NAUKA ADMINISTRACJI
Pojęcie i geneza nauki administracji:
Istnieją różne definicje nauki administracji:
Aut. Prof. Jełowickiego - nauka o organizacji i funkcjonowaniu administracji publicznej.
Nauka administracji to nauka społeczna, opierająca się na metodach empirycznych, których przedmiot stanowi wszechstronną wiedzę o istniejącym w danym państwie danym ustroju (Zbigniew Leoński).
wg prof. Starościaka administracja to nauka o związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania.
wg Stanisława Kowalewskiego nauka a. jest to dyscyplina badająca prawidłowości występujące w dziedzinie zjawisk administracyjnych.
Określenie administracja wywodzi się z j. łacińskiego, w którym „administrare” oznacza kierować, administrować, a także oznacza służyć i pomagać. Administracja jako zjawisko powstało wcześnie, odkąd ludzie zaczęli żyć w większych grupach i kiedy pojawiły się potrzeby związane z życiem w większych grupach. Pojawiła się administracja wojskowa i skarbowa (aparat urzędniczy).
Administracja w nowoczesnym znaczeniu wiąże się z powstaniem nowoczesnego prawa. Powstała w dobie oświecenia (idea, że prawo są to normy stanowione przez przedstawicieli narodu - parlament). Odrzucenie koncepcji, że prawo to wola jednostki (panującego). W Europie państwo policyjne przekształca się w państwo konstytucyjne (VIII i XIX wiek). Zmienia się też status jednostki w państwie - poddany staje się obywatelem. Obywatel posiada określone prawa i administracja nie może swobodnie ingerować w życie obywateli. Ingerencja w życie obywateli wymaga podstawy ustawowej. Ustawy stanowi parlament, a nie panujący. Obywatel staje się podmiotem zarządzania. Na straży praw obywateli maja stać niezawisłe sądy. Administracja jest związana prawem (ustawami), działa w granicach prawa.
Prawa obywatela (podmiotowe) są chronione w państwie konstytucyjnym. Do sprawowania tej ochrony są niezawisłe sądy. Już w 2 poł. XIX w. w niektórych państwach europejskich powstają sądy administracyjne (Prusy, Austria i Francja). W okresie oświecenia pojawia się administracja nowoczesna.
Administracja - zarządzanie państwem, gminą, miastem, przedsiębiorstwem. Określenia tego używamy dla określenia czyjejś działalności (trwałej i planowej) ogarniająca pewną liczbę ludzi i dóbr materialnych, działalności zmierzającej w określonym celu dla zaspokojenia potrzeb (potrzeby publiczne - zbiorowe, albo prywatne).
administracja publiczna
administracja prywatna
znaczenie przedmiotowe - kryterium stanowi cel działania. Publiczna działa dla dobra ogółu (zbiorowości).
znaczenie podmiotowe - aparat zarządzający (grupa podmiotów zarządzających).
Działalność o charakterze organizatorskim i zarządzającym, w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych, prowadzona w interesie publicznym oraz przez różne podmioty i instytucje na podstawie prawa i w swoistych formach prawnych.
Cechy:
działalność państwa lub innych związków publiczno-prawnych
działalność prowadzona w interesie publicznym (tworzenie warunków dla rozwoju)
działalność prowadzona nie w celu osiągania zysków
działalność o charakterze władczym (w jej toku administracja może się posługiwać środkami władczymi)
działalność oparta na prawie; ciągła i trwała, organizatorska, prowadzona w swoistych formach prawnych
działalność prowadzona przez wyodrębniony aparat urzędniczy.
Władztwo jest ściśle powiązane z możliwością użycia przymusu (z przymusem fizycznym włącznie). Przymus w administracji jest regulowany ustawą o postępowaniu egzekucyjnym. Administracja to pojęcie ogólne.
Administracja:
publiczna
rządowa
sprawowana przez inne związki niż państwo (samorządowa); samorządy specjalne - zawodowe i samorządy terytorialne - powszechne
prywatna
Cechy publiczno-prawnych:
Wykonują zadania administracji publicznej, na własną odpowiedzialność, wykonują te zadania względnie samodzielnie.
Administracja - działalność państwa, która pozostaje po wyodrębnieniu działalności ustawodawczej i sądowniczej (def. negatywna).
Działalność ta rozciąga się na następujące dziedziny życia społecznego:
administracja spraw zagranicznych
spraw wojskowych
sprawiedliwości
finansowa
spraw wewnętrznych.
Administracja publiczna - system, który składa się z podsystemów:
podsystem administracji rządowej
podsystem administracji samorządowej
Każdy z nich tez możemy klasyfikować.
Ad. a)
centralna (składa się z organów, które maja charakter organów naczelnych i pozostałych organów centralnych)
terenowa (wojewoda, zespolone pod zwierzchnictwem służby, inspekcje, straże - tworzą oni administrację zespoloną)
Centralna: Organy naczelne administracji rządowej - Rada Ministrów (Prezes Rady + Ministrowie). Pozostałe organy centralne obejmują zasięgiem terytorium całego państwa, ale podlegają któremuś z organów naczelnych.
Terenowa: Obok administracji zespolonej jest niezespolona (organy, podmioty, które są bezpośrednio podporządkowane oddziałom centralnym)
Ad. b)
Funkcjonuje w terenie. Struktura samorządu jest 3-szczeblowa:
szczebel podstawowy (gmina)
szczebel lokalny (powiat)
szczebel regionalny (województwo samorządowe)
Organami gminy są: Rada gminy (organ stanowiący i kontrolny pochodzący z powszechnych wyborów); wójt i burmistrz.
Wójt, burmistrz i prezydent to organy wykonawcze - pochodzą z wyborów bezpośrednich.
Organami powiatu są: Rada powiatu, zarząd powiatu (starosta na czele).
Organami województwa są (sejmik - organ stanowiący i kontrolny). Organ wykonawczy - zarząd województwa (marszałek).
Rolą nauki administracji jest badanie zjawisk, które zachodzą w obrębie administracji publicznej i wypracowywanie rozwiązań, dyrektyw dotyczących funkcjonowania administracji, aby doprowadzić do optymalnego zaspokojenia potrzeb tzn. przy najmniejszych nakładach (kosztach).
Jest nauką społeczną. ma charakter kompleksowy (korzysta z dorobku) wielu różnych dyscyplin naukowych. Jest to nauka interdyscyplinarna. Korzysta z dorobku nauk prawnych, socjologii, psychologii, politologii, ekonomii, teorii organizacji. Prakseologii. Taką koncepcję stworzył Jerzy Langrod (lata 50.).
Związki pomiędzy nauka prawa administracyjnego. Nauka tego prawa bada materiał prawny (normatywny). Nauka administracji natomiast jest nauką mniej zajmującą się aktami prawnymi. Związek nauki administracji z naukami ergologicznymi, dotyczącymi organizacji ludzkich działań (prakseologia, teoria organizacji)
Prakseologia - bada wszelką ludzką działalność z punktu widzenia sprawności.
Teoria organizacji - posiada niższy stopień uogólnienia; bada zagadnienia organizacji pracy ludzkiej.
Nauka administracji nie zajmuje się wszystkimi instytucjami powoływanymi do wykonywania użytecznej pracy, ale tylko tymi, które zaliczamy do administracji publicznej.
Nauka administracji powinna badać i oceniać:
struktury administracji publicznej
zasady organizacyjne, na których opiera się administracja
więzi organizacyjne (np. kierownicza, kontrolna)
problem obiegu informacyjnego i więzi organizacyjnych.
Podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególnymi szczeblami
Procesy decyzyjne
Mechanizmy doboru kadr
Zasady motywowania.
Geneza i ewolucja nauki administracji:
Początki - wiek XVII. Powstanie i rozwój nauki ma charakter 2-kierunkowy:
wytyczyli go przedstawiciele nauk policyjnych i kameralistyki
wytyczyli go przedstawiciele teorii organizacji.
Ad.1)
XVII wiek- powstaje kameralistyka. Przedstawiciele zajmowali się ustaleniem najlepszych dróg zagadnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa. Kształtowali oni kadry dla dyplomacji oraz urzędników zarządu wewnętrznego państwa. Policja administracyjna - funkcje państwa, które powinno zapewnić obywatelom bezpieczeństwo. Kameraliści badali, jakie instytucje służą tworzeniu i utrzymywaniu majątku społecznego (państwa) - podatki, cła, rola państwa w rozwoju przemysłu, handlu, rolnictwa. Najwybitniejszy przedstawiciel tych nauk to Lorenc von Stein.
