Bąkowski Tomasz

monografia

Oficyna 2007

Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości.

Pamięci mojego Ojca i Małgosi Mamy

WYKAZ SKRÓTÓW

Źródła prawa

k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

u.s.o. - ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)

u.g.n. - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)

Organy orzekające

ETS - Europejski Trybunał Sprawiedliwości

NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

SM - Sprawy Międzynarodowe

SN - Sąd Najwyższy

TK - Trybunał Konstytucyjny

WSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny

Czasopisma

Biul. Skarb. - Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów

FK - Finanse Komunalne

FKE - Finanse Komunalne Ekstra

GSP - Gdańskie Studia Prawnicze

KPP - Kwartalnik Prawa Prywatnego

PiP - Państwo i Prawo

PL - Przegląd Legislacyjny

PPiA - Przegląd Prawa i Administracji

PPE - Przegląd Prawa Europejskiego

PPEgz. - Przegląd Prawa Egzekucyjnego

PPH - Przegląd Prawa Handlowego

Prok. i Pr. - Prokuratura i Prawo

PS - Przegląd Sądowy

RPEiS - Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

Rzeczposp. - Rzeczpospolita

Sam. Teryt. - Samorząd Terytorialny

St. Eur. - Studia Europejskie

St. Pr.-Ek. - Studia Prawno-Ekonomiczne

ZNUW - Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego

Orzecznictwo

ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

LEX - System Informacji Prawnej "Lex OMEGA"

OSNC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA - Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A

OTK-B - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria B (od 2002 r.)

Publikatory

Dz. U. - Dziennik Ustaw

M. P. - Monitor Polski

Wprowadzenie

Rozbitek na morzu nadający w eterze bądź wysyłający sygnały świetlne SOS; czekający z ufnością na ratunek alpinista uwięziony w szczelinach górskich skał; szukający materialnego wsparcia pogorzelec - człowiek pozostający w potrzebie zwraca się do innych o pomoc. Zwraca się o pomoc z głęboko zakodowanym w świadomości przekonaniem, iż takiej pomocy należy szukać i oczekiwać od innych osób oraz instytucji, i że taka pomoc przychodzi od osób trzecich, bliższych, dalszych, zorganizowanych w sformalizowaną strukturę lub organizujących się spontanicznie, motywowanych potrzebą chwili. Ten naturalny, wręcz instynktowny odruch - zwrot w kierunku innych ludzi tworzących społeczności, lub w kierunku zorganizowanych przez nie instytucji - dowodzi głęboko zakorzenionego w naturze człowieka, w jego świadomości, przekonania o tym, że w chwilach krytycznych, w okolicznościach przerastających możliwości jednostki można liczyć na wsparcie otoczenia.

W tych samych głębokich pokładach ludzkiego jestestwa występują przemożne potrzeby prywatności, samodzielnego kierowania swoim życiem, postępowaniem, potrzeby wolności i niezależności. Nie są i nie mogą być one w pełni zaspokojone, albowiem ceną życia jednostki w każdym społeczeństwie, nawet i tym, które funkcjonuje według skrajnie liberalnych idei, jest ograniczanie (rezygnacja) swobody zachowania, wolnego wyboru, prywatności. Ograniczenia tego dokonuje się na rzecz innych jednostek (ujmując je indywidualnie) lub/i na rzecz społeczności - dobra wspólnego. W zamian za to jednostka winna otrzymać gwarancje respektowania jej praw i wolności przez analogiczne ograniczenia obejmujące pozostałych członków wspólnoty.

Wzajemne uwarunkowania zachodzące pomiędzy zaspokojeniem potrzeby prywatności, niezależności i swobody postępowania jednostki a ograniczającą ją koniecznością ochrony i poszanowania dobra wspólnego trafnie ilustruje myśl wypowiedziana ponad 150 lat temu przez A. Tocqueville’a: "We wszystkim więc, co się tyczy wzajemnych stosunków obywateli, człowiek jest bez reszty uzależniony, we wszystkim zaś, co dotyczy tylko jego własnego życia, pozostaje panem: jest wolny i za swoje czyny odpowiada przed Bogiem. Stąd bierze się maksyma głosząca, że człowiek jest najlepszym sędzią swoich prywatnych spraw i że społeczeństwo nie ma prawa wtrącać się do jego postępowania, chyba że musi bronić dobra ogółu przed zakusami jednostki lub potrzebuje współdziałania"¹.

Wspomniane wyżej potrzeby jednostki i granice, w jakich są one zaspokojone, można ująć w reguły składające się na podstawę konstrukcji ładu społecznego w społeczeństwach wolnych, szanujących podmiotowość jednostek. Swoboda postępowania w granicach nienaruszalności wolności innych oraz prawo do pomocy w sytuacjach, w których zaspokojenie egzystencjalnej potrzeby jednostki przez nią samą nie jest obiektywnie możliwe (z uwagi na ograniczony potencjał jednostki lub nadzwyczajne okoliczności), gwarancja bezpieczeństwa i ochrony praw i wolności jednostki w stopniu, w jakim jednostka sama sobie nie jest wstanie zapewnić, to kwintesencja zasady zwanej zasadą pomocniczości.

Zasada pomocniczości może mieć swoje zastosowanie i może przynieść oczekiwany efekt zwłaszcza w sferze publicznej, w której dochodzi do relacji podmiotów obrotu publicznoprawnego, którego uczestnikami są zarówno jednostki i ich organizacje, jak i podmioty występujące w imieniu państwa, organizacji ponadpaństwowych oraz innych związków publicznoprawnych. Spojrzenie przez pryzmat zasady pomocniczości na porządek prawa w danym miejscu i czasie, daje możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie o prawną kondycję jednostki w państwie.

Praca ta jest poświęcona wpływowi zasady pomocniczości na jedną ze sfer składających się na prawny status jednostki w państwie, a mianowicie na jej administracyjnoprawną sytuację, to jest na sytuację wywołaną - jak przyjęto w dalszej części rozprawy - prawem materialnym. Teoretyczne konstrukcje wespół z regulacjami prawnymi, widziane z perspektywy treści zasady pomocniczości, dają możliwość zweryfikowania i oceny stopnia ich zbieżności z tą zasadą. Pokazują też, w jakim stopniu obowiązujące regulacje prawne służą realizacji zasady pomocniczości, zasady, która ma formalne umocowanie do tego, aby stać się rzeczywistą podstawą polskiego porządku ustrojowego.

Niniejsze opracowanie jedynie w niewielkim zakresie można by uznać za kontynuację rozważań nad prawną problematyką zasady pomocniczości, szeroko analizowaną w literaturze prawniczej i nie tylko. Należy jednak zaznaczyć, że problematyka zasady pomocniczości jest przedmiotem prac badawczych zazwyczaj w płaszczyznach ponadpaństwowej, prawnokonstytucyjnej, czy też w płaszczyźnie prawa administracyjnego ustrojowego². Niezwykle rzadko natomiast są poruszane zagadnienia wpływu zasady pomocniczości na jednostkę w płaszczyźnie administracyjnego prawa materialnego, pomimo że normy prawne wywodzące się z tej gałęzi działu prawa stają się kanwą dla ustalenia relacji jednostki wobec państwa i innych zinstytucjonalizowanych podmiotów publicznych oraz wzajemnych relacji pomiędzy jednostką a tymi podmiotami, a więc zagadnienia, które właśnie legło u podstaw wykształcenia się zasady pomocniczości. W literaturze zagranicznej spotyka się co prawda opracowania na temat zasady pomocniczości determinującej relacje pomiędzy jednostką a wspólnotami samorządowymi, czy też pomiędzy jednostką a państwem. Jednak zazwyczaj rozważania te są prowadzone w płaszczyznach filozoficznej, socjologicznej, czy też politologicznej. Prawne, w tym administracyjnoprawne, aspekty tych relacji stanowią jedynie ilustrację realizacji zasady pomocniczości i to z reguły w zakresie tak zwanego prawa socjalnego³.

W płaszczyźnie prawa, z nieznanych bliżej przyczyn, niemal powszechnie przyjął się stereotyp zasady pomocniczości jako zasady ustrojowej, to jest odnoszącej się głównie do organizacji i funkcjonowania podmiotów składających się na aparat państwa oraz innych podmiotów partycypujących w realizacji zadań publicznych, a w tym zakresie przede wszystkim do rozdziału kompetencji pomiędzy różne szczeble organizacji tych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że zasada pomocniczości może mieć i ma swoje zastosowania w tej dziedzinie. Błędem byłoby jednak uznanie, że ogranicza się ona wyłącznie do tak rozumianej sfery ustrojowoprawnej.

Zasadne będzie zatem przyjęcie wstępnie, iż z jednej strony rozważania o odniesieniach zasady pomocniczości do administracyjnoprawnej sytuacji jednostki należy traktować jako swego rodzaju dopełnienie prowadzonych w nauce prawa studiów nad normatywnymi aspektami tej zasady. Z drugiej zaś strony, spojrzenie przez pryzmat pomocniczości na węzłowe problemy administracyjnoprawnej sytuacji jednostki oraz na towarzyszące jej prawne uregulowania i teoretyczne konstrukcje, daje możliwość postrzegania ich w często innym, nowym świetle.

Rozdział I

Podstawowe ustalenia terminologiczne i metodologiczne pracy

1. Uwagi wstępne

Tytuł niniejszej pracy: Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, sygnalizujący tematykę podjętych rozważań, wymaga wstępnych wyjaśnień. Wyjaśnienia te są konieczne zarówno po to, by wskazać znaczenie, w jakim użyto poszczególnych wyrażeń występujących w tytule i - co za tym idzie - w jakim znaczeniu będą używane w dalszej części pracy, jak również dla uzasadnienia takiego a nie innego doboru aparatury pojęciowej. Należy jednak podkreślić, że ustalenie znaczenia użytych w tytule pracy wyrażeń wymaga różnego podejścia. I tak do wyjaśnienia pojęcia sytuacji administracyjnoprawnej jednostki konieczne jest uprzednie wskazanie znaczenia, w jakim będzie rozumiane pojęcie "prawo administracyjne". Ma ono bowiem charakter pierwotny względem pojęcia "administracyjnoprawnej sytuacji", a więc również "administracyjnoprawnej sytuacji jednostki".

Natomiast wyjaśnienie pojęcia zasady pomocniczości wiąże się z koniecznością uwzględnienia jej historycznych uwarunkowań oraz interdyscyplinarnego charakteru. Złożona, a przy tym różnorodnie odczytywana, treść zasady pomocniczości dodatkowo uzasadnia szczególnie wnikliwą analizę tego pojęcia. Z tego też powodu genezie i treści zasady pomocniczości, a także jej miejscu i roli jaką odgrywa w przestrzeni publicznej zostanie poświęcony kolejny, odrębny rozdział niniejszej pracy.

Analiza administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w świetle zasady pomocniczości może być prowadzona w różnych płaszczyznach. Badania w tym zakresie mogą bowiem koncentrować się wyłącznie w płaszczyźnie teoretycznej, mogą też odnosić się do obowiązującego porządku prawnego. Administracyjnoprawną sytuację jednostki w kontekście zasady pomocniczości można także badać w perspektywie historycznej, prawnoporównawczej i innych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że płaszczyzna rozważań nad problematyką administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w świetle zasady pomocniczości determinuje sposób prowadzenia badań. Wpływa na dobór metody lub metod badawczych.

Wskazanie tych metod, podobnie jak ustalenie znaczenia wyrażeń użytych w tytule pracy, ma na celu względnie precyzyjne wskazanie kierunków, przedmiotu i zakresu niniejszych rozważań.

2. Ustalenie znaczenia pojęć: "prawo administracyjne" oraz "administracyjnoprawna sytuacja jednostki"

2.1. Ustalenie pojęcia "prawo administracyjne"

Przy określeniu znaczenia, w jakim został użyty termin "sytuacja administracyjnoprawna jednostki", nieodzowne jest wskazanie, w jakim kontekście jest ujmowane pojęcie "prawa administracyjnego", które stanowi normatywne podłoże administracyjnoprawnej sytuacji jednostki. Brak jednolitego stanowiska doktryny w tym względzie, jest powszechnie znany. Przyczyn takiego stanu rzeczy należałoby poszukiwać między innymi w tym, że prawo administracyjne w obecnym rozumieniu tego terminu jest stosunkowo nową gałęzią prawa. Genezy powstania nowożytnego prawa administracyjnego i podążającej za nim nauki prawa administracyjnego upatruje się w filozoficznych i politycznych przemianach w Europie końca XVIII stulecia, co w porównaniu z wielowiekową tradycją prawa cywilnego (prywatnego) i karnego może świadczyć o trwającym jeszcze procesie kształtowania się tej dogmatycznej dyscypliny prawa.

Problemy ze zdefiniowaniem prawa administracyjnego ujawniają się zarówno przy próbie określenia jego zasięgu w płaszczyźnie przedmiotu regulacji, przypisywanych mu funkcji, jak i, a może przede wszystkim, przy próbie zdefiniowania prawa administracyjnego jako zespołu wyraziście jednolitych, wyodrębnionych norm w stopniu pozwalającym uznanie go za odrębną, samodzielną gałąź prawa. Wyrazem tego są różne stanowiska prezentowane w doktrynie prawa odnośnie pojęcia prawa administracyjnego.

Ze względu na to, że pojęcie prawa administracyjnego i związana z nim konstrukcja administracyjnoprawnej sytuacji jednostki będą się odnosić do polskiego porządku prawnego, zasadnym wydaje się skoncentrowanie uwagi na głównych nurtach i koncepcjach prawa administracyjnego prezentowanych w polskiej nauce prawa i odnoszących się do polskich uwarunkowań. Należy jednak przy tym zaznaczyć, że źródłem wielu poglądów na pojęcie prawa administracyjnego przedstawianych w literaturze polskiej, są stanowiska prezentowane w szczególności przez przedstawicieli nauki austriackiej, niemieckiej i francuskiej⁴. Wśród licznych prób zdefiniowania prawa administracyjnego swoisty kanon w polskim piśmiennictwie prawniczym stanowią ujęcia J.S. Langroda, S. Kasznicy, M. Jaroszyńskiego, J. Starościaka i W. Dawidowicza.

Nawiązaniem do dorobku doktryny okresu międzywojennego oraz prac z przełomu wieków XIX i XX jest pojęcie prawa administracyjnego przedstawionego przez J.S. Langroda, według którego prawo administracyjne to "dział publicznoprawnego, wewnętrzno-państwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych - względnie nadto stanowionych - przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezstronną kontrolą zachowania tych granic"⁵. Kontynuację tego ujęcia można dostrzec w poglądach S. Kasznicy, który przyjmuje, że "prawo administracyjne normuje wewnętrzną organizację i postępowanie władz administracyjnych i związków publiczno-prawnych, jak również stosunki pomiędzy państwem i tymi związkami a jednostkami i ich zrzeszeniami"⁶. W obu ujęciach podkreśla się złożoność i niejednorodność norm prawa administracyjnego. Można bowiem wyróżnić wśród nich normy o charakterze wewnętrznym - wiążące wyłącznie podmioty administracji publicznej oraz normy o powszechnej mocy obowiązującej - również kierowane do podmiotów administracji publicznej, ale przede wszystkim do jednostek i ich organizacji.

Z kolei uznane za klasyczne ujęcie prawa administracyjnego przedstawiane przez M. Jaroszyńskiego skupia się i jest podporządkowane pojęciu administracji w sensie przedmiotowym. Według tego autora prawo administracyjne to gałąź prawa, która obejmuje "ogół norm regulujących stosunki społeczne, wynikające w procesie administracyjnej działalności organów państwowych"⁷. Powyższe podejście do definiowania prawa administracyjnego do dziś uważa się za główny sposób budowania pojęcia tej gałęzi prawa⁸.

Równie istotny wpływ na stanowisko w powojennej doktrynie wywarły poglądy na pojęcie prawa administracyjnego prezentowane przez J. Starościaka. Można tu mówić o dwóch sposobach określania tej dyscypliny. Po pierwsze, J. Starościak określa prawo administracyjne, odwołując się do prawnych form działania i w tym ujęciu uznaje, że "jest to gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich i w swoistych formach działania"⁹.

Po drugie, przyjmuje, że "trzon prawa administracyjnego stanowią te przepisy, które mogą stanowić podstawę powstania stosunku administracyjnoprawnego"¹⁰.

Przedstawione koncepcje wywarły znaczny wpływ również na obecne postrzeganie prawa administracyjnego przez doktrynę. Definicje J.S. Langroda, S. Kasznicy, M. Jaroszyńskiego i J. Starościaka są w wielu wypadkach podstawą, czy też punktem wyjścia przy określaniu prawa administracyjnego również we współczesnym piśmiennictwie, w tym zwłaszcza w podręcznikach akademickich¹¹.

Odmienny punkt widzenia w odniesieniu do konstruowania pojęcia prawa administracyjnego przyjął F. Longchamps, uznając za właściwe oddzielne poszukiwania określenia prawa administracyjnego od badań nad określeniem administracji państwowej. Prawo administracyjne bowiem, jak słusznie zauważa, jest zespołem norm - zatem w tym wypadku należy doszukiwać się określenia tej gałęzi prawa w znamionach prawnych sposobu działania tych norm, ich stosowania i interpretacji. Administrację zaś należy określać przez pryzmat faktów (w faktycznych znamionach przedmiotu)¹² oraz szerzej - zjawisk organizacyjnych.

Do konsekwentnych zwolenników "prawniczej" metody określenia prawa administracyjnego należy zaliczyć przede wszystkim W. Dawidowicza. Autor ten wskazuje na definicję prawa administracyjnego jako na samoistny (odrębny od pojęcia administracji) problem teoretyczny, "którego rozwiązania trzeba poszukiwać na drodze badania założonego w normach prawnych mechanizmu ich społecznego funkcjonowania"¹³. Zwraca przy tym uwagę na różne porządki prawne składające się na dotychczasowe rozumienie prawa administracyjnego, a mianowicie na "prawo wewnętrzne" - prawo ustroju administracji oraz "prawo zewnętrzne", które "normuje kształtowanie przez administrację państwową stosunków społecznych"¹⁴. W. Dawidowicz wykazuje, iż te dwa wyżej wymienione zespoły norm tworzą odpowiednio "prawo systemu" (normujące struktury, zakresy działania oraz relacje zachodzące pomiędzy poszczególnymi podmiotami administracji) oraz "prawo układu" (o mocy powszechnie obowiązującej), kierowane w równym stopniu do podmiotów administrujących, jak i administrowanych¹⁵. Podjęcie się określenia prawa administracyjnego "od dołu - w skali normy prawnej, przez skonstruowanie modelu normy tego prawa" prowadzi do uznania, że na prawo administracyjne składają się normy ogólne i abstrakcyjne o charakterze materialnym i powszechnej mocy obowiązującej, funkcjonalnie związane (w sensie kontroli przestrzegania i/lub stosowania tych norm) z organami administracji państwowej (obecnie - administracji publicznej), odnoszące się do podmiotów spoza systemu administracji (niezwiązanych organizacyjnie z podmiotami administracji publicznej)¹⁶.

