Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 1, 24-02-2017, prof. Jaśkowska

• organizacja: brak podręcznika, obowiązuje wykład,

• dwa piątki będą odwołane:

  • 3.03 i odrobione będzie: 28 lutego godz. 13:15 – 15:30 w AS; dyżur z 3,03 o 15:30 dyżur w pokoju 1717

  • 21.04 i odrobione będzie: 25 kwietnia godz. 13:15 – 15:30; dyżur od 17:30 25.04

• dyżury zwykle odbywają się w piątek godz. 18:00 w sali 1717 – można zdawać wtedy zerówkę pisemna (+10 osób) i ustną, trzeba jednak przychodzić na początek dyżuru i wszyscy z początku dyżuru będą odpytani: mogą ci co są na warunku i oni mogą sobie dzielić postępowania, my nie. Można zdawać egzamin wcześniej jeśli się zaliczy ćwiczenia.

Wykład obejmuje trzy procedury:

• postępowanie administracyjne,

• wykonanie przymusowe, czyli egzekucyjne, w administracji,

• sądową kontrolę w administracji.

Te zakresy nie w pełni się pokrywają. To co my nazywamy postępowaniem administracyjnym to jest tzw. postępowanie w znaczeniu wąskim i to tylko tzw. ogólne. Natomiast egzekucji administracyjnej podlega dużo szerszy zakres aktów, do egzekucji administracyjnej mogą podlegać także takie akty, które nie są wydawane według KPA (bo są wydawane w procedurach szczególnych), a także takie prawa czy obowiązki, które wynikają wprost z przepisów prawa (czyli żaden akt indywidualny nie jest wydawany) oraz takie prawa i obowiązki, które wynikają na przykład z orzeczeń sądów powszechnych (gdzie normalnie powinna być egzekucja sądowa, ale na mocy przepisów szczególnych obowiązek ten został przeniesiony na egzekucję administracyjną). Tak samo jeśli chodzi o sądową kontrolę w administracji – podlegają jej nie tylko decyzje (czyli to co jest wydawane w trybie KPA i nie tylko), ale także cały szereg innych aktów i czynności (i o charakterze ogólnym niekiedy, i o charakterze indywidualnym). Będziemy mieli do czynienia z trzema różnymi procedurami, o różnym zakresie, które stanowią pewien ciąg, ale nie zawsze (może być tak, że egzekucji będzie podlegać coś, co w ogóle nie było rozpatrywane w trybie KPA, a więc tej procedury od której zaczynamy).

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Nasz przedmiot nosi nazwę postępowanie administracyjne, a mówimy o administracyjnym, egzekucyjnym i sądowo-administracyjnym, a więc Pani Profesor utożsamia postępowanie z pewną funkcją orzekania, stosowania prawa i to w trybie tylko jednego aktu ogólnego, jakim jest KPA. W związku z tym trzeba zwrócić uwagę, że pojęcie postępowania administracyjnego może być bardzo różnie rozumiane. Generalnie można powiedzieć, że nawet jeżeli odnosimy postępowanie administracyjne tylko do aktów indywidualnych kształtujących sytuacje prawną jednostki, a więc pozostawiamy poza zakresem tego pojęcia działalność legislacyjną (nawet jeśli jest podejmowana przez organy administracji publicznej to tworzenie aktów ogólnych pomijamy poza tym zakresem). Nie zawsze to jest tak rozumiane, niekiedy wyróżnia się szeroko procedury, które obejmują także działalność legislacyjną. Ale nawet w ramach tej koncepcji węższej, gdzie odnosi się postepowanie administracyjne do sytuacji kształtowania indywidualnych uprawnień i obowiązków jednostek, nadal to pojęcie może być różnie rozumiane. Nawet przy takim ujęciu odnoszącym się do indywidualnego podmiotu można wyróżniać różne terminy, choćby dlatego, że administracja posługuje się różnymi prawnymi formami działania, a więc z uwagi na wielość prawnych form działania (gdzie mamy wydawanie aktów administracyjnych, czynności materialno-techniczne, zawieranie umów) możemy wyróżnić dwa sposoby rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego – szerokie i wąskie:

• szerokie – na taki sposób podejścia wskazywał już w latach 50. Bogumił Graczyk, który mówił o tym, że można traktować pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim ujęciu jako wszystkie sposoby, formy, metody realizacji działania administracji publicznej a więc każdy sposób procedowania administracji publicznej w celu ukształtowania indywidualnych praw i obowiązków jednostki, niezależnie od tego w jakiej formie następuje to ukształtowanie;

• wąskie – pojęcie postępowania administracyjnego obejmuje przepisy, które regulują sposób postępowania organów administracji przy załatwianiu konkretnych spraw w drodze wydawania aktów administracyjnych, a wiec tylko w jednej prawnej formie działania.

W zasadzie autorzy posługują się tym wąskim określeniem, a więc traktują jako postępowanie administracyjne te działania (bo przepisy o postępowaniu to jest regulacja tych działań, a postępowanie to działania), które obejmują ciąg czynności procesowych zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Jaka jest różnica? Przy szerokim określeniu pojęciem postępowania musielibyśmy objąć każde działanie organu administracji publicznej, które wpływa na sytuację prawną jednostki, np. znak ruchu drogowego, uchwałę zarządu gminy czy innego organu, wskazującą osoby które zostały zakwalifikowane do przydziału lokalu socjalnego, a także takie sprawy gdzie organy wydają decyzję. W tym węższym rozumieniu przez postępowanie administracyjne rozumiemy tylko taki ciąg czynności procesowych, które zmierzają do wydania decyzji, a więc węższe określenie - tylko tam gdzie jest wydawana decyzja administracyjna, pomijamy wszystkie inne prawne formy działania. Barbara Adamiak precyzuje, że nie chodzi tylko o wydawanie decyzji, ale także ich weryfikację (chodzi o tryby odwoławcze i tryby nadzwyczajne).

Czyli mamy wtedy postępowanie – ciąg czynności procesowych, które kończą się wydaniem decyzji; przepisy o postępowaniu – to są te przepisy, które regulują taki ciąg czynności procesowych kończących się wydaniem decyzji.

My zajmujemy się wąskim znaczeniem, nawet je trochę okroimy. Dlaczego? Bo nie ma dotychczas aktu jednego, który regulowałby takie postępowanie w znaczeniu szerokim. Taka propozycja była w 2000 r., jak toczyły się dyskusje nad zmianą KPA - proponowano żeby objąć pojęciem postępowania i zakresem stosowania KPA także takie czynności i akty, które nie przybierają formy decyzji. Chodziło tak naprawdę o to, że takie akty lub czynności są często przedmiotem kontroli sądu, a nie ma procedury je określającej. W związku z tym sądy mają problemy i muszą wyinterpretować zasady według których to postępowanie się toczy. Wychodzą z zasad konstytucyjnych, ogólnej zasady wysłuchania itp. Nie ma uregulowanej procedury. I był taki projekt w 2000 r., on padł, sprzeciwiał się m.in. takiej regulacji Zbigniew Kmieciak, twierdząc, że ta kategoria tych czynności jest zbyt niejasna i nastąpiłaby nadmierna judycjalizacja postępowań które mają charakter nieformalny, a to wcale by nie sprzyjało szybszemu załatwianiu spraw. Prof. Jaśkowska uważa inaczej, że przynajmniej pewne fragmenty dotyczące tzw. postępowania uproszczonego, nie tylko dotyczącego decyzji, ale w ogóle takich postępowań, powinny się znaleźć w KPA, mógł to być osobny dział, w którym by wskazywano na przykład jak się liczy terminy, te przepisy stanowiłyby postawę do kontroli legalności przez sądy administracyjne. W związku z tym, to czym się będziemy zajmowali to jest to postepowanie administracyjne kończące się decyzją. Ale to nie wszystko. Bo postępowanie, które kończy się decyzją, może to być postępowanie uregulowane w trybie KPA – postępowanie ogólne – ponieważ kodeks w art. 1 mówi, że do spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się KPA. Ale są wyjątki, np. do ordynacji podatkowej nie stosujemy przepisów KPA, tylko przepisy ustawy ordynacja podatkowa. Mamy szczególne przepisy zawarte w regulacjach szczególnych.

