HISTORIA
UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W POLSCE. Ubezpieczenia społeczne -
obowiązkowe, regulowane ustawą ubezpieczenie pracowników od pewnej
kategorii ryzyka. Aby ubezpieczenie miało charakter społeczny, nie
prywatny musi istnieć:
1. obowiązek przystąpienia do
ubezpieczenia
2. związek ubezpieczenia z pracą zawodową
3.
ustawowo określony system finansowania
Ubezpieczenia społeczne
to system świadczeń zabezpieczający pracowników i ich rodziny
przed negatywnymi następstwami utraty lub ograniczenia możliwości
zarobkowania, utraty żywiciela lub zwiększenia obciążeń
rodzinnych (choroba, macierzyństwo, inwalidztwo, starość, śmierć,
powiększenie się rodziny, brak pracy) i zgodnie z obowiązującymi
przepisami ubezpieczeniem musi być objęta większość osób
czynnych zawodowo, przede wszystkim pracobiorców. I. GENEZA
UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH 1. Formy początkowe
Genezy powstania
ubezpieczenia społecznego należy szukać w różnego rodzaju kasach
wzajemnej pomocy. Kasy takie powstawały w różnych epokach
historycznych i spełniały swoje zadanie poprzez pomoc dla swych
członków dzięki wspólnemu gromadzeniu środków. Stanowiły pewną
formę dobrowolnego ubezpieczenia.
Rewolucja techniczna i
wiążące się z tym powstanie nowych stosunków produkcji oraz
powstanie nowej klasy społecznej - robotników rodzi nowe problemy.
Płaca otrzymywana przez robotnika nie była w stanie zapewnić jemu
i jego rodzinie warunków egzystencji w razie wypadków losowych,
wskutek których tracił choćby przejściowo możliwość
zarobkowania. Dla zabezpieczenia się przed takimi wypadkami w
oparciu o więzy zawodowe powstają korporacyjne lub lokalne kasy
wzajemnej pomocy. W związku z wcześniejszym rozwojem gospodarczym w
Anglii działalność w tym zakresie rozwija się w tym kraju, a
następnie w pozostałych uprzemysławiających się państwach.
Pierwotnie spotyka się z oporem wynikającym z upatrywania w nich
odradzania się pewnych form organizacji cechów rzemieślniczych,
które w imię wolnej konkurencji były w tym okresie zwalczane.
W
Anglii kasy wzajemnej pomocy zostały uznane przez państwo w roku
1793, a w 1801 roku liczyły już 461 tysięcy członków. Rozwój
ich był znaczny w XIX wieku, u jego schyłku w 1899 r liczyły
one11,4 miliona członków. We Francji zezwolono na tworzenie kas
wzajemnej pomocy dopiero od 1834 r., a od 1850 r. Ustawodawstwo
zaczęło sprzyjać ich rozwojowi. Następować zaczęła w tym
okresie specjalizacja działalności kas w zależności od
określonego ryzyka. Rozwój dobrowolnych kas chorych był znaczny. W
okresie bezpośrednio przed wybuchem pierwszej wojny światowej we
Francji liczyły one 3,5 mln, a w Belgii 0,5 mln, w Szwecji 600 000,
w Danii 700 000 członków. Dobrowolne ubezpieczenia na starość w
tym okresie w podobnych kasach rozwinięte zostały również masowo
w Belgii - 1 300 000 członków. W tym kraju powstały założone
przez trzy centrale związków zawodowych odrębne kasy dla swych
członków.
W Niemczech tradycja kas cechowych na wypadek
choroby była bardzo mocna. Prawo przemysłowe z 1845 r. Po raz
pierwszy dopuszczało tworzenie tego typu kas 3 w zakładach pracy
dla robotników fabrycznych. W cztery lata później zarządzono, aby
składkę w 2/3 opłacali pracownicy, a w 1/3 pracodawcy. Ustawa z
1876 roku określiła zasady tworzenia kas lokalnych na wypadek
choroby przez samorząd terytorialny, w stosunku do czeladników i
robotników fabrycznych mógł być nałożony obowiązek
przynależności do tych kas, podobnie do kas górniczych i
fabrycznych. W Austrii natomiast obowiązek wprowadzenia kas brackich
wprowadziła ustawa górnicza już 1854 r. Działalność
samopomocową rozwinął również tworzący się ruch związkowy. W
tym czasie w Anglii wydatki 100 głównych związków zawodowych
skupiających 60% zrzeszonych robotników przedstawiały się
następująco:
10% - zasiłki strajkowe
18% - zasiłki dla
bezrobotnych
47% - inne zasiłki
25% - pozostałe wydatki
związane z działalnością związków.
Pod koniec XIX wieku
zasadniczego znaczenia dla robotników nabrało zabezpieczenie na
wypadek bezrobocia. Pomoc dla bezrobotnych starano się zapewnić z
różnym skutkiem w skali kantonów w Szwajcarii jako państwie
federalnym. Próby wprowadzenia przymusowego ubezpieczenia od
bezrobocia nie powiodły się i zostały odrzucone w głosowaniu
odpowiednich organów przedstawicielskich lub referendach
ludności.
Na terenach polskich, poza górnictwem, nie
rozwinięto działalności w zakresie tworzenia robotniczych kas
pomocy. W Zagłębiu Dąbrowskim do kas bratnich w 1898 r. należało
22000 na ogółem 38000 górników. Składki wynosiły 1 - 3 %
zarobków. Administracja kas była prowadzona przez kopalnie. Od 1900
r kopalnie miały opłacać składki w wysokości co najmniej 1/3
składek robotniczych. Na terenie zaboru rosyjskiego w
przeciwieństwie do niemieckiego i austriackiego działalność tych
kas nie była określona ustawowo i stanowiła dobrowolne
zobowiązanie poszczególnych kopalni. 2. Powstanie ubezpieczenia
społecznego w Niemczech. Powstanie ubezpieczenia społecznego w
Niemczech w drugiej połowie XIX wieku było oparte o wcześniejsze
urządzenia socjalne i wynikało z ówczesnej wewnętrznej sytuacji
politycznej kraju. Za pierwszy akt ustawodawstwa w dziedzinie ochrony
pracowników uważa się ustawę pruską z 1839 roku o ochronie pracy
dzieci. Inspekcja pracy została zorganizowana w 1854 roku, niemniej
dopiero z powstaniem ubezpieczenia społecznego państwo zaczęło
prowadzić aktywną politykę społeczną.
