Administracja w Polsce i w Kanadzie

– próba porównania modelu administracji

Wstęp.

Administracja państwowa jest jedną z podstawowych form działalności państwa, polegającą na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji jego zadań na podstawie przepisów prawnych, które określają te zadania i zasady ich realizacji.

Administracja jako funkcja jest tak dawna, jak samo państwo, natomiast wyodrębnianie się osobnych organów administracji następowało w trakcie rozwoju organizacji państwa.

Zaś organ administracji publicznej – z definicji – jest to wyodrębniona jednostka organizacyjna aparatu państwowego pełniąca określone funkcje w dziedzinie życia społecznego.

Konstytucja RP w Art. 171 ust.1 stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, jest to Konstytucyjne kryterium kontroli samorządu terytorialnego.

Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) przez pojęcie organu administracji publicznej rozumie: Premiera, ministrów, szefów centralnych organów administracji rządowej oraz wojewodów, a także działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonych i niezespolonych), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty powołane z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Przedstawione powyżej informacje, to podstawa prawna istnienia samorządu terytorialnego, oprócz ustaw, które bezpośrednio regulują funkcjonowanie samorządu terytorialnego.

Kanada, jako kraj federacyjny, opiera się na Konstytucji, która jest podstawą istnienia prowincji i terytoriów, a także reguluje wszelką działalność administracyjną.

Porównanie modelów administracji publicznej Rzeczpospolitej Polskiej i Kanady rozpocznę od przedstawienia informacji o Kanadzie, państwie, które posiada odmienny system sprawowania rządów oraz podział administracyjny.

Warto zwrócić uwagę, że praca niniejsza ma za zadanie przybliżyć różnice jakie występują w podziale administracji publicznej w obu krajach. Wzięto pod uwagę znajomość historii Polski przez czytelnika i pominięto szczegóły dotyczące ustroju państwa polskiego. Szczególnie zaś, na potrzeby tej pracy, zwrócono uwagę na historię Kanady i sprawy związane ze sprawowaniem władzy.

Konstytucja w art. 172 przyznała jednostkom samorządu terytorialnego prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, ale jednocześnie nałożyła na ustawę obowiązek regulacji zasad, na jakich województwa mogą prowadzić współpracę z zagranicą i zrzeszać się w organizacjach międzynarodowych. Regulacje problematyki regionalnej współpracy zagranicznej podejmują przepisy art.75-77, zachowując w pełni unitarny charakter państwa polskiego. Dlatego też działalność samorządu regionalnego w sferze międzynarodowej musi pozostawać w zgodzie z kierunkami polityki zagranicznej państwa, być zgodna z jego prawami wewnętrznymi i międzynarodowymi zobowiązaniami. Stąd też wszelkie inicjatywy zagraniczne województwa wymagają zgody ministra spraw zagranicznych, uzyskanej za pośrednictwem wojewody.

Kanada – informacje.

Kanada jest drugim co do wielkości, po Federacji Rosyjskiej, krajem świata. Zajmuje obszar 9.970.610 km².

Kanada jest podzielona na 10 prowincji i 3 terytoria, z własnymi stolicami. Stolicą Kanady jest Ottawa, leżąca w prowincji Ontario.

Ciekawostką jest to, że od 1995 roku mieszkańców prowincji Qubec uznaje się za odrębne społeczeństwo, oparte na prawach zawartych w Konstytucji Kanady.

PROWINCJA

STOLICA

ALBERTA

Edmonton

KOLUMBIA BRYTYJSKA

Victoria

WYSPA KSIĘCIA EDWARDA

Charlottetown

MANITOBA

Winnipeg

NOWY BRUNSZWIK

Fredericton

NOWA SZKOCJA

Halifax

ONTARIO

Toronto

QUEBEC

Quebec City

SASKATCHEWAN

Regina

NOWA FUNLANDIA

Saint John’s

TERYTORIA PÓŁNOCNO-ZACHODNIE

Yellowknife

TERYTORIUM YUKON

Whitehorse

TERYTORIUM NUNAVUT

Yellowknife

Od czasów francuskiej kolonizacji i rządów brytyjskich do współczesnego kraju z własnym rządem, Kanadyjczycy byli i są poddanymi monarchy. Jakkolwiek od 1867 r. jako samorządne dominium Imperium Brytyjskiego, Kanada posiadała własny rząd, to jednak tak jak inne kolonie brytyjskie, pełną suwerenność uzyskała w 1931 roku, na mocy Statutu Westminsterskiego.

