Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.)

Do 30 czerwca 2005 r. w Polsce zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (wcześniej odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej) normowano bezpośrednio w ustawie z 26 listopada 1998 o finansach publicznych, a we wcześniejszym okresie w ustawie z 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe.

Z dniem 1 lipca 2005 r. weszły w życie postanowienia ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 14, poz. 114 ze zm.). Jest to uregulowanie kompleksowe.

Ustawa określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Stosowanie przepisów w/w ustawy jest możliwe dopiero z uwzględnieniem zasad wynikających z innych ustaw. Przepisów ustawy nie stosuje się do należności celnych i należności podatkowych stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (są one chronione przepisami ustawy z dnia 10.09.1999 r. k.k. skarbowy).

Odpowiedzialność wynikająca z przepisów ustawy nie jest odpowiedzialnością karną, a została związana z wykonywaniem obowiązków w zakresie gospodarowania mieniem i środkami publicznymi powierzonymi w ramach tej funkcji i łączy się z czynami szkodliwymi dla finansów dyscypliny finansów publicznych.

Rodzaje naruszeń dyscypliny finansów publicznych

W ustawie w sposób wyczerpujący wyliczono czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jest ono obszerne i bardzo szczegółowe. Pod względem przedmiotowym odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie dotyczy wszystkich, a co najwyżej niektórych tylko elementów składowych pojęcia finansów publicznych. Jest to katalog zamknięty i nie jest dopuszczalne dokonywanie interpretacji rozszerzającej tego katalogu

Rodzaje naruszeń dyscypliny finansów publicznych
Obszar naruszenia	W zakresie gromadzenia środków publicznych	W zakresie wydatkowania środków publicznych	W zakresie udzielania zamówień publicznych	W zakresie zawierania umowy koncesji - zawarcie tej umowy:	W zakresie zaciągania i wykonywania zobowiązań	Pozostałe czyny
1.	nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; (art.5)	przeznaczenie dochodów, z wyłączeniem dochodów własnych oraz dochodów gromadzonych na rachunku funduszu motywacyjnego, uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce.  (art.7)	udzielenie zamówienia publicznego   wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;  (art.17 ust.1 pkt 1)	z koncesjonariuszem, który nie został wybrany zgodnie z przepisami o koncesji na roboty budowlane lub usługi; (art. 17a ust 1 pkt 1)	zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych. (art. 15)	zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (art. 18 pkt 1)
2.	niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;(art. 5)	przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania;  nierozliczenie przekazanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji; nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu. (art. 8)	udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących:   a) ^(12)przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, z wolnej ręki lub zapytania o cenę,  b) ^(13)obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego,  c) ^(14)obowiązku zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych; (art. 17 ust.1 pkt 2)	z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi dotyczących obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji;  (art. 17a ust 1 pkt 2)	niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat.  (art. 16 ust 1)	niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. (art. 18 pkt 2)
3.	niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności;(art.5)	wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację; (art. 9)	udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji; (art. 17 ust 1 pkt 3)	której przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji;  (art. 17a ust 1 pkt 3)	dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej.  (art. 16 ust 2)	dokonanie zmiany w budżecie lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. (art. 10)
4.	niedochodzenie nadmiernie lub nienależnie pobranych środków pochodzących:   a) z budżetu Unii Europejskiej,   b) ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, innych niż wymienione w lit. a. (art.5)	dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia.  (art. 11)	zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej;  na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o zamówieniach publicznych;  przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą, z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. (art. 17 ust. 2)	z innym, niż wymienione w pkt 1-3, naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o zawarcie umowy koncesji.  (art. 17a ust 1 pkt 4)		zaniechanie prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce sektora finansów publicznych do tego zobowiązanej, wskutek niezatrudniania audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą. (art. 18a)
5.	dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia wpływów należnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej;(art.5)	dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej.  (art. 11 ust. 2)	unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania (art. 17 ust. 3)	bez zachowania formy pisemnej;  (art. 17a ust 2 pkt 1)
6.	nieprzekazanie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego lub nieterminowe przekazanie tych dochodów;(art.6)	przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu.  (Art.12)	niezłożenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych. (art. 17 ust. 4)	z pominięciem terminu, w jakim może ona być zawarta, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi;  (art. 17a ust 2 pkt 2)
7.	niedokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy albo nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą lub nieterminowe dokonanie tej wpłaty;(art.6)	przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu; (art.13)	niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. (art. 17 ust. 5)	na czas dłuższy niż określony w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi;  (art. 17a ust 2 pkt 3)
8.		przyznanie lub przekazanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków; (art. 13)	zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. (art. 17 ust 6)	przed ogłoszeniem orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie skargi na czynność wyboru oferty najkorzystniejszej z wyłączeniem przypadku dopuszczonego w przepisach o koncesji na roboty budowlane lub usługi.  (art. 17a ust 2 pkt 4)
9.		Nieopłacenie, nieterminowe opłacenie lub opłacanie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia przez jednostkę sektora finansów publicznych składek na: składek na ubezpieczenia społeczne,  składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy, składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (art. 14)
Uwagi	W zakresie pkt 1,2,3,5 nie mieszczą się należności z tytułu składek, do poboru których są obowiązani ZUS i Prezes KRUS		Odpowiedzialność ta nie jest uzależniona od ustalenia, jaką wymierną szkodę dla finansów publicznych spowodowały popełnione czyny.	Nadto możemy tu wyróżnić; odwołanie postępowania o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi; zmiana umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi; c) dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w pkt 1 oraz pkt 5-8 ppkt a, b, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej.  (art. 17a ust 3,4,5)

