PPA, wykład 6, 31 03 2017


Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wykład 6, 31-03-2017

Na ostatnim wykładzie zaczęliśmy omawiać postępowanie wyjaśniające i wskazywaliśmy na zasady postępowania wyjaśniającego i na poszczególne rodzaje dowodów. Teraz wskażemy na formy postępowania wyjaśniającego.

FORMY POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

Formami postępowania wyjaśniającego może być rozprawa albo postępowanie gabinetowe. Rozprawa polega na skoncentrowaniu wszystkich środków dowodowych stron w jednym miejscu i w czasie. Natomiast postępowanie gabinetowe to jest postępowanie które odbywa się w ciszy gabinetu, strona ma prawo dostępu do akt sprawy, do przeprowadzanych ewentualnych dowodów, natomiast zasadniczo nie uczestniczy w rozprawie, nie zadają sobie strony nawzajem pytań, jest to forma gdzie strona dostaje zawiadomienie o tym, że może się zapoznać z wnioskami dowodowymi, z dowodami zgromadzonymi przez organ, może się wypowiedzieć co do tych dowodów, to dotyczy zazwyczaj dowodu z dokumentu i ma na to określony termin, po czym zostanie wydanie rozstrzygnięcie. O ile w postępowaniu sądowo-administracyjnym rozprawa jest zasadą, a postępowanie niejawne – mimo że poszerzone obecnie w znacznym stopniu – jest jednak pewnym wyjątkiem od zasady jawności, o tyle w postępowaniu administracyjnym dominuje postępowanie gabinetowe. Rozprawa odbywa się na warunkach określonych w art. 89, przy czym te warunki są sformułowane w sposób obligatoryjny – organ przeprowadzi lub organ powinien przeprowadzić – to tak samo oznacza „obowiązek działania” – mimo że te przesłanki niekiedy mają charakter nieostry. Więc pewna swoboda w zakresie ustalenia wykładni tych przesłanek i ustalenia stanu faktycznego dla organu istnieje, ale nie jest to uznanie administracyjne bo w przypadku ich wystąpienia organ powinien przeprowadzić rozprawę. Zarówno według §1, jak i §2. U nas słowo „powinien” oznacza obowiązek działania. Przesłanki obligatoryjne rozprawy:

Nie oznacza to każdorazowo obowiązku przeprowadzenia rozprawy gdy jest większa ilość stron w postępowaniu, ale wtedy gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia ich interesów. Podobnie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy gdy w sprawie są przeprowadzane dowody ze świadków, biegłych czy w drodze oględzin, ale wówczas gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale tych dowodów. Może być tak, że wcale potrzeba wyjaśnienia sprawy nie zachodzi, bo np. strony mają jednakowe żądania, jednakowo się wypowiadają co do tych dowodów. Zasadniczo, ponieważ postępowanie administracyjne dotyczy z reguły interesów jednej strony, nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, najczęściej to postępowanie przybiera charakter gabinetowy.

Rozprawa musi być przygotowana w odpowiednim terminie dlatego, że strona ma prawo brania w niej udziału, a jeżeli by zachodziła sytuacja że strona zostałaby w niewłaściwy sposób wezwana, zawiadomiona o rozprawie, to jest to przesłanka obligatoryjna jej odroczenia. Dlatego organ w formie pisemnej podejmuje czynności niezbędne do przeprowadzenia rozprawy i w formie pisemnej wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, wskazuje na stawienie się osobiste lub za pośrednictwem przedstawicieli lub pełnomocników, zawiadamia też świadków i biegłych o konieczności stawienia się na rozprawę. W przypadku świadków wysyła się wezwania. Ponadto zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne a także inne osoby jeśli uważa że ich udział w rozprawie jest uzasadniony. Z uwagi na przedmiot może na przykład zawiadomić prokuratora. Wezwania na rozprawę powinny być tak wysłane, żeby strona je otrzymała przynajmniej na 7 dni przed rozprawą (art. 92). Rozprawą kieruje wyznaczony pracownik organu administracji, z rozprawy sporządzany jest protokół, który podpisują – w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego – wszystkie osoby które biorą udział w danej czynności. Kierujący rozprawą dysponuje tzw. policją sesyjną – tzn. sprawdza prawidłowość wezwania na rozprawę. Jeśli stwierdzi poważnie nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę a także jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, albo z innej ważnej przyczyny (co daje możliwości ocenne, bo tą inną ważną przyczyną może być na przykład konieczność wezwania świadków dodatkowych o których teraz się organ z wniosków formalnych dowiedział), wówczas zachodzi konieczność odroczenia rozprawy (art. 94 §2). To odroczenie następuje w formie postanowienia (bo wszystkie czynności procesowe przyjmują formę postanowienia) na które nie służy zażalenie, bo przepis nie stanowi tutaj o prawie do zażalenia, a zasadą jest w każdej procedurze, że zażalenie służy tyko wtedy kiedy przepis wyraźnie tak stanowi. Jeśli są jakieś nieprawidłowości w toku rozprawy, strona może podnosić to tylko w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w środkach nadzwyczajnych, jeżeli decyzja jest ostateczna podnosić że wskutek nieprawidłowego przeprowadzenia rozprawy była pozbawiona obrony swoich praw, czyli pozbawiona udziału w istotnej fazie postępowania wyjaśniającego, a to jest przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 KPA. Oprócz tego policja sesyjna polega na tym, że przewodniczący już w trakcie rozprawy nią kieruje, ponieważ strony na rozprawie, a także inne podmioty, mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje czy zarzuty i wypowiadać się co do przeprowadzonych dowodów, mogą zadawać pytania innym stronom, mogą zadawać pytania świadkom, biegłym, składać wyjaśnienia, w związku z tym w ramach policji sesyjnej mieści się również możliwość uchylania takich pytań. Uchylane przez podmiot kierujący rozprawą mogą być takie pytania które nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Przyjmuje się że uchylane mogą być pytania o charakterze obraźliwym, zniesławiającym, jednakże na żądania strony osnowę takiego pytania należy umieścić w protokole. Oprócz tego policja sesyjna polega na możliwości stosowania środków dyscyplinujących. Mamy dwa środki dyscyplinujące: wydalenie i kara grzywny. Tym środkom podlegają strony, świadkowie, biegli i inne osoby uczestniczące w rozprawie. Przedmiotem jest niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy, strony mogą być ukarane: po uprzednim ostrzeżeniu, może to być ukaranie poprzez wydalenie lub grzywnę do 100 zł, na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie, co oznacza że na postanowienie o wydaleniu zażalenie nie służy, bo ustawa tak wyraźnie nie stanowi. Dlaczego? Dlatego, że to jest tak ściśle związane z udziałem strony, że strona może to podnosić bądź w odwołaniu od całej decyzji bądź wskazywać, że w ten sposób została pozbawiona udziału w postępowaniu. A więc stawiać to jako przesłankę wznowieniową z art. 145 §1 pkt 4.

WSPÓŁDZIAŁANIE ORGANÓW W TOKU POSTĘPOWANIA

Zwracamy na nie uwagę już w tej chwili, chociaż to współdziałanie może się wiązać z wydawaniem aktów administracyjnych, potem zwrócimy uwagę na przeszkody w postępowaniu administracyjnym. W tej sposób będziemy trochę zahaczali o rozstrzygnięcia, ale tylko w pewnym zakresie, natomiast jeśli chodzi o takie rzeczy jak mediacje, ugodę, milczące załatwienie i postępowanie uproszczone, będziemy to omawiać po rozstrzygnięciach organu, dlatego, że one mogą się wiązać zarówno z działaniami organu pierwszej jak i drugiej instancji – przynajmniej niektóre z nich. Mogą się one wiązać z rozstrzygnięciami, a wprowadzają niekiedy pewne odstępstwa w zakresie postępowania wyjaśniającego a nie tylko rozstrzygnięć. Więc te sprawy, które są związane z zasadniczymi zmianami w postępowaniu administracyjnym będziemy omawiali po rozstrzygnięciach które zapadają w organie pierwszej instancji.