We współczesnej polskiej literaturze na uwagę zasługuje również interesujące określenie prawa administracyjnego przedstawione przez Z. Cieślaka. Według tego autora "podstawowym kryterium wyróżniającym prawo administracyjne jako integralną gałąź prawa są postawy aksjologiczne prawa administracyjnego (...) oraz związana z tymi wartościami treść norm"¹⁷. Biorąc to pod uwagę, jak również poglądy A. Peretiatkowicza, do których odwołuje się Z. Cieślak, iż prawo sądowe to realizacja prawa samego w sobie, a prawo administracyjne to środek realizacji potrzeb społecznych, prawo administracyjne jawi się jako "uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnianych ze względu na dobro wspólne"¹⁸. Wśród norm prawnych składających się na prawo administracyjne w powyższym ujęciu można, zdaniem Z. Cieślaka, wyróżnić normy: regulujące właściwość, materialnoprawne, zadaniowe oraz normy regulujące prawne formy działania¹⁹.

Nie wydaje się, aby wskazane wyżej główne koncepcje określenia prawa administracyjnego rodziły konieczność podjęcia próby przedstawienia (budowy) kolejnego ujęcia. Nie powinny też wymuszać oceny ich trafności, czy też wskazywania pierwszeństwa któregoś z ujęć. Różnorodność podejścia i formułowania definicji prawa administracyjnego - jak słusznie wskazuje J. Zimmermann - nie daje podstaw do kategorycznych ocen typu: które z określeń jest najlepsze, czy też - która z definicji prawa administracyjnego zasługuje na miano uniwersalnej²⁰.

Przedstawione wyżej stanowiska upoważniają natomiast do określenia ponad wszelką wątpliwość, że wspólną częścią porządku prawnego, zwanego tradycyjnie prawem administracyjnym, jest prawo materialne rozumiane jako zespół norm o powszechnej mocy obowiązującej, skierowanych do podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a więc do jednostek i ich organizacji oraz do innych podmiotów, które w sytuacji opisanej w normie prawnej nie są organizacyjnie związane z systemem administracji publicznej²¹. Normy te wywierają wobec wymienionych wyżej podmiotów (adresatów normy) określone konsekwencje prawne²². Wiążą one również podmioty administracji publicznej, ale w innym sensie i w inny sposób niż jednostki i ich organizacje²³. Otóż podmioty administracji publicznej są wyposażane przez normy prawa materialnego w kompetencje do stosowania lub kontroli przestrzegania prawa kierowanego do jednostek i ich organizacji. Można zatem mówić w tym przypadku o funkcjonalnym związaniu podmiotów administracji publicznej normami prawa materialnego²⁴.

Tak wyodrębniona z tradycyjnie definiowanego prawa administracyjnego jednolita kategoria norm prawnych, daje bezspornie sposobność poprawnego prowadzenia badań pod względem metodologicznym²⁵. W niniejszej pracy przyjęto zatem, że zespół norm charakteryzujących się wymienionymi wyżej cechami będzie określany jako administracyjne prawo materialne²⁶. To z kolei upoważnia do określenia sytuacji powodowanych administracyjnym prawem materialnym, mianem sytuacji administracyjnoprawnych.

2.2. Ustalenie pojęcia "administracyjnoprawna sytuacja jednostki"

Ograniczone z wyżej przedstawionych względów pole badań umożliwia określenie zwrotu "administracyjnoprawna sytuacja jednostki". Zwroty "sytuacja jednostki" i "administracyjnoprawna sytuacja jednostki" nawiązują przede wszystkim do pojęcia sytuacji prawnej, które można by - przynajmniej wstępnie - ujmować w kategoriach pojęcia "konkurującego" z pojęciem stosunku prawnego, a w obszarze prawa administracyjnego - stosunku administracyjnoprawnego²⁷. Zarówno bowiem pojęcie sytuacji prawnej, jak i pojęcie stosunku prawnego mają wyrażać "skutki działania normy prawnej"²⁸.

W teorii prawa pojęcie "sytuacji prawnej" wiąże się z modalnościami prawnymi i tak jak modalności prawne, wyróżnia się sytuacje prawne podstawowe i pochodne²⁹. Przyjmuje się, że "podstawowa sytuacja prawna jakiegoś podmiotu scharakteryzowana jest zawsze przez podstawowe modalności prawne, tj. modalności czynów tego właśnie podmiotu"³⁰. Z kolei pochodne sytuacje prawne danego podmiotu to takie, które powstają dla tego podmiotu "ze względu na normy kompetencyjne czy normy nakazujące komuś wykonać świadczenie "na rzecz" owego podmiotu, a więc sytuacje, które dadzą się scharakteryzować przez pochodne modalności prawne"³¹.

Natomiast stosunek prawny to chyba w najbardziej syntetycznym ujęciu wyznaczony przez normę prawną każdy rodzaj relacji powstały pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami³².

W nauce prawa administracyjnego pojęcie administracyjnoprawnej sytuacji jest używane jako synonim położenia prawnego lub też prawnego statusu danego podmiotu, zaznaczając równocześnie, iż jest ono pojemniejsze od pojęcia stosunku administracyjnoprawnego³³. Posługując się definicją sytuacji prawnej, przedstawioną przez J. Bocia, można by przyjąć, że przez pojęcie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki należy rozumieć sytuację społeczną podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane normami prawa administracyjnego "w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenie faktyczne"³⁴.

Nie rozstrzygając w tym miejscu kwestii "wyższości" koncepcji stosunku administracyjnoprawnego nad koncepcją administracyjnoprawnej sytuacji jednostki lub na odwrót, należy stwierdzić, że posługiwanie się konstrukcją administracyjnoprawnej sytuacji daje, niezależnie od istnienia w danym przypadku uregulowanej prawem relacji między jednostką a innym podmiotem (z reguły organem administracji publicznej), możliwość przeprowadzenia analizy uprawnień i/lub obowiązków adresowanych do jednostki, uprawnień i/lub obowiązków wynikających zarówno z indywidualnych aktów stosowania norm prawa administracyjnego, jak i pochodzących wprost z norm generalnych i abstrakcyjnych, przewidzianych w przepisach prawa powszechnego. Wydaje się zatem, że "sytuacyjne", a więc w pewnym sensie "statyczne" przedstawienie konsekwencji norm prawa administracyjnego wobec jednostki daje pełniejszy obraz problemu niż postrzeganie skutków działania norm prawa administracyjnego przez pryzmat stosunku administracyjnoprawnego. Jeśliby więc przyjąć, że - na co wskazują wprost niektórzy z przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego³⁵ - normy tej gałęzi prawa oddziałują na ich adresata (podmiot administrowany, usytuowany poza systemem administracji publicznej) nie tylko poprzez stosowanie prawa przez organy administracji publicznej, co mogłoby uzasadniać słuszność posługiwania się konstrukcją stosunku administracyjnoprawnego, ale również w sposób bezpośredni (bez udziału innych podmiotów), to wyraźnie widać, że koncepcja administracyjnoprawnej sytuacji daje pełniejszy obraz administracyjnoprawnych uwarunkowań jednostki. W tym zakresie pojawia się bowiem problem z tym, w jaki sposób za pomocą konstrukcji stosunku administracyjnoprawnego analizować liczne nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostki, płynące wprost z przepisów ustaw i innych aktów normatywnych, niewymagające konkretyzacji w drodze procesu stosowania prawa przez podmioty administracji publicznej.

3. Przedmiot i cele rozważań

Przedmiotem podjętych badań są przede wszystkim regulacje administracyjnego prawa materialnego oraz tworzone na ich podstawie konstrukcje kreujące prawną sytuację adresatów pozostających poza systemem podmiotów administracji publicznej. Pole zainteresowań w tym zakresie obejmuje przede wszystkim unormowania i konstrukcje związane z porządkiem prawnym obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tak zakreślony terytorialnie i czasowo obszar badawczy wynika z odniesienia przedmiotu rozważań do powołanej w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.³⁶ zasady pomocniczości. Przy realizacji wyznaczonego przedmiotu badań, szczególnego znaczenia nabiera treść obowiązujących regulacji prawnych zawierających normy kształtujące administracyjnoprawną sytuację jednostki oraz aspekty związane z procesem ich stosowania.

Za główny cel niniejszej pracy należy uznać przedstawienie katalogu węzłowych problemów administracyjnego prawa materialnego, będącego podstawą kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, które pojawiają się w związku z wprowadzeniem do obowiązującego porządku konstytucyjnego zasady pomocniczości oraz jego analizę. Skupienie uwagi na tej materii wymaga jednak uprzedniego uzasadnienia niewypowiedzianego, a wynikającego z niej założenia, iż filozoficzna idea sięgająca myśli antycznej, której współczesny kształt nadały z jednej strony społeczna nauka Kościoła katolickiego, z drugiej zaś źródła pierwotnego prawa wspólnotowego, może być uznana za jedną z podstawowych zasad obowiązującego prawa. Dopiero wykazanie poprawności powyższego założenia pozwoli na skoncentrowanie się wokół wyżej ustalonego celu pracy, który z kolei posłuży nakreśleniu charakterystyki powinności, jakie wynikają z uwzględniania dyrektyw pochodzących od zasady pomocniczości, a dotyczących obecnie obowiązującej i ustanawianej w przyszłości regulacji administracyjnej. Spodziewanym efektem wywiązania się z tych powinności jest zaś porządek prawny (w zakresie objętym uregulowaniami administracyjnego prawa materialnego) pozostający w zgodzie z zasadą pomocniczości.

Problem wpływu zasady pomocniczości na sferę kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki dotyka w równym stopniu stosowania norm materialnego prawa administracyjnego. Odnosi się więc także do charakterystycznych dla stosowania norm prawa administracyjnego zjawisk, urządzeń i instytucji.

Rozważania na temat administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w świetle zasady pomocniczości nie powinny - jak się wydaje - ograniczać się wyłącznie do teoretycznych pojęć i modeli stanowienia i stosowania norm administracyjnego prawa materialnego. Administracyjnoprawna sytuacja jednostki jest kształtowana przez konkretne unormowania obowiązujące w danym czasie. Zatem istotnym dopełnieniem rozważań teoretycznych będzie odniesienie się do konkretnych, obecnie obowiązujących, rozwiązań prawnych, które potwierdzą bądź zakwestionują zgodność norm administracyjnego prawa materialnego z wymogami, jakie niesie ze sobą zasada pomocniczości. Poszukiwanie i analiza znamion zasady pomocniczości w obowiązujących uregulowaniach administracyjnego prawa materialnego jest istotnym elementem niniejszej pracy, głównie z uwagi na dogmatyczny charakter nauki prawa administracyjnego.

Przyjęcie założenia, że podstawowe problemy administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w świetle zasady pomocniczości skupiają się wokół płaszczyzn stanowienia i stosowania administracyjnego prawa materialnego nie wyklucza zwrócenia uwagi na aspekt prawnoustrojowy. Urzeczywistnianie zasady pomocniczości w obszarze prawa ustrojowego administracji publicznej ma bowiem wpływ na stopień sprawności i skuteczność realizacji zadań podmiotów wykonujących administrację publiczną. To z kolei przekłada się na sytuację jednostki zainteresowanej sprawnym działaniem administracji. Ponadto ulokowanie realizacji zadań publicznych na określonym szczeblu w strukturze administracji publicznej może mieć znaczny wpływ na trafność oceny stanu faktycznego, a więc na poprawność realizacji zadań.

Użycie w tytule pracy zwrotu "administracyjnoprawna sytuacja jednostki" może sugerować ograniczenie przedmiotu rozważań do sytuacji osoby fizycznej. Niewątpliwie w znacznej liczbie przypadków adresatem norm administracyjnego prawa materialnego pozostającego poza systemem administracji publicznej są osoby fizyczne. Brak jest jednak uzasadnienia dla wyłączenia z prowadzonych badań sytuacji prawnych adresatów norm prawa administracyjnego niebędących osobami fizycznymi. Dlatego też zakresem rozważań przedstawionych w niniejszej pracy objęto zarówno zagadnienia dotyczące sytuacji prawnej jednostek oraz tworzonych przez nie organizacji, będących również adresatami norm administracyjnego prawa materialnego.

4. Metody badawcze

Przez metodę rozumie się zazwyczaj świadomie przyjęty sposób postępowania zmierzający do osiągnięcia postawionego celu³⁷. W tym też znaczeniu termin ten będzie użyty do przedstawienia wykorzystanych w niniejszej pracy metod badawczych³⁸.

W literaturze silnie akcentowany jest instrumentalny charakter metod badawczych, które mają stanowić właściwe narzędzie do realizacji sprecyzowanych i świadomie ukształtowanych zadań³⁹. Zwraca się przy tym uwagę na służebną rolę metody badawczej wobec przedmiotu badanego⁴⁰. Przyjmując powyższe stanowiska należy uznać, że badany przedmiot determinuje wybór metod badawczych.

Do klasycznych metod badawczych, właściwych szczegółowym naukom prawnym, zalicza się metody prawno-dogmatyczną, historyczną oraz prawno-porównawczą. Przedstawiony cel pracy w zasadzie narzuca zastosowanie metody prawno-dogmatycznej, polegającej na analizie norm administracyjnego prawa materialnego przez pryzmat dyrektyw wynikających z treści zasady pomocniczości, zbadaniu związków treści norm obowiązującego porządku prawnego z tymi dyrektywami.

Pojawiające się w niniejszej pracy wątki historyczne oraz wątki wychodzące poza krajowy porządek prawny, wiążą się prawie wyłącznie z prezentacją i ogólnym ujęciem zasady pomocniczości, nie zaś z głównym przedmiotem badań, za jaki należy uznać administracyjnoprawną sytuację jednostki. Można by zatem uznać, że metody historyczna i prawno-porównawcza zostały wykorzystane jedynie dla właściwego zrozumienia treści, celu i funkcji, jakie ma pełnić zasada pomocniczości.

Posłużenie się metodą prawno-dogmatyczną daje możliwość odniesienia się do problemów walidacyjnych, zwłaszcza w kontekście pytania o należyte (tu: zgodne z zasadą pomocniczości) ustanowienie norm materialnego prawa administracyjnego⁴¹. Powyższe podejście umożliwia też bliższe przyjrzenie się obowiązującym regulacjom, określającym administracyjnoprawną sytuację jednostki z punktu widzenia możliwości i/lub konieczności regulacji i deregulacji określonych sfer życia publicznego i sfer życia jednostki.

Również w zakresie głównych instytucji stosowania materialnego prawa administracyjnego, odnoszonych do postulatów zasady pomocniczości, wiodące zdaje się być podejście prawno-dogmatyczne.

Należy jednak przy tym mieć na uwadze, że podjęcie właściwych badań dotyczących poszczególnych konstrukcji lub unormowań winno być poprzedzone właściwym odniesieniem się do ugruntowanych w nauce prawa administracyjnego pojęć i twierdzeń⁴². Poprawność metodologiczna badań nad wpływem zasady pomocniczości na administracyjnoprawną sytuację jednostki wymaga bowiem uwzględnienia i wykorzystania aparatury pojęciowej oraz stanowisk prezentowanych w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym. Dotyczy to przedstawionych w świetle zasady pomocniczości takich konstrukcji administracyjnego prawa materialnego, a także prawa ustrojowego administracji publicznej, jak uznanie administracyjne, publiczne prawa podmiotowe, ugoda administracyjna, decentralizacja, dekoncentracja, czy też prywatyzacja realizowania zadań publicznych.

Poszukiwanie, a następnie analiza refleksu zasady pomocniczości w regulacjach normujących administracyjnoprawną sytuację jednostki oraz w procesie ich stosowania stwarza potrzebę odniesienia się do mocno akcentowanego w tej zasadzie kontekstu aksjologicznego i prakseologicznego. Stąd też istotne znaczenie należało przypisać ocenom formułowanym w toku prowadzonych rozważań, dotyczącym zgodności unormowań, na podstawie których dochodzi do ustalenia administracyjnoprawnej sytuacji jednostki z wartościami, jakie wyraża (eksponuje) zasada pomocniczości. Innymi słowy, niniejsza praca powinna umożliwić udzielenie odpowiedzi na pytania o to, czy administracyjnoprawna sytuacja jednostki, kreowana na podstawie obowiązującego porządku prawnego jest aksjologicznie spójna z treścią jaką niesie ze sobą zasada pomocniczości, a jeśli w tym zakresie są jakieś rozbieżności, to jakie działania prawotwórcze oraz czynności odnoszące się do stosowania prawa winny być podjęte, by osiągnąć tę aksjologiczną spójność.

5. Merytoryczna struktura pracy

Niniejsza praca w swojej warstwie merytorycznej winna odpowiadać wyżej zarysowanym celom, przedmiotowi i zastosowanym metodom badawczym. Dlatego też należy mieć na względzie to, iż określenie wpływu zasady pomocniczości na sferę kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, a następnie analiza tego zjawiska, wymaga dokonania pewnych wstępnych założeń i rozstrzygnięć przygotowujących do podjęcia rozważań należących do głównego nurtu pracy. Zostanie temu poświęcona treść następnego rozdziału. Za właściwy grunt dla rozważań o kluczowych zagadnieniach oddziaływania zasady pomocniczości na administracyjnoprawną sytuację jednostki, przyjęto w nim genezę pomocniczości jako idei i wskazanie jej interdyscyplinarnego charakteru. Wiedza w tym zakresie da podstawy do określenia statusu zasady pomocniczości w obszarze prawa, a zwłaszcza w obowiązującym porządku prawno-ustrojowym Rzeczypospolitej Polskiej, determinowanym normami Konstytucji oraz pierwotnych źródeł prawa Wspólnot Europejskich.

Kolejne rozdziały koncentrują się już niemal wyłącznie na sferze materialnego prawa administracyjnego. W tym zakresie podstawowe znaczenie należy przypisać zagadnieniom uzasadnienia za pomocą zasady pomocniczości prawidłowości lub wadliwości działań prawotwórczych i deregulacyjnych. Dopiero ustalenia tam poczynione uprawniają do podjęcia badań nad węzłowymi, z perspektywy zasady pomocniczości, konstrukcjami i zjawiskami procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego. W tej płaszczyźnie w sposób szczególny zostaną wyeksponowane aspekty uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, wykładni tych norm dokonywanej w procesie stosowania prawa, a także aspekty związane z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej ze szczególnym uwzględnieniem wpływu zasady pomocniczości na podejmowanie decyzji w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, oraz na zastosowanie materialnoprawnej konstrukcji ugody administracyjnej.

Swoistym dopełnieniem głównego nurtu rozważań, koncentrujących się na normach administracyjnego prawa materialnego w kontekście zasadności ich stanowienia oraz prawidłowego (tu: zgodnego z zasadą pomocniczości) ich stosowania przez podmioty administracji publicznej, są uwagi poświęcone głównym urządzeniom prawa ustrojowego administracji publicznej, determinującym stopień urzeczywistniania zasady pomocniczości również w sferze administracyjnego prawa materialnego. Składają się nań kolejno zagadnienia decentralizacji administracji publicznej, prywatyzacji realizowania zadań publicznych oraz dekoncentracji realizacji zadań publicznych.

