3. Kontrola administracji (B.Szmulik)

9.1. Literatura

B.Adamiak, J.Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1992; T.Bichta, Rzecznik Praw Obywatelskich [w:] Ustrój organów ochrony prawnej, red. B.Szmulik, M.Żmigrodzki, Lublin 2005; T.Bigo, F.Longchamps, Kontrola administracji, „Studia Prawnicze” 1965, nr 7; J.Chlebny, Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy, PiP 2005, nr 12; W.Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989; Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szłowska, M.Stahl, Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002; J.Homplewicz, Kontrola administracji (Problematyka teoretyczna), Kraków 1974; W.L.Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924; M.Kowalska, Trybunał Stanu [w:] Ustrój organów ochrony prawnej, red. B.Szmulik, M.Żmigrodzki, Lublin 2005; J.Lang, Kontrola administracji [w:] Prawo administracyjne, red. M.Wierzbowski, Warszawa 2000; J.Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967; J.Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990; A.Karnicka, Rzecznik Praw Obywatelskich - kompetencje, postępowanie, środki działania, PiP 1990, nr 1; S.Kasznica (A.Łużycki), Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Warszawa 1943; D.Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa-Kraków 1999; J.Mazur, Nowa ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, PiP 1995, nr 8; J.Mordwiłko, Najwyższa Izba Kontroli a władza sądownicza, PiP 2005, nr 12; E.Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000; E.Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2000; J.Pietrzykowski, Z zagadnień nadzoru Sądu Najwyższego nad działalnością Naczelnego Sądu administracyjnego [w:] Studia z prawa postepowania cywilnego, Warszawa 1985; Prawo administracyjne, red. J.Boć, Wrocław 2000; Rzecznik Praw Obywatelskich, red. L.Garlicki, Warszawa 1989; Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L.Garlicki, Warszawa 1990; A.Sylwestrzak, Najwyższa Izba Kontroli w Konstytucji RP z 2 IV 1997 r., „Kontrola Państwowa” 1998, nr 2 i 3; M.Szubiakowski, M.Wierzbowski, A.Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1999; B.Szmulik, Sądownictwo Konstytucyjne. Ochrona konstytucyjności prawa w Polsce, Lublin 2001; B.Szmulik, Najwyższa Izba Kontroli [w:] Ustrój organów ochrony prawnej, red. B.Szmulik, M.Żmigrodzki, Lublin 2005; B.Szmulik, Skarga konstytucyjna. Polski model na tle porównawczym, Warszawa 2006; Bogumił Szmulik, Modele zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej na przykładzie wybranych państw europejskich, „Przegląd Legislacyjny” 2005, nr 2; J.Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, stan prawny na dzień 1 stycznia 1999, Białystok 1999; W.Taras, A.Wróbel, Poglądy prawne Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrywanych sprawach, PiP 1989, nr 7; W.Taras, Rzecznik Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym, PiP 1991, nr 1; T.Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1999; A.Wróbel, Sądowa kontrola administracji publicznej [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, red. M.Chmaj, Warszawa 2004; M.Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983; A.Zieliński, U źródeł koncepcji ustrojowej NSA, PiP 1983, nr 6, A.Zieliński, Z perspektywy dziesięciolecia NSA, PiP 1990, nr 9;

9.2. Kontrola sądowa administracji

9.2.1. Uwagi wstępne

Generalnie można mówić o dwóch systemach sądowej kontroli administracji publicznej, a mianowicie: o systemie anglosaskim, w którym wykonywanie tego rodzaju kontroli należy do właściwości sadów powszechnych oraz o systemie kontynentalnym, w którym kontrola administracji publicznej może należeć: a) właściwych sądów szczególnych - sądów administracyjnych, b) sądów powszechnych i sądów administracyjnych (system mieszany).

W przypadku Europy propozycje poddania czynności administracyjnych kontroli sądów wysunięto w czasie trwania we Francji Wielkiej Rewolucji w końcu XVIII wieku. Te wczesne postulaty zakończyły się sukcesem w postaci powołania tam w 1801 roku Rady Stanu (Conseil d`Etat). Francja jednak nie była jedynym krajem, gdzie sądowa kontrola administracji publicznej stała się faktem, bowiem do drugiej połowy XIX wieku została ona zorganizowana niemal we wszystkich państwach europejskich. Zwłaszcza stała się ona istotnym czynnikiem w państwach niemieckich. Tam też spopularyzował się pogląd, że sądowa kontrola administracji publicznej jest niezbędnym warunkiem istnienia państwa prawnego. Sama idea poddania kontroli sądów działalności administracyjnej miała także zagorzałych przeciwników. Uważali oni, iż dla zapewnienia praworządności wystarczająca jest istniejąca hierarchiczna kontrola administracji. Obawiano się również przedłużenia toku postępowania i zwiększenia jego kosztów (S.Kasznica 1943).

Pomiędzy sadownictwem administracyjnym, a sądownictwem powszechnym w przedmiocie kontroli administracji można wskazać pewne różnice.

Po pierwsze, celem kontroli sądownictwa administracyjnego jest badanie aktów i czynności organów administracji, pod kątem ich zgodności z prawem. Badane są wyłącznie aspekty prawne, nigdy zaś celowościowe. Kontrola taka prowadzi do uchylenie (kasacji) aktu sprzecznego z prawem w przypadku uwzględnienia skargi, w sytuacji zaś gdy nie nastąpi stwierdzenie niezgodności z prawem działania administracji - skarga zostaje oddalona. Inaczej mówiąc sąd administracyjny orzeka czy akt administracyjny jest ważny, czy nie. Kontrola sądów administracyjnych przybiera zasadniczo formę kontroli następczej. W przypadku kontroli sądowej administracji sprawowanej przez sady powszechne należy podkreślić, iż opiera się on na odmiennej zasadzie. Sądy te bowiem posiadają kompetencje do rozpatrywania spraw merytorycznie i orzekania co do ich istoty.

Po drugie, o ile kontrola prawidłowości działań administracji publicznej jest głównym celem aktywności sadu administracji publicznej, o tyle kontrola ta dla sądu powszechnego stanowi często jedynie kwestię incydentalną dla rozstrzygnięcia sprawy głównej.

W przypadku sądownictwa administracyjnego, jego organizacja oparta może być bądź o system klauzuli generalnej, bądź o system enumeracji. System klauzuli generalnej polega zasadniczo na tym ,że wszystkie akty administracyjne lub też wszystkie akty administracyjne określonego rodzaju, podlegają kontroli sądu administracyjnego. W systemie enumeracji kontroli sądu administracyjnego poddane są jedynie akty wyraźnie wyliczone w ustawie.

W organizacji sądownictwa administracyjnego można także wyróżnić system ochrony prawa podmiotowego i system ochrony prawa przedmiotowego. System ochrony prawa podmiotowego oparto o zasadę, że sąd administracyjny działa tylko na wniosek osoby, której prawo podmiotowe zostało przez akt administracyjny naruszone. W tym systemie prawo do skargi zostało w dużym stopniu ograniczone jedynie do pewnego kręgu osób. Inaczej w systemie ochrony prawa przedmiotowego. W tym przypadku sąd może wkraczać z urzędu albo też z czyjejkolwiek inicjatywy. System ochrony prawa przedmiotowego jest doskonalszy, jednak - zdaniem E.Ochendowskiego - ma poważną wadę, ponieważ znacznie hamuje funkcjonowanie administracji, skoro „każdy może kwestionować wszelkie jej akty”. Ten ostatni argument zadecydował o przyjęciu przez większość państw systemu ochrony prawa podmiotowego.

W całokształcie kontroli administracji szczególną rolę zajmuje sądowa kontrola administracji. O jej wyjątkowości w tym przedmiocie zadecydowały istotne argumenty, przede wszystkim zaś:

1) jej fachowość (sędziowie sądów administracyjnych posiadają szeroki zakres wiedzy z zakresu w którym orzekają),

2) jej niezależność od administracji i związaną z nią niezawisłość sędziów,

3) jej obiektywizm wynikający ze szczególnego statusu sędziów i sądów,

4) jej charakter wynikający z faktu, że sprawa administracyjna przechodzi do rozpatrzenia w postępowaniu, w którym administracja nie posiada już dominującej pozycji, gdzie następuje zrównanie pozycji stron,

5) zasada skargowości - uruchomienie kontroli sądu administracyjnego, a także powszechnego zależy od inicjatywy legitymowanego podmiotu,

6) prewencyjna rola orzecznictwa sądowego, które pozwala organom administracji na unikanie błędów przy rozpatrywaniu podobnych spraw w przyszłości i tym samym doskonalenie orzecznictwa administracyjnego (M.Stahl 2002).

9.2.2. Sądownictwo administracyjne

Geneza sądownictwa administracyjnego

Geneza sądownictwa administracyjnego w Polsce nieodłącznie związana jest z II Rzeczypospolitą, w której do 1922 roku korzystano z uregulowań prawnych państw zaborczych. Aż do dekretu Naczelnika Państwa z 8 lutego 1919 roku obowiązywały przepisy dopuszczające zaskarżanie decyzji administracyjnych do Trybunału Administracyjnego w Wiedniu, w następstwie wydania powyższego aktu przeniesiono kompetencje Trybunału do Sądy Najwyższego, w którym w tym celu powołano osobny Senat. W zaborze pruskim w 1920 roku pozaborcze instytucje przekształcone zostały w wojewódzkie sądy administracyjne działające w pierwszej lub drugiej instancji, zaś kompetencje przysługujące Najwyższemu Sądowi Administracyjnemu w Berlinie ustawą z 1 sierpnia 1920 roku przekazano Sądowi Nadziemiańskiemu, a następnie Senatowi Administracyjnemu przy Sądzie Apelacyjnym w Poznaniu. W zaborze rosyjskim w ogóle nie występowało sądownictwo administracyjne.

Do istotnego przełomu doszło po ustanowieniu Konstytucji marcowej z 1921 roku, która przewidywała powołanie sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele (dalej: NTA). Stosowną ustawę o Najwyższym Trybunale uchwalono 3 sierpnia 1922 roku (od 15 listopada 1932 roku NTA działa na podstawie rozporządzenia z mocą ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1932 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym). Sam zaś Trybunał rozpoczął swą działalność od 22 października, a więc bardzo szybko. Stosowne akty prawne w stopniu poważnym przyczyniły się do zunifikowania po rozbiorach ziem polskich. Tylko w województwach zachodnich utrzymano wojewódzkie sądy administracyjne, do których były kierowane odwołania od wyroków wydziałów powiatowych lub miejskich, w tym że istniała możliwość zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w pierwszej instancji do NTA. Wojewódzkie sądy administracyjne miały swoje siedziby w Katowicach, Poznaniu i Toruniu. Działały one na podstawie i w zakresie utrzymanych w mocy przepisów dzielnicowych.

NTA powołany został jako szczególny, jednoinstancyjny i niezawiły sąd o składzie wyłącznie zawodowym (początkowo ustawa wymagała by tylko połowa sędziów posiadała kwalifikacje sędziowskie). Skargę wnosił każdy, czyje prawo zostało naruszone lub obciążono go obowiązkiem bez podstawy prawnej. Najwyższy Trybunał posiadał kompetencje kasacyjne, sprawując kontrolę legalności decyzji organów administracji publicznej w zakresie, który wyznaczała ochrona publicznych praw podmiotowych jednostki.

Kompetencja NTA oparta została na klauzuli generalnej, ograniczonej jednak klauzulą enumeracji negatywnej. Ta ostatnia klauzula wyliczała sprawy, które nie podlegały orzecznictwu Trybunału.

W roku 1935 przy NTA utworzono Inwalidzki Sąd Administracyjny. Był to sąd szczególny, powołany do orzekania o legalności orzeczeń, wydawanych w sprawach zaopatrzeń inwalidów wojennych i wojskowych oraz osób pozostałych po nich. Inwalidzki Sąd Administracyjny miał działać do dnia 30 września 1940 roku, czyli do wejścia w życie przepisów o sądownictwie ubezpieczeń społecznych.

Należy podkreślić, iż w okresie dwudziestolecia międzywojennego kontrolę administracji sprawowały także sądy powszechne. Przykładem może być rozpatrywanie przez sądy karne żądań skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego w sprawach wykroczeń, czyli w sprawach karno-administracyjnych.

Po II wojnie światowej funkcjonowanie Naczelnego Trybunału Administracyjnego nie zostało reaktywowane, jakkolwiek w ustawie konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. przewidywano odrębną regulację prawną ustalającą tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej. Stało się jednak inaczej, ponieważ w latach czterdziestych i wczesnych pięćdziesiątych w gremiach decydentów programowo nie dostrzegano potrzeby sądowej kontroli nad administracją. Dopiero po granicznym 1956 roku zaczęły się pojawiać nieśmiałe próby zmiany dotychczasowego stanu rzeczy, które zaowocowały pojawieniem się projektu ustawy o sądach administracyjnych. Dalsze próby ustanowienia sądownictwa administracyjnego przypadają na lata siedemdziesiąte, w których pojawił się nawet dość radykalny projekt ustawy, proponujący najszerszy z dotychczasowych zakres kontroli sądowej nad aktami administracyjnymi. Niestety, na ostateczny rezultat prac - mimo że w większości krajów bloku komunistycznego wprowadzono już podobną kontrolę - należało poczekać do 1980 roku, w którym uchwalono ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (dalej: NSA) i dokonano zmian w kodeksie postępowania administracyjnego. W momencie ustanowienia tej instytucji jej zakres przedmiotowy oparty został na zasadzie tzw. klauzuli enumeratywnej, polegającej na dokładnym i skończonym wyliczeniu kodeksowym tych dziedzin prawa administracyjnego, z których zakresu mogą być zaskarżane decyzje do sądu administracyjnego. Nie przyjęto wówczas generalnej zasady skargi sądowej, a poza zakresem przedmiotowym kontroli spełnianej przez NSA znalazło się wiele dziedzin prawa administracyjnego o istotnym znaczeniu społecznym. Sąd powołany został w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych, tworzonych dla jednego lub kilku województw. Ośrodki zamiejscowe utworzono w Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu, a od 1983 roku w Lublinie, wreszcie od 1993 w Łodzi, w 1994 w Białymstoku i Rzeszowie i jako ostatni - w 1995 roku ośrodek zamiejscowy w Szczecinie. Pomimo posiadania ośrodków zamiejscowych NSA jest jednym sądem.

W kolejnych latach - osiemdziesiątych - zakres przedmiotowy sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych ulegał stałemu rozszerzaniu na podstawie ustaw szczególnych, dopuszczających skargę do NSA.

