1. Pojęcie sektora publicznego

Zdefiniowanie pojęcia sektor publiczny, w szczególności zaś określenie jego zakresu wywołuje spory o charakterze metodologicznym. Sektor publiczny identyfikowany jest bowiem na przykład mylnie z takimi pojęciami jak; finanse publiczne, państwo opiekuńcze lub utożsamiany z państwem w ogóle.

B. Woźniak stwierdza, że „ sektor publiczny nazywa się również sektorem finansów publicznych - takie określenie przyjęto w ustawie o finansach publicznych - dlatego będziemy zamiennie używać obu terminów.” Autorka zaznacza przy tym, że pojęcie to można traktować na równi z pojęciem publicznego systemu finansowego rozumianego jako mechanizmem „ zapewniającym współtworzenie przepływu środków pieniężnych, które umożliwiają władzom publicznym ( szeroko pojętemu państwu) dostarczanie dóbr publicznych oraz usług i świadczeń społecznych”.

E. Malinowska- Misiąg oraz W. Misiąg pod pojęciem sektora finansów publicznych rozumieją „zbiorowość instytucji, które;

- są podległe organom władzy publicznej,

- wykonują na zasadach niekomercyjnych zadania publiczne”. Cytowani powyżej autorzy stwierdzają również, że” Ten polski termin jest odpowiednikiem angielskiego general government, co moglibyśmy tłumaczyć na polski jako sektor rządowy. ”

J. Wiśniewki dokonując charakterystyki sektora publicznego wskazuje na jego strukturę przedmiotowa i podmiotową. Zauważa, że „ struktura przedmiotowa znajduje potwierdzenie w asortymencie i wolumenie dóbr publicznych oferowanych społeczeństwu.(…) Pod względem podmiotowym na sektor publiczny składa się państwo i jego organizacyjne struktury oraz samorządowe i obywatelskie instytucje czy organizacje, które w swojej misji deklarują czynienie dobra publicznego a nie działalność zarobkową. Dominującą jednak rolę w sektorze tym odgrywa państwo. Pozostałe instytucje są tylko jego dopełnieniem.

Pobieżny przegląd literatury przedmiotu prowadzi do wniosku, że definiując pojecie sektora publicznego przyjmowane są przez różnych autorów bardzo różnorodne kryteria. Z tych właśnie względów należy zwrócić szczególna uwagę na stanowisko, jakie w tej kwestii zajmuje S. Owsiak. Podejmując problematykę określenia zakresu sektora publicznego S. Owsiak zwraca uwagę na to, że istota sporu ogniskuje się głownie na sposobie traktowania przedsiębiorstw publicznych, agencji władz publicznych oraz instytucji skarbu państwa. Proponuje wyodrębnianie sektora publicznego w szerokim ujęciu oraz ujęciu węższym. W szerokim ujęciu cytowany powyżej autor proponuje zaliczanie do sektora publicznego majątku i dochodów, które są własnością publiczna, a zatem niezależnie od form organizacyjnych i prawnych. Z kolei do sektora publicznego w węższym ujęciu proponuje zaliczać wyłącznie fundusze publiczne oraz środki pieniężne gromadzone na rachunkach tych funduszy. Sądzę, że takie właśnie stanowisko powinno być upowszechniane w literaturze przedmiotu.

2. Zakres sektora publicznego w Polsce

Zakres sektora publicznego regulowany jest w Polsce ustawą o finansach publicznych. Po raz pierwszy pojęcie sektora publicznego pojawia się w ustawie, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana. W roku 2005 zastąpiono ją ustawą, która weszła w życie od 1 stycznia 2006 roku. Zakres sektora publicznego prezentowany we wskazanych aktach prawnych podlegał modyfikacji. Polegało to głównie na rozszerzeniu katalogu podmiotów, które są do tego sektora zaliczane. W efekcie w roku 2006 jako podmioty sektora publicznego wymienić możemy; organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony państwa, sądy trybunały, gminy, powiaty i samorząd województwa oraz ich związki, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, państwowe i samorządowe fundusze celowe, państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo - rozwojowe, samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe i samorządowe instytucje kultury, ZUS, KRUS i zarządzane przez nie fundusze, NFZ, PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne oraz inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

W omawianej powyżej ustawie nie znajdujemy definicji sektora publicznego. Prezentowana jest natomiast definicja finansów publicznych oraz zakres sektora publicznego. Obok numerycznego wymienienia katalogu podmiotów, które tworzą sektor publiczny w Polsce ustawodawca prezentuje również podział tego sektora na trzy podsektory. Wyodrębniany są przy tym podsektory; rządowy, samorządowy oraz ubezpieczeń społecznych. Do sektora rządowego zaliczane są ; organy władzy publicznej i ochrony prawa, sady i trybunały, organy administracji rządowej, PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, państwowe fundusze celowe, państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo - rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe instytucje kultury, NFZ, inne państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka zaliczana do podsektora rządowego. Sektor samorządowy obejmuje z kolei jednostki samorządu terytorialnego, ich organy, związki oraz jednostki takie jak; jednostki, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, samorządowe fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury, inne samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego.

Sektor ubezpieczeń społecznych tworzą; Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze.

Dokonując oceny wskazanej powyżej konstrukcji sektora publicznego E. Czerwińska -Misiąg oraz W. Misiąg podkreślają, że „Od strony formalnej definicja ta jest całkowicie poprawna i spełnia swą podstawową funkcję - precyzyjnie oddziela jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych od reszty gospodarki. Dzięki zastosowaniu bardzo prostego kryterium - formy organizacyjnej jednostki - otrzymujemy definicję na podstawie której można łatwo ustalić, czy dana konkretna jednostka jest zaliczana do sektora finansów publicznych czy też nie.(...) Przedstawiona definicja sektora finansów publicznych ma jednak pewne słabości.”

Diametralnie odmienne stanowisko zajmuje w tej kwestii S. Owsiak, który stwierdza, że „ Jak łatwo zauważyć, przy konstrukcji sektora finansów publicznych zastosowane zostały różne kryteria. Do sektora finansów publicznych zalicza się zarówno podmioty jak i fundusze. Jedynym wyraźnym kryterium, które zastosowano, jest kryterium własności. W istocie sektor finansów publicznych to konglomerat niejednorodny, co nie ułatwia analizy procesów finansowych zachodzących wewnątrz sektora finansów publicznych z punktu widzenia źródeł pochodzenia środków finansowych, form gromadzenia dochodów, form wydatkowania środków finansowych itd.”