Rozdział II

Od filozoficznej idei pomocniczości do zasady pomocniczości w obszarze prawa

1. Geneza i rozwój idei pomocniczości

1.1. Filozoficzne podstawy idei pomocniczości

Podstawowe pytania dotyczące zjawiska władzy mają stary rodowód. Pytania te, postawione przez Ch. Millon-Delsol’a: "po co władza?", "jakim celom winna służyć", "jaką rolę ma odgrywać"⁴³, towarzyszą ludziom prawdopodobnie od czasu uświadomienia sobie istnienia zjawiska władzy jako takiej. Zjawisko władzy jest bowiem powszechne i funkcjonuje w życiu społecznym w wielu relacjach interpersonalnych i interinstytucjonalnych. Jest obecne w stosunkach między członkami rodziny, dawniej rodu, wspólnoty plemiennej, w instytucjach samorządowych, w płaszczyźnie stosunków pracy, przy czym w sposób szczególny jest widoczne w relacjach państwo (struktury państwa) - jednostka (jej organizacje), państwo - społeczeństwo⁴⁴. Wśród wielu odpowiedzi na przedstawione przez Ch. Millon-Delsol’a pytania, znajduje się i taka, która - uwzględniając wszelkie płaszczyzny występowania zjawiska władzy - wskazuje, że władza może być postrzegana jako środek służący usuwaniu "pewnych niedostatków, z którymi borykają się w swym dążeniu do pełni rozwoju i wspólnoty, i wolne osoby, odpowiedzialne za swój los, lecz nie całkiem samowystarczalne"⁴⁵. Jednym z uzasadnień władczego wpływu państwa, czy też organizacji ponadpaństwowych na sfery działań niższych struktur społecznych lub bezpośrednio jednostek jest brak ich samowystarczalności w zakresie zaspokajania swoich potrzeb. Brak samowystarczalności dotyczy potrzeb, których wspomniane podmioty nie są w stanie samodzielnie zaspokajać, np. ze względu na swój ograniczony potencjał ekonomiczny, organizację, czy też inne uwarunkowania. Ideę związaną ze zjawiskiem wpływu struktur wyższych na sfery funkcjonowania struktur niższych i jednostek uzasadnione koniecznością ich wsparcia określa się mianem pomocniczości (subsydiarności). Tak rozumiana pomocniczość stanowi punkt wyjścia do zilustrowania i oceny tej idei, obecnej na przestrzeni dziejów cywilizacji określanej mianem cywilizacji łacińskiej, śródziemnomorskiej, a współcześnie - szerzej - mianem cywilizacji zachodniej⁴⁶, czy też euroatlantyckiej⁴⁷.

Autorzy przedstawiający historyczne tło oraz szczegółową analizę pomocniczości, są na ogół zgodni, iż pierwszym, który ją dostrzegł i opisał był Arystoteles (384-322 p.n.e.)⁴⁸. W dziele Politica zawarł on między innymi opis ówczesnej struktury organizacyjnej społeczeństwa polis greckich. Tam też przyjął, iż człowiek, przynależąc do różnych wspólnot społecznych takich jak rodzina, gmina, państwo, ze swej natury jest istotą stworzoną do życia w państwie - to jest we wspólnocie, która jako jedyna może być uznana za samowystarczalną⁴⁹. Jednostki oraz wspólnoty przez nie tworzone poza instytucją państwa nie są w stanie zagwarantować samowystarczalności. Przy czym natura człowieka - zdaniem Arystotelesa - "przyciągałaby" ludzi do państwa, nawet gdyby ci nie potrzebowali wsparcia od państwa⁵⁰.

Średniowieczna myśl filozoficzno-polityczna upatrująca oparcie porządku społecznego i relacji zachodzących w instytucjonalnych strukturach władzy ówczesnych państw cywilizacji łacińskiej między innymi na zasadzie zwanej obecnie zasadą pomocniczości pojawia się w dziełach św. Tomasza z Akwinu (1225-1274). Jednak trzeba przy tym zaznaczyć, że udział w odkrywaniu zrębów idei sformułowanej w XX w. przez papieża Piusa XI (1857-1939; pontyfikat 1922-1939), mieli też ojcowie i doktorzy Kościoła - poprzednicy "Doktora Anielskiego": św. Ambroży (340-397), św. Chryzostom (350-407), św. Teodor (759-826), św. Augustyn (354-430) oraz Jan z Salisbury (1120-1180)⁵¹.

Św. Tomasz z Akwinu zwracał uwagę w tym zakresie zwłaszcza na osobę ludzką, która jako dzieło Boga jest szczególnym bytem. Człowiek - pisze Akwinita - został bowiem "obdarzony rozumem, aby mógł zapewnić sobie wszystko pracą rąk"⁵². Gdzie indziej z kolei formułuje pogląd, według którego "osoba jest światem dla siebie, jest odpowiedzialna za swój los, ale nie jest w pełni zdolna do osiągnięcia oczekiwanego szczęścia. Zadaniem władzy politycznej jako po prostu środka służącego społeczeństwu nie jest konceptualizacja wizji dobra odmiennej od tej, którą każdy sobie przyjął. Natomiast jej celem jest zapewnienie, wzmocnienie bądź zachowanie doskonałości bytów powierzonych jej pieczy"⁵³.

Św. Tomasz z Akwinu, wskazując na poszczególne grupy społeczne, uznaje, że "pojedyncza rodzina jest już jakoś życiowo samowystarczalna: w zakresie przygotowywania pokarmów, wychowania potomstwa itp.: pojedyncza wieś - w zakresie jakiegoś działu gospodarki; miasto natomiast, jako społeczność doskonała - w zakresie wszystkich potrzeb życiowych. Jeszcze bardziej cały kraj - ze względu na konieczność zwalczania nieprzyjaciół i wzajemnej przeciwko nim pomocy"⁵⁴. Przyjmując zaś ustrój monarchiczny za najlepszy spośród wszystkich ustrojów państwa, zwraca uwagę na obowiązki, jakie winien wypełniać monarcha. Jednym z tych obowiązków jest zabieganie o postęp. Król spełnia ten obowiązek wobec poddanych (społeczeństwa), jeśli "poprawia to co nieporządne, uzupełnia to, czego brak, a jeśli się da, stara się udoskonalić ku lepszemu"⁵⁵.

Społeczeństwo, według Althusiusa (1557-1638) - XVII-wiecznego zwolennika idei określanej dzisiaj mianem "pomocniczości", buduje się przez kolejne pakty, potrzebne z jednej strony do utrzymania autonomii poszczególnych grup (rodziny, korporacji, miasta, prowincji), z drugiej zaś w celu ich ochrony i pomocy, świadczonej im przez korporacje i instytucje usytuowane wyżej w danej strukturze społeczeństwa. Granic tej pomocy, będącej równocześnie pewnym rodzajem ingerencji w życie wspomaganych jednostek lub ich organizacji, ma strzec prawo. Ich przekroczenie może prowadzić, zdaniem uczonego, do likwidacji danego organizmu, albowiem jego byt jest określany swoimi własnymi czynami⁵⁶. Władza najwyższa "reguluje, promuje, chroni, gwarantuje. Dba o potrzeby sfery publicznej, o pokój, policję, pieniądz (...) nie ingeruje w sprawy poszczególnych wspólnot (...)"⁵⁷.

Od wieku XIX ideę pomocniczości zaczęto odnosić do relacji pomiędzy różnymi wspólnotami społecznymi a władzą najwyższą - państwem⁵⁸. W tym czasie państwo nabiera w życiu jednostek oraz poszczególnych grup społecznych coraz większego znaczenia, krępując, częstokroć w imię ich dobra, sfery życia dotychczas wolne od interwencji państwowej. A. Tocqueville (1805-1859) oceniając krytycznie umacnianie się silnych tendencji etatystycznych XIX-wiecznej Francji, postuluje dokonanie zwrotu w przeciwnym kierunku i odejście od centralizacji, albowiem ta "(...) służy wyłącznie temu, by pozbawić energii podporządkowanych jej ludzi, ponieważ usilnie się stara osłabić ich obywatelskiego ducha"⁵⁹. Ten czołowy przedstawiciel konserwatywnego liberalizmu jest orędownikiem redukcji zadań państwa, a co się z tym łączy - przywrócenia społeczeństwu i jednostce należnych im ról. Prawodawca, zdaniem Tocqueville’a, powinien "zamknąć władzę społeczną w szerokich, lecz wyraźnych i nienaruszalnych granicach, dać pewne prawa jednostkom i zagwarantować im swobodne korzystanie z nich, zapewnić jednostce zachowanie tej odrobiny niezależności, siły i indywidualności, jaka jej pozostała, wydzielić ją ze społeczeństwa i podtrzymać w niej przekonanie o własnej niepowtarzalności"⁶⁰.

Wstrzymanie się państwa od ingerencji w sfery życia jednostek i działalności ich organizacji, poza ściśle określonymi sytuacjami, stanowi do dnia dzisiejszego sztandarowy postulat myśli liberalnej. W jej skrajnej postaci przyjmowano, że obywatel jedynie w sferze bezpieczeństwa nie jest samowystarczalny i w tym tylko zakresie państwo powinno gwarantować mu swoją pomoc, ograniczając tym samym wolność jednostki⁶¹.

Przedstawiciele filozofii i myśli politycznej XIX w. nie byli bynajmniej zgodni, co do postulowanych kierunków rozwoju ówczesnej państwowości, co wynikało między innymi z uwarunkowań prawno-ustrojowych państw, do których odnoszono dane oceny i postulaty. Przykładem tego niech będzie G. Hegel (1770-1831), który analizując upadek I Rzeszy Niemieckiej, nawołuje do wzmacniania struktur państwowych, zerwania z anarchistycznym rozumieniem wolności i budowy silnego państwa - gwaranta dobra wspólnego i szczęścia społecznego. Gwarantem takim, według Hegla, jest państwo o ustroju monarchicznym⁶².

W przedstawionych wyżej, z pozoru niezwykle różnych stanowiskach, Ch. Millon-Delsol, postrzega zbieżność celu, jakim jest "osiągnięcie (...) stanu koherencji pomiędzy tym co uniwersalne i tym, co partykularne (...) ową koherencję osiąga się na jednej tylko drodze: przez rozwój tego, co partykularne posunięty tak daleko, jak pozwalają własne siły, i przez rozpostarcie tego, co uniwersalne w przestrzeni, jaka pozostaje dla konieczności"⁶³. Odmienne koncepcje Tocqueville’a i Hegla, jak trafnie ujął to cytowany wyżej autor, "różnymi drogami prowadzą do postulatu wolności zorganizowanej"⁶⁴.

Idea pomocniczości pojawia się także w koncepcji systemu federacyjnego Proudhona. Federalizm, jego zdaniem, to sposób na znalezienie kompromisu pomiędzy wolnością a władzą. Wyraża się między innymi w obowiązku powstrzymania się państwa od interwencji w sprawy niższych struktur i jednostek żyjących w wolnych społecznościach, jednak w przypadku ich faktycznej niezdolności do działania, władza państwowa powinna udzielić pomocy potrzebującym⁶⁵. Również wspomniany wyżej A. Tocqueville - zdeklarowany zwolennik federalizmu - widzi w porządku federacyjnym metodę właściwego podziału zadań publicznych (państwowych) pomiędzy władzę centralną i władzę regionalną. W takim podziale, władzy centralnej przypadają sprawy o charakterze pryncypialnym służące interesowi ogółu. Z ich charakteru i skali wynika, że mniejsze struktury społeczne nie są zdolne do skutecznego działania w tym zakresie. Znamiennym tego przykładem są sprawy obronności. Z drugiej zaś strony federalizm pozostawia samodzielnym strukturom wewnątrzpaństwowym swobodę w sprawowaniu władzy na poziomie prowincjonalnym (regionalnym), dostosowując metody i techniki sprawowania władzy do specyfiki, zwyczaju i innych uwarunkowań charakterystycznych danemu regionowi i jego mieszkańcom⁶⁶.

Uchwycenie idei pomocniczości w koncepcjach federalizmu pokazuje, że pomocniczość sytuuje się w co najmniej dwóch układach, a mianowicie we wcześniej już wskazywanym układzie "państwo - jednostka" oraz w układzie wewnętrznych jednostek (organów) państwa, co doskonale ilustruje przedstawiony porządek federacyjny.

W drugiej połowie XIX w. wzmaga się krytyka państwa wszechobecnego w życiu jednostek i ich organizacji. H. Taine (1828-1893) wskazuje na spustoszenie, jakie wyrządziły w umysłach ludzi rządy państwa "cezarystycznego" i "jakobińskiego". Środkiem przywracającym zachwianą równowagę pomiędzy jednostką a państwem ma być tworzenie małych grup w społeczeństwie i przekazanie im zadań realizowanych dotychczas przez scentralizowany aparat państwowy⁶⁷. Podstawą dla koncepcji przedstawianych przez Taine’a jest filozofia działania, albowiem "działanie podjęte przez osobę stanowi równocześnie gwarancję szczęścia indywidualnego i społecznej efektywności"⁶⁸.

Filozofia działania oraz pozostawianie zadań publicznych w gestii struktur usytuowanych możliwie blisko jednostek stały się także podstawą dla rodzącej się w tym czasie społecznej nauki Kościoła. Prekursorami tego nurtu byli W. E. Ketteler (1811-1877) i L. Taparelli (1798-1866) - przeciwnicy biurokratycznego i scentralizowanego państwa. Niezwykle doniosłymi dokumentami, które z czasem stały się fundamentami społecznego nauczania, były dwie encykliki papieskie: ogłoszona w 1891 r. encyklika Leona XIII (1810-1903; pontyfikat 1878-1903) Rerum Novarum oraz z 1931 r. encyklika Piusa XI Quadragesimo Anno. Zawarte w tej ostatniej pojęcie pomocniczości do dnia dzisiejszego stanowi jedną z podstaw konstruowania definicji - w tym definicji legalnych - tego zjawiska. W encyklice tej papież Pius XI pisze o pomocniczości jako o najwyższym prawie filozofii społecznej, podkreślając, że: "co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić, i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym. Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać"⁶⁹.

Idea pomocniczości współkształtująca na przełomie wieków XIX i XX podstawy społecznej nauki Kościoła, została z czasem wynaturzona przez nurt wywodzący się z liberalizmu oraz przez korporacjonizm⁷⁰. Liberałowie skupiali się na relacji jednostka - państwo, pomijając pośrednie struktury społeczne. Ujmowali subsydiarność jedynie w postaci negatywnej. Uważali, że państwo powinno wstrzymywać się od ingerencji w sferę życia jednostek. Aktywność państwa w odniesieniu do jednostek miałaby mieć charakter absolutnie wyjątkowy. Z kolei przedstawiciele korporacjonizmu negowali zdolność jednostek do samodzielnego działania. Jedyną skuteczną obroną przed popadnięciem w coraz to większe uzależnienie jednostek od działań państwa miały się stać grupy pośrednie - wspólnoty, które, działając dla dobra wspólnego, wspomagałyby przy tym członków społeczeństwa. Praktyka funkcjonowania państwa o ustroju korporacyjnym, jakim była Portugalia za rządów Antonio de Oliveira Salazara, dowiodła, iż zinstytucjonalizowane grupy społeczne (korporacje) mogą doprowadzić do ubezwłasnowolnienia jednostek. Grupy te, uzyskując status organizacji prawa publicznego, stają się w krótkim czasie "państwami w państwie"⁷¹ i są często bardziej niż instytucje państwowe uciążliwe i zagrażające wolności jednostki.

Kolejne nurty, rodzące się na początku XX w., w znacznym stopniu zbieżne z ideą pomocniczości to solidaryzm (L. Bourgeois, Ch. Gide, H. Pesch), personalizm (E. Mounier) oraz ordo-liberalizm (W. Röpke). Zwłaszcza ostatni z wymienionych kierunków, zwany także "szkołą fryburską", umiejętnie lokował pomocniczość w "nowej rzeczywistości socjologicznej"⁷². Na obraz tej rzeczywistości składają się: wszechobecny indywidualizm, zanik struktur pośrednich funkcjonujących pomiędzy jednostką a państwem. Przedstawiciele ordo-liberalizmu nie podążają śladem korporacjonizmu i nie próbują zaszczepiać rozwiązań sprawdzonych w przeszłości. Współczesne im realia wymagają bowiem nowych rozwiązań. W myśli szkoły fryburskiej "Społeczeństwo organiczne ustępuje miejsca koncepcji społeczeństwa zorganizowanego, którego konieczność uzasadnia się nie tyle pewną wizją ontologiczną, ile pragnieniem uniknięcia pokusy etatyzmu"⁷³. Także dwa oblicza pomocniczości (negatywne i pozytywne) rysują się u ordo-liberałów niejako na nowo. W negatywnym ujęciu pomocniczość obejmuje bowiem obowiązek nieingerencji w zakresie "wyboru zarówno celów, jak i czynów i środków"⁷⁴. Z kolei pomocniczość w ujęciu pozytywnym wyrażająca się w konieczności, w obowiązku ingerencji, zostaje wyprowadzona z innej idei, a mianowicie z etycznej i ontologicznej idei solidarności⁷⁵.

Idea pomocniczości postrzegana przez pryzmat rzeczywistości XX wieku, jawi się przede wszystkim jako interesująca alternatywa dla konkurujących między sobą nurtów indywidualizmu i kolektywizmu. Tę swoistą trzecią drogę dostrzegają między innymi J. Messner⁷⁶ i E. Link. Ten ostatni w pracy Das Subsidiaritätsprinzip wskazuje, że z czasem zarówno indywidualizm jak i kolektywizm prowadzą do zniewolenia jednostki; przyjmuje, iż człowiek w społeczeństwie funkcjonującym według idei pomocniczości, który jest istotnie zależny od społeczeństwa (czego nie kwestionują nawet zwolennicy indywidualizmu), otrzymując od niego wsparcie nie traci swojego upodmiotowienia i wolności na rzecz "całości" (społeczeństwa), jak z kolei tego wymaga kolektywizm⁷⁷.

1.2. Renesans idei pomocniczości

Ustanowione porozumieniami zwycięskich mocarstw warunki powojennego ładu w Europie doprowadziły do ideologicznego, gospodarczego i militarnego podziału starego kontynentu. Państwom przynależnym do strefy wpływów Związku Radzieckiego została narzucona totalitarna doktryna komunistyczna, która miała zdeterminować wszelkie sfery życia politycznego, społecznego i gospodarczego. Z kolei państwa wolnej od totalitaryzmu Europy Zachodniej, podnosząc się z wojennych zniszczeń, poszukiwały skutecznych i trwałych rozwiązań dających szanse na rozwój gospodarczy oraz umacniających takie wartości, jak wolność jednostki, własność, prawa polityczne. Cenną pomocą w realizacji powojennych celów zachodniej części kontynentu, zwłaszcza w zakresie odbudowy zrujnowanych wojną gospodarek, był European Recovery Program, zwany planem Marshalla. Amerykańska pomoc ekonomiczna, w tym jej dystrybucja, stawała się zaczynem budowy struktur integrujących zachodnią Europę⁷⁸. W roku 1948 powstała Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej.

