Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności człowieka (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego)

Garlicki L., Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Państwo i Prawo” 2001, z. 10

Ustawa o stanie klęski żywiołowej weszła w życie w dniu 22 czerwca 2002 roku na mocy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku. Wprowadzenie tej regulacji mającej przeciwdziałać zagrożeniu i skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych wynikało bezpośrednio z dwóch przesłanek. Po pierwsze, z uprawnień nadanych na mocy art. 228 Konstytucji RP mówiącym o stanie klęski żywiołowej, a po drugie z nieskuteczności dotychczasowych unormowań, czego dowodem może być powódź z 1997 roku, która objęła znaczne obszary naszego kraju. Zasadniczą przyczyną takiego stanu rzeczy była wówczas niewydolność działań służb i organów powołanych i odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji i działań w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej, co z kolei było wynikiem niedostosowania prawa materialnego oraz służących do realizacji tego prawa procedur do zmian ustroju administracji terenowej. Podstawowymi tezami zawartymi w artykule Tomasza Bąkowskiego są stwierdzenia o konieczności podwyższenia skuteczności działania, przede wszystkim, organów administracji terenowej w obliczu zagrożenia lub zaistnienia katastrofy naturalnej czy awarii technicznej. Kolejna teza odnosi się do zasad, trybu i zakresu ograniczenia praw wolności człowieka i obywatela w sytuacji wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, oczywiście przy zachowaniu podstawowych, konstytucyjnych praw i wolności każdego człowieka. Co za tym idzie kolejne stwierdzenie odnosi się do wskazania organów mające kompetencje przysługujące im do wprowadzenia tych właśnie skonkretyzowanych ograniczeń, w zależności od obszaru objętego i uznanego za obszar klęski żywiołowej. Następną w kolejności tezą jest wskazanie i omówienia prawnych form realizacji kompetencji powierzonych odpowiednim jednostkom administracji, pośród których wyróżnia się decyzje i rozporządzenia (zarządzenia). Ostanie zaś ze stwierdzeń zawartych w artykule mówi o niewłaściwościach i niewystarczająco precyzyjnych rozwiązaniach w zakresie ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Podwyższenie skuteczności działania władzy publicznej, zwłaszcza terenowych organów administracji publicznej w przypadku zaistnienia lub dużego prawdopodobieństwa zagrożenia wystąpienia klęski żywiołowej, przez co rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, należałoby wprowadzenie zasady „daleko posuniętej decentralizacji decyzji podejmowanych w trakcie zwalczania klęski żywiołowej oraz zapobiegania jej skutkom”. Przez te słowa należy rozumieć przeniesienie części uprawnień i odpowiedzialności władzy publicznej z organów władzy państwowej na organy władzy samorządowej (gminom, powiatom, województwom) możliwie najniższego stopnia, co swoje usprawiedliwienie posiada w art. 15 Konstytucji RP. Dla zapewnienia odpowiedniej sprawności funkcjonowania podmiotów administracji w stanach nadzwyczajnych jest też reguła zakładająca, że w stanie klęski żywiołowej „organy władzy publicznej powinny działać w dotychczasowych strukturach oraz w ramach przysługujących im kompetencji”. Zatem zgodnie z tą regulacją ustawową oznacza to, że nigdy nie będzie dochodzić do sytuacji, w których kompetencje do ograniczania praw i wolności na danym obszarze będzie posiadał więcej niż jeden organ oraz nie dojdzie do zbyt dużego zachwiania w strukturach władzy publicznej, co mogłoby mieć negatywne skutki w sprawności funkcjonowania poszczególnych organów władzy publicznej.

Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej jest podstawą do wprowadzenia nadzwyczajnego porządku prawnego dającego odpowiednim organom administracji samorządowej kompetencje do ograniczeń w zakresie wolności i praw człowieka i obywatela, które w sytuacji stabilności i bezpieczeństwa państwa są respektowane i chronione przez organy władzy publicznej. Wprowadzenie poszczególnych ograniczeń w ramach praw i wolności człowieka na celu ochronę dóbr i wartości powszechnie uznawanych za najważniejsze. Zalicza się do nich: życie i zdrowie ludzkie, dobra materialne, bezpieczeństwo, porządek publiczny, dobra naturalne, tj. czyste powietrze, wody i grunty wolne od zanieczyszczeń itp. Wprowadzenie ograniczeń w celu ochrony w/w dóbr przyczynia się do pogorszenia sytuacji prawnej obywateli, ich organizacji oraz związków publiczno-prawnych. Stan klęski żywiołowej wprowadzony na okres nie dłuższy niż 30 dni na części lub na całym terytorium państwa (art. 233 Konstytucji RP) jest typowym obszarem specjalnym. Zatem zgodnie z art. 20-22 ustawy o stanie klęski żywiołowej wprowadza ograniczenia polegające na:

1) zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców, 2) nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, 3) nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, 4) całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, 5) obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych, 6) obowiązku poddania się kwarantannie, 7) obowiązku stosowania środków ochrony roślin lub innych środków zapobiegawczych niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin, 8) obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska, 9) obowiązku stosowania środków lub zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, 10) obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń, 11) dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części, 12) nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów, 13) nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, 14) zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych, 15) nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się, 16) wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych, 17) zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach, 18) ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracowników.

Ograniczenia, o których mowa w art. 20, w stosunku do osób zatrudnionych u pracodawcy, wobec którego został wydany nakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, mogą polegać na:

1) zmianie systemu, wymiaru i rozkładu czasu pracy, w tym wydłużeniu okresu rozliczeniowego do dwunastu miesięcy, na zasadach określonych w Kodeksie pracy, 2) obowiązku pracy w niedziele, święta i dni wolne od pracy wynikające z rozkładu czasu pracy w pięciodniowym tygodniu pracy, w tym wydłużeniu okresu rozliczeniowego do dwunastu miesięcy, na zasadach określonych w Kodeksie pracy, 3) powierzeniu pracownikowi wykonywania pracy innego rodzaju niż wynikający z nawiązanego stosunku pracy; w takim przypadku pracownik zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, obliczonego według za-sad obowiązujących przy obliczaniu wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego. Decyzje o tym, które z wymienionych praw i wolności obywatelskich mogą być w konkretnym przypadku ograniczone czy znajdą się w katalogu potencjalnych ograniczeń zamieszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów wprowadzającym na danym obszarze stan klęski żywiołowej. Podmioty posiadające kompetencje do wprowadzenia skonkretyzowanych przez Radę Ministrów ograniczeń wymienione są w art. 23 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W zależności od obszaru objętego i uznanego za obszar klęski żywiołowej mają do tego kompetencje następujące podmioty:

- wójt, burmistrz (prezydent miasta)- jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, -starosta- jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu -wojewoda- jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa.

Ustawa przewiduje również powołanie pełnomocnika. Na podstawie innych źródeł niż artykuł chciałabym dodać, że może on być powołany w dwóch przewidzianych ustawą przypadkach. Po pierwsze, w dwóch jednostkach samorządu terytorialnego- gminie i powiecie, pełnomocnik jest powoływany w razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania przez wójta lub starostę działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia (art. 9 ust.1 i art. 10 ust. 5 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Natomiast jeśli wojewoda jest organem niezdolnym do kierowania lub niewłaściwie kierującym wówczas jego uprawnienia mogą zostać zawieszone, a do kierowania działaniami zostaje powołany pełnomocnik. Kompetencje zawieszenia uprawnień wojewody i powołania pełnomocnika posiada właściwy minister (art.11 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 4 ustawy o stanie klęski żywiołowej). W drugiej sytuacji także przez właściwego ministra pełnomocnik może być powołany jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa. Uprawnienie takie aktualizuje się wtedy, gdy właściwy minister wyda polecenie w zakresie działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia organom samorządu terytorialnego, a te odmówią wykonania polecenia lub wykonają je niewłaściwie. Minister może wówczas zawiesić odpowiednie uprawnienia tego organu oraz wyznaczyć pełnomocnika do wykonywania tych uprawnień, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę i Prezesa Rady Ministrów.