Krytycznie na temat struktury sektora finansów publicznych w Polsce wypowiada się także J. Osiatyński, który zauważa, że „ Ta struktura sektora finansów publicznych w pewnych punktach ma charakter dość przypadkowy i jest wynikiem sporów i przetargowe różnych grup interesów na początku przemian polityczno- gospodarczych Polski w latach dziewięćdziesiątych. Dotyczy to zwłaszcza publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz państwowych i samorządowych instytucji kultury. Zamiast nadać tym instytucjom formy, które już istniały w Kodeksie handlowym ( spółki, fundacje itd.) w dążeniu do ucieczki od tego aby były to jednostki budżetowe(… )tworzono takie byty, na wpół publiczne, na wpół prywatne, których powiązania z budżetem państwa czy innymi jednostkami sektora finansów publicznych, są mało zrozumiałe, zmniejszają przejrzystość przepływów finansowych, trudno poddają się publicznej kontroli i mogą być wykorzystywane do sprzecznego z prawem wyprowadzania środków publicznych poza sektor publiczny.”

W podobnym tonie wypowiada się także E. Chojna -Duch, która stwierdza, że „ systematyka ustawowa nie jest jednolita i wyczerpująca, gdyż organy władzy i administracji są zarazem jednostkami budżetowymi ( z tym, że np. minister jest organem a ministerstwo jednostka budżetową, państwowe szkoły wyższe ( wyklucza samorządowe) ZUS, NFZ i inne wymienione wyżej podmioty są równocześnie osobami prawnymi, a funduszem jest także Fundusz Emerytalno- Rentowy, administrowany przez KRUS. Zastosowanie w tej klasyfikacji niejednolitych kryteriów podziału powoduje także nakładanie się dokonanych podziałów.”

Problem polega jednak nie tylko na tym, że krytykowany jest ustawowy sposób prezentacji sektora publicznego w Polsce lecz również na tym, że metodologia stosowana w naszym kraju różni się od metodologii stosowanej w innych krajach UE. W większości krajów UE zakres sektora publicznego ustalany jest zgodnie z systemem ESA' 95 ( Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych). Zasadnicze różnice pomiędzy metodologią stosowaną w Polsce i wskazaną powyżej polegają na tym, że w Polsce do sektora publicznego są zaliczane jednostki badawczo - rozwojowe. Poza sektorem powinny w Polsce funkcjonować także Otwarte Fundusze Emerytalne.

Odmienne są także zasady rachunkowości. W Polsce dla ewidencjonowania podmiotów sektora publicznego stosowana jest metoda kasowa, w większości innych krajów UE, metoda memoriałowa.

Ujęcie kasowe operacji budżetowych oznacza, że dochody i wydatki budżetu ujmowane są w terminach ich zapłaty. Zakres ewidencji księgowej ograniczony, zatem zostaje do rejestracji przychodów i rozchodów jednostki. „W najczystszej postaci, zwanej czasami kasową albo kasową koncepcją (the cash concept of accounting) pomiarowi poddane są tylko środki pieniężne. Tylko one są aktywami w tej konwencji” Przypomnieć w tym miejscu należy, że budżet jest planem rocznym. Jeżeli zastosowana zostanie zasada kasowa oznaczać to będzie, że „poszczególne operacje ujmuje się (...) w ewidencji wykonania budżetu z datą, w której nastąpił (a nie, w której powinien był nastąpić) przepływ pieniędzy. Dochody są, więc zaliczane do dochodów zrealizowanych, wtedy, gdy środki pieniężne wpłyną na rachunek, na którym gromadzone są dochody. Analogicznie, wydatek uznaje się za dokonany dopiero wtedy, gdy nastąpi wypłata środków z rachunku budżetowego”.

Ujęcie memoriałowe polega na tym, że w budżecie prezentowane są nie tylko te dochody i wydatki, które zostały realnie osiągnięte lub poniesione, ale te, które odnoszą się do danego roku budżetowego i powinny być poniesione. „Model ten obejmuje rachunek całości zasobów ekonomicznych i zobowiązań (bilans memoriałowy), rachunek relacji między kosztami, a przychodami (memoriałowy rachunek wyniku finansowego), rachunek przepływów pieniężnych oraz rachunek zmian w funduszach własnych (w aktywach netto).” Dodać do tego należy, że „w tej konwencji pomiarowi są poddawane zasoby ekonomiczne podmiotu gospodarującego i prawa do takich zasobów (czyli aktywa) oraz zobligowań co wydania aktywów (czyli zobowiązania), a także zmiany w aktywach i zobowiązaniach. Wymagane jest też kapitalizowanie wydatków (rozchodów) na nabycie aktywów długotrwałych i stopniowe deprecjonowanie tych aktywów w miarę konsumowania ich potencjału użytkowego”. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest ujęcie w księgach rachunkowych wszystkich zdarzeń gospodarczych, które wystąpiły w danym roku budżetowym. Ujęcie takie stwarza zatem możliwość kompleksowego zaprezentowania tych zdarzeń, w tym należności i zobowiązań. „Z memoriałowego ujęcia dochodów dowiadujemy się ile dochodów powinno wpłynąć do budżetu. Podobnie wygląda rejestracja wydatków. (...) Dla obliczonej memoriałowo wielkości wydatków budżetowych nie ma znaczenia, czy dana płatność została faktycznie dokonana czy nie”.

3. Zakres sektora publicznego

W ustawie o finansach publicznych do sektora finansów publicznych zalicza się:

organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i och­rony prawa, sądy i trybunały, organy administracji rządowej;

Organy władzy publicznej

Sejm , Senat

Sejm - 460 posłów, Senat - 100 senatorów

Zgromadzenie Narodowe - nie tworzy odrębnej organizacji - nie jest podmiotem sfp

Organy administracji rządowej

Rada Ministrów , administracja rządowa

Organy kontroli i ochrony państwa

Najwyższa Izba Kontroli

Rzecznik Praw obywatelskich

Organy kontroli państwowej i ochrony państwa

NIK, Rzecznik Praw obywatelskich, Krajowa rada radiofonii i Telewizji, regionalne izby obrachunkowe ( rio), prokuratura (powszechna i wojskowa), Rzecznik Interesu Publicznego, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Wojskowe Służby Informacyjne, Straż Graniczna

Sądy i trybunały

Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe, Krajowa rada Sądownictwa, Trybunał Konstytucyjny, Trybunał stanu, rzecznicy dyscyplinarni, komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej „jednostkami samorządu terytorialnego”, oraz ich organy i  związki;

Jednostki samorządu terytorialnego (JST) i ich organy

- Gminy - rada gminy ( wójt, burmistrz, prezydent miasta)

- Powiaty - rada powiatu i zarząd powiatu

- Województwa samorządowe - sejmik województwa i zarząd województwa

- M.st. Warszawa - rada m.st. Warszawy i Prezydent Warszawy

Jst - tworzą związki międzygminne, związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów

Organy tych związków -

- Gminy - rada gminy- liczba mandatów- 37.834

a) wójt 1596

b) burmistrz 776

c) prezydent miasta 106

razem 2 478

- Powiaty - rada powiatu - liczba mandatów -

a) Rada m. na prawach powiatu 1 745

b) sejmik województwa 561

c) rady dzielnic m.st. Warszawy 399

jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych;

