„Materialne prawo administracyjne”

TEMAT nr 1

Materialne prawo administracyjne.

Pojecie, zakres, dziedziny

SPIS TRESCI

1. Uwagi ogólne.

2. Omówienie poszczególnych typów norm.

2.1. Normy konkretyzowane przez akt administracyjny.

2.2. Normy stosowane bezposrednio (kontrolna rola organów

administracyjnych)

2.3. Normy konkretyzowane przez czynnosci materialnotechniczne.

3. Granice regulacji prawa administracyjnego materialnego

4. Działy prawa materialnego.

1. Uwagi ogólne.

Podział norm prawa administracyjnego:

materialne

ustrojowe

procesowe

Normy prawa ustrojowego i procesowego powinny spełniac role pomocnicze w odniesieniu

do norm prawa materialnego.

Specyfika prawa materialnego wia_e sie z brakiem kodeksu prawa materialnego, na wzór

kodeksu cywilnego, czy te_ kodeksu karnego. Taki kodeks dotyczy w sferze prawa administracyjnego

jedynie procedury – kodeks postepowania administracyjnego. Normy prawa administracyjnego

materialnego zawarte sa bowiem w ró_norodnych (kilkudziesieciu) ustawach

szczególnych. O charakterze norm nie decyduje natomiast miejsce ich zamieszczenia, lecz

tresc.

Charakter działania:

1. działania niewładcze – tam gdzie organ administracji jest organizatorem działania na

rzecz dobra powszechnego, np. budowa dróg.

2. swiadczenie usług – zaspokajanie potrzeb w dziedzinie socjalnej, bytowej, kulturalnoswiatowej,

sportowej.

3. działania władcze – wydawanie decyzji administracyjnych

Powy_ej wymienione działania, szczególnie te z punktów 1 i 2 maja charakter norm zadaniowych

lub kompetencyjnych. W pismiennictwie zwrócono uwage, i_ jest to prawo administracyjne

materialne w szerokim znaczeniu (sensu largo). Prawo administracyjne materialne

sensu stricto tj. tzw. klasyczne prawo administracyjne definiowane jest nieco inaczej.

DEFINICJE:

Prawo administracyjne materialne – normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego

powszechnie obowiazujacego, które okreslaja tresc praw i obowiazków (zachowanie sie) ich

adresatów (Z. Leonski)

Prawo administracyjne materialne – prawo zawierajace normy ustanawiajace wzajemne

uprawnienia i obowiazki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujacych sie na

zewnatrz tej administracji (J. Lang)

Prawo administracyjne materialne – przepisy ustalajace przede wszystkim kompetencje

organów administracji i sposób zachowania sie podmiotów niepodporzadkowanych tym organom

(L. _ukowski)

Cechy charakterystyczne:

1. charakter powszechnie obowiazujacy – nawiazanie do systemu zródeł prawa ujetego

w Konstytucji RP w art. 87. Dotyczy ono podmiotów niepodporzadkowanych organizacyjnie

organowi wydajacemu akt administracyjny.

2. brak scisle oznaczonego zakresu przedmiotowego – co wia_e sie z brakiem spójnej

kodyfikacji prawa administracyjnego na wzór kodeksu cywilnego, czy te_ kodeksu

karnego. Istotnym zadaniem ustawodawcy jest wiec dbanie o spójnosc całego systemu

prawa.

3. powstanie stosunku administracyjnoprawnego – wyodrebnienie przepisów, które stanowia,

z jakimi stanami faktycznymi lub sytuacjami prawnymi łaczy sie okreslone

obowiazki lub uprawnienia administracyjnoprawne. Z tym aspektem scisle wia_e sie

rola prawa procesowego jako mechanizmu wyegzekwowania / ochrony norm prawa

materialnego.

Typy norm prawa materialnego:

1. normy konkretyzowane przez akt administracyjny;

2. normy stosowane bezposrednio (kontrolna rola organów administracyjnych);

3. normy konkretyzowane przez czynnosci materialnotechniczne.

2. Omówienie poszczególnych typów norm.

2.1. Normy konkretyzowane przez akt administracyjny.

Organ administracji w drodze aktu administracyjnego nakłada na indywidualnie okreslonego

adresata obowiazki (wyznacza zachowanie) lub przyznaje okreslone uprawnienia.

Konkretyzacja nastepuje przez wydanie aktu administracyjnego, np. w trybie KPA. Prawo

materialne okresla wiec przesłanki, na jakich mo_e nastapic odebranie, nadanie lub ograniczenie

praw jednostki.