Ostatnią podejmowaną przeze mnie analizą tezy wnikającej z artykułu zamieszczonego w czasopiśmie „Państwo i Prawo” jest prawna forma realizacji kompetencji powierzonych poszczególnym organom administracji terenowej. Wśród tych form wyróżniamy rozporządzenia (zarządzenia) i decyzje. Ustawa o stanie klęski żywiołowej nie zawiera jednak zapisu co do przesłanek wskazujących na wprowadzenie jednej z wymienionych dwóch form w określonej sytuacji. Ustawodawca zostawił zatem organowi wprowadzającemu ograniczenia pewną swobodę co do wyboru formy prawnej Rego ograniczenia. Ustawa, a dokładnie art. 23 ust. 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej wskazuje już na to co w rozporządzeniu czy decyzji wojewody lub pełnomocnika należy podać. Są to zatem: 1) podstawa prawna, 2) określenie zakresu i rodzaju ograniczeń, 3) określenie obowiązujących przedmiotów, 4) miejsce, dzień i godzinę osobistego stawiennictwa (jeżeli ograniczenie to wymaga osobistego stawiennictwa) lub realizacji innych ograniczeń, 5) czas trwania ograniczeń, 6) pouczenie o odpowiedzialności karnej lub innych skutkach prawnych naruszenia rozporządzenia lub decyzji.

Rozporządzenie i decyzja posiadają cechy wspólne, jeśli mowa o tożsamości formalnych treści wydawanych na podstawie wyżej podanego artykułu, ale mają też kilka różnic. Dotyczą one przede wszystkim podmiotowego zasięgu obowiązywania oraz trybu wprowadzenia powyższych ograniczeń.

Rozporządzenie i zarządzenie są aktami generalnymi, abstrakcyjnymi i normatywnymi. Sporządzanie i wydawanie tego rodzaju aktów określone jest w przepisach prawnych. Rozporządzenie wydawane jest do szerszej, nieokreślonej indywidualnie grupy adresatów. Decyzja zaś jest aktem konkretnym i indywidualnym zawierającym określone zakazy i/lub nakazy postępowania. Wydawane są w trybie unormowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, które dla danej kategorii rozstrzygnięć mogą przewidywać specjalne rozwiązania.

Wydanie decyzji umożliwia adresatowi tej decyzji czynny udział w postępowaniu od chwili jego wzięcia do czasu zakończenia decyzją. Kolejnym prawem przysługującym adresatowi w przypadku wydania decyzji jest prawo dwuinstancyjności postępowania polegające na prawie do żądania przeprowadzenia powtórnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, ale tym razem przez organ wyższego stopnia od organu, który wydał decyzję. Adresat ma także prawo uruchomienia decyzji rządowej kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Te uprawnienia nie przysługują adresatom rozporządzenia.