- urzędy władzy państwowej

- urzędy administracji państwowej i samorządowej

- urzędy statystyczne

- prokuratury, sądy i trybunały

- areszty i więzienia

- jednostki wojskowe i policyjne

- jednostki Państwowej Straży Pożarnej

- szkoły, internaty, świetlice

państwowe i samorządowe fundusze celowe;

państwowe szkoły wyższe;

Działają na podstawie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zaliczono do sektora publicznego

- państwowe szkoły wyższe

- wyższe szkoły wojskowe

- wyższe szkoły zawodowe

- Krajową Szkołę Administracji Publicznej

Nie zaliczono

- wyższych szkół wyznaniowych ( Papieska Akademia Teologiczna, Katowicki Uniwersytet Lubelski, Uniwersytet im Kardynała Wyszyńskiego)

- niepublicznych szkół wyższych lub zawodowych

jednostki badawczo-rozwojowe;

- Jednostki badawczo - rozwojowe są to państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno- finansowym, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Do jednostek badawczo rozwojowych zaliczamy; instytuty naukowo- badawcze, ośrodki badawczo- rozwojowe, centralne laboratoria i inne jednostki organizacyjne, których podstawowym zadaniem jest prowadzenie działalności w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych. Nie zalicza się do tej grupy instytutów naukowych szkół wyższych i placówek Polskiej Akademii Nauk.

samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

Działają zgodnie z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej są wyodrębnionym organizacyjne zespołem osób i środków majątkowych utworzony i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia oraz prowadzenia badań naukowych i prac badawczo -rozwojowych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zaliczamy do nich; szpitale, zakłady opiekuńczo - lecznicze, zakłady pielęgnacyjno- opiekuńcze, przychodnie, ośrodki zdrowia, poradnie, pogotowia ratunkowe, medyczne laboratoria diagnostyczne, zakłady rehabilitacji leczniczej

państwowe i samorządowe instytucje kultury; Zaliczamy do nich ; teatry, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, galerie sztuki

Zakład Ubezpieczeń Społecznych;

Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nią fundusze

Narodowy Fundusz Zdrowia;

Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie od­rębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przed­siębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Dochody podatkowe sektora finansów publicznych do PKB w Polsce w latach 2000 - 2005%

2000 19,7

2001 19,0

2002 19,8

2003 19,9

2004 19,3

2005 19,9

Dochody podatkowe sektora finansów publicznych obejmują podatki centralne i lokalne

Składki na ubezpieczenia społeczne do PKB w Polsce w latach 2000 - 2005%

2000 11,6

2001 11,9

2002 11,3

2003 11,3

2004 11,1

2005 11,3

Dochody niepodatkowe do PKB w Polsce w latach 2000 - 2005%

2000 5,7

2001 6,9

2002 6,8

2003 7,9

2004 7,3

2005 7,2

Środki publiczne gromadzone są w trzech podstawowych ogniwach sektora publicznego tj. budżecie państwa, publicznych funduszach celowych oraz budżetach jednostek samorządu terytorialnego (JST). Budżet państwa jest podstawowym ogniwem tego sektora. W latach 2000 - 2005 udział budżetu państwa w strukturze dochodów sektora publicznego podlegał znacznym wahaniom. W roku 2000 udział ten był najwyższy i wynosił 49,7% natomiast w roku 2004 spadł do poziomu 44,0% (por. tab. 3). Spadek udziału budżetu państwa w dochodach sektora publicznego był wynikiem dynamicznego wzrostu udziału publicznych funduszy celowych w gromadzeniu środków publicznych. W roku 2004 udział publicznych funduszy celowych funkcjonujących na szczeblu centralnym wzrósł w porównaniu do roku 2003 o 13,7 punkta procentowego. Przyczyną tego zjawiska było utworzenie na szczeblu centralnym 15 nowych publicznych funduszy celowych. W latach 1999 -2000 oraz 2004 - 2005 ok. ¼ dochodów sektora przejmowana była przez fundusze publiczne. Można zatem stwierdzić, że zjawisko debudżetyzacji w sektorze publicznym ponownie nasila się.

W tym samym okresie wzrósł także udział budżetów JST w dochodach tego sektora. W latach 1999 - 2003 udział dochodów JST w dochodach sektora oscylował na poziomie ok. 11%. Zmiana systemu zasilania JST spowodowała, że od roku 2004 udział dochodów JST wzrasta.

Podmioty sektora finansów publicznych w Polsce - charakterystyka (NFZ, Publiczne fundusze celowe, Agencje władz publicznych)

I Narodowy Fundusz Zdrowia

funkcjonowanie i organizacja zbliżona jest do Państwowych Funduszy Celowych ( PFC)

nie posiada statusu PFC

plan finansowy Funduszu nie jest dołączany do ustawy budżetowej

Istota reformy z roku 1999

przekształcenie większości publicznych zakładów opieki zdrowotnej w samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej ( osoby prawne, prowadzące samodzielna gospodarkę finansową)

wyłączenie z budżetu finansowania ochrony zdrowia

wyodrębnienie 16 regionalnych kas chorych i jednej kasy branżowej (tzw. mundurowa)

ustanowienie składki na ubezpieczenia społeczne

Rok 2003 - 1 kwietnia

utworzony zostaje NFZ

kasy chorych przekształcone zostają w oddziały wojewódzkie NFZ, centrala do centrali NFZ

Rok 2004 - 1 października

Zmiana ustawy o NFZ ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego

Zadania NFZ

określanie jakości i dostępności świadczeń opieki zdrowotnej

analizowanie kosztów opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym do zawierania umów

przeprowadzanie konkursów ofert i rokowań oraz zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

monitorowanie realizacji i rozliczanie zawartych umów

opracowywanie i realizacja programów zdrowotnych

wykonywanie zdań zleconych

monitorowanie ordynacji lekarskich

promocja zdrowia

prowadzenie Centralnego Wykazu Ubezpieczonych

Fundusz

nie prowadzi działalności gospodarczej

nie może być właścicielem zakładów opieki zdrowotnej oraz nie może posiadać praw własności w stosunku do podmiotów prowadzących zakłady opieki zdrowotnej

Źródła zasilania

składki na ubezpieczenia zdrowotne ( pobiera ZUS oraz KRUS)

darowizny i zapisy

Środki przeznaczone na realizacje zadań zleconych

Dotacje

Przychody z lokat

Dla zapewnienia płynności finansowej może za zgodą ministra ds. finansów publicznych oraz zdrowia zaciągać pożyczki i kredyty

Plan finansowy

Funduszu opracowuje Prezes Funduszu

przedstawiany jest do zaopiniowania Radzie Funduszu oraz sejmowym komisjom ds. publicznych oraz zdrowia

zatwierdza go minister właściwy ds. zdrowia w porozumieniu z ministrem ds. publicznych