Ad.2)
Teoria organizacji powstała w XIX wieku - rozwój przemysłu spowodował zapotrzebowanie na sprawną i skuteczną administrację, organizację, obniżanie kosztów produkcji, zwiększanie wydajności pracy. Pojawili się inżynierowie, którzy tworzyli teorie organizacji. Teoria ta rozwijała się żywiołowo „szkoły teorii organizacji”:
szkoła klasyczna - naukowe zarządzanie (Fryderyk Taylor, Karol Adamiecki)
szkoła administracyjna (Henryk Fayol, Max Webber)
szkoła relacji międzyludzkich (Elton Mayo)
Szkoła klasyczna:
Fryderyk Taylor - amerykański inżynier (2poł. XIX wieku). Doradca ds. organizacyjnych. Dążył do usprawnienia procesów pracy metodą doświadczalną; przyjął założenie, iż każda pracę należy wykonywać przy zastosowaniu najlepszej metody jej wykonania. Metoda empiryczna. Badania chronometrażowe (mierzył czas). Był on zwolennikiem skracania dnia pracy. Wprowadził premię za dobrą pracę oraz żółte kartki. Prace należy podzielić na kierowniczą i wykonawczą. Umysłowa strona (kierownictwo). Robotnicy (wykonawcza strona). Taylor wprowadził podział pracy kierowniczej (wyższe i niższe szczeble). Reguła poszukiwania osób, rekrutowania na stanowiska pracy wg. predyspozycji i kwalifikacji - nie wszyscy ludzie się nadają. Zwolennik upowszechniania najlepszych metod - szkolenie, doskonalenie pracowników. Stosował swoją teorie organizacji. Był angażowany przez różne formy. Jego dokonania były imponujące.
Karol Adamiecki - inżynier (XIX/XX wiek). Stworzył katedrę zasad organizacji pracy w AW. Twórca prawa harmonii pracy. Uważał, że wydajność jest wtedy największa, kiedy czynności współdziałających ze sobą podmiotów zostaną zharmonizowane (czasy pracy też). Problem „wąskich przekrojów” - o wydajności pracy decyduje najsłabsze ogniwo, którego wydajność jest najmniejsza. Trzeba starać się je wzmacniać.
Koncepcja harmonii pracy Adamieckiego składa się z 4 praw:
Wzrastającej produkcji (przy pewnym nakładzie zasobów ludzkich i materialnych, nakład pracy na jednostkę produkowana zmniejsza się, podobnie jak koszt, ale po osiągnięciu tego optimum dalsze zwiększenie nakładów podnosi już te jednostkowe koszty.
Specjalizacji (podział pracy skomplikowanej zwiększa wydajność pracy)
Prawo koncentracji pracy (potrzeba integracji funkcji jednakowych, bo zmniejsza się potrzeba kooperacji)
Prawo harmonii pracy (ogólne nakłady na prace są najniższe, gdy wartość pracy każdej jednostki współdziałającej jest dostosowana do wydajności innych kooperujących jednostek)
Szkoła administracyjna (Henryk Fayol, Max Webber):
H.Fayol - żył na przełomie XIX/XX wieku, inżynier francuski; skończył Akademię Górniczą, miał ogromne doświadczenie praktyczne; sformułował teorie organizacji opartą na kilkunastu zasadach. W 1918 roku utworzył w Paryżu Centrum Studiów Administracyjnych, które dały początek słynnej Narodowej Szkole Administracyjnej. W Polsce jej odpowiednikiem jest Krajowa Szkoła Administracyjna. „Administracja gospodarcza i ogólna” - dzieło Fayola.
Pracę można podzielić na pracę kierowniczą i wykonawczą. Fayol szczególnie interesował się pracą kierowniczą - wyodrębnił funkcje kierowania; stwierdził, że w działalności kierowniczej posiadanie wiedzy ogólnej i fachowej powinno występować w różnych proporcjach w zależności od szczebla kierowania. (niżej umiejętności fachowe, wyżej - ogólne). Fayol stwierdził, że kierowania trzeba się uczyć, organizował szkolenia dla kadry kierowniczej. Podzielił funkcje kierownicze na: przewidywania, organizowania, motywowania, koordynowania, kontrolowania. Sformułował 14 zasad kierowania:
Podziału pracy (specjalizacji)
Zasada autorytetu
Dyscypliny
Jedności rozkazodawstwa
Podporządkowania interesu interesowi ogółu
Sprawiedliwego wynagrodzenia
Jedności kierownictwa
Centralizacji
Hierarchii
Ładu
Ludzkiego traktowania pracowników
Stabilizacji personelu
Inicjatywy
Zgrania personelu
Komentarze do zasad:
Specjalizacja to zjawisko naturalne, które występuje tak w przyrodzie, jak i w działalności administracyjnej. Podział pracy prowadzi do większej wydajności, bo pracownik, który wykonuje tę samą pracę osiąga znaczną biegłość, zręczność. Każda zmiana wymusza przystosowanie się, a to zmniejsza wydajność. Zwolennik specjalizacji czynności i rozgraniczania kompetencji. Podział pracy tez ma swoje granice.
Autorytet to prawo do rozkazywania i egzekwowania posłuszeństwa wobec siebie. Wyróżniał autorytet urzędowy i osobisty. Urzędowy wiązał się ze stanowiskiem, pełnieniem funkcji kierowniczej; autorytet osobisty wypływał z wiedzy, doświadczenia, moralności, inteligencji kierownika. Konieczność posiadania umiejętności stosowania kar i nagród.
Posłuszeństwo, pracowitość, odpowiedni sposób bycia, zewnętrzne oznaki uszanowania, jakie powinny występować - w relacjach między kierownikiem a jego pracownikami. Dyscyplinę powinno opierać się na umowie, ustalić warunki postępowania. Stan dyscypliny zależy głównie od wartości przełożonych. Zły stan dyscypliny wynika z nieudolności kierownika. Łamanie dyscypliny wymaga zastosowania kary (trzeba stopniować - upomnienia, ostrzeżenia, kary pieniężne, zawieszenie, degradacja, wydalenie).
Pracownik dostaje polecenia tylko od jednego przełożonego, bo jak nie to zakłócona jest równowaga, porządek i powstaje niepokój.
Interes wąskiej grupy osób nie może brać góry nad interesem całej instytucji. Kierownik musi podjąć walkę z lenistwem, egoizmem itp.
Sprawiedliwe wynagrodzenie to takie, które zadowala obie strony; problematyka premii + bodźce w naturze, deputaty.
Jeden przełożony i jeden plan dla szeregu czynności zmierzających do tego samego celu.
Brak jednego uniwersalnego stopnia centralizacji, który należy wprowadzić w każdej instytucji, stopień centralizacji elementem poszukiwania rozwiązań najkorzystniejszych dla instytucji. Zakres inicjatywy jak kierownictwo zostawia pracownikom pośrednim.
Uszeregowanie przełożonych od kierowników najwyższego szczebla do kierowników szczebla najniższego (droga hierarchiczna).
ład rzeczowy czyli materialny
ład materialny wymaga aby każda rzecz w instytucji miała swoje miejsce i aby znajdowała się na miejscu wyznaczonym.
uważał jednak, że tego rodzaju ład byłby zbyt powierzchowny. Ład doskonały wymagał spełnienia jednego warunku
ład doskonały wymaga aby miejsce dla rzeczy były wybrane odpowiednio (miejsce wybrane z myślą o ułatwieniu czynności, z myślą o uniknięciu strat materialnych i czasowych)
ład osobowy czyli społeczny
wymaga on aby dla każdego pracownika było wyznaczone w instytucji miejsce i aby każdy pracownik znajdował się na swoim miejscu.
Fayol uważał, że ludzkie traktowanie pracowników polega na połączeniu życzliwości, przychylności i uprzejmości; konieczność sprawiedliwego traktowania pracowników.
Potrzeba zawsze określonego czasu, aby pracownik albo kierownik zaznajomił się ze swoją pracą, doszedł do właściwego jej wykonywania. Jeśli pracownicy będą zbyt często przenoszeni albo zbyt często będzie się przyjmować nowych, to dana praca nigdy nie będzie dobrze wykonywana. Personel pracowniczy w dobrze funkcjonujących instytucjach jest na ogół stały, natomiast w źle funkcjonujących jest niestabilny. Płynność personelu jest przyczyną i rezultatem niepowodzeń.
Każdy inteligentny człowiek wykazuje dążenie do wysuwania pewnych koncepcji i realizowania ich. Rolą kierownika jest pobudzenie inicjatywy wśród personelu (podtrzymanie ale w granicach ze względu na poszanowanie władzy i dyscyplinę).
Jedność personelu, harmonia, zgranie to czynniki, które stanowią o powodzeniu instytucji. Należy unikać wszystkiego, co prowadzi do skłócenia personelu. Fayol krytykował kierowników, którzy wyznawali zasadę „dziel i rządź”.
Maks Webber - żył na przełomie XIX/XX wieku. Reprezentował inny typ osobowości. Niemiecki uczony, profesor uniwersytetów. Nie miał wykształcenia technicznego, miał rozległe zainteresowania. Twórca teorii kierowania, zastanawiał się co leży u źródeł władzy kierowniczej. Definiował władzę, jako możliwość decydowania o zachowaniu innych nawet wbrew ich woli. Wyróżnił kilka typów władzy:
Władza legalna (przekonanie o legalności norm prawnych, uprawnienie osób stanowiących władzę na mocy tych norm)
Władza tradycyjna (przekonanie o trwałości tzw. Odwiecznego porządku, np. władza dynastyczna)
Władza charyzmatyczna (opiera się na przekonaniu o wyjątkowej świętości, heroizmie, bohaterstwie, wybitnych cechach danej osoby)
Sam był zwolennikiem władzy legalnej (obowiązuje posłuszeństwo wobec prawnie ustanowionego, bezosobowego porządku). Osoby urzędowo stanowiące władzę mają obowiązek egzekwowania posłuszeństwa, ale tylko w granicach prawnie przyznanych kompetencji.