 W tej chwili KPA trochę się poszerzył, bo będzie się go stosowało także w razie milczącej zgody. Ten kodeks będzie się stosować również do kar administracyjnych – jest to sfera działalności, która w dużym stopniu dotyczy praw i obowiązków jednostki, a do tej pory nie była uregulowana. Objęcie tego zakresem stosowania KPA daje większe możliwości zarówno kontroli organu jak i kontroli sądowo administracyjnej.

Nadal KPA to tzw. postępowanie ogólne. Poza tym kodeksem mamy postępowania szczególne. Te postępowania mogą mieć charakter autonomiczny - wtedy kiedy jest cała regulacja w miarę pełna (regulująca pewne sprawy administracyjne) tak jak np. ordynacja podatkowa, a może mieć charakter nieautonomiczny albo nawet szczątkowy – kiedy przepisy szczególne wprowadzają tylko jakieś odstępstwo od stosowania KPA, np. w zakresie wymagań wniosku, który w samym KPA nie jest formalizowany, albo ograniczając tryby nadzwyczajne – specustawy inwestycyjne (szczególne inwestycje drogowe, lotnicze, telekomunikacyjne). Mamy duże ograniczenie w tych specustawach w zakresie trybów nadzwyczajnych, mianowicie ograniczanie prawa do wznowienia postępowania z tego powodu że poprzedni właściciel nie zawiadomił sądu i nowy nie może się domagać wznowienia, pomimo ze nie zawinił. A jak nie może się domagać wznowienia to nie może się domagać także odszkodowania z tego powodu.

To czym się będziemy zajmować w pierwszej części wykładu to jest tzw. postępowanie administracyjne ogólne, regulowane KPA i kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Oprócz tego w KPA są zawarte dwa takie postępowania – mówi się uproszczone – w sprawie skarg i wniosków i w sprawie wydawania zaświadczeń – je też będziemy omawiali. Ale w związku z tym zwracam uwagę, że jeśli pada pytanie o zakres stosowania KPA to jest to inne pytanie niż zakres stosowania KPA w postępowaniu jurysdykcyjnym. Ponieważ obecny kodeks zawiera trzy procedury:

• jedną procedurę – postępowanie orzekające czyli: jurysdykcyjne – kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. To jest postępowanie w którym zmierza się do rozstrzygnięcia przez organ administracyjny o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu w konkretnej sprawie kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Zakres stosowania przepisów dotyczących tego podstępowania jest inny niż pozostałych dwóch postępowań regulowanych w KPA i omawianych w ramach postępowania administracyjnego.

Mamy tam jeszcze dwa tryby uproszczone:

• postępowanie w sprawie skarg i wniosków, które kończy się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie rozpatrzenia skargi i wniosku, w dodatku czynnością która nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Jednocześnie zakres tego posterowania jest bardzo szeroki, bo można złożyć skargę nie tylko we własnym interesie prawnym jak wniosek w postępowaniu administracyjnym, ale w imieniu innej osoby, za jej zgodą albo w interesie społecznym. Podmioty do których możemy składać skargę to na przykład: sądy, prokuratura – cały szereg organów, które zakresem KPA nie zawsze – bo czasem w wyjątkowych sytuacjach są objęte – ale zazwyczaj nie są. Skargę można złożyć na wszystko, bo w kpa jest przykładowe: „w szczególności”. Skarżenie się jest wyrazem dezaprobaty dla działania organu. Wniosek ma charakter usprawniający. Wszystko co mieści się w zakresie kompetencji organów może być przedmiotem skargi lub wniosku,

• trzeci rodzaj postępowania – postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń – jest procedura uproszczoną, jest tylko na wniosek. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie kończy się wydaniem decyzji, dlatego nie odpowiada pojęciu postępowania w znaczeniu wąskim. Kończy się zaświadczeniem, czyli wydaniem dokumentu urzędowego (dokument urzędowy jest to akt z zakresu administracji materialno-technicznej). Akt ten nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej, nie wiąże jak decyzja – jeżeli coś się zmienia można żądać wydania nowego zaświadczenia, jest to postępowanie jednoinstancyjne, nie uchyla się ich, ale jeśli organ chce nam odmówić wydania zaświadczenie to wydaje nam nie decyzje ale postanowienie i wtedy mamy stosowanie KPA. Czyli w jednym przypadku może nam wejść w życie stosowanie KPA, ale nie do decyzji, tylko do postanowienia. Gdy organ odmawia wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia o określonej treści powinien wydać postanowienie na które służy zażalenie.

Głównie będziemy się zajmować postępowaniem administracyjnym ogólnym. To postępowanie uregulowane jest w KPA w art. 1 – art. 189. Następnie przepisy dotyczące opłat i kosztów: art. 261 - 269. To są wszystkie przepisy które dotyczą tego postępowania jurysdykcyjnego. Te przepisy regulują postępowanie które kończy się wydaniem decyzji. Ale po pierwsze - nie każda decyzja jest wydawana w trybie KPA, poza tym nie zawsze sprawa kończy się decyzją - w związku z tym należy sobie na początku zadać pytanie kiedy te przepisy w ogóle stosujemy, czyli jaki jest zakres stosowania KPA.

Jaki jest zakres stosowania KPA?

Jest to pytanie o to, kiedy te przepisy wyżej wymienione w ogóle stosujemy. To, kiedy się stosuje KPA nie jest rzeczą oczywistą. Jak KPA określa swój zakres? Mówi o tym art. 1. (klauzula pozytywna).

Art. 1. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

W art. 1 mamy określony zakres podmiotowy – ograny administracji publicznej, inne organy państwowe. Następnie mamy określony zakres przedmiotowy – sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji, pomijamy teraz wyłączenia. Kiedy możemy stosować KPA? Musimy wspomnieć o tym, że musi być odpowiedni podmiot i musi być odpowiednia sprawa.