Jeżeli do 5 września plan nie zostanie sporządzony i zaopiniowany do 20 września minister sporządza plan i odwołuje Prezesa Funduszu

Wykonanie

Sprawozdanie z wykonania przyjęte przez Radę Funduszu zatwierdza minister właściwy ds. publicznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ds. zdrowia i po uzyskaniu opinii komisji sejmowych ds. finansów publicznych oraz zdrowia

II. Publiczne fundusze celowe jako ogniwo sektora finansów publicznych

Fundusze celowe

Art. 29 ustawy o finansach publicznych

„Funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań”

Wyjątek

Ustawa budżetowa może określać inne niż ustawa tworząca fundusz przeznaczenie środków funduszu celowego, o ile nie otrzymuje on dotacji z budżetu

„ Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz

Nie zalicza się do funduszy celowych

Ustawowo tworzonych rachunków bankowych, których ustawa tworząca fundusz nie określiła jako fundusz celowy

Funduszy, których jedynym źródłem przychodów z wyłączeniem rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja budżetu

Interpretacja

Ustawodawca przyjął, że fundusz może być tworzony wyłącznie w drodze ustawy. Potencjalnie ogranicza się tym samym liczbę funduszy celowych, które nie mogą być kreowane np. przez poszczególnych ministrów dla realizacji doraźnych potrzeb. Stwarza to również przesłanki do traktowania funduszy celowych jako instytucji o charakterze wyjątkowym.

Publiczne fundusze celowe nie tworzą w Polsce spójnego systemu. Tworzone były w różnych okresach dla realizacji bardzo różnorodnych zadań. Fundusze te mają zarówno swych zwolenników, jak i przeciwników. Przeciwnicy dążą bądź to do całkowitej eliminacji funduszy celowych, bądź wydatnego ograniczenia ich ilości.

Próby ograniczenia ilości funkcjonujących funduszy celowych w Polsce podejmowano wielokrotnie. Po raz pierwszy próbę taką - zakończoną sukcesem - podjęto w roku 1991. Część funduszy zniesiono, niektóre zlikwidowano, pozostała jedynie nieliczna grupa funduszy. W latach 1994 -2004 liczba funduszy celowych prezentowanych w corocznych ustawach budżetowych była stabilna. Równolegle funkcjonowała grupa funduszy, która w tych ustawach prezentowana nie była. W roku 2004 po długich debatach parlamentarnych i pomimo licznych protestów zlikwidowano jeden fundusz, lecz już w oku 2005 likwidując środki specjalne utworzono kolejne fundusze celowe. W efekcie w budżecie państwa w latach 2006 - 2007 odnotowujemy 25 bardzo różnorodnych funduszy. Fundusze objęte ustawa budżetową służą miedzy innymi finansowaniu zadań w zakresie ubezpieczeń społecznych. W szczególności są to; FUS, KRUS, Fundusz Prewencji i Rehabilitacji Fundusz Administracyjny. Katalog zadań realizowanych przez te instytucje jest bardzo obszerny. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na zwalczenie bezrobocia i łagodzenie jego skutków, czemu służą; Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Cele socjalne takie jak wspomaganie kombatantów i członków ich rodzin realizuje Państwowy. Z kolei dla wspomagania zatrudniania osób niepełnosprawnych powołano Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jak wspomniano powyżej gama zadań realizowanych przez publiczne fundusze celowe jest bardzo szeroka i zazwyczaj ujawniona w ich nazwach. W tym miejscu wymienić możemy; Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Centralny Fundusz Gruntów Rolnych, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, Fundusz Zajęć Sportowo- Rekreacyjnych dla Uczniów, Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej

Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz restrukturyzacji Przedsiębiorców, Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Rekompensacyjny, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych. Na szczególne zainteresowanie zasługują w tym miejscu dwa fundusze, mianowicie Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej oraz Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy. Fundusze te służą, bowiem realizacji zadań ekonomii społecznej. Cele ich działalności wyeksponowano w ich nazwie. Udzielanie pomocy osobom zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych to zadanie Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej. Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej oraz Funduszu Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy nie korzystają z dotacji budżetu państwa.

Obok funduszy, które objęte zostały ustawa budżetową istnieje znaczna liczba funduszy, które tej ustawie nie podlegają. Przykładowo; Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych, Fundusz Pożyczek i Kredytów Studenckich, Fundusz leśny, Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, Fundusz Termomodernizacji, Fundusz im. Komisji Edukacji narodowej i szereg innych. Dowodzi to tezy, że publiczne fundusze celowe powołane zostały pod wpływem potrzeb doraźnych. W ostatnich latach zaobserwować można było tendencję do odradzania się gospodarki funduszowej. Na uwagę zasługuje fakt, że znaczna część dotacji jaka przydzielana jest z budżetu państwa na rzecz publicznych funduszy celowych trafia do tych z nich, które przeznaczone są na finansowanie świadczeń społecznych. Dane w tym zakresie prześledzić możemy w zamieszczonej poniżej tablicy.

Publiczne Fundusze objęte ustawa budżetową

FUS

KRUS

Fundusz Prewencji i Rehabilitacji

Fundusz Administracyjny

Fundusz Pracy

Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

Centralny Fundusz Gruntów Rolnych

Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym

Fundusz Promocji Twórczości

Fundusz Nauki i Technologii Polskiej

Fundusz Zajęć Sportowo- Rekreacyjnych dla Uczniów

Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej

Fundusz Promocji Kultury

Fundusz Reprywatyzacji

Fundusz restrukturyzacji Przedsiębiorców

Fundusz Skarbu Państwa

Fundusz Rekompensacyjny

Fundusz Wsparcia Policji

Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego

Fundusz Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców

Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej

Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy

Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych

Przykłady

Państwowy Fundusz Kombatantów - Funkcjonuje od 1982 r

Cel udzielanie pomocy oraz świadczeń dla kombatantów i innych uprawnionych osób

Finansowanie

Doraźnej pomocy dla kombatantów oraz pozostałych po nich członków rodzin, znajdujących się w trudnych warunkach materialnych

Refundacja ulg i zwolnień w opłatach telefonicznych , telewizyjnych i radiowych, dodatek kompensacyjny, ryczałt energetyczny

Kosztów rozszerzenia bazy domów pomocy społecznej, zakładów leczniczych, kosztów utrzymania ośrodków wczasowo rehabilitacyjnych przeznaczonych dla kombatantów i innych uprawnionych osób

Upamiętnienia i popularyzowania historii dotyczącej walk o odrodzenie Polski i represji wojennych oraz okresu powojennego

Dochody

Dotacja budżetu

darowizny

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PEFRON)

Posiada osobowość prawną

Przychody

wpłaty pracodawców

dotacje z budżetu państwa oraz inne dotacje i subwencje

spadki, zapisy, darowizny

dobrowolne wpłaty pracodawców

dochody z oprocentowania pożyczek, dyskonta od zakupionych bonów skarbowych, odsetki od obligacji emitowanych lub gwarantowanych przez Skarb Państwa lub NBP oraz lokat terminowych

dywidendy

odsetki

Kierunki wydatków PEFRON

dofinansowywanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych

pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej

rekompensowanie gminom dochodów utraconych na skutek zastosowania ustawowych zwolnień i ulg