W odniesieniu do katalogu ograniczeń praw człowieka i obywatela w zaistnieniu klęski żywiołowej w oparciu o art. 20-22 ustawy o stanie klęski żywiołowej pojawiają się wątpliwości dotyczące jego konstytucyjności, wskazując, że możliwość wprowadzenia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym , badaniom lekarskim i przymusowemu leczeniu narusza nietykalność (cielesną), a nie wolność osobistą. Natomiast zakaz organizowania i przeprowadzania publicznych imprez masowych może naruszać prawo do uczestnictwa w zgromadzeniach. Choć analiza przepisów ustawy, w kontekście regulacji art.233 ust. 3 Konstytucji RP, w rzeczywistości nie daje pewności, czy mieszczą się one w ramach ograniczeń dopuszczonych konstytucyjnie, to trudno również stwierdzić, z całą pewnością, że są one sprzeczne z Konstytucją. Ustawodawca nie jest ograniczony tylko do korzystania z uprawnień jakie przyznaje mu art. 233 ust. 3 Konstytucji, ale może również realizować kompetencje zawarte w „zwykłych” możliwościach ograniczenia praw i wolności na mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wydaje się więc, że całość ustawowej regulacji mieści się w ramach konstytucyjnych, z tym, że część znajduje uzasadnienie we wprowadzeniu stanu klęski, część zaś, zdaniem ustawodawcy, może być konieczna w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a więc ma podstawę w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Poważniejszą nieścisłością jest luka w prawie mająca swe miejsce w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Ustawodawca wyraźnie określił, kiedy organem właściwym do wprowadzenia ograniczenia praw i wolności jest wójt, kiedy starosta, kiedy wojewoda. Powstaje więc pytanie kto jest kompetentny do wprowadzenia ograniczeń w sytuacji, gdy stan klęski żywiołowej wprowadzono więcej na obszarze jednego województwa. Ustawowa konieczność odpowiedniego wykorzystania tych kompetencji wskazuje na to, że organem właściwym do wprowadzenia ograniczeń byłby w takiej sytuacji minister, jednak minister nie jest umocowany do wprowadzania takich ograniczeń. Tak więc przy wprowadzaniu stanu klęski żywiołowej na terenie więcej niż jednego województwa występuje paraliż prawny. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej odrębnie dla obszarów położonych na terenie dwóch różnych województw (bo zaistnienia takiej sytuacji nie można wykluczyć) utrudniłoby zadania w stanie klęski żywiołowej. Choć brak wyraźnego zakazu wprowadzania stanu klęski żywiołowej w omawiany sposób to stanowiłoby to obejście prawa, ponieważ prowadziłoby do możliwości utrzymania stanu klęski żywiołowej przez okres dłuższy niż 30 dni bez uzyskania zgody Sejmu, co uznać można za niezgodne z Konstytucją. Niezbędna jest zatem nowelizacja ustawy o stanie klęski żywiołowej, tak aby wskazać organ kompetentny do wprowadzania ograniczeń na poziomie ponadwojewódzkim.

Kolejną kwestią budząca wątpliwości w aspekcie niedopracowania ustawy jest brak konkretnego określenia sytuacji nakładająca z góry prawną formę rozstrzygnięcia. Ustawa daje organom kompetentnym do wprowadzania ograniczeń pełną swobodę w wyborze prawnej formy rozstrzygnięcia. Autor artykułu podaje wyraźny przykład jak brak unormowań pod tym względem może stać się źródłem poważnych problemów prawnych.

Ustawa o stanie klęski żywiołowej jest ustawą zawierającą unormowania w wielu aspektach dotyczących sposobu, trybu, zasad, wielkości ograniczeń wolności i praw, kompetencji organów administracji terytorialnej w sytuacji klęski żywiołowej, ale przy dokładnej analizie ustawy można dostrzec kilka poważnych jak i drobniejszych nieścisłości, które na poziomie ustawy o tak dużym znaczeniu prawnym nie powinny występować. Przyczyna tego stanu rzeczy jest mało wnikliwe spojrzenie na ustawę, głównie w perspektywie całego porządku prawnego. Nie można też wykluczyć tego, że dane regulacje zostały wprowadzone celowo, co powinno przez ustawodawcę zostać mimo wszystko w bardziej precyzyjne ramy. Bardzo możliwa jest także sytuacja niedopatrzenia ustawodawcy, co należałoby skonwalidować poprzez nowelizacje ustawy o stanie klęski żywiołowej albo do podania wątpliwych regulacji kontroli Trybunału Konstytucyjnego.