Podmioty ponoszące odpowiedzialność dyscyplinarną

Zakres podmiotowy obejmuje osoby odpowiedzialne za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych oraz za gospodarowanie środkami publicznymi, przekazanymi poza sektor finansów publicznych.

Podmioty ponoszące odpowiedzialność dyscyplinarną

osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek

kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;

pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych;

osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.

Definicje

Dyscyplina finansów publicznych - obowiązek przestrzegania określonych prawem reguł związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, a także środkami pochodzącymi z zasobów publicznych, przekazanymi jednostkom spoza sektora finansów publicznych.

Ustawa nie zawiera definicji legalnej naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Na podstawie całokształtu unormowań można uznać, że:

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest czyn (działanie lub zaniechanie) osoby o statusie wyznaczonym w ustawie, określony w prawie jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zawiniony, szkodliwy dla finansów publicznych. (Chojna - Duch, Litwińczuk).

Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba,

• która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia (art. 19 ust 1).

Warunkiem przypisania komukolwiek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu zabronionego w art. 5-18a ustawy (patrz: tabelka).

• której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia (art. 19 ust. 2),

odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za umyślne, jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

• umyślne - jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził, (art. 22 ust. 1 i 2)

• nieumyślne -  jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidywał albo mógł przewidzieć (art. 22 ust. 1 i 3);

Udowodnienie winy sprowadza się do wykazania określonej świadomości obwinionego w relacji do popełnionego czynu. Należy wskazać na czym polega przypisywana wina i jakie działania powinna ona podjąć w celu uniknięcia przypisanego jej naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Uwzględnia się motywy działania/zaniechania oraz skutki działania/zaniechania.

•  która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych (art. 19 ust 3).  Wyjątki od tej reguły zostały wskazane w ustawie o odnfp (przepis art. 19 ust. 4 u.o.n.d.f.p., zgodnie z którym zasada odpowiedzialności za wydanie polecenia nie ma zastosowania do naruszeń dyscypliny finansów publicznych, polegających na dopuszczeniu przez kierownika jednostki do naruszenia dyscypliny finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej jest przykładem „nadregulacji”. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby przełożony wydał polecenie zaniechania prowadzenia takiej kontroli i miało to bezpośredni związek z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. [Borowska Katarzyna, Kościńska-Paszkowska Anna, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2010 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) ss. 464]

2. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności określonej innymi przepisami prawa.

Jednakże, postępowanie dyscyplinarne zawiesza się do czasu zakończenia innego postępowania, w razie wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie, albo wykroczenie skarbowe, o czyn stanowiący równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych (w razie skazania - wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu).

3. Jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. 

Jeżeli według nowej ustawy określone działanie lub zaniechanie objęte orzeczeniem nie stanowi już naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa (art. 24 ustawy ondfp).

Przez zwrot:

• „w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna” należy rozumieć cały obowiązujący w danym czasie stan prawny odnoszący się do badanego czynu,

• „ustawę” - oznacza nie tylko ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale także przepisy innych ustaw szczególnych służących do opisu znamion czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

4. Ukaranie osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ogranicza praw Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych do dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę.  (art. 31 ustawy ondfp)

Odszkodowanie może być dochodzone na podstawie:

• Przepisów prawa cywilnego,

• Przepisów prawa pracy - w przypadku wyrządzenia szkody pracodawcy przez pracownika.