Jeśli chodzi o współdziałanie organów, ono może być rozumiane wąsko lub szeroko. Wąsko jako współdziałanie organów traktuje się instytucję wymienioną w art. 106 KPA, w stosunku do której nastąpiły teraz pewne zmiany. Natomiast szeroko jako formę współdziałania traktujemy wszystkie formy współpracy organów w toku postępowania administracyjnego. Jako takie formy współpracy wyróżniamy: pomoc prawną, współdziałanie w znaczeniu wąskim i zagadnienie wstępne.

Pomoc prawna. Jako pomoc prawną prof. traktuje instytucję przewidzianą w art. 52. Pomoc prawna jest współdziałaniem w zakresie postępowania wyjaśniającego, a w zasadzie w części postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji dokonywany jest na podstawie art. 52. Wiąże się z taką sytuacją, która wynika z art. 51. Z tego artykułu wynika obowiązek osobistego stawiennictwa się na wezwanie jedynie w obrębie gminy, miasta w którym się mieszka lub przebywa lub sąsiedniej gminy lub miasta. Oznacza to że zasadniczo nie powinno się wzywać do osobistego udziału w czynnościach, np. składaniu zeznań osoby spoza tego terenu, ale trzeba dysponować ich zeznaniami. Do tego służy pomoc prawna. Polega ona na tym, że w takiej sytuacji organ administracji publicznej zwraca się bądź do terenowego organu administracji rządowej (takim organem o właściwości ogólnej jest wojewoda) albo do organu samorządu terytorialnego (powinien do szczebla podstawowego – gminy, pewnym wyjątkiem będzie miasto na prawach powiatu) o wezwanie osoby która przebywa w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień, zeznań albo dokonania innych czynności (np. okazania przedmiotu oględzin). Jest to więc pomoc w zakresie postępowania wyjaśniającego, przy czym organ który przeprowadza ten dowód, organ pomocniczy, może poszerzać zakres tego postępowania, ale nie może go zwężać. To znaczy, że powinien dokonać czynności do której zostaje upoważniony, ale może poszerzać te czynności gdyż w ramach art. 77 §3 może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków, biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Czyli na czynności dotyczące świadków i biegłych może poszerzać – i sam i na żądanie strony. Notuje przeprowadzenie tych czynności w formie protokołu, ten protokół przesyła organowi administracji który prowadzi sprawę – to nie spowoduje że jest on upoważniony do wydania decyzji – tylko teraz ten protokół z tych czynności otrzymuje organ który prowadzi sprawę – albo przeprowadza jeszcze jakieś dodatkowe czynności albo tylko na tej podstawie wydaje decyzję administracyjną albo dokonuje innych czynności. Taka pomoc w postępowaniu wyjaśniającym może dotyczyć również postępowania odwoławczego. Przy czym w postępowaniu odwoławczym różnica jest tylko taka, że oprócz tej pomocy z art. 52 (czyli ze strony organu administracji rządowej, a najczęściej organu samorządu terytorialnego) może wystąpić pomoc ze strony organu, który był organem pierwszej instancji. Mianowicie organ odwoławczy może sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, ale może korzystać z pomocy innego organu, w tym organu pierwszej instancji, jak i organów w ramach art. 52. Reszta jest taka sama – tzn. to nie pozbawia organu odwoławczego prawa do wydania decyzji, on tylko dołącza do akt swojej sprawy protokół przesłany przez organ, który przeprowadzał to uzupełniające postępowanie dowodowe na żądanie organu odwoławczego. Taka możliwość wynika z art. 136. Tutaj ta pomoc prawna, czyli to współdziałanie, odnosi się do jednej sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez jeden organ, to ten organ który prowadzi sprawę główną będzie wydawał decyzję administracyjną, a tylko upoważnia się inny organ do pomocy prawnej w postępowaniu wyjaśniającym, a jak pamiętamy w postępowaniu wyjaśniającym organ wydaje różne postanowienia, ale nie jest nimi związany, może zawsze je zmienić i organ pomocniczy może tylko poszerzyć zakres postępowania wyjaśniającego o zeznania świadków lub biegłych, nie o inne czynności. Inne czynności przeprowadza o tyle, o ile wynikają z wezwania dokonanego przez organ główny prowadzący sprawę.

Drugi rodzaj współdziałania wynika z art. 106 KPA. Ten artykuł traktowany jest jako współdziałanie w znaczeniu wąskim. On częściowo został znowelizowany. Tutaj chodzi o sytuację, kiedy mamy jedną sprawę i jedno postępowanie i tylko jeden organ wyda decyzję w sprawie – ten organ, który jest upoważniony do wydania decyzji. Ale w toku tego postępowania powstaje konieczność wydania jeszcze jednego aktu. O jaką sytuację tu chodzi? Chodzi o taką sytuację, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie. A więc przykładowo może przepis mówić, że wydanie decyzji wymaga pozytywnej opinii danego organu (albo opinii, zgody, zajęcia stanowiska). To jest jedna z trudniejszych rzeczy w postępowaniu, dlatego że ten obowiązek współdziałania nie wynika z KPA. KPA mówi tylko co ma organ robić jak w przepisach szczególnych jest napisane że coś wymaga zgody, pozytywnej opinii, opinii itd. Czyli konieczność tych aktów współdziałania wynika z przepisów szczególnych, np. z prawa budowlanego, z ustawy dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Art. 106 mówi tylko co organ – gdy takie sytuacje są – powinien zrobić. Czasem przepisy szczególne wymagają, aby pewne rzeczy zostały uzgodnione przed wszczęciem postępowania. I na przykład jak staramy się o pozwolenie na budowę to już do wniosku musimy dołączać pewne zgody czy opinie. One nie są wtedy objęte tym art. 106. Artykułem 106 są objęte sytuacje, gdy nie wymaga to już dostarczenia przed wszczęciem postępowania, nie jest warunkiem który jest warunkiem formalnym we wniosku, tylko jest warunkiem wydania określonego rozstrzygnięcia. Więc nie warunek wniosku, a warunek wydania rozstrzygnięcia, co może być niekiedy wątpliwe. Tutaj chodzi o sytuację gdzie toczy się już postępowanie administracyjne i organ administracyjny do wydania określonego rodzaju rozstrzygnięcia potrzebuje opinii innego organu, podmiotu, zgody innego organu – różnie przepisy to określają. W takiej sytuacji organ nie wzywa strony do uzupełnienia braków formalnych, bo jeżeli to jest element podania to strona musi się o to troszczyć i organ może ją wezwać do uzupełnienia braków. Jeżeli to jest coś, co warunkuje tylko działanie organu, to organ który przeprowadza sprawę w jednej sprawie administracyjnej (wszystko to dotyczy jednej sprawy administracyjnej) występuje do innego organu, tego który ma zająć stanowisko, o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, że się do tego organu o to zwrócił bo tak nakazują przepisy, organ do którego się zwrócono powinien niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania przedstawić to stanowisko, chyba że przepisy szczególne dają dłuższy termin. Zasadniczo jeżeli przepisy szczególne milczą, ten przepis art. 106 dotyczy tylko tych – nie wskazuje kiedy taka zgoda czy ten akt współdziałania ma być dokonany, tylko co się dzieje jeżeli przepisy przewidują formę takiego współdziałania. Wtedy organ, który wydaje opinię, udziela lub nie udziela zgody, wydaje postanowienie (pomijamy w tej chwili wszystkie przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy, bo to jest inna procedura, mówimy o trybie zwykłym) w tej sprawie. Na to postanowienie służy zażalenie, przy czym doszedł tu przepis art. 106a § 1. Organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania). To nie zwalnia z tego, że jeśli organ współdziałający w określonym terminie 2 tygodni nie wyda takiego postanowienia to służy nam prawo ponaglenia, ale w stosunku do tego organu a nie organu głównego. Jakie jest znaczenie takiego aktu współdziałania? Decyzję nadal podejmuje ten sam organ główny, tylko ta decyzja jest poprzedzona postanowieniem, które można zaskarżyć. W zasadzie powinno się więc dążyć do tego, żebyśmy mieli już postanowienie ostateczne jak wydajemy decyzję, bo inaczej to może być przedmiotem stosowania różnych środków nadzwyczajnych. Ale organ może działać szybciej, wtedy tylko musi się liczyć z pewnymi konsekwencjami. Jakie ma znaczenie ten akt współdziałania dla decyzji? Czy on ma znaczenie decydujące czy nie? To zależy od przepisów szczególnych. Jeżeli przepisy szczególne wymagają pozytywnej opinii – to musi być opinia pozytywna, bo negatywna opinia nie będzie pozwalała na wydanie określonej decyzji. Jeżeli to będzie tylko opinia, to organ główny będzie mógł wydać inną decyzję, bo opinię uzyska. Opinia go nie wiąże. A więc może wydać rozstrzygnięcie wbrew tej opinii, tylko musi to odpowiednio uzasadnić. Jeżeli jest zgoda, to zgoda jest wiążąca. Jeśli jest uzgodnienie to musi być uzgodnienie treści rozstrzygnięcia. A więc w istocie skutki tego aktu współdziałania wynikają z tego co jest napisane w przepisach szczególnych. Co się dzieje gdy organ wyda decyzję bez aktu współdziałania lub gdy wyda decyzję wbrew aktowi współdziałania? Jeżeli organ wyda decyzję bez aktu współdziałania, to postępowaniu odwoławczym – oczywiście jeżeli zostanie wniesione odwołanie – można te sprawy brać pod uwagę, to wówczas powinno, zdaniem profesor, powodować wydanie decyzji kasacyjnej, bo strona ma mieć prawo do dwóch instancji, natomiast jeżeli będzie decyzja już ostateczna, to na podstawie art. 145 §1 pkt 6, sam fakt że nie zasięgnęliśmy opinii spowoduje obligatoryjne wznowienie postępowania. Opinia może nie mieć znaczenia rozstrzygającego, ale jej brak spowoduje obligatoryjne wznowienie postępowania, bo trzeba się zastanowić czy organ – znając treść aktu współdziałania – nie wydał innej decyzji. Jeśli organ zasięgnął opinii, zgody itd., a wydał odmienne rozstrzygnięcie to skutki tego uzależnione są od faktu jakie znaczenie miał ten akt współdziałania. Czy miał on charakter rozstrzygający czy opiniodawczy. Jeżeli chodzi o akt współdziałania w formie opinii, to podjęcie odrębnej decyzji może inaczej oceniać organ w postępowaniu odwoławczym, natomiast to nie jest naruszenie prawa, które dawałoby podstawę do środków nadzwyczajnych. Natomiast jeżeli akt współdziałania ma charakter rozstrzygający – przykładowo wymagana jest pozytywna opinia, a była negatywna lub wymagana jest zgoda a zgody nie było – to taka decyzja, zdaniem profesor, stanowi rażące naruszenie prawa, czyli stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. To wszystko dzieje się w ramach jednej sprawy administracyjnej, tylko jeden organ upoważniony jest do wydania decyzji, organ współdziałający działa w formie postanowienia, to dotyczy tylko pewnego fragmentu – wyrażenia zgody, opinii lub innego zajęcia stanowiska. To może mieć istotne znaczenie – bo brak aktu współdziałania jest obligatoryjną przesłanką wznowienia. Natomiast skutek jaki może wywrzeć na decyzję zależy od tego, czy przepisy szczególne przewidują tę formę aktu współdziałania w formie rozstrzygającej czy tylko w formie niewiążącej opinii.