Wśród państw Europy Zachodniej, odbudowujących swój potencjał ekonomiczny, rodziła się idea utworzenia trzeciej, obok USA i ZSRR, siły politycznej i gospodarczej na świecie⁷⁹. Skala przedsięwzięcia przekraczała jednak możliwości osiągnięcia zamierzonego celu samodzielnie przez pojedyncze państwa. Realizacja tego zamierzenia zdawała się być realną jedynie w przypadku podjęcia ścisłej współpracy krajów zainteresowanych na płaszczyźnie ponadpaństwowej. Świadomość tego stała się podstawą budowy ponadpaństwowych struktur europejskich. Statuty - akty założycielskie organizacji tworzonych w Europie Zachodniej normowały zadania i kompetencje powierzane tym organizacjom przez państwa-strony konwencji⁸⁰. Uzasadnieniem dla decyzji, podejmowanych przez państwa przystępujące do wspólnej organizacji, o wyposażaniu nowo tworzonych podmiotów prawa międzynarodowego w określony zespół zadań i kompetencji, było uznanie właśnie tych podmiotów za zdolne do realizacji postawionych przed nimi celów; celów, których samodzielne wykonanie przez poszczególne państwa nie byłoby możliwe. Niewątpliwie wpływ na takie uzasadnienie miała idea pomocniczości. W przedstawionych okolicznościach pomocniczość staje się bowiem racją dla państwa, postrzeganego w tym układzie jako "struktura niższa", do wyrażenia zgody na przejęcie przez organizacje ponadpaństwowe określonych jego zadań i kompetencji. Zatem motywem przekazania niektórych z dotychczasowych zadań i kompetencji państw członkowskich jest przeświadczenie, że na wyższym (ponadpaństwowym) szczeblu zadania te i kompetencje będą realizowane lepiej w tym znaczeniu, że przyczynią się do osiągnięcia wspólnych celów państw-stron traktatów⁸¹. Jednocześnie pomocniczość ma na celu "równoważenie sił między poziomem wspólnotowym a narodowym"⁸². Dzięki niej "suwerenność państw i narodów zostaje zagwarantowana, a jej ograniczenie jest zawężone do minimum"⁸³.

Zasada, w myśl której organizacje ponadpaństwowe (Wspólnoty Europejskie) dysponują tylko takim zakresem kompetencji, jaki został wyraźnie na nie scedowany w umowach założycielskich, została z czasem poddana istotnemu przeformułowaniu, do czego przyczyniło się w znacznym stopniu orzecznictwo Trybunału Europejskiego oraz kolejne traktaty⁸⁴. Przeformułowanie to polegało na rozszerzaniu właściwości Wspólnot. Podstawą tego stał się art. 235 Traktatu Rzymskiego (w obecnej numeracji art. 308), który pozwala na wydawanie aktów prawnych bez wyraźnego i szczegółowego upoważnienia. Według tego przepisu, "jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania" ⁸⁵.

Tym sposobem legitymacją do podejmowania działań przez organy Wspólnot stał się w miejsce szczegółowego upoważnienia traktatowego (szczegółowej kompetencji) zakres działania określony w źródłach prawa pierwotnego. W takiej sytuacji pomocniczość wydawała się być optymalnym rozwiązaniem dla określania zakresu właściwości organów Wspólnot⁸⁶. Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r.⁸⁷, zmieniając między innymi niektóre postanowienia Traktatu Rzymskiego, nadał pomocniczości rangę zasady prawnej⁸⁸. Zgodnie z dodanym do Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej art. 3b (obecnie art. 5) "Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych. W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości [podkr. T. B.], tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty. Działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu".

W rezultacie ukonstytuowania pomocniczości jako zasady prawa wspólnotowego, każde działanie Wspólnoty (organów UE), poza sferą wyraźnie uregulowaną przepisami prawa materialnego, z których wynika właściwość organów Unii, wymaga obecnie pozytywnej wykładni dokonywanej z uwzględnieniem zasady pomocniczości, chyba że podejmowane działanie wynika z generalnego upoważnienia zawartego w art. 235 (308) Traktatu Rzymskiego⁸⁹.

Pomocniczość została wzięta pod uwagę w sposób szczególny w protokole dodatkowym do Traktatu Amsterdamskiego, podpisanego dnia 2 października 1997 r., stanowiącym jego integralną część. W protokole tym podkreślono dynamiczny charakter "koncepcji pomocniczości" pozwalający Wspólnocie "na rozszerzenie swych działań w granicach jej kompetencji, o ile wymagają tego okoliczności, bądź odwrotnie, zawężać swoje działania lub ich zaprzestać, jeżeli ich wykonywanie nie jest już uzasadnione"⁹⁰.

Zamieszczenie regulacji dotyczących zasady pomocniczości w protokole dodatkowym do Traktatu Amsterdamskiego nadało im rangę "norm traktatowych (norm prawa pierwotnego), z którymi wszystkie normy prawa stanowionego przez instytucje muszą być zgodne, co podlega kontroli przez Trybunał Sprawiedliwości"⁹¹.

Pomocniczość jako zasada stanowiła jedną z głównych podstaw Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy przyjętego przez Konwent Europejski w dniach 13 czerwca i 10 lipca 2003 r.⁹², który jednak z uwagi na negatywne wyniki referendów we Francji i Holandii nie uzyskał mocy obowiązującej. Zgodnie z przepisem art . 9 ust. 1 projektu tej konstytucji "Granice kompetencji Unii wyznacza zasada powierzenia. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności". Stosownie do unormowań ustępu 3 tego artykułu: "Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonym do Konstytucji. Parlamenty narodowe zapewniają przestrzeganie tej zasady zgodnie z procedurą określoną w Protokole".

Jednym z istotnych nowych rozwiązań wprowadzonych do projektu traktatu konstytucyjnego było rozciągnięcie zasady pomocniczości na całość spraw w nim uregulowanych z wyłączeniem jedynie materii objętych wyłącznymi kompetencjami Unii⁹³, które - co równie istotne - zostały enumeratywnie wyliczone w art. 12 Traktatu Konstytucyjnego⁹⁴.

Protokół, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie, nakłada na każdą unijną instytucję obowiązek stałego przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Wprowadza równocześnie "szerokie konsultacje" w zakresie prawotwórstwa europejskiego⁹⁵. Ponadto pkt 7 Protokołu przewiduje sądową kontrolę przestrzegania zasady pomocniczości w procesie prawotwórczym⁹⁶.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż niezależnie od dalszych losów projektu Konstytucji dla Europy idea pomocniczości sformalizowana w art. 5 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i określona tam mianem "zasady pomocniczości", a następnie rozwinięta w protokole dodatkowym do Traktu Amsterdamskiego uzyskała już - zdaniem doktryny - "konstytucyjny wymiar"⁹⁷.

Usankcjonowanie pomocniczości jako zasady obowiązującej w prawie wspólnotowym znalazło swoje odbicie w prawodawstwie konstytucyjnym niektórych państw Unii, czego wyrazem są nowele z 1992 r. do ustaw zasadniczych RFN i Portugalii, wprowadzające zasadę pomocniczości expressis verbis do systemów prawnych tych państw⁹⁸. Jednak trzeba przy tym zaznaczyć, że wprowadzenie pomocniczości jako zasady do porządku prawa wspólnotowego nie było równoznaczne z wprowadzeniem jej jako zasady do poszczególnych Państw Członkowskich⁹⁹.

Pomocniczość ujmowana w kategoriach prawnoustrojowych jest również podstawą funkcjonowania europejskich państw o strukturze federacyjnej¹⁰⁰. Na zasadzie pomocniczości budowane są w tych państwach relacje pomiędzy władzą centralną a landami (RFN) czy kantonami (Szwajcaria). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż pomocniczość i związany z nim mechanizm przedefiniowania kompetencji w systemach federalnych stały się obiektem żywego zainteresowania również poza Europą, między innymi w Kanadzie i Australii¹⁰¹.

W czasie przyśpieszającej globalizacji w niemal wszystkich obszarach życia społecznego, również i idea pomocniczości jawi się w wymiarze globalnym. Ten jej globalny wymiar ma dwojakie znaczenie.

Po pierwsze, pomocniczość wraz z innymi ideami i zasadami porządku społecznego i prawnego jest widoczna w państwach położonych na różnych kontynentach i w społeczeństwach wywodzących się z różnych kultur¹⁰². Przykładem tego może być zjawisko edukacji domowej (home schooling), którego znaczny rozwój w ostatnich latach jest odnotowywany w różnych państwach oddalonych od siebie niekiedy o tysiące kilometrów¹⁰³. Niebagatelną rolę w globalizacji idei w tym także idei pomocniczości odgrywa zaawansowana technika w zakresie komunikacji, a zwłaszcza chyba najbardziej globalne medium jakim jest Internet¹⁰⁴.

Po drugie, można mówić o pomocniczości w wymiarze globalnym, mając na myśli ponadpaństwowe organizacje o zasięgu ogólnoświatowym powołane do realizacji zadań, które pozostają poza sferą możliwości poszczególnych państw czy ponadpaństwowych instytucji o charakterze regionalnym. Organizacją taką jest niewątpliwie ONZ. Liczne przykłady z jej 60-letniej historii pokazują, że pojawiające się w problemy o charakterze między- lub ponadnarodowym (państwowym), do rozwiązania których powołano ONZ, przerastają czasem również i tę, zadawałoby się najlepiej predestynowaną w tym zakresie, polityczną strukturę na świecie¹⁰⁵.

Należy przypuszczać, iż obserwowany obecnie zwrot w stronę idei pomocniczości jest efektem wzmożonego poszukiwania środków, za pomocą których będzie można rozwiązać problemy nurtujące współczesne organizmy państwowe. Państwa Europy Zachodniej, zwłaszcza te, które w drugiej połowie XX w. zaczęły podążać drogą prowadzącą ku opiekuńczości (państwu dobrobytu) w obliczu finansowego i etycznego niepowodzenia koncepcji państwa socjalnego¹⁰⁶, zaczęły upatrywać właśnie w idei pomocniczości alternatywy dla dotychczasowych rozwiązań prawno-ustrojowych, ekonomicznych i społecznych.

Budowa organizacji i funkcjonowania państwa opartego na idei pomocniczości to także jeden z kierunków, w którym mogą podążać i podążają państwa byłego bloku komunistycznego¹⁰⁷. Przywrócenie swobód obywatelskich w zakresie wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, urzeczywistnienie wolności zrzeszania się i zgromadzeń, a także reaktywowanie samorządu terytorialnego, to tylko niektóre z efektów, zapoczątkowanej w końcu lat 80. ubiegłego stulecia transformacji ustrojowej w Polsce, zbieżnej z ideą pomocniczości.

Współczesne oblicza pomocniczości, jak z powyższego wynika, nie są jednolite. Kontekst w jakim pomocniczość jest postrzegana w płaszczyźnie prawa wspólnotowego odbiega od jej pierwotnego wymiaru. Wykorzystanie idei pomocniczości przy budowaniu właściwych relacji zwłaszcza w układzie państwo - Unia Europejska służy w pierwszym rzędzie legitymizacji powierzania zadań strukturze wyższej, a dopiero niejako wtórnie służyć ma powstrzymywaniu procesu przejmowania zadań, które mogą być i są realizowane na szczeblu państwowym. Obserwowana obecnie tendencja - determinowana wolą polityczną - systematycznego poszerzania obszarów właściwości organów Wspólnoty sprawia, iż tak ujmowana pomocniczość traci w praktyce na znaczeniu¹⁰⁸.

Idea pomocniczości rozpatrywana w płaszczyźnie porządku wspólnotowego - co w tym wypadku jest zrozumiałe - odnosi się przede wszystkim do relacji państwo - organizacja (organizacje) ponadpaństwowe. Jednostka w tym ujęciu pozostaje na dalszym planie, chociaż niewątpliwie układ do jakiego zostaną doprowadzone powyższe relacje będzie pośrednio rodził określone konsekwencje także wobec jednostki¹⁰⁹. Przyjęcie idei pomocniczości za jeden z głównych filarów budowy relacji pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi przyczynia się bowiem do jej uwzględniania również w relacjach jednostka - państwo.

2. Treść idei pomocniczości

Określenie treści pomocniczości jako idei nie wydaje się być zadaniem prostym. Samo zastosowanie słowa "pomocniczość" - jak słusznie przyjmuje H. Lecheler - w żaden sposób nie gwarantuje, że dwaj rozmówcy będą rzeczywiście w ten sam sposób rozumieć to pojęcie. Stąd też konieczne jest konkretne przedstawienie tego, co rozumie się pod pojęciem pomocniczości, gdyż nawet analiza historycznych korzeni idei pomocniczości może nie dostarczyć poszukiwanej jednoznaczności tego pojęcia¹¹⁰.

Wynika to ze złożoności uwarunkowań wpływających na tę treść; uwarunkowań o różnorodnym podłożu, między innymi: geopolitycznym, aksjologicznym, a także od instytucjonalno-terytorialnego zasięgu oddziaływania pomocniczości. Inaczej bowiem pomocniczość jest widziana z perspektywy budowy i zasad funkcjonowania ponadpaństwowych struktur współczesnej Europy (1). Inaczej natomiast postrzega się ją w krajach zachodnich, odchodzących od idei państwa opiekuńczego i poszukujących właśnie w pomocniczości stabilnych podstaw funkcjonowania państwa tańszego i odetatyzowania wielu sfer życia społecznego (2). Wreszcie, inaczej pomocniczość jest odczytywana w państwach byłego bloku komunistycznego¹¹¹, w których zachodzi konieczność ponownego określenia obecności i roli w życiu publicznym państwowa w jego instytucjonalnej postaci (3)¹¹².

Trzy wymienione wyżej punkty widzenia pomocniczości, stanowiące - jak słusznie podkreśla Ch. Millon-Delsol - przyczyny odradzania się tej idei¹¹³, mogą i niewątpliwie prowadzą do trzech różniących się od siebie obrazów tego samego zjawiska. Trudności w precyzyjnym i jednorodnym określeniu idei pomocniczości wynikają zdaniem A. Dylus z przeróżnych wyobrażeń "o charakterze "subsydiarnego" porządku społeczno-gospodarczego i politycznego"¹¹⁴. Różne odczytywanie idei pomocniczości może wynikać między innymi, jak chociażby w przypadku rozumienia "pomocniczości" w relacji Unia Europejska - Państwa Członkowskie, z odmiennej tradycji oraz interesów poszczególnych państw¹¹⁵. Pojęcie pomocniczości - jak pisze H. Lecheler - należy do zakresu słownictwa, które musi być znane każdemu urzędnikowi wspólnotowemu. Nie należy jednak przez to rozumieć, że ta podstawowa zasada prawa europejskiego została zaakceptowana w konkretnej i zrozumiałej formie¹¹⁶.

Swoisty uniwersalizm idei pomocniczości utrudnia zwięzłe i równocześnie zupełne określenie jej treści. Problem ten wynika także i stąd, że pojęcie pomocniczości jest prima facie "konceptem filozofii społecznej"¹¹⁷.

Podejmując dzisiaj próbę określenia treści idei pomocniczości, trzeba mieć na względzie to, że pomocniczość pełni funkcję stymulatora relacji podmiotów indywidualnych i grupowych w społeczeństwie. Pomocniczość w swoim klasycznym ujęciu "odnosi się do stosunku państwa do społeczeństwa - poszczególnych obywateli, rodzin, grup, najszerzej rozumianych wspólnot - i przewiduje, że państwo nie powinno czynić więcej, ale też nie mniej, niż tylko wspomagać je w autonomicznym funkcjonowaniu"¹¹⁸. Tak postrzegana idea pomocniczości, zwłaszcza w Quadragesimo Anno, "jest strukturalną zasadą porządku społecznego, u źródeł którego stoi wolność i godność człowieka"¹¹⁹.

Porządkująca funkcja pomocniczości sprowadza się do właściwego uregulowania stosunków między jednostką a państwem, społeczeństwem a państwem, jak i uregulowania wewnętrznej struktury państwa i społeczeństwa. Z regulacji tej wynika, iż wyższa jednostka organizacyjna powinna przyjmować na siebie zadania tylko wtedy i w takim zakresie, w jakim zadanie to nie może lepiej lub przynajmniej równie dobrze być wykonane przez jednostkę podległą¹²⁰.

Za klasyczne ujęcie sensu idei pomocniczości przyjęto w literaturze zwięzłą formułę, która wyraża się w stwierdzeniu: "As much state as necessary, as much freedom as possible"¹²¹. Koresponduje ono z bardziej rozbudowanym, zwłaszcza od strony podmiotowej, określeniem pomocniczości przyjętym przez E. Popławską. Autorka ilustruje treść pomocniczości przy pomocy trzech postulatów, wyrażających relację pomiędzy jednostką, społecznością, państwem i organizmami ponadpaństwowymi: "1) tyle wolności, ile można, tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba; 2) tyle społeczeństwa, ile można, tyle państwa, ile koniecznie trzeba, 3) tyle państwa, ile można, tyle organizacji między(ponad)narodowej, ile koniecznie trzeba"¹²².

Przedstawienie pomocniczości poprzez położenie akcentu na zakaz ingerencji struktur wyższych w funkcjonowanie struktur niższych, jeśli te ostatnie są zdolne do samodzielnego funkcjonowania (aspekt negatywny), dotyka jej istoty, lecz nie może być uznane za wyczerpujące.

We współczesnych poglądach na treść zasady pomocniczości jest bowiem akcentowane w równym stopniu działanie struktur wyższych wspomagające struktury niższe (aspekt pozytywny). Według J. Delorsa "Subsydiarność nie stanowi jedynie granic interwencji władz wyższych w sprawy danej osoby lub społeczności, która może działać sama, ale stanowi także obowiązek władz do postępowania w stosunku do tej osoby lub społeczności w taki sposób, by dostarczyć jej środków, by mogła sama działać"¹²³.

Negatywny i pozytywny aspekt pomocniczości należałoby obecnie traktować jako jedną z jej immanentnych cech¹²⁴. Ch. Millon-Delsol pisząc o nich wskazuje na łączące się z tymi aspektami wymogi:

"- aspekt negatywny: władza w ogóle, a państwo w szczególności nie powinno przeszkadzać osobom lub grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych działań, to znaczy w możliwie najpełniejszym używaniu ich energii, wyobraźni, wytrwałości dla dokonania dzieł, przez które same się realizują z pożytkiem dla interesu ogólnego, jak i dla interesu partykularnego;

- aspekt pozytywny: misją każdej władzy jest pobudzanie, podtrzymywanie, a ostatecznie w razie potrzeby, uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które są niesamowystarczalne"¹²⁵;

przy czym interwencja władzy (państwa) będzie uznana za usprawiedliwioną, a zarazem za pożądaną tylko wtedy, gdy niewydolność niższych struktur lub jednostek zostanie wykazana i tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Natężenie interwencji również powinno być adekwatne do okoliczności, które winny być należycie udowodnione¹²⁶. Oznacza to, że stopień ingerencji władzy realizującej zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym, powinien pozostawać w zgodzie z - mającą w tym przypadku charakter komplementarny - zasadą proporcjonalności¹²⁷. W literaturze proporcjonalność jest określana między innymi mianem "testu dla subsydiarności"¹²⁸.