Dalsze zmiany w omawianym przedmiocie nastąpiły w latach dziewięćdziesiątych. Skierowane były na dostosowanie dotychczasowego sądownictwa administracyjnego do potrzeb zmieniającej się rzeczywistości w demokratycznym państwie prawa. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć: a) zastąpienie klauzuli enumeratywnej klauzulą generalną, obejmującą wszystkie decyzje administracyjne z nielicznymi tylko wyjątkami, b) stworzenie możliwości zaskarżania do NSA postanowień administracyjnych, a nawet czynności materialno-technicznych, c) wprowadzenie możliwości skargi na bezczynność organu.

Ogólnie rzecz ujmując, w związku z prowadzoną w latach dziewięćdziesiątych reformą samorządu terytorialnego kontroli NSA poddano sprawy z zakresu nadzoru organów państwowych nad działalnością komunalną, wdrożono instytucję skargi na uchwały organów gminy ustanawiających przepisy gminne, przewidziano także skargę w sprawach komunalizacji mienia państwowego oraz powierzono NSA rozpatrywanie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji samorządowej i administracji rządowej. W związku z tym, obecnie każda decyzja administracyjna, której nie wyłącza wyraźnie ustawa, może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem.

NSA w świetle ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

Konkretnie zaś, nowa jakościowo sytuacja prawna powstała z dniem 1 października 1995 r., tzn. z chwilą wejścia w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA. Powyższa ustawa zawierała przepisy dotyczące organizacji, właściwości i zakresu działania NSA oraz postępowania przed tym sądem. W zakresie uregulowanym nową ustawą utraciła moc obowiązującą ustawa z 1980 roku.

Według ustawy z 1995 roku, NSA działał w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych tworzonych dla jednego lub kilku województw. Prezydent RP, w drodze rozporządzenia, ustalał strukturę organizacyjną NSA i regulamin jego działania. Natomiast po zasięgnięciu opinii Ministra Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, tworzył i znosił ośrodki zamiejscowe NSA, określał ich siedziby oraz właściwość miejscową i rzeczową.

NSA dzielił się na izby (z tym że sędzia sądu mógł być członkiem tylko jednej z nich): Izbę Finansową i Izbę Ogólnoadministracyjną.

Do właściwości Izby Finansowej należały takie sprawy jak: a) cła, b) zobowiązania podatkowe oraz inne świadczenia pieniężne, do których można stosować przepisy podatkowe, c) ceny, opłaty, stawki taryfowe, budżet, prawo dewizowe, prawo papierów wartościowych, bankowość i instytucje ubezpieczeniowe, jak również problematyka związana z egzekucją świadczeń pieniężnych.

Do właściwości Izby Ogólnoadministracyjnej należało zaś zaliczyć pozostałe sprawy z zakresu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności: a) sprawy z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego, b) planowania przestrzennego, c) gospodarki wodnej i ochrony środowiska, d) sprawy dotyczące działalności gospodarczej rolnictwa i leśnictwa, e) zatrudnienia, f) ustroju samorządu terytorialnego, g) gospodarki nieruchomościami, h) prywatyzacji mienia, i) powszechnego obowiązku obrony kraju i spraw wewnętrznych.

W skład NSA wchodzili: Prezes Sądu, Wiceprezesi, prezesi izb, prezesi ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie. Prezes stał na czele Sądu, kierował jego pracami i reprezentował Sąd na zewnątrz.

Sprawowanie przez Prezesa jego funkcji nie mogło jednak wkraczać w dziedzinę, w której w myśl Konstytucji i ustaw sędziowie byli niezawiśli. Pracami izby i ośrodków zamiejscowych kierowali prezesi.

Według brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy o NSA, Prezesa i Wiceprezesów Sądu powoływał i odwoływał Prezydent RP za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu. W związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. powyższy przepis przestał być aktualny, bowiem w myśl art. 185 Konstytucji Prezesa NSA powołuje Prezydent RP na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych mu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA. W NSA działały następujące organy kolegialne: Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu oraz Kolegium Sądu.

Sędziów NSA powoływał Prezydent RP na wniosek KRS. Według art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko ustawom.

Nadzór judykacyjny nad działalnością NSA, w ograniczonym zakresie, sprawował SN poprzez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń tego Sądu.

Zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Powstała więc konieczność wprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania sądowo-administracyjnego. Artykuł 236 ust. 2 Konstytucji mówi, że ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązywały przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA. W związku z tym, w okresie do 16 października 2002 roku musiała nastąpić taka zmiana organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce, aby postępowanie sądowo-administracyjne było dwuinstancyjne.

Zgodnie z przytoczonym już rozporządzeniem Prezydenta RP z 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych NSA, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej, nastąpiło określenie siedzib i właściwości miejscowej i rzeczowej dziesięciu ośrodków zamiejscowych NSA. Właściwość miejscowa obejmowała po dwa województwa w przypadku ośrodków w Gdańsku, Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu, a jedno województwo - w ośrodkach w Białymstoku, Katowicach, Lublinie, Łodzi, Rzeszowie i Szczecinie. Natomiast dla województwa mazowieckiego i warmińsko-mazurskiego właściwy był NSA w Warszawie.

Jeśli chodzi o właściwość rzeczową, ośrodki zamiejscowe NSA były kompetentne orzekać w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty administracji rządowej, stanowiące przepisy prawa miejscowego, inne uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Właściwość ośrodków zamiejscowych dotyczyła również skarg na bezczynność organów administracji publicznej, gdy nie wydały one decyzji administracyjnych, postanowień lub innych aktów albo nie podejmowały czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących: przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W swej dość krótkiej historii zakres kontroli NSA ulegał zmianom.

Zakres kontroli NSA normował art. 16 ust. 1 ustawy. Ustalał on, że Sąd orzekał w sprawach skarg na:

► decyzje administracyjne,

► postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,

► postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

► inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisu prawa,

► uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego,

► uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

► akty dotyczące nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Poza tym, w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ordynacji podatkowej NSA rozstrzygał spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także - między samorządowymi kolegiami odwoławczymi.

W ramach swych kompetencji NSA udzielał także odpowiedzi na pytania prawne, przedstawiane do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze. Samorządowe kolegium odwoławcze w pełnym składzie mogło wystąpić do NSA z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależało rozstrzygnięcie sprawy. Już samo wniesienie pytania prawnego do Sądu powodowało z mocy prawa zawieszenie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie, w związku z którą pytanie prawne zostało wniesione.

Zgodnie z art. 21, NSA sprawował kontrolę w zakresie swej właściwości pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowiła inaczej. Skarga zaś musiała zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Natomiast aby zaistniała niezgodność z prawem, musiało dojść do naruszenia prawa materialnego lub procesowego powszechnie obowiązującego. Była to jedynie kontrola legalności, czyli zgodności z ustawami i innymi aktami normatywnymi wydanymi na podstawie upoważnień ustawowych, albowiem NSA nie zajmował się kontrolą celowości decyzji.

W myśl ustawy, NSA wszczynał postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym do jej wniesienia był każdy, kto miał w tym interes prawny, a przede wszystkim: prokurator, RPO oraz organizacja społeczna w zakresie swej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skargę można było wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych. Kiedy ustawa nie przewidywała środka odwoławczego, a uprawniony podmiot wcześniej zwrócił się do organu właściwego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarga mogła być wniesiona po upływie 30 dni od doręczenia wezwania. W wypadku podmiotów w postaci prokuratora i RPO obowiązek wyczerpania środków odwoławczych nie był wymagany.

W postępowaniu przed NSA podmiot, który wniósł skargę, nazywany był skarżącym, zaś stroną przeciwną był organ administracji publicznej. W postępowaniu mogły wziąć też inne osoby, zwłaszcza te, których interesu prawnego dotyczył wynik postępowania, wówczas ich działania toczyły się na prawach strony. Szczególną pozycję posiadał prokurator; mógł on brać udział w postępowaniu jako skarżący lub wówczas, gdy po prostu zgłosił swój udział w postępowaniu przed sądem. Nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymywała rozpoznania sprawy przez Sąd.

Osoby fizyczne przed NSA mogły działać osobiście lub przez pełnomocnika, a osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej działały przez organy uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników. W myśl ustawy, do kwestii pełnomocnictwa należało stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, które określały krąg podmiotów mogących być pełnomocnikami w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Skargę wnosiło się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych wypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. Natomiast ze względu na zadania i cel takich organów państwowych jak prokurator lub RPO, mogli wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.

Po otrzymaniu skargi przewodniczący wydziału, prezes ośrodka zamiejscowego lub wyznaczony sędzia dokonywał czynności wstępnych, a następnie wzywał stronę skarżącą do uiszczenia wpisu do skargi. Wezwanie takie nie miało miejsca, o ile strona sama uiściła wpis bez wezwania lub wniosła wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. Wpis mógł być: a) stosunkowy i b) stały. Pierwszy pobierany był w sprawach, gdy przedmiot dotyczył należności pieniężnych lub praw majątkowych, drugi pobierano w pozostałych sprawach od skarg na decyzje, od skarg na bezczynność organów, jak też od skarg na postanowienia oraz inne akty i czynności prawne z zakresu administracji publicznej.

Osoba fizyczna mogła domagać się zwolnienia od kosztów sądowych (art. 113 k.p.c.), jeżeli złożyła oświadczenie, że nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i rodziny. Takie oświadczenie powinno obejmować dokładne dane o stanie rodzinnym, majątku i dochodach. Uznanie tego oświadczenia zależało od Sądu. Także osoba prawna i organizacja nieposiadająca takiej osobowości mogły się ubiegać o zwolnienie z kosztów, jeśli wykazały, że nie mają potrzebnych na ten cel środków.

Natomiast niejako z urzędu zwolnieni od kosztów sądowych byli: prokurator i RPO oraz organizacja społeczna, gdy nie działała w ochronie własnego interesu prawnego. Zwolnione od opłat były również organy nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organy tych jednostek, a więc organy samorządu gminy, powiatu i województwa.

Sąd orzekał na podstawie akt sprawy administracyjnej. Jednakże art. 39 ustawy przewidywał dość istotny wyjątek, mówiąc, że w razie nienadesłania przez organ odpowiedzi na skargę i akt sprawy w terminie 30 dni, Sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze, gdy nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez Sąd w toku rozpoznania sprawy. Wśród prawników zacytowany artykuł budził uzasadnione wątpliwości; ich zdaniem był to przykład przepisu „godzącego w zasadę prawdy obiektywnej”.

Sąd rozpoznawał skargę (co do istoty) na rozprawie, jeśli nie zachodziły okoliczności uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Posiedzenie niejawne służyło Sądowi do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia.

Orzeczenia NSA zapadały w składzie trzech sędziów. Z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne, skład orzekający mógł wystąpić do Prezesa NSA o jej rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów.

NSA rozstrzygał sprawy wyrokiem lub postanowieniem. Wyrokiem Sąd rozstrzygał sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia. Również w przypadku, kiedy Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, wydawał wyrok, którym skargę oddalał. Postanowienie natomiast wydawał Sąd w przypadku odrzucenia skargi, umorzenia postępowania na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie oraz w celu rozstrzygnięcia innych kwestii procesowych związanych ze sprawą, wynikających w toku postępowania sądowego, oraz w innych sytuacjach określonych w ustawie o NSA.

Postanowienia można podzielić na: a) kończące postępowanie w sprawie i b) niekończące postępowania w sprawie. Te pierwsze zamykają drogę do wydania wyroku. Drugie są postanowieniami niekończącymi postępowania w sprawie. Sąd mógł je zmieniać lub uchylać wskutek zmiany okoliczności sprawy. Postanowienia zapadłe przed sądem administracyjnym nie mogły być zaskarżone w drodze zażalenia.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wiązała w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W wypadku prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego mogły one być wzruszane wskutek nadzwyczajnych środków prawnych, tj. wskutek rewizji nadzwyczajnej i w wyniku wznowienia postępowania. W myśl ustawy o NSA, orzeczenia Sądu były prawomocne z wyjątkiem tych orzeczeń, od których wniesiono sprzeciw na podstawie art. 39 ust. 2 i art. 47 ust. 3 ustawy.

Rewizję nadzwyczajną od orzeczenia Sądu mógł wnieść: a) Minister Sprawiedliwości, b) Prokurator Generalny, c) Pierwszy Prezes SN, d) Prezes NSA, e) Rzecznik Praw Obywatelskich, f) w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - Minister Pracy i Polityki Socjalnej.

Rewizję nadzwyczajną wnosiło się do SN, jeżeli orzeczenie sądowe naruszało prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej.

I ostatnia sprawa, którą należy poruszyć, a która w pierwszym okresie funkcjonowania NSA wzbudzała żywe dyskusje - to instytucja wznowienia postępowania. Instytucja ta polegała na tym, że w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Sądu mogło być wznowione postępowanie na wniosek uczestnika postępowania lub z urzędu. Wniosek o wznowienie postępowania rozpoznawał Sąd w innym składzie.

Można było wznowić postępowanie, jeżeli:

► orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się wyroku nie mogła domagać się wyłączenia;

► wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się wyroku niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe;

► wyrok został oparty na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym;

► wyrok został uzyskany za pomocą przestępstwa.

Sądy administracyjne w obowiązującym stanie prawnym

Uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP zawiera zapis w art. 236 ust. 2, że „ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego”. Powyższy przepis zapowiada wprowadzenie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego.

Wykonanie konstytucyjnej zapowiedzi nastąpiło szeregiem uchwalonych ustaw, z pośród których do zasadniczych w tym przedmiocie zaliczyć należy:

► ustawę z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1269), oraz

► ustawę z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nowe prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonało zasadniczych zmian w funkcjonującym dotychczas ustroju sądownictwa administracyjnego. Przede wszystkim wprowadziło dwie instancje sądowoadministracyjne, tj. wojewódzkie sądy administracyjne (rozpoznają w I instancji sprawy należące do ich właściwości) oraz NSA (sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, a w szczególności jest sądem II instancji, rozpoznającym środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, a także podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne).

Z punktu widzenia procesowego sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, jak również inne sprawy wynikające z ustaw szczególnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

► akty indywidualne (decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne aniżeli wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego);

► akty ogólne (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne niż określone akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej);

► bezczynność organów w przypadkach określonych w punkcie pierwszym.

Sędziowie sądów administracyjnych są powoływani do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim przez Prezydenta RP na wniosek KRS.