Trzeci rodzaj aktu współdziałania to jest tzw. zagadnienie wstępne. Występuje ono przy obligatoryjnym zawieszeniu postępowania przewidzianym w art. 97 §1 pkt 4. Chodzi tutaj o sytuację kiedy mamy dwie sprawy administracyjne lub jedną sprawę administracyjną a jedną sądową. Przy czym nie w każdym przypadku mamy wówczas współdziałanie. Tutaj jest współdziałanie dlatego, że te sprawy na siebie wpływają. Ale nie chodzi tutaj o rozstrzygnięcie w jednej sprawie, tylko chodzi o taką sytuację że toczy się postępowanie administracyjne w jednej sprawie, np. w sprawie uzyskania jakiejś koncesji, czy w sprawie pozwolenia na budowę i w trakcie tego postępowania okazuje się, że pojawia się wątpliwość. Zasadniczo jak pojawia się wątpliwość w postępowaniu administracyjnym to się przeprowadza postępowanie dowodowe i tę wątpliwość się rozstrzyga, ale tutaj chodzi o taką wątpliwość, która nie może być rozstrzygnięta przez organ administracji. Bo zależy od sprawy która musi być uprzednio rozstrzygnięta przez inny organ lub sąd, np. ktoś się stara o koncesję, do której wymagane jest obywatelstwo polskie, nagle powstaje wątpliwość co do jego obywatelstwa, stwierdza posiadanie obywatelstwa polskiego wojewoda a np. tutaj prowadzi postępowanie minister – inne organy. Albo toczy się postępowanie wywłaszczeniowe i nagle powstaje wątpliwość kto tak naprawdę jest właścicielem, bo pojawia się inna osoba, która twierdzi że posiada prawo własności do tej nieruchomości i gdzie się rozstrzyga sprawy dotyczące sporu o własność? Przez sądem powszechnym. Mogą to być dwie sprawy administracyjne tak jak w poprzednim przykładzie, a może to być jedna sprawa administracyjna i jedna sądowa. Chodzi tylko o taką sytuację gdzie okazuje się w toku postępowania, że my nie możemy tego rozstrzygnąć bez innej decyzji lub innego jakiegoś wyroku – czyli mamy dwie sprawy administracyjne lub dwie sprawy – jedna administracyjna i jedna sądowa. Dwie sprawy, które są rozstrzygane nie tak, jak przy art. 106 – decyzja i postanowienie – tylko decyzją i decyzją albo decyzją i wyrokiem. Bo chodzi o dwie sprawy, które należą według przepisów do właściwości innych organów. Nie ma tego problemu jeżeli jest jeden organ, bo nie ma współdziałania, wtedy jeden organ rozpatruje jedno i drugie, niczego nie zawiesza bo do niego to należy. A tu chodzi o sytuację, gdy to należy do dwóch różnych podmiotów. I wtedy podmiot, którego rozstrzygnięcie jest uzależnione od wcześniejszego wyroku sądu lub wcześniejszej decyzji innego organu musi zawiesić postępowanie. Ten akt współdziałania polega więc na tym, że do wydania decyzji potrzebujemy wcześniejszego rozstrzygnięcia, które nas wiąże, bo każdy organ wydając decyzję wiąże inne podmioty w danej sprawie. Organ będzie później związany wyrokiem sądu kto jest właścicielem działki lub będzie związany rozstrzygnięciem wojewody czy dana osoba ma stwierdzone obywatelstwo polskie czy nie. To nie jest już tak jak przy art. 106, że mogą być niektóre akty niewiążące. To rozstrzygniecie drugiego organu zasadniczo wpłynie na rozstrzygniecie pierwszego organu. dlatego trzeba zawiesić postępowanie, a każdy z tych organów wypowiada się w formie kończącego rozstrzygnięcia – albo decyzji albo decyzji i wyroku. Tu pojawia się jednak taka możliwość że niekiedy z różnych przyczyn, bo np. chodzi o rozbiórkę budynku, który grozi zawaleniem, będziemy się zastanawiać kto jest właścicielem i dojdzie do olbrzymiego nieszczęścia. Czasem nie można czekać. W takiej sytuacji przepis przewiduje – o tym mówi art. 100 – że w niektórych sytuacjach nie zawiesi się postępowania i nie będzie się czekać na wydanie decyzji. Zasadniczo jeżeli pojawia się zagadnienie wstępne to organ zawiesza postępowanie, czeka na wyrok lub inną decyzję, dostaje je, wydaje swoją decyzję w zależności od tego jakie było rozstrzygnięcie. Czasem nie może czekać, wtedy na podstawie art. 100 §2 i 3 mamy taki szczególny tryb. Mianowicie organ może nie zawieszać postępowania, a rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie. On nie może załatwić za inny organ, ale może przyjąć, że rozstrzygnięcie organu będzie takie a nie inne. Profesor dopuszcza, że może to być w jednym akcie albo w dwóch. Może to zrobić jeżeli zawieszenie postępowania z tej przyczyny mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub poważną szkodę dla interesu społecznego a także niepowetowaną szkodę dla strony – bo np. chodzi o jakąś istotną działalność gospodarczą, ale wtedy mogę zażądać stosownego, nawet bardzo dużego, zabezpieczenia. Toczy się ta sprawa przez drugim właściwym organem, bo przepisy jemu dają kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Ten drugi organ podejmuje decyzję albo wydaje wyrok i pisze kto jest właścicielem i przesyła to do właściwego organu. Organ to otrzymuje, jeżeli to jest tak samo jak on założył to po prostu dołącza to do akt postępowania. Nic więcej nie robi. Jeżeli okazuje się, że przyszła inna odpowiedź, jak przyjdzie to już po pierwszej instancji, a zostało wniesione odwołanie, to zdaniem profesor powinien wydać decyzję kasacyjną od nowa w dwuinstancyjnym postępowaniu sprawę rozstrzygać. Natomiast jeżeli decyzja jest już ostateczna to jest podstawa do wznowienia postępowania. Mianowicie na podstawie art. 145 §1 pkt 7, jeśli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Jeżeli tak samo to dołączymy do akt niezależnie od tego czy ostateczna czy prawomocna, jeżeli inne to jest to podstawa do wznowienia postępowania, nawet w stosunku do decyzji prawomocnej, bo tej przesłanki sąd dotąd nie brał pod uwagę, bo ona wystąpi po wydaniu decyzji. A sąd rozstrzygając bada decyzję z dnia w którym ona zapadła. Jeżeli nie wie o nieprawidłowościach, które wcześniej wystąpiły, bo nawet nie wiedział, bo tego nie było, to nie stoi to na przeszkodzie wówczas zarówno uruchomieniu postępowania administracyjnego także wtedy gdy było już postępowanie przed sądem.