PRZYKŁAD:

Prawo budowlane

Art. 32. 1. Pozwolenie na budowe lub rozbiórke obiektu budowlanego mo_e byc wydane po uprzednim:

1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsiewziecia na srodowisko albo oceny oddziaływania przedsiewziecia

na obszar Natura 2000, je_eli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 pazdziernika 2008 r. o

udostepnianiu informacji o srodowisku i jego ochronie, udziale społeczenstwa w ochronie srodowiska oraz o

ocenach oddziaływania na srodowisko;

2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwolen, uzgodnien lub opinii innych

organów;

3) wyra_eniu zgody przez ministra własciwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej

- w przypadku budowy gazociagów o zasiegu krajowym lub je_eli budowa ta wynika z umów miedzynarodowych.

/…/

4. Pozwolenie na budowe mo_e byc wydane wyłacznie temu, kto:

1) zło_ył wniosek w tej sprawie w okresie wa_nosci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

je_eli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) zło_ył wniosek w tej sprawie w okresie wa_nosci pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z

dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, je_eli jest ono

wymagane;

2) zło_ył oswiadczenie, pod rygorem odpowiedzialnosci karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomoscia

na cele budowlane.

2. Do wniosku o pozwolenie na budowe nale_y dołaczyc:

1) (42) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami

wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaswiadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym

na dzien opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach

oceny oddziaływania przedsiewziecia na srodowisko albo oceny oddziaływania przedsiewziecia na obszar Natura

2000;

2) oswiadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomoscia na cele budowlane;

3) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, je_eli jest ona wymagana zgodnie z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej

Polskiej i administracji morskiej, je_eli jest ono wymagane;

4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamknietych i terenach,

o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-

budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiazan w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych

miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych

poza granice terenu zamknietego, portów morskich i przystani morskich, a tak_e podłaczen tych

obiektów do sieci u_ytku publicznego;

5) (43) w przypadku obiektów handlowych zezwolenie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o

tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880).

Akty administracyjne, konkretyzujace materialne prawo administracyjne mo_na klasyfikowac

według rozmaitych kryteriów, w tym mo_na wyodrebnic m.in.:

decyzje przyznajace okreslone uprawnienia (np. koncesje, zezwolenia)

decyzje typu policyjnego wprowadzajace pewne ograniczenia (np. decyzja o rozwiazaniu

zgromadzenia)

decyzje nakładajace obowiazki natury rzeczowej (np. swiadczenia rzeczowe)

decyzje nakładajace obowiazki natury finansowej (np. podatki)

decyzje nakładajace obowiazki natury osobistej (nakaz zgłoszenia sie do poboru

wojskowego)

decyzje nakazujace zaniechanie czynnosci

licencje nadajace uprawnienie do wykonywania danego zawodu (np. pilot wycieczek)

Powstaja jednak watpliwosci co do charakteru niektórych norm prawa materialnego,

gdy_ ustawa wyraznie nie precyzuje ich charakteru, np. karty mobilizacyjne, obwieszczenia

o powołaniu do czynne słu_by, wprowadzenia zakazu (ustne) przebywania o obszarze

akcji ratunkowej. Watpliwosci te maja istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw

jednostki. W pismiennictwie podkreslono, i_ maja one charakter decyzji administracyjnej

(zob. m.in. Z. Leonski)

2.2. Normy stosowane bezposrednio (kontrolna rola organów administracyjnych).

Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego. Dotyczy to

norm, które musza byc bezposrednio stosowane przez adresatów, np. w prawie o ruchu drogowym

czy prawie ochrony srodowiska

PRZYKŁAD

Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r.

Ruch pieszych

Art. 14. Zabrania sie:

1) wchodzenia na jezdnie:

a) bezposrednio przed jadacy pojazd, w tym równie_ na przejsciu dla pieszych,

b) spoza pojazdu lub innej przeszkody ograniczajacej widocznosc drogi;

2) przechodzenia przez jezdnie w miejscu o ograniczonej widocznosci drogi;

3) zwalniania kroku lub zatrzymywania sie bez uzasadnionej potrzeby podczas przechodzenia przez jezdnie

lub torowisko;

4) przebiegania przez jezdnie;

5) chodzenia po torowisku;

6) wchodzenia na torowisko, gdy zapory lub półzapory sa opuszczone lub opuszczanie ich rozpoczeto;

Porzadek i bezpieczenstwo ruchu na drogach

Art. 38. Kierujacy pojazdem jest obowiazany miec przy sobie i okazywac na _adanie uprawnionego organu wymagane

dla danego rodzaju pojazdu lub kierujacego:

1) dokument stwierdzajacy uprawnienie do kierowania pojazdem;

2) dokument stwierdzajacy dopuszczenie pojazdu do ruchu;

3) dokument stwierdzajacy zawarcie umowy obowiazkowego ubezpieczenia odpowiedzialnosci cywilnej posiadacza

pojazdu lub stwierdzajacy opłacenie składki tego ubezpieczenia;

4) zaswiadczenie, o którym mowa w art. 95a ust. 1 pkt 2;

5) inne dokumenty, je_eli obowiazek taki wynika z odrebnej ustawy.