Negatywne przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej

Obejmują przesłanki wyłączające ponoszenie tej odpowiedzialności pomimo popełnienia czynu mającego znamiona takiego naruszenia. Wystarczające jest zaistnienie przynajmniej jednej z tych przesłanek.

Nieświadomość - ogólnie obowiązującą zasadą jest, że nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności. Jednakże wyłączenie odpowiedzialności następuje, w sytuacji, gdy nieświadomość była usprawiedliwiona, np. w skutek choroby psychicznej lub innego zakłócenia czynności psychicznych osoba nie mogła w czasie czynu rozpoznać jego znaczenia lub pokierować swoim postępowaniem (nie dotyczy to wprawienia się w stan nietrzeźwości lub odurzenia w wyniku własnego działania) [art. 23]

Zbieg postępowania - z innym postępowaniem, tj. karnym, w sprawie o wykroczenia i przestępstwa lub w sprawie o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe, do czasu zakończenia innego postępowania zawiesza się wszczęte postępowanie dyscyplinarne (art. 25 ust. 1 i 2). W razie prawomocnego skazania za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe będące równocześnie naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu (art. 25 ust 1 i 3). Osoba winna zostaje ukarana według odrębnego reżimu prawnego, w którym stosowane sankcje są bardziej dolegliwe.

Znikoma szkodliwość określonego czynu dla sektora finansów publicznych. (art. 26). Dotyczy tylko niektórych naruszeń dyscypliny finansów publicznych:

1. przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce (art. 7 uondfp);

2. dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 11 ust. 1), dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej (art. 11 ust. 2).

3. przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu (art. 12);

4. zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych (art. 15);

5. dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej (art. 16 ust. 2),

skutkujące przekroczeniem uprawnień do wydatkowania środków publicznych, do zaciągania zobowiązań albo niewykonaniem zobowiązań w kwocie nieprzekraczającej w roku budżetowym łącznie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (Przeciętne wynagrodzenie miesięczne, o którym mowa w ust. 2 [Wysokość odpisu podstawowego, o którym mowa w ust. 1, wynosi na jednego zatrudnionego, z zastrzeżeniem ust. 2a i 3, 37,5% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub w drugim półroczu roku poprzedniego, jeżeli przeciętne wynagrodzenie z tego okresu stanowiło kwotę wyższą.], ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” nie później niż do dnia 20 lutego każdego roku).

Celem powyższego jest zaniechanie wszczynania postępowania z uwagi na niewielki uszczerbek dla finansów publicznych. Przesłanki tej nie można stosować do innych rodzajów naruszeń dyscypliny finansów publicznych.

Działanie/zaniechanie podjęte w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego (zdarzenia wywołanego przez czynniki zewnętrzne np. powódź, gradobicie, susze), którego nie można przewidzieć z pewnością, zwłaszcza zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych. Usprawiedliwia ono każde wymienione w ustawowym katalogu naruszenie dyscypliny finansów publicznych. (art. 27)

Stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy - uwzględnia się w tym przypadku:

• wagę naruszonych obowiązków,

• sposób i okoliczności ich naruszenia,

• skutki naruszenia (np. wysokość uszczuplonych środków publicznych, kwota środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych). (art. 28).

Ustawodawca nie określił wartościowych granic (limitów kwotowych) skutków naruszenia dyscypliny finansów publicznych umożliwiających dokonanie oceny, czy dane naruszenie spowodowało jedynie znikomą szkodę dla finansów publicznych.

Wykonanie polecenia przełożonego albo kierownika jednostki, albo dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego. Wyłączenie odpowiedzialności następuje tylko wtedy, gdy sprawca naruszenia podejmuje określone działania o charakterze prewencyjnym, a mianowicie przed wykonaniem polecenia zgłasza pisemnie zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia, otrzymuje pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie zostaje odwołane albo zmienione. Odpowiedzialność ponosi osoba podpisująca się pod pisemnym poleceniem wykonania polecenia, przy braku dokumentu - wydający polecenie. (art. 29)

Upływ terminu przedawnienia - karalność ustaje jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata (brak możliwości wszczęcia postępowania). Jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu (brak możliwości wydania orzeczenia). W praktyce oznaczać to może 5-letni okres przedawnienia. (art. 38 ust. 1)

Ustaje karalność - po upływie 2 lat od dnia stwierdzenia nieważności albo uchylenia prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 38 ust 2 i 3). W przypadku wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem lub orzeczeniem, karalność ustaje po upływie 2 lat od dnia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. (art. 38 ust. 4).