Nową politykę
społeczną zainicjował kanclerz Bismarck by przeciwdziałać coraz
bardziej zwiększającym się wpływom socjalistów wśród
niemieckich robotników. Drogą reform łagodzącą napięcia
społeczne wynikające z szybkiego rozwoju gospodarczego Niemiec
Bismarck chciał pozyskać dla swej polityki rozrastającą się w
szybkim tempie nową grupę społeczną - robotników i innych
pracowników najemnych.
Miały tego dokonać ubezpieczenia
ratujące robotników w przypadkach losowych, kiedy pozostawali wraz
ze swymi rodzinami bez środków do życia, jednocześnie łagodziły
napięcia społeczne i rozładowywały narastające konflikty.
Stosownie do nowego programu cesarz Wilhelm I wygłosił w 1881 roku
orędzie zapowiadające stworzenie ubezpieczenia społecznego. Tę
datę uważa się za zwrotną tak w dziedzinie powstania
ubezpieczenia społecznego, jak i w zakresie podjęcia przez państwo
realizacji aktywnej polityki społecznej.
W konsekwencji
wprowadzono po raz pierwszy w Europie, a tym samym w ówczesnym
świecie, ubezpieczenie społeczne oparte na przymusie uczestniczenia
w nim i finansowania zarówno przez pracowników jak i pracodawców.
Miało ono jednocześnie zmniejszyć obciążenie samorządu
terytorialnego w zakresie opieki społecznej. Organizację
prowadzenia ubezpieczenia pod nadzorem państwa powierzono specjalnym
organom samorządu na podstawie prawa publicznego. Tym samym
stworzono kompleksowy system realizujący przez państwo program
społeczny. Dokonano tego w drodze trzech ustaw tworzących trzy
piony ubezpieczenia.
W 1883 roku wydano ustawę o ubezpieczeniu
społecznym na wypadek choroby. Wprowadzała ona dwa zasadnicze
rodzaje świadczeń:
- leczenie
- zasiłki
pieniężne.
Świadczenia lecznicze polegały na pomocy w
pokryciu kosztów leczenia, zasiłki natomiast miały rekompensować
częściowo utracone zarobki. Ustawa ta nawiązywała do
organizowanych poprzednio robotniczych kas chorych opartych na
zasadzie dobrowolności i wzajemności. Ubezpieczenie zostało oparte
na przymusie. Składką na cele finansowania świadczeń obciążono
nie tylko pracowników, ale również pracodawców. Zakres
ubezpieczenia dotyczył jedynie samych pracowników bez rodzin,
obejmując początkowo około 13 % ludności.
W 1884 roku
wprowadzono ubezpieczenie od wypadków przy pracy. Spełniało ono
wielką rolę społeczną, ponieważ ofiary licznych wypadków
pozostawały wraz ze swymi rodzinami bez środków do życia.
Ubezpieczenie to zostało zorganizowane odrębnie do ubezpieczenia
chorobowego i na odmiennych całkowicie zasadach. Ubezpieczenie to
realizowały samorządowe kasy zawodowe pracodawców oparte na
zasadzie wzajemności. Przymus należenia do nich obejmował
pracodawców, którzy opłacali składki.
W 1889 roku wydano
ustawę dotyczącą rent na starość i na wypadek inwalidztwa z
przyczyn innych niż wypadek przy pracy, tworząc trzeci z pionów
ubezpieczenia społecznego wymagający jednocześnie największych
środków finansowych. Składką po połowie obciążono pracowników
zainteresowanych świadczeniami oraz pracodawców korzystających z
ich siły roboczej. Jednocześnie przewidziano dopłaty państwa,
jako jego udział w zamian za zwolnienie innych organów publicznych
z obciążeń na opiekę społeczną, której część zadań
zostawało przejęte przez nową instytucję ubezpieczenia. Dla
uzyskania prawa do świadczeń ustalono wiek emerytalny - 70 lat,
okres opłacania składek na 30 lat, a dla rent inwalidzkich na 5
lat. Ubezpieczenie to obejmowało robotników i niżej zarabiających
pracowników umysłowych. W 1899 roku objęto nim pracowników
zatrudnionych w rolnictwie. Odrębnie uregulowano ubezpieczenie
górników specjalną ustawą w 1912 roku. Przodująca ówcześnie w
Europie niemiecka myśl prawnicza tak w dziedzinie prawa cywilnego
jak i administracyjnego doprowadziła w 1911 roku do wydania ustawy
kodyfikującej prawo ubezpieczenia społecznego. Później
wielokrotnie nowelizowana - obowiązuje do dziś w RFN.
Niemcy
stworzyły, zatem system zabezpieczenia społecznego opartego o
technikę ubezpieczenia. 3. Powstanie systemu zaopatrzenia
społecznego. Drogę dla rozwoju ubezpieczeń społecznych w ogóle
torowało ubezpieczenie wypadkowe.
O ile Niemcy i za ich wzorem
inne państwa europejskie zaczęły budować swój system, jak to się
współcześnie określa - zabezpieczenia społecznego, opartego o
technikę administracyjno - finansową ubezpieczenia, to w Anglii i w
krajach skandynawskich funkcjonował na odmiennych zasadach.
System
angielsko - skandynawski na przełomie XIX I XX wieku oparty został
na rozbudowie opieki społecznej i wykształceniu na tej podstawie
powszechnego systemu zaopatrzenia. W okresie jego tworzenia nie
wykorzystywał on w przeciwieństwie do systemu niemieckiego techniki
ubezpieczeniowej. Wystąpiła ona w tych krajach w drodze wyjątku w
wąskim zakresie, przy czym niekiedy w sposób zmodyfikowany w
stosunku do niemieckiej. System ten został zbudowany w oparciu o
inną sytuację, ale również odmienną tradycję kulturalną, w tym
kulturę prawa.
Problem rozwoju opieki społecznej wystąpił
silnie w związku z rozwojem przemysłu. W Anglii miało miejsce
wydanie pierwszego ustawodawstwa ochronnego pracy. Dotyczyło ono
zatrudniania dzieci i kobiet w przemyśle i pochodziło z pierwszej
połowy XIX wieku. Anglia też jako pierwsza stworzyła w 1833 roku
inspekcję pracy, zwaną wówczas inspekcją fabryczną.