Stworzył koncepcję instytucji biurokratycznej - idealny model instytucji biurokratycznej; jest ona oparta na stałym, zawodowym aparacie administracyjnym. Wskazał kilka cech idealnej instytucji:
Ścisłe rozgraniczenie kompetencji
Ścisłe rozgraniczenie obowiązków i uprawnień urzędowych i zakresu wydawania poleceń
Hierarchia urzędowa
Odpowiedzialność urzędników niższego szczebla przed przełożonymi
Oddzielenie urzędników od własności środków administracji (urzędnicy powinni otrzymywać stałe wynagrodzenie za pracę)
Oddzielenie stanowisk służbowych od osobistych interesów
Praca urzędnika powinna być traktowana jako jego wyłączne, stałe zajęcie (źródło utrzymania)
Obowiązek posiadania przez urzędników odpowiednich kwalifikacji i wykształcenia
Zasada pisemności (pisemnego dokumentowania działalności urzędowej)
Bezosobowość pracy urzędnika (urzędnik nie powinien kierować się emocjami, gniewem, uprzedzeniami i powinien wykluczyć subiektywizm)
Ściśle określone zasady awansowania pracowników w oparciu o zasadę starszeństwa oraz sukcesów w pracy
Monokratyczna budowa organu administracji; zniesienie dziedziczności funkcji, zawłaszczenia
Zasada mianowania urzędników na stanowiska
Szkoła relacji międzyludzkich:
Elton Mayo - socjolog na Harvardzie. W latach 30. prowadził eksperymenty (zachowania ludzi w zakładach pracy). W jednej grupie najpierw stosowano styl, że kierownik kontrolował i egzekwował wykonalność pracy. Jakie czynniki wpływają na wydajność pracy - na nią wpływają relację między pracownikami i pracownikami a kierownikami. Doszedł do przekonania, że wydajność pracy wzrastała, gdy pracownicy byli przekonani, że kierownictwo troszczy się o ich dobrobyt i poświęca im szczególną uwagę. Grupy nieformalne (koleżeńskie) - często ich wpływ jest większy niż kierownika. Mayo odrzucił wcześniej akceptowaną teorię motywowaną głównie potrzebami ekonomicznymi. Wolał człowieka społecznego, który dąży do dobrych relacji międzyludzkich, który reaguje bardziej na naciski grup koleżeńskich niż na władzę kierownictwa.
Szkoła psychologiczna:
Abraham Maslow - lekarz, reprezentant psychologii humanistycznej. Człowiek jest motywowany dążeniem do zaspokojenia swoich potrzeb. Na najniższym stopniu ulokował potrzeby fizjologiczne. Wyżej są potrzeby bezpieczeństwa (zdrowia, mienia, życia) - instynkt samozachowawczy. Jeszcze wyżej potrzeby przynależności, potrzeba uznania; najwyżej potrzeba samo urzeczywistnienia.
Douglas McGregor - twórca teorii X i teorii Y. Działalność kierownika wobec podwładnych opiera się na pewnych podświadomych założeniach, które to można pogrupować: teoria X i teoria Y.
Teoria X: człowiek jest z natury leniwy i unika pracy - musi być do niej przymuszany, kontrolowany. Kierownik powinien dokładnie określać obowiązki, sprawować ścisły nadzór nad podwładnymi, egzekwować wykonywanie poleceń. Karanie pracowników - ma zmusić do dobrej pracy. Główny instrument - strach przed karą.
Teoria Y: zakłada, że praca jest potrzebą człowieka, normalną. Człowiek właściwie traktowany pracuje chętnie i wykazuje inicjatywę. Kierownik sprawuje ścisły nadzór nad pracownikami i motywuje ludzi do pracy poprzez nagrody. Obecnie często preferuje się w teorii organizacji podejście sytuacyjne, a zatem zastosowanie teorii i koncepcji jest wynikiem badania warunków, w jakich występuje dana instytucja.
Wkład Polaków: Tadeusz Kotarbiński, Stanisław Kowalewski, Jan Zieleniewski, Jerzy Starościak, Jan Łukasiewicz, Zbigniew Leoński.
Nauka administracji na gruncie prakseologii (T. Kotarbiński - opracował całą siatkę pojęciową dla tej nauki):
Pojęcie instytucji, działania, pracy, celu, wyniku użytecznego i kosztów działania.
pojęcie organizacji - można nadawać mu różne znaczenia. Najczęściej występuje w kontekście atrybutowym lub rzeczowym. Organizacja jest to pewna całość złożona z części, która tym się charakteryzuje, że owe części współprzyczyniają się do osiągania celów całości. Często podaje się def, organizacji w znaczeniu rzeczowym - rzecz formalnie wyodrębniona, posiadająca nazwę, zakres działania i środki temu działaniu służące. Organizacją jest Rada Ministrów, Gminy, Uniwersytet Łódzki, itd.
pojęcie instytucji - organizacja, szczególny jej typ - składa się z ludzi oraz środków rzeczowych, aparatury, która oni dysponują dla zrealizowania pewnych powtarzalnych celów. Występuje tu też człon kierowniczy, jest to organizacja zarządzania. Każda instytucja jest organizacją, ale nie każda organizacja ma status instytucji. Trwałość działania ze względu na realizację powtarzalnych celów. Instytucje posiadają rdzeń (kadra-ludzie). Kadra podlega kierownictwu instytucji i otrzymują wynagrodzenie w tej instytucji. Można tu również wydzielić człon zewnętrzny a w wielu też wewnętrzny (tworzą go osoby, które uczestniczą w realizacji celów instytucji, ale w sposób przejściowy w pewnym określonym przedziale czasu i które mogą, choć nie muszą podlegać kierownictwu. Są instytucje gdzie jest tylko krąg zewnętrzny (banki, urzędy gmin, wojewódzkie, starostwa powiatowe).
pojęcie działania - wszelkie dozwolone zachowanie się, które zmierza do realizacji celu. Dowolne = zgodne z wolą. Zachowanie się czynne jak i bierne. Działanie może przyjąć różne formy, tj. praca, walka, uczenie się, zabawa. Największym zainteresowaniem cieszy się praca. Def. pracy dokonał Kotarbiński.
Praca - wszelki splot czynów ludzkich mający charakter pokonywania trudności dla uczynienia zadość (zrealizowania) czyichś potrzeb - klasyczna definicja Kotarbińskiego.
Cel - pożądany stan rzeczy, który wyznacza kierunek oraz strukturę działania. Klasyfikacja:
Kryterium czasowe (cel końcowy, cele pośrednie, „łańcuch celów”)
Kryterium przedziału (cele całej organizacji, cele partykularne, cele indywidualne)
Kryterium cenności celu - wartości (cel główny-podstawowy, cele uboczne). cele uboczne należy hierarchizować ze względu na ich cenność, a zatem jeśli jest zbyt wiele celów do dokonania w jednym czasie należy zawsze dokonać ich hierarchizacji. Jest to bardzo potrzebne do pokonania przeszkód i ograniczeń.
Zostają osiągnięte cele (główny i uboczny) i to są skutki działania. Skutki działania - wynik użyteczny (wszelkie skutki oceniane pozytywnie, są związane z realizacją celu głównego i celów ubocznych a także pozytywne niespodzianki), koszt działania (wszelkie skutki działania oceniane negatywnie, wszelkie nakłady poniesione w toku działania).
Trzeba wymienić 3 warunki dla istnienia organizacji:
Wspólny zaakceptowany cel
Współdziałanie ze względu na ten cel
Porozumiewanie się (łączność)
Prakseologiczny system ocen:
Celem prakseologii jest opracowanie dyrektyw dla usprawniania ludzkiego działania (poszukujemy odpowiedzi jak działać, aby działanie było sprawne). Zakłada się, że działanie jest sprawne wówczas, kiedy jest skuteczne i kiedy jest korzystne i ekonomiczne. Skuteczność, korzystność i ekonomiczność - to walory działania sprawnego.
Działanie jest skuteczne, kiedy prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. Skuteczność może być stopniowalna albo niestopniowalna - to zależy od rodzaju celu. Są takie, które można w pełni osiągnąć albo nie można osiągnąć wcale. Działania oceniane z punktu widzenia skuteczności to działania skuteczne albo nieskuteczne; mniej lub bardziej skuteczne; przeciwskuteczne (oddalające się od celu, utrudniają osiągnięcie celu); działania obojętne z punktu widzenia skuteczności.