Nie można wykonać kary - jeżeli od dnia uprawomocnienia się orzeczenia upłynęły 2 lata. Termin ten nie biegnie w okresie wstrzymania z urzędu wykonania kary, wskutek zaskarżenia do sadu prawomocnego orzeczenia, a także w okresie odroczenia kary pieniężnej lub jej spłaty w ratach (art. 39).

Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Zostały wymienione w ustawie, nie przypisano ich jednak do konkretnych naruszeń. Wyboru rodzaju kary w zasadzie dokonuje organ orzekający.

Upomnienie (art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 35)

Karę upomnienia wymierza się w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego nieumyślnie lub w przypadku gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny. (art. 35 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 33 ustawy) - jest to nakaz wymierzenia w w/w przypadkach kawy upomnienia.

Nagana (art. 31 ust. 1 pkt 2)

Kara nagany, z którą nie wiązałyby się dodatkowe obostrzenia nie różniłaby się praktycznie, poza społecznym odczuciem, od kary upomnienia. Dlatego ustawodawca wprowadził dodatkowe obostrzenie. Kara nagany powinna wywoływać dodatkowe skutki, jakie wynikają z negatywnej lub ujemnej oceny kwalifikacyjnej. Te dodatkowe dolegliwości muszą wynikać z aktów prawnych, określających obowiązek oceny kwalifikacyjnej. Ocenie kwalifikacyjnej podlegają pracownicy Najwyższej Izby Kontroli (art. 76 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izby Kontroli, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), pracownicy służby cywilnej (art. 113 ustawy z 21 listopada o służbie cywilnej, Dz.U. Nr 227, poz 1505 ze zm). 

Kara pieniężna (art. 31 ust. 1 pkt 3)

Karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego - należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia.  

Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wysokości wynagrodzenia, w w/w sposób karę pieniężną wymierza się w wysokości od jednokrotności do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia. Zapłata kary może nastąpić w ratach.

Zakaz pełnienia funkcji związanej z dysponowaniem środkami publicznymi (art. 31 ust. 1 pkt 4)

Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wymierza się na okres od roku do 5 lat w przypadku:

1. ponownego ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

2. rażącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a w szczególności działania lub zaniechania:

• którego skutkiem jest znaczące uszczuplenie środków publicznych, zaciągnięcie bez upoważnienia zobowiązań albo zapłata znacznej kwoty odsetek, kar lub opłat;

• świadczącego o nagannym niedopełnieniu obowiązku należytej staranności zawodowej;

• świadczącego o uporczywym lekceważeniu zasad gospodarowania środkami publicznymi.

Zasady dotyczące kar i ich wymierzania:

1. Jedna kara za wszystkie czyny - nawet, gdy sprawca dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem.

2. Wywołanie dodatkowych skutków - tylko ukaranie upomnieniem nie wywołuje dodatkowych skutków prawnych regulowanych w odrębnych przepisach. W przypadku pozostałych kar osoba ukarana ponosi dodatkowe konsekwencje:

• nagana i kara pieniężna - określone w odrębnych przepisach, skutki wynikające z ujemnej lub negatywnej oceny kwalifikacyjnej;

• zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi: wyklucza, przez czas określony w orzeczeniu o ukaraniu, możliwość:  

1) pełnienia funkcji:  

a) kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego,  

b) członka zarządu,  

c) skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego,  

d) kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego 

- jednostki sektora finansów publicznych;  

2) reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych;  

3) członkostwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych. 

Ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi nie ogranicza prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.  (art. 32)

3. Wymierzanie kary według uznania organu orzekającego - w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego.  Wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.  Okoliczności wpływające na wymiar kary uwzględnia się tylko co do osoby, której dotyczą.  (art. 33)

4. Nadzwyczajne złagodzenie kary oraz odstąpienie od jej wymierzenia - organ orzekający ma tu duży zakres swobody. W przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunki osobiste sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia.  

Okoliczności łagodzące to (jest to katalog otwarty) [art. 36]:

1) działanie lub zaniechanie ze szczególnych pobudek lub w szczególnych warunkach, zasługujących na uwzględnienie, w tym w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym;  

2) wyróżnianie się przed popełnieniem naruszenia dyscypliny finansów publicznych wzorowym spełnianiem obowiązków zawodowych;  

3) przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub podjęcie o to starań.