Ustawodawstwo to starało się polepszyć warunki pracy robotników,
nie ratowało jednak ich położenia w razie wypadków losowych oraz
na starość. Wzrost liczbowy klasy robotniczej zmieniał
dotychczasową sytuację, a bezrobocie zwiększało potrzeby w
zakresie opieki społecznej, której stan i funkcjonowanie budziło
ówcześnie niezadowolenie.
Dawne rozwiązania w zakresie opieki
społecznej nie były w stanie sprostać nowym zadaniom. W związku z
uprzemysłowieniem zmieniało się obciążenie gmin z jej tytułu w
sposób nierównomierny. W gminach uprzemysłowionych wobec wzrostu
ludności robotniczej wzrastała w szybkim tempie potrzeba
zwiększania wydatków na opiekę społeczną.
Nowym elementem
sytuacji społecznej było tworzenie się związków zawodowych, już
w roku 1871 wydano ustawę o związkach zawodowych. Ponadto
szczególnie nabrzmiałą kwestią było obciążenie opieki
społecznej na rzecz ludzi starych. W tej sytuacji wydano w 1908 roku
o rentach starczych. Po ukończeniu 70 lat życia każdy obywatel
zamieszkały w kraju a nie posiadający środków utrzymania, nie
korzystający z dobroczynności publicznej i nie karany sądownie,
mógł otrzymać świadczenie typu rentowego. Wysokość była
zryczałtowana. Następnie złagodzono wskazane wymogi. Tym samym
wprowadzono świadczenie typu zaopatrzeniowego, a wydatki na te renty
pokrywało państwo.
Na czoło sytuacji społecznej Anglii
wysunęła się kwestia bezrobotnych, których liczba na przełomie
XIX i XX wieku wahała się w granicach 7% zrzeszonych członków
związków zawodowych tworząc olbrzymią rezerwową armię pracy,
ludności bez środków do życia. W 1911 roku wydano ustawę o
zasadniczym znaczeniu społecznym. Dotyczyła ona ubezpieczenia od
bezrobocia oraz choroby. Ubezpieczenie od bezrobocia zostało
ograniczone jednak tylko do niektórych gałęzi przemysłu i było
pomyślane jako pomoc dla tracących przejściowo pracę. Do
finansowania zasiłków wprowadzono składkę płatną w równej
wysokości przez robotnika i pracodawcę, a państwo dofinansowało
uzyskany fundusz o jedną trzecią. Ubezpieczenie to zostało ściśle
z państwowym pośrednictwem pracy, które prowadziło administrację.
Było to pierwsze w skali światowej rozwiązanie tego typu i
traktowano je w pewnym stopniu w sposób eksperymentalny.
Wykorzystano w tym względzie technikę ubezpieczeniową, tworząc
zaczątek nowego pionu świadczeń społecznych, nie znanych
rozwiniętemu już w wówczas niemieckiemu systemowi ubezpieczeń
społecznych.
Jednocześnie wprowadzono w 1911 roku przymusowe
ubezpieczenie chorobowe robotników i pracowników umysłowych do
określonego pułapu zarobkowego. Obejmowało ono koszty leczenia
oraz zasiłki płatne niezależnie od wysokości zarobku w
zryczałtowanych kwotach. Składkę opłacali pracodawcy i
pracownicy; im wyższy zarobek tym mniejszą część pracodawca, a
większą pracownik. Zarówno, więc wysokość świadczeń, jak i
system składek różnił się zasadniczo od ubezpieczenia
niemieckiego. Dominowały w nim elementy zaopatrzeniowe.
Rozbudowany
system opieki społecznej II. POWSTANIE I ROZWÓJ UBEZPIECZEŃ
SPOŁECZNYCH W POLSCE 1. Okres międzywojenny
Z chwilą
odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 roku w skład
polskiego porządku prawnego weszły systemy ustawodawstwa
zaborczego, a co za tym idzie bardzo zróżnicowany stan ubezpieczeń
społecznych. Na terenie zaboru pruskiego funkcjonował najwyżej
rozwinięty w Europie system ubezpieczenia społecznego, podobnie jak
na terenie zaboru austriackiego. W przeciwieństwie do tego, na
terenie zaboru rosyjskiego brak było jakiejkolwiek formy
ubezpieczenia społecznego, chociaż tutaj były skupione takie
wówczas ośrodki przemysłowe, jak: Warszawa, Łódź, Zagłębie
Dąbrowskie. Praca nad stworzeniem, rodzimego jednolitego dla całego
kraju prawa ubezpieczeń społecznych wymagała znacznego czasu,
toteż trwała przez cały właściwie okres międzywojenny. Początek
polskiego ustawodawstwa z zakresu ubezpieczeń społecznych przypada
na lata 1919 i1920. Wojna i zły stan wyżywienia przyczynił się do
szerzenia się chorób, zwłaszcza zakaźnych. W tym czasie zostały
wydane pierwsze akty dotyczące ubezpieczeń na wypadek choroby:
dekret Naczelnika Państwa z 1919 roku i ustawa Sejmu z 1920 roku.
Prawodawstwo zaborcze nie nadawało się do recepcji przez
ustawodawcę polskiego, zawierało, bowiem instytucje, które nie
były dostosowane do naszych narodowych tradycji i potrzeb.
Pierwszą
w gruncie rzeczy polską instytucją ubezpieczeniową zajmującą się
organizacją ubezpieczeń w dziedzinie wypadków przy pracy, był
Zakład Ubezpieczenia Robotników od Wypadków, utworzony 1889 roku
we Lwowie. Zakład ten obejmował zasięgiem swej działalności
pierwotnie Galicję i Bukowinę, a później - od 1924 roku teren
całego kraju z wyłączeniem ziemi poznańskiej, pomorskiej i
Górnego Śląska, na których utrzymywało się przejściowo
ustawodawstwo przejęte po zaborcy pruskim. Na cały kraj z wyjątkiem
dzielnicy wchodzącej do 1918 roku w obręb cesarstwa niemieckiego
rozciągnięto też austriacką ustawę z 1887 roku.