Elżbieta II – Królowa Anglii – jest także Królową Kanady oraz władczynią szeregu innych krajów. Będąc Królową Kanady, swoje uprawnienia przekazuje reprezentującemu ją Gubernatorowi Generalnemu.

Jako monarchia konstytucyjna, Kanada hołduje zasadzie : królowa panuje, ale nie rządzi.

Kanada jest monarchią konstytucyjną, a zarazem państwem federalnym z demokratycznie wybieranym parlamentem (demokracja parlamentarna). 33 kanadyjskich „Ojców Konfederacji” przyjęło w 1867 roku federacyjną formułę rządów.

Państwo federacyjne to takie, które jednoczy pod wspólnym rządem szereg różnych politycznych społeczności dążących do osiągnięcia wspólnych celów, a zarazem pozostawia osobne, regionalne rządy dbające o zaspokojenie potrzeb każdego z regionów. Sądy przyznały także parlamentowi federalnemu prawo decydowania w sprawach aeronautyki, żeglugi, transportu kolejowego, łączności i energii atomowej.

W Kanadzie parlament federalny odpowiedzialny jest za sprawy obronności narodowej, wymianę handlową z zagranicą i między prowincjami, system bankowy i monetarny, prawo karne i rybołówstwo.

Władze ustawodawcze w prowincjach odpowiedzialne są za takie dziedziny, jak system oświatowy, własność i prawa obywatelskie, administrowanie systemem sądowniczym, szpitalami, złożami surowców naturalnych w obrębie ich granic, opieką społeczną, instytucjami ochrony zdrowia i instytucjami miejskimi.

Parlament Kanady z siedzibą w Ottawie składa się z Izby Gmin, do której deputowani są wybierani oraz Senatu, którego członkowie są mianowani. Parlament Kanady wybierany jest średnio co cztery lata.

Senat, nazywany jest Izbą Wyższą i składa się ze 104 członków nominowanych, a nie wybieranych, i w większości reprezentujących cztery główne regiony Kanady : Ontario, Quebec, Zachód i prowincje atlantyckie. Poza kilkoma wyjątkami Senat ma takie same uprawnienia jak Izba Gmin.

Izba Gmin jest głównym organem, który tworzy prawo. Zasiada w niej 301 posłów reprezentujących 301 okręgów wyborczych.

Władzę wykonawczą reprezentuje Rada Ministrów zwana Gabinetem, pracująca pod przewodnictwem Premiera. Ministrowie wybierani są przez Premiera spośród deputowanych zwycięskiej partii.

Z formalnego punktu widzenia Premier i Gabinet są doradcami Królowej. Jednak w rzeczywistości władza spoczywa w rękach Gabinetu, a Gubernator Generalny postępuje zgodnie z wytycznymi Rady Ministrów.

W Kanadzie używane są dwa języki urzędowe : angielski i francuski., a także dwoma systemami praw : prawem cywilnym i prawem zwyczajowym.

Prawo zwyczajowe stosowane we wszystkich prowincjach z wyjątkiem Quebecu, opiera się na zasadzie rozwiniętych w średniowiecznej Anglii. Zasady prawa cywilnego prowincji Quebec sięgają korzeniami jeszcze odlegleszej przeszłości – prawa rzymskiego – oraz odzwierciedlają wiele rozwiązań prawa francuskiego.

Prawo regulujące prywatne sprawy obywateli, takie jak własność, sprawy rodzinne czy transakcje w biznesie różni się w różnych prowincjach.

Ten obszar ustawodawstwa opiera się w 9 z 10 prowincji Kanady na prawie zwyczajowym. Prawo to jest systemem prawnym opierającym się na orzeczeniach sądów, które następnie stają się „precedensami” tworzącymi zasadnicze kanony obowiązującego prawa.