To jest tzw. współdziałanie w znaczeniu szerokim, te trzy formy. Oprócz tego profesor chciała zwrócić uwagę na przeszkody jakie mogą wystąpić w postępowaniu administracyjnym, to częściowo będzie się pokrywać, bo jedną z tych przeszkód jest zawieszenie postępowania.



PRZESZKODY W TOKU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Przechodzimy teraz do przeszkód w toku postępowania administracyjnego, które mogą stać na przeszkodzie wydaniu decyzji merytorycznej. Mogą one mieć charakter krótkotrwały lub długotrwały. Przeszkody w postępowaniu administracyjnym to mogą być takie sytuacje gdzie mamy przemijającą, usuwalną przeszkodę, która może być usunięta w toku postępowania, jak i takie sytuacje gdzie pojawia się przeszkoda o charakterze trwałym. Może to być w przypadku tych przeszkód przemijających przeszkoda krótkotrwała jak i taka która ma charakter długotrwały, nie powoduje bezprzedmiotowości, ale nie pozwala na toczenie się postępowania. Dlatego profesor wyróżnia trzy rodzaje przeszkód w postępowaniu administracyjnym:

Pierwsze może nastąpić z urzędu i na żądanie strony, drugie tylko na żądanie strony. Przyjrzyjmy się najpierw zawieszeniu postępowania obligatoryjnemu, przewidzianemu w art. 97. To zawieszenie może nastąpić z urzędu lub na żądanie stron, przy czym jest ono spowodowane zarówno przyczynami podmiotowymi, np. śmiercią strony, jak i przyczynami przedmiotowymi, np. zagadnieniem wstępnym. Te przyczyny są określone w art. 97. Otóż zawiesza się postępowanie:

Pojawienie się tych przyczyn powoduje, że – czy organ dowie się o tym z urzędu czy na żądanie strony – organ musi zawiesić postępowanie. To postępowanie zawiesza w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Zażalenie przysługuje w sprawie zawieszenia, a więc także wtedy gdy negatywnie rozstrzygamy czyiś wniosek o zawieszenie. W toku zawieszenia nie biegną terminy przewidziane w kodeksie (art. 103, m.in. terminy do załatwienia sprawy), nie dokonuje się żadnych czynności z wyjątkiem czynności niecierpiących zwłoki (art. 102 – czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego) lub czynności które zmierzają do podjęcia postępowania. Jedyny tryb nadzwyczajny jest z art. 100, kiedy można mimo zagadnienia wstępnego nie zawieszać postępowania, gdy przeszkody ustaną organ z urzędu lub na wniosek strony podejmuje postępowanie, nie wznawia. To jest różnica, bo jak podejmuje to podejmuje od tego momentu kiedy było zawieszone, a jak wznawiam to uchylam decyzję i od samego początku rozstrzygam sprawę. I to jest tryb nadzwyczajny, coś zupełne innego. Może się zdarzyć, że strona stwierdzi, że tak naprawdę nie zachodziły wcale przyczyny zawieszenia – dotąd tego nie wiedziała albo nie zwracała uwagi, albo nagle pojawia się w toku postępowania, bo może być tak, że strona dopiero dowiaduje się o toczącym się postępowaniu i widzi że ono jest zawieszone, albo jej spadkobierca widzi że ono jest zawieszone, nie z powodu śmierci strony tylko z innego – może zawsze wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania. O podjęcie zawieszonego postępowania można bowiem wystąpić, jak wynika z orzecznictwa, nie tylko wtedy gdy ustały przeszkody, ale także gdy nigdy one nie istniały. To daje możliwość dodatkowego kwestionowania zawieszenia postępowania. Organ w sprawie podjęcia postępowania (zarówno gdy podejmuje jak i gdy odmawia podjęcia) rozstrzyga w formie postanowienia. Na to postanowienie przysługuje, zgodnie z art. 101 §3, zażalenie, czyli też skarga do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne wypracowały tę regułę, że można np. podnosić zarzuty dotyczące nie podjęcia postępowania z tego powodu, że te przeszkody nigdy nie powstały. Że organ stwierdził że jest zagadnienie wstępne, a w ogóle to zagadnienie nie miało miejsca. Wydaje się też, że w ramach skargi na przewlekłość postępowania także sąd administracyjny mógł by rozstrzygać kwestię prawidłowości ewentualnego zawieszenia postępowania. Natomiast niewątpliwie rozstrzygnięte jest jeżeli chodzi o podjęcie – przy podjęciu lub braku podjęcia postępowania można podnosić, że przyczyny zawieszenia postępowania w ogóle nie wystąpiły.