Zaczynamy od „sprawy”. Kodeks się stosuje wtedy, kiedy sprawa jest indywidualna, konkretna, rozstrzygana w drodze decyzji:

• indywidualna – sprawa dotycząca osoby określonej z imienia i nazwiska albo jednostki określonej z nazwy – podmiot zindywidualizowany

• konkretna – ma charakter jednorazowy, choć skutki mogą być długotrwałe, ale akt wydawany w sposób jednorazowy

• rozstrzygana w drodze decyzji

Skąd mamy wiedzieć czy akt kończy się wydaniem decyzji jak nie wiemy czy mamy zajrzeć do kodeksu, nie wiemy jaki ma zakres zastosowania? Orzecznictwo nie jest tutaj do końca jednolite.

Kiedy na pewno wiemy że stosujemy KPA? Na pewno wiemy że stosujemy KPA kiedy przepisy szczególne regulujące załatwianie konkretnych spraw wskazują na formę decyzji (a więc używają słowa „pozwolenie wydaje się w formie decyzji”, „organ gminy wydaje decyzję” itp.) – mamy użyta nazwę „decyzja” albo mamy inne terminy będące synonimami – np. mówi się że organ orzeka, mówi się „pozwolenie”, „zezwolenie”, „koncesja”, a wiec chodzi o taką sytuacje kiedy można z przepisów szczególnych wyprowadzić decyzję w sposób wyraźny lub dorozumiany. Znajdziemy to na przykład w ustawach: prawo budowlane, prawo lotnicze, prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa o dodatkach mieszkaniowych itp. Przykład: patrzymy do ustawy o pomocy społecznej, sprawdzamy czy jest tam gdzieś użyte określenie „decyzja”, np. „decyzje w sprawie zasiłków pomocy społecznej wydaje…” albo jak mamy synonim decyzji (pozwolenie, zezwolenie, koncesja) – oznacza, że zastosujemy KPA. Kijowski pisał swego czasu o tym, że to są różne nazwy aktów administracyjnych o charakterze merytorycznym (czyli decyzje). Wtedy nie mamy wątpliwości, że możemy do rozstrzygania takich spraw stosować KPA. Ale cały problem polega na tym, że takie sformułowania występują w nowszych ustawach. Wtedy kiedy zmieniono art. 1 KPA. A przedtem było tam określone „w sprawach z zakresu administracji publicznej” i zaczęto się kłócić, że zakres administracji publicznej to też umowy cywilnoprawne - i dlatego to zmienili. I są takie przepisy które nie mówią o formie rozstrzygania. Tutaj stanowisko sądu nie jest zawsze jednolite, ponieważ sądy stwierdzają, że jeśli chodzi o odmowę dokonania czynności materialnotechnicznych to można również przyjąć że jest to forma decyzji dorozumiana po to by zagwarantować obywatelom ochronę prawną. Natomiast jest szereg spraw gdzie ustawodawca nie wskazuje na formę. Ten problem powstał na tle dawnych przepisów o Instytucie Pamięci Narodowej, kiedy chodziło o wydawanie zaświadczeń – a głównie odmowy wydawania zaświadczeń - stwierdzających czy ktoś był osobą represjonowaną czy nie był. Zostało wówczas podjęte jedno z orzeczeń, które przyjmowało formę domniemania decyzji. Barbara Adamiak napisała wtedy artykuł – podmioty administracji publicznej - (była to księga pamiątkowa poświęcona pamięci prof. Eugeniusza Ochendowskiego) – był to artykuł o domniemaniu decyzji administracyjnej. Stwierdziła, że jej zdaniem jeżeli przepisy milczą na temat formy rozstrzygania sprawy to taką formą wtedy kiedy chodzi o stosowanie prawa powinna być decyzja administracyjna po to żeby zapewnić stronie ochronę. Nie do końca jest to stanowisko zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych. Sądy administracyjne albo powołują się na ten przepis, że forma decyzji musi wynikać w sposób wyraźny albo dorozumiany albo powołują się na domniemanie decyzji administracyjnej (rzadziej) i nie mamy tu jednolitego orzecznictwa – ze względu na art. 1 KPA. Jeżeli przepis mówi o tym że w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji to skądś tę formę decyzji trzeba wyprowadzić. Domniemanie jest czymś takim co może budzić naszą sympatie bo w ten sposób dajemy ochronę obywatelowi ale taką ochronę daje też sąd administracyjny w przypadku aktów i czynności, a procedura administracyjna jest bardzo sformalizowana np. w sprawie o przyznanie lokalu socjalnego przyznawanie go w drodze kpa nie byłoby najlepsze jeżeli chodzi o obywatela. Kiedy mamy odpowiedzieć na pytanie „czy stosujemy KPA” to odpowiedź nie jest taka prosta. Aby uniknąć błędów, w przypadku kiedy chcemy wskazać że ten kodeks znajduje zastosowanie, powinniśmy szukać argumentów w przepisach szczególnych z których można wyprowadzić formę decyzji (szukać argumentów na rzecz wyprowadzenia tej formy decyzji, bo to w najłatwiejszy sposób pozwala nam uzasadnić stosowanie KPA).