Wojewódzkie sądy administracyjne tworzone są przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa NSA dla jednego lub dla większej liczby województw. Dzielą się one na wydziały, które powoływane są i znoszone przez Prezesa NSA. W ich skład wchodzą: prezes sądu, wiceprezes lub wiceprezesi oraz sędziowie.

Organami wojewódzkiego sądu administracyjnego są: prezes sądu, zgromadzenie ogólne oraz kolegium. Prezes sądu kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz. Zarówno prezes, jak i wiceprezesi wojewódzkiego sądu administracyjnego powoływani są i odwoływani przez Prezesa NSA spośród sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA, po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego i Kolegium NSA.

NSA posiada siedzibę w Warszawie. W jego skład wchodzą: Prezes, Wiceprezesi i sędziowie. Ustawowymi organami NSA są Prezes, Zgromadzenie Ogólne i Kolegium. Prezes NSA stoi na jego czele, kieruje pracami sądu oraz reprezentuje go na zewnątrz. Ma również prawo wglądu w czynności NSA, w szczególności może być obecny na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności, jak też ma prawo żądać wyjaśnień i usunięcia uchybień. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych Prezes NSA może wystąpić o podjęcie przez NSA uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezesa powołuje Prezydent RP na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA (Wiceprezesa na wniosek Prezesa, złożony za zgodą Zgromadzenia Ogólnego). Kandydatów na stanowisko Prezesa wybiera Zgromadzenie spośród sędziów NSA, którzy w głosowaniu tajnym uzyskali kolejno największą liczbę głosów. Wybór ten powinien być dokonany nie później niż trzy miesiące przed upływem kadencji urzędującego Prezesa. W przypadku zaś opróżnienia stanowiska w trakcie kadencji, wyboru kandydatów dokonuje się w terminie jednego miesiąca. Obradom Zgromadzenia Ogólnego w części dotyczącej wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa przewodniczy najstarszy wiekiem sędzia uczestniczący w tym Zgromadzeniu.

NSA dzieli się na Izby. Są to: Izba Finansowa, Gospodarcza i Ogólnoadministracyjna. Zakres kompetencji każdej z nich został określony w ustawie w art. 39. Ogólnie ujmując, sprawują one - w granicach i w trybie określonym przez właściwe przepisy - nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak, Izba Finansowa sprawuje nadzór w sprawach zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy podatkowe oraz o egzekucji świadczeń pieniężnych; Izba Gospodarcza - w sprawach działalności gospodarczej, ochrony własności przemysłowej, budżetu, dewizowych, papierów wartościowych, bankowości, ubezpieczeniowych, ceł, cen, stawek taryfowych oraz opłat; natomiast Izba Ogólnoadministracyjna - w sprawach z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, rolnictwa, leśnictwa, zatrudnienia, ustroju samorządu terytorialnego, gospodarki nieruchomościami, prywatyzacji mienia, powszechnego obowiązku wojskowego, spraw wewnętrznych, a także cen, opłat i stawek taryfowych, jeżeli są związane ze sprawami należącymi do właściwości tej Izby.

Uprawnionym do wniesienia skargi jest:

► każdy, kto ma w tym interes prawny,

► prokurator,

► RPO,

► organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym,

► podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Aby skutecznie wnieść skargę, należy wcześniej wyczerpać wszystkie środki zaskarżenia (zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wymóg powyższy nie dotyczy prokuratora i RPO. W przypadkach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, przed jej wniesieniem należy wezwać w formie pisemnej właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Prokurator lub RPO może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego.

Obowiązująca ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przywróciła pośredni tryb wnoszenia skarg, co oznacza, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są jej przedmiotem. W ciągu 30 dni od dnia wniesienia skargi organ, do którego wpłynęła skarga, przekazuje ją wraz z aktami sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub uwzględnia skargę w całości - do dnia rozpoczęcia rozprawy.

W sytuacji, kiedy nastąpiło wniesienie skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym podlega zawieszeniu.

Regulacje ustawowe przewidują także przed wyznaczeniem rozprawy przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, którego celem byłoby wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Może się ono odbyć na wniosek skarżącego.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje odrzucenie przez sąd skargi z przyczyn jej niedopuszczalności. Może do tego dojść w następujących przypadkach:

► jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,

► jeśli skarga została wniesiona po upływie terminu,

► gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi,

► jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona,

► jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej, albo jeśli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie,

► jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Po rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny może uwzględnić skargę lub jej nie uwzględnić. W przypadku uwzględnienia skargi sąd może: uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, stwierdzić ich nieważność w powyższym zakresie lub dokonać stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jeśli sąd uwzględni wniesioną skargę na inne akty aniżeli decyzje i postanowienia, wówczas uchyla zaskarżony akt lub stwierdza bezskuteczność czynności lub uznaje uprawnienie lub obowiązek, które wynikają z przepisów prawa. W razie uwzględnienia skargi na akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, dokonuje stwierdzenia nieważności uchwały luk aktu w całości lub w części, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Uwzględniając skargę na bezczynność organów, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. W razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala. Sprawy rozstrzygane są wyrokiem.

Jeżeli ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje wydania wyroku, wówczas sąd wydaje orzeczenia w formie postanowień. W tej formie wydawane są decyzje o umorzeniu postępowania, jeżeli:

1) skarżący skutecznie cofnął skargę,

2) strona zmarła, a przedmiot postępowania odnosił się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z jej osobą, chyba że udział w sprawie zgłosiła osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania,

3) postępowanie z innych niż wymieniono przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Jak już zostało powiedziane, NSA jest sądem II instancji w stosunku do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sprawuje nad nimi nadzór w zakresie orzekania. Jako sąd II instancji rozpatruje środki odwoławcze od orzeczeń sądów wojewódzkich; należą do nich skarga kasacyjna i zażalenie.

Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Można ją oprzeć na następujących podstawach:

► naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

► naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych oraz w sprawach własności przemysłowej przez doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.

NSA odrzuca skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny (wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną), albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. NSA może również:

1) oddalić skargę kasacyjną, jeśli nie ma usprawiedliwionych podstaw lub zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu;

2) uwzględnić skargę i nastepnie:

a) uchylić zaskarżone orzeczenie w części lub całości i w takim zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;

b) uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę;

c) uchylić zaskarżone orzeczenie oraz odrzucić skargę lub umorzyć postępowanie.

Zażalenie do NSA przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie. W tym celu NSA podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. NSA rozpatruje zażalenia na posiedzeniu niejawnym.

9.2.3. Sądy powszechne w procesie kontroli administracji

9.2.4. Sąd Najwyższy w procesie kontroli administracji

9.2.5. Trybunał Konstytucyjny

W roku 1982 nowela do Konstytucji PRL w art. 33a kreowała nową - dla porządku socjalistycznego - instytucję za jaką uważano w owym czasie Trybunał Konstytucyjny. Jego organizację i zakres działania określała początkowo, wielokrotnie nowelizowana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity: Dz.U. 1995 Nr 109, poz. 470). Obecnie ustanowione rozwiązania Konstytucji z 1997 roku - w tym przedmiocie - (rozdział VIII - Sądy i Trybunały), rozwija ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 1997 Nr 102, poz. 643).

Ustawa o TK mówi, iż TK składa się z piętnastu sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na dziewięcioletnią kadencję. Konstytucja RP stawia wymóg, aby kandydat na sędziego wyróżniał się wiedzą prawniczą. Jest to kryterium nieostre, zastosowane raczej jako kryterium fachowości i doboru jakościowego składu TK. Zostało ono rozwinięte w ustawie o TK, gdzie się stwierdza, że sędzią Trybunału może być osoba posiadająca kwalifikacje i kompetencje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego SN lub NSA. Oba te przepisy zgodne są z konstytucyjnym nakazem ukształtowania składu omawianej instytucji, opartym na zasadzie fachowości i apolityczności. Sędziowie TK w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji.

TK orzeka m.in. w sprawach:

- zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

- zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

- zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

- skargi konstytucyjnej,

- sporów kompetencyjnych miedzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa,

- zgodności z Konstytucja celów lub działalności partii politycznych.

Z wnioskiem do TK o zbadanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją mogą występować: Prezydent RP, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA, Prokurator Generalny, Prezes NIK, RPO, a także Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. W przypadku kiedy akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania - organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji związkowych, kościoły i inne związki wyznaniowe.

Dla kontroli administracji zasadnicze znaczenie będzie miało orzekanie przez TK w sprawie skargi konstytucyjnej. Konstytucyjne przepisy o skardze konstytucyjnej zostały umieszczone w rozdziale II ustawy zasadniczej - Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę do TK w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach, albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.”

Zawarte w art. 79 ust. 1 określenie „każdy” oznacza istnienie dużego kręgu podmiotów uprawnionych do wnoszenia skargi. Tworzą go: obywatele polscy, obywatele innych państw, bezpaństwowcy (apatrydzi) oraz organizacje, stowarzyszenia, partie polityczne, osoby prawne. Wprawdzie skargę może wnieść „każdy”, ale skarżący powinien wykazać swój interes prawny we wniesieniu skargi konstytucyjnej. Z tego względu skarga nie może być traktowana jako actio popularis. Wynika z tego, że legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej została ujęta stosunkowo wąsko. Prawo skarżącego powinno być naruszone przez wydanie ustawy, czy też przez inny akt normatywny, który jest niezgodny z Konstytucją, a który był podstawą prawną do ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji państwowej. Osoba, której konstytucyjne prawa zostały naruszone, może wystąpić ze skargą dopiero wówczas, gdy wyczerpany zostanie tok instancyjny.

Dyskusyjnym problemem jest ograniczenie skargi konstytucyjnej do kwestionowania jedynie normatywnego aspektu (przedmiot zaskarżenia), na którego podstawie uprawniony organ orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach. Prowadzi to do wyłączenia spod właściwości TK ostatecznych decyzji organów administracji publicznej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych

Poprzez instytucję skargi konstytucyjnej skarżący zyskują kolejny środek służący ochronie ich (określonych w Konstytucji) praw i wolności z wyjątkiem prawa azylu (art. 56 ust. 1 Konstytucji).

Przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej jest naruszenie konstytucyjnych praw skarżącego. W związku z tym skarga nie może być wykorzystana w razie naruszenia uprawnień wynikających z umów międzynarodowych czy też przyznanych przez ustawy.

Podmiot, który występuje ze skargą konstytucyjną:

► musi być osobiście zainteresowany w zmianie stanu prawnego naruszającego jego konstytucyjne wolności,

► winien powołać się na prawa aktualnie mu przysługujące,

► naruszenie jego praw winno być realne, a nie hipotetyczne,

► i ponad to mieć miejsce w przeszłości lub trwać w chwili złożenia skargi konstytucyjnej.

W świetle polskiej regulacji nie można wnosić skargi na brak uregulowań ustawowych, niezbędnych do poszanowania praw jednostki (czyli na zaniechanie ustawodawcy). Takie ujęcie jasno określa kompetencje TK jako sądu nad prawem. Pozbawienie uprawnienia do kontroli przez TK sposobu stosowania prawa uczyniło ze skargi konstytucyjnej instytucję wymagającą w tym przedmiocie zmiany. Z drugiej jednak strony taki kształt skargi zmniejsza prawdopodobnie spory między TK a SN w kwestii stanowiska SN co do wykładni przepisów. Należy nadmienić, iż dopuszczalność skargi konstytucyjnej na bezczynność organu przewidują ustawodawstwa np. Niemiec, Austrii i Hiszpanii.

Skarga konstytucyjna posiada charakter subsydiarny. Oznacza to, że podmiot występujący ze skargą konstytucyjną musi wcześniej wykorzystać przysługujące mu środki ochrony prawnej, a więc wyczerpać normalny tok instancji. Należy stwierdzić, że zasada subsydiarności realizuje dwa cele uboczne. Pierwszym jest ograniczenie liczby skarg napływających do TK, drugim zaś zebranie materiałów rzutujących na stan faktyczny i prawny sprawy oraz sytuacji prawnej podmiotu, który wniósł skargę.

Orzeczenia TK są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, a jeśli nie był ogłoszony, to orzeczenie TK ogłasza się w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”. Orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że TK ustalił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

9.2.6. Trybunał Stanu

Trybunał Stanu ustanowiony został podobnie jak TK nowelą do Konstytucji PRL w roku 1982. Obecnie w myśl postanowień art. 10 ust. 2 oraz art. 173 Konstytucji RP z 1997 roku Trybunał Stanu włączony został w obręb władzy sądowniczej. Jest on organem egzekwującym odpowiedzialność konstytucyjną w odniesieniu do osób sprawujących władzę na najwyższych stanowiskach w państwie. Tak więc odpowiedzialność konstytucyjna więc odpowiedzialnością o charakterze prawnym, wyłącznie za czyny nie stanowiące przestępstw, a polegające na naruszeniu Konstytucji lub ustaw przez podmioty wskazane w Konstytucji w związku z wykonywaniem swych funkcji.

W myśl art. 199 Konstytucji, wyboru członków Trybunału Stanu (z wyjątkiem jego przewodniczącego) dokonuje Sejm, spoza grona posłów i senatorów. Skład Trybunału jest wybierany każdorazowo na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu na okres jego kadencji. Jednocześnie zachowuje on swoje kompetencje aż do czasu wyboru kolejnego składu Trybunału Stanu. Ustawa nie zakazuje reelekcji w stosunku do jego członków. Wybór członków Trybunału następuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Kandydatury mogą być zgłaszane przez Marszałka Sejmu lub grupę co najmniej 35 posłów. Przewodniczącym Trybunału Stanu jest z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, powoływany przez Prezydenta RP, na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego na sześcioletnią kadencję.

W skład Trybunału Stanu wchodzi 19 osób: przewodniczący, dwóch zastępców przewodniczącego i 16 członków. Co najmniej połowa jego członków powinna posiadać kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego.

Sędziowie w sprawowaniu swoich funkcji są niezawiśli. Na straży niezawisłości stoją gwarancje, do których należy zaliczyć:

1) podleganie sędziów jedynie Konstytucji i ustawom - wyłącza to możliwość ingerowania ze strony innych organów w podejmowane decyzje,

2) posiadanie przez sędziów immunitetu formalnego - zgodnie z którym żaden członek Trybunału Stanu nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności (poza schwytaniem na gorącym uczynku przestępstwa),

3) niepołączalność funkcji członka Trybunału Stanu z wykonywaniem mandatu posła, senatora, urzędem Prezydenta oraz zatrudnieniem w organach administracji państwowej,

4) ustawowe określenie przesłanek utraty stanowiska sędziego Trybunału Stanu.