Istnieje coś takiego jak próg skuteczności - stopień intensywności działania, poniżej którego staje się ono nieskuteczne.
Korzystność - różnica pomiędzy wynikiem użytecznym i kosztami działania. Jeżeli wynik użyteczny jest większy od kosztów - działanie jest korzystne. Jeśli wynik użyteczny jest równy kosztom - działanie jest obojętne. Jeśli wynik użyteczny jest mniejszy niż koszty - działanie jest niekorzystne.
Biorąc pod uwagę te dwa walory możemy wyodrębnić następujące warianty działań:
Jest ono zarówno korzystne jak i skuteczne
Jest nieskuteczne i niekorzystne
Jest skuteczne, ale niekorzystne (cel jest osiągnięty, ale nakłady przewyższyły wynik użyteczny - zbyt duży koszt). W prakseologii pojęcie kosztu jest rozumiane bardzo szeroko, nie tylko te dające się wymierzyć w pieniądzu, ale inne koszty - społeczne i moralne.
Jest nieskuteczne, ale korzystne (cel nie jest osiągnięty, ale wystąpiły niezamierzone skutki, tzn. pozytywne niespodzianki, które przewyższyły wartość nieosiągniętego celu)
Jest skuteczne doraźnie niekorzystne, ale o korzyściach odroczonych.
Ekonomiczność - relacja między wynikiem użytecznym do kosztów.
Wynik >1 - ekonomiczne działanie
Wynik = 1 - obojętne działanie
Wynik <1 - nieekonomiczne działanie
Ekonomizacja działania - powiększanie jego ekonomiczności. Można osiągnąć ten cel różnymi drogami:
Wynik użyteczny zwiększamy, a koszt jest stały (wariant wydajnościowy)
Zmniejszenie kosztów, wynik jest stały (wariant oszczędnościowy)
Lepszy rezultat, jeśli powiększymy wynik użyteczny, a koszty zmniejszymy (wariant niealternatywny) - Karol Adamiecki preferował taką formę.
Jeśli oceniamy działanie to oceniamy skuteczność działania (przy ocenie sprawności). Jeżeli jest taka sama, to bardziej sprawne jest działanie korzystniejsze (ekonomiczne). Działanie jest sprawne, choćby w minimalnym stopniu skuteczne. Działanie nieskuteczne nie może się uznawać za sprawne.
Wyróżnia się zestaw cech dodatkowych:
Prostota
Energiczność
Dokładność
Czystość
Udatność
Niezawodność
Cechuje działanie; jest ono tym prostsze im mniej składa się na nie czynności; im te czynności są łatwiejsze i łatwiej ze sobą powiązane. Powinniśmy dążyć do prostoty (mniejsza liczba czynności). Granica dla tego dążenia jest skuteczność. Należy dążyć do prostoty o ile nie spowoduje to obniżenia skuteczności.
Działanie, w toku którego wydatkowano dostateczną ilość energii (potrzebną). Działanie dość intensywne.
Działanie odtwarza pewien wzorzec w sposób najbardziej do niego podobny.
Działanie (produkt), jeżeli nie zawiera elementów zbędnych, które obniżają wartość osiągniętego celu.
Oznacza uwzględnienie w działaniu (produkcie) jakiś pożytecznych celów ubocznych.
To inaczej bezawaryjność (prawdopodobieństwo nie wystąpienia awarii). Często te cechę przypisuje się tez ludziom. Ludziom niezawodnym Kotarbiński dał nazwę „opiekun spolegliwy”.
Wytyczne działania sprawnego:
Pewne dyrektywy (wskazówki) jak należy działać, aby działanie miało cechy sprawności. Dzielimy je na:
Uniwersalne („działaj według cyklu działania zorganizowanego”)
Alternatywne (pary)
Specjalizacja i uniwersalizacja
Aktywizacja i ograniczenie działania
Kunktacja i antycypacja
Gromadzenie rezerw i pełne wykorzystanie zasobów
Koncentracja sił i działanie wielokierunkowe
Ad. a) cykl działania zorganizowanego - cykl organizacyjny. Schemat etapów działania, przestrzeganie kolejności etapów; stanowi to gwarancję osiągnięcia celu.
Etapy:
Etap przygotowawczy
Etap wykonania
Etap kontroli
nazywany tez projektowo - preparacyjnym. Od dobrego przygotowania działania zależy skuteczność. Należy sformułować cel działania. Zbadanie zasobów warunków potrzebnych do realizacji celu. Zaplanowanie działania. Przygotowanie i utrzymywanie w gotowości do zastosowania owych zasobów i warunków.
Cel powinien być jeden (ale może być ich więcej) ale pod warunkiem, że zostaną one zhierarchizowane i nie są ze sobą sprzeczne. Cel powinien być ściśle sformułowany. Powinien być zrozumiały (bez wieloznacznych interpretacji). Powinien być osiągalny i dostępny. Można go osiągnąć przy danych warunkach techniki, stanu wiedzy. Można go zrealizować przy danym poziomie zasobów.
Badanie zasobów i warunków: Wszystkie czynniki i środki, które są niezbędne do osiągnięcia celu należy dokonać ich klasyfikacji a także kwantyfikacji. Pytanie - czy cel jest dostępny. Można cel zmodyfikować albo z niego zrezygnować, jeśli nie jest dostępny.
Planowanie: plan powinien odpowiadać pewnym warunkom; powinien być spójny, bez sprzecznych rozwiązań, zgodny wewnętrznie, plan wykonalny, terminowy. Wyznaczenie terminu realizacji jest konieczne. Plan musi być długodystansowy (wybiegać w przyszłość) i elastyczny.
Przygotowanie: zasobów i warunków, gromadzenie zasobów.
Wykonujemy działania zgodne z planem. Plan to środek do osiągnięcia celu.
Kontrola - ustalenie, jakie błędy zostały ustalone (uniknięcie w przyszłości tych błędów).
Ad. b)
Specjalizacja i uniwersalizacja - specjalizacja prowadzi do wzrostu sprawności działania, ale z kolei w innych warunkach odstępstwo od specjalizacji może ułatwić osiągnięcie celu.
Aktywizacja - intensyfikowanie działania. Dzięki niej osiągamy cel. Ograniczenie działania może przybierać różne formy (potencjalizacja, machinalizacja, instrumentalizacja, inwigilacja). Potencjalizacja - zastępowanie działania ukazaniem możliwości działania, zastępowanie trudniejszego łatwiejszym. Machinalizacja - zastępowanie działań świadomych działaniami nie wymagającymi tak dużego udziału świadomości. Instrumentalizacja - wykorzystanie maszyn, urządzeń. Inwigilacja - obserwowanie pewnego toczącego się procesu i na wkraczaniu z działaniem dopiero wtedy, kiedy sytuacja wymaga interwencji.
Kunktacja - polega na zwlekaniu z podjęciem działania w oczekiwaniu na właściwa chwilę. Osoba stosująca kunktację ocenia, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że taki właściwy moment nadejdzie. /Określenie od przydomka, jaki Rzymianie nadali jednemu ze swoim wodzów - zwlekanie z momentem walki/. Jeżeli ktoś kunktuje, to ma świadomość, że czas gra na jego korzyść. Racjonalna, gry czas działa na korzyść kunktatora; nieracjonalna, gdy dany podmiot zwleka z działaniem, chociaż nie ma żadnego prawdopodobieństwa, że upływ czasu jest korzystny. Przeciwieństwem kunktacji jest antycypacja. Jest to dyrektywa nakazująca podejmowanie działań wyprzedzających. Tzn. podmiot wie, że w przyszłości wystąpi jakiś niepożądany stan rzeczy i podejmuje czynności, aby temu stanowi zaprzeczyć. Albo podejmuje działania wcześniejsze, aby wywołać stan rzeczy, który jest pożądany. Wszyscy, którzy stosują działania profilaktyczne stosują antycypację. Zasada „kto pierwszy ten lepszy” to również antycypacja.
W pewnych warunkach zapewnienie rezerw materialnych, czasowych może prowadzić do osiągnięcia większych sprawności w działaniu. Nie posiadanie rezerw może usprawnić działanie.
Koncentracja sił polega na kumulowaniu działań w przestrzeni, w czasie w odniesieniu do jednego określonego celu. Działanie szerokim frontem polega na działaniu wielokierunkowym, w dążeniu do osiągnięcia wielu celów jednocześnie.
Struktury organizacyjne:
Instytucje w administracji publicznej posiadają z reguły strukturę złożoną, a na tę strukturę składają się tzw. ogniwa organizacyjne. Do nich zaliczamy stanowiska pracy i komórki organizacyjne. Stanowisko pracy jest ogniwem elementarnym. Komórki składają się ze stanowisk pracy - mają budowę jedno- lub wieloszczeblową.
Stanowisko pracy - jest określane poprzez zestaw zadań, uprawnień i odpowiedzialności. Posiada swoją nazwę, obsadę personalną i jest wyposażone w zestaw tzw. narzędzi.
Komórki organizacyjne składają się z wielu komórek pracy.