Zakres podmiotowy jest bardzo powiązany z przedmiotowym. Podmiotowy obejmuje postępowanie przed organami administracji publicznej. Po pierwsze - organy administracji publicznej to są organy bądź administracji państwowej czyli rządowej (prezes RM, minister, minister z teką – art. 5) lub ograny administracji samorządowej, np. organy wykonawcze gminy, powiatu, województwa. Ale to są organy administracji w znaczeniu ustrojowym. Organ administracji jest to taka jednostka aparatu państwowego czy samorządowego do którego zadań należy przede wszystkim spełnienie funkcji organizatorskich, są to organy które zazwyczaj zajmują się administrowaniem. Ale pojęcie organu administracji publicznej może być używane również w znaczeniu funkcjonalnym - organem który będzie zobowiązany stosować kodeks będzie też taki organ (który nie jest generalnie organem administracji w znaczeniu ustrojowym), który pełni funkcję organu w konkretnej sprawie – np. sądy nie są organami administracji publicznej, ale prezes sądu w niektórych przypadkach działa jako organ administracji – np. prezes sądu wojewódzkiego powszechnego, który decyzje o wpisie na listę tłumaczów przysięgłych; prezes sądu, który decyduje o tym, kto został wpisany na listę aplikantów a kto nie; prezes każdego sądu który na wniosek udzielenia informacji publicznej wydaje decyzje odmowną w trybie KPA. Pojęcie organu administracji publicznej jest szersze niż to pojęcie ustrojowe które poznawaliśmy w ramach prawa administracyjnego. Ale mamy zwrócić uwagę, że w pkt. 2 jest „przed organami państwowymi” (bo prezes sądu, ale nie tylko) oraz innymi podmiotami, które uzyskują upoważnienie z mocy prawa czy na podstawie porozumień do wydawania decyzji. To może oznaczać, że takim podmiotem może się stać osoba fizyczna – może być ona zobowiązana stosować KPA np. kiedy założy szkołę publiczną, czyli szkołę prywatną, która uzyska uprawnienia szkoły publicznej. Każda szkoła podstawowa musi mieć uprawnienia szkoły publicznej – oznacza to, że podmiot prywatny zobowiązuje się, że w zamian za pewne udogodnienia (bo np. świadectwa tej szkoły się liczą na zewnątrz), będzie stosował przepisy niektóre dotyczące szkół publicznych. Wtedy np. musi przyjąć osobę która ukończyła gdzieś klasę 3 do klasy 4; może być egzamin wstępny, ale nie może przyjąć takiej osoby do klasy 2, bo ta osoba ma już gdzieś ten dyplom dotyczący określonego poziomu wykształcenia. Musi przestrzegać pewnych reguł, skreślenie z listy uczniów to jest decyzja, która musi być wydania z zastosowaniem KPA. Ta osoba działając jako organ szkoły musi stosować KPA do wydawania decyzji, a może wydawać te decyzje wtedy gdy uzyskuje uprawnienia szkoły publicznej. Podmiotem który będzie zobowiązany stosować KPA, nie muszą być tylko organy administracji, organy państwowe, stąd kodeks używa terminu „inne podmioty” – jest to określenie bardzo szerokie. Kiedy? Kiedy z mocy prawa lub na podstawie porozumień jest upoważniony do wydawania decyzji. Różnica jest tylko taka, że w przypadku organów administracji publicznej my domniemujemy, że mogą się one posługiwać taką formą, tyle że musimy znaleźć w przepisie szczególnym upoważnienie do tego że ta sprawa jest rozstrzygana w drodze decyzji. Jednak może dojść do sporu kompetencyjnego i wtedy możemy w miarę spokojnie wyznaczać organ administracji publicznej, bo w jego przypadku domniemujemy, że może on posługiwać się formą decyzji. Natomiast w przypadku tych innych podmiotów to upoważnienie musi być bardziej wyraźne – nie wystarczy, że w przepisie będzie mowa o decyzji np. w ustawie pomocy społecznej, ale musi być upoważnienie jakiegoś podmiotu prywatnego do załatwiania takich spraw. To musi być albo upoważnienie do wydawania decyzji wynikające z mocy samego prawa, albo przepisy prawa przewidują możliwość upoważnienia (wtedy mamy trójstopniowość), upoważnienie z ustawy do zawarcia porozumienia z podmiotem prywatnym na realizacje pewnych zadań w formie decyzji i porozumienie zawarte np. między organem gminy a jakąś jednostką organizacyjną prywatną do realizacji pewnych zadań np. z zakresu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Ale żeby móc zawrzeć porozumienie musi być upoważnienie do tego w przepisie prawnym. Stąd to określenie „z mocy prawa lub na postawie porozumień” – prof. Jaśkowska uważa, że to wprowadza trochę w błąd, bo to musi wynikać z mocy prawa a czy to będzie bezpośrednio wynikać z mocy prawa czy przepis prawa będzie przewidywał że jest konieczność zawarcia porozumienia to jest sprawą drugorzędną, natomiast przede wszystkim powinno się akcentować, że to upoważnienie powinno wynikać z mocy prawa. To jest podstawowy zakres.

W postępowaniu jurysdykcyjnym - przepisy dotyczące tego postępowania, a więc te od art. 1 -189, stosuje się wówczas gdy jest zakres podmiotowy i jest przedmiotowy, czyli jest sprawa indywidualna, konkretna, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, ta forma decyzji musi co do zasady wynikać z przepisów w sposób wyraźny, nie dorozumiany. Ale to nie wystarczy, bo może być tak, że te warunki są spełnione a pomimo tego nie stosujemy KPA, bo są jeszcze przepisy o włączeniach –chodzi o to, kiedy w ogóle sprawa nie może być rozstrzygana w trybie KPA, mimo że jest organ administracji publicznej i mimo że jest przepis szczególny który mówi o formie decyzji. Dlaczego?

Ponieważ trzeba zwrócić uwagę na art. 3. jest to tzw. klauzula negatywna, która wskazuje kiedy się przepisów KPA nie stosuje. Niektóre z tych wyłączeń są na wszelki wypadek.

 Nie stosuje się KPA w sprawach karnych skarbowych - co może powodować niedługo pewien problem kiedy mamy do czynienia z karą pieniężną a kiedy z postępowaniem w sprawach karnych skarbowych. Nie stosuje się KPA w sprawach, które są rozstrzygane w ordynacji podatkowej. Nie stosuje się KPA w sprawach należących do polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej (jeśli nie ma przepisów szczególnych a sprawa jest rozstrzygana przed konsulem to nie stosujemy KPA). Nie stosuje się KPA w sprawach nadrzędności i podległości organizacyjnej służbowej, z tym że KPA może być rozciągnięte w drodze rozporządzenia przez RM (nie mówi się tu o wnioskach, skargach itd. bo jest omawiamy postępowanie jurysdykcyjne).

Niektóre w tych wyłączeń są na wszelki wypadek, bo jeśli chodzi o sprawy karno-skarbowe, to nie budziło wątpliwości że nie stosuje się kodeksu, bo to nie jest sprawa kończąca się decyzją administracyjną, jest to sprawa o charakterze karnym. Jeżeli teraz włącza się kary pieniężne do KPA to to rozróżnienie może okazać się potrzebne. Nie stosuje się KPA wtedy gdy jest odrębna regulacja autonomiczna – ordynacja podatkowa. Nie stosuje się KPA do spraw wewnętrznych – to wyłączenie z art. 3 § 3 wydawałoby się że jest zbędne, bo przecież decyzja administracyjna to jest akt który dotyczy sfery zewnętrznej, czyli obywateli i jednostki organizacyjne niepodporządkowane danemu podmiotowi (a tutaj mamy wyliczanie, kodeks mówi, że nie stosujemy w przypadku zakresu podległości służbowej i organizacyjnej) – np. jak mamy polecenie służbowe od przełożonego w administracji to nie możemy do niego stosować przepisów KPA i nie możemy się odwołać bo to jest już wewnętrzny stosunek. Jeżeli występuje tzw. podległość zakładowa, czyli organy uczelni i studenci to co do zasady nie stosuje się KPA, jeżeli jest polecenie zakładowe, np. „proszę przygotować na seminarium dany referat” – nie stosuje się do tego KPA. Podział na sferę zewnętrzną i wewnętrzną nie jest taki oczywisty, bo w miarę rozwoju demokracji sfera wewnętrzna się kurczy i przyjmuje się, że mimo podległości służbowej i zakładowych pewne akty wydawane przez organy zakładu czy przez przełożonego są jednak aktami zewnętrznymi i wskazuje się że tam gdzie chodzi o nawiązanie stosunku służbowego lub zakładowego, jego przekształcenie zasadnicze czy rozwiązanie to nie jest to sfera wewnętrzna. Stąd, możemy odwoływać się od decyzji o skreśleniu z listy studentów, decyzji o nieprzyjęciu na studia, decyzja o powtarzaniu roku, rozwiązania stosunku służbowego - czy za wypowiedzeniem czy bez wypowiedzenia. Ta sfera wewnętrzna się zawęziła w stosunku do tradycyjnie pojmowanej. Przyjmuje się bowiem, że tam gdzie chodzi nawiązanie tego stosunku, jego rozwiązanie lub zasadnicze przekształcenie to w istocie już chodzi o czyjeś uprawnienia jako obywatela a nie studenta, czy osoby znajdującej się w stosunku służbowym – jest to już sfera uprawnień obywatela. Stąd określenie sfery wewnętrznej ulega stopniowej zmianie – niekiedy przepisy wyraźnie określają co można zaskarżać a co nie, ale w razie wątpliwości stosujemy tę regułę. Dotyczy to również niestosowania KPA przy podległości organizacyjnej np. stosunki nadzoru między organem administracji stopnia wyższego i niższego albo stosunki podległości służbowej, systemu opartego na centralizacji czyli hierarchicznym uporządkowaniu. Stosunki nadzoru nie podlegają rozstrzyganiu w trybie KPA, nawet jeżeli w niektórych przypadkach nadzór podlega kontroli sądowej np. nadzór nad samorządem terytorialnym to nie stosujemy tam przepisy KPA do wykonania tych środków nadzoru. KPA wyłącza więc sferę wewnętrzną.