Nie więcej niż 30 % wydatków przeznaczone jest na

wyrównywanie różnic miedzy regionami kraju, tam gdzie stopa bezrobocia jest wyższa aniżeli 110% średniej krajowej

realizacje programów wspieranych ze środków pomocowych UE

dofinansowanie zadań wynikających z programów rządowych

finansowanie lub dofinansowywanie badań, ekspertyz i analiz dotyczących rehabilitacji

III Agencje władz publicznych

Cechy ;

istotna rola w alokowaniu środków publicznych jak również łączeniu środków publicznych ze środkami prywatnymi, a także środkami pochodzącymi z pomocy zagranicznej

państwowe osoby prawne

tworzone na podstawie odrębnych ustaw

zróżnicowany kształt organizacyjny, posiadają własne organy zarządzające i nadzorujące

zróżnicowane cele działania, generalnie wspomaganie preferowanych przez państwo dziedzin ( zarządzanie mieniem Skarbu Państwa, wykonywanie zadań w imieniu Skarbu Państwa, wspieranie wybranych rodzajów działalności gospodarczej)

gromadzą środki publiczne, środki pochodzące z pomocy zagranicznej i innych źródeł w tym np. kredytów

środki rozdysponowywane w formie; dotacji, pożyczek preferencyjnych

podlegają naczelnym organom administracji rządowej

zobowiązane są do przedkładania Ministrowi Finansów materiałów informacyjnych niezbędnych przy projektowaniu budżetu

nie podlegają kontroli parlamentarnej

podlegają przepisom o rachunkowości

Zalety

ograniczenie rygorów budżetowych; większa elastyczność finansowania zadań

„ W założeniu kierowanie środków publicznych na rzecz gospodarki w drodze tworzenia agencji rządowych, których działalność została oparta na mechanizmie rynkowym powinno sprzyjać bardziej racjonalnemu wykorzystaniu tych środków”

możliwość pozyskiwanie dodatkowych źródeł zasilania

„Nieprawidłowości, które wystąpiły w funkcjonowaniu niektórych agencji w Polsce nie mogą być w żadnej mierze podstawa do odrzucenia tej instytucji publicznej, gdyż jest ona jedna z bardziej interesujących instytucji publicznych przy pomocy której państwo może skutecznie realizować preferowane cele gospodarcze i społeczne”.

Wady

„ W praktyce można zaobserwować zjawisko polegające na przeradzaniu się agencji rządowych w zwyrodniałe struktury biurokratyczne kierujące się własnym interesem, całkowicie oderwane od grup, którym mają służyć i praktycznie nie podlegające kontroli społecznej. Decyzje ciał przedstawicielskich podejmowane są często pod presja potężnych grup nacisku i nie odzwierciedlają należycie potrzeb społecznych”

gospodarka ich nie podlega kontroli parlamentarnej;

brak kontroli parlamentarnej , brak dostatecznego nadzoru ze strony organów centralnych powoduje potencjalną możliwość korupcji i nadużyć

„Teoretycznie część agencji powołano do realizacji konkretnych zadań (...), po wykonaniu których miały zakończyć swoja działalność. Praktyka wykazała jednak, że forma agencji jest tak wygodna dla osób związanych z ich działalnością ( czemu sprzyja system kontrolny, jak i sprawozdawczy agencji) iż agencje otrzymują coraz to nowe zadania. Powołując kolejne agencje nie zważ się zbytnio na fakt, że ich działalność charakteryzuje często niska efektywność, a zadania powielają zadania innych podmiotów ( jak np. w przypadku Agencji Techniki i Technologii i Komitetu Badań Naukowych). Nie bardzo też wiadomo po co tworzy się agencje, których zadania mogłyby wykonywać inne instytucje np. banki. Nie da się ukryć, że zlecanie zadań wyspecjalizowanym podmiotom komercyjnym ( wybranym w drodze przetargu) odbywałoby się z pewnością efektywniej, a już na pewno (poprzez eliminacje kosztów utrzymania agencji) - taniej.”

Agencje rządowe

Agencja Rynku Rolnego ( 1990 r)

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( 1992 r)

Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa ( 1994 r)

Agencja Mienia Wojskowego ( 1997 r)

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa ( 1995 r)

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (2001 r)

Agencja Rezerw Materiałowych ( 1997 r)

Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad ( 1995 r)

Agencja Techniki i Technologii ( 1996 r)

Agencja Prywatyzacji ( 1997 r)

Agencja Rezerw Materiałowych ( 1997 r)

Agencja Rezerw Artykułów Sanitarnych (1997 r)

Polska Organizacja Turystyczna ( 2000 r)

Przykłady

Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad

Założenia

- Rządowy projekt budowy autostrad zakładał wybudowanie 2600 km dróg w ciągu 20 lat - szacunkowy koszt inwestycji 15 - 20 mld USD

- państwo udziela koncesji na budowę autostrad podmiotom gospodarczym, na określona liczbę lat 15 - 20 , po tym okresie przekazywane są na rzecz Skarbu Państwa

- strona organizacyjną zajmuje się Agencja

Agencja

prowadzi prace studialne

nabywa grunty

przygotowuje kryteria udzielania koncesji

prowadzi przetargi

negocjuje umowy koncesyjne

źródła zasilania

z działalności statutowej

nie korzysta z dotacji budżetu

Podstawa działalności

Ustawa z dnia 27.11. 1994 r autostradach płatnych ( Dz.U. nr 127. poz. 627)

Statut ( Dz.U. 2001. nr 77 poz. 823)

W roku 2000 zmiana ustawy o autostradach płatnych ( Dz.U. nr86. poz. 958) - powołano Krajowy Fundusz Autostradowy - funduszem zarządzać ma Agencja !!! Ta agencja już nie istnieje.