Drugi rodzaj zawieszenia przewidziany jest w art. 98. Jest to określane albo jako fakultatywne zawieszenie albo jako zawieszenie na żądanie strony. Żadna z tych nazw nie jest dobra. Fakultatywne to ono nie jest, bo – zwraca się uwagę w komentarzach – że z uwagi na uwzględnienie interesu stron, jeżeli strony zgodnie chcą zawieszenia, to się powinno na to pozwalać. A więc że dla organu to jednak stwarza pewien oblig działania. Nie można prawidłowo powiedzieć że to jest zawieszenie na żądanie stron, bo to zawieszenie obligatoryjne też może być na żądanie stron. Bardziej prawidłowa nazwa jest taka, że to jest takie zawieszenie, które może nastąpić tylko na żądanie stron. Tego zawieszenia, z przyczyn określonych w art. 98, nie można dokonać z urzędu. Istotne jest jeszcze to, że pewnej kontroli dokonuje się jedynie na etapie rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia. To nie tak jak w tamtym postępowaniu przy zawieszeniu obligatoryjnym – tam organ mógł podjąć z urzędu, może podjąć z urzędu także jeżeli sam zauważy, że przyczyny zawieszenia nie zaistniały w ogóle. Strona przecież będzie mogła to skarżyć. Może podjąć też na żądanie strony. Tutaj to postępowanie będzie mogło być podjęte tylko na żądanie strony. W związku z tym jak organ już zawiesi to traci na to wpływ. To jest istotne dlatego, że takie zawieszenie może nastąpić z dwóch powodów w każdej sprawie. Jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Inne strony – jak się sprzeciwiają – to mogą żądać podjęcia, to jest mniej ryzykowne, ale zagrożenie dla interesu społecznego można badać tylko przy zawieszeniu. Później – co z tego że organ stwierdzi że zagraża to interesowi społecznemu, jeżeli sam tego postępowania nie może podjąć. A więc to – mimo że należy uwzględniać w zasadnie żądanie strony – bardzo należy mocno badać możliwość zagrażania interesowi społecznemu na tym etapie, bo później organ nie ma już możliwości wpływu. A jeszcze co więcej, to może w konsekwencji spowodować umorzenie postępowania. Na czym polega bowiem to zawieszenie? Otóż z takim wnioskiem mogą wystąpić albo wszystkie strony, albo jedna ze stron ale inne się nie mogą sprzeciwiać. Z uwagi na skutki jako organ profesor domagałaby się jednak wyraźnej wypowiedzi stron w tym zakresie, a przynajmniej informowała ich o skutkach – że jeżeli się w tym terminie nie wypowiedzą to co będzie i jak można podjąć postępowanie. Czyli albo zgodny wniosek wszystkich stron, albo jedna wnosi – inne się nie sprzeciwiają przynajmniej i nie zagraża to interesowi społecznemu. Wtedy takie postępowanie się zawiesza, ale trzeba wówczas pamiętać i poinformować strony o treści art. 98. Istotne jest, że kiedy przyjmuje się od strony takie oświadczenia na piśmie mieć potwierdzenie od stron, że ona została zawiadomiona, że może wystąpić o podjęcie takiego postępowania tylko w ciągu 3 lat od daty zawieszenia. A jeżeli tego nie zrobi, to postępowanie będzie podlegać umorzeniu. To jest bardzo istotne nie w każdej sprawie – tam gdzie można starać się o jakieś uprawnienie bez ograniczenia terminowego to nie ma znaczenia, ale jeżeli są terminy do wystąpienia z żądaniem, to jak nam umorzą postępowanie to mógł już nam minąć termin i my ponownie nie możemy wystąpić o to samo. To dotyczyło często roszczeń odszkodowawczych. I tutaj jest bardzo istotne żeby strona, jeżeli chce mieć zachowany termin, to wystąpiła z żądaniem podjęcia postępowania. O ile tutaj o zawieszenie może wnosić ta strona, która żądała wszczęcia – inne się na to zgadzają, albo wszystkie albo przynajmniej ta która żądała wszczęcia, inne nie wyrażają sprzeciwu, o tyle żądanie podjęcia postępowania może zgłosić każda ze stron. Bo to oznacza że wycofała swoją zgodę, swój brak sprzeciwu. Dlatego każdą z tych osób, nawet jeżeli byśmy mieli przyjąć, że to jest milczący brak sprzeciwu, bo nie wyraziłam sprzeciwu w określonym terminie, to ja przynajmniej muszę te osoby zawiadomić o treści tego paragrafu, bo one mogą również ponieść konsekwencje zawieszenia. Również tutaj podjęcie zawieszonego postępowania następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie.

Jeżeli chodzi o skutki zawieszenia postępowania – one nie wywołują bezprzedmiotowości sprawy w sposób bezpośredni. One wywołują tylko wstrzymanie postępowania. To ma znaczenie, bo jeżeli był termin do złożenia jakiegoś wniosku, my go złożyliśmy, np. gdyby była reprywatyzacja – składamy wniosek reprywatyzacyjny w ciągu roku – następnie wskutek tego, że nie mamy wszystkich spadkobierców dochodzi do zawieszenia postępowania. To nadal my spełniliśmy warunek w postaci złożenia wniosku. Jeżeli sprawa będzie nawet podjęta po iluś latach (chyba że będą jakieś szczególne regulacje) może być rozpatrywana tak, jakby dotyczyła wniosku złożonego 10 lat wstecz. Bo postępowanie cały czas jest, jest sprawa zawisła. Natomiast może niekiedy w konsekwencji zawieszenie postępowania spowodować bezprzedmiotowość – wtedy jeżeli zawieszenie będzie dotyczyło sytuacji zawieszenia na wniosek strony, a więc sytuacji przewidzianej w art. 98 i żadna ze stron w ciągu 3 lat nie podejmie postępowania, wtedy to spowoduje że wniosek uznaje się za wycofany – sprawa jest już bezprzedmiotowa, bo wycofanie wniosku powinno spowodować umorzenie postępowania. Co to oznacza? Że nie będzie wniosków w przewidzianym terminie z jednego roku jeśli taki termin materialny będzie przewidziany. Dlatego nie w każdym przypadku, ale w niektórych przypadkach zawieszenie postępowania może powodować dość istotne skutki, bo może powodować nie tylko umorzenie postępowania, ale niemożliwość jego wszczęcia wskutek upływu terminów materialnych.

Pierwsza sytuacja obiektywnej bezprzedmiotowości dotyczy przypadku który może być dokonywany i z urzędu i na żądanie strony z tego powodu że brak jest jednego z elementów materialnych stosunku prawnego. Ten brak elementu może dotyczyć podmiotu jak i przedmiotu. Podmiotu wtedy gdy postępowanie zostało wszczęte wskutek żądania osoby co do której okazuje się, że nie ma interesu prawnego. O ile na początku można wydać wtedy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to jeżeli się podejmuje już czynności w postępowaniu wyjaśniającym, a okazuje się, że podmiot który o coś wystąpił nie jest stroną, to wtedy trzeba wydać decyzje o umorzeniu postępowania jeżeli to postępowanie mogło być tylko wszczęte na żądanie strony. Gdy z urzędu – nie jest problem – możemy „do pozwać” osobę, która ma interes prawny, ale tu chodzi o taką sytuację gdy uruchomiła postępowanie osoba, która okazuje się że nie ma interesu prawnego. Jak na początku jej nie odmówiliśmy, bo sprawa nie była jasna, czyli nie odmówiliśmy wszczęcia postępowania, to teraz tylko możemy postępowanie umorzyć.

Druga sytuacja może dotyczyć braku elementu w postaci przedmiotu stosunku prawnego. Na przykład okazuje się, że wszczęto postępowanie w sprawie która nie należy w ogóle do organów administracji, może być rozstrzygana tylko w drodze postępowania cywilnego, czego organ nie zauważył, albo może być rozstrzygana, ale nie w drodze decyzji. Jeżeli organ tego nie zauważy, bo takie oczywiste sytuacje powinny powodować wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a – jeżeli postępowanie z innych oczywistych przyczyn nie może być wszczęte – jeżeli ono będzie prowadzone, to wtedy trzeba je umorzyć, jeżeli nie ma przedmiotu tego stosunku. Umorzenie będzie dotyczyło także takiej sytuacji, i tak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ do którego wpłynął wniosek nie jest właściwy w sprawie tego wniosku, ale tego nie zauważył od razu a podjął jakieś czynności w postępowaniu wyjaśniającym, wtedy on musi przed sobą postępowanie umorzyć, a wniosek przekazać organowi właściwemu. Na początku może tylko przekazać wniosek organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Jeżeli podejmie już pewne czynności w postępowaniu wyjaśniającym, one mogły trwać już np. kilka miesięcy i okazuje się że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, to wtedy musi wydać decyzję o umorzeniu. Umorzenie postępowania może więc nastąpić z różnych powodów, także z takich kiedy postępowanie w ogóle od początku nie mogło być prowadzone, jak i gdy ta bezprzedmiotowość wystąpi w trakcie postępowania – może być np. taka sytuacja, że zmieniły się przepisy prawa – przestała istnieć dana instytucja, dane zezwolenie, postępowanie trzeba umorzyć, mimo że dotychczas można było wydać pozwolenie w tej sprawie. Umorzenie postępowania jest dokonywane w drodze decyzji, może powodować różne konsekwencje. Bo umorzenie postępowania może powodować, że postępowanie w tej sprawie nigdy się nie będzie mogło już toczyć – to jest najczęściej przy tzw. umorzeniu fakultatywnym, jeśli były terminy materialne. Może być tak, że umorzenie postępowania będzie skutkowało tym, że nigdy nie będzie mogło być prowadzone postępowanie administracyjne, bo jest postępowanie cywilne, bo to jest regulacja przewidziana dla postępowania cywilnego, albo będzie mogło być prowadzone w przyszłości postępowanie administracyjne jeśli wniesie wniosek o to odpowiednia strona. Może być tak też, że można było prowadzić postępowanie administracyjne, ale do pewnej czynności – przypomnijmy sobie, że jeżeli postępowanie może być wszczęte tylko na żądanie strony, może się zdarzyć że organ, z uwagi na szczególnie ważny interes strony, żeby ona nie poniosła istotnej szkody, podejmie postępowanie z urzędu – wtedy musi w toku tego postępowania uzyskać zgodę strony, a jak jej nie uzyska to musi postępowanie umorzyć. Umorzenie postępowania może więc powodować różne skutki. Może powodować że nigdy postępowanie administracyjne nie będzie się mogło toczyć, że postępowanie administracyjne będzie się mogło toczyć ale przed innym organem, do którego został wysłany teraz wniosek jako do organu właściwego, a może być tak, że to będzie wymagało działania od nas – czyli wniesienia wniosku przez właściwy podmiot.