Są takie przypadki gdzie o wyłączeniu stosowania KPA nie będzie decydować sprawa, ale rodzaj organu który ją rozstrzyga. Dlatego że jest zagranica - organy konsularne i dyplomatyczne. Ta sama sprawa może być w kraju rozstrzygana przez wojewodę, a za granica rozstrzyga konsul. Do tego momentu, kiedy sprawa jest rozstrzygana przed konsulem to nie stosuje się KPA, (ustawa o funkcjach konsula - chyba że będzie w tej sprawie odsyłać będzie się do przepisów KPA, ale raczej się nie stosuje), ale jak już konsul wyda decyzje i gdy będzie odwołanie do Ministra do Spraw Zagranicznych to wtedy jest już to organ przed którym stosujemy KPA - decyduje tutaj w jakiej instancji jest sprawa rozstrzygana jest to wyłączenie tylko podmiotowe a nie przedmiotowe.

 Zmiany, które wynikają z projektu. Projekt zmienia zakres przedmiotowy KPA, ponieważ będzie się go stosować w większej ilości spraw niż dotychczas i będzie on normował nie tylko sprawy załatwiane w drodze decyzji.

• Postępowanie jurysdykcyjne - dotychczas KPA stosuje się wtedy gdy postępowanie kończy się w drodze decyzji. W tej chwili postępowanie jurysdykcyjne będzie mogło się zakończyć w drodze decyzji albo milcząco, czyli będzie się KPA stosować nie tylko wtedy kiedy sprawa będzie kończyła się wydaniem decyzji, ale także milczeniem administracji (będą od tego później pewne odstępstwa regulowane w szczegółowych przepisach KPA). Z tym, że na mocy art. 122a sprawa może być załatwiona milcząco, tylko wtedy kiedy przepis szczególny tak stanowi, a więc taka forma musi wynikać wyraźnie z przepisu szczególnego. I to może być albo milczące zakończenie postępowania, jeżeli organ w określonym terminie nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie, albo może to być tzw. milcząca zgoda jeśli organ w określonym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i wówczas strona może żądać zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

• KPA wprowadza dwa nowe postępowania (zdaniem prof. należą one do postępowań uproszczonych, a nie do jurysdykcyjnego). Wprowadza nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych (jest to postępowanie szczególne, ale w trybie KPA) lub udzielanie ulg w ich wykonaniu, dodatkowo KPA ma regulować tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Bardziej przypomina postępowanie jurysdykcyjne postępowanie w sprawie nakładania kar pieniężnych. Ono ma być uregulowane w dziale 4a KPA. Jest regulowane w drodze decyzji administracyjnej (kończy się decyzją administracyjną i dlatego przypomina postępowanie jurysdykcyjne) z tym, że trochę inne są przesłanki postępowania wyjaśniającego, bo one są zbliżone do procedury karnej jeśli chodzi o ważenie pewnych dóbr np. o określenie stopnia przyczynienia się strony, a więc stopnia winy. Można by powiedzieć, że jest to rodzaj postępowania jurysdykcyjnego, ale postępowania o charakterze szczególnym uregulowanym w KPA.

• Natomiast Europejska współpraca administracyjna ma być uregulowana w dziale 8a KPA. Przypomina to tryb pomocy prawnej a nie postępowanie jurysdykcyjne. Chodzi tu o udzielanie pomocy organom innych państw członkowskich UE, na wniosek lub z urzędu i ta pomoc obejmuje w istocie udostępnianie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale także wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy. Dlatego to przypomina pomoc prawą. Ta instytucja była dotychczas uregulowana w KPA, jeśli chodzi o pomoc w toku postępowania jurysdykcyjnego udzielaną przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zlecaniu czynności tego postępowania wyjaśniającego innemu organowi. Na mocy tych przepisów będzie ta pomoc prawna będzie dotyczyła organów państw UE.

Podmioty postępowania jurysdykcyjnego

Wśród podmiotów postępowania jurysdykcyjnego wyróżniamy:

• podmioty czynne takie jak organy prowadzące postępowanie, organy współdziałające

• strona postępowania administracyjnego, która może być podmiotem czynny lub biernym w zależności od swojej woli,

• mogą wystąpić również podmioty na prawach stron, czyli organizacje społeczne, prokurator, RPO, RPD,

• mogą wystąpić podmioty które nie mają uprawnień takich jak strona ale z różnych powodów chcą wziąć udział w postępowaniu np. organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu składając opinie, a nie mając uprawnień stron ani podmiotów na prawach stron (a jest to różnica bo nie mają służą im środki zaskarżenia, tylko przedstawiają swoje stanowisko w sprawie),

• mogą w sprawie wystąpić świadkowie i biegli (jednak te podmioty będą omawiane w ramach postępowania wyjaśniającego).

Skupimy się na pierwszej kategorii, czyli na organach prowadzących postępowanie.
Organy prowadzące postępowanie muszą mieć:

• właściwość ogólną – być upoważnione z mocy art. 1 – że zaliczają się do podmiotów, które mogą być organami. Jendrośka wyróżniał tę kategorię właściwości ogólnej. Jest ona istotna po to, żeby odróżnić akt od nie-aktu,

• właściwość szczególną – to znaczy właściwość rzeczową, instancyjna i miejscową

• muszą osoby czy organy te nie podlegać wyłączeniu w trybie KPA, czyli nie może wchodzić w grę wyłączeni organu, wyłączenie pracownika czy wyłączenie członka organu kolegialnego.

Właściwość ogólna

Jeśli chodzi o organy, to mówiliśmy już o tym, że właściwość ogólna, czyli to co omawialiśmy przy zakresie kodeksu, że właściwość ogólną mają organu administracji publicznej zarówno w znaczeniu ustrojowym jak i funkcjonalnym, jak i inne organy państwowe lub inne podmioty jeśli są na mocy prawa lub porozumienia upoważnione do wydawania decyzji administracyjnej. Tymi organami mogą być organy administracji, a więc organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3, przy czym w przypadku innych organów państwowych niż organy administracji publicznej i innych podmiotów, przepis prawa lub zawarte porozumienie muszą upoważniać do wydania decyzji administracyjnej. Mogą być to takie organy, jak organy administracji w znaczeniu ustrojowym, a więc organy administracji rządowej, ministrowie z teką, centralne organy administracji, wojewodowie, organy jednostek zespolonych i niezespolonych, mogą to być również inne organu państwowe, mogą to być osoby fizyczne, organizacje społeczne, jeżeli są upoważnione do wydawania decyzji (należy pamiętać ze jeżeli prof. pyta o możliwe formy udziału organizacji społecznej w postępowaniu to trzeba pamiętać, że organizacja społeczna może być i organem i stroną i podmiotem na prawach na prawach strony i podmiotem który wydaje opinie, jeżeli organizacja społeczna ma upoważnienie do wydawania decyzji to jest stroną np. taka organizacja która uzyskuje uprawnienie do prowadzenia szkoły, ale też taka organizacja jak Polski Związek Łowiecki która będzie wydawała decyzje w stosunku do podmiotów zewnętrznych.