Według J.W. Tkaczyńskiego negatywna strona pomocniczości eksponuje, w myśl przyjętych i utrwalonych w nauce społecznej Kościoła twierdzeń, wstrzemięźliwość struktur nadrzędnych (suprasystemów): "(...) społeczeństwo nie powinno wykonywać tego, co jednostka może zdziałać dzięki własnej inicjatywie oraz własnymi siłami; państwo nie powinno przejmować tych zadań, które mogą być wykonywane przez działające w nim subiekty"¹²⁹. Z kolei pomocniczość w myśl pozytywnego ujęcia zezwala wyższym poziomom organizacyjnym na podjęcie zadań, "(...) którym nie mogą podołać jednostki bądź subsystemy", przy czym wyłączenie tych zadań poza sferę działań niższych poziomów organizacyjnych winno nastąpić wyłącznie na drodze "określonego konstytucyjnie modus vivendi", zobowiązując równocześnie "struktury nadrzędne do wspierania subsystemów w ich samodzielności"¹³⁰.

Nieco inaczej pozytywny i negatywny aspekt pomocniczości jest postrzegany przez K. Deimera i D. Jaufmanna, według których aspekt pozytywny polega na tym, że organizacje wysokiego szczebla względnie nadrzędna wspólna instytucja mają wspierać i pomagać jednostkom lub ich podporządkowanym wspólnotom w samodzielnych czynnościach. W przeciwieństwie do tego, aspekt negatywny zasadza się na tym, że nadrzędne wspólne instytucje i organizacje powinny przejąć zadania, które przekraczają możliwości i siły jednostek względnie podrzędnych wspólnot, a więc zadania których nie mogą wykonać¹³¹.

Idea pomocniczości wyraża się także i w tym, że jej istotą, jak pisze A. Wiktorowska: "są dwie tendencje: integracja i fragmentaryzacja, centralizacja i decentralizacja, koncentracja i dekoncentracja"¹³². Takie ujęcie istoty pomocniczości (subsydiarności) wymaga ponadto przyjęcia dwóch podstawowych założeń, przewidujących istnienie:

1) "dwóch układów odniesienia, np. społeczeństwa - jednostki; państwa - gminy; federacji - kraju związkowego; Unii Europejskiej - kraju członkowskiego..."¹³³;

2) specyficznych stosunków pomiędzy tymi układami, "polegających na tym, że każdy z nich, ma zabezpieczoną sferę samodzielności"¹³⁴.

Pomocniczość może być również postrzegana jako suma wynikających z dziedzictwa zachodniej cywilizacji zasad koegzystencji państwa-władzy, społeczeństwa, grup społecznych i jednostki. Posługując się klasyfikacją przedstawioną przez A. Zielińską-Głębocką¹³⁵, można wskazać główne zasady leżące u podstaw lub wywierające istotny wpływ na treść pomocniczości. Są to:

- zasada wolności jednostki i aktywności obywateli w interesie ogółu (dla dobra wspólnego);

- zasada wspomagania, a nie zastępowania działań członków społeczeństwa na podstawie kryteriów:

* autonomii, wyrażającej się w dobrowolnym powstawaniu grup społecznych, podejmujących działania z własnej inicjatywy i kierujących się poczuciem wolności osobistej i solidarności społecznej;

* niewystarczalności sił i środków jednostek i ciał niższych do realizacji niektórych zadań niezbędnych dla zabezpieczenia dobra wspólnego;

* efektywności, wskazującej poziom w strukturze społeczeństwa, gwarantujący skuteczne i efektywne realizowanie danej kategorii zadań;

- zasada dynamiki, wynikająca z konieczności okresowych nowelizacji (korekt) zadań, z uwagi na zmiany warunków ich realizacji oraz potrzeb jednostki i grup;

- zasada proporcjonalności, w myśl której działanie publiczne nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu¹³⁶.

Przedstawione, różnorodne aspekty idei pomocniczości świadczą o jej złożoności. Pojawiające się w literaturze poglądy, że pomocniczość "daleka jest od ścisłości niezbędnej, by nadać jej charakter normatywny"¹³⁷, że jest jeszcze "pojęciem otwartym"¹³⁸, i że jest uznawana za zasadę w stadium tworzenia się¹³⁹, potwierdzają to spostrzeżenie, a tym samym wymagają przedstawienia i odniesienia się do zasadniczych problemów leżących u podstaw trudności w jej syntetycznym ujęciu.

I tak po pierwsze, głównych przyczyn różnorodnego - jak wyżej wskazano - ujmowania pomocniczości w doktrynie, należy upatrywać przede wszystkim w wykorzystywaniu dwóch odmiennych mierników oceny zgodności danego zachowania z ideą pomocniczości. Za mierniki te uznaje się zarówno zdolność danego podmiotu (jednostki, podmiotów grupowych) do realizacji określonego celu, jak i stopień efektywności jego działania. Można bowiem uznać, że struktura niższa jest "wyręczana" - w zgodzie z ideą pomocniczości - przez strukturę wyższą tylko wówczas, gdy ta pierwsza ze swej natury nie jest w stanie realizować zamierzonego celu. Innymi słowy, pomocniczość dopuszcza dewolucję zadań w braku - zazwyczaj permanentnym - zdolności/możliwości realizacji zamierzonego celu przez dany podmiot. Biorąc zaś pod uwagę stopień efektywności podmiotu podejmującego działanie, dewolucja zadań nastąpi również w przypadku, gdy podmiot ten jest zdolny do realizacji celu, jednakże struktura wyższa może osiągnąć ten cel w sposób bardziej efektywny, zrealizuje lepiej to zadanie aniżeli "podmiot niższy".

Należy zauważyć, iż miernik efektywności jest szczególnie mocno akcentowany w Traktatach Wspólnotowych¹⁴⁰ oraz w przywoływanym wyżej projekcie Konstytucji Unii Europejskiej¹⁴¹. Wykorzystywanie "efektywności" w ocenie zgodności danego zachowania z ideą pomocniczości niesie ze sobą pewne niebezpieczeństwa dla znaczenia samej idei i jej wpływu na kształtowanie stosunków społecznych (zwłaszcza poprzez unormowania prawne) w państwie oraz w płaszczyźnie ponadpaństwowej. Uzależnienie a zarazem uzasadnienie ingerencji "struktury wyższej" w sferę zadań jednostki lub "podmiotu niższego" od oceny efektywności (stopnia skuteczności) utrudnia bowiem - lub wręcz uniemożliwia - zastosowanie pomocniczości, która ma być gwarantem samodzielności i niezależności jednostek i "podmiotów niższych". Słusznie uważa J. Charpentier, że przyjmując efektywność za miarę (kryterium) oceny danego zachowania za zgodne lub niezgodne z ideą pomocniczości, idea ta traci znaczenie w obszarze prawa, a jej przestrzeganie staje się jedynie pobożnym życzeniem¹⁴².

Wykorzystywanie miernika efektywności w omawianej sytuacji - obecnie właściwe prawodawstwu unijnemu - odbiega od jej pierwotnego rozumienia pomocniczości, sformułowanego w Quadragesimo anno. W tym klasycznym i - jak się wydaje - właściwym rozumieniu, istota pomocniczości tkwi w "elastyczności reagowania przy respektowaniu praw i potrzeb szczebli niższych organizacji społeczności ludzkiej"¹⁴³, a także pojedynczych osób. Wprowadzenie miernika efektywności działania, uzasadniającego możność i zarazem konieczność interwencji "podmiotu wyższego" utrudnia jednoznaczne wskazanie granicy, jaką pomocniczość wyznacza działaniom tych podmiotów. W konsekwencji może doprowadzić do tego, że postawienie idei pomocniczości na straży wolności i samodzielności jednostek oraz niższych szczebli organizacyjnych społeczeństwa, stanie się bezużyteczne ze względu na niski stopień obiektywizmu tej idei.

Wszystko wskazuje więc na to, że wystarczający, bardziej uchwytny i "bezpieczny" paradygmat podziału zadań i kompetencji pomiędzy różne szczeble struktur w społeczeństwie (w państwie oraz w ramach struktur ponadpaństwowych) wynika z pomocniczości w jej klasycznej postaci, uzależniającej rozkład zadań i kompetencji wyłącznie od zdolności do realizacji określonego celu. Sama bowiem realizacja zadania przez dany podmiot bez groźby trwałego uszczerbku swojej substancji oraz bez ujemnych konsekwencji względem innych zadań realizowanych na tym samym szczeblu, winna stanowić o prawidłowym jego przyporządkowaniu. Natomiast wykorzystywanie miernika efektywności przy ocenie zgodności danego zachowania z ideą pomocniczości, stwarza pole do nadużyć a zwłaszcza do usprawiedliwienia przejęcia zadań "podmiotów niższych" przez podmioty wyżej usytuowane w strukturze społeczeństwa, państwa lub organizacjach ponadpaństwowych.

Przedstawione względy zdają się uzasadniać w dalszych rozważaniach wiązanie pomocniczości bardziej z ocenami zdolności realizacji zadań, gdzie istotny jest pozytywny rezultat danego zamierzenia, aniżeli ze stopniem efektywności działania szczebli niższego i wyższego.

Po drugie, ograniczenie ujęcia idei pomocniczości do jej klasycznej postaci, pochodzącej z Quadragesimo anno, nie usuwa wszystkich związanych z nią wątpliwości i problemów. Między innymi nie oddala niebezpieczeństwa uwikłania się w spór o wartości we wszystkich trzech jego postaciach, a mianowicie w:

- spór o założenia aksjologiczne;

- spór o hierarchię wartości; oraz

- spór doktrynalny¹⁴⁴.

Można bowiem spierać się o treść pomocniczości z uwagi na wartości leżące u jej podstaw. Pomocniczość w tej płaszczyźnie będzie postrzegana z pozycji liberalnych jako gwarancja wolności i nieingerencji państwa i innych struktur publicznych w sprawy obywateli (poddanych). Z kolei z etatystycznego punktu widzenia, pomocniczość legitymizuje interwencję państwa i innych "podmiotów wyższych" w sferę życia jednostek i ich organizacji.

Idea pomocniczości może stać się przyczyną powstania sporu o hierarchię wartości wówczas, gdy będzie wykorzystywana równocześnie jako argument przemawiający za powstrzymaniem ingerencji "wyższych podmiotów" w imię poszanowania wolności jednostek i autonomii ich organizacji, jak i za przejęciem inicjatywy przez podmioty wyżej usytuowane w strukturach społeczeństwa, państwa lub organizacjach ponadpaństwowych w celu ochrony takich wartości, jak: życie ludzkie, zdrowie, dobra kultury, kondycja ekonomiczna rodziny, przedsiębiorstwa, gminy, itp.

Idea pomocniczości może też być powodem sporów doktrynalnych. Spór taki powstanie w przypadku rozbieżnych ocen co do tego, czy konkretne zachowanie się "podmiotów wyższych" względem "podmiotów niższych" jest lub nie jest zgodne z istotą pomocniczości¹⁴⁵.

Po trzecie, pomocniczość cechuje się statyką (niezmiennością) celu, jaki się jej przypisuje, a zarazem dynamiką zmian "stanu posiadania" zadań na poszczególnych szczeblach struktury społecznej, determinowaną postępem technicznym, sytuacją ekonomiczną, zmianami w aprobowanym przez dane społeczeństwo systemie wartości, itp.¹⁴⁶

Oznacza to, że zakres zadań właściwych danej strukturze jest pochodną (wynikiem) wielu zmiennych, między innymi: ekonomicznych, demograficznych, etycznych, religijnych. Można by więc, dokonując pewnych uogólnień, upatrywać uzasadnienia zmian paradygmatu rozdziału zadań w stopniu rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa. W zależności od konsekwencji (wpływu), jakie niosą ze sobą te zmienne, możliwe i zarazem uzasadnione jest przenoszenie zadań zarówno na szczebel wyższy, jak i przejęcie ich ze szczebla wyższego na szczebel niższy¹⁴⁷. Rozwój, ale również i kryzys czy regres grup społecznych, rozpatrywany zwykle w perspektywie państwa, staje się bodźcem do dokonywania zasadniczych zmian lub drobnych korekt - przesunięć zadań wykonywanych dotychczas przez wyższe lub, w zależności od kierunku zmian, niższe szczeble.

To, w jaki sposób i na jakim szczeblu powinny być, w zgodzie z "przesłaniem" pomocniczości, lokowane zadania, jest uzależnione przede wszystkim od obiektywnej kondycji danej struktury, a ta z kolei jest funkcją między innymi wyżej wymienionych zmiennych.

Można więc uznać, iż dynamizm pomocniczości winien być rozpatrywany przez pryzmat konkretnych zadań, które mogą lub nie mogą być realizowane przez jednostki i inne "podmioty niższe". Nie powinien zaś oznaczać zmian znaczeniu pojęcia pomocniczości jako idei. W literaturze podnosi się, iż konieczność "ciągłej reinterpretacji" treści idei pomocniczości daje podstawy do zaliczenia jej w poczet "ponadczasowych zasad ogólnych"¹⁴⁸.

Po czwarte, idea pomocniczości odnosi się zarówno do katalogu zadań danego podmiotu (jednostki, podmiotów grupowych), jak i do środków, jakie mają być zastosowane w celu osiągnięcia pożądanego skutku. Stąd też ważne jest, aby przy urzeczywistnianiu treści idei pomocniczości brać pod uwagę w pierwszym rzędzie ocenę możliwości realizacji zadań przez dany podmiot na danym poziomie, następnie zaś, gdy zadania - zgodnie z wymogami pomocniczości - zostaną właściwie rozlokowane, posługując się nadal wymogami pomocniczości jako kryterium selekcji, dokonać właściwego wyboru środka (sposobu) realizacji tych zadań¹⁴⁹. Jeśli bowiem zadania te mają związek z funkcjonowaniem jednostki lub innych "podmiotów niższych", należałoby zastosować przy ich realizacji środki, które w danych okolicznościach nie naruszałyby ich sfer swobody i samodzielności lub czyniły to w jak najmniejszym stopniu. Można więc przyjąć, iż - w zgodzie z ideą pomocniczości - zadania "podmiotów wyższych", które dotykają sfer funkcjonowania jednostek i innych "podmiotów niższych", powinny być realizowane za pomocą środków niewładczych, a gdy nie jest to możliwe - za pomocą środków, które w możliwie najmniejszym stopniu naruszą ich swobodę, samodzielność i integralność¹⁵⁰. Pomocniczość powinna bowiem wytyczać zarówno pola interwencji (sfery działania), jak i środki oraz metody (koncyliacyjne, władcze i in.) działania na tych polach.

Po piąte, pomocniczość skupia aktywność "podmiotów wyższych" na realizacji zadań "własnych" - to jest takich, które ze swej istoty mogą być realizowane na tym szczeblu. Ingerencja w sferę działań jednostki i innych "podmiotów niższych" ma charakter incydentalny, uzasadniony nadzwyczajnymi okolicznościami. W tym zakresie działalność "podmiotów wyższych" powinna służyć przede wszystkim przywróceniu jednostce i innym "podmiotom niższym" utraconej zdolności do realizacji wykonywanych dotychczas zadań. Ingerencji tej mogą towarzyszyć działania doraźne mające na celu zachowanie substancji (integralności) podmiotu wymagającego pomocy lub/i przywrócenie go do stanu umożliwiającego dotychczasowe funkcjonowanie. Należy w tym zakresie w pełni zgodzić się z E. Popławską, która określa pomocniczość mianem zasady ograniczania władzy¹⁵¹.

Powyższe stanowisko nie obejmuje przypadków, których trwałym następstwem są wskazane wyżej zmiany w potencjale podmiotu niższego. Wówczas dochodzi bowiem do modyfikacji zakresu zadań wymagających wsparcia nie z uwagi na jego doraźną sytuację lub przejściowe okoliczności (np. stan klęski żywiołowej, wojna, itp.), ale ze względu na przemiany o podłożu społeczno-gospodarczo-kulturowym, charakteryzujące się wysokim stopniem stabilności.

Po szóste, kreowanie nowych, wyższych szczebli w organizacji życia publicznego i sytuowania tam nowych, "wyższych podmiotów" jest pochodną charakteru i stopnia trudności realizacji zadań, których celem jest zaspokajanie potrzeb "podmiotów niższych". Oznacza to, że przesłanką konieczną do tworzenia i rozbudowy struktur realizujących zadania o charakterze publicznym w porządku zdeterminowanym ideą pomocniczości, jest trwały brak możliwości realizacji zadań na dotychczasowych szczeblach. Budowa nowych, wyższych szczebli jest zwykle podyktowana pojawieniem się nowych, nieznanych dotychczas zadań, których realizacja wykracza poza możliwości istniejących podmiotów.

Zgoła inny algorytm, wynikający z idei pomocniczości, dotyczy tworzenia kategorii "podmiotów niższych". Racją dla powoływania nowych "niższych struktur" będzie bowiem pojawienie się nowych zadań. Wystarczającym powodem ich utworzenia jest w tym wypadku zdolność do realizacji zadań wykonywanych dotychczas przez "podmioty wyższe".

3. Pomocniczość w obszarze prawa

3.1. Uwagi ogólne

Pomocniczość rozpatrywana w kategoriach idei stanowi przedmiot badań wielu dyscyplin. Ma ona swoje należne miejsce w pracach filozoficznych, zwłaszcza w rozważaniach etyków oraz przedstawicieli filozofii polityki. Jest bowiem postrzegana przede wszystkim jako idea filozoficzna i polityczna¹⁵². Wynika to z tego, że idea pomocniczości wywodzi się z myśli filozoficznej, której ewolucja została zarysowana w pkt. 1 niniejszego rozdziału. Należy zaznaczyć, iż w równie naturalny sposób pomocniczość wpisuje się też w obszar badawczy ekonomii, a to między innymi za sprawą H. Pesha - niemieckiego ekonomisty, który mianem subsydiarności określał dopuszczalną ingerencję państwa w obszar gospodarki w wypadku najwyższej potrzeby¹⁵³. Pomocniczość jako zjawisko nierozerwalnie związane z wzajemnymi relacjami zachodzącymi pomiędzy jednostką, grupami społecznymi (zwłaszcza zinstytucjonalizowanymi), strukturami państwowymi i ponadpaństwowym, staje się w równym stopniu przedmiotem zainteresowań socjologii i politologii¹⁵⁴. Słuszne jest zatem postrzeganie pomocniczości między innymi jako urządzenia porządkującego relacje między elementami społeczeństwa¹⁵⁵. "Ponieważ idea subsydiarności - jak pisze Ch. Millon-Delsol - ma na celu rozwój osoby ludzkiej i bierze pod uwagę warunki tego rozwoju, znajduje więc zastosowanie nie tylko w dziedzinie polityki, ale wszędzie tam, gdzie sprawowana jest władza"¹⁵⁶.