/…/

7) przechodzenia przez jezdnie w miejscu, w którym urzadzenie zabezpieczajace lub przeszkoda oddzielaja

droge dla pieszych albo chodnik od jezdni, bez wzgledu na to, po której stronie jezdni one sie znajduja.

Zatrzymanie i postój

Art. 49. 1. Zabrania sie zatrzymania pojazdu:

1) na przejezdzie kolejowym, na przejezdzie tramwajowym, na skrzy_owaniu oraz w odległosci mniejszej ni_

10 m od przejazdu lub skrzy_owania;

2) na przejsciu dla pieszych, na przejezdzie dla rowerzystów oraz w odległosci mniejszej ni_ 10 m przed tym

przejsciem lub przejazdem; na drodze dwukierunkowej o dwóch pasach ruchu zakaz ten obowiazuje tak_e za tym

przejsciem lub przejazdem;

3) w tunelu, na moscie lub na wiadukcie;

4) na jezdni wzdłu_ linii ciagłej oraz w pobli_u jej punktów krancowych, je_eli zmusiłoby to innych kierujacych

pojazdami wielosladowymi do naje_d_ania na te linie;

5) na jezdni obok linii przerywanej wyznaczajacej krawedz jezdni oraz na jezdni i na poboczu obok linii ciagłej

wyznaczajacej krawedz jezdni;

6) w odległosci mniejszej ni_ 10 m od przedniej strony znaku lub sygnału drogowego, je_eli zostałyby one

zasłoniete przez pojazd;

7) na jezdni przy jej lewej krawedzi, z wyjatkiem zatrzymania lub postoju pojazdu na obszarze zabudowanym

na drodze jednokierunkowej lub na jezdni dwukierunkowej o małym ruchu;

8) na pasie miedzy jezdniami;

9) w odległosci mniejszej ni_ 15 m od słupka lub tablicy oznaczajacej przystanek, a na przystanku z zatoka -

na całej jej długosci;

10) w odległosci mniejszej ni_ 15 m od punktów krancowych wysepki, je_eli jezdnia z prawej jej strony ma

tylko jeden pas ruchu;

11) na drodze dla rowerów.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony srodowiska

Art. 156. 1. Zabrania sie u_ywania instalacji lub urzadzen nagłasniajacych na publicznie dostepnych terenach

miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Art. 116. 1. Rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrze_eniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zaka_e u_ywania jednostek

pływajacych lub niektórych ich rodzajów na okreslonych zbiornikach powierzchniowych wód stojacych oraz

wodach płynacych, je_eli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach

przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

2. Na sródladowych wodach _eglownych ograniczenia i zakazy wprowadza, w drodze rozporzadzenia, minister

własciwy do spraw srodowiska, w porozumieniu z ministrem własciwym do spraw transportu.

Ustawy szczególne powołuja czasem inspekcje („słu_by”) uprawnione do kontroli, czy

adresaci owych norm stosuja sie do nich. Wia_e sie to tak_e z uregulowaniem w ustawie tzw.

procedur kontrolnych, pozwalajacych organowi administracji In ingerencje w dobra adresata

(np. wejscie na teren). W drodze czynnosci kontrolnych moga byc wydawane decyzje administracyjne

(np. o rozbiórce obiektu budowlanego) lub sankcje egzekucyjne (np. przymus bezposredni

w stosunku do osób nie wykonujacych przymusowego leczenia), czy te_ kary administracyjne

(np. za naruszenie przepisów o ruchu drogowym).

2.3. Normy konkretyzowane przez czynnosci materialnotechniczne.

Normy prawa administracyjnego ustalaja prawa lub obowiazki adresata bez wydawania

aktu administracyjnego, lecz jednoczesnie nakładaja na organ administracji obowiazek

podjecia okreslonej czynnosci materialnotechnicznej, polegajacej przykładowo na:

wprowadzeniu do rejestru pojazdów mechanicznych

wprowadzeniu do ewidencji działalnosci gospodarczej

stwierdzenie faktu zameldowania

Powoduje to wydanie ró_nego rodzaju dokumentów, dowodów, zaswiadczen, np. dowód

osobisty, zaswiadczenie o wpisie do ewidencji działalnosci gospodarczej, paszport, itp.