Organy prowadzące postępowanie to mogą być zarówno ograny prowadzące postępowanie główne czyli te które wydają decyzje administracyjne, jak i organy działające w trybie współpracy (o współdziałaniu organów na osobnym wykładzie). W tej chwili nie mówimy o współdziałaniu szerokim ale o takiej sytuacji, która wynika z art. 106 KPA i która przewiduje że w jednej że sprawie administracyjnych może działać kilka organów wtedy gdy wydanie decyzji jest uzależnione od uzyskania opinii innego organu. Wówczas ten organ udziela tej opinii w formie postanowienia i ta opinia jest elementem postępowania, które uwzględnia inny organ administracyjny wydający decyzję w sprawie. Czyli że organy które działają mogą mieć różny status – mogą to być organy które rozstrzygają sprawę w formie decyzji, a mogą to być organy które wykonują czynności pomocnicze – tutaj prof. zwraca uwagę na formę jaką jest współdziałanie organu, które wymaga wydania formy postanowienia trybie art. 106. Brak wydania tego postanowienia będzie powodował wznowienie postępowania.

Po to jest właściwość ogólna, że jeżeli organ nie ma w ogóle właściwości ogólnej to wydana przez niego „decyzja” nie będzie w ogóle aktem administracyjnym. Jest tzw. nietaktem. Tu nie chodzi o brak właściwość – tu chodzi o to, że ktoś w ogóle nie może być organem który może rozstrzygać sprawę. Mówi się czasem o aktach Kapitana z Köpenick i wskazuje się przykład, kiedy były dawniej decyzje o przydziale lokalu, że decyzje te wydała sprzątacza pracująca w urzędzie, bo miała taki druk. Tutaj chodzi o takie sytuacje, w których organ w ogóle nie ma kompetencji do bycia organem administracji, wydaje pseudo decyzje. Takie decyzje wydane przez organ „najzupełniej niewłaściwy w sprawie” (NSA) nie są w ogóle decyzjami administracyjnymi. A jaka jest różnica? Jeżeli coś w ogóle nie jest aktem to nie mamy nawet co tego zaskarżać do sądu, bo sąd nam skargę odrzuci. Nie podlega to wykonaniu, to po prostu nie istnieje. Brak właściwości ogólnej powoduje, że ten akt nie istnieje.

Właściwość szczególna

Natomiast brak właściwości szczególnej jak dotąd powoduje stwierdzenie nieważność decyzji, która może być konwalidowana po 10 latach.

Właściwość szczególna organu jest wyznaczana przez właściwość rzeczową, instancyjną i miejscową. Pojęcie właściwości oznacza wyznaczenie już określonego organu do załatwienia konkretnej sprawy. Żeby można mówić że organ jest właściwy:

• Musi być wyznaczona właściwość rzeczowa. Należy zwrócić tu uwagę na art. 20 (należy pamiętać że ta właściwość nie wynika z kodeksu, a z przepisów o zakresie działania tego organu - np. zaglądamy do przepisów ustrojowych, jak tam nie ma to do szczególnych i sprawdzamy, komu te przepisy przypisują daną właściwość, np. że w sprawach takich a takich właściwe są organy administracji architektoniczno-budowalnej. Dalej przepisy wskazują jakie organy są organami administracji architektoniczno-budowlanej. Zwrócić uwagę, że tutaj to nie jest wyznaczenie konkretnego organu, a pewnego pionu organów np. organów budowlanych, organów pomocy społecznej, organów samorządu itp. do załatwienia konkretnego rodzaju spraw np. że zasiłki dane – ich wydawanie - należy do organów gminy. Co się dzieje, jeżeli przepisy milczą na temat właściwości rzeczowej? Wtedy ponieważ nie może być sprawy która nie jest rozstrzygnięta proceduralnie to w przypadku jeżeli chodzi o nałożenia uprawnienia lub obowiązku i nie ma przepisu wyraźnego, to mówimy że nie ma podstawy do nałożenia. Natomiast jeśli jest podstawa do nałożeni, a nie jest wyznaczony organ, to nie możemy powiedzieć „nie wiemy jaki organ to nie rozstrzygamy sprawy”. Obywatel ma praw do tego, żeby jego sprawa, która materialnie jest wskazana (czyli wskazane jest takie uprawnienie) była rozstrzygnięta. W razie wątpliwości dochodzi więc do sporów które rozstrzygają organy administracji lub sądy i tutaj jest możliwość posługiwania się analogią, np. bierze się pod uwagę zbliżoną nazwę, zbliżony charakter funkcji, rożne domniemania, np. wskazuje się, że jeżeli sprawa jest publiczna i lokalna, a nie ma wskazania do kogo należy to należy do gminy. Bo mówi o tym ustawa o samorządzie gminnym - domniemanie właściwości gminy w sprawach publicznych i lokalnych art. 6. Art. 7 już wskazuje wtedy czy jest to własne zadanie tej gminy czy nie. Czyli, jeżeli zaglądamy do przepisów szczególnych i nie widzimy kto jest właściwy rzeczowo to zaglądamy wtedy do ustaw ustrojowych i tam mamy – jak sprawa jest publiczna i lokalna to gmina; jak sprawa ponadlokalna – to patrzymy czy jest napisane w przepisach że należy ona do administracji rządowej; jeżeli przepisy milczą że jest to sprawa rządowa, a jest ponadlokalna to domniemanie będzie na rzecz samorządu województwa. Nie ma domniemania na rzecz powiatu – jest albo domniemanie na rzecz samorządu województwa albo domniemanie na rzecz gminy, w zależności od tego czy sprawa jest lokalna czy ponadlokalna i nie należąca do terytorium całego kraju – wtedy będziemy szukali właściwości wśród ministrów. Natomiast jeżeli przepis będzie mówił że sprawa jest z zakresu administracji rządowej, a nie ma wskazania organu - to na podstawie ustawy o administracji rządowej w województwie – jest domniemanie na rzecz działania wojewody. Czyli różnica jest taka, że jak wiemy że administracja rządowa to na rzecz wojewody rozstrzygamy, bo jest to organ o kompetencji ogólnej. Inne muszą mieć szczególne wskazaną właściwość. Jeżeli jest natomiast sprawa nieokreślona jako rządowa, a lokalna, publiczna to gmina; ponadlokalna publiczna – samorząd województwa (czyli województwo jako jednostka samorządowa, a nie administracja rządowa). Jest to przykład reguł do których się odwołujemy. Jeśli ustaliliśmy, że rzeczowo sprawa należy do samorządu, to do jakiego? W jakiej instancji?