Obok stanowisk pracy są też stanowiska kierownicze - charakteryzują się one tym, że osoba zajmująca to stanowisko decyduje o tym, jak sama ma działać i jak mają działać podwładni.
Biorąc pod uwagę kryterium rozpiętości kierowania wyróżniamy:
Struktury smukłe
Struktury płaskie
Biorąc pod uwagę kryterium podstawowej więzi organizacyjnej wyróżniamy:
Struktury liniowe
Funkcjonalne
Sztabowe
liczba pracowników podporządkowanych bezpośrednio danemu przełożonemu. Może być rozpiętość kierowania:
formalna (wynika ze statutów określających ustrój danej jednostki organizacyjnej)
faktyczna (występuje w rzeczywistości , a ta nie zawsze pokrywa się z formalną)
potencjalna (optymalna rozpiętość kierowania = wyznaczenie jej zależy od kilku czynników związanych z zadaniami, z kierownikiem, z personelem lub tez mają charakter techniczny:
związane z zadaniami (stopień trudności zadań wpływa na rozpiętość kierowania). Większy stopień obniża rozpiętość.
Związane z kierownikiem (styl kierowania) - rygorystyczny kierownik to mniejsza rozpiętość. Stopień związania kierownika poleceniami przełożonych też ma wpływ na rozpiętość.
Związane z personelem (stopień kwalifikacji, skłonności do samodzielnego działania; stopień integracji zespołu oraz stosunek podwładnych do przełożonego).
Zasięg kierowania - liczba podwładnych podporządkowanych danemu kierownikowi zarówno bezpośrednio jak i pośrednio.
Struktury smukłe: charakteryzują się małą rozpiętością kierowania, czego rezultatem jest stosunkowo duża liczba szczebli organizacyjnych w instytucji.
Struktury płaskie: rozpiętość jest duża, co prowadzi do mniejszej liczby szczebli organizacyjnych.
Zalety smukłych:
Możliwość sprawowania ścisłego nadzoru kierowniczego
Brak ujemnych skutków wynikających z potencjalnego przekroczenia rozpiętości kierowania
Wady smukłych:
Długi jest czas obiegu informacji; łatwiej i częściej ulegają one zniekształceniu
Konieczność powtarzania, uściślania informacji, dokonywania ponagleń
Wrażliwe na uszkodzenia, które składają się z wielu ogniw wymagają działań koordynacyjnych
Trudniej przeprowadza się w nich zmiany, modyfikacje (nawet niewielkie zmiany techniczne) pociągają konieczność zreorganizowania większego fragmentu struktury
Duże koszty działania
Struktury płaskie: Mają zalety, które są odwrotnością wad smukłych. Nie potrzeba działań koordynacyjnych. Struktury mogą być łatwiej reformowane. Nie są podatne tak łatwo na uszkodzenia. Mała liczba stanowisk kierowniczych.
Wady: niebezpieczeństwo przekroczenia potencjalnej rozpiętości kierowania.
Więzi organizacyjne: to relacje występujące pomiędzy poszczególnymi elementami organizacji. Są to więzi, które łączą komórki organizacyjne jak również stanowiska pracy (w tym pracy kierowniczej i wykonawczej). W teorii organizacji są 4 typy więzi organizacyjnych:
Więź hierarchiczna
Funkcjonalna
Techniczna
Informacyjna
Także można wyodrębnić więź kierownicza, nadzorcza, kontrolna, koordynacyjna, współdziałania.
Ad.1) Więź łącząca przełożonych hierarchicznych i ich podwładnych. Przybiera postać więzi służbowej i osobowej. Służbowa - polega na uprawnieniu przełożonego do decydowania o tym, co podwładny powinien robić w czasie pracy (uprawnienie do wydawania poleceń). Osobowa - polega na uprawnieniu przełożonego do degradowania bądź współdecydowania o statusie podwładnego jako pracownika. Przełożony decyduje o wynagrodzeniu, karaniu, degradowaniu (lub tez współdecyduje o tym).
Ad.2) Przybiera również 2 postacie - hierarchiczna i wspomagania. Hierarchiczna - istnieje pomiędzy pracownikiem a przełożonym funkcjonalnym, tzn. kierownikiem wyspecjalizowanym w realizacji określonej funkcji (kierownik do spraw jakichś). Wspomagania - w jej ramach wyodrębnia się tzw. podmiot funkcjonalnie uzależniony i człon funkcjonalnie uzależniający. Uzależniający - nie decyduje o tym, co ma robić podmiot funkcjonalnie uzależniony, gdyż jego rola sprowadza się wyłącznie do wspomagania. Rola uzależniającego polega na doradzaniu. Podmiot uzależniony
zachowuje prawo do decyzji oraz odpowiedzialność za decyzję.
Ad.3) Wynika i łączy podmioty realizujące określona zadania w organizacji, jeśli w toku realizacji podmioty są zobowiązane współdziałać ze sobą. A więc, gdy czynności jednych są uzależnione od czynności drugich.
Ad.4) Polega na obowiązku informowania o stanach rzeczy i ich zmianach, o których informujący wie, a informowany powinien się dowiedzieć, aby mógł prawidłowo wykonać swoje zadania w instytucji.
Ze względu na to, która więź dominuje w organizacji, można wyróżnić organizacje typu:
Liniowego (1)
Funkcjonalnego (2)
Sztabowego (3)
Organizacja liniowa odznacza się tym, że więzią dominującą jest w niej więź hierarchiczna. Jest to organizacja, w której przestrzega się zasady Fayola - jedności rozkazodawstwa. W tej organizacji każdy kierownik szczebla pośredniego ma tylko jednego przełożonego, od którego otrzymuje polecenia i któremu składa sprawozdania.
funkcjonalna dominuje więź funkcjonalna hierarchiczna. Każdy pracownik ma wielu przełożonych, tylu ile funkcji da się wyodrębnić w jego zakresie działania. Odejście od jedności rozkazodawstwa Fayola.
sztabowa charakteryzuje się tym, że współwystępują w niej więź hierarchiczna, która jest bardzo wyraźnie zaznaczona oraz więź funkcjonalna wspomagania. W tej strukturze występują tzw. sztaby - czyli zespoły wyspecjalizowanych doradców. Sztaby te gromadzą informacje, sporządzają prognozy, opracowują warianty decyzji, skutki dla każdego z wariantów, przedstawiają opinie (np. prawne). Niekiedy rolę sztabu może pełnić jedna osoba. Sztaby są usytuowane przy kierowniku naczelnym; mogą być także usytuowane przy kierownikach szczebla pośredniego.
Zalety i wady wymienionych struktur
Zalety struktury liniowej: wyraźny podział kompetencji, jasno określone zależności służbowe. Szybkie podejmowanie decyzji.
Wady struktury liniowej: kierownictwo nie korzysta tu z porad fachowych, wskutek czego podejmowane decyzje są nie najlepszej jakości. Odsetek wadliwych decyzji jest tu stosunkowo duży.
Zalety funkcjonalnych: duże prawdopodobieństwo podejmowania trafnych decyzji (podejmują je kierownicy wyspecjalizowani) - duża fachowość kadr kierowniczych.
Wady funkcjonalnych: często pojawiające się spory kompetencyjne i nieczytelny układ zależności służbowych. Konieczność prowadzenia działań koordynacyjnych.
Zalety sztabowej: w założeniu łączy zalety struktur liniowych i funkcjonalnych (jasno zarysowane kierownictwo, fachowość podejmowanych decyzji - sztaby).
Wady sztabowej: dochodzi do konfliktów pomiędzy kierownikami liniowymi a pracownikami sztabów.
Są to modele, które w praktyce w czystej postaci występują rzadko.
Formalizacja instytucji (organizacji):
Polega na utrwaleniu na piśmie takich elementów organizacji jak cele, zadania, sposób działania, formy zachowania się pracowników, struktura organizacyjna, formy i zasady komunikowania się w ramach organizacji, podział kompetencji, zasady korzystania z urządzeń, itd.
Pisemne utrwalenie - celów, zadań, struktury instytucji.
Następuje w drodze wydawania aktów prawnych i tworzenia schematów organizacyjnych. Takimi aktami są: statut instytucji, regulamin organizacyjny, regulamin podziału czynności i inne (zarządzenia szefa i instrukcje kancelaryjne). W każdej instytucji można określić stopień formalizacji. O stopniu tym świadczy ilość aktów prawnych, stopień szczegółowości tych aktów, a także stopień rygoryzmu, surowości sankcji. Nie istnieje jeden optymalny stopień formalizacji, który obowiązywałby we wszelkich instytucjach, np. instytucje zmilitaryzowane są mocno sformalizowane.
Zjawisko przeformalizowania i niedoformalizowania
Należy założyć, że w każdej organizacji powinno dążyć się do optymalnego stopnia formalizacji. Przekroczenie tego stopnia nazywamy przeformalizowaniem (1) lub niedoformalizowaniem (2).
Wówczas, gdy w danej instytucji obowiązuje zbyt wiele aktów prawnych, są one określone zbyt drobiazgowo.