Najwcześniej
po odzyskaniu niepodległości zostało wprowadzone w Polsce
obowiązkowe ubezpieczenie chorobowe. W 1919 roku ogłoszony został
dekret rządowy, a w 1920 roku ustawa o obowiązkowym ubezpieczeniu
na wypadek choroby. Z końcem tego roku wprowadzono na terenie
Rzeczypospolitej tzw. Kasy Chorych, co wywołało pozytywny zwrot w
organizacji lecznictwa na ziemiach polskich. Nastąpiło potanienie i
udostępnienie lecznictwa niezamożnym warstwom ludności. Projekty
wprowadzenia ubezpieczenia chorobowego były opracowywane jeszcze
przed zakończeniem wojny przez polskie organa administracji w
Warszawie, jakie zostały zorganizowane pod okupacja niemiecką,
zwłaszcza w okresie Rady Regencyjnej. Umożliwiało to już w dwa
miesiące po odzyskaniu niepodległości wydanie dekretu o
ubezpieczeniu chorobowym w pierwszych dniach 1919 roku zastąpionego
wkrótce ustawą z 1920roku. Tworzyła ona bardzo postępowy system
ubezpieczenia chorobowego opartego na przymusie, objęcia wszystkich
pracowników, terytorialności i samorządności. Jednostkami
organizacyjnymi tego ubezpieczenia były kasy chorych. Organem
zarządzającym kasą była rada, składająca się w 2/3 z
przedstawicieli pracowników i w 1/3 z pracodawców. Składka
wynosiła 6,5% zarobku, płatna w 2/5 przez pracownika i w 3/5 przez
pracodawcę. Świadczenia obejmowały przez okres 26 tygodni pomoc
lekarską i zasiłek, a w razie choroby spowodowanej wypadkiem przy
pracy aż do wyzdrowienia Zasiłek chorobowy wynosił 60% zarobku,
gdy zaś pracownik posiadający rodzinę przebywał w szpitalu,
wypłacano zasiłek pod nazwą zasiłku domowego w wysokości 40%, to
jest niższej, ponieważ kasa pokrywała koszty leczenia szpitalnego.
Pracownicom w razie urodzenia dziecka oprócz pomocy lekarskiej
przysługiwał zasiłek w wysokości 100% zarobku przez okres 8
tygodni. Wprowadzono również zasiłek pogrzebowy. Rodzina
pracownika została objęta pomocą leczniczą. Do końca 1922 roku
objęto tym systemem całość obszaru państwa, wprowadzając
jednolity system. Do końca tego roku zostało zorganizowanych 172
kasy chorych. Kasy te zaczęły organizować własne placówki służby
zdrowia niezależnie od sieci szpitali utrzymywanych przez samorząd
terytorialny.
Rozwijająca się działalność kas chorych
napotykała na trudności. Stronnictwa prawicowe opowiadały się za
ograniczeniem ubezpieczenia chorobowego. Doszło wkrótce, po wydaniu
ustawy, do wyłączenia z zakresu tego ubezpieczenia robotników
rolnych na terenie zaboru rosyjskiego w całości, a na terenie
zaboru austriackiego gospodarstw rolnych poniżej 75 ha, a więc w
ówczesnych warunkach poważnej części robotników najemnych.
W
1924 roku została wydana ustawa o zabezpieczeniu na wypadek
bezrobocia. Rok 1924 za rządów Władysława Grabskiego przynosi
dwie zmiany w zakresie ubezpieczenia, a mianowicie wprowadza:
ubezpieczenie wypadkowe na terenie byłego zaboru rosyjskiego oraz
ubezpieczenie od bezrobocia. Wprowadzenie ubezpieczenia wypadkowego
dokonano przez rozciągnięcie na teren zaboru rosyjskiego systemu
ubezpieczenia austriackiego funkcjonującego nadal na terenie dawnej
Galicji. W systemie tym składkę opłacali wyłącznie pracodawcy w
wysokości dostosowanej do wypłacanych świadczeń w danym roku.
Zorganizowanie ubezpieczenia społecznego od bezrobocia wiązało się
z szerszą polityką gospodarczą, podjętą przez rząd. Miało
zastąpić doraźną pomoc w ramach opieki społecznej, której
organizacje określono ustawą z 1923 obowiązującą formalnie
dotąd, choć całkowicie zdezaktualizowaną. Bezrobocie, obok
emigracji zarobkowej w całym okresie międzywojennym było
zjawiskiem trwałym, a zmieniał się jedynie poziom jego natężenia.
Wprowadzono wypłacanie zasiłków w niskiej wysokości przez 13
tygodni, ale już wkrótce musiano ten okres przedłużyć. Składką
obciążono pracowników i pracodawców płatną na rzecz utworzonego
Funduszu Bezrobocia. Udział państwa przewidywano w wysokości
połowy wpływu, w rzeczywistości w różnej formie środków
publicznych był znacznie większy. Związane było ono z państwowym
pośrednictwem pracy zorganizowanym już w 1919 roku. W 1927 roku
wprowadzono jednolite ubezpieczenie pracowników umysłowych. Obok
istniejących już trzech zakładów funkcjonujących dla obszaru
zaboru niemieckiego i austriackiego, w oparciu o przepisy państw
zaborczych utworzono w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Pracowników
Umysłowych i objęto nowymi przepisami tych pracowników po raz
pierwszy na terenie dawnego zaboru rosyjskiego. Ubezpieczenie to
dotyczyło wszystkich pracowników umysłowych poza funkcjonariuszami
państwowymi, których analogiczne uprawnienia buły regulowane
przepisami służbowymi całkowicie odrębne od ubezpieczenia. Renta
inwalidzka wynosiła od 40% do 100% zarobku. Ubezpieczenie to objęło
również ryzyko pozostawienia bez pracy. Tym samym nastąpiło
trwające aż do wybuchu wojny, wydzielenie pracowników umysłowych
z ubezpieczenia od bezrobocia, które dotąd obejmowało jedynie
robotników. Ubezpieczenie to było finansowane ze składek. W ten
sposób w odrodzonej Polsce doszło do zorganizowania ubezpieczeń
społecznych i pewnego wyrównania poziomu jego rozwoju między
dzielnicami dawnych zaborów. Był to oparty na wzorach pruskich
system samorządnej administracji ubezpieczeniowej sprawowanej w
formie kas chorych. W 1929 roku zaczęto zastępować wybieralne
zarządy kas chorych komisarzami rządowymi, a w rok później wydano
nowe przepisy regulujące organizację organów tych kas, polegające
na ograniczeniu organów wybieralnych i wzmocnieniu nadzoru nad
kasami. Z kolei zlikwidowano okręgowe związki kas chorych, a jako
organ koordynujący pozostawiono tylko Związek Kas Chorych na
szczeblu centralnym. Zmniejszono też liczbę kas do 61. od 1929 roku
Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej przejęło całkowicie
politykę lokaty środków rezerwowych ubezpieczenia społecznego.