• Właściwość instancyjna. To o czym dotąd mówiliśmy – właściwość rzeczowa – to wyznacza nam organ w pierwszej instancji. W związku z czym dalej sprawa jest prosta, bo organy wyższego stopnia już KPA wyznacza jak mamy ustalona właściwość rzeczową, i nie ma przepisu innego w tych szczególnych, to organem pierwszej instancji będzie zawsze wyznaczony rzeczowo, a drugiej instancji – wyznacza nam KPA, który wskazuje w art. 17 na organy wyższego stopnia. Oznacza to że jeżeli w pierwszej instancji właściwa jest gmina (decyzji nie wydaje Rada, ale wójt, burmistrz, prezydent; na wyższych stopniach – starosta, marszałek województwa; żeby zarząd miał uprawnienie do wydania decyzji to musi być przepis szczególny) to niezależnie od tego, który organ samorządu jest organem pierwszej instancji, organem odwoławczym, czyli drugiej instancji jest wówczas samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jeśli jest właściwy wojewoda to organem drugiej instancji będzie odpowiedni minister, w zależności od rodzaju sprawy (np. budownictwa), zakres działania poszczególnych ministrów określają rozporządzenia. Jeżeli to będą organizacje społeczne to odpowiedni organ wyższy tej organizacji - a jeśli ich brak, to ten organ rządowy, który sprawuje nadzór nad tą organizacją będzie organem drugiej instancji. Czyli właściwość instancyjna w pierwszej instancji wyznaczają przepisy dotyczące właściwości rzeczowej, a w drugiej instancji określa to artykuł 17, który niekiedy mówi „o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Jeżeli będzie w pierwszej instancji właściwy starosta, to w drugiej instancji będzie właściwe SKO, ale jeżeli przepis szczególny w tej ustawie będzie mówił, że odwołania od decyzji starosty rozpatruje wojewoda, to wtedy na mocy tego przepisu szczególnego art. 17 będzie ustępował miejsca przepisowi szczególnemu.

• Właściwość miejscowa. Właściwość miejscową określa art. 21. Ale ten artykuł znowu mówi „jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Jeżeli ustawa szczególna milczy o właściwości miejscowej to reguła jest następująca. Zawsze zaczynamy od czegoś co jest rzadsze, czyli nieruchomości – najczęściej sprawa dotyczy obywatela. Zwrócić uwagę, że właściwość miejscową co do zasady wyznacza się według miejsca zamieszkania lub siedziby w kraju strony lub - gdy nie ma ona miejsca zamieszkania czy siedziby w kraju - to według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Może być tak, że strona ani nie mieszka, ani nie mieszkała, ani nie przebywa. Jeżeli nie ma miejsca zamieszkania, to według ostatniego miejsca zamieszkania. Jeżeli nie ma to według zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania, bo nie może być luki. Jeżeli nie ma takiego zdarzenia, które spowodowało wszczęcie postępowania, np. wjazd pojazdem nienormatywnym, to wtedy do organu właściwego obszaru dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy. To wtedy gdy nie dotyczy nieruchomości lub zakładu pracy, czyli przypadków najczęstszych. Natomiast w sprawach dotyczących nieruchomości, według miejsca położenia nieruchomości lub większej jej części lub zakładu pracy - według miejsca gdzie zakład jest, był lub ma być prowadzony. Oznacza to że może być właściwych kilka organów, bo jest kilka stron, a właściwość ustala się według miejsca ich zamieszkania czy pobytu, a one mieszkają w różnych miejscach. Może wiec dojść do sporu pozytywnego, jeżeli nie ma sporu i któryś z tych organów rozstrzygnął to nie ma problemu bo był właściwy, ale jeżeli dwa organy będą się upierały ze oba są jednocześnie właściwe (co rzadko się zdarza, raczej się upierają że żaden nie jest właściwy, szczególne jak chodzi o odpłatność za miejsce pobytu w domu opieki społecznej w szczególności osoby bezdomnej) to wtedy dochodzi do sporu. Ten spór rozstrzyga albo organ administracji w trybie art. 22 - jeśli jest organ wyższego stopnia, a gdy nie ma stopnia wyższego albo gdy spór dotyczy organu samorządu i organu administracji rządowej to taki spór rozstrzyga NSA przez wyznaczenie organu właściwego w sprawie. Wtedy ten organ jest tym związany i powinien rozstrzygnąć sprawę, np. w przypadku osób bezdomnych wyznacza się, że organem właściwym jest organ ostatniego miejsca zamieszkania tej strony choćby to było 30 lat temu (bo nie ma aktualnego miejsca zamieszkania). Nie odpowiada to warunkom ustawy o ochronie praw lokatorów, nie jest to traktowane jako lokal mieszkalny - tymczasowe schronisko jeżeli w takim przebywał - to będzie ostatnim miejscem zamieszkania jeżeli występował on na przykład o zasiłek z pomocy społecznej, to ten organ ostatniego miejsca zamieszkania musi ten jego wniosek rozpatrzyć. Cały problem z właściwością polega jeszcze na tym, że w przypadku organów administracji mamy treść art. 19 – organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej (to jest także instancyjna) i miejscowej. Czyli organ musi cały czas pilnować – od początku do końca - czy jest właściwy, a przecież strona może się wyprowadzić. Strona zmienia miejsce zamieszkania, jeśli jej właściwość organu jest wyznaczana przez miejsce zamieszkania to zmienia się właściwość organu. Tego bezdomnego to nie dotyczy, bo mamy przepis szczególny, który mówi że według ostatniego miejsca zamieszkania nawet sprzed 30 lat, ale jeżeli przepisów szczególnych nie ma to zmiana miejsca zamieszkania wnioskodawcy powoduje zmianę organu. Wówczas trzeba przesyłać akta i kto inny jest upoważniony do wydania decyzji, a konsekwencje są istotne - bo wydanie decyzji przez organ niewłaściwy to jest dotychczas nieważność decyzji z art. 156 § 1 pk.t 1 - cofniecie skutków od samego początku (ex tunc). Dlatego najpóźniej w dniu wydania decyzji organ musi zbadać, czy nadal jest właściwy do wydania decyzji i stąd w podstawie prawnej decyzji powinno się wskazać swoją właściwość, czyli podstawę ustrojową. Brak tego nie spowoduje nieważności, ale jeżeli faktycznie nie będzie podmiot w tym momencie właściwy - nie o to chodzi ze źle napisze w decyzji, ale o to że on nie będzie miał już kompetencji, np. wskutek wyprowadzki strony, do wydania decyzji przez siebie. Właściwość powinno się oceniać na każdym etapie, aż do momentu wydania decyzji, bo konsekwencje są dość istotne. Nie chodzi o pomyłkę w sformułowaniu, ale że czegoś w ogóle się nie ma, bo nie jesteśmy organem, którego siedziba obejmuje miejsce zamieszkania strony. To jest trochę inaczej niż przy sądach administracyjnych (podobnie przy powszechnych) tam zasada jest taka, że sąd, który jest właściwy na początku, jest właściwy do końca. Tutaj nie, tutaj mamy przepis odrębny, że określa się - z urzędu - na każdym etapie postępowania.