Wtedy, kiedy istotne elementy nie podlegają formalizacji.
W drugim przypadku najbardziej niekorzystnym skutkiem jest nierealizowanie lub niewłaściwe realizowanie celów instytucji. W pierwszym przypadku skutkiem jest powstanie wątpliwości interpretacyjnych i konfliktów.
Struktury organizacyjne mogą być:
Scentralizowane
Zdecentralizowane
Ad. a) Mamy do czynienia wówczas, gdy uprawnienia decyzyjne w instytucji są skoncentrowane na najniższym szczeblu kierowania.
Ad. b) oznacza przenoszenie uprawnień decyzyjnych ze szczebla najwyższego na niższe szczeble kierowania.
W administracji publicznej podstawowe instytucje to organy kierujące. Organy w administracji publicznej mają zróżnicowaną strukturę. Ze względu na nią wyodrębniamy organy kolegialne i monokratyczne.
Organy kolegialne - w ich skład ich wchodzi wiele osób. Kilka osób (min. 3 osoby).
Organy monokratyczne - takie, które posiadają obsadę jednoosobową.
Organy kolegialne:
Mogą podejmować decyzje tylko wtedy, kiedy zbiorą się na formalnym posiedzeniu i kiedy liczba członków obecnych na posiedzeniu jest wystarczająca (kiedy istnieje tzw. quorum). Podejmują decyzje w drodze głosowania - wymaganą większością głosów. Niekiedy do podjęcia decyzji wymaga się jednomyślności (ale to bardzo rzadko). Rozróżniamy większość zwykłą, bezwzględną i kwalifikowaną.
Decyzje są podejmowane większością zwykłą wtedy, gdy za danym rozwiązaniem jest głosów więcej przynajmniej o 1 aniżeli głosów przeciwnych. Decyzja jest podejmowana większością bezwzględną, jeśli głosów za danym rozwiązaniem jest więcej przynajmniej o 1 niż głosów przeciwnych i wstrzymujących się łącznie. Większość kwalifikowana - liczona w stosunku do pełnego składu organu (ale może być większość 2/3 głosów albo 3/4 ; 3/5 głosów liczonych do pełnego składu).
Kolegialne obradują zgodnie z procedurą określoną przepisami prawa. A zatem organy kolegialne wyłaniają przewodniczącego ze swojego składu, albo jest on mianowany w odrębnej regulacji prawnej. Rolą jego jest zwoływanie posiedzeń organu (w trybie określonym przepisami). Rolą też jest opracowanie projektu porządku obrad. Przewodniczenie obradom zgodnie z porządkiem i sprawowanie policji sesyjnej. Podpisuje on także uchwały i czuwa nad ich realizacją. Posiada zazwyczaj swoich zastępców.
Organ kolegialny jest wybierany w powszechnych wyborach na okres kadencji. Zawsze posiada swój regulamin obrad. Organy kolegialne są tworzone z reguły po to, żeby podejmować decyzje w sprawach dotyczących ogółu, decyzje których horyzont czasowy jest długofalowy. Organy kolegialne są tworzone po to, żeby realizować zasadę demokratyzmu. Powszechnie uważa się, że cechą (zaletą) jest to, że podejmowane decyzje są wyważone, uwzględniają różne punkty widzenia i interesy. Uważa się, że cechą jest też obiektywizm.
Kiedy jest organ liczny to wtedy nie może sam wypracować decyzji (przeprowadza jedynie głosowanie nad projektami decyzji). Jeśli liczba spraw załatwianych na posiedzeniu jest zbyt duża, to rzadko odbywa się rzetelna dyskusja, a organ jedynie przeprowadza głosowanie.
Organy kolegialne mogą mieć skład zawodowy albo społeczny (uczestnicy nie otrzymują formalnie wynagrodzenia za uczestnictwo w pracach organu).
Mogą mieć charakter organów decyzyjnych (podejmują decyzje) albo jedynie mają koncepcje opiniodawcze lub kontrolne. Nie zawsze są decyzyjnymi organami.
Ich wadą jest to, że działają powoli (muszą się zebrać na posiedzenie). Są one kosztowne i wymagają istnienia jakiegoś organu pomocniczego.
Organy monokratyczne:
To takie, kiedy decyzja jest przypisywana i zarachowywana dla jednej osoby. Kompetencje decyzyjne są realizowane przez wiele podmiotów upoważnionych formalnie przez organ monokratyczny. Decyzje w imieniu i na odpowiedzialność organu monokratycznego.
Organy te są tworzone tam, gdzie trzeba podjąć decyzje bieżące, gdzie należy czynić to szybko i sprawnie. Wada - subiektywizm, brak wszechstronnego rozwiązania problemu.
Organy administracji publicznej można również podzielić na:
O kompetencji ogólnej
O kompetencji szczególnej
to takie, które są właściwe do załatwiania spraw z wielu działań życia społecznego.
To takie, które są wyspecjalizowane w załatwianiu spraw z danej jednej dziedziny życia społecznego (np. Dyrektor Izby Skarbowej). Tworzone są po to, aby zapewnić większą fachowość działania. Organy te, to są organy administracji rządowej, funkcjonujące w układzie scentralizowanym.
Współcześnie jest tendencja do ograniczenia liczby organów wyspecjalizowanych i tworzenia organów o kompetencjach ogólnych (ogólna fachowość, potrzebną specjalizację należy uzyskiwać w drodze wewnętrznego podziału pracy).
Instytucje w administracji publicznej realizują wiele funkcji, a zatem w ramach tych instytucji można wyodrębnić komórki organizacyjne (ogniwa), które realizują funkcje trojakiego rodzaju:
Ogniwa realizujące funkcje podstawowe
Ogniwa realizujące funkcje regulacyjne
Ogniwa realizujące funkcje pomocnicze
Polegają na bezpośrednim urzeczywistnianiu celów instytucji.
Polegają na nadawaniu i utrzymywaniu nadanego kierunku działania. Funkcje regulacyjne sprawują kierownicy i bezpośrednio podległy personel.
Obsługa tych ogniw, które realizują podstawowe funkcje i funkcje regulacyjne.
Indywidualne stanowisko pracy:
Podstawowe ogniwo organizacyjne instytucji. Elementy konstrukcyjne:
Zadania i obowiązki
Uprawnienia i kompetencje
Odpowiedzialność
Ad. A) Mają znaczenie podstawowe, gdyż dla ich wykonywania tworzy się stanowiska pracy. Wykonanie zadań wymaga dysponowania określonymi uprawnieniami. Odpowiedzialność to bodziec skłaniający pracownika do wykonywania zadań. Te 3 elementy powinny być ze sobą skorelowane - nieprawidłowa sytuacja, gdy określa się jedynie zadania i obowiązki bez określenia uprawnień; bądź uprawnienia są określone, ale nie są wystarczające do wykonania zadań.
Kiedy brak jest korelacji, podmiot wykonujący zadania (nie dysponujący uprawnieniami) ma do wyboru kilka złych możliwości: zaniechać wykonania zadania, pozorować wykonanie zadania.
Zadania -
W teorii administracji opracowano katalog zasad, które powinny być zachowane przy określaniu zadań. Do tych zasad zaliczamy:
Zasadę przystosowalności
Zasadę należytej szczegółowości
Zasadę mierników
Zasadę proporcjonalnej wagi
Zasadę równomierności bodźców
Zasadę doskonalenia kadr
Zasadę funkcji organicznych
Zasadę wywodliwości
Zasadę automatycznego zastępstwa nieobecnych
Zasadę racjonalnej reszty.
Ad.1) zadania dla stanowiska pracy powinny być tak określone, aby pracownik o przeciętnych kwalifikacjach i możliwościach psych. - fiz. Był w stanie te zadania wykonać. Zasada ta zakłada, że nie należy powierzać pracownikom o wysokich kwalifikacjach zadań, które z powodzeniem mogą być wykonane przez osoby o kwalifikacjach niższych.
Ad.2) Szczegółowość opisu zadań powinna być posunięta do granic istotnej potrzeby. Szczegółowo powinno się określać zadania, które są na styku zadań sąsiadujących stanowisk pracy - one najbardziej szczegółowo powinny być określone, aby zapobiec sporom kompetencyjnym (konflikt pozytywny - 2 pracowników uważa się za właściwych do danej sprawy; konflikt negatywny - żaden z pracowników nie uważa się za właściwego do rozwiązania sprawy).
Ad.3) Dla grupy stanowisk (stanowiska) pracy powinny być określone mierniki pozwalające oceniać pracownika i wykonywanie przez niego zadań. Ich ustalenie jest sprawą indywidualną (specyfika instytucji), ale są mierniki, które mają bardziej uniwersalny charakter (odnoszą się one do oceniania pewnych cech pracownika). Jakie cechy podlegają ocenie?:
Kwalifikacje (przygotowanie do wykonywania zawodu)
Wydajność (sprawność)
Solidność i staranność wykonywania zadań
Pomysłowość, inicjatywa; umiejętność radzenia sobie w nietypowych i trudnych sytuacjach
Łatwość uczenia się nowych metod pracy
Odpowiedzialność (terminowość wykonywania zadań)
Zrównoważenie, spokój
Życzliwość i chęć udzielania pomocy innym
Skala ocen od 1 do 6 (1-2 negatywna ocena; 3-6 pozytywna ocena).