Lokata ta następowała głównie w państwowych papierach
wartościowych.
Wolniejszy był natomiast proces formowania
własnego ustawodawstwa emerytalnego. W 1927 roku wydane zostało
rozporządzenie Prezydenta R.P. o ubezpieczeniu społecznym
pracowników umysłowych, w którym uwidoczniło się niesprawiedliwe
społecznie uprzywilejowanie tej grupy w porównaniu z rzeszą
robotników również w zakresie ubezpieczeń społecznych.
W
1933 roku wydany został najistotniejszy akt z omawianej dziedziny w
okresie międzywojennym, a mianowicie ustawa o ubezpieczeniu
społecznym, która ujednoliciła pod względem prawnym i
organizacyjnym całość ubezpieczeń społecznych w kraju,
likwidując relikty rozbicia dzielnicowego i z tego też powodu
została nazwana ustawą "scaleniową". Jednym z celów
liczącej 320 artykułów ustawy było scalenie prawne, rzeczowe i
organizacyjne rozproszonych dotąd systemów ubezpieczeniowych.
Jednak w kilka miesięcy po jej wejściu w życie, została ona
zmieniona dekretem rządowym. Wydawana była w szczycie kryzysu
gospodarczego i stanowiła przedmiot walki politycznej, a
jednocześnie środek zmniejszenia obciążeń socjalnych na rzecz
podejmowanej przez rząd polityki ożywienia
gospodarczego.
Wprowadzono jednolitą strukturę organizacyjną
o charakterze administracyjnym. Na szczeblu centralnym powoływała
ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH z oddziałami terytorialnymi dla
prowadzenia ubezpieczeń długoterminowych, a jako szczebel najniższy
ubezpieczalnie społeczne dla ubezpieczenia chorobowego oraz
wszelkich czynności dla innych pionów ubezpieczenia w stosunku do
pracowników i zakładów pracy. W ten sposób zmniejszono koszty
administracji ubezpieczenia społecznego.
W 1939 roku było 5
oddziałów i 63 ubezpieczalnie.
Zakład Ubezpieczeń
Społecznych zarządzał pięcioma funduszami połączonymi
administracyjnie, ale wyodrębnionymi finansowo, a mianowicie
funduszem ubezpieczenia:
1) emerytalnego robotników
2)
emerytalnego pracowników umysłowych
3) od wypadków i chorób
zawodowych
4) na wypadek braku pracy pracowników umysłowych
5)
na wypadek choroby i macierzyństwa.
Wprowadzono jedną składkę,
jedno miejsce jej wpłacania, co upraszczało w sposób zasadniczy
czynności administracyjne.
Ustawa wprowadzała postulowane
ubezpieczenie emerytalne robotników. Wymiar jednak świadczeń w tym
systemie był znacznie niższy niż w stosunku do pracowników
umysłowych, a ich wypłata została rozpoczęta dopiero w 1938 roku.
Składka na to ubezpieczenie obciążyła jednak w znacznej części
samych robotników. W stosunku do rent inwalidzkich ustawa nie
przewidywała rozróżnienia na inwalidztwo częściowe i
całkowite.
Wprowadzenie tego ubezpieczenia odbyło się kosztem
obniżenia świadczeń ubezpieczenia chorobowego z tą kalkulacją,
aby w rezultacie pracodawcy zostali w łącznym efekcie obciążeni
niższą składką mimo jej wprowadzenia, uzyskując zmniejszenie
obciążeń socjalnych. Zmniejszono jednocześnie zakres świadczeń
leczniczych i wprowadzono za nie opłaty. Nastąpiło, więc znaczne
pogorszenie świadczeń za perspektywę wprowadzenia dla robotników
w przyszłości emerytur i rent inwalidzkich z innych przyczyn niż
wypadek przy pracy. Miała to być cena polepszenia sytuacji
gospodarczej.
Niezależnie od tego zniesione został
ubezpieczenie chorobowe robotników rolnych tam gdzie - jak już
wskazano - obowiązywało z mocy przepisów zaborczych. Zastępczo do
opieki i świadczeń zobowiązano właścicieli ziemskich. W 1936 r.
zaledwie jednak 34% pracodawców rolnych zawarło umowy z lekarzami
mającymi zapewnić ich pracownikom pomoc leczniczą, a i w tym
wypadku pozostawała ona iluzoryczną ze względu na obawę
pracownika przed korzystaniem z niej, aby nie była powodem
zwolnienia z pracy. Zwolnienie z ubezpieczenia chorobowego uzyskali
przeciwni jemu najwyżej zarabiający pracownicy umysłowi, co
zmniejszyło dochody tego ubezpieczenia. Ustawa natomiast podobnie
jak poprzednia z 1920 objęła chałupników, co jednak nie było
jednoznaczne ze sferą realizacji W ubezpieczenie wypadkowe włączono
ryzyko chorób zawodowych. Wysokość renty wypadkowej uzależniono
od procentu utraty zdrowia
W ten sposób została stworzona
jednolita administracja ubezpieczeniowa politycznie kierowana przez
rząd Poza tą organizacją pozostawało jedynie ubezpieczenie od
bezrobocia robotników z Funduszem Bezrobocia przekształconym w
Fundusz Pracy, który finansował wypłatę zasiłków i prowadzenie
robót publicznych oraz pewne pozostałości odrębności
organizacyjnych jeszcze na tle zaboru niemieckiego, a także
dotyczące górników. Nie została natomiast rozstrzygnięta kwestia
sporów o świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W tym zakresie
działało aż 10 rodzajów sądów i innych organów o charakterze
specjalnym w oparciu o przepisy wydane w różnym czasie i przez
różne władze, z tego 5 orzekała to jako ostatnia
instancja.