Przyjęcie pomocniczości za podstawę budowy porządku społecznego w państwie, jest w dużej mierze uzależnione od uwarunkowań o charakterze ideologicznym, istniejących w określonym miejscu i czasie. Niezwykle istotne znaczenie ma tu bowiem system wartości akceptowany i urzeczywistniany przez władzę. Uznanie danego systemu wartości za ideologiczne fundamenty państwa, prowadzi zazwyczaj do objęcia go ochroną prawną oraz ustanowienia regulacji prawnych, mających na celu pomnażanie lub/i pozyskiwanie tych wartości¹⁵⁷. Stąd też budowa porządku społecznego w państwie opartego na idei pomocniczości, a ściślej rzecz ujmując, między innymi na tej idei, wymaga umieszczenia jej w prawnych podstawach ustroju państwa, a więc najlepiej w unormowaniach konstytucyjnych. Nie ulega wątpliwości, że realizację idei pomocniczości w praktyce społecznej i politycznej może zapewnić jedynie zapisanie jej w postaci norm prawnych¹⁵⁸ i przekształcenie jej w zasadę prawną.

Dla nadania idei pomocniczości waloru zasady prawnej, nie jest jednak konieczne wyrażenie jej expressis verbis w akcie normatywnym. Zasada taka może bowiem wynikać z istniejącego systemu prawa, z sumy poszczególnych regulacji zawartych w przepisach szczególnych¹⁵⁹. Prawna regulacja jest podstawowym sprawdzianem, za pomocą którego można zweryfikować twierdzenia o obowiązywaniu zasady pomocniczości w państwie. Pozostawienie pomocniczości poza sferą regulacji prawnej, np. jedynie w obszarze dyrektyw systemu norm moralnych, nie doprowadzi do urzeczywistnienia jej jako zasady porządku społecznego w państwie lub w strukturach ponadpaństwowych. Wynika to z faktu, że wiąże się ona ściśle z wykonywaniem władzy w państwie i w innych związkach publicznoprawnych. Ich funkcjonowanie zaś jest zdeterminowane prawem. Należy przy tym zaznaczyć, iż nie wszystkie z zasad przyjmowanych za podstawy porządku społecznego w państwie wymagają prawnej regulacji jako warunku koniecznego do ich urzeczywistniania w życiu publicznym, czego przykładem może być np. zasada solidarności. Może ona zostać bowiem zaimplementowana do zespołu norm determinujących stosunki społeczne chociażby na podstawie powszechnie uznanych w danej społeczności reguł etycznych lub religijnych. W tej sytuacji "zadekretowanie" zasady solidarności (społecznej) może być wręcz uznane za formę wymuszenia powszechnie uznanej i wysoko cenionej, w zachodnim kręgu kulturowym, postawy moralnej jednostek i ich organizacji wobec współobywateli. Z kolei bezpośrednie lub przynajmniej pośrednie (wynikające z całokształtu obowiązujących unormowań) wpisanie pomocniczości jako zasady do obowiązującego porządku prawnego jest warunkiem sine qua non choćby jej formalnego obowiązywania. Pomimo bowiem tego, że pomocniczość - na co wyżej wskazano - jako idea towarzyszy od długiego czasu rozwojowi cywilizacji zachodu, to jednak w płaszczyźnie normatywnej nie wydaje się wystarczająco ugruntowana. Kategoryczne uznanie normatywnego charakteru zasady pomocniczości nie jest jeszcze bynajmniej regułą we współczesnej literaturze¹⁶⁰.

Trzeba też zaznaczyć, iż pomocniczość w obszarze prawa kojarzona jest zazwyczaj ze sferą regulacji dotyczących podziału zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami władzy w państwie. W wielu przypadkach jest odnoszona do materii związanej przede wszystkim z porządkiem prawno-ustrojowym¹⁶¹. Zatem nie bez przyczyny prawną problematykę związaną z zasadą pomocniczości bada się w obszarze prawa konstytucyjnego oraz ustrojowych zagadnień prawa wspólnotowego. Zdaniem E. Popławskiej: "Miejsce zasady pomocniczości w prawie konstytucyjnym wynika z wyprowadzonych z niej i pochodnych w stosunku do niej zasad organizacji życia społeczno-politycznego"¹⁶². Są nimi zasada ograniczonej budowy społeczności państwowej, zwana inaczej zasadą pluralizmu państwowego¹⁶³, której konsekwencją są zasady samorządu i federacji, oraz zasada decentralizacji władzy państwowej i zasada demokracji¹⁶⁴. Aspekt ustrojowy zasady pomocniczości został też szczególnie silnie wyeksponowany podczas prac Komisji Konstytucyjnej nad obecnie obowiązującą ustawą zasadniczą¹⁶⁵.

Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro zasada pomocniczości "zakłada (...) aktywność społeczności lokalnych i regionalnych oraz samodzielność jednostek [podkr. T. B.]"¹⁶⁶, to powinna mieć swoje odzwierciedlenie w normatywnej sferze prawa materialnego. Z uwagi zaś na to, iż rozstrzyga ona o relacjach zachodzących pomiędzy podmiotami władzy oraz między tymi podmiotami a jednostką lub organizacjami spoza systemu władzy, "reguluje napięcie, jakie występuje między dwoma biegunami: jednostką (osobą) oraz różnymi formami społeczeństwa"¹⁶⁷, jej wpływ powinien być szczególnie widoczny w regulacjach prawa materialnego publicznego. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że podstawowym (pierwotnym) obszarem, w którym ma być urzeczywistniana zasada pomocniczości, jest obszar prawa materialnego, oddziaływanie zaś tej zasady na sferę prawa ustrojowego jest konsekwencją (pochodną) oceny adekwatności potencjału jednostki i "katalogu" jej potrzeb, które jest w stanie samodzielnie zaspokajać. Dopiero gdy zostaną wydzielone te spośród potrzeb jednostki, które ze swej istoty mogą być zrealizowane jedynie przez podmioty i struktury o wyższym od jednostki potencjale - możliwościach sprawczych, wówczas aktualny staje się problem szczebla organizacyjnego, na którym winny być realizowane zadania prowadzące do zaspokojenia potrzeb jednostki - potrzeb, których jednostka we własnym zakresie nie może zaspokoić. To swoiste pierwszeństwo prawa materialnego w zakresie urzeczywistniania zasady pomocniczości, przed regulacjami z zakresu prawa ustrojowego, wynika z samego założenia, na jakim opiera się ta zasada - założenia, iż "jedynym bytem samodzielnym jest człowiek" i że "prawa i wolności jednostek są źródłem wszystkich praw i obowiązków społeczności"¹⁶⁸. Nie mniej istotnym uzasadnieniem takiego stanu rzeczy jest to, że realizacja celów publicznych przez organy administracji dokonuje się na podstawie materialnego prawa administracyjnego. Natomiast prawo ustrojowe wpływa na realizację tych celów pośrednio, między innymi przez "konstrukcję organu i urzędu administracyjnego, przez organizację procesów pracy"¹⁶⁹, a także np. poprzez taki a nie inny administracyjny podział terytorialny państwa.

3.2. W kwestii zamieszczania zasady pomocniczości w preambule Konstytucji

We Wstępie do Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. znajduje się odwołanie do pomocniczości jako do jednej z podstaw - zasad porządku prawnego: "(...) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot [podkr. T. B.]".

Odnosząc się do cytowanego fragmentu preambuły trzeba podkreślić, iż odwołanie się do zasady pomocniczości w akcie normatywnym, w tym w Konstytucji, nie jest - jak już wyżej wspomniano - warunkiem koniecznym budowy porządku prawnego w państwie, porządku budowanego na podstawie tej zasady. To, czy obowiązujący system prawa pozostaje w zgodzie z zasadą pomocniczości, może równie dobrze wynikać z konsekwentnie wprowadzanych szczegółowych unormowań urzeczywistniających tę zasadę w różnych sferach życia społecznego, będących przedmiotem prawnej regulacji albo właśnie ze względu na tę zasadę pozostawionych poza zasięgiem aktów prawotwórczych. W tym zakresie pozostają aktualne poglądy wyrażane jeszcze pod rządami Konstytucji z 1952 r.¹⁷⁰, według których ustawa zasadnicza nie musi i nie zawiera wszystkich zasad obowiązujących w danym porządku prawnym, a zwłaszcza w poszczególnych gałęziach prawa¹⁷¹. Oznacza to, że również w materii objętej niniejszymi rozważaniami, konstytucyjne unormowania nie przesądzają w sposób kategoryczny o zakresie, treści, a także o zasadach obowiązujących między innymi w obszarze prawa administracyjnego¹⁷². Należy oczywiście zastrzec, iż te pozakonstytucyjne zasady nie mogą pozostawać w sprzeczności z uregulowaniami ustawy zasadniczej.

Powyższe wyjaśnienia uzasadniają zwrócenie uwagi na liczne oznaki pomocniczości pojawiające się w ustawodawstwie zwykłym w schyłkowym okresie PRL¹⁷³, a więc na długo przed uchwaleniem obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej. Regulacje końca lat 80. i początku lat 90. ubiegłego wieku, w których ujawniają się zmiany aksjologicznych podstaw stanowienia prawa w kierunkach wyznaczanych między innymi przez ideę pomocniczości można by określić "ustawami przełomu". Na miano takie niewątpliwie zasługują:

- ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach¹⁷⁴, zwłaszcza w brzmieniu po nowelizacji z dnia 23 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o fundacjach¹⁷⁵;

- ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej¹⁷⁶;

- ustawa z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach¹⁷⁷;

- ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach sumienia i wyznania¹⁷⁸;

- ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu¹⁷⁹;

- ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym¹⁸⁰;

- ustawa z dnia 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk, zniesieniu organów tej kontroli oraz o zmianie ustawy - Prawo prasowe¹⁸¹;

- ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej¹⁸²,

a także niezwykle istotne zmiany kodeksu cywilnego, w tym zwłaszcza wprowadzone przepisami ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny¹⁸³.

Aprobując przedstawione stanowisko, zgodnie z którym obowiązywanie zasady pomocniczości w porządku prawnym państwa nie wymaga bezpośredniego przywoływania jej w przepisach prawnych, należałoby jednak rozważyć jego prawne konsekwencje, zwłaszcza że przywołanie zasady pomocniczości nastąpiło wyłącznie w preambule obowiązującej Konstytucji.

Prima facie należy podkreślić, iż w literaturze brak jest jednoznacznego poglądu co do prawnego charakteru wstępu do ustawy zasadniczej. Formułowane są więc między innymi tezy o wyłącznie politycznym charakterze wstępu do Konstytucji¹⁸⁴. Należy też odnotować poglądy skłaniające się ku uznaniu preambuły za swoisty zbiór wskazówek określających system wartości, będących aksjologiczną podstawą unormowań zamieszczonych w dalszej - normatywnej części ustawy zasadniczej, przyznające preambule "samoistny" charakter prawny jedynie w zakresie ograniczonym do niektórych jej fragmentów¹⁸⁵.

Z kolei inne wypowiedzi skłaniają się ku uznaniu normatywnego charakteru preambuły do Konstytucji jako całości bądź też jej fragmentu. W tym ostatnim przypadku przyznanie normatywności danej części preambuły zależy wyłącznie od treści, jaką jest wypełniona¹⁸⁶. P. Winczorek podkreśla, że we wstępach do Konstytucji zwykle zamieszcza się "odwołania do tradycji państwowej narodu, przypomnienie rozmaitych faktów z jego dziejów, wskazanie wartości i zasad, jakimi kierować się on powinien w przyszłości"¹⁸⁷. Obowiązująca Konstytucja nie odbiega - jego zdaniem - od przedstawionego schematu¹⁸⁸. Upatrując pierwiastków normatywnych w preambule widzianej przez pryzmat powyższego schematu, należałoby przyjąć, że znajdują się one w ostatniej z wymienionych kategorii treści wstępu, to jest w katalogu "wartości i zasad", a więc w tej części wstępu, w której została przywołana zasada pomocniczości.

Według K. Complaka Wstęp do Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. zawierający "wypowiedzi o różnym charakterze i treści" ma "znaczenie prawne"¹⁸⁹. Oznacza to, że "z wyjątkiem krótkiej informacji o genezie tego aktu [to jest Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. - przyp. T. B.] wszystkie postanowienia wstępu mają głęboką zawartość normatywną, której w szczególności orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie może pomijać"¹⁹⁰.

Należy również zaznaczyć, iż we współczesnej literaturze prawa konstytucyjnego prezentowane są także poglądy o wyłącznie normatywnym charakterze preambuły do ustawy zasadniczej¹⁹¹. Nie mają one bynajmniej szczególnie nowatorskiego charakteru, albowiem tezy o normatywnej naturze całej Konstytucji, nie wyłączając Wstępu, były wyrażane w doktrynie, jeszcze przed transformacją ustrojową¹⁹².

Doniosłe znaczenie dla uznania normatywnego charakteru preambuły do Konstytucji ma stanowisko zajęte w tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu do wyroku TK z dnia 3 czerwca 1998 r., K 34/97, powołując się na niektóre z przywołanych we wstępie do Konstytucji wartości (wolność, sprawiedliwość, współdziałanie i dialog), uznał, że muszą one stanowić "kryteria oceny wszelkich działań władz publicznych, w tym ustawodawstwa"¹⁹³. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na istotne znaczenie zasad i wartości zamieszczonych w preambule (m.in. zasady sprawiedliwości¹⁹⁴, zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami¹⁹⁵) w procesie wykładni obowiązującego ustawodawstwa. Trzeba jednak równocześnie zaznaczyć, iż w niektórych rozstrzygnięciach wykazywał w tym zakresie niekonsekwencję, sugerując, że normatywny charakter preambuły może budzić pewne wątpliwości¹⁹⁶.

Przychylając się do koncepcji uznających normatywny charakter całej preambuły do Konstytucji lub jej fragmentów odwołujących się do podstaw, na jakich jest kształtowany ustrój państwa, nie sposób pominąć aksjologicznego wymiaru zasad w niej zawartych, a więc także i zasady pomocniczości. Trzeba bowiem podkreślić, że to przecież głównie normy konstytucyjne (również, a raczej przede wszystkim, te zawarte we Wstępie do ustawy zasadniczej) wyrażają założenia aksjologiczne, będące podstawą istniejącego porządku prawnego i składające się na aksjologię systemu prawa obowiązującego¹⁹⁷. Zatem normy konstytucyjne wyrażają te "wartości-cele", które racjonalizują i legitymizują prawo oraz stanowią kryterium jego oceny¹⁹⁸. Należy przy tym zaznaczyć, iż nasycenie pierwiastkiem aksjologicznym norm prawnych, w tym zwłaszcza norm wynikających z przepisów Konstytucji, jest zjawiskiem naturalnym i zasadnym. Jak pisze P. Winczorek: "Prawo z samej zasady nie może być aksjologicznie indyferentne, ponieważ jest aktem świadomego wyboru. Każdy ludzki akt wyboru ma u swej podstawy jakieś przesłanki aksjologiczne związane z aprobowanym (preferowanym) przez dokonującego wyboru systemem (zespołem) wartości. Kwestią nie jest to, czy wartości są lub mogą być podstawą takiego wyboru, lecz to, jakie to wartości"¹⁹⁹. Stąd też niezwykle silne związanie zasady pomocniczości ze sferą aksjologii nie umniejsza bynajmniej z tego powodu jej prawnego statusu. Mimo to, wprowadzenie zasady pomocniczości do Konstytucji należałoby uznać za wyraz nawiązania - chociaż w ograniczonym zakresie - do anglosaskiej koncepcji Rule of Law, uwzględniającej i afirmującej wartości pozaprawne w przeciwieństwie do dominującej w systemie prawa kontynentalnego koncepcji Rechtsstaat - charakteryzującej się wysokim stopniem sformalizowania i przywiązania do materii ściśle normatywnej²⁰⁰. Można by wreszcie, za K. Działochą, zaliczyć zasadę pomocniczości do "reguł zachowania o charakterze prawnonaturalnym", mających swoje podstawy w Konstytucji²⁰¹.

Ujęcie zasady pomocniczości w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz "dowody" jej stopniowej implementacji do obowiązującego porządku prawnego, pochodzące z końca lat 80. i początku lat 90. ubiegłego wieku, uzasadniają prawny wymiar tej zasady. Nie przesądzają natomiast o tym, czy posługiwanie się określeniem "zasada pomocniczości" przekłada się na ujęcie pomocniczości jako zasady prawa, w tym zasady konstytucyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego wskazania warunków uznania danej zasady za zasadę prawa oraz warunków zaliczenia zasady prawnej do grona zasad konstytucyjnych.

3.3. Określenie pomocniczości jako zasady prawa według typowych kryteriów przyjętych w doktrynie

Zasady prawa, czy też zasady formułowane przez prawo, stanowią niezwykle złożoną i - jak w takich przypadkach bywa - budzącą wiele kontrowersji materię²⁰². Jednym z problemów owej złożoności jest różnorodność zasad nie tylko w płaszczyźnie ich nazewnictwa, ale także odnośnie ich charakteru, funkcji czy też pierwszeństwa. A. Pułło tytułem przykładu wskazuje na rozróżnienie "pomiędzy zasadami-normami a zasadami postulatami, zasadami o wyraźnych podstawach prawnych a ideami politycznymi ich pozbawionymi, zasadami naczelnymi, ogólnymi, podstawowymi a wszystkimi innymi, zasadami ustroju politycznego a zasadami ustroju społeczno-gospodarczego czy polityki państwa, zasadami a ideami ogólnymi"²⁰³. Zwraca także uwagę na błędną praktykę traktowania niekiedy terminów: "konstrukcja, model, zasada, koncepcja, idea" jako synonimów lub wyrażeń bliskoznacznych²⁰⁴.

W doktrynie prawa, zarówno z punktu widzenia wydzielonych dyscyplin-gałęzi prawa, jak i z perspektywy porządku prawnego jako zupełnego zbioru norm prawnych, obowiązujących w danym miejscu i czasie, przyjmuje się trzy podstawowe rozumienia zasad prawa. Tak więc pod pojęciem zasad prawa można rozumieć wypowiedzi o charakterze opisowym, oceniającym oraz dyrektywalnym, zwanym także normatywnym²⁰⁵. Przedstawiona w pkt. 2 niniejszego rozdziału treść pomocniczości, daje podstawy do sklasyfikowania jej wśród wypowiedzi dyrektywalnych. Wypowiedzią o charakterze dyrektywalnym jest bowiem, jak pisze Z. Ziembiński, "wypowiedź, która rozumiana jest w danym języku jako nakaz czy zakaz jakiegoś postępowania dla jakichś osób"²⁰⁶.