Dokonuje się pewnych obliczeń; sumujemy negatywne i pozytywne oceny (odrębnie). Następnie obliczamy przeciętną ocen negatywnych i pozytywnych. Należy odjąć przeciętną negatywnych od pozytywnych - uzyskujemy przeciętną ocenę pracownika.
Ad.4) Dla każdego z zadań określić jego znaczenia. Żeby oceniający i oceniany jednakowo traktowali znaczenie zadań. Pozwala to uniknąć poważnych konfliktów i nieporozumień.
Ad.5) Sugeruje ona dążenie do tego, żeby zachowania i mierniki ich wykonania były określone jednakowo precyzyjnie. W przeciwnym razie mamy do czynienia ze zjawiskiem:
Wypierania problematyki trudniejszej przez łatwiejszą
Wypierania problematyki określonej bardziej ogólnie przez określoną bardziej konkretnie
Wypierania problematyki mniej odpowiadającej wykonawcy przez bardziej lubianą
Wypierania problematyki bardziej ryzykownej przez mniej ryzykowną.
Ad.6) Obowiązek szkolenia, dokształcania się. Wymuszane jest to przez okoliczności obiektywne (zmiany przepisów).
Ad.7) Funkcją organiczną danego stanowiska pracy nazywa się taką, jaką z racji samego usytuowania łatwiej jest wykonać na danym stanowisku niż na jakimkolwiek innym. Dane zadanie może być z jednakowa łatwością wykonane na 2 stanowiskach (na różnych szczeblach).- to wtedy uważa się takie zadanie za funkcję organiczną stanowiska niższego. Jest to związane z zasada subsydiarności (pomocniczości) - zadania należy lokować na jak najniższym szczeblu.
Ad.8) Zadania znajdujące się w opisie stanowiska pracy powinny wywiedzione z zadań obciążających dana jednostkę organizacyjną.
Ad.9) Głosi ona potrzebę ustalenia w opisie każdego stanowiska pracy obowiązku opanowania problematyki należącej do co najmniej jednego stanowiska pracy (najlepiej 2) sąsiadujących ze sobą. Zostanie dochowana idea, że nieobecny może być człowiek, ale dział pracy powinien być czynny.
Ad.10) Dotyczy sposobu formułowania zadań i zakłada, że w opisie zadań właściwie nie powinno być klauzul generalnych (inne zadania) - powinno to być stosowane tylko w opisie jednego stanowiska pracy w danej komórce organizacyjnej. Zadanie musi być każdorazowo zlecone przez pracownika. W rubryce inne zadania nie może być innych zadań, które nie mieszczą się w zadaniach całej komórki organizacyjnej; a ponadto w innych zadaniach nie powinny się znajdować obowiązki, które wyraźnie wymieniono w opisie innego stanowiska.
Uprawnienia -
W administracji publicznej uprawnienia łączy się z kompetencjami (z prawnymi środkami działania).
Odpowiedzialność - za wykonanie zadań i obowiązków powinno sięgać granicy przydzielonych środków (uprawnień).
Przy ustalaniu odpowiedzialności należy ocenić, czy pracownik bądź kierownik zrobił dla dobra instytucji wszystko, co w danych warunkach działania było możliwe do wykonania.
Zasady obiegu informacji:
Informacja jest niezbędnym elementem funkcjonalnym każdej organizacji a zwłaszcza instytucji. Wśród więzi organizacyjnych istotną rolę odgrywają informacyjne. Więzi te w instytucjach przebiegają w kierunku poziomym, pionowym i skośnym.
Pionowym - z góry na dół biegną tzw. kanałem kierowania - zarządzania. Służą kierownictwu instytucji; tą drogą wędrują polecenia służbowe, przekazywane są akty normatywne, instrukcje i wytyczne, informacje o znaczeniu dyrektywnym, koordynującym, motywacyjnym, zalecenia itp. Z dołu ku górze kanał sprawozdawczy; od stanowisk najniżej położonych do najwyżej; informacje dotyczące wykonanych zadań, meldunki o wykonaniu poleceń, informacje o faktach i zjawiskach, o których powinni wiedzieć przełożeni, zapytania, wnioski itp.
Poziomym - informacje o faktach, zjawiskach, przekazywane pomiędzy równorzędnymi stanowiskami, komórkami.
Ukośnym - łączą stanowiska pracy na różnych szczeblach struktury organizacyjnej, ulokowane w różnych pionach organizacyjnych.
Istotną kwestią jest dostosowanie informacji do potrzeb adresata. Ogólna reguła - im niższy szczebel zarządzania, tym bardziej szczegółowymi informacjami powinien dysponować. Im wyższy szczebel zarządzania tym szerszy zakres informacji ale powinny być bardziej uogólnione. Pojawia się potrzeba przetwarzania informacji dla potrzeb poszczególnych szczebli zarządzania.
System informacyjny w instytucjach powinien być dostosowany do celów i rodzajów zadań, które są realizowane. System jest uzależniony od kształtu struktury i zakresu kompetencji poszczególnych szczebli zarządzania.
Na system składają się:
Nadawcy informacji (podmioty nadające i wysyłające określone rodzaje informacji)
Odbiorcy (adresaci - ich rolą jest wykorzystywanie informacji dla potrzeb realizowanych zadań)
Kanały informacyjne
Środki techniczne (pozyskanie, przetwarzanie, przechowywanie i prezentowanie informacji).
System powinien być powiązany ze strukturą i zasadami funkcjonowania organizacji. System informacyjny też podlega formalizacji, W ramach formalizacji z reguły określa się kto, komu, kiedy i w jakiej postaci powinien udzielać informacji.
Informacje:
Ekonomiczne
Statystyczne
Prawnicze
Personalne
Techniczne (handlowe też).
W toku obiegu informacji mogą powstawać szumy informacyjne. Walka z nimi polega na skracaniu tych kanałów.
Zasady komunikowania się w instytucjach:
Komunikowanie się, wymiana informacji powinna odbywać się wedle określonych zasad. Wyróżniamy różne formy komunikowania się w instytucjach:
Werbalna (obejmuje komunikaty mówione lub pisane - przy użyciu słów)
Niewerbalna (obejmuje przekazy bez użycia słów, najczęściej za pomocą gestów, mimiki, miejsca i czasu wybranego dla przekazania komunikatu)
Komunikaty niewerbalne mogą uzupełniać, wzmacniać komunikaty werbalne lub mogą się nawzajem osłabiać.
Komunikację dzielimy na:
Pośrednią - między nadawcą a odbiorcą występują osoby pośredniczące
Bezpośrednią
Jedno i dwukierunkową (jednokierunkowa - nadawca komunikatu nie oczekuje na odpowiedź; dwukierunkowa - żąda i oczekuje odpowiedzi)
Formalna i nieformalna (formalna - odbywa się zgodnie z ustalonymi procedurami poprzez formalne kanały informacyjne; nieformalna - z pominięciem formalnych kanałów informacyjnych, istotne wówczas gdy nie są drożne formalne kanały informacyjne).
Scentralizowana i zdecentralizowana (stopień scentralizowania jest określony przez liczbę informacji, które muszą najpierw przejść przez uprzywilejowane ogniwa instytucji zanim trafią do pozostałych ogniw; do takich scentralizowanych instytucji zaliczamy tzw. gwiazdę; system zdecentralizowany - wszyscy członkowie organizacji mają bezpośredni i jedyny dostęp do informacji).
Zakłócenia w obiegu informacji (szumy):
Przyczyny:
Organizacyjne
Techniczne
Personalno-osobowościowe
Kontekstualne
Ad.1)
Wynikają z formalnej struktury organizacyjnej. Im bardziej rozbudowana organizacja, im więcej ogniw pośredniczących przez które przechodzi informacja tym większa szansa na zniekształcenie i manipulację informacji. Zaliczamy także standaryzację procesów komunikowania się, im większa, tym większe niebezpieczeństwo, że informacja o wielu faktach czy zjawiskach nie będą uwzględnione.
Ad.2)
Zaliczamy do nich wszelkie wady technicznych środków przekazu.
Ad.3)
Zaliczamy do nich: różnice językowe, stosowanie zwrotów specjalistycznych, posługiwanie się żargonem, brak niezbędnych kompetencji komunikacyjnych, umiejętność odczytywania komunikatów niewerbalnych, nieznajomość reguł komunikowania się, zbyt ubogie słownictwo, różnice w postrzeganiu zjawisk i ludzi wynikające z zajmowania odmiennej pozycji w organizacji, uprzedzenia i stereotypy; przeniesienie stosunku emocjonalnego do nadawcy na komunikat przez niego nadany, krańcowe stany emocjonalne, mylenie faktów z wnioskami, dysonans poznawczy - występuje wtedy, gdy jest sprzeczność między przekonaniami czy informacje posiadane przez jedną osobę a informacje pochodzące z zewnątrz dotyczą tej samej sprawy, zjawiska.