Odpowiedzialność konstytucyjna posiada ograniczony podmiotowo charakter i dotyczy wskazanej w przepisach konstytucyjnych grupy osób zajmujących najważniejsze stanowiska w państwie. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny, co oznacza, że nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. I tak, w myśl art. 198 ust. 1-2 Konstytucji, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, posłowie i senatorowie.

Zakres przedmiotowy odpowiedzialności konstytucyjnej obejmuje odpowiedzialność za tzw. delikt konstytucyjny, który powinien wypełniać następujące znamiona: a) czyn dokonany przez konkretną osobę urzędową, b) nie będący przestępstwem, c) o charakterze zawinionym, d) polegający na naruszeniu Konstytucji lub ustawy (niekarnej), e) dokonany w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swego urzędowania.

Odpowiedzialność konstytucyjna przebiega w trzech etapach, z tym , że jeśli chodzi o postępowanie przygotowawcze, to przepisy wyraźnie różnicują procedurę pociągania do odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta RP od procedury stosowanej w stosunku do innych podmiotów.

Postępowanie rozpoczyna się wniesieniem wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przez uprawnione podmioty. Podmiotami tymi są:

1) w przypadku Prezydenta RP - grupa co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego (art. 145 ust. 2 Konstytucji);

2) w przypadku członków Rady Ministrów - Prezydent RP lub posłowie w liczbie co najmniej 115 (art. 156 ust. 2 Konstytucji);

3) w przypadku posłów - Marszałek Sejmu, a w przypadku senatorów - Marszałek Senatu (art. 107 ust. 2 Konstytucji);

4) w przypadku pozostałych wymienionych osób - Prezydent RP lub posłowie w liczbie co najmniej 115 lub komisja śledcza powołana do zbadania określonej sprawy wynikającej z a art. 111 Konstytucji.

Wstępny wniosek nie stanowi aktu oskarżenia, jest traktowany raczej jako zawiadomienie o popełnieniu czynu zabronionego przez funkcjonariusza państwowego. Przesyłany jest on do Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej działającej na zasadach komisji śledczej - może przesłuchiwać świadków i biegłych, żądać okazywania dokumentów od instytucji państwowych, a także zlecić Prokuratorowi Generalnemu i Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ze swojej działalności Komisja sporządza sprawozdanie, w którym zawarte stanowisko nie jest wiążące dla Sejmy lub Zgromadzenia Narodowego.

Postawienie w stan oskarżenia następuje w postaci uchwały podjętej :

1) w przypadku Prezydenta - przez Zgromadzenie Narodowe, większością 2/3 głosów ogólnej liczby jego członków;

2) w stosunku do członków Rady Ministrów - przez Sejm, większością 3/5 ustawowej liczby posłów;

3) w przypadku pozostałych osób, przez Sejm, większością bezwzględną w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

W wypadku nie uzyskania wymaganej większości Marszałek Sejmu stwierdza umorzenie postępowania w sprawie. Natomiast w przypadku przeciwnym, Sejm lub Zgromadzenie Narodowe podejmują decyzje o postawieniu określonej osoby w stan oskarżenia.

Postępowanie przed Trybunałem jest dwuinstancyjne. Znajdują przed nim zastosowanie zasady procesowe i procedura wynikająca z kodeksu postępowania karnego, a także przepisy ustawy o Trybunale Stanu. W pierwszej instancji Trybunał orzeka w składzie pięciu sędziów, w drugiej w składzie siedmiu sędziów. Sędziów dobiera się droga losowania. Rozprawa ma charakter jawny (może zostać utajniona z ze względu na bezpieczeństwo państwa lub tajemnicę państwową), a oskarżonemu przysługuje prawo do obrony.

Zgodnie z art. 25 ustawy o Trybunale Stanu osobie uznanej winną deliktu konstytucyjnego można wymierzyć następujące kary:

- utratę czynnego i biernego prawa wyborczego na urząd Prezydenta RP oraz do Sejmu, Senatu oraz do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

- zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i organizacjach społecznych;

- utratę orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania;

- pozbawienia mandatu poselskiego lub senatorskiego.

Kary odnośnie utraty praw i zakazów mogą być orzeczone na okres od 2 do 10 lat. Wyjątkowo, z uwagi na szczególne okoliczności sprawy lub z powodu znikomej szkodliwości społecznej czynu, Trybunał Stanu może poprzestać jedynie na stwierdzeniu winy. Natomiast za czyny przestępne, orzekając w zakresie odpowiedzialności karnej, Trybunał wymierza kary wynikające z ustaw karnych.

9.3. Kontrola pozasądowa administracji

9.3.1.Najwyższa Izba Kontroli

Pozycja ustrojowa

Zgodnie z literą art. 202 ust. 1 Konstytucji (i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o Najwyższej Izbie Kontroli; tekst jednolity: Dz.U. 2001 Nr 85, poz. 937), NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej podlegającym Sejmowi, przy czym należy zgodzić się z A. Kuligiem i B. Nalezińskim, że do określenia pozycji ustrojowej tego organu konieczne jest podkreślenie obu tych aspektów. Jest więc NIK instytucję niezależną od innych (poza Sejmem) organów państwowych, a jego podległość stosunku do izby niższej nie posiada charakteru organizacyjnego ani też hierarchicznego. Ustawodawca czyni bowiem z NIK organ zajmujący najwyższą, „naczelną” pozycję w całym systemie organów i instytucji realizujących kompetencje kontrolne w państwie. Konsekwencją tej zasady będą postanowienia ustawowe nakładające na inne organy kontroli, rewizji i inspekcji - działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym - obowiązek współdziałania z Izbą, co ma między innymi obejmować wykorzystywanie przez NIK wyników kontroli prowadzonych przez inne organy, przeprowadzanie kontroli wspólnych, jak również zlecanie tym organom przez Izbę dokonywania kontroli doraźnych. Jednocześnie, NIK jest organem podporządkowanym Sejmowi, co zostało wyraźnie wyrażone w organizacyjnych i funkcjonalnych formach powiązania Izby z parlamentem. Tak więc powyższa zasada jest czynnikiem implikującym realizację powierzonych NIK kompetencji kontrolnych, służących wzmocnieniu skuteczności kontroli parlamentarnej, jak również stanowi pewną przesłankę uzasadniającą i legitymującą zakres i kryteria działań kontrolnych Izby. Bez posiadania bowiem fachowych i obiektywnych analiz Izby, skuteczność realizowania kompetencji kontrolnych przez Sejm, jego komisje lub indywidualnie działających posłów byłaby najprawdopodobniej mierna.

O ile akty normatywne wyraźnie określają relacje NIK z Sejmem o tyle ani Konstytucja, ani ustawa nie zajmują się tą kwestią w odniesieniu NIK do Senatu.

Kryteria i zakres kontroli

Jedną z podstawowych przesłanek zobiektyzowania kontroli jest ścisłe i jednoznaczne określenie kryteriów, według których jest ona prowadzona. W przypadku kontroli realizowanej przez NIK kryteria kontroli zostały określone bezpośrednio w art. 203 Konstytucji. Regulacja ta nie ogranicza się tylko do ogólnego wyliczenia wszystkich kryteriów uwzględnianych w czynnościach kontrolnych, lecz przypisuje poszczególne kryteria do odpowiednich zakresów kontroli realizowanych przez NIK.

Sformułowane kryteria w Konstytucji przedstawiają się następująco:

1) legalność - czyli sprawdzenie, czy działalność jednostki kontrolowanej posiada podstawę prawną i jest zgodna z obowiązującym prawem;

2) gospodarność - rozpatrywana w teorii kontroli dwutorowo; z jednej strony oznacza sprawdzenie, czy nakłady poniesione w trakcie działania jednostki kontrolowanej przyniosły możliwie maksymalne efekty, z drugiej strony polegać może na osiągnięciu celu przy jak najmniejszych kosztach poszczególnych przedsięwzięć i przy równoczesnej dbałości o ich jakość;

3) celowość - również rozpatrywana dwuwariantowo, z jednej strony wyróżnić można celowość przedmiotową, rozumianą jako sprawdzenie, czy działania jednostki kontrolowanej prowadzą do osiągnięcia zamierzonego celu, a z drugiej -celowość metodyczną, polegającą na trafności wyboru sposobu realizacji zamierzonego celu;

4) rzetelność - czyli sprawdzenie zgodności podejmowanych działań z wymaganiami wiedzy i techniki oraz zasadami dobrej wiary.

Podstawowy zakres kontroli NIK, zawarty w art. 203 Konstytucji, obejmuje kontrolę działalności:

►administracji rządowej,

►Narodowego Banku Polskiego,

►państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych,

►organów samorządu terytorialnego,

►komunalnych osób prawnych,

►innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Zgodnie z orzeczeniem SN państwowe osoby prawne to jednostki, do których należy wyłącznie mienie państwowe w rozumieniu art. 44 Kodeksu cywilnego (np. szkoły wyższe, przedsiębiorstwa). Natomiast inne państwowe jednostki organizacyjne to jednostki nie posiadające osobowości prawnej, a prowadzące gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z 26 XI 1998 r. O finansach publicznych, jako państwowe jednostki budżetowe.

W wypadku organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych przedmiotem zainteresowania NIK winien być zasadniczo całokształt ich działalności, co w konsekwencji oznacza, że kontrola powinna być przeprowadzona w oparciu o kryteria legalności, gospodarności, celowości i rzetelności.

Inaczej dzieje się podczas kontroli Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, TK, RPO, KRRiT, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy - w tym wypadku NIK kontroluje jedynie wykonanie budżetu państwa oraz gospodarkę finansową i majątkową, nie zajmując się innymi aspektami ich działalności. Natomiast kontrola w szerszym zakresie, w takim jak w przypadku pierwszej grupy, jest możliwa jedynie na zlecenia Sejmu, w przypadku Kancelarii Prezydenta - także na wniosek Prezydenta, a w przypadku Kancelarii Senatu - także na wniosek Senatu.

W sytuacji gdy kontroli podlegają organy samorządu terytorialnego, komunalne osoby prawne i inne komunalne jednostki organizacyjne - kontrola całokształtu ich działalności będzie się opierać na kryteriach legalności, gospodarności i rzetelności. Natomiast w razie kontroli jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w takim zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, NIK bada wyłącznie legalność i gospodarność.

Organizacja

Zgodnie z art. 205 ust. l, Prezes NIK powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu na 6-letnią kadencję, z możliwością jednokrotnego ponownego wyboru. Prawo zgłoszenia kandydata na to stanowisko posiadają: Marszałek Sejmu i grupa co najmniej 35 posłów. Do powołania na stanowisko Prezesa konieczne jest uzyskanie poparcia bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Uchwałę o wyrażeniu zgody na powołanie nowego Prezesa Senat winien podjąć w ciągu miesiąca od dnia otrzymania uchwały Sejmu. Niepodjęcie uchwały w tym terminie oznacza wyrażenie zgody przez Senat, z tym że odmowa akceptacji na powołanie kandydata wskazanego przez Sejm oznaczać będzie konieczność ponowienia procedury w stosunku do innej zgłoszonej osoby. Jeśli Senat odmówi wyrażenia zgody, Sejm powołuje na stanowisko Prezesa NIK inną osobę.

Prezes NIK kieruje Izbą oraz odpowiada przed Sejmem za jej działalność, bierze ponadto udział w posiedzeniach Sejmu. On również wnioskuje o powołanie lub odwołanie wiceprezesów Izby, w liczbie od 2 do 4, jak też powołuje i odwołuje za zgodą Marszałka Sejmu dyrektora generalnego NIK.

Prezes Izby nie może zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych. Nie może również należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności politycznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu (nie może piastować mandatu parlamentarnego). Na status prawny Prezesa składa się również posiadanie przez niego przywileju formalnego immunitetu, o uchyleniu którego decyduje Sejm.

Organizację wewnętrzną NIK, terytorialny i rzeczowy zakres właściwości oraz siedziby delegatur określa statut Izby, nadany przez Prezydium Sejmu na wniosek Prezesa Izby. Stosowna uchwała została wydana przez ten organ 29 sierpnia 1995 r., a statut w formie załącznika do uchwały ogłoszono w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski” (M.P. 1995 Nr 45, poz. 510).

W skład NIK wchodzą: a) Kolegium NIK, b) departamenty, c) delegatury.

W składzie Kolegium znajdują się: Prezes Izby jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny Izby oraz 14 członków, których powołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa Izby. Wśród nich znajduje się:

1) 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych,

2) 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych NIK lub doradców Prezesa Izby, spośród których Prezes wyznacza sekretarza Kolegium.

Osoby wchodzące w skład Kolegium Izby są w sprawowaniu swych funkcji niezawisłe i mogą w sprawie podejmowanych uchwał zgłaszać do protokołu zdania odrębne. Kadencja członków Kolegium trwa 3 lata i liczy się od dnia powołania, natomiast kadencja wygasa w wypadku śmierci członka lub jego odwołania. Członka Kolegium odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa, jeżeli: 1) zrzekł się on funkcji, 2) przestał zajmować stanowisko dyrektora jednostki organizacyjnej Izby lub doradcy Prezesa, 3) nie uczestniczył w posiedzeniach Kolegium Izby przez okres przekraczający 1 rok, 4) został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo z winy umyślnej.

Zgodnie z art. 23 ustawy, na kompetencje Kolegium Izby składają się trzy grupy uprawnień, różniące się swym charakterem prawnym. Są to:

1. Uprawnienia zatwierdzające: polegają na zatwierdzaniu analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz rocznego sprawozdania z działalności Izby.

2. Uprawnienia stanowiące: polegają na uchwalaniu - opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, wniosków w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne, wystąpień zawierających wynikające z kontroli zarzuty dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i innych osób kierujących jednostkami pomocniczymi centralnych organów państwowych oraz projektów statutu Izby, Budżetu Izby i okresowych planów pracy Izby.

3. Uprawnienia opiniotwórcze: przedmiotem ich są programy kontroli i informacje o wynikach szczególnie ważnych kontroli, przekazane przez Prezesa Izby oraz inne sprawy wniesione przez Prezesa albo przedstawione przez co najmniej 1/3 członków Kolegium Izby.

(W skład NIK wchodzi 20 departamentów (13 kontrolnych i 7 administracyjnych). Departamenty kontrolne przeprowadzają postępowanie kontrolne w naczelnych i centralnych organach państwowych w zakresie swej właściwości rzeczowej, a w uzasadnionych wypadkach mogą, w porozumieniu z właściwą terytorialnie delegaturą, przeprowadzić postępowanie kontrolne w organach i jednostkach terenowych.