Agencja Rynku Rolnego

Podstawy prawne;

Ustawa z dnia 7 czerwca 1990 r o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego ( Dz.U. 1977 nr 142, poz. 951, z poźn zm)

Statut, rozporządzenie Prezesa RM. Z dnia 21 11. 1996 r (DZ.U. nr 138, poz. 641)

Władze

Prezes; organ wykonawczy i zarządzający

Rada Agencji; organ doradczy, opiniodawczy Prezesa

Dyrektorzy oddziałów terenowych powoływani przez Prezesa Agencji

Cele działania

stabilizowanie rynku rolnego

ochrona dochodów z rolnictwa

Rodzaje działalności

- Interwencyjny zakup i skup płodów rolnych oraz ich przetworów w kraju i za granicą (ochrona prze spadkiem cen)

-Interwencyjna sprzedaż produktów rolnych (ochrona przed nadmiernym wzrostem cen)

- Dopłaty do cen skupu płodów rolnych

- Dopłaty do mleka i przetworów mlecznych

- Gromadzenie i gospodarowanie państwowymi rezerwami produktów rolnych oraz produktów i półproduktów żywnościowych

- Udzielanie poręczeń kredytowych ( wyjątek, kredyty inwestycyjne) przedsiębiorstwom, które realizują zadania zlecone przez Agencję

- analiza rynku produktów rolnych i żywnościowych

- działania wspierające rozwój produktów rolnych i żywnościowych i inne

Sposób realizacji zadań

- Zadania realizowane są bezpośrednio przez Agencję

- Jest także możliwość zlecania zadań interwencyjnych podmiotom gospodarczym (spółkom prawa handlowego, osobom fizycznym, podmiotom nie mającym osobowości prawnej) - w drodze przetargu

Gospodarka finansowa

- prowadzona jest samodzielnie

- przychody; dotacje budżetu, wpływy z działalności gospodarczej, z kapitałów pieniężnych, darowizn, inne; po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw publicznych Agencja może korzystać a kredytów bankowych i pożyczek

- podstawę gospodarki finansowej stanowi plan finansowy, który jest sporządzany odrębnie dla gospodarki państwowymi rezerwami gospodarczymi i odrębnie dla działalności interwencyjnej na rynku płodów rolnych

- sprawozdanie zatwierdza minister właściwy do spraw finansów publicznych, składane jest Prezesowi Rady Ministrów, Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, właściwym komisjom w Sejmie i Senacie

Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa

W roku 2000 majątek Agencji wyceniany był na 7,3 mld zł, majątek obrotowy 1,3 mld oraz zobowiązania ok. 2 mld

Powierzchnia gruntów

4,7 mln ha czyli 47 tys. km kw. co stanowi

- ok. 15% całej powierzchni Polski

- ok.25,4 użytków rolnych

Podstawa prawna

Ustawa z dnia 19.10. 1991 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (D.U. 2001, nr 57, poz. 603)

Statut nadany Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16.03 1992 (Dz. U. nr 24 poz. 104 z późn. Zm.)

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28. 02. 2001 w sprawie szczególnych zasad rachunkowości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (DZ.U. nr 37, poz. 433)

Władze

- Prezes

- Rada nadzorcza w skład, której wchodzą przedstawiciele rolników oraz ministerstw: Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Skarbu Państwa i Gospodarki

Cele działania

- poprawa efektywności i lepsze wykorzystanie mienia rolnego Skarbu Państwa (restrukturyzacja i prywatyzacja)

- administrowanie zasobami majątkowymi skarbu państwa ( uprzednio Państwowy Fundusz Ziemi, PGR oraz ziemia rolników przechodzących na emeryturę, którzy nie mogą przekazać jej następcom), majątek ten stanowi Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa

- tworzenie miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej

- prowadzenie prac urządzeniowo rolnych na gruntach Skarbu Państwa

Rodzaje działalności i sposób realizacji zadań

Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa może być

sprzedany

dzierżawiony

przekazany w zarząd

nieodpłatnie przekazany

*JST na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi ( zadania własne)

* PAN

* państwowej szkole wyższej

* państwowej jednostce badawczo - rozwojowej

Agencja może; udzielać subwencji, pożyczek, udzielać poręczeń i gwarancji

Gospodarka finansowa

Sporządza ; roczny plan finansowy Agencji i roczny plan Zasobu zatwierdzane prze ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa

Źródła zasilania Agencji i Zasobu wyznaczono oddzielnie ( dwa plany finansowe) - wpływy ze sprzedaży, dzierżawy, najmu i użytkowania mienia Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa

Agencja może ponadto; zaciągać kredyt bankowy, emitować obligacje

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Podstawa prawna

Uprzednio; Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa

Ustawa z dnia 29.12. 1993 r (Dz.U. 1994 nr 1 poz.2 z późn. Zm.)

Statut; Rozporządzenie Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 .12. 2000 (Dz. U. Nr 116. poz. 1217)

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30.06. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji ( Dz.U. nr 16 poz.82 z póżn. Zm)

Władze

- Prezes

- Rada Agencji; organ opiniodawczo doradczy Prezesa, w skład wchodzą przedstawiciele administracji rządowej, związków zawodowych i organizacji rolniczych

Cele działania

- poprawa struktury agrarnej

- rozwój obszarów wiejskich

- prowadzenie rejestru i oznakowania zwierząt hodowlanych

- przedsięwzięcia służące zwiększaniu ilości miejsc pracy na wsi

- tworzenie giełd i rynków hurtowych

- kształcenie mieszkańców wsi ( poprzez udzielanie poręczeń spłaty kredytów studenckich)

- rozwój infrastruktury informatycznej w bankach spółdzielczych

Rodzaje działalności

-dopłaty do preferencyjnych kredytów bankowych

-udzielanie gwarancji i poręczeń kredytowych

-rejestracja i wyposażenie w środki techniczne grup producentów owoców i warzyw

-rekompensaty finansowe z tytułu niewprowadzenia do obrotu owoców i warzyw

Gospodarka finansowa

- samodzielna, na podstawie planu rocznego, sprawozdanie opiniuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatwierdza minister do sprawa finansów publicznych

Przychody;

- środki z UE

- środki pochodzące z oprocentowania rezerw obowiązkowych odprowadzanych przez banki do NBP

- środki budżetowe określane corocznie w ustawie budżetowej

- odsetki od lokat bankowych

- kredyty długoterminowe

- emisja obligacji ( za zgodą ministra d/ s publicznych)

„Biorąc pod uwagę ilość i charakter kolejnych zadań Agencji (obecny zakres działalności ARiMR) znacznie przekracza zakres określony przy jej tworzeniu) ma ona szanse w najbliższym czasie ( o ile już nie jest) podmiotem ważniejszym od Ministerstwa.”

Dochody budżetu państwa w relacji do PKB w Polsce w latach 2000 - 2005%

1996 24,1%

1997 23,8%

1998 21,5%

1999 19,3%

2000 18,7 %

2001 18,5%

2002 18,4%

2003 18,7%

2004 17,7 %

2005 19,3 %

2006 19,6% plan

Dochody podatkowe budżetu państwa w relacji do PKB w Polsce w latach 2000 - 2005%

1996 20,2%

1997 19,6 %

1998 19,3%

1999 17,3%

2000 16,5%

2001 15,7%

2002 16,5%

2003 16,6%

2004 15,3%

2005 16,9%

2006 17,7% plan w % do PKB

Podatek od towarów i usług

2002 7,4 %

2003 7,0 %

2004 8,1 %

2005 8,4 % plan akcyza

2003 4,2 %

2004 4,3 %

2005 4,3%

2006 4,5% plan

CIT

2003 1,7 %

2004 1,5%

2005 1,9%

2006 2,1 % plan

PIT

2003 3,2 %

2004 2,4%

2005 2,6%

2006 2,6 % plan

Udziały jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych ( PIT, CIT) budżetu państwa