Sformułowanie zawarte w powołanym wyżej fragmencie preambuły nie przybiera jednak - co należy zaznaczyć - postaci literalnej wypowiedzi wprowadzenia nakazu i/lub zakazu postępowania. Zakazy i nakazy określonego postępowania wynikają dopiero z treści zasady pomocniczości, "umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot". Z drugiej jednak strony należy podkreślić, że obecnie do zasad pojmowanych dyrektywalnie zalicza się także, jak wskazuje A. Pułło, "po pierwsze, pewne podstawowe normy wprost formułowane w tekście prawnym, po drugie, pewne reguły wprowadzone czy odtwarzane z wielu przepisów prawa jako ich logiczne konsekwencje, po trzecie wypowiedzi o charakterze opisowym, niesprzeczne z tekstem prawnym, a aprobowane powszechnie jako dyrektywy postępowania"²⁰⁷.

J. Wróblewski, analizując konstrukcję zasad systemu prawa oraz zwracając przy tym uwagę na źródło teoretycznych sporów o ich rozumienie (pojęcie), dokonuje dychotomicznego podziału na: zasady, które "są w jakiś sposób "zawarte" w ogóle norm obowiązujących", oraz zasady, które "płyną z ustroju społeczno-politycznego, a nie można ich "wyprowadzić" z prawa obowiązującego"²⁰⁸. Według takiego podejścia zasada pomocniczości mieści się w pierwszej z wymienionych kategorii. Przychylając się bowiem do uznania normatywnego charakteru całego tekstu Konstytucji, należy przyjąć, iż zasada pomocniczości jest explicite wyrażona w normach prawa²⁰⁹ poprzez odwołanie się do niej we Wstępie obowiązującej ustawy zasadniczej.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że ten sam autor, udzielając odpowiedzi na pytanie, czy zasady sprawiedliwości społecznej ("typowe reguły odesłania"), z uwagi na odwoływanie się do nich w tekście Konstytucji, "stają się przez to częścią systemu prawa", kwestionuje taką możliwość²¹⁰. Równocześnie uznaje powyższe zasady za "kryteria oceny decyzji tworzenia i stosowania prawa" oraz dopuszcza możliwość traktowania ich jako "reguł o charakterze ogólnym", częściowo wyrażonych w prawie obowiązującym i w tym zakresie stanowiących kryteria wewnętrzne oceny tego prawa²¹¹. Wydaje się, że zasada pomocniczości powinna być w tym kontekście traktowana "bardziej przychylnie" niż zasada sprawiedliwości społecznej w ujęciu J. Wróblewskiego. Pojęcie pomocniczości w porównaniu z pojęciem sprawiedliwości społecznej cechuje się jednak większym stopniem obiektywizmu, zwłaszcza gdy odrzuci się - jak już wcześniej postulowano - miernik efektywności spośród mierników oceny zgodności określonego zachowania z treścią omawianej zasady.

Z kolei rozpatrując zasadę pomocniczości z innego punktu widzenia, a mianowicie w relacji do przyjętego w doktrynie podziału zasad prawa na zasady in abstracto i in concreto²¹², należałoby ją przyporządkować do drugiej z wyżej wymienionych grup. Taka kwalifikacja wynika stąd, że zasady in concreto "są obowiązującymi normami prawa, a zatem związane są zawsze z danym systemem prawa"²¹³. Zatem określenie zasady pomocniczości ma w tym ujęciu ściśle dogmatyczne konotacje. W zależności od obowiązującego porządku prawnego, zasada ta może bowiem być uznana zarówno za zasadę abstrakcyjną jak i za zasadę konkretną. W nawiązaniu do wyżej wymienionego podziału szczególnego, podkreślenia wymaga uwaga zgłoszona przez M. Cieślaka, że zasada w sensie abstrakcyjnym jest jedynie ogólnym wskazaniem możliwego kierunku rozwiązania. Nie można zatem w takim wypadku przyjmować, że dana zasada (w ujęciu abstrakcyjnym) obowiązuje²¹⁴. "Moc obowiązująca - jak pisze wspomniany autor - może przysługiwać i przysługuje tylko zasadzie w sensie konkretnym"²¹⁵. Równie istotna teza odnosi się do pojęcia zasady konkretnej, którą należałoby określić, za M. Cieślakiem, jako odpowiednią zasadę abstrakcyjną, ujętą w danym systemie prawa²¹⁶.

Nie bez znaczenia dla właściwego ujęcia prawnej charakterystyki i oceny zasady pomocniczości jest odniesienie jej do jeszcze kilku, jak się wydaje, istotnych kategorii zasad prawa prezentowanych w literaturze. W tym celu można by posłużyć się przynajmniej po części "typologią zasad prawa", przedstawioną przez K. Ziemskiego²¹⁷, który - wykorzystując różne kryteria - dokonuje podziału między innymi na:

1) zasady systemu prawa oraz zasady części systemu, gdzie pod pojęciem zasad systemu należy rozumieć "takie zasady, które znalazłyby zastosowanie (choćby potencjalne) we wszystkich częściach systemu"²¹⁸, lecz z wyłączeniem zasad konstrukcji systemu, albowiem te ostatnie ze swej natury wywołują właściwe im konsekwencje w całym systemie;

2) zasady I i II stopnia. Do pierwszej kategorii należy zaliczyć zasady dotyczące między innymi: organizacji aparatu państwowego, sposobu stosowania prawa oraz treści prawa materialnego. Natomiast do zasad II stopnia (metazasad) zalicza się wypowiedzi normatywne odnoszące się do "tworzenia innych wypowiedzi dyrektywnych"²¹⁹;

3) zasady obowiązujące z uzasadnienia tetycznego oraz pozatetycznego, czyli zasady będące zarazem obowiązującymi normami prawnymi oraz zasady "będące dyrektywami prakseologicznymi, politycznymi, zwyczajowymi, obyczajowymi, a nawet moralnymi"²²⁰.

W literaturze z zakresu teorii i filozofii prawa podnoszona jest kwestia rozróżnienia zasad prawa od reguł prawa, a także od wymogów polityki prawa²²¹. Różnica między regułami a zasadami - według R. Dworkina - jest różnicą "natury logicznej"²²². Reguła - jak pisze R. Dworkin - wyraża się w stwierdzeniu "wszystko albo nic"²²³, zasada zaś "musi (...) zostać wzięta pod uwagę (...) jako okoliczność wskazująca ten lub inny kierunek myślenia"²²⁴. Swego rodzaju egzegezy określenia R. Dworkina wyrażającego istotę reguły, dokonuje T. Gizbert-Studnicki, przyjmując za reguły takie normy prawne, których obowiązywanie polega na tym, że każdorazowe spełnienie hipotezy normy wywołuje konsekwencje prawne określone w jej dyspozycji: "Jeżeli ktoś twierdzi, że reguła obowiązuje i że spełniona jest jej hipoteza, to musi zgodzić się z tym, że powstają konsekwencje prawne, określone w dyspozycji (...)"²²⁵.

Natomiast zasady, zgodnie z ujęciem R. Dworkina, posiadają "wymiar wagi lub doniosłości". Ewentualne konflikty między zasadami obowiązującymi w jednym miejscu i w jednym czasie o to, która z nich ma pierwszeństwo - jest zasadą dominującą, winny być rozstrzygane "przy uwzględnieniu względnej doniosłości każdej z nich"²²⁶. Zatem w danym systemie prawnym jest dopuszczalna koegzystencja nawet przeciwstawnych zasad prawa. W takich wypadkach jednej z przeciwstawnych zasad nadaje się atrybut dominacji (zasada dominująca lub przeważająca), drugą zaś należy traktować jako dyrektywę ustanowioną w celu uzupełnienia zakresu niewyczerpanego przez zasadę dominującą (zasada uzupełniająca lub wyjątkowa)²²⁷. W wypadku zaś, gdy reguły pozostają w sprzeczności, jedna z nich winna być uznana za nieważną²²⁸.

Należy przy tym zaznaczyć, że w języku potocznym, a także w pewnych sytuacjach w języku prawniczym, dochodzi do wymiennego używania terminów zasada i reguła. Przykładem podawanym przez T. Gizbert-Studnickiego jest reguła nullum crimen sine lege, która niejednokrotnie jest określana przez prawników mianem zasady²²⁹. Autor ten wskazuje na jeszcze jedną istotną kwestię, a mianowicie na to, że "odróżnienie reguł od zasad dotyczy klasy norm, a nie przepisów prawnych"²³⁰. Stąd też "dopiero norma wyinterpretowana z tekstu prawnego" przesądza o tym, czy w danym wypadku mamy do czynienia z zasadą, czy też z regułą²³¹.

Z kolei wymogiem polityki - według R. Dworkina - jest "ten rodzaj normy, która wyznacza cele do osiągnięcia, zwykle jest to postęp w zakresie jakiegoś ekonomicznego, politycznego czy społecznego życia zbiorowości"²³². Zasada, w opozycji do tak sformułowanego pojęcia polityki, jest natomiast normą, która "ma być przestrzegana nie dlatego, że jej przestrzeganie przybliża lub zapewnia ekonomiczną, polityczną lub społeczną sytuację, która wydaje się godna pożądania, ale dlatego, że tego domaga się sprawiedliwość, uczciwość lub inny aspekt moralności"²³³. Można by więc na tej podstawie przyjąć, iż zasady prawa w przedstawionym znaczeniu legitymują się wyraźnym aksjologicznym rodowodem. Takie ujęcie w szczególny sposób predestynuje zasadę pomocniczości do grona zasad prawa.

Przy ustalaniu pojęcia "zasada prawa" i określaniu jej właściwości należałoby również odnieść się do funkcjonującej powszechnie we współczesnych systemach prawnych, instytucji klauzul generalnych. T. Zalasiński, podejmując rozważania nad istotą zasady państwa prawnego, zwraca uwagę na praktykę zastępowania pojęcia "zasada państwa prawnego" pojęciem "klauzula państwa prawnego"²³⁴. Przyczyną tego stanu rzeczy jest pewne podobieństwo zachodzące pomiędzy niektórymi zasadami, między innymi pomiędzy zasadą państwa prawnego a klauzulami generalnymi²³⁵. Trzeba przy tym zaznaczyć, że pojęcie klauzuli generalnej, podobnie jak pojęcie zasady prawa, nie posiada jednej niespornej i jasno sformułowanej definicji²³⁶. Zważywszy na przedstawiane w doktrynie poglądy, można by przyjąć, że klauzulą generalną jest zwrot o charakterze oceniającym, zawarty w przepisach prawa, odwołujący się do ocen lub norm pozaprawnych, upoważniający podmiot stanowiący, bądź stosujący prawo, do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie tych ocen lub norm²³⁷.

Klauzule generale niejednokrotnie są utożsamiane z przepisami udzielającymi organom stosującym prawo tzw. "luzów ocennych", "luzów decyzyjnych"²³⁸. Mają one w szczególności uwalniać podmioty realizujące (stosujące) normy prawne spod rygorystycznego formalizmu²³⁹. Wskazuje się również, że uznanie danego zwrotu za klauzulę generalną, oznacza równoczesną zgodę na każdorazowe dokonywanie ocen i szacunków organu realizującego normę. Klauzule generale są też postrzegane jako "środek tzw. swobodnego poszukiwania prawa"²⁴⁰.

Mając na względzie przedstawioną wyżej ogólną charakterystykę pomocniczości, wydaje się, że mimo pewnych jej cech, które z pozoru mogłyby dać podstawy do uznania jej za klauzulę generalną, to w świetle przedstawionych wyżej przykładowych pojęć i funkcji klauzul generalnych ujawnia się wyraźna różnica dzieląca zasadę pomocniczości i np. zasady współżycia społecznego, czy też sprawiedliwości społecznej, będące klasycznym przykładem klauzul generalnych w obowiązującym porządku prawnym. Trzeba ze szczególną mocą podkreślić, że zasada pomocniczości, o której mowa we Wstępie do Konstytucji, nie jest podstawą do ustanawiania konkretnych norm przez organy stosujące prawo w przypadkach, w których brakuje jednoznacznych rozwiązań w normach abstrakcyjnych²⁴¹. Będąc wyznacznikiem określonego standardu stanowienia i stosowania prawa, sytuuje się nie obok, ale ponad ogółem norm regulujących działalność prawotwórczą i wykonawczą władzy.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia odnośnie treści pomocniczości jako idei oraz kryteriów, według których jest dokonywana typizacja zasad prawa, a także obecnie obowiązującego porządku prawnego, należałoby uznać zasadę pomocniczości za zasadę prawną, dyrektywalną, zawartą wprost w normach prawa stanowionego (przy czym inkorporowaną do systemu prawa z obszaru filozofii społecznej), a zatem zasadę konkretną. Ze względu zaś na odwołanie się do niej w ustawie zasadniczej winna być uznana dodatkowo za zasadę systemu. Z kolei bezpośredni wpływ zasady pomocniczości zarówno na treść stanowionego prawa jak i na proces jego stosowania oznacza, że przynależy ona do zasad prawnych I stopnia.

4. Zasada pomocniczości jako zasada konstytucyjna

Uznanie pomocniczości za dyrektywalną zasadę prawa daje podstawy do podjęcia rozważań, a w konsekwencji udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasada ta powołana expresiss verbis w tekście ustawy zasadniczej należy do szczególnej grupy zasad, a mianowicie do zasad konstytucyjnych. W tym celu należałoby przede wszystkim wskazać warunki, których spełnienie nadaje zasadzie prawa przymiot zasady konstytucyjnej. Przedtem jednak trzeba ustalić znaczenie pojęcia "zasady konstytucyjne", które jest - podobnie jak pojęcie zasad prawa - pojęciem wieloznacznym i niejednokrotnie spornym²⁴², zwłaszcza że idea "zasad prawa" - jak pisze A. Pułło - rozwijała się w tych dyscyplinach szczegółowych, dla których miała praktyczne znaczenie, a czego szczególnym dowodem było orzecznictwo sądowe²⁴³. W nauce prawa konstytucyjnego panował zaś przez wiele lat pogląd, zgodnie z którym "normy konstytucyjne nie nadają się do praktycznego stosowania bez rozwinięcia ich w innych aktach normatywnych"²⁴⁴.

Od połowy lat 80., w znacznej mierze za sprawą działalności powołanego wówczas do życia Trybunału Konstytucyjnego²⁴⁵, problematyka zasad konstytucyjnych stała się przedmiotem bardziej wnikliwych analiz, które z kolei doprowadziły do zmian w postrzeganiu i ocenie ich normatywności²⁴⁶. Obecnie zasady konstytucyjne stanowią niekwestionowany obiekt badań w nauce polskiego prawa konstytucyjnego.

Zasada konstytucyjna, jak pisze K. Wojtyczek, powinna mieć podstawowe znaczenie dla charakterystyki ustroju państwowego²⁴⁷. Przyjmuje przy tym, że "struktura i stopień precyzji sformułowania danej normy, ani prawnicza poprawność jej obowiązywania"²⁴⁸ nie są istotne. Ważne, zdaniem K. Wojtyczka, jest natomiast to, że "istnieje pewien mniej lub bardziej jasno określony wzorzec postępowania, który uznawany jest za obowiązujący w danym systemie prawnym i do którego odwołują się organy państwowe, wiążąc z nim określone konsekwencje prawne"²⁴⁹. Autor ten wskazuje też, że "często poszczególne "zasady konstytucyjne" stanowią skrótową formę wyrażenia całego zespołu szczegółowych norm prawnych"²⁵⁰. Według P. Tulei "mianem zasad konstytucyjnych są określane różnorodne sformułowania konstytucyjne, którym walor zasady przypisuje się ze względu na ich wagę oraz tradycję nazewniczą, ukształtowaną w doktrynie i orzecznictwie"²⁵¹. Z kolei M. Zieliński zwraca uwagę, iż przy określeniu znaczenia "zasad konstytucyjnych" mamy do czynienia "jednocześnie z homonimią i z synonimicznością"²⁵². Autor ten, dla wstępnego ujęcia znaczenia rozważanego pojęcia, proponuje posłużenie się zwrotem "konstytucyjne zasady prawa" (podkr. T. B.), a to między innymi w celu wskazania na znaczenie "cechy rodzajowej" w tym zakresie²⁵³.

Współczesny dorobek nauki prawa konstytucyjnego, zwłaszcza opracowania o charakterze podręcznikowym, świadczą z jednej strony o braku jednego sporządzonego przez doktrynę katalogu zasad konstytucyjnych, z drugiej zaś dają podstawy do sformułowania listy najczęściej wyróżnianych zasad konstytucyjnych. Do nich należy zaliczyć zasady:

- suwerenności narodu;

- demokratycznego państwa prawnego (państwa prawa);

- podziału (trójpodziału) władz (i ich równoważenia);

- pluralizmu politycznego;

- społecznej gospodarki rynkowej²⁵⁴.

Listę tę uzupełniają zasady formułowane przez poszczególnych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, które pojawiają się co prawda w wielu katalogach i zestawieniach, jednak nie z taką częstotliwością, jak te wyżej wymienione. Należą do nich między innymi zasady:

- konstytucjonalizmu;

- legalizmu;

- niepodległości i suwerenności państwa;

- jednolitości (unitarności) państwa;

- republikańskiej formy państwa (rządów);

- dwuizbowości parlamentu;

- współdziałania władz;

- odrębności i niezależności sądów oraz trybunałów;

- reprezentacji politycznej;

- decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego;

- autonomii i wzajemnej niezależności oraz współdziałania w stosunkach między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi;

- społeczeństwa obywatelskiego;

- dobra wspólnego;

- sprawiedliwości społecznej;

- dialogu społecznego;

- wolności i praw człowieka i obywatela;

- przyrodzonej godności człowieka;

- ochrony własności;

- ochrony pracy²⁵⁵.

Wynikająca z przedstawionych zestawień różnica pomiędzy częścią wspólną - katalogiem zasad najczęściej pojawiających się na listach zasad konstytucyjnych - a katalogiem zasad pojawiających się tylko w niektórych klasyfikacjach, może mieć swe źródło w odmiennym pojmowaniu zasad konstytucyjnych i w konstruowaniu ich katalogów według różnych kryteriów. Wszystko to - zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny - wywiera negatywny wpływ na praktykę stosowania prawa²⁵⁶. Rozmaitość katalogu zasad w prawie konstytucyjnym jest - jak pisze A. Pułło - groźniejsza niż gdzie indziej, ponieważ właśnie w prawie konstytucyjnym jest formułowanych wiele zasad "charakterystycznych czy nawet wspólnych dla wielu gałęzi prawa"²⁵⁷.