W sytuacji, gdy organ odmawia podjecia w/w czynnosci, najczesciej, nastepuje wydanie

decyzji administracyjnej, która mo_e byc zaskar_ona w trybie KPA.

PRZYKŁAD

USTAWA z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach.

Art. 7. 1. Organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomosc o

zgromadzeniu dotarła nie pózniej ni_ na 3 dni, a najwczesniej 30 dni przed data zgromadzenia.

Art. 9. 1. Decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna byc doreczona organizatorowi w terminie 3 dni

od dnia zawiadomienia, nie pózniej jednak ni_ na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczecia zgromadzenia.

2. Odwołanie wnosi sie w terminie 3 dni od dnia doreczenia decyzji.

3. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji.

3. Granice regulacji prawa administracyjnego materialnego.

1. Zakres przedmiotowy – jest on uzale_niony od intencji ustawodawcy. To władze

panstwowe okreslaja jak daleko w _ycie jednostki beda siegały ograniczenia administracyjnoprawne.

Katalog dóbr chronionych oparty jest na wartosciach przyjetych w

Konstytucji RP lub wynika ze zwyczaju. Istotne znaczenia ma w tym wzgledzie ustrój

panstwa i jego charakter. Inaczej sfera regulacji administracyjnoprawnych bedzie wygladała

w panstwie liberalnym, a inaczej w panstwie policyjnym.

2. Metoda regulacji – ocena przy wprowadzaniu regulacji musi tak_e łaczyc sie z odpowiedzia

na pytanie, czy skuteczniejsze sa regulacje cywilistyczne, czy te_ administracyjne

pod katem dóbr chronionych prawem. Ma to bowiem niebagatelne znaczenie

z punktu widzenia ochrony tych_e dóbr. Sfera cywilistyczna pozostawia inicjatywe

jednostce, zas sfera administracyjnoprawna zapewnia ingerencje organowi administracji,

co ułatwia egzekwowanie owych dóbr prawnych.

4. Działy prawa materialnego.

Z uwagi na obszernosc regulacji w zakresie prawa administracyjnego, w pismiennictwie

dokonano pogrupowania zakresu regulacji w pewne działy.

Prof. Z. Leonski zaproponował podział na nastepujace działy:

1. wolnosci obywatelskie i prawa człowieka

2. status prawny jednostki

3. wolne zawody

4. funkcje policyjne

5. reglamentacja działalnosci gospodarczej

6. ingerencja administracyjne w sfere własnosci nieruchomosci

7. rzeczy publiczne

8. strefy specjalne

9. cie_ary publiczne

10. administracja swiadczaca – pomoc społeczna i zabezpieczenie społeczne.

W ramach poszczególnych działów cytowany autor sklasyfikował nastepujace akty prawne:

1. wolnosci obywatelskie i prawa człowieka (Konstytucja RP, EKPC, MPPOiP, Prawo o

zgromadzeniach, o radiofonii i telewizji, Prawo prasowe, o ochronie danych osobowych)

2. status prawny jednostki (ustawa o obywatelstwie, o cudzoziemcach, o paszportach, o

ewidencji ludnosci i dowodach osobistych)

3. wolne zawody (ustawa o zawodzie lekarza, o radcach prawnych, o adwokatach, Prawo

o notariacie)

4. funkcje policyjne (ustawa o Policji, o Stra_y Granicznej, o ochronie przeciwpo_arowej,

o stanie wyjatkowym, o chorobach zakaznych i zaka_eniach)

5. reglamentacja działalnosci gospodarczej (ustawa o swobodzie działalnosci gospodarczej)

6. ingerencja administracyjne w sfere własnosci nieruchomosci (ustawa o gospodarce

nieruchomosciami, Prawo geologiczne i górnicze, Prawo budowlane)

7. rzeczy publiczne (ustawa o drogach publicznych, Prawo o ruchu drogowym)

8. strefy specjalne (ustawa o ochronie granicy panstwowej, Prawo geologiczne i górnicze,

o ochroni przyrody)

9. cie_ary publiczne (ustawa o powszechnym obowiazku obrony RP)

10. administracja swiadczaca – pomoc społeczna i zabezpieczenie społeczne (ustaw ao

pomocy społecznej)

Prof. M. Stahl zaproponowała natomiast wyró_nieni nastepujacych działów:

1. prawo osobowe

2. prawo ochrony zdrowia

3. prawna reglamentacja uzale_nien

4. prawo pomocy społecznej

5. prawo ochrony srodowiska

6. prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego

7. prawo budowlane

8. prawo ochrony bezpieczenstwa i porzadku publicznego.