Departamenty administracyjne mogą w granicach określonych przez Prezesa NIK uczestniczyć w postępowaniu kontrolnym, w szczególności wykonywać zadania w zakresie przygotowania kontroli, rozpatrywania zastrzeżeń oraz przygotowywania informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli i innych opracowań pokontrolnych.

W terenie jednostkami organizacyjnymi Izby są jej delegatury, w liczbie 17, mające siedziby w miastach wojewódzkich posiadających ten status przed wejściem w życie ustawy o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa, tzn. przed 1 czerwca 1975 r. (są to te same miejscowości, które pełniły funkcje delegatur na podstawie uchwały Rady Państwa z dnia 17 grudnia 1980 r.). Właściwość terytorialna delegatur rozciąga się również na obszar dawnych województw. Tak więc, delegatury są terenowymi organami kontroli państwowej o właściwości rzeczowej porównywalnej do departamentów NIK (kontrolne plus administracyjne). W uzasadnionych wypadkach mogą, w porozumieniu z właściwym rzeczowo departamentem, przeprowadzić postępowanie kontrolne w naczelnych i centralnych organach państwowych. Prezes Izby może powierzyć delegaturze wykonywanie zadań jednostki koordynującej kontrole.

Przepisy ustawy o NIK określają minimalne wymagania kwalifikacyjne stawiane kandydatom na pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne. Takim pracownikiem może być osoba, która:

► ma obywatelstwo polskie (nie stanowi przeszkody do zatrudnienia posiadanie przez kandydata - oprócz obywatelstwa polskiego - także obywatelstwa innego państwa),

► ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych (jest to osoba, która ukończyła 18. rok życia i nie została ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu i dla której nie ustanowiono tzw. doradcy tymczasowego w toku postępowania przed sądem o ubezwłasnowolnienie),

► nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

► ma wyższe wykształcenie (rodzaj wykształcenia nie ma w zasadzie znaczenia),

► jej stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na określonym stanowisku (powinien być stwierdzony orzeczeniem lekarskim).

Pracownik nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne nie może być członkiem partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej. Pracownikowi takiemu, ubiegającemu się o mandat posła lub senatora, udziela się urlopu bezpłatnego na czas kampanii wyborczej, a w wypadku uzyskania mandatu - na czas jego wykonywania.

Postępowanie kontrolne

Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności według kryteriów ustawowych.

W ustawie o NIK znajdujemy zasady postępowania kontrolnego, są to mianowicie:

► zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą osoba kontrolująca winna dążyć do dokonania ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy;

► zasada kontradyktoryjności, umożliwia ona w postępowaniu kontrolnym aktywny udział zainteresowanym kontrolą, a więc składanie wyjaśnień, zgłaszanie zastrzeżeń do ustaleń kontroli;

► zasada pisemności, wymaga, by czynności kontrolne zostały utrwalone na piśmie;

► zasada sprawności, sprowadzająca się do wymogu terminowego wykonania czynności kontroli, możliwie szybko i bez zbędnego nakładu pracy.

Czynności kontrolne przeprowadzają pracownicy NIK na podstawie legitymacji służbowej i imiennego upoważnienia określającego jednostkę kontrolowaną i podstawę prawną do podjęcia kontroli. Upoważnienie takie do przeprowadzenia kontroli wydają:

1) Prezes NIK,

2) wiceprezesi NIK,

3) dyrektorzy i wicedyrektorzy jednostek organizacyjnych NIK.

Kontrolę spraw lub dokumentów zakwalifikowanych jako tajne specjalnego znaczenia przeprowadza się na podstawie legitymacji służbowej i odrębnego upoważnienia wydanego przez Prezesa NIK. Ustawa przewiduje instytucję wyłączenia kontrolera na jego wniosek lub z urzędu, jeżeli wyniki kontroli mogłyby oddziaływać na jego prawa lub obowiązki, lub na prawa i obowiązki jego małżonka, albo osoby pozostającej z nim faktycznie we wspólnym pożyciu, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia bądź osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Powody wyłączenia kontrolera trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

W związku z wykonywaną kontrolą przedstawiciele NIK mają prawo do:

► swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych,

► wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, pobierania oraz zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej,

► przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności,

► wzywania i przesłuchiwania świadków,

► żądania od pracowników jednostek kontrolowanych udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień,

► korzystania z usług biegłych i specjalistów,

► zwoływania narad z pracownikami jednostek kontrolowanych w związku z przeprowadzaną kontrolą, a także uczestniczenia w posiedzeniach kierownictwa i kolegiów oraz naradach organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego.

Na podstawie powyższych uprawnień kontroler ustala stan faktyczny w zakresie jednostki kontrolowanej, a następnie przedstawia wyniki w protokole kontroli. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności jednostki kontrolowanej, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Protokół kontroli podpisują kontroler i kierownik jednostki kontrolowanej, a w razie jego nieobecności osoba pełniąca jego obowiązki. Przed podpisaniem protokołu kierownik jednostki kontrolowanej może w terminie 14 dni od jego otrzymania zgłosić zastrzeżenia, które są następnie rozpatrywane przez komisję odwoławczą w składzie dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK i wyznaczonych przez niego dwóch pracowników nadzorujących czynności kontrolne. Uchwała podjęta przez komisję i zatwierdzona przez Prezesa NIK jest ostateczna. W wypadku odmowy zatwierdzenia uchwały Prezes NIK powołuje w celu ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń komisję rozstrzygającą, w składzie 3 pracowników nadzorujących czynności kontrolne, wyznaczając jej przewodniczącego.

Ostatnie stadium postępowania kontrolnego stanowi realizacja wyników kontroli. Wyrazem tego jest wystąpienie pokontrolne, które NIK przekazuje kierownikowi jednostki kontrolowanej, a w razie potrzeby także kierownikowi jednostki nadrzędnej oraz właściwym organom państwowym lub samorządowym. Wystąpienie pokontrolne zawiera oceny kontrolowanej działalności, wynikające z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości - także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia.

W wystąpieniu pokontrolnym może być także zawarta ocena wskazująca na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości w państwowych jednostkach organizacyjnych. Ocena taka może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika bez wypowiedzenia albo odwołania go z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji.

Wobec wystąpienia pokontrolnego kierownik jednostki kontrolowanej lub organ, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, może w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania zgłosić umotywowane zastrzeżenia w sprawie zawartych w nim ocen, uwag i wniosków, które rozpatrywane są analogicznie do trybu kwestionowania protokołu kontroli. Kiedy wystąpienie pokontrolne przekazywane jest przez Prezesa NIK, wówczas zastrzeżenia zgłasza się do Kolegium NIK, które podejmuje ostateczną uchwałę w ich sprawie.

Kierownik jednostki kontrolowanej lub organ, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, ale nie krótszym niż 14 dni, poinformować NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. Jak widać, wystąpienie pokontrolne nie posiada mocy wiążącej. Wzmocnieniu pozycji kontrolowanego w postępowaniu kontrolnym nie towarzyszy wzrost uprawnień kontrolerów, a wprost przeciwnie - można zaobserwować regres władczych oddziaływań NIK.

W wypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia NIK zawiadamia organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń oraz informuje o tym kierownika jednostki kontrolowanej lub kierownika jednostki nadrzędnej oraz właściwy organ państwowy lub samorządowy.

Protokoły kontroli i wystąpienie pokontrolne stanowią podstawę do opracowania przez NIK informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli, przedkładanych następnie Sejmowi, Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów. Przed ich przekazaniem Prezes NIK jest obowiązany przesłać je właściwym naczelnym i centralnym organom państwowym (np. ministrom lub kierownikom urzędów centralnych), które mogą przedstawić swoje stanowisko.

Prezes NIK ma ustawowy obowiązek wydania zarządzenia podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski”, określającego szczegółowo tryb czynności kontrolnych w ramach postępowania kontrolnego.

9.3.2. Rzecznik Praw Obywatelskich

Wprowadzenie

Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) wzorowany jest na posiadającej szwedzkie pochodzenie i funkcjonującej w wielu krajach i instytucji ombudsmana. Instytucja ta nieznana była w Polsce ani w okresie międzywojennym, ani po drugiej wojnie światowej. Postulaty powołania RPO pojawiły się w Polsce na początku lat osiemdziesiątych jako kolejny etap (po utworzeniu TK i TS) budowy instytucjonalnego systemu gwarancji praw obywatelskich. Ostatecznie proces ten zakończył się sukcesem, którego wyrazem było uchwalenie dnia 15 lipca 1987 roku ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity: Dz.U. 2001 Nr 14, poz. 147). Następnym krokiem było nadanie tej instytucji rangi konstytucyjnej - nastąpiło to w ramach nowelizacji ustawy zasadniczej w kwietniu 1989 roku. Aktualnie obowiązująca Konstytucja przejęła dotychczasową koncepcję organu.

Na uwagę zasługuje fakt, że Polska była jedynym krajem w Europie Środkowej i Wschodniej, który przed 1989 rokiem powołał taki urząd. Wcześniej na poza Szwecją (urząd ten funkcjonuje tam od 1709 roku!) instytucja ombudsmana przyjęta została m.in. w Finlandii, Danii, Norwegii, RFN, Francji, Portugalii, Austrii, Hiszpanii, Holandii, we Włoszech i w Wielkiej Brytanii. Natomiast poza Europą można przykładowo wskazać na takie kraje jak Nowa Zelandia, Izrael czy Australia.

Pomimo faktu, iż instytucja RPO (funkcjonuje on w wielu krajach pod bardzo różnymi nazwami) przyjęła się na wielu bardzo odległych kontynentach, można przecież wskazać niemal we wszystkich przypadkach, na pewne cechy wspólne charakteryzujące współczesnego ombudsmana. Należą do nich:

1) ombudsman jest samodzielnym konstytucyjnym organem państwowym wyraźnie wyodrębnionym od administracji i sądownictwa,

2) organ ten jest powiązany z parlamentem; zwykle w dwóch aspektach:

- może być powoływany przez parlament,

- jego zadania mogą mieścić się wewnątrz funkcji kontrolnej parlamentu,

3) jest to organ o odformalizowanym postępowaniu, zwykle dysponujący dużą swobodą w doborze spraw (zasada uznaniowości), w których chce podjąć się interwencji, a jednocześnie nie posiadający samodzielnej możliwości ich rozstrzygania,

4) postępowanie prowadzone przez ombudsmana jest zwykle bezpłatne,

5) sądy badają sprawy tylko pod względem legalności, zaś ombudsman kieruje się także zasadami współżycia społecznego, bada skargi obywateli, mając na uwadze niesprawiedliwość i krzywdę.

Rzecznik Praw Obywatelskich w prawie polskim jest organem odpowiadającym wyżej opisanym cechom, jest przy tym instytucją oryginalną „pomyślaną w oparciu o doświadczenia polskiego systemu ochrony” (B.Jaworska-Dębska 2002).

Organizacja

Rzecznik jako samodzielny organ państwowy, niezawisły w swoim działaniu i niezależny od innych organów państwowych. Niezawisłość Rzecznika może być porównywana z niezawisłością sędziego w sprawowaniu urzędu. Ponieważ RPO stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych przepisami wszystkich aktów normatywnych, musi je wszystkie uwzględniać w swojej działalności, chociaż pierwszeństwo winien dać zawsze Konstytucji. Niezależność Rzecznika dotyczy nie tylko organów państwowych, o czym mówi wprost art. 210 Konstytucji, lecz jak należy sądzić wszystkich organów władzy publicznej i wszystkich podmiotów prawa. Żaden z nich nie może RPO nakazać lub zakazać czegokolwiek, co oczywiście nie leży w zakresie jego konstytucyjnych zadań i określonych ustawą kompetencji. Natomiast na organach władzy publicznej spoczywają wobec Rzecznika rozmaite obowiązki, w tym zwłaszcza udostępnianie informacji o stanie spraw, które wiążą się z realizacją wolności i praw danej osoby lub osób (P.Winczorek 2000).

Rzecznik powoływany jest przez Sejm za zgoda Senatu na wniosek Marszałka sejmu albo grupy 35 posłów. Proces powołania RPO inicjuje uchwała Sejmu. Do jej uchwalenia konieczne jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Uchwałę Sejmu o powołaniu Rzecznika Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu. Od tego momentu Senat ma miesiąc na podjęcie decyzji o wyrażeniu zgody na powołanie Rzecznika. Odmowa wyrażenia zgody, powoduje, że Sejm powołuje na to stanowisko inna osobę.

RPO powoływany jest na pięcioletnia kadencję, liczoną od dnia złożenia ślubowania przed Sejmem, przy czym ta sama osoba może sprawować urząd nie dłużej niż dwie kadencje. Ustawa o RPO w art. 7 wymienia enumeratywnie szczególne przypadki, w których Rzecznik może zostać odwołany przed upływem czasu na jaki został powołany. Może to nastąpić jeżeli:

- Rzecznik sam zrzekł się wykonywania obowiązków,

- stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby, ułomności lub upadku

sił - stwierdzonych orzeczeniem lekarskim,

- jeżeli sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu.

Prawo postawienia wniosku w sprawie odwołania Rzecznika z powodu zrzeczenia się wykonywania obowiązków przysługuje Marszałkowi Sejmu. W pozostałych dwóch przypadkach wniosek taki zgłosić może zarówno Marszałek Sejmu, jak i grupa co najmniej 35 posłów. Sejm podejmuje uchwałę w tej sprawie większością co najmniej 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W procedurze odwołania Rzecznika ustawodawca nie przewidział udziału Senatu.

Rzecznikiem może zostać tylko obywatel polski wyróżniający się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swoje walory moralne i wrażliwość społeczna (art. 2 ustawy o RPO). Gwarancją obiektywizacji kontroli przeprowadzanej przez Rzecznika jest zakaz zajmowania przez niego innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej oraz wykonywania innych zajęć zawodowych. Z tych samych powodów nie może on należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością urzędu (art. 209 Konstytucji). RPO przysługuje immunitet i nietykalność. Nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu musi być niezwłocznie powiadomiony Marszałek Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego (art. 211 Konstytucji). Immunitet i nietykalność RPO są ukształtowane identycznie, co immunitet i nietykalność Prezesa NIK. Podobnie jak i on - a w przeciwieństwie do posła lub senatora - Rzecznik nie może zrzec się przysługującego mu immunitetu.