Warto zwrócić uwagę na system prawa w Quebecu, w którym to prawo opiera się na pisanym kodeksie (Code civil) zawierającym ogólne zasady i przepisy dla różnego rodzaju sytuacji. W trakcie rozpatrywania sprawy w oparciu o prawo cywilne, sędzia najpierw konsultuje kodeks, by znaleźć w nim odpowiednie wskazówki dotyczące sprawy, a ewentualnie dopiero później posiłkuje się wcześniejszymi orzeczeniami w podobnych sprawach.

Kanadyjska Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym kraju, określającym ramy dla całego systemu prawnego i sądowniczego. Określa ona podstawowe prawa obywatelskie oraz definiuje strukturę i kompetencje władz federalnych i każdej prowincji.

Zgodnie z kanadyjskim federalnym systemem rządów władza ustawodawcza podzielona jest między kanadyjski parlament i ciała ustawodawcze prowincji.

Parlament federalny zajmuje się problemami dotyczącymi całej Kanady, takimi jak np. wymiana handlowa między prowincjami, obrona narodowa czy prawo karne. Ponadto jest on odpowiedzialny za ludność rdzenną oraz ziemie jej przydzieloną.

Władza ustawodawcza w prowincjach jest upoważniona do stanowienia praw dotyczących systemu oświaty, własności prywatnej, administrowania systemem sądowniczym, szpitalami i zarządzania instytucjami miejskimi.

Ponadto władze prowincji mają prawo do powoływania lokalnych i miejskich samorządów, a te z klei mogą zajmować się takimi sprawami, jak np. miejscowe przepisy budowlane.

„Ojcowie Konfederacji” wybrali system rządów pozwalający każdej prowincji i każdemu terytorium na rozwój zgodny z ich specyfiką oraz z przyjętymi założeniami, a jednocześnie pozwalający czerpać korzyści z przynależności do Konfederacji.

Podstawą kanadyjskiej federacji jest Konstytucja. System federalny opiera się na elastycznych mechanizmach pozwalających wprowadzić zmiany i udoskonalenia bez konieczności dokonywania zmian w ustawie zasadniczej.

Począwszy od 1960 r. seria porozumień miedzy rządami Kanady i Quebecu dała tej prowincji możliwość rozszerzenia pola działania o niektóre obszary, które tradycyjnie znajdowały się w gestii federalnego rządu Kanady.

Od 1971 r. rządy Kanady i Quebecu wynegocjowały cztery administracyjne porozumienia dotyczące imigracji. Pozwalają one władzom Quebecu na własny wybór i integrację imigrantów. Podpisano także podobne porozumienia dotyczące rozwoju gospodarczego oraz umów międzynarodowych. Osiągnięcie tych porozumień było możliwe bez konieczności wprowadzania zmian do Konstytucji.

Zostały przyjęte także inne ustalenia i umowy administracyjne :

- porozumienie między rządami Kanady i dwóch prowincji – Quebecu i Nowego Brunszwiku – gwarantująca tym prowincjom status równy statusowi rządu federalnego w pracach La Francophonie (organizacji zrzeszającej państwa francuskojęzyczne);

- porozumienia dotyczące tzw. nieuczestniczenia. które gwarantują rządom poszczególnych prowincji możliwość wycofania się z niektórych programów federalnych oraz możliwość organizowania ich we własnym zakresie przy jednoczesnym zachowaniu prawa do stosownej rekompensaty finansowej od rządu kanadyjskiego (np. Plan Emerytalny Rządu Kanadyjskiego i Plan Emerytalny Rządu Prowincji Quebec) ;

- w lipcu 1994 r. prowincje i rząd kanadyjski ratyfikowały kluczowe dla handlu między prowincjami porozumienie ograniczające bariery w wymianie handlowej pomiędzy prowincjami – celem tego porozumienia było wsparcie wzrostu gospodarczego oraz stworzenie nowych miejsc pracy ;

- zostało także osiągnięte porozumienie między rządem kanadyjskim, a prowincjami – z wyjątkiem Quebecu – zezwalające mieszkańcom tych prowincji na składanie tylko jednego, federalnego zeznania podatkowego.