Gminy

PIT 35,72 % docelowo 39,74 %

CIT 6,71 %

Powiat

PIT 10,25%

CIT 1,40%

Województwo

PIT 1,6%

CIT 15,9%

Dochody zagraniczne

z tytułu skarbowych papierów wartościowych wyemitowanych za granicą

odsetki otrzymywane od podmiotów krajowych z tytułu udostępnionych kredytów i pożyczek zagranicznych

Rekompensata budżetowa

Art. 30 Traktatu Akcesyjnego

Poprawa płynności budżetu państwa - składka do budżetu ogólnego UE jest wpłacana od pierwszego dnia akcesji a transfery z budżetu UE zwiększają się stopniowo wraz ze zwiększającym się stopniem implementacji programów unijnych

główne pozycje dochodów

- wpłaty jednostek budżetowych

- dywidenda i wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa

Dochody niepodatkowe

- wszystkie poza podatkami dochody publiczne

- cechuje je duża różnorodność

- uzyskiwane są na szczeblu centralnym i lokalnym

- podział na dochody podatkowe i niepodatkowe nie występuje w ustawie o finansach publicznych

Cła

- Świadczenia; pieniężne, przymusowe, nieodpłatne, ogólne, bezzwrotne

Klasyfikacja

Cel pobierania

- fiskalne - ustanawiane w celu finansowania zadań publicznych

- ochronne - ustanawiane w celu ochrony rynku wewnętrznego, produkcji krajowej, zahamowania napływu towarów zagranicznych

Cła ochronne

- prohibicyjne - efekt działania zbliżony do zakazu administracyjnego

- ekspansywne - celem jest zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu cen na rynku wewnętrznym

- wychowawcze - ochrona nowych gałęzi i branży przemysłowych

Kryterium - sposób podejmowania decyzji o wysokości stawek celnych

- autonomiczne - ustalane są samodzielnie przez powołane do tego organy państwowe z pominięciem współpracy międzynarodowej

- konwencyjne (umowne)

stanowią przedmiot umów dwustronnych lub wielostronnych

mogą mięć charakter skonsolidowanych czyli takich w odniesieniu do których państwo zobowiązuje się w umowie międzynarodowej, że ich nie podwyższy, ale zachowuje prawo do ich obniżenia

Wydatki zdeterminowane

- Subwencje dla JST

- Składki do UE

- Koszty obsługi długu publicznego

- Dotacje dla FUS w związku z gwarancjami wypłaty świadczeń emerytalno -rentowych

- Zasiłki i świadczenia przedemerytalne

- Dopłaty do odsetek od kredytów oraz refundacja premii gwarancyjnych

- Składki za ubezpieczenia zdrowotne finansowane z budżetu państwa oraz składki na ubezpieczenia społeczne za osoby przebywające na urlopach wychowawczych i macierzyńskich

- Świadczenia emerytalno - rentowe żołnierzy i funkcjonariuszy

- Wydatki refundowane z UE

- pozostałe

Wydatki w układzie zadaniowym

1. O charakterze socjalnym

- dotacje dla FUS, KRUS, składki na ubezpieczenia społeczne dla osób przebywających na urlopach wychowawczych pobierające zasiłek macierzyński i niepełnosprawne,

- świadczenia emerytalno - rentowe dla żołnierzy, funkcjonariuszy, uposażenia sędziów, prokuratorów w stanie spoczynku,

- renty strukturalne

- dopłaty do przejazdów ulgowych,

- dopłaty do posiłków w barach mlecznych,

- dotacje dla Funduszu Kościelnego

2. Finansowanie podstawowych zadań państwa

- Wymiar sprawiedliwości

- Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa

- Obrona narodowa

- Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli, sadownictwa

- Kary, odszkodowania związane z poborem podatków, opłat i należności nie podatkowych

3. Nauka, edukacja, ochrona zdrowia, kultura fizyczna i sport, ochrona dziedzictwa narodowego

4.Gospodarka

- Transport, łączność

- Gospodarka komunalna i ochrona środowiska

- Leśnictwo

- Ogrody botaniczne i zoologiczne

- Górnictwo, kopalnictwo,

- Handel

- Rybołówstwo i rybactwo

- Informatyka

- Turystyka

- Gospodarka mieszkaniowa

Pozostałe

- Składka członkowska do budżetu UE

- Subwencje dla JST

Procedura budżetowa

„To sposób postępowania w procesie tworzenia i realizacji budżetu”

Obejmuje

Opracowanie projektu budżetu ( planowanie budżetowe)

Uchwalenie budżetu

Wykonywanie budżetu

Rachunkowość, sprawozdawczość i kontrole budżetu

W poszczególnych etapach biorą udział

Organy władzy (Sejm, Senat, rady gmin, powiatów i sejmiki samorządu terytorialnego)

uchwalanie i kontrola

Organy wykonawczo-zarzadzajace ( Rada Ministrów, Minister Finansów oraz inne organy administracji rządowej, organy wykonawcze JST) planowanie i wykonywanie budżetu

Procedura uchwalania budżetu państwa

Podstawy prawne

Konstytucja

Ustawa o finansach publicznych

Regulamin Sejmu i Senatu

Konstytucja ograniczenie woluntaryzmu władz publicznych w kształtowaniu dochodów i wydatków publicznych

Problematyka finansów publicznych ujęta w osobnym rozdziale - Rozdział X

Art. 216

W sposób określony w ustawie;

Są gromadzone i wydatkowane środki publiczne

A zatem Rada Ministrów, organy administracji rządowej nie mogą swobodnie, dowolnie gromadzić i wydatkować środków publicznych

Następuje nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, NBP i inne państwowe osoby prawne

Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń

Ustanowienie monopolu

Zakaz

Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto

Niedopuszczenie do nadmiernego zadłużania się co może zagrażać gospodarce kraju oraz suwerenności państwa

Art. 217

W drodze ustawy

Następuje nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także przyznawanie ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków

Ograniczenie woluntaryzmu organów administracji, dotyczy sfery ekonomicznej oraz wolności i praw człowieka.

Art. 218

Ustawa określa

Organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem skarbu Państwa

Procedura uchwalania budżetu

Zasady (art. 219)

Sejm uchwala budżet na rok budżetowy w formie ustawy

W wyjątkowych przypadkach może uchwalić prowizorium budżetowe

Jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego , Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy

Do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów należy ( art.221)

przedkładanie projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym

zmiany ustawy budżetowej

ustawy o zaciąganiu długu publicznego

ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych udzielanych przez państwo

Zgłaszanie poprawek w trakcie debaty musi być zgodne z art. 220

Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Rade Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej

Ustawa budżetowa nie może przewidzieć pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa

Dlaczego ponieważ rząd

posiada dostateczną wiedzę aby przygotować projekt budżetu

powinien mieć gwarancję, że nie będzie musiał realizować planu, którego nie jest w stanie zrealizować

ponosi odpowiedzialność za stan finansów państwa a zatem

Nie chodzi o dyskryminowanie poszczególnych podmiotów ( posłów, Sejmu, Senatu, Prezydenta i obywateli) lecz o oparcie budżetu na realnych przesłankach

Szczegółowość budżetu

Art. 219

Zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej - określa ustawa

Dlaczego?