5. Zatarcie skazania

Z mocy prawa (art. 40)

 Zatarcie ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych następuje z mocy prawa, jeżeli od dnia wykonania kary lub przedawnienia jej wykonania upłynęły 2 lata.  

W razie odstąpienia od wymierzenia kary zatarcie ukarania z mocy prawa następuje po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.

 

Z chwilą zatarcia ukarania uważa się je za niebyłe.  

Ze względu na prowadzony przez Główną Komisję Orzekającą rejestr ukaranych, do którego wpisywane są prawomocne orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przewidziane w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zatarcie ukarania ma istotne znaczenie, bowiem z momentem zatarcia ukarania (z mocy prawa lub na wniosek) wpis do rejestru podlega usunięciu (art. 190 u.o.n.d.f.p.).

Można uznać, że wykonanie kary upomnienia oraz kary nagany następuje z momentem uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu jedną z tych kar. Kara pieniężna natomiast jest wykonana w dniu jej zapłaty. Są to jednostkowe przypadki, uwzględniając, iż w latach 2006- 2009 r. było orzeczonych, po kilka kar pieniężnych: 

1) w 2006 r. orzeczono 5 kar; 

2) w 2007 r. orzeczono 4 kary; 

3) w 2008 r. orzeczono 6 kar; 

4) w 2009 r. orzeczono 5 kar. 

Rozpoczęcie wykonywania kary zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi następuje z momentem odwołania obwinionego z pełnionej funkcji, a jeśli jej nie sprawuje, z momentem uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. W latach 2006-2009 była orzeczona jedna kara zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Sprawozdania Przewodniczącego z działalności tego organu i działalności komisji orzekających są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej

Na wniosek (art. 41)

Wniosek

Wnioski o zatarcie ukarania przed upływem dwuletniego okresu zatarcia z mocy prawa kierowane są do Ministra Finansów bardzo rzadko - w 2006 r. i 2007 r. skierowano po jednym wniosku, a w latach 2008-2009 nie miały miejsca w ogóle. Obwinieni wykorzystują bowiem drogę weryfikacji orzeczeń w trybie instancyjnym, tj. przed Główną Komisją Orzekającą, a z nadzwyczajnych środków, przewidzianych ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, korzystają niezwykle rzadko.

Organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

KADENCJA

4 LATA

W skład komisji orzekającej wchodzi:

1. przewodniczący - kieruje pracą komisji orzekających, czuwa nad sprawnym przebiegiem postępowania i w tym celu wydaje postanowienia i zarządzenia oraz podejmuje inne czynności określone w ustawie,

2. jeden lub dwóch jego zastępców - zastępca przewodniczącego, w zakresie spraw przekazanych przez przewodniczącego, podejmuje wszystkie czynności określone w ustawie dla przewodniczącego,

3. od 5 do 21 członków komisji.

W skład Głównej Komisji Orzekającej wchodzi:

1. przewodniczący, kieruje pracą Głównej Komisji Orzekającej, czuwa nad sprawnym przebiegiem postępowania i w tym celu wydaje postanowienia i zarządzenia oraz podejmuje inne czynności określone w ustawie,

2. jeden lub dwóch jego zastępców, zastępca przewodniczącego, w zakresie spraw przekazanych przez przewodniczącego, podejmuje wszystkie czynności określone w ustawie dla przewodniczącego,

3. 21 członków Komisji.  

Przewodniczący, ich zastępcy i członkowie komisji orzekających są obowiązani do udziału w szkoleniach z zakresu problematyki finansów publicznych i prawa.  

 Członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej są niezawiśli w zakresie orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlegają tylko przepisom prawa.  Członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu.

Kategorie komisji orzekających w I instancji:

1) wspólna komisja orzekająca: orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie realizacji budżetu państwa w częściach o szczególnym statusie prawnym (np. Kancelaria Sejmu, Kancelaria Prezydenta RP - patrz art. 47);

2) resortowe komisje orzekające przy ministrach kierujących działem lub działami administracji rządowej:

• orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym:  

• realizacji budżetu państwa w częściach, którymi dysponuje minister kierujący działem lub działami administracji rządowej,

• organów i jednostek podległych lub nadzorowanych przez ministra oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych; ,

• innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z części budżetu państwa lub innych środków publicznych, którymi dysponuje minister lub organy i jednostki;

• orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym:  

• osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego i głównego księgowego części budżetowej, której dysponentem jest wojewoda,

• osób pełniących funkcje marszałka województwa, członka zarządu województwa i głównego księgowego budżetu województwa (skarbnika województwa).  

3) komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów:  orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym:  

• realizacji budżetu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;  

• samorządowych kolegiów odwoławczych;  

• organów i jednostek nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych; 

• osób pełniących funkcje sekretarza stanu, podsekretarza stanu, dyrektora generalnego naczelnego lub centralnego urzędu administracji rządowej i głównego księgowego części budżetowej;  

• innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z części budżetu państwa lub innych środków publicznych, którymi dysponuje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub organy i jednostki.  

4) regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych: orzeka w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym:  

• jednostek samorządu terytorialnego, ich związków i stowarzyszeń;  

• realizacji budżetu wojewody;  

• jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę;  

• samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;

• innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub innych środków publicznych, którymi dysponują te jednostki;  

• innych jednostek w zakresie środków otrzymanych z budżetu wojewody lub z innych środków, którymi dysponuje wojewoda.  

Powoływanie i odwoływanie członków komisji

Przewodniczącego, jego zastępcę oraz członków wspólnej komisji orzekającej powołuje i odwołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. (art. 52)

Przewodniczących resortowych komisji orzekających przy ministrach kierujących działem lub działami administracji rządowej; komisji orzekającej przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;  regionalnych komisji orzekających przy regionalnych izbach obrachunkowych i ich zastępców powołuje i odwołuje, na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezes Rady Ministrów. Członków komisji, powołuje i odwołuje, na wniosek przewodniczącego komisji orzekającej, Prezes Rady Ministrów.   (art. 53)

Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej i jego zastępcę powołuje i odwołuje, na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezes Rady Ministrów. Członków Głównej Komisji Orzekającej powołuje i odwołuje, na wniosek Przewodniczącego tej Komisji, Prezes Rady Ministrów. (art. 54)

Organy właściwe do wypełniania funkcji oskarżyciela

W zakresie sprawowanej funkcji Główny Rzecznik, rzecznik dyscypliny i ich zastępcy działają na rzecz finansów publicznych oraz reprezentują w prowadzonym postępowaniu interesy Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych. (art. 59).

Rzecznicy dyscypliny i ich zastępcy są obowiązani do udziału w szkoleniach z zakresu problematyki finansów publicznych i prawa. (art. 58 ust. 4).

Powołanie i odwołanie

Oskarżyciel	Szczególny tryb	Organ powołujący i odwołujący
Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych	Ministra właściwego ds. finansów publicznych	Prezes Rady Ministrów
Rzecznik dyscypliny finansów publicznych w sprawach rozpatrywanych przez wspólną komisję orzekającą i jego zastępcy		Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
Rzecznik dyscypliny finansów publicznych w sprawach rozpatrywanych przez pozostałe komisje i ich zastępców		Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych

O powołaniu lub odwołaniu rzecznika dyscypliny lub jego zastępcy powiadamia się odpowiednio Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, właściwego ministra, prezesa regionalnej izby obrachunkowej i przewodniczącego komisji orzekającej.  

Literatura:

1. Zbigniew Ofiarski, Prawo Finansowe, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2010 r.,

2. Elżbieta Chojna-Duch, Hanna Litwińczuk, Wyd. OPP, Warszawa 2010 r.,

3. Borowska Katarzyna, Kościńska-Paszkowska Anna, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2010 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis

17

Nieświadomość

Niemożność wykonania kary

Ustanie karalności

Znikoma szkodliwość czynu dla finansów publicznych

Zbieg postępowania

Wykonanie polecenia przełożonego

Upływ terminu przedawnienia

Znikoma szkodliwość określonego czynu dla sektora finansów publicznych

Ograniczenie skutków zdarzenia losowego

Przesłanki wyłączające ponoszenie odpowiedzialności dyscyplinarnej

Opinia Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych

Minister właściwy do spraw finansów publicznych

Ukarany

Przełożony ukaranego

Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Upomnienie

Nagana

Kara pieniężna

Zakaz pełnienia funkcji

organ I instancji

organ II instancji

komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych

oskarżyciel II instancji

1. do wszczynania i prowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie zawiadomienia,

2. jako oskarżyciel I instancji

Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych

i jego zastępcy

rzecznicy dyscypliny finansów publicznych i ich zastępcy

Organy właściwe do wypełniania funkcji oskarżyciela

(art. 57-58)

Organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

---