Dopiero w przededniu drugiej wojny światowej - w
lipcu 1939 roku uchwalony został ostatni akt Polski przedwrześniowej
z omawianej dziedziny: ustawa o sądach ubezpieczeń społecznych.
Została ona wprowadzona w życie dopiero po wyzwoleniu kraju spod
okupacji hitlerowskiej i obowiązywała przez okres 30 lat po wojnie.
W 1974 roku została zastąpiona nową ustawą - o okręgowych sądach
pracy i ubezpieczeń.
W górnośląskiej części ówczesnego
województwa śląskiego w stosunku do ubezpieczenia społecznego
także i pozostałego ustawodawstwa pracy obowiązywały pewne
odrębności w Polsce narzucone w wyniku Traktatu wersalskiego i
późniejszych aktów międzynarodowych przez rządy zwycięskich
mocarstw. Sfera ochrony pracy została pozostawiona do kompetencji
Sejmu Śląskiego. Zakres dotyczący ubezpieczenia społecznego
uregulowała w konsekwencji tych aktów polsko-niemiecka Konwencja
górnośląska z 1922r. zawarta w Genewie, obowiązująca do 1937.
obejmowała między innymi również rozliczenia w zakresie
ubezpieczenia wynikłe z podziału Górnego Śląska. Rozwój
ubezpieczenia społecznego sprawił, że jego poziom na obszarze
Śląska należącym do polski był wyższy niż analogiczny wówczas
w Niemczech.
Rozwój zakresu ubezpieczenia pracowników w
stosunku do pracowników poza rolnictwem był znaczny. Szczególnie
niekorzystnie kształtowała się nadal sytuacja robotników.
Tworzyli oni liczną grupę zatrudnionych, która była jego
pozbawiona, co stanowiło wówczas istotny problem społeczny
W
końcowych latach tego okresu szczególnego znaczenia nabrała
kwestia finansowania ubezpieczenia. W 1937r. dochody wszystkich
rodzajów ubezpieczenia społecznego w 77% były oparte na składkach
tj.: w 33% pracowników i w 44% pracodawców. Udział państwa
wyniósł 3%, dochody z majątku ubezpieczenia 10%. Jednakże w
obrębie poszczególnych funduszy ubezpieczeniowych sytuacja
przedstawiała %się w sposób zróżnicowany. Niekorzystnie
przedstawiała się zwłaszcza stan funduszu emerytalnego, który
wykorzystał rezerwy. Zdolność płatnicza pracowników i
pracodawców, co do wysokości składki była ograniczona, a stan
gospodarki uniemożliwiał zwiększenie wpływów. W tymże roku 142
tys. rent inwalidzkich dla robotników, ale zaledwie, 8 tys.
emerytur, a dla wdów i sierot 81 tys. z ubezpieczenia emerytalnego,
30 tys. rent i emerytur dla pracowników umysłowych i 125v tys. rent
wypadkowych. Dane wskazują, że był to zaledwie początek wypłat
świadczeń długookresowych, których finansowanie pozostawało
kwestią otwartą. W ubezpieczeniu chorobowym zasiłki wynosiły
tylko 16% wydatków na świadczenia, znakomitą, więc większość
stanowiła pomoc lekarska. Na jednego lekarza domowego z
ubezpieczalni przypadało 985 ubezpieczonych, wydano 62 tys.
skierowań 3% do szpitali należących do ubezpieczeń społecznych i
184 tys. do innych szpitali. Na 74 tys. łóżek szpitalnych w kraju
należało do ubezpieczeń tylko 3,6 tys., ponieważ organy
ubezpieczeniowe uznały, że nie są do tego powołane, natomiast
popierały budowę szpitali przez samorząd terytorialny.
Na
ogół składka była opłacana w połowie przez pracownika i w
połowie przez pracodawcę, w wyższej wysokości przez robotników w
ubezpieczeniu emerytalnym i w niższej od bezrobocia, a to stosownie
do panujących wówczas poglądów o rozkładzie ciężaru składki.
Składkę ubezpieczenia wypadkowego ponosił włącznie pracodawca w
zależności od ryzyka wypadkowości branży w granicach od 0,2 do 8%
wynagrodzenia.
Składka za pracownika umysłowego wynosiła
ogółem 16,6% od wysokości wynagrodzenia, z czego 9,3% obciążało
pracodawcę, a7,3 pracownika. Za robotnika składka była niższa,
wynosiła ogółem 14,3% przy obciążeniu pracodawcy w wysokości
8,0% i robotnika 6,3%.
Ubezpieczeniem społecznym nie byli
objęci funkcjonariusze administracji państwowej, wojskowi i
pracownicy przedsiębiorstw państwowych, a także samorządu
terytorialnego.
Korzystali oni ze znacznie większych świadczeń
uregulowanych przepisami służbowymi niż pozostali pracownicy, a
mianowicie z: prawa do uposażenia w razie choroby przez okres do
jednego roku, osobnego lecznictwa, rent i emerytur. W roku 1937
wypłacono 207 tys. tych rent i emerytur, a więc niewiele mniej niż
wszystkim pozostałym pracownikom łącznie. Wypłaty tych świadczeń
dokonywał Państwowy Zakład Emerytalny, a regulowała je ustawa z
1923r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy państwowych i
zawodowych wojskowych.
Niezależnie od ubezpieczenia społecznego
były wypłacane renty dla inwalidów wojennych bezpośrednio z
budżetu państwa. Była ich znaczna liczba. Łącznie z rentami dla
rodzin jeszcze z 1937r. wypłacono ich 209 tys. Takie było
obciążenie odrodzonego państwa na rzecz swych obywateli biorących
udział w wojnie, głównie armiach zaborczych: niemieckiej i
austriackiej.