Ad.4)
Przyczyny zakłóceń mogą tkwić w kontekście czasowym lub miejscowym danego działania.
Metody redukowania szumów informacyjnych:
Komunikacja bezpośrednia dwukierunkowa
Właściwy dobór sposobu komunikowania się
Dbanie o precyzję wypowiedzi
Formułowanie w miarę możliwości komunikatów opisowych niż oceniających
Odpowiednie dobranie czasu i miejsca przekazania informacji
Przekazywanie informacji zwrotnych
Komunikaty niewerbalne (zwracamy uwagę)
Słuchamy rozmówcy do końca.
Style komunikowania się:
Są wyróżniane ze względu na 2 kryteria -
Sposób otwartości wobec osób, z którymi się komunikujemy
Sposób reakcji na komunikaty innych (wykorzystanie sprzężenia zwrotnego)
Style:
Introwertyczny (charakteryzuje osoby nieufne wobec otoczenia, które dążą do ograniczenia komunikowania się)
Ekstrawertyczny (charakteryzuje osoby otwarte, które dążą do przekazywania informacji innym, ale nie są otwarte na cudze komunikaty)
Obronny (charakteryzuje osoby, które chcą jak najwięcej wiedzieć o innych ale same nie udzielają informacji)
Przetargowy (charakteryzuje osoby, które uzależniają swój stopień otwartości od otwartości stylu komunikowania się drugiej strony)
Efektywnej komunikacji (duża otwartość z wykorzystaniem sprzężenia zwrotnego).
--Problematyka informacyjna--
Zasady dobrych praktyk administracyjnych:
Obieg informacji w urzędach administracji wiąże się przede wszystkim z obiegiem dokumentów urzędowych. Obieg ten jest regulowany w drodze instrukcji kancelaryjnych. Instrukcje te określają tryb, zasady wykonywania czynności kancelaryjnych i zapewniają jednolity sposób tworzenia (ewidencjonowania) oraz przechowywania i ochronę przez utratą dokumentów urzędowych. Instrukcje są wydawane odrębnie dla organów administracji rządowej i samorządowej. Czynności kancelaryjne obejmują:
Przyjmowanie i rozdzielanie konkretnych przesyłek
Ewidencja przesyłek wartościowych
Sporządzanie czystopisów
Wysyłanie korespondencji i przesyłek
Przyjmowanie informacji nadawanych np. faxem, pocztą elektroniczną
Udzielanie informacji interesantom
W każdym urzędzie upoważnione do prowadzenia czynności kancelaryjnych są:
Kancelarie
Sekretariaty
Referenci odpowiedzialni za załatwianie określonych typów spraw
Pracownicy, którzy sporządzają czystopisy
Szczegółowo określa się zasady, tryb korespondencji, a także obieg tej korespondencji, przeglądanie i przydzielanie korespondencji, w instrukcjach szczegółowo określa się rejestrację, znakowania i sposób archiwizacji tych akt. Każda sprawa załatwiana w urzędzie powinna mieć swój znak, każde pismo też powinno mieć ten znak. W urzędach są prowadzone centralne rejestry kancelaryjne - np. rejestry skarg i wniosków, rejestry aktów prawnych wydawanych przez kierownika urzędu, rejestry wydawanych upoważnień i pełnomocnictw. W instrukcjach określa się też sposoby, formy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy może przybrać formę odręczną lub korespondencyjną. Załatwienie sprawy może być tymczasowe albo ostateczne (gdy odpowiedź załatwia sprawę co do istoty). Sprawy powinny być rozpatrywane według kolejności ich wpływu oraz stopnia płynności. Każda sprawę załatwia się oddzielnym pismem - powinno ono zawierać niezbędne elementy zawarte w instrukcji,
Przechowywanie akt - akta spraw ostatecznie załatwionych są przechowywane w archiwach. Każda instrukcja kancelaryjna zawiera upoważnienia do wykorzystywania informatyki w czynnościach kancelaryjnych. Zasady te są określone (nie ma dowolności). Zasady te są sformalizowane (np. ustawa o informatyzacji administracji publicznej).
Zasada jawności administracyjnej i prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej. Prawo to ma podstawę konstytucyjną. Art.61 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo dostępu do informacji o działalności władz publicznych a także osób pełniących funkcje publiczne. Ma także prawo dostępu do informacji o działalności innych podmiotów jeśli wykonują one funkcje publiczne i dysponują mieniem komunalnym bądź majątkiem skarbu państwa.
Dostęp do informacji może mieć formę prawa wstępu na posiedzenia organów kolegialnych (zatem nie tylko dostęp do dokumentów) pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu nie jest jednak prawem bezwzględnym (ogólnodostepnym) - też podlega ograniczeniom. Ograniczenie tego prawa może wystąpić w drodze ustawowej i tylko ze względu na wartości w konstytucji wymienione: ochrona bezpieczeństwa państwa; ważny interes gospodarczy państwa.
Pojęcie informacji publicznej jest szeroko rozumiane
Informacje o polityce zagranicznej i wewnętrznej państwa
Informacje o strukturze i zasadach funkcjonowania organów publicznych
Informacje zawierające tzw. dane publiczne a w szczególności dokumenty urzędowe przy czym przez dokument urzędowy rozumie się oświadczenie woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego utrwalone w odpowiedniej formie i podpisane przez niego; oświadczenie wydane w ramach kompetencji funkcjonariusza ; oświadczenie skierowane na zewnątrz albo złożone do akt sprawy)
Do informacji publicznych zalicza się również informacje o majątku publicznym.
Dostęp do informacji publicznej ma każdy. Jest do dostęp bezwarunkowy - nie wolno żądać od wnioskodawcy aby wykazał interes prawny lub faktyczny.
W ustawie również sprecyzowano ograniczenia w dostępie do informacji publicznych. Wynikają one przede wszystkim z ustawy o ochronie informacji niejawnych i ustawy o ochronie danych osobowych, a także z innych ustaw wprowadzających określone tajemnice (np. skarbowa, bankowa, przedsiębiorstwa, zawodowa-lekarska).
Informacje niejawne zawierają tajemnicę państwową lub służbową. Tajemnica państwowa z reguły jest to informacja tajna albo ściśle tajna; natomiast tajemnica służbowa zawiera informację poufną lub zastrzeżoną. Do tych tajemnic mają dostęp osoby upoważnione - takie, którym informacja jest potrzebna do wykonywania zadań zawodowych (osoby te muszą posiadać certyfikat bezpieczeństwa).
Zasadą jest, że informacje publiczne powinny być udzielane niezwłocznie, powinny zawierać wiedzę aktualną, powinny być udzielane bezpłatnie.
Informacja może być udzielana:
z urzędu (głównie zawarte w biuletynie informacji publicznej - informator elektroniczny; informacje mogą być wyłożone np. w miejscach publicznych - w siedzibie urzędu bądź wywieszone na tablicy ogłoszeń czy tez rozplakatowane)
na wniosek zainteresowanego (z reguły wniosek musi być złożony pisemnie, odmowa udzielenia informacji powinna przybierać formę decyzji administracyjnej. Przyjęcie takiej formy daje szerszy zakres ochrony jego prawa. Od takiej decyzji przysługuje odwołanie do organów wyższej instancji a po wyczerpaniu wyższych instancji prawo skierowania skargi do sądu. Odmowa nieuzasadniona stanowi przestępstwo - urzędnik podlega odpowiedzialności karnej.)
Kodeks dobrej praktyki administracyjnej (kodeks dobrej administracji):
Jest to kodeks przyjęty przez Parlament Europejski w 2001 roku. Inicjatorem był Rzecznik Praw Obywatelskich. Kodeks ten obowiązuje w organach wspólnot europejskich i dotyczy funkcjonariuszy tych wspólnot.
Podstawowe zasady sformułowane w tym kodeksie:
zasada praworządności (decyzje powinny mieć podstawę prawną)
zasada niedyskryminowania (osoby w podobnej sytuacji powinny być traktowane w podobny sposób)
zasada współmierności (adekwatności; działania powinny być współmierne do założonego celu działania - trzeba unikać nadmiernego ograniczania praw czy wolności)
zakaz nadużywania uprawnień przez urzędników (wyłącznie działanie w granicach prawa)
zasada niezależności (bezstronności; nie powinno być wpływu interesu osobistego, presji politycznej)
zasada zgodnego z prawem oczekiwania (urzędnik powinien uwzględniać uzasadnione, słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości)
zasada uczciwości
zasada uprzejmości
zasada przekazywania spraw do właściwych jednostek organizacyjnych
zasada respektowania praw do obrony w postępowaniu administracyjnym
zasada podejmowania decyzji w rozsądnym terminie i obowiązek informowania o możliwości odwołania
zasada ochrony danych osobowych i sfery prywatności
zasada udzielania informacji i udzielania dostępu do publicznych dokumentów.