Administracja publiczna w RP.

Podział administracyjny RP składa się z podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, następnie powiatu i województwa.

Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej ma zapewniać decentralizację władzy publicznej. Natomiast zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych powinna określać ustawa. Zwrócić trzeba uwagę, że przepisy Konstytucji nie przesądzają sprawy powołania sprawy powołania samorządu terytorialnego na szczeblu województwa.

Z art. 164 ust.1 Konstytucji RP wynika, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

W tym więc zakresie Konstytucja ograniczyła uprawnienie ustawodawcy do kształtowania struktury i szczebli samorządu terytorialnego, przesądzając o istnieniu gmin jako podstawowych jednostek tego samorządu. Inne natomiast jednostki samorządu terytorialnego albo regionalnego i lokalnego powinna określać ustawa, o czym mówi art. 164 ust.2 Konstytucji RP. Oznacza to, że ustawodawca w tym zakresie otrzymał swobodę w powoływaniu tych jednostek. Konstytucja przesądziła bowiem jedynie o istnieniu co najmniej drugiego szczebla samorządu terytorialnego, nie dokonując bliższej jego charakterystyki.

Nowy podział terytorialny państwa zakładający samorząd terytorialny został uregulowany ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr96, poz.603). Ustawa ta wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999 roku trójstopniowy podział terytorialny państwa na : gminy, powiaty i województwa.

Organy administracji rządowej w RP, dzielą się na:

- organy naczelne;

- organy centralne;

- organy terenowe.

Naczelnymi organami administracji rządowej są: Rada Ministrów, ministrowie-członkowie Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami (resortami), przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów.

Organy samorządu terytorialnego w RP dzielą się na:

- organy samorządu województwa;

- organy samorządu powiatowego;

- organy samorządu gminnego.

Istota samorządu terytorialnego polega na wyodrębnieniu jednostek tego samorządu i poszczególnych zakresów spraw.

Samorząd terytorialny ma charakter uniwersalny, jest samodzielny i niezależny od administracji rządowej. Celem samorządu terytorialnego jest realizowanie zadań własnych i zleconych oraz zaspokajanie potrzeb grupy społeczności mieszkańców.

Cechy samorządu terytorialnego:

- samorząd terytorialny, to wyodrębniona grupa społeczna;

- samorząd powoływany jest do wykonywania zadań administracji publicznej w sposób samodzielny;

- samorząd posiada rozbudowaną organizację (przedstawicielstwa) i pozostaje pod kontrolą grupy społecznej.

System reprezentacji samorządu terytorialnego został przekazany odpowiednim władzom: w gminach ziemskich – wójtowi; gminach miejskich - burmistrzowi; powiecie – staroście powiatowemu; miastach powyżej 100 tys. mieszkańców – prezydentowi; województwie – wojewodzie.

Na szczeblu podstawowym samorządu terytorialnego w Rzeczpospolitej Polskiej jest gmina. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Gmina ma osobowość prawną i jej samodzielność podlega ochronie prawnej.

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Środkowym szczeblem systemu samorządów lokalnych administracji publicznej w RP jest powiat. Składa się z graniczących ze sobą gmin. W zależności od tego, czy obejmuje on tylko gminy zwany jest – powiatem ziemskim, a jeśli obejmuje całe miasto na prawach powiatu zwany jest – powiatem grodzkim. W RP jest 65 powiatów grodzkich i 308 powiatów ziemskich.

Województwo – tworzy się w drodze ustawy, to oznacza, że w ustawie musi być określona nazwa i terytorium oraz siedziba władz województwa. Do tej ustawy dołączany jest wykaz gmin wchodzących w skład województwa.

Ustrój województwa ma postać dualistyczną. Z jednej strony województwu przysługuje pula zadań lokalnych , które to zadania wykonuje na własną odpowiedzialność i samodzielnie za pośrednictwem organów samorządowych.