Kompetencje

Zgodnie z brzmieniem art. 208 ust. 1 Konstytucji RPO stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych.

Konstytucja nie rozstrzyga kwestii kompetencji i trybu działania RPO słusznie odsyłając w ust. 2 przytoczonego artykułu do ustawy. Rzecznik nie może jednak zastępować innych organów władzy publicznej w podejmowaniu przez nie decyzji władczych. Może natomiast - o czym dalej - w różnych formach prawnych interweniować na rzecz osób, których wolności i prawa są naruszane lub zagrożone. Ponadto RPO obserwuje, czy i w jakim stopniu w skali ogólnokrajowej przestrzegane są wolności i prawa i przygotowuje w tym względzie informacje dla Sejmu i Senatu (art. 212 Konstytucji). Ważne znaczenie posiada także fakt, że wystąpienia RPO w sprawie naruszania wolności i praw mają często charakter publiczny, przez co kształtują świadomość prawną obywateli, w tym funkcjonariuszy władzy publicznej (P.Winczorek 2000).

W zakresie podmiotowym działalność Rzecznika dotyczy ogółu członków społeczeństwa. Tak więc RPO będzie kompetentny interweniując w sprawie obywatela państwa polskiego, obywatela innego państwa, jak również jeśli będzie chodziło o bezpaństwowca (apatrydę), ale tylko w zakresie tych praw, które im na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługują. Poza tym działalność Rzecznika jest skierowana przede wszystkim na ochronę praw jednostki. Nie może natomiast obejmować takich podmiotów jak osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, co odróżnia RPO od takich np. organów jak NIK czy KRRiT.

Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy Rzecznik podejmuje działania w celu ochrony praw i wolności zawartych nie tylko w Konstytucji, ale i w innych aktach normatywnych. Art. 1 ust. 3 Konstytucji powiada: „ W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej”. Właściwość Rzecznika w zakresie przedmiotowym obejmuje całokształt działań i zaniechań organów władzy publicznej zobowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności i praw człowieka i obywatela. Ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń co do zakresu przedmiotowego właściwości Rzecznika, a co za tym idzie zajmuje się on wszystkimi działaniami lub zaniechaniami, które wiążą się w jakikolwiek sposób z przestrzeganiem praw i wolności obywatelskich. Bada te wszystkie sprawy w obrębie administracji, które dotyczą sytuacji prawnej jednostki.

Jak już wspomniałem Rzecznik bada działania lub zaniechania organów władzy publicznej pod kątem legalności, bierze jednak pod uwagę także społeczny aspekt sprawy. Ustawodawca przyjął rozwiązanie, według którego RPO kontroluje, czy w przedstawionych mu sprawach nie nastąpiło naruszenie prawa, ale także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. „Taki zapis daje Rzecznikowi większe możliwości działania od organów wymiaru sprawiedliwości, które ograniczają się do orzekania o prawie. Sądy bowiem badają jedynie naruszenie prawa w przedstawionych im sprawach, Rzecznik zaś może interweniować w sytuacjach, gdy do naruszenia prawa nie doszło, ale maiło miejsce działanie lub zaniechanie krzywdzące czy niesprawiedliwe” (T.Bichta 2005).

Podjęcie czynności przez Rzecznika następuje zgodnie z art. 9 ustawy z własnej inicjatywy, na wniosek obywateli lub ich organizacji albo na wniosek organów samorządów lub na wniosek Rzecznika Praw Dziecka. Wniosek kierowany do Rzecznika jest wolny od opłat, nie wymaga zachowania szczególnej formy, lecz powinien zawierać:

1) oznaczenie wnioskodawcy oraz osoby, której wolności i praw sprawa dotyczy,

2) określenie przedmiotu sprawy.

Zgodnie z art. 11 ustawy, Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może:

1) podjąć sprawę,

2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania,

3) przekazać sprawę według właściwości,

4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy.

Podejmując sprawę RPO posiada szereg możliwości. Może więc samodzielnie

prowadzić postępowanie wyjaśniające, zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej, może też zwrócić się do Sejmu o zlecenie NIK przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części (art. 12 ustawy).

Środki działania

Rzecznik Praw Obywatelskich realizuje swoje kompetencje poprzez a) wystąpienia w sprawach indywidualnych, b) wystąpienia posiadające charakter generalny, a związane z problemami ochrony praw i wolności.

W przypadku wystąpienia w sprawach indywidualnych postępowanie rozpoczyna powzięcie informacji o konkretnym przypadku naruszenia praw lub wolności. Rzecznik może działać z własnej inicjatywy lub na wniosek . Złożenie wniosku jest bezpłatne i nie wymaga zachowania szczególnej formy (może zostać dostarczony do Biura Rzecznika w dowolny sposób). Wniosek w szczególności powinien zawierać:

1) oznaczenie wnioskodawcy oraz osoby, której wolności i praw sprawa dotyczy,

2) określenie przedmiotu sprawy.

Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości oraz nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy.

W przypadku podjęcia sprawy RPO może:

1) samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające (z tego rozwiązania Rzecznik korzysta najczęściej),

2) zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej,

3) zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części.

Prowadząc samodzielnie postępowanie wyjaśniające Rzecznik ma szczególne możliwości wobec administracji, może więc:

1) zbadać, nawet bez uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu,

2) żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych, zawodowych i społeczno-zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych,

3) żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sądy, a także prokuraturę i inne organy ścigania oraz żądać do wglądu w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich akt sądowych i prokuratorskich oraz akt innych organów ścigania po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia,

4) zlecać sporządzenie ekspertyz i opinii.

Jeśli Rzecznik - po uprzednim dokładnym zbadaniu sprawy - nie stwierdzi naruszenia

praw i wolności człowieka i obywatela, może wyjaśnić to wnioskodawcy. Jeśli natomiast uzna, że prawa i wolności obywatelskie zostały w danej sprawie naruszone, zgodnie z art. 14 ustawy ma prawo:

► skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela; w tym, że wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej,

► zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, w której działalności stwierdził naruszenie praw i wolności obywatelskich, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Rzecznik może formułować opinie i wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Natomiast organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązane są bez zbędnej zwłoki - nie później jednak niż w terminie 30 dni - poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W wypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwej jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań.

► żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi,

► żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu,

► zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi,

► wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach,

► wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach,

► zgłosić udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach skarg konstytucyjnych i brać udział w tym postępowaniu,

► wnieść kasację w postępowaniu cywilnym i karnym,

► wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach.

Organ, organizacja lub instytucja, do których zwróci się Rzecznik, obowiązane są z nim współdziałać i udzielać mu pomocy, a w szczególności: a) zapewniać dostęp do akt i dokumentów, b) udzielać żądanych przez niego informacji i wyjaśnień, c) udzielać wyjaśnień dotyczących podstawy faktycznej i prawnej swoich rozstrzygnięć, d) ustosunkowywać się do ogólnych ocen, uwag i opinii Rzecznika.

Poza interwencjami w sprawach indywidualnych RPO może także podejmować określone działania o charakterze generalnym. W związku z rozpatrywanymi sprawami Rzecznik może przedstawiać właściwym organom, organizacjom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela i usprawnienia trybu załatwiania ich spraw (art. 16 ustawy). Podmioty te nie są związane ogólnymi ocenami i wnioskami Rzecznika, mają jednak prawny obowiązek ustosunkować się do nich.

W szczególności w ramach wystąpień generalnych Rzecznik może:

1) występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela;

2) występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami. Wnioski te muszą się ograniczać tylko do aktów dotyczących praw i wolności obywateli. Rzecznik może je składać bez względu na to kryterium;

3) występować z wnioskami do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie;

4) przedstawiać właściwym organom, organizacjom i instytucjom swoje oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochron praw i wolności obywateli oraz usprawnienia trybu załatwiania ich spraw. Tego rodzaju wystąpienia nie są dla ich adresatów wiążące, jednak mają oni obowiązek zajęcia wobec nich stanowiska w określonym terminie.

Trzeba podkreślić, że na wszystkich organach, organizacjach i instytucjach, do

Których zwróci się Rzecznik ciąży obowiązek współdziałania z nim oraz udzielania mu pomocy. Obowiązek ten w szczególności polegać może na zapewnieniu dostępu do akt i dokumentów, udzieleniu Rzecznikowi żądanych przez niego informacji i wyjaśnień, a także udzieleniu wyjaśnień dotyczących podstawy faktycznej i prawnej swoich rozstrzygnięć.

Na instytucji Rzecznika ciąży coroczny obowiązek informowania Sejmu i Senatu o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Informacja Rzecznika podawana jest do wiadomości publicznej (art. 19 ustawy).

9.3.3. Rzecznika Praw Dziecka

Ochronie praw dziecka poświęcony jest art. 72 Konstytucji. Stanowi on, że każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Jak widać zakres obowiązków władz publicznych w sferze opieki i pomocy dziecku jest poważny. Dlatego by państwo mogło podołać nałożonym nań przez ustawodawcę obowiązkom, Konstytucja przewiduje powołanie specjalnego organu do tych spraw, którym jest Rzecznik Praw Dziecka (RPO).

Instytucja Rzecznika wywodzi się z Norwegii, tam właśnie powołano w 1981 roku pierwszego Ombudsmana do spraw Dzieci. Jest on niezależnym obrońca praw dzieci, które nie ukończyły siedemnastego roku życia. Poza Norwegią Rzecznik taki znany jest m.in. w Austrii (1989), w Szwecji (1992), jak również w Danii, Hiszpanii, Islandii, Walii, na Węgrzech i we Francji).W Finlandii rolę rzecznika od 1981 roku pełni specjalna organizacja pozarządowa, a w Niemczech od 1988 działa parlamentarna Komisja ds. Dzieci.

W przypadku Polski, RPO działa na podstawie ustawy z dnia 6 stycznia 2000 roku o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. 2000 Nr 6, poz. 69). Ustawa w art. 1 stanowi, iż Rzecznik stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Konwencji o prawach dziecka i innych przepisach prawa, z poszanowaniem odpowiedzialności, praw i obowiązków rodziców. Przy wykonywaniu swoich uprawnień kieruje się on dobrem dziecka oraz bierze pod uwagę, że naturalnym środowiskiem jego rozwoju jest rodzina. Podejmuje działania mające na celu zapewnienie dziecku pełnego i harmonijnego rozwoju, z poszanowaniem jego godności i podmiotowości. RPO działa na rzecz ochrony praw dziecka, w szczególności zaś:

1) prawa do życia i ochrony zdrowia,

2) prawa do wychowania w rodzinie,

3) prawa do godziwych warunków socjalnych,

4) prawa do nauki.

Rzecznika powołuje Sejm, za zgodą Senatu, na wniosek Marszałka Sejmu,

Marszałka Senatu, grupy co najmniej 35 posłów lub co najmniej 15 senatorów na pięcioletnią kadencję, przy czym ta sama osoba nie może być Rzecznikiem dłużej niż dwie kolejne kadencje.

RPO jest w swej działalności niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Nie może być on bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej lub pozbawiony wolności, nie może też być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Rzecznik nie może zajmować innego stanowiska ani wykonywać innych zajęć zawodowych, a także nie może prowadzić działalności publicznej, która nie daje się pogodzić z obowiązkami i godnością urzędu.

Działania przewidziane w ustawie, Rzecznik podejmuje z własnej inicjatywy, biorąc pod uwagę w szczególności informacje wskazujące na naruszenie praw lub dobra dziecka. Może on zwrócić się do organów władzy publicznej, organizacji lub instytucji o złożenie wyjaśnień i udzielenie niezbędnych informacji, a także o udostępnienie akt i dokumentów, w tym zawierających dane osobowe. Rzecznik Praw Obywatelskich ma obowiązek podejmować sprawy skierowane doń przez Rzecznika Praw Dziecka.

Rzecznik przedstawia właściwym organom władzy publicznej, organizacjom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i dobra dziecka oraz usprawnienia trybu załatwiania spraw w tym zakresie. Może również występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych. Organy, instytucje i organizacje, do których Rzecznik zwrócił się z wnioskami są obowiązane ustosunkować się do tych wniosków w terminie 30 dni od daty ich otrzymania.

RPD przedstawia Sejmowi i Senatowi, corocznie, informację o swojej działalności i uwagi o stanie przestrzegania praw dziecka. Informacja ta jest podawana do wiadomości publicznej. Rzecznik wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Rzecznika Praw Dziecka.

9.3.4. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych

Transformacja systemu ustrojowego państwa polskiego po 1989 roku w zasadniczy sposób wpłynęła na kształt rozwiązań prawnych w zakresie ochrony informacji osobowych. Nie bez znaczenia okazała się w tym procesie presja prawa międzynarodowego na wewnątrzpaństwowy porządek prawny. Można nawet powiedzieć, że wypracowane w zakresie tej problematyki standardy na płaszczyźnie prawa międzynarodowego stały się w prostej linii inspiracją do budowania wewnątrzpaństwowych systemów ochrony danych osobowych.

Wyrazem zachodzących w Polsce zmian w tym zakresie stał się fakt podniesienia problematyki danych osobowych do rangi konstytucyjnej. Zagadnieniu temu Konstytucja poświęca art. 51 Konstytucji. Stanowi on w ustępie pierwszym, że „nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby”. Ustęp drugi art. 51 Konstytucji ustanawia kryteria pozyskiwania informacji osobowych o obywatelach przez władze publiczne - otóż nie mogą one „pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym”. Bardzo ważnym z punktu widzenia praw jednostki jest zagwarantowanie każdemu prawa dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenia w tej mierze może określić jedynie ustawa (ust. 3). Ponadto Konstytucja przyznaje każdemu prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 4). W ustępie piątym ustrojodawca zawarł odesłanie do ustawy, która ma określać zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji.

Podstawowym aktem normatywnym, kreującym Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz.U. 2002 Nr 101, poz. 926). Ustawa w art. 1 stanowi, iż „Każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych” oraz że przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą (ust. 2).

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest organem do spraw danych osobowych. Do jego zadań należy w szczególności: a) kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, b) wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych, c) prowadzenie rejestru zbiorów danych oraz udzielanie informacji o zarejestrowanych zbiorach, d) opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych, e) inicjowanie i podejmowanie przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych, f) uczestniczenie w pracach międzynarodowych organizacji i instytucji zajmujących się problematyką ochrony danych osobowych.