Teraz oprócz przepisów o właściwości istnieją jeszcze przepisy o włączeniach. Naruszenie tych przepisów jest zagrożone niższą sankcją. Mianowicie naruszenie przepisów o właściwości powoduje wznowienie postępowanie na postawie art. 145 § 1 pkt. 3. Jaka jest różnica? Nie tylko to, że tutaj się uchyla decyzję dopiero od tego momentu, ale w wyniku wznowienia może zapaść taka sama decyzja – czyli mimo że stwierdzimy, że pracownik podlegał wyłączeniu, a się nie wyłączył i wydał ową decyzje to ona się nie zmienia, a przy nieważności skutki lecą od samego początku a przepisy mogły się już zmienić i np. można nie móc wydać decyzji, przyznać jakiegoś uprawnienia. Mogą to być ostre konsekwencje dla strony. Po drugie w przypadku nieważności przedawnienie takich decyzji, czyli konwalidowanie błędu w odniesieniu do tej przyczyny - 10 lat a przy wznowieniu - 5 lat. Po ich upływie możemy się nie martwić tym, czy wydał ja pracownik który podlegał wyłączeniu czy nie. To może mieć znaczenie dla odszkodowania, ale obywatela to mało co interesuje, bardziej interesuje organ administracji. Jeśli chodzi o przepisy o włączeniach to ich celem jest zapewnienie obiektywności działania. Chodzi więc o to żeby nie orzekała osoba która może być sprawą zainteresowana. W związku z tym mamy wyłączenia i one mogą dotyczyć:

• pracownika,

• organu,

• członka organu kolegialnego.

Wyłączenie pracownika następuje na podstawie art. 24. Może nastąpić z urzędu tzn. czyni to bezpośredni przełożony pracownika, albo na jego żądanie, bo sam pracownik chce być wyłączony, albo z urzędu, bo dostał taką informację. Może ono nastąpić w sytuacjach określonych w art. 24 § 1 i innych sytuacjach budzących wątpliwości z § 3. To jest różnica. Wskazuje się bowiem, że te przesłanki wyłączenia, które są określone w art. 24 § 1 to jest wyłączenie z urzędu – że nie trzeba wydawać postanowienia, a nawet jak takie wyłączenie występuje w formie pisma to takie pismo nie podlega zaskarżeniu. Kiedy następuje takie wyłączenie? Wtedy, kiedy:

• pracownik jest stroną w postępowaniu (ubiega się o uprawnienie),

• pracownik jest ze stroną w takim stosunku prawnym, że mogło by to mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, nawet może wchodzić w grę umowa o dzieło,

• sprawa dotyczy małżonka krewnych powinowatych do drugiego stopnia, osoby związane z tytułu przysposobienia opieki lub kurateli (trwa to także po ustaniu tych stosunków),

• był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron albo w takim charakterze występuje ta jego osoba bliska,

• jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - jeżeli z powodu tego wszczęto przeciwko niemu postępowanie służbowe, dyscyplinarne lub karne,

• jeżeli jedną ze stron jest osoba będąca dla niego w stosunku nadrzędności służbowej.

To jest wyłączenie z mocy prawa.

Może być również wyłączenie z mocy postanowienia, ale też niezaskarżalnego - przez przełożonego (czy z urzędu czy własnej inicjatywy pracownika), jeżeli zostanie uprawdopodobnione (wiec jest to niższy stopień niż udowodnienie) istnienie okoliczności które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika, np. przyjaźń, czy spotykanie się towarzyskie – cały szereg innych czynników.

Zatem jaki powoduje skutek wyłączenie pracownika? Jeżeli jest on wyłączony to może podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony.

Co jeżeli wyłączono pracownika w sposób niewłaściwy? Jeżeli ten pracownik nie pełni funkcji organu, czyli nie oznacza to wyłączenia organu, tylko wyznaczenie innej osoby to właściwie - można by to podnosić w postępowaniu odwoławczym – że to rzutowało na sposób rozstrzygnięcia sprawy; natomiast na tryb nadzwyczajny to nie rzutuje w żaden sposób (bo tryb nadzwyczajny można zastosować tylko w przypadkach gdy przepisy wyraźnie wskazują podstawę wznowienia czy nieważności a takie podstawy nie ma). Natomiast gdy wyłączenie pracownika jest równoznaczne z wyłączeniem organu, to niewłaściwe wyłączenie oznacza ze działa podmiot nieuprawniony, niewłaściwy – wtedy to może spowodować nieważność. Natomiast brak wyłączenia, mimo że zachodzą przesłanki wyłączenia, powoduje w konsekwencji wznowienie postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt. 3. Jeżeli decyzja zostanie wydana przez pracownika, który powinien podlegać wyłączeniu, to wtedy (a jest tu odwołanie do całego artykułu a nie tylko do § 1, a więc także wchodzi w grę § 2, a więc istniejące przesłanki wskazujące na brak obiektywizmu) jest to podstawa do wznowienia postępowania.

Drugi rodzaj wyłączenia to jest wyłączenie organu. Jeśli chodzi o wyłączenie organu to przesłanki są już bardziej rygorystyczne. Wyłączenie pracownika następuje bowiem od udziału w każdej sprawie - nie jest określony rodzaj sprawy. Natomiast wyłączenie organu następuje na podstawie art. 25 w sprawach dotyczących interesów majątkowych. Należy zwrócić uwagę, że nie każda sprawa ale taka która ma swój wymiar majątkowy; ta sprawa musi dotyczyć kierownika lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w pkt 2 (czyli małżeństwo, krewni powinowaci drugiego stopnia oraz związani stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli – więc węższy krąg), albo osoby zajmującej stanowisko jeszcze wyższej, czyli w organie – bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w tym stosunku.

Jakie są skutki tego wyłączenia? Jeżeli został wyłączony prawidłowo to nie może podejmować żadnych czynności z wyjątkiem czynności niecierpiących zwłoki np. przekazania sprawy do organu winnego. Natomiast jeżeli został wyłączony w sposób nieprawidłowy, czyli mógł orzekać a orzeka teraz inny, to orzeka inny niewłaściwy w sprawie, i wówczas to jest przesłanką nieważności. Natomiast brak wyłączenia – gorsze konsekwencje powoduje złe wyłączenie niż brak wyłączenia - powoduje tylko wznowienie postępowania, które jest konwalidowanie w ciągu 5 lat. Sprawy majątkowe to takie sprawy, które oddziałują na aktywa lub pasywa danej osoby lub jego bliskich.

Wyłączenie członka organu kolegialnego. Chodzi o taką sytuacje gdy organ jest organem wieloosobowym. O tym wyłączeniu mówi o tym art. 27. Decyduje o tym przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia w przypadku przesłanek do wyłączenia pracownika i tylko mogą być rożne skutki, tzn. jeżeli okaże się w że w skutek wyłączenia pracownika nie ma wystarczającego składu do rozpatrzenia sprawy, czyli braku kworum to stosuje się przepisy dotyczące wyłączenia organu czyli sprawę załatwia organ określony w art. 26 ust. 2, a więc wyznaczony przez organ stopnia wyższego. Natomiast jeżeli stanie się niewłaściwe w skutek braku kworum, nie jest możliwe rozpatrzenie w skutek wyłączenia członka SKO to jest inny sposób wyznaczania, bo wówczas inne kolegium jest wyznaczanie przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

5