Drugi rodzaj umorzenia to tzw. umorzenie fakultatywne spowodowane tzw. subiektywną bezprzedmiotowością, to jest umorzenie przewidziane w art. 105 §2. Organ może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tutaj z takim wnioskiem nie może wystąpić organ, to może być tylko wniosek strony. Po drugie – tej strony, która złożyła wniosek o wszczęcie. Ona wycofuje swój wniosek, ale na wycofanie tego wniosku muszą w istocie zgodzić się, a przynajmniej nie wyrazić sprzeciwu inne strony. Tak samo – decyzją, od której służy odwołanie jak jest wydana w pierwszej instancji. Od decyzji o umorzeniu służy odwołanie. Umorzenie może być też skutkiem zawieszenia fakultatywnego – wtedy jeśli nikt w ciągu 3 lat nie podjął kroków by podjąć takie postępowanie zawieszone. Umorzenie w skutek subiektywnej bezprzedmiotowości nie przeszkadza w ponownym podjęciu postępowania. Strona mogła zrezygnować, nie spotkała się np. z takimi dowodami wdzięczności ze strony drugiego podmiotu jakich oczekiwała – bo mogły być jakeś nieformalne targi między stronami – w związku z tym ponownie występuje o podjęcie postępowania. Ma prawo, to nie przeszkadza w tym żeby ona z takim żądaniem nie wystąpiła, chyba że miną terminy materialne do złożenia takiego wniosku. Ale np. o pozwolenie na budowę mogła by występować jak nie dogadała się np. z drugą stroną co do sprzedaży jej działki, to może jednak zdecydować się na taką budowę, co do której wie że nie będzie ta druga osoba zadowolona.


ROZSTRZYGNIĘCIA W POSTĘPOWANIU

Ugodę, mediację, mimo że one wpływają na rozstrzygnięcia, postępowanie uproszczone, milczące załatwienie sprawy omówimy na następnym wykładzie. W tej chwili wskazujemy na to jakie mogą być rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne może się zakończyć: decyzją, ugodą, milczącym załatwieniem sprawy, w toku postępowania mogą być podejmowane postanowienia.

Na początku przyjrzymy się tym dwóm rodzajom rozstrzygnięć, tzn. decyzjom i postanowieniom.

Zarówno decyzje jak i postanowienia są rodzajem rozstrzygnięcia sprawy, z tym że decyzja co do zasady jest rozstrzygnięciem materialnym, tzn. rozstrzyga o czyiś uprawnieniach lub obowiązkach – albo w sposób pozytywny albo negatywny. Ale nie zawsze. Bo mamy takie decyzje, które kończą sprawę w sposób formalny, a więc poprzez decyzję o umorzeniu, w zasadzie też decyzja kończy sprawę chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Mogą być więc takie rodzaje decyzji które sprawy nie kończą, ale rozstrzygają pewne elementy merytorycznie. To będzie wynikać z przepisów szczególnych. A więc zasadniczo decyzja jest aktem administracyjnym, podobnie jak postanowienie, aktem który jest aktem zastosowania prawa materialnego i procesowego; materialnego bo rozstrzyga o czyiś prawach o obowiązkach, a formalnego bo kończy postępowanie w danej instancji co do zasady, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątkowo może być decyzja, która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale w inny sposób kończy postępowanie, i to jest właśnie decyzja o umorzeniu. Decyzją jest więc licencja, koncesja, zezwolenie, pozwolenie budowlane, zezwolenie wodnoprawne itp. Decyzja co do istoty rozstrzyga sprawę lub w inny sposób ją kończy chyba że przepisy stanowią inaczej.

Czym jest w tej mierze postanowienie? Zwrócić uwagę, że postanowienie jest także aktem administracyjnym. Postanowienie jest jednak, w przeciwieństwie do decyzji, wydawane w zasadzie w toku postępowania. I dotyczy, zgodnie z art. 123 §2, poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, chyba że przepisy stanowią inaczej. Postanowienie jest więc takim aktem administracyjnym który jest aktem stosowania prawa procesowego a nie materialnego. Od tego oczywiście mogą być wyjątki, podobnie jak mogą być wyjątki przy decyzji. Stąd postanowienie dotyczy spraw procesowych – zawieszenia postępowania, dopuszczenia dowodu, odmowy dopuszczenia dowodu, odroczenia rozprawy itp. Mamy jednak takie postanowienia które w istocie mają charakter materialny, bo decydują o uprawnieniach czy obowiązkach materialnych. Przykładem takiego postanowienia jest postanowienie w sprawie kosztów postępowania. Przecież ono nakłada obowiązek wymierny wynikający często z innych ustaw szczególnych ponoszenia pewnych kosztów które będą mogły być egzekwowane w postępowaniu administracyjnym. Zasadniczo postanowienia są wydawane w toku postępowania, a więc nie kończą sprawy – np. zawieszenie, odroczenie, dopuszczenie dowodu – ale są takie postanowienia które kończą sprawę. To są postanowienia wydane w trybie art. 134 przez organ odwoławczy czyli postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, albo wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Na etapie pierwszej instancji to jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a – gdy żądanie zostało wniesione przez osobę w sposób oczywisty nie będącą stroną, albo w inny sposób postępowanie nie może być wszczęte. To jest postanowienie, które kończy postępowanie. A więc nie zawsze decyzja kończy postępowanie, czasem postanowienie, ale jest to wyjątek. Nie zawsze decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach, bo czasem postanowienie, np. postanowienie w sprawie kosztów, ale to jest wyjątek. Trzeba w związku z tym pamiętać co jest zasadą przy decyzji, co jest zasadą przy postanowieniu.

Kolejna kwestia to forma tych rozstrzygnięć. Jeśli chodzi o decyzję to zasadniczo decyzję wydaje się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. To wynika z art. 109. Wyjątkowo decyzję można wydać ustnie wtedy gdy to dotyczy pierwszej instancji i jest jedna strona, jest całkowicie zgodna z żądaniami wszystkich stron, musi to znaleźć wówczas odbicie w protokole albo podpisanej przez stronę adnotacji, ale tego się w praktyce raczej nie spotyka. Czyli zasadą jest jednak forma pisemna lub równorzędna elektroniczna. Natomiast jeśli chodzi o postanowienia, one są wydawane w toku postępowania. Co do zasady nie kończą sprawy, nie nakładają obowiązków. W związku z tym jeśli chodzi o postanowienia, w stosunku do nich zasada pisemności wygląda nieco inaczej. Na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 125, doręcza się tylko takie postanowienia na które służy zażalenie albo skarga do sądu administracyjnego. Inne wynikają z protokołu lub z notatki urzędowej, np. dopuszczanie lub odmowa dopuszczenia dowodów, ale już postanowienie w trybie art. 134, już postanowienie z art. 61a – musza być wydane na piśmie lub w drodze komunikacji elektronicznej. Bardziej rygorystyczne warunki co do formy są przy decyzji, przy postanowieniu tylko wtedy gdy może być zaskarżone.