Ustawodawca przyznając Generalnemu Inspektorowi wykonywanie zadań kontrolnych oraz kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, wyposażył go w szereg środków służących ich realizacji. Tak wiec Generalny Inspektor, jego zastępca jak również upoważnieni przez niego pracownicy Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, mają prawo:

1) wstępu, w godzinach od 6⁰⁰ do 22⁰⁰, za okazaniem imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej, do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest zbiór danych, oraz pomieszczenia, w którym przetwarzane są dane poza zbiorem danych, i przeprowadzenia niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych w celu oceny zgodności przetwarzania danych z ustawą,

2) żądać złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywać i przesłuchiwać osoby w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego,

3) wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania ich kopii,

4) przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników oraz systemów informatycznych służących do przetwarzania danych,

5) zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii.

W przypadku stwierdzenia uchybień Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby

zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności: usunięcie uchybień, uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych, zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających zgromadzone dane osobowe, wstrzymanie przekazywania danych osobowych do państwa trzeciego, zabezpieczenie danych lub przekazanie ich innym podmiotom oraz usunięcie danych osobowych. Według art. 21 ust. 2 ustawy: „Na decyzję Generalnego Inspektora w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stronie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego”. Jak słusznie zauważa E.Ochendowski (2000), art. 21 ust. 2 ustawy „został zredagowany nieudolnie”. Chodzi bowiem o to, że na decyzję Generalnego Inspektora wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie - stronie służy skarga do NSA.

Natomiast w razie stwierdzenia, że działanie lub zaniechanie kierownika jednostki organizacyjnej, jej pracownika lub innej osoby fizycznej będącej administratorem danych wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w ustawie, Generalny Inspektor kieruje do organu powołanego do ścigania przestępstw zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, dołączając dowody dokumentujące podejrzenie (art. 19 ustawy).

Generalnego Inspektora powołuje i odwołuje Sejm Rzeczypospolitej Polskiej za zgodą Senatu na czteroletnią kadencję, w tym że ta sama osoba nie może piastować stanowiska dłużej niż przez dwie kadencje. Na stanowisko Generalnego Inspektora może być powołany ten, kto łącznie spełnia następujące warunki: a) jest obywatelem polskim i stale zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) wyróżnia się wysokim autorytetem moralnym, c) posiada wyższe wykształcenie prawnicze oraz odpowiednie doświadczenie zawodowe, d) nie był karany za przestępstwo.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest organem niezawisłym i niezależnym od administracji publicznej, w zakresie wykonywania swoich zadań podległym tylko ustawie. Gwarancję niezawisłości Generalnego Inspektora stanowi przyznana mu ochrona immunitetowa. Nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Nie może być też zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego. Niezawisłość gwarantować ma także zakaz zajmowania innego stanowiska (z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej) i wykonywania innych zajęć zawodowych. Generalny Inspektor nie może poza tym należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu.

9.3.5. Państwowa Inspekcja Pracy

Podstawą prawną działania Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) jest ustawa z dnia 6 marca 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz.U. 2001 Nr 124, poz. 1362). Jest to organ powołany do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Poza tym do zakresu działania PIP należy m.in.:

- nadzór i kontrola przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych, oraz inicjowanie przedsięwzięć w sprawach ochrony pracy w rolnictwie indywidualnym,

- analizowanie przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, kontrola stosowania środków zapobiegających tym wypadkom i chorobom oraz udział w badaniu okoliczności wypadków przy pracy, na zasadach określonych w przepisach prawa pracy,

- współdziałanie z organami ochrony środowiska w kontroli przestrzegania przez pracodawców przepisów o przeciwdziałaniu zagrożeniom dla środowiska,

- opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu prawa pracy oraz inicjowanie prac legislacyjnych w tej dziedzinie,

- wnoszenie powództw, a za zgodą zainteresowanej osoby - uczestniczenie w postępowaniu przed sądem pracy, o ustalenie istnienia stosunku pracy, jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej między nimi umowie, ma cechy stosunku pracy,

- współpraca z urzędami państw członkowskich Unii Europejskiej odpowiedzialnymi za nadzorowanie warunków pracy i zatrudnienia pracowników skierowanych do wykonywania pracy na ich terytorium na określony czas przez pracodawcę mającego siedzibę w państwie będącym członkiem Unii Europejskiej,

- nadzór i kontrola zapewnienia przez pracodawcę bezpiecznych i higienicznych warunków pracy osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy w zakładzie pracy lub w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę.

Nadzorem i kontrolą PIP objęte są wszystkie zakłady pracy. Pracownicy PIP

wykonujący i nadzorujący czynności kontrolne posiadają uprawnienia do przeprowadzania bez uprzedzenia kontroli przestrzegania przez zakłady pracy przepisów prawa pracy o każdej przede dnia i nocy.

W przypadku zaś stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy PIP na podstawie art. 9 ustawy uprawnione są do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie,

2) nakazania: wstrzymania prac, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie

życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących pracę,

3) zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub

przebudowanego zakładu pracy albo jego części, jeżeli z powodu nieuwzględnienia

wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy dopuszczenie ich do eksploatacji mogłoby spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników; sprzeciw wstrzymuje uruchomienie zakładu lub jego części,

4) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

PIP podlega Sejmowi. Nadzór nad nią w zakresie ustalonym ustawą sprawuje Rada Ochrony Pracy. PIP tworzy: Główny Inspektorat Pracy i okręgowe inspektoraty pracy oraz działający w ramach terytorialnej właściwości okręgowych inspektoratów pracy - inspektorzy pracy. Okręgowy inspektorat pracy obejmuje zakresem swojej właściwości terytorialnej obszar jednego województwa. Siedziby okręgowych inspektoratów pracy ustala Główny Inspektor Pracy, który kieruje PIP przy pomocy swych zastępców.

Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Rady Ochrony Pracy. Zastępców Głównego Inspektora powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Głównego Inspektora Pracy.

9.4. Kontrola wewnętrzna administracji

9.4.1. Wprowadzenie

Pod pojęciem „kontrola wewnętrzna administracji” kryje się kontrola sprawowana przez podmioty składające się na system jednostek organizacyjnych administracji publicznej. Inaczej mówiąc kontrola wewnętrzna to kontrola administracji przez administrację. Kontrolę taką może wykonywać pracownik administracji, jednostka organizacyjna urzędu administracyjnego, organ pomocniczy czy też sam organ administracji publicznej.

Jeżeli sprawowanie takiej kontroli jest wyłączną lub główną funkcją wspomnianych podmiotów, wówczas określamy ją mianem kontroli instytucjonalnej. Jeśli zaś kontrola związana jest ściśle z wykonywaniem innych funkcji, zadań, bądź stanowi jedynie część zadań bądź kompetencji danego organu i jego urzędu, wtedy na jej oznaczenie używa się terminów: kontrola funkcjonalna lub niesamoistna.

Ustalenie charakteru kontroli wewnętrznej wymaga przyjęcia określonych założeń. Nie wystarczy więc samo stwierdzenie, że dany pracownik lub jednostka organizacyjna „(...)wyłącznie lub przede wszystkim sprawuje kontrolę, lecz nadto trzeba sprawdzić, czy podlega bezpośrednio organowi administracji (...)” (J.Lang 2000). Tak więc w przypadku urzędów administracyjnych będzie to oznaczało, iż kontrolę instytucjonalną pełnić będą jedynie te jednostki organizacyjne, które zostały usytuowane na pierwszym szczeblu podziału organizacyjnego urzędu.

Klasyfikacji kontroli wewnętrznej administracji można dokonać przy pomocy także innych kryteriów. I tak przykładowo możemy wyróżnić:

1) kontrolę międzyresortową i kontrolę wewnątrzresortową - w oparciu o kryterium rzeczowego zasięgu kontroli,

2) kontrolę ogólnokrajową i kontrolę lokalną - w oparciu o kryterium terytorialnego zasięgu kontroli,

3) kontrolę gospodarczą i finansową oraz kontrolę działalności organizacyjno-administracyjnej - w oparciu o kryterium przedmiotu kontroli,

4) kontrolę resortową, instancyjną, międzyresortową, kontrolę regionalnych izb obrachunkowych i kontrolę prokuratorską - w oparciu o kryterium usytuowania podmiotów (kontrolowanego i kontrolującego) w strukturze administracji.

Dokonana klasyfikacja w oparciu o kryterium ostatnie posłuży nam do bardziej szczegółowego opracowania.

9.4.2. Kontrola resortowa

Przyjmuje się, że kontrolą resortową jest kontrola dokonywana w ramach struktury organizacyjnej danego resortu, gdy zarówno organ kontrolujący, jak i organ kontrolowany podporządkowane są temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji rządowej (E.Ochendowski 2000).

Kontrola resortowa ograniczona jest jedynie do administracji rządowej, a szczególnie wyraziście uwidacznia się w systemie administracji scentralizowanej, w której resort w znaczeniu podmiotowym oznacza hierarchiczny układ organów i jednostek organizacyjnych, podporządkowanych określonemu centralnemu organowi administracji państwowej. Jest więc ona przede wszystkim wyrazem zachodzącego pomiędzy podmiotami pozostającymi w zależności od siebie stosunku nadzoru, w którym organ nadrzędny ponosi odpowiedzialność za działalność organu podporządkowanego. W myśl art. 34 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, każdy minister kontroluje i nadzoruje podporządkowane mu organy, urzędy i jednostki. Minister może ponadto z mocy przepisów szczególnych uzyskać takie uprawnienia w stosunku do innych podmiotów. Powyższe unormowanie jest niezbędne, bowiem minister ponosząc odpowiedzialność za działania podległych mu jednostek, musi uzyskiwać właściwe informacje umożliwiające mu skuteczne kierowanie resortem.

Podstawami prawnymi kontroli resortowej wykonywanej ze szczebla ministerialnego są - wspomniana już ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów oraz ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, uzupełnione przepisami szczególnymi, regulującymi sfery spraw objęte działami administracji poddanymi kierownictwu tych ministrów. Jeśli chodzi o podstawy prawne kontroli resortowej innych aniżeli ministrowie organów centralnych, będą one zawarte zasadniczo w ustawach ustrojowych dotyczących tych organów oraz podmiotów im podporządkowanych, jak również w przepisach prawa materialnego regulujących poszczególne dziedziny.

9.4.3. Kontrola instancyjna

Kontrola instancyjna jest szczególnym rodzajem kontroli wewnętrznej, a jej szczególna cechą jest to, że dotyczy zasadniczo podmiotów znajdujących się w jednym pionie organizacyjnym. Kontrola ta jest instytucją procedury administracyjnej. Jej ważnym elementem jest wykonywanie funkcji nadzoru, bowiem organ kontrolujący posiada także prawo do zmiany rozstrzygnięć organu niższego stopnia. Jak zauważa B.Jaworska-Dębska w literaturze przedmiotu kontrola instancyjna jest dość często traktowana jako szczególna forma wykonywania kontroli resortowej. Jednak należy podkreślić, że kontrola instancyjna posiada szerszy charakter od resortowej. Kontrola resortowa sprowadza się w praktyce do kontroli w obrębie administracji rządowej, kiedy kontrola instancyjna obejmuje także administrację samorządową. Ponadto, obecnie kontrole instancyjną decyzji wydawanych przez organy samorządu terytorialnego sprawują - o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - samorządowe kolegia odwoławcze. Stąd kontrola instancyjna jest w tym zakresie traktowana jako wyodrębniona z kontroli resortowej postać kontroli wewnętrznej administracji.

Istotą kontroli instancyjnej jest kontrola działalności orzeczniczej administracji. Wykonywana jest ona zgodnie ze ściśle sformalizowanymi procedurami regulującymi właściwość do tego powołanych organów. Procedury te w szczególności określają tryb uruchomienia kontroli jak też jej prowadzenia. Kontrola ta została przez ustawodawcę wyposażona w liczne środki, które można sklasyfikować na zwyczajne i nadzwyczajne. Zwyczajne przysługują w praktyce na każde rozstrzygnięcie, natomiast nadzwyczajne stosowane są jedynie w okolicznościach ściśle określonych w przepisach prawnych. Do katalogu środków zwyczajnych zaliczamy odwołanie, zaś do środków nadzwyczajnych - wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmianę decyzji.

Tak więc kontrola instancyjna jest kontrolą działalności orzeczniczej administracji posiadającą jednocześnie cechy nadzoru. Zalicza się ją do jednej z najpełniejszych form kontroli, jakkolwiek podkreślany jest również jej niepełny obiektywizm w ocenach. Za główną przyczynę tego stanu uważa się fakt, iż organ kontrolujący jest z reguły współodpowiedzialny za wyniki działania organu kontrolowanego.

9.4.4. Kontrola międzyresortowa

Kontrola międzyresortowa zasadniczo polega na tym, że organy działające w strukturze danego resortu zaopatrzone są w kompetencje do kontroli podmiotów znajdujących się na zewnątrz tego resortu. Do tego rodzaju kontroli zaliczyć należy przede wszystkim kontrolę sprawowaną przez inspekcje specjalne. Inspekcje te charakteryzują się tym, iż zadaniem ich jest czuwanie nad realizacją określonego odcinka zadań administracji rządowej w sferze działania równych resortów. Poza tym kontrola międzyresortowa odznacza się tym, że:

1) kryterium określenia zakresu kontroli jest przede wszystkim rzeczowe, a nie podmiotowe; stąd kontroli poddana jest określona działalność, a nie konkretne jednostki organizacyjne - nie oznacza to oczywiście braku ograniczeń podmiotowych; natomiast wyłączenia spod kontroli mają charakter podmiotowy;

2) organy inspekcji nierzadko mogą modyfikować bezpośrednio działalność podmiotu kontrolowanego, mogą więc zachowywać się podobnie jak jednostki zwierzchnie w ramach nadzoru. W związku z powyższym wyposażone są w prawo wydawania decyzji administracyjnych, a niekiedy również w możliwość stosowania środków egzekucyjnych czy wymierzania kar w formie mandatu w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, jak również kar pieniężnych o charakterze administracyjnym;

3) istotną sprawą jest sprawność przeprowadzenia kontroli, toteż przepisy gwarantują inspektorom prawo wstępu do pomieszczeń lub na teren innych nieruchomości objętych kontrolą, jak również prawo nakładania na kontrolowanych obowiązku udostępniania wszelkich materiałów objętych kontrolą oraz prawo do blokady czynności kontrolowanych lub jej skutków.

Inspekcje specjalne dzielą się na dwie grupy:

1) zakresie pełnym zakresie międzyresortowym,

2) o ograniczonym zakresie międzyresortowym.