Podnosi to rangę tego aktu prawnego

Określenie zakresu szczegółowości oznacza zakaz zamieszczania w budżecie innych niż ustawowe postanowień

Znika problem „obładowania ustawy budżetowej” - niweluje to spory dotyczące zgodności budżetu z konstytucją

Harmonogram prac nad budżetem

1. Minister Finansów przedstawia RM założenia do projektu ustawy budżetowej

( marzec - kwiecień)

2. Minister Finansów ustala „notę budżetowa” szczegółowe zasady, tryb i terminy sporządzenia materiałów do projektu budżetu państwa ( kwiecień - maj)

3. Dysponenci części budżetu sporządzają projekty planów rzeczowych ( maj)

4. Minister Finansów przedkłada RM projekt ustawy budżetowej

5. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej ( lub prowizorium) i wraz z uzasadnieniem przedstawia go Sejmowi do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy

Konstytucja art. 222

- najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego

- w wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie budżetu

Sejm

Marszałek Sejmu dokonuje wstępnej kontroli projektu oceniając czy odpowiada on wymogom konstytucyjnym

Jeżeli nie odpowiada - zwraca go wnioskodawcy

Jeżeli ma wątpliwości kieruje wniosek - po zasięgnięciu opinii Prezydium do komisji ustawowej

Komisja większością 3/5 głosów może zaopiniować projekt jako niedopuszczalny

Sejm przeprowadza 3 czytania

Czytanie I

- na plenarnym posiedzeniu Sejmu ( inne ustawy - w komisjach)

- kończy się skierowaniem projektu do prac komisji - Sejmowa Komisja ds. Finansów Publicznych

Czytanie II

- sprawozdanie Komisji

- przeprowadzanie debaty

- zgłaszanie poprawek i wniosków

Czytanie III

- poseł sprawozdawca prezentuje poprawki i wnioski

- głosowanie

Marszałek Sejmu przesyła tekst ustawy Marszałkowi Senatu

Senat

Konstytucja art. 223

Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania Senatowi

Senat

- nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej

- może do niej tylko zgłaszać poprawki

Prezydent

- nie przysługuje mu prawa veta

- nie przysługuje mu prawo skierowania ustawy do ponownego rozpatrzenia

- może skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego

Art.224 Konstytucji

- podpisuje ustawę w ciągu 7 dni

- kieruje ustawę do Trybunału Konstytucyjnego

Trybunał Konstytucyjny

Art. 224 Konstytucji - orzeka najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku

Art. 225 Konstytucji Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu, Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.

Wykonywanie budżetu państwa polega na gromadzeniu i wydatkowaniu środków finansowych na cele publiczne zgodnie z ustawa budżetową

art. 128 ustawy o finansach publicznych

W terminie 21 od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają Ministrowi Finansów szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej - „ układ wykonawczy”

„układ wykonawczy” opracowany jest w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków

art. 148

Dysponenci części budżetowych mogą dokonywać przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami klasyfikacji w ramach danej części i działu budżetu państwa

- zmniejszenie lub zwiększenie wydatków majątkowych wymaga zgody Ministra Finansów

Wyjątek - Nie może to powodować zwiększenia planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy

Kontrola - Wykonywanie budżetu podlega kontroli Sejmu

Konstytucja art. 226

Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od dnia zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacja o stanie zadłużenia państwa

Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią NIK podejmuje w ciągu 90 dni decyzje o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium

NIK

- Niezależny organ władzy wykonawczej

- Szeroka autonomia i inicjatywa w zakresie działań kontrolnych

- Niezależność finansową

Kryteria kontroli

Legalność

- kontrolowanie działalności jednostek pod względem jej zgodności z przepisami normatywnymi oraz nie mającymi powszechnie obowiązującej mocy tj. regulaminów, statutów i innymi przepisami o charakterze wewnętrznym

- kontrola „ praworządności „ działania

Gospodarność

- umiejętność racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych

- uzyskiwania właściwej relacji ponoszonych nakładów do osiąganych efektów

- wykorzystywanie możliwości zapobiegania lub ograniczanie szkód

Celowość

- zgodność działalności kontrolowanej z celami określonymi dla niej lub wykonywanej przez nią działalności

- adekwatność i „odpowiedniość” zastosowanych metod i środków dla osiągnięcia założonych celów oraz stopnia realizacji tych celów

Rzetelność

- wypełnianie nałożonych obowiązków ze starannością, sumiennością, terminowo

- rzetelne dokumentowanie określonych działań i stanów faktycznych zgodnie z rzeczywistością i w wymaganych terminach

Problemy

- interpretacja pojęciowa w/w budzi spory w doktrynie

- ustawodawca nie wartościuje poszczególnych kryteriów kontroli

Zakres podmiotowy kontroli

I grupa podmiotów

kontrola obligatoryjna

przy zastosowaniu 4 kryteriów

organy administracji rządowej, NBP, państwowe osoby prawne i inne państwowe jednostki organizacyjne

II grupa podmiotów

kontrola fakultatywna

przy zastosowaniu 3 kryteriów; legalności, gospodarności i rzetelności

organy samorządu terytorialnego, komunalne osoby prawne i inne komunalne jednostki organizacyjne

III grupa podmiotów

niepubliczne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze

kontrola dotyczy wykorzystywanego przez nie majątku lub środków państwowych lub komunalnych

stosowane są dwa kryteria tj. legalności i gospodarności

Kontrola obejmuje także

wykonanie budżetu państwa

instytucje o wyjątkowym statusie; Kancelaria Prezydenta, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej, Krajowe Biuro Wyborcze, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny

kontrola dotyczy badania i oceny ich działalności jako dysponentów części budżetowych

tylko na zlecenie Sejmu NIK może przeprowadzić pełną kontrolę w/w

nie dotyczy to Sądu Najwyższego, NSA, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajowego Biura Wyborczego - zasada niezawisłości sędziów

RIO - nadzór, kontrola, funkcja opiniodawcza, działalność informacyjno szkoleniowa

- kontroluje gospodarkę finansową, zobowiązań podatkowych, zamówienia publiczne JST, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych w tym samorządowych osób prawnych, innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów JST

Zasady kontroli

zgodność z prawem ( legalność), zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym, wyjątek zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie ustaw lub zawartych porozumień - zasada celowości, rzetelności i gospodarności

kompleksowa kontrola gospodarki finansowej JST

przynajmniej raz na 4 lata

kontrole; kompleksowe, problemowe, doraźne, sprawdzające

---