Stworzono, więc system ubezpieczenia nie
ustępujący innym krajom mimo licznych braków. Jednakże w kraju
rolniczym opartym na gospodarce chłopskiej przy uwzględnieniu
wyłączenia robotników rolnych dotyczył on niewielkiej części
ludności. W 1931r. ludność pracownicza poza rodzinami robotników
rolnych, a więc stosownie do obowiązującego stanu prawnego albo
podlegająca ubezpieczeniu chorobowemu albo świadczeniom dla
funkcjonariuszy państwowych i pracowników przedsiębiorstw
państwowych, stanowiła nie więcej niż 24% ludności kraju. Według
szacunku ZUS ludność objęta ubezpieczeniem chorobowym stanowiła
około 17%.
W czasie wojny organizacja ubezpieczeń społecznych
przeszła pod nadzór niemiecki. Świadczenia były przyznawane w
zależności od narodowości ubezpieczonych. Udzielano świadczeń
leczniczych i z ograniczeniami świadczeń pieniężnych. Te ostatnie
jednak utrzymywane na niskim, nominalnym poziomie wobec
zwielokrotnionej zwyżki cen żywności mogły stanowić jedynie
znikomy środek pomocy dla ludności. Ważniejsza była pomoc
lecznicza. Niemniej utrzymanie polskiej administracji ubezpieczenia
na terenie Generalnej guberni sprzyjało, choć w ograniczonej
mierze, przetrwaniu w warunkach okupacji. Ciągłość działania
zachował tylko jeden oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i
17 ubezpieczalni.
Rozbudowany system opieki społecznej przez
organy publiczne sięgał w Danii odległej tradycji. W 1849r.
konstytucja stwierdzała prawo do pomocy społecznej każdej osobie,
która nie była zdolna do zapewnienia środków utrzymania dla
siebie i swojej rodziny, jeśli spełniała odpowiednie warunki. W
1891r. wprowadzono system stałych zapomóg wypłacanych w jednakowo
zryczałtowanej wysokości starcom, którzy nie posiadali środków
do życia. Był to jeszcze nadal system opieki społecznej, ponieważ
przyznanie tych zapomóg zależało do organów publicznych i nie
przysługiwało o nie roszczenie prawne, którego realizacji mógłby
dochodzić zainteresowany na drodze prawem przepisanej. Niemniej
jednak były to pierwsze świadczenia typu rent socjalnych dla ludzi
starych, wypłacane ze środków publicznych. Warunkiem ich
otrzymania był wiek uniemożliwiający zatrudnienie oraz brak
dochodów z innych źródeł. Dla rozwiązania kwestii socjalnej tej
grupy obywateli korzystającej z opieki społecznej wprowadzono stałe
periodyczne świadczenia pieniężne mające charakter rentowy.
Niemniej jednak zasadniczą zmianę w tym systemie wprowadzono
dopiero po pierwszej wojnie światowej w 1922r., a więc później
niż w Anglii. Reforma ta polegała na tym, że rentom nadano
charakter roszczeniowy. Przekształcono więc otrzymywaną zapomogę
w rentę, której mógł się domagać, kto spełniał warunki
ustalone prawem. Tym samym dokonano zasadniczej zmiany
przekształcając w tym zakresie system pomocy społecznej w system
zaopatrzenia społecznego. Renty te wypłacane były wszystkim
potrzebującym w jednakowej zryczałtowanej wysokości, w zależności
od płci i stanu cywilnego w minimalnych wysokościach, niezbędnych
kosztów utrzymania. Ulegały one odpowiedniemu zmniejszeniu, jeśli
otrzymujący uzyskała dochód z innych źródeł. W związku z tym
systemem rent, nie pobierano żadnych składek ani opłat. Były one
finansowano, co charakterystyczne jest dla krajów o rozwiniętej
tradycji samorządu terytorialnego, wspólnie przez państwo i gminy.
Uregulowanie kwestii rent inwalidzkich podjęto dopiero w
1921r.
System rent typu zaopatrzeniowego wprowadzono w Szwecji w
1913r. Były one finansowane przez państwo, a w części przez
specjalny podatek płatny przez każdego obywatela w wieku 15-66 lat.
Renta została określona w bardzo niskiej wysokości tak, aby nie
przekraczała najniższych zarobków. System ten rozwinięto w
1935r.. Ubezpieczenie chorobowe zostało zgodnie z tradycją podobnie
w Danii jak i w Norwegii, oparte o udział w dobrowolnych,
subwencjonowanych przez państwo kasach chorych, które finansowały
zasiłki i koszty leczenia. Natomiast organizację samego lecznictwa
oparto na zasadzie komunalnej, przychodni i szpitali gmin i ich
związków, udzielających pomocy za niską opłatą.
Podobny
system zaopatrzeniowy na starość, przyjęła Nowa Zelandia w 1898
r. i Australia w 1908 r. jako kraje Korony angielskiej, w których
stosunkowo szybko przyjęto szereg korzystnych dla pracowników
rozwiązań społecznych, takich jak w stosunku do czasu pracy,
związków zawodowych, choć w odmienny sposób niż na kontynencie
europejskim. W zakresie wypadkowym kraje te przyjęły angielski
system rozszerzonej odpowiedzialności pracodawcy bez
ubezpieczenia.
Oprócz rozbudowy ubezpieczenia emerytalnego dla
okresu międzywojennego szczególnie charakterystycznym jest
tworzenie ubezpieczenia od bezrobocia oraz powstanie nowej dziedziny
zabezpieczenia społecznego, to jest system zasiłków
rodzinnych.
Natężenie w zakresie form tworzenia zabezpieczenia
od bezrobocia przypada na okres zaraz po wojnie oraz na okres
wielkiego kryzysu gospodarczego lat trzydziestych. Po wojnie
bezrobocie wystąpiło ze znacznym natężeniem ze względu na
odbudowę życia gospodarczego, demobilizację, wrzenia rewolucyjne i
zniszczenia, zwłaszcza w krajach pokonanych. Poszczególne państwa
podejmują środki doraźnej pomocy i przystępują do organizowania
służb zatrudnienia. Międzynarodowa Organizacja Pracy na swej
pierwszej sesji w 1919r. uchwala konwencję nr 2 o zwalczaniu
bezrobocia zalecająca tworzenie w każdym państwie bezpłatnych
publicznych biur pośrednictwa pracy pod kontrola władzy
centralnej.