Tym bardziej wskazane byłoby przedstawienie chociażby przykładowych założeń i uzasadnień leżących u podstaw tworzenia poszczególnych koncepcji list zasad konstytucyjnych. I tak L. Garlicki wymienia "najbardziej podstawowe" zasady ustrojowe "jakie można wydobyć z tekstu (...) konstytucji"²⁵⁸. Klasyfikacja M. Granata ilustruje "zasady naczelne konstytucji", z których wynikają inne normy konstytucyjne, określają cechy danej instytucji oraz wyrażają podstawowe wartości konstytucyjne i są za takie uznawane w orzecznictwie²⁵⁹. M. Kruk wymienia konstytucyjne zasady podstawowe (zwane też zasadami ogólnymi, naczelnymi lub ustrojowymi) rozumiane jako "wyrażone w przepisach konstytucji (normach) idee, wartości, pojęcia, które tworzą podstawy innych norm prawnych, reguł zachowania, wyznaczają kierunek pozostałych regulacji prawnych, zwłaszcza konstytucyjnych, charakteryzują państwo poprzez wskazanie na jego pryncypialne wartości, respektowane przez to państwo i jego prawo zarówno w procedurach, jak i w ustroju i koncepcji władzy oraz innych instytucji prawnych, wolności i praw obywatelskich itp."²⁶⁰. Według Z. Witkowskiego "zasady prawa konstytucyjnego są to najbardziej podstawowe, czy kardynalne rozstrzygnięcia pochodzące od twórcy ustawy zasadniczej, które zawierają pewne kwalifikowane treści konstytucji. Rozstrzygnięcia te zwykle określają formę państwa, zawierają ustalenia umożliwiające bardziej precyzyjne zidentyfikowanie ustroju danego państwa, ale też charakteryzują system prawa, odnoszą się do systemu ochrony konstytucji, wolności i praw jednostki"²⁶¹. Z kolei P. Winczorek postrzega zasady konstytucyjne jako zasady ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego państwa. Należy zaznaczyć, że autor ten jako jedyny z wyżej wymienionych ujmuje bezpośrednio wśród zasad konstytucyjnych zasadę pomocniczości, zaliczając ją zarówno do zasad ustroju politycznego, jak i zasad ustroju społeczno-gospodarczego pod pojęciem zasad konstytucyjnych²⁶².

Brak bezpośredniego zamieszczenia zasady pomocniczości wśród wymienionych wyżej "podstawowych", "naczelnych" zasad konstytucyjnych można tłumaczyć tym, że pomocniczość tak w polskim porządku prawnym jak i w doktrynie, w dalszym ciągu pozostaje swoistym novum. Innym tego powodem może być również i to, że katalogi zasad konstytucyjnych, na co wskazuje A. Pułło, "są skoncentrowane na ustroju państwa (...), a nie na prezentację wszystkich wielkich zasad konstytucji, doniosłych dla interpretacji całego systemu prawa"²⁶³. Autor ten wskazuje natomiast słusznie na nie zawsze dość eksponowane "te założenia konstytucyjne, które odnoszą się do systemu prawa i całego systemu ochrony praw jednostki" i które "tworzą z norm prawa konstytucyjnego prawo w znaczeniu materialnym", czyniąc je rzeczywistym fundamentem porządku prawnego w państwie²⁶⁴. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć pomocniczość.

Jednak trzeba przy tym zaznaczyć, że zaliczenie zasady pomocniczości do katalogu zasad konstytucyjnych przez P. Winczorka oraz nawiązanie do pomocniczości przy charakterystyce zasady decentralizacji władzy i rozbudowy samorządności²⁶⁵ przez M. Kruk, może świadczyć o jej stopniowym ewoluowaniu ku tym z zasad konstytucyjnych, które powszechnie zostały uznane za zasady o znaczeniu podstawowym. Wyrazem powyższej tendencji są pojawiające się już sformułowania o zasadzie pomocniczości jako o "konstytucyjnym pryncypium ustrojowym Rzeczypospolitej Polskiej"²⁶⁶.

Obecnie, w dobie dostosowywania polskiego prawa wewnętrznego, w tym i jego zasad, do wspólnotowego porządku prawnego, w którym - jak już wyżej sygnalizowano - pomocniczości jako zasadzie prawa nadano właściwą jej estymę, przyjęcie zasady pomocniczości za konstytucyjną zasadę prawa nie powinno budzić zastrzeżeń.

Uznanie zasady pomocniczości za zasadę konstytucyjną daje też podstawy do włączenia jej do grona tak zwanych zasad "rządzących" całym systemem obowiązującego prawa²⁶⁷ charakteryzujących się - z uwagi na rangę konstytucji - nadrzędnością w stosunku do innych norm²⁶⁸. Konstytucyjne zasady prawa winny być bowiem uwzględniane (przestrzegane) w sferach tworzenia i stosowania prawa. Wywierają istotny wpływ w dziedzinie wykładni prawa, w stosowaniu reguł kolizyjnych i walidacyjnych²⁶⁹. Nie ulega więc kwestii, iż problematyka badawcza związana z konsekwencjami wprowadzenia zasady pomocniczości do obowiązującego porządku, winna oscylować w szczególności w płaszczyznach zagadnień stanowienia i stosowania prawa.

5. Delimitacja sfer funkcjonowania jednostki z uwagi na administracyjnoprawną regulację uwzględniającą zasadę pomocniczości - założenia teoretyczne

Obowiązywanie zasady pomocniczości w danym porządku prawnym, oznacza objęcie nią wszystkich szczebli zorganizowanej zbiorowości w państwie, czy - idąc dalej - w organizacjach ponadpaństwowych. Zatem zasada pomocniczości powinna współkształtować w równym stopniu układy, jakie zachodzą pomiędzy jednostką a umocowanymi prawnie organami władzy samorządowej, państwowej i ponadpaństwowej (będące wyrazem istoty zasady pomocniczości w jej klasycznym znaczeniu), jak też układy zachodzące pomiędzy poszczególnymi związkami publicznoprawnymi (organizacje samorządowe - państwo, państwo - organizacje ponadpaństwowe). Jednak trzeba przy tym zaznaczyć, że odniesienie zasady pomocniczości do organizacji podmiotów zinstytucjonalizowanej władzy różni się, i to w znacznym zakresie, od odniesienia jej do relacji zachodzących między jednostkami i ich organizacjami a podmiotami występującymi w imieniu szeroko rozumianej władzy publicznej.

Przyczyna tego odmiennego "wymiaru" zasady pomocniczości tkwi w odrębności reżimu występującego w systemie władzy publicznej oraz poza nim, a także w specyfice relacji jakie zachodzą między podmiotami systemu władzy publicznej a podmiotami pozostającymi w jego otoczeniu. Posługując się aparaturą pojęciową wykorzystaną przez W. Dawidowicza przy prezentowaniu koncepcji prawa administracyjnego należałoby przyjąć, iż gdy chodzi o wzajemne relacje pomiędzy podmiotami władzy publicznej - zasada pomocniczości odnosi się do prawa ustrojowego, które jest "prawem systemu". Jeżeli zaś zasada ta obejmuje swoim oddziaływaniem sferę praw jednostki w celach ochrony jej samodzielności lub wsparcia w sytuacjach tego wymagających, pomocniczość winna być rozpatrywana w płaszczyźnie administracyjnego prawa materialnego, a więc "prawa układu"²⁷⁰.

Stąd też dotykający sedna zasady pomocniczości problem powierzenia zadań podmiotowi usytuowanemu na właściwym szczeblu struktury społecznej (gminnym, ponadgminnym, regionalnym, państwowym, czy też ponadpaństwowym), wchodzącemu w skład aparatu władzy, ma charakter w dużej mierze "wewnętrzny" - i co za tym idzie - jest objęty reżimem prawa ustrojowego (wewnętrznego)²⁷¹. Z kolei sytuacja podmiotów spoza systemu władzy publicznej, a także układ, jaki zachodzi w relacji jednostka (lub jej organizacja) - podmiot systemu władzy publicznej, są objęte reżimem prawa powszechnie obowiązującego. Zasada pomocniczości postrzegana z perspektywy reżimu prawa powszechnie obowiązującego winna być więc odmiennie odczytywana.

Powierzanie za pomocą przepisów prawa zadań organom władzy publicznej (polegające na określeniu ich zakresu działania, a w konsekwencji na udzieleniu kompetencji do jego realizacji w określonej formie), widziane przez pryzmat zasady pomocniczości, sprowadza się bowiem do oceny, czy powierzenie to nastąpiło na szczeblu możliwie niskim, a zarazem zdolnym do ich realizacji. Natomiast w otoczeniu systemu władzy publicznej, które tworzą jednostki i ich organizacje, rodzi się, za przyczyną zasady pomocniczości, problem o charakterze pierwotnym; problem, na którego tle na dalszy plan schodzi kwestia prawnego umocowania podmiotu pozostającego na poziomie organizacyjnym gwarantującym prawidłową realizację przydzielonych mu zadań. Dotyczy on mianowicie w pierwszym rzędzie tego, czy w ogóle dana materia ma być przedmiotem prawnej regulacji, czy też - z uwagi na zasadę pomocniczości - powinna być pozostawiona poza kręgiem zainteresowania prawodawcy. Dopiero przy pozytywnym rozstrzygnięciu tak sformułowanego dylematu - notabene również ze względu na poszanowanie zasady pomocniczości - należy podjąć kwestie: zasięgu regulacji, wskazania podmiotu właściwego do realizacji zadań określonych tą regulacją, środków i kryteriów, z zastosowaniem lub uwzględnieniem których wyznaczony podmiot powinien zrealizować powierzone mu zadanie.

W zgodzie z zasadą pomocniczości w obszarze otoczenia systemu władzy publicznej, które tworzą jednostki i ich organizacje, pozostaje pasywna postawa prawodawcy lub, w przypadkach tego wymagających, działanie w celu deregulacji obszarów, w których wymienione podmioty z otoczenia systemu władzy publicznej mogą kształtować swoją sytuację bez konieczności prawotwórczej - bądź szerzej rzecz ujmując - prawnej ingerencji państwa. Powyższe zachowanie odnosi się przede wszystkim do zasady pomocniczości w ujęciu negatywnym, afirmującym powstrzymanie się od prawnej ingerencji w sferę spraw jednostek i ich organizacji, gdy charakter i skala spraw dają podstawy do uznania tych podmiotów za zdolne do realizacji zamierzonych przez nie celów, bez konieczności wsparcia (pomocy) podmiotów lub instytucji usytuowanych wyżej w strukturze społeczno-państwowej.

Z kolei pozytywny aspekt zasady pomocniczości w stosunku do jednostek i ich organizacji dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, to jest takich, w których działania uznane za właściwe tym podmiotom i podejmowane przez nie zazwyczaj z powodzeniem wymagają - z uwagi na szczególne okoliczności od nich niezależne - interwencji struktur wyższych. Okoliczności takie mogą zaistnieć między innymi w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych, katastrof, pożarów, mogą też powstać w wyniku prowadzenia działań wojennych.

Należy podkreślić, że oba aspekty zasady pomocniczości (pozytywny i negatywny), odnoszące się do jednostek oraz ich organizacji pozostających poza systemem władzy publicznej mają bezpośrednie przełożenie na prawną sytuację tych podmiotów. Pomocniczość w sferze systemu władzy publicznej również - czasem nawet w znacznym stopniu - wpływa na jednostki i ich organizacje, a więc podmioty z otoczenia władzy publicznej, czego najlepszym przykładem jest zjawisko decentralizacji władzy ściśle związane, czy wręcz będące wyrazem realizacji zasady pomocniczości w organizacji i funkcjonowaniu władzy²⁷². Niemniej jednak wpływ ten ma charakter wtórny, a co za tym idzie mniej odczuwalny dla podmiotu spoza systemu władzy publicznej.

Postrzegając prawo administracyjne z punktu widzenia obowiązującej w jego obszarze zasady pomocniczości wypadałoby - dla pełni rysującego się obrazu - wskazać również na tę część regulacji administracyjnoprawnej, kształtującej sytuacje prawne jednostek i ich organizacji, która pozostaje "poza zasięgiem oddziaływania" tej zasady czy też, inaczej ujmując, stanowi sferę wyłączoną spod oddziaływania zasady pomocniczości. Składają się na nią unormowania odnoszące się do zjawisk, przedsięwzięć (zadań) i okoliczności, którym jednostka, z uwagi na ich istotę, skalę, koszty itp. i równocześnie na swoje możliwości, nie jest w stanie podołać samodzielnie lub przy pomocy niesformalizowanych prawem struktur (organizacji). Takimi zjawiskami i przedsięwzięciami pozostającymi nawet poza potencjalną sferą aktywności jednostki są między innymi: ustalanie zasad ruchu drogowego na drogach publicznych, żeglugi morskiej, śródlądowej, powietrznej i kontrola ich przestrzegania, przeciwdziałanie degradacji środowiska, ochrona granic, czy też sprawy bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego oraz porządku publicznego w państwie. W tym zakresie podmioty administracji wyposażone w odpowiednie kompetencje realizują zadania w interesie publicznym, niejednokrotnie - choć nie zawsze - zbieżnym z interesem jednostek, wpływają poprzez zespół nakazów, zakazów oraz pozwoleń na sytuację jednostki.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pozostawanie poza zasięgiem działania zasady pomocniczości wymienionych przykładowo sfer dotyczy relacji jednostka - podmioty władzy publicznej. Natomiast decyzja w sprawie powierzenia kompetencji temu a nie innemu podmiotowi usytuowanemu w strukturze aparatu władzy, niewątpliwie powinna, jak już wielokrotnie podkreślano, pozostawać w zgodzie z zasadą pomocniczości.

Na podstawie dotychczasowych uwag można by zatem przyjąć, że jednostka widziana w kontekście zdeterminowanej zasadą pomocniczości regulacji administracyjnoprawnej, wpływającej na jej sytuację, funkcjonuje w trzech różnych sferach, które można zilustrować przedstawionym niżej schematem:

Sfera I.	Sfera II.	Sfera III.
wolna od regulacji administracyjnoprawnej ze względu na zasadę pomocniczości w ujęciu negatywnym	objęta regulacją administracyjnoprawną ze względu na zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym zarówno w płaszczyźnie stanowienia jak i stosowania prawa	objęta regulacją administracyjnoprawną, wyłączona spod wpływu zasady pomocniczości w relacji jednostka - podmioty władzy publicznej w płaszczyźnie prawotwórstwa, pozostająca równocześnie pod wpływem zasady pomocniczości w płaszczyźnie stosowania prawa

Wydzielenie trzech sfer funkcjonowania jednostki ze względu na stopień ich "normatywnego nasycenia", pozostającego w zgodzie z zasadą pomocniczości lub niezależnego od niej (sfera objęta regulacją administracyjnoprawną, wyłączona spod wpływu zasady pomocniczości w relacji jednostka - podmioty władzy publicznej w płaszczyźnie prawotwórstwa), pozwala na usystematyzowanie analizy zagadnienia stanowienia norm określających administracyjnoprawną sytuację jednostki. Analiza ta obejmie przy takim podejściu odpowiednio kwestie kreowania za pomocą zasady pomocniczości:

- zakazu regulacji administracyjnoprawnej (z uwagi na zasadę pomocniczości w ujęciu negatywnym);

- nakazu deregulacji obszarów objętych regulacją administracyjnoprawną wbrew zasadzie pomocniczości (z uwagi na zasadę pomocniczości w ujęciu negatywnym);

- nakazu regulacji administracyjnoprawnej (z uwagi na zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym).

W tym też zakresie przedmiotem analizy będzie zarówno sfera wolna od regulacji administracyjnoprawnej ze względu na zasadę pomocniczości w ujęciu negatywnym (sfera I), jak i sfera objęta regulacją administracyjnoprawną ze względu na zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym (sfera II).

Proponowany podział sfer funkcjonowania jednostki w równym stopniu daje możliwość dokonania, według tych samych parametrów, analizy wpływu zasady pomocniczości na stosowanie norm określających administracyjnoprawną sytuację jednostki. Przy czym w tym wypadku analiza ta obejmowałaby, tak jak w badaniach dotyczących stanowienia prawa, sferę objętą regulacją administracyjnoprawną ze względu na zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym (sfera II) oraz - w odróżnieniu od wskazanego wyżej podejścia - sferę objętą regulacją administracyjnoprawną, pozostającą poza wpływem zasady pomocniczości w relacji jednostka - podmioty władzy publicznej w płaszczyźnie prawotwórstwa (sfera III).

Rozdział III

Regulacja i deregulacja administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w świetle zasady pomocniczości

1. Uwagi wstępne

Objęcie określonych obszarów życia społecznego (stosunków społecznych) regulacją prawną jest podstawowym sposobem wpływu państwa i innych podmiotów publicznoprawnych na sytuację jednostki. Zasięg tego wpływu świadczy o stopniu swobody, autonomii jednostki, a co za tym idzie również o stopniu odpowiedzialności jednostki za swój byt. Oznacza to, że zakres przedmiotowy regulacji prawnej i stopień jej szczegółowości w danym porządku prawnym jest odwrotnie proporcjonalny do zasady pomocniczości, zwłaszcza w jej negatywnym ujęciu. Pomocniczość uznaje się bowiem za wyraz autonomii, samodzielności, ale także i odpowiedzialności jednostki oraz innych podmiotów funkcjonujących w społeczeństwie²⁷³. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że o tym, czy i w jakim stopniu regulacje prawne kształtujące sytuację jednostki uwzględniają zasadę pomocniczości przesądza zasięg i treść prawotwórstwa, którego adresatem jest jednostka. Można by w związku z tym przyjąć wstępnie tezę, w myśl której problem uwzględnienia zasady pomocniczości przy kształtowaniu sytuacji administracyjnoprawnej jednostki rozstrzyga się w sposób pierwotny na etapie stanowienia przepisów prawa powszechnego. Należy przy tym podkreślić, że ocena zgodności działalności prawodawczej z zasadą pomocniczości wymaga refleksji, wspartej pytaniami o to:

1) "czy w świetle tej zasady - mającej swoje źródło w Konstytucji - należy regulować daną sferę życia jednostki?"²⁷⁴;

2) "co "z natury rzeczy" winno być poddane regulacji prawnej, a co z tej samej przyczyny powinno być spod niej wyłączone?"; a także

3) "czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, powinny być podejmowane działania w celu deregulacji tych z obowiązujących dotychczas unormowań, które są sprzeczne z zasadą pomocniczości?".

Rozważania oscylujące wokół postawionych pytań, mają na celu przybliżenie do odpowiedzi na pytanie główne, to jest na pytanie o uwarunkowania, jakie stawia przed prawodawcą zasada pomocniczości w zakresie regulacji kształtującej sytuację administracyjnoprawną jednostki.

2. Normatywne kształtowanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki przy uwzględnieniu zasady pomocniczości

Nawiązując do wskazanych w poprzednim rozdziale pracy trzech sfer funkcjonowania jednostki, należy stwierdzić, że jedynym obszarem normatywnego kształtowania jej administracyjnoprawnej sytuacji w celu urzeczywistnienia zasady pomocniczości, jest sfera II - to jest sfera objęta regulacją administracyjnoprawną ze względu na zasadę pomocniczości w ujęciu pozytywnym. Tworzenie normatywnych podstaw do kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki widziane wyłącznie z perspektywy zasady pomocniczości²⁷⁵, powinno być