Do pierwszej grupy możemy zaliczyć:

► Kontrolę skarbową - Inspekcja Kontroli Skarbowej działa na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity: Dz.U. 2004 Nr 8, poz. 65).

Celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych, jak również badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych, przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami przywożonymi z zagranicy oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228-231 Kodeksu karnego wśród osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.

Organami kontroli skarbowej są minister właściwy do spraw finansów publicznych jako naczelny organ kontroli skarbowej, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jako organ wyższego stopnia nad dyrektorami urzędów kontroli skarbowej oraz dyrektor urzędu kontroli skarbowej. Natomiast jednostkami organizacyjnymi kontroli skarbowej są urzędy kontroli skarbowej i urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Kontroli skarbowej podlegają zobowiązani do świadczeń pieniężnych na rzecz Skarbu Państwa lub państwowych funduszy celowych, wydatkujący środki z budżetu państwa oraz władający i zarządzający mieniem państwowym, beneficjenci poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa oraz podmioty, za które Skarb Państwa poręczył lub gwarantował, osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w tym w urzędzie obsługującym tego ministra, zobowiązane do składania oświadczeń o stanie majątkowym, jak również jednostki organizacyjne administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej podległe ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w tym urząd obsługujący tego ministra oraz płatnicy i inkasenci podatków i innych należności pieniężnych budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych.

► Inspekcję Sanitarną - jej funkcjonowanie reguluje ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz.U. 2006 Nr 122, poz. 851).

Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:

1) higieny środowiska.

2) higieny pracy w zakładach pracy,

3) higieny radiacyjnej,

4) higieny procesów nauczania i wychowania,

5) higieny wypoczynku i rekreacji,

6) zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku,

7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne

Państwowa Inspekcja Sanitarna podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Kieruje nią Główny Inspektor Sanitarny jako centralny organ administracji rządowej. Wykonuje on swoje zadania przy pomocy Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Główny Inspektor Sanitarny wyłaniany jest w drodze konkursu i powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia. Kadencja Głównego Inspektora trwa pięć lat.

► Inspekcja Ochrony Środowiska - działalność swoją opiera o ustawę z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz.U. 2002 Nr 112, poz. 982).

Do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badanie stanu środowiska.

Działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wyłaniany w drodze konkursu i powoływany na pięcioletnią kadencję przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw środowiska. Wykonuje on powierzone mu zadania przy pomocy Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. W jego skład mogą wchodzić: departamenty, wydziały, zespoły terenowe, samodzielne stanowiska oraz laboratoria. Natomiast na obszarze województwa działa wojewódzka inspekcja ochrony środowiska. Kieruje nią w imieniu wojewody wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Określone kompetencje w stosunku do Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują również sejmikowi województwa, radzie powiatu, a sytuacji bezpośredniego zagrożenia środowiska także staroście, wójtowi i burmistrzowi (prezydentowi miasta).

► Inspekcja Handlowa - jej funkcjonowanie reguluje ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. 2001 Nr 4, poz. 25).

Inspekcja Handlowa powołana została do ochrony interesów konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa.

Zadania Inspekcji Handlowej wykonują:

1) Główny Inspektor Inspekcji Handlowej,

2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji handlowej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie.

Głównego Inspektora powołuje i odwołuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zaś wojewódzkiego inspektora powołuje i odwołuje wojewoda za zgodą Głównego Inspektora. Wojewódzki inspektor kieruje działalnością wojewódzkiego inspektoratu inspekcji handlowej.

Do kompetencji Inspekcji Handlowej należy w szczególności:

1) kontrola legalności i rzetelności działania przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji, handlu i usług,

2) kontrola produktów znajdujących się w obrocie, wprowadzanych do obrotu lub przeznaczonych do wprowadzenia w zakresie zgodności z zasadniczymi wymaganiami,

3) podejmowanie mediacji w celu ochrony interesów i praw konsumentów,

4) organizowanie i prowadzenie stałych polubownych sądów konsumenckich,

5) prowadzenie poradnictwa konsumenckiego.

Zadania ochrony konsumenta sprawują także organy jednostek samorządu terytorialnego. Na obszarze powiatu powyższe zadania wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów, powoływany i odwoływany przez radę powiatu (radę miasta na prawach powiatu) (art. 34 - 35 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - tekst jednolity: Dz.U. 2005 Nr 244, poz. 2080).

Do zadań rzecznika konsumentów należy przede wszystkim zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów, składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów, występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów, współdziałanie z właściwymi miejscowo delegaturami Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi.

Do inspekcji o ograniczonym zakresie międzyresortowym, możemy jeszcze zaliczyć m.in.: Inspekcję Weterynaryjną, Inspekcję Farmaceutyczną, Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcję Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcję Celną, Nadzór budowlany oraz Nadzór geodezyjny i kartograficzny.

9.4.5. Kontrola prokuratorska

Instytucja kontroli prokuratorskiej administracji wprowadzona została - pod pierwotnie nietrafną nazwą „nadzoru prokuratorskiego” - ustawą z dnia 20 maja 1950 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. 1950 Nr 38, poz. 346). Następnie jej regulacja prawna mieściła się w ustawie z dnia 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze PRL (tekst jednolity: Dz.U. 1980 Nr 10, poz. 30), aktualnie zaś podstawę prawną stanowi ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( tekst jednolity: Dz.U. 2002 Nr 21, poz. 206). Szerzej kontrolę prokuratorską administracji publicznej regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - tekst jednolity: Dz.U. 2000 Nr 98, poz. 1071), jest ona bowiem instytucją postępowania administracyjnego.

Ustanowiony w Polsce „nadzór prokuratorski” - nazwa ta utrzymała się do nowelizacji ustawy w 1957 r. - był jedynie zapożyczeniem radzieckiego oryginału, bowiem prokuratorską kontrolę przestrzegania prawa, wprowadzono w ZSRR już w roku 1922. Należy podkreślić fakt, że Polska nie była w tym przedmiocie wyjątkiem, podobne rozwiązania wprowadzono po II wojnie światowej we wszystkich krajach komunistycznej Europy.

Chociaż w praktyce prokuratorska kontrola przestrzegania prawa zawsze uważana była za działalność uboczną, czy wręcz nietypową dla prokuratury, to jej renesans przypada na drugą połowę lat pięćdziesiątych, kiedy to prokuratorska kontrola administracji znacznie została zintensyfikowana, stając się szczególnie dokuczliwą dla administracji terenowej. Za przyczynę tego stanu należy uznać fakt, że w owym okresie znaczny odsetek decyzji administracyjnych i uchwał rad narodowych był kwestionowany jako niezgodny z prawem. Z czasem kontrola ta prowadzona była z coraz mniejszym przekonaniem co do jej celowości.

Współcześnie, wobec istnienia sądownictwa administracyjnego i wprowadzenia dwuinstancyjności postępowania, rola prokuratury w omawianym zakresie jeszcze bardziej zmalała. Przestała być przy tym kontrolą niezależną, a podporządkowanie jej ministrowi sprawiedliwości sprawiło, że poważny wpływ na nią posiadają organy administracji rządowej.

Zgodnie z art. 2 ustawy zasadniczym zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Strzeżeniu praworządności służy również kontrola prokuratorska administracji, jest ona prowadzona z punktu widzenia legalności i ma na celu eliminowanie stanów niezgodnych z obowiązującym prawem.

Można przyjąć, iż prokuratorska kontrola administracji odnosi się do dwóch zasadniczych form działania administracji, a mianowicie:

1) do aktów stosowania prawa, czyli do decyzji administracyjnych, w których rozstrzygane są indywidualne sprawy z zakresu administracji oraz

2) do aktów stanowienia prawa, czyli do aktów normatywnych stanowionych przez administrację.

Odnośnie pierwszej formy działania. Kontrola decyzji administracyjnych regulowana jest przepisami działu IV k.p.a., przewidującymi udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym oraz jego liczne uprawnienia procesowe. W ramach tej kontroli prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182). Poza tym może on brać udział w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy były zgodne z prawem. Na organie administracji publicznej ciąży przy tym obowiązek zawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna jego udział w postępowaniu za potrzebny (art. 183 § 1 i 2). Prokurator może też żądać weryfikacji decyzji administracyjnej. W tym celu k.p.a. wyposaża go w dwa środki, są to po pierwsze: prawo do wniesienia sprzeciwu i po drugie: prawo do wniesienia skargi na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Przy czym prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu (art. 189).

Instytucja sprzeciwu jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, przysługującym wyłącznie prokuratorowi. W myśl art. 184 prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw wnoszony być powinien do organu właściwego do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Natomiast sprzeciw od decyzji wydanej przez ministra wnosi Prokurator Generalny. W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony (art. 186). Sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia (art. 185 § 1). W przypadku wniesienia przez prokuratora sprzeciwu organ administracji publicznej, do którego sprzeciw wniesiono, obowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu (art. 187).

Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w wyżej omówionych przypadkach, służą prawa strony (art. 188). Jest to opinia nie do końca słuszna, albowiem pozycja procesowa prokuratora względem strony jest w rzeczywistości uprzywilejowana. Składa się na to kolka czynników. Po pierwsze, żądania prokuratora są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie, po drugie, określone uprawnienia procesowe przysługują jedynie prokuratorowi i po trzecie, w odniesieniu do prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane przez k.p.a. (B.Jaworska-Dębska 2002)

Odnośnie drugiej formy działania. W tym przypadku prokurator posiada również dość liczne uprawnienia, a mianowicie:

- w przypadku niezgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego lub rozporządzenia wojewody, prokurator może zwrócić się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie, w przeciwnym wypadku ma obowiązek skierowania wniosku o uchylenie tych aktów do właściwego organu nadzoru;

- w przypadku wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego, prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie jego niezgodności;

- pewną formą kontroli wstępnej w zakresie stanowienia aktów normatywnych przez organy administracji jest obowiązek uprzedniego uzgodnienia z Prokuratorem Generalnym, wydawanych przez ministrów aktów normatywnych dotyczących postępowania przygotowawczego (akty normatywne wydawane przez wojewodę, a dotyczące postępowania przygotowawczego, wymagają uprzednio uzgodnienia z prokuratorem okręgowym);

- prokurator ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwały organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz na akty terenowych organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego;

- Prokurator Generalny może wystąpić do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między jednostką administracji publicznej a sądem;

- prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, na uchwały organów samorządy terytorialnego nie stanowiące aktów prawa miejscowego.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora może nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi.

Poza wymienionymi uprawnieniami prokuratora w zakresie kontroli administracji odnośnie aktów stanowienia prawa należy nadmienić o obowiązku przedstawiania corocznych informacji:

- Prokuratorowi Generalnemu - przez ministrów nadzorujących organy uprawnione do prowadzenia postępowania przygotowawczego o działalności tych organów;

- prokuratorom okręgowym - przez wojewodów w powyższym zakresie.

9.4.6. Regionalne izby obrachunkowe

Chociaż sposób powoływania, organizację oraz szczegółowe zasady działania regionalnych izb obrachunkowych (RIO) określa ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz.U. 2001 Nr 55, poz. 577) to po raz pierwszy instytucja ta pojawiła się w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stanowiła ona, że organami nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw budżetowych są regionalne izby obrachunkowe i że odrębna ustawa określi szczegółowe ich funkcjonowanie, co się też stało w dwa lata później. Siedziby i zasięg terytorialny oraz szczegółową organizację izb, liczbę członków kolegium i tryb postępowania określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 167, poz. 1747).

RIO jako państwowe organy nadzoru i kontroli sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych następujących podmiotów:

► jednostek samorządu terytorialnego,

► związków międzygminnych,

► stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów,

► związków powiatów,

► stowarzyszeń powiatów,

► samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych,

► innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Izby kontrolują gospodarkę finansową na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Kontrola taka przeprowadzana jest raz na cztery lata.

RIO kontrolują pod względem rachunkowym i formalnym kwartalne sprawozdania z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz wnioski o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej. Informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie danych dotyczących naliczania subwencji i rozliczeń dotacji celowych prezes izby przekazuje organom dokonującym podziału tych środków.

W zakresie działalności nadzorczej, właściwość rzeczowa RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2) budżetu i jego zmian,

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

6) absolutorium.

W przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego, izba ustala budżet tej jednostki w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub porozumień.

RIO prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli właściwy organ w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. W takim przypadku budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa.

Organem RIO jest kolegium izby, w skład którego wchodzą prezes izby jako przewodniczący kolegium oraz pozostali członkowie. Członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu. Połowę składu kolegium izby stanowią członkowie powołani spośród kandydatów zgłoszonych do kolegium przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Członkostwo w kolegium izby ma charakter etatowy lub pozaetatowy. Charakter członkostwa określa Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby. Etatowego członka kolegium powołuje się na czas nieokreślony, zaś pozaetatowego na 6-letnią kadencję. Członkowie kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom.

Członkiem kolegium może zostać osoba, która:

► posiada pełną zdolność do czynności prawnych,

► posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych,

► ukończyła magisterskie wyższe studia prawnicze, administracyjne, ekonomiczne lub posiada stopień naukowy w jednej z tych dziedzin wiedzy,

► posiada co najmniej czteroletni staż pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych,

► nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.

Prezesa RIO powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii kolegium izby, zaś zastępcę prezesa powołuje i odwołuje także Prezes Rady Ministrów, lecz już na wniosek prezesa izby, spośród członków kolegium izby. Prezes kieruje pracami izby, w szczególności zaś reprezentuje ją na zewnątrz, wyznacza składy orzekające i ich przewodniczących, jest też przełożonym pracowników RIO. Prezes izby, jego zastępca i pozostali członkowie kolegium oraz pracownicy regionalnej izby obrachunkowej nie mogą być członkami organów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych kolegiów odwoławczych oraz być w stosunku pracy w innych jednostkach kontrolowanych. Członkowie kolegium oraz inspektorzy w zakresie wykonywanych czynności korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

Posiedzenia kolegium izby zwołuje prezes w razie potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Kolegium może być również zwołane na pisemny wniosek co najmniej połowy członków kolegium, w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Uchwały kolegium izby zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 1/2 liczby członków kolegium. W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego, którego sprawa jest rozpatrywana.

Samo wydanie przez izbę negatywnej opinii o projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie wstrzymuje procedury uchwalania budżetu, jednakże organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. O wydaniu negatywnej opinii prezes izby ma obowiązek poinformować właściwego wojewodę i ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Negatywną opinię izby z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego.

1

---