W okresie bezpośrednio po wojnie w wielu krajach,
jak w Austrii, Niemczech, Czechosłowacji, na Węgrzech, w Polsce
zostają wypłacane zapomogi dla bezrobotnych. Koszt tych zapomóg
ponosiło państwo. We Francji wprowadzono powszechne zasiłki dla
bezrobotnych w 1919r. finansowane przez państwo przy współudziale
gmin. W tymże roku uregulowano subwencjonowanie zapomóg wypłacanych
przez organizacje robotnicze w Hiszpanii, a rok później
dobrowolnego ubezpieczenia w Belgii. W 1919r. wprowadzono
ubezpieczenie od bezrobocia w Czechosłowacji, a w 1920r. w Austrii
we Włoszech; zreformowano je w Anglii. W Niemczech w 1922r.
utworzono służbę zatrudnienia , a w 1927 wydano ustawę o
pośrednictwie pracy i ubezpieczeniu od bezrobocia. Ulega wiec
rozszerzeniu strefa administracji państwa o służby zatrudnienia i
zostają zbudowane systemy ubezpieczeniowe. Ich zadaniem jest
złagodzenie kwestii bezrobocia występującego jako trwałe zjawisko
ustroju kapitalistycznego, o ile ma ono miejsce w rozmiarz uważanym
dla tych warunków za normalne.
Rozmiar kryzysu gospodarczego
rozpoczętego w 1929r. i związanego z nim bezrobocia sprawił, że
wskazane środki okazały się nie wystarczające. Klęska bezrobocia
staje się zmorą dla świata pracy. Rządy poszczególnych krajów
wkraczają na drogę interwencji państwa w dziedzinie gospodarki.
Starają się organizować zwłaszcza roboty publiczne dla stworzenia
miejsc pracy. Działalność służb zatrudnienia łączy się
nierozerwalnie z systemem zasiłków, a udział państwa w ich
finansowaniu wzrasta. Międzynarodowa Organizacja Pracy podejmuje
inicjatywy łagodzenia społecznych skutków kryzysu w skali
międzynarodowej głównie przy pomocy ograniczenia czasu pracy, jak
również zasiłków dla bezrobotnych.
W obliczu klęski kryzysu
dochodzi w 1935r. po raz pierwszy w Stanach Zjednoczonych Ameryki do
wydania ustawy federalnej o zabezpieczeniu społecznym. Stanowi ona
przełom w dotychczasowej koncepcji społecznej. Jest uważana za
interwencje państwa w sferę społeczno- gospodarczą naruszającą
wolność jednostki i wolną konkurencję . Przez to samo ulega
ograniczeniu inicjatywa jednostki. Wydanie tej ustawy zmienia zasady
realizacji ochrony pracownika, wprowadza formy ubezpieczenia,
powoduje zmianę doktrynalna w światopoglądzie. Rzeczywiście wbrew
tytułowi zakres ustawy był wąski. Wprowadzał przymusowe
ubezpieczenie w razie bezrobocia i ubezpieczenie emerytalne. Te
ostatnie w skromnym zakresie, rozszerzonym dopiero w okresie
powojennym. Wprowadzone wówczas te dwie formy ubezpieczenia są
nadal jedynymi, jakie istnieją do tej pory w skali federalnej Stanów
Zjednoczonych. Sytuacja pracownika wygląda niekorzystnie w stosunku
do krajów europejskich .
Na podstawie ustawy stworzono
Federalny Fundusz Bezrobocia, którego łowny wpływ stanowi składka
płacona przez pracodawców. Wysokość składek i świadczeń
została w znacznej mierze pozostawiona do określenia ustawodawstwu
stanowemu.
Do zmian w stosunku do realizacji polityki
zatrudnienia, a w jej ramach zasiłków dla bezrobotnych, doszło
również w różnych krajach europejskich. W 1934r. wydano w Anglii
ustawę o bezrobociu obejmująca również zakres poza
ubezpieczeniem, a rok później ustawę kodyfikującą przepisy
ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Faszystowskie Włochy i Niemcy
podjęły wielostronną działalność zwalczania bezrobocia także
poprzez zbrojenia.
Do tego okresu tj. wybuchu wojny, brak było
systemu ubezpieczenia społecznego od bezrobocia nadal we Francji, w
Grecji, na Węgrzech i w Rumunii. Ubezpieczenie dobrowolne istniało
w krajach skandynawskich: Danii, Szwecji, Norwegii, Finlandii, oraz
Belgii i Holandii, a także Portugalii i Hiszpanii.
Na okres
międzywojenny przypada również stworzenie nowego typu świadczeń,
a mianowicie systemu zasiłków rodzinnych. Ich geneza sięga wojny i
okresu bezpośrednio po nim następującego. Niektórzy przemysłowcy
we Francji i Belgii chcąc przyjść z pomocą pracownikom obarczonym
rodzinami, zaczęli im wypłacać w specjalnej formie dodatki do
wynagrodzenia. Wobec żądań podwyżek płac przez robotników była
to najtańsza forma ich realizacji przez pracodawców. Podwyżki w
postaci takich dodatków dotyczyły bowiem tylko niektórych z
pracowników, a tym samy ograniczały globalną sumę wypłat.
Jednocześnie, zaspokajając mniej więcej równo najpilniejsze
potrzeby, stępiały ostrość żądań o generalną podwyżkę płac.
Aby uzyskać wyrównanie obciążeń bez względu na liczbę
pracowników, mających rodziny, zatrudnionych w konkretnym
zakładzie, pracodawcy, zwłaszcza w Belgii, tworzyli specjalne kasy.
Opłacali dobrowolnie składkę w stosunku procentowym od wypłaty
ogółu wynagrodzeń, a kasy z kolei wypłacały z tego funduszu
dodatki do wynagrodzenia pracownikom stosownie do wielkości rodzin,
a niezależnie od wielkości wynagrodzenia. W ten sposób uzyskiwano
w pewnej mierze wyrównywanie się poziomu bytu ogółu pracowników
bez względu na obciążenia rodzinne. Dodatki te stanowiły
integralną część systemu płacowego i nie były związane z
zadaniami polityki demograficznej. Ten system płac upowszechnił się
w Belgii. W drodze ustawy został wprowadzony jako obowiązkowy w
Belgii w 1930r., a następnie we Francji w 1932r., która w 1938r.
wprowadza również zasiłek dla niepracującej żony pracownika. Do
1940r. system zasiłków rodzinnych wprowadzono w 7 krajach.