Wszystkie szczeble administracji publicznej w Polsce mają strukturę hierarchiczną,

- gmina

a) rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny,

b) zarząd gminy jako organ wykonawczy,

- powiat

a) rada powiatu jako organ stanowiący i kontrolny,

b) zarząd powiatu jako organ wykonawczy

- województwo

a) sejmik województwa jako organ stanowiący i kontrolny,

b) zarząd województwa jako organ wykonawczy.

Starosta jest szefem powiatu i stoi na czele zarządu powiatu. Kieruje on bieżącymi sprawami powiatu, przewodniczy zarządowi i kieruje starostwem powiatowym. Sprawuje zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami starostwa, kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu, powiatowymi służbami inspekcji i straży. Co do uprawnień w stosunku do powiatowych służb inspekcji i straży – ich powoływania i odwoływania - uzgadnia je z wojewodą.

Kompetencja sejmiku nie ma charakteru kompetencji ogólnej. Jego kompetencje są wyraźnie określone i nie opierają się w żadnym wypadku na zasadzie domniemania właściwości. Kompetencje sejmiku wynikają z przepisów ustaw lub postanowień uchwalonego przez siebie własnego statutu. Prawo sejmiku do stanowienia własnego statutu województwa daje mu bezpośredni wpływ na kształtowanie zakresu swoich kompetencji.

Zarząd województwa jest organem kolegialnym działającym pod przewodnictwem marszałka województwa. Marszałkiem województwa może być tylko radny, podczas gdy pozostali członkowie zarządu mogą być wybierani zarówno pośród radnych, jak i spoza składu sejmiku.

Kompetencje zarządu (inaczej niż kompetencje sejmiku) są oparte na zasadzie domniemania kompetencji. A zatem, zarząd wykonuje wszystkie zadania należące do samorządu województwa, nie zastrzeżone na rzecz innych organów.

Model Kanadyjski a Polski administracji publicznej.

Polski system sprawowania władzy opiera się na Prezydencie, który tak jak królowa Elżbieta II w Kanadzie jest głową państwa. Prezes Rady Ministrów (Premier) stoi na czele Rządu RP. Zarówno Prezydent jak Premier mają podobne uprawnienia co do podejmowania spraw związanych ze sprawowania władzy, z tą jednak różnicą, że Premier posiada większe kompetencje w zakresie kreowania polityki państwa.

Odpowiedzialność Rady Ministrów i poszczególnych gabinetów (Ministerstwa) określona jest odpowiednimi ustawami regulującymi zakres kompetencji jej członków.

W systemie administracyjnym Kanady możemy wyodrębnić jednostkę terytorialną podobną do naszego województwa, czyli prowincję, która kierowana jest przez Gubernatora.

W każdej prowincji jest urzędnik nazywany Wicegubernatorem i mianowany jest przez Gubernatora Generalnego.

Województwo w RP ma charakter mieszany, tzn. występuje jednostka samorządu terytorialnego i jednostka terytorialnego samorządu rządowego. Powiat i gmina w RP mają charakter czysto samorządowy.

Realizacja zadań województwa, jako jednostki terytorialnej administracji rządowej należy do Wojewody, który jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie.

Polski model administracji publicznej nakłada na każdy ze szczebli administracji kompetencje sprawowania władzy i kontroli w poszczególnych działach życia publicznego. Władza oraz uprawnienia kontrolne otrzymane w ramach kompetencji przez gminę, powiat i samorząd wojewódzki nie wykluczają się wzajemnie. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego sprawuje władzę na swoim terenie i ramach przydzielonych jej kompetencji.

Trójszczeblowy podział administracyjny RP podzielił zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na własne i zlecone. Zadania te nakładają także kompetencje ustanawiania przepisów miejscowych dotyczących danego szczebla.

W prowincjach kanadyjskich występuje podział na zadania własne i zlecone. Zadania własne, a raczej podstawowe realizuje Parlament, jako wyłączność władzy ustawodawczej. Prowincja może stanowić prawo i realizować zadania wyłącznie w odniesieniu do spraw zawartych w uprawnieniach przedmiotowych wymienionych w Konstytucji Kanady.

Dariusz Opioła

Wyrażam zgodę na korzystanie z niniejszego opracowania pod warunkiem podania autora i źródła