Co powinna zawierać decyzja czy postanowienie, które jest wydane na piśmie, ewentualnie pewne podstawowe elementy przy ustnych muszą być w protokole? To wynika z art. 107, który jest zmieniony od 1 czerwca, ale to nie jest duży zakres – pewne elementy są niezmienne jeśli chodzi o same elementy decyzji, bardziej jest to kwestia pewnego pouczenia. Decyzja powinna zawiera elementy wskazane w art. 107, ale istota tych elementów nie jest zawsze taka sama. Wyróżnia się tzw. essentialia negotii – to wynika z orzecznictwa i jest związane z koncepcją nie-aktu. Essentialia negotii polegają na tym, że bez tych elementów w ogóle nie można mówić o decyzji. Jeżeli tych czterech elementów, o których zaraz powiemy nie ma, to nie decyzji, jest nie-akt, czyli żaden organ nie jest tym związany, nie można tego egzekwować w postępowaniu egzekucyjnym, a jak się na to wniesie skargę do sądu, to sąd nam skargę tę odrzuci, co czasem jest dla nas korzystne, bo uzyskujemy potwierdzenie że to nie jest decyzja. Otóż te essentialia negotii, które wynikają z orzecznictwa to jest wskazanie, że przynajmniej niezbędne dla decyzji są cztery elementy: musi być wskazany organ, żeby było wiadomo kto wydał; musi być wskazana strona, żeby było wiadomo, wobec kogo to jest kierowane; musi być rozstrzygnięcie, czyli treść decyzji i musi być podpis. Tymi elementami, które najczęściej w orzecznictwie powodują że nie mamy do czynienia z aktem czyli decyzją (nawet wadliwą, niezawierającą wszystkich elementów ale jednak decyzją) to są takie wady jak brak rozstrzygnięcia. Bo np. organ napisał: „informuję Pana że…” i nie ma skutków w postaci pewnego zadecydowania o tym co ma być. On tylko informuje że przepis tak mówi. On nie mówi w jaki sposób rozstrzyga. To jest pismo informacyjne, a nie rozstrzygnięcie. Albo, co rzadziej, brak jest podpisu, ale też takie sytuacje się zdarzają. Brak jest podpisu organu – problem powstawał co się dzieje jeżeli organ był kolegialny, a podpisała się jedna osoba, z reguły tym podpisującym się był kierownik organu, a przepisy szczególne nie zezwalały na taką formę. Wtedy raczej twierdzono że to jest rażące naruszenie prawa, ale podkreślano wówczas, że musi być stwierdzenie nieważności. A nie mamy do czynienia z nie-aktem, ponieważ ta jedna osoba mogła by wydać decyzję w innej sprawie, więc albo to jest brak właściwości albo właśnie rażące naruszenie prawa, różnie kwalifikowano w rozstrzygnięciach. Czyli zasadniczo te essentialia negotii to są cztery elementy, najczęściej sprowadza się to do braku dwóch z nich, czyli rozstrzygnięcia albo podpisu. Art. 107 wskazuje elementy które powinna zawierać prawidłowa decyzja. Mianowicie prawidłowa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy nam od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania (tego wcześniej nie było) i skutkach tego zrzeczenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeśli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji od których służy powództwo do sądu powszechnego – pouczenie o dopuszczalności powództwa, sprzeciwu od decyzji, skargi, wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji jeśli one mają charakter stały, także podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Te pouczenia w tej chwili są bardziej rozbudowane. Już w pouczeniach – to będzie dotyczyło głównie decyzji organu drugiej instancji – ale organy, a nie sądy mają pouczać stronę jakie koszty ona może ponieść przy skarżeniu czy przy wnoszeniu powództwa, ale także że może starać się o prawo pomocy, po to żeby strona od takiej skargi nie rezygnowała. Pozostałe elementy są takie jak były poprzednio. One wywołują różne skutki i mają różne znaczenie. Te elementy to są elementy prawidłowej decyzji, ale tylko brak czterech z nich skutkuje brakiem cech aktu administracyjnego, a istnieniem nie-aktu. To są te cztery cechy: wskazanie organu, wskazanie strony, rozstrzygnięcie i podpis. Jeśli chodzi o termin, to tylko ma on takie znaczenie, że: organ, który kontroluje decyzję, czy kontroluje wady jakie wystąpiły może oceniać czy decyzja została wydana w terminie czy nie, ale tak naprawdę termin ma inne, bardziej istotne znaczenie. Organ jest związany decyzją od dnia jej wydania. Prawo do wnoszenia środka zaskarżenia biegnie od dnia doręczenia decyzji. Organ jak już określi że decyzja została wydana 4 kwietnia to bez odwołania nie może jej zmienić, nawet w trybie samokontroli. Mimo że jeszcze prawo do wniesienia odwołania dla strony nie powstało, bo ono powstanie od momentu doręczenia. Następnie termin wydania decyzji, to co organ określi jako datę wydania ma znaczenie dla oceny stanu faktycznego i prawnego. Decyzja powinna bowiem rozstrzygać stan faktyczny który istniał w dniu jej wydania i przyjmować stan prawny który istniał w dniu jej wydania. Jeśli my będziemy chcieli oceniać czy decyzja narusza prawo czy nie, to bierzemy pod uwagę stan, który istniał w tym dniu. Podobnie jak sąd – jak sąd administracyjny kontroluje decyzję to nie kontroluje w związku z przepisami które wystąpią później, tylko na dzień wydania decyzji. To może być pewien problem, bo może dochodzić nawet do fałszerstw – póki decyzja do strony nie dotrze to można wskazać różną datę. Ale to jest też sytuacja, która może podlegać kontroli. Nie zawsze wszystko może skontrolować sąd administracyjny, ale mogą skontrolować organy ścigania. Natomiast to wskazanie daty decyzji ma przede wszystkim znaczenie dla wyznaczenia stanu faktycznego i prawnego, który będzie przedmiotem kontroli – czy to w postępowaniu odwoławczym, czy to w postępowaniu przed sądem. W postępowaniu odwoławczym to ma mniejsze znaczenie, bo w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy może wydać decyzję rewizyjną na dzień kiedy to on będzie wydawał rozstrzygnięcie, a nie kiedy wydał rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji. Natomiast przy kontroli sądowej, to sąd będzie już badał jaka jest data i jaki był stan prawny w dniu jej wydania. Dlatego sędziowie są zawsze trochę opóźnieni ze stanem prawnym, bo mają stany które już przeszły – gdzie sytuacja prawna się już zmieniła, a sędziowie oceniają decyzję z tego momentu kiedy ona została wydana i ta data jest z tego punktu widzenia istotna. Poza tym też ma znaczenie później przy kontroli sądowej – ma znaczenie z tego punktu widzenia czy powiemy że była bezczynność czy nie. Jeżeli wpływa skarga do sądu i wpływa ona za pośrednictwem organu, organ otrzymuje skargę 5 kwietnia a 4 kwietnia wydał decyzję – to sąd nie może być stwierdzić bezczynności i musi skargę oddalić, bo decyzja została wydana przed wniesieniem skargi do sądu. Jeżeli ona zostanie wydana po wniesieniu skargi, sąd będzie postępowanie umarzał, a więc ta data wywołuje określone konsekwencje praktyczne.

Należy również odróżnić taki element jakim jest podstawa prawna, a jakim jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Trzeba zwrócić uwagę, że podstawa prawna to jest wskazanie przepisów na podstawie których wydano decyzję. Prawidłowa decyzja powinna zawierać wskazanie trzech podstaw:

Z tym, że podstawa prawna to jest tylko wskazanie przepisu, a uzasadnienie to jest jego wyjaśnienie. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać w szczególności, a więc jest to wyliczenie przykładowe, fakty które uznał za udowodnione, okoliczności z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, mocy dowodowej, co w związku z tym ustalił, jakim dowodom przyznał moc, jakim nie, a więc musi być opisany cały przebieg postępowania wyjaśniającego i wynikające z tego konsekwencje. Natomiast uzasadnienie prawne to nie musi być powtórzenie podstawy prawnej, bo jeżeli przepis przewiduje różne nazwy to oznacza to co innego. W uzasadnieniu prawnym należy przytoczyć ten przepis, już nie jego numerację, a jego treść i go wyjaśnić – dlaczego naszym zdaniem w świetle tego stanu faktycznego zachodzą szczególne okoliczności, co ja rozumiem przez szczególne okoliczności i że to jest w stanie faktycznym, dokonać teraz przełożenia tego w taki sposób żeby strona to zrozumiała. Przy czym skutki braku w tym zakresie mają różne znaczenia. To że podam złą podstawę prawną nie ma najmniejszego znaczenia jeżeli dokonałam prawidłowego rozstrzygnięcia. Jeżeli podam zły przepis, ale dobrze zrobię, to moja decyzja się wszędzie ostanie. Brak podstawy prawnej, później jak jest mowa o nieważności, to nie oznacza, że organ źle napisał, tylko że źle zrobił. Jeżeli organ nawet podał niewłaściwą podstawę prawną, ale jego decyzja jest zgodna z odpowiednią podstawą prawną to nie wywołuje to żadnych konsekwencji. Natomiast dopiero jeżeli takiej podstawy to takiego rozstrzygnięcia nie ma to może to spowodować nieważność z powodu braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa.


Następnym elementem istotnym jest rozstrzygnięcie, bo z niego wynika czy się nakłada obowiązki, czy się przyznaje uprawnienia, jaki jest ich zakres. Istotny jest podpis.

Natomiast teraz zwracamy uwagę na jeszcze jeden element związany z uzasadnieniem, mianowicie kiedy ta decyzja może być ograniczona w tym zakresie. Można odstąpić w niektórych sytuacjach od uzasadnienia. Czyli w ogóle decyzja może nie zawierać uzasadnienia. Kiedy? Jeżeli uwzględnia w całości żądania strony i jest wydana w pierwszej instancji. A więc zawsze musi zawierać uzasadnienie decyzja organu odwoławczego lub taka decyzja, która dotyczy spornych interesów stron. Można odstąpić lub ograniczyć uzasadnienie jeżeli przewidują to przepisy szczególne, późniejsze w szczególności. Dlaczego? Bo lex specialis derogat legi generali, a lex posteriori derogat legi priori. Co do szczególnych, może być czasem wątpliwość czy KPA nie ma charakteru podstawowego, ale na pewno jeśli przepis późniejszy przewiduje ograniczenie uzasadnienia lub jego wyłączenie, to on ma wyższą moc, bo jest późniejszy. Szczególne to np. może dotyczyć ochrony informacji niejawnych w związku z ustawą która tego dotyczy i ogranicza uzasadnienie w tej mierze. Ale może wystąpić też taka sytuacja, że ograniczamy uzasadnienie ze względu na przepisy wcześniejsze, z przed KPA. Nawet z przed `60 roku. Taką sytuację przewiduje art. 107 §5 pod kilkoma warunkami. Po pierwsze, musiały to być przepisy ustawowe. Po drugie musiały one przewidywać takie ograniczenie tylko ze względu na niektóre wartości, mianowicie ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. I to jest traktowane bardzo wąsko, tylko takie przesłanki.

Oprócz tego decyzja może zawierać dodatkowe elementy w postaci warunku, terminu, obowiązku spełnienia określonych czynności. Skutki z tym związane mogą być związane z instytucją wygaśnięcia decyzji z art. 162, jak i mogą powodować możliwość uchylenia decyzji na podstawie przepisów szczególnych, np. jeżeli się nie spełnia późniejszego warunku czy późniejszych czynności, które dana decyzja przewidywała.

Nieco inaczej wygląda kwestia elementów postanowienia. Postanowienie jest bowiem także aktem administracyjnym, ale głównie aktem stosowania prawa procesowego. Elementy tego postanowienia są mniej rozbudowane, albowiem elementy te określa art. 124. Niektóre są zbliżone, ale występują również pewne różnice. Po pierwsze – postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu, który je wydał, datę wydania, oznaczenie strony lub stron albo innej osoby biorącej udział w postępowaniu. Ma to znaczenie dlatego, bo adresatem postanowienia nie musi być strona postępowania. Przecież postanowienie może dotyczyć ukarania osoby, która przeszkadza w trakcie rozprawy. Powołanie podstawy prawnej, z tym że będzie tu z reguły podstawa procesowa, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, bo zażalenie, a w związku z tym i skarga są tutaj wyjątkiem, podpis z podaniem imienia, nazwiska lub stanowiska służbowego osoby upoważnionej, a jeżeli postanowienie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego – podpisem elektronicznym. Jeżeli chodzi o essentialia negotii – będą takie same. Będzie można powiedzieć, że mamy akt administracyjny wtedy jeżeli jest podanie organu, strony, rozstrzygnięcie, podpis. Natomiast trzeba zwrócić uwagę na to, że tych elementów jest trochę mniej. Niektóre się różnią, np. adresatem może być nie tylko strona. Ponieważ zaskarżalność jest wyjątkiem, forma pisemna jest wyjątkiem, to i uzasadnienie będzie wyjątkiem. Zgodnie z art. 124 §2 – postanowienie powinno bowiem zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne tylko wtedy jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego albo zostało wydane na skutek wniesienia zażalenia od postanowienia, co jest pewnym powtórzeniem, bo wtedy też skarga do sądu administracyjnego. To jest istotne dlatego, że najczęściej postanowienie będzie wynikać z protokołu. Wtedy nie musi zawierać uzasadnienia, bo te które postanowienia są w protokole, to one nie są zaskarżalne. Zaskarżalne są osobno doręczane na piśmie. I te osobno doręczane muszą zawierać uzasadnienie, przy czym także tutaj się wskazuje, że krótkie i zwięzłe. Postanowienie jest więc aktem mniej sformalizowanym. Dlaczego? Dlatego, że dotyczy ono w istocie spraw procesowych w toku postępowania. Zwrócić uwagę na sposób związania. Zgodnie z art. 110 organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Ale w orzecznictwie wskazuje się, że to związanie następuje już z momentem upublicznienia decyzji. Nie tylko z momentem jej doręczenia. Bo przecież decyzja która nie zostanie doręczona stronie będzie wywoływała skutki prawne w taki sposób, że organ nie może teraz swobodnie napisać innego rozstrzygnięcia. A więc podkreśla się, że moment upublicznienia decyzji w jakikolwiek sposób (bo może to być nawet ustne poinformowanie w radio że taka decyzja w takim dniu o takiej treści zapadła) powoduje, że organ już nie może jej swobodnie zmieniać. W każdym razie, wydaną decyzją organ jest związany. Jak jest związany to znaczy, że nie może jej sam zmienić. Może ją zmienić tylko wtedy gdy wpłynie odwołanie w postępowaniu odwoławczym lub gdy zachodzą przesłanki dla trybów nadzwyczajnych, a więc przesłanki z art. 145, bo niektóre może brać pod uwagę sam z urzędu, niektóre tylko na żądanie strony – np. brak udziału strony czy wyrok TK. Natomiast przesłanki nieważności może sam brać pod uwagę. Czyli związanie polega na tym, że póki ktoś nie wniesie odwołania albo nie mam przepisu, który mi pozwala na zmianę, to nie mogę tego zmienić. Bo jestem związany.

Jeśli chodzi o postanowienia, do postanowień na podstawie art. 126 stosuje się także przepis art. 110. Postanowienie także wiąże od chwili wydania/doręczenia (tu jest dyskusja) o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Ale w przypadku postanowień mamy w KPA takie postanowienia, które nie wiążą. To są postanowienia dowodowe. Nie wiążą, bo wyraźny przepis art. 77 §2 mówi o tym, że organ może w każdej chwili zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Postanowienia więc są takie – i to bardzo istotne, duża ich grupa – które nie wiążą.

Wykonalność i zaskarżalność na następnym wykładzie.





3



Wyszukiwarka

Podobne podstrony:

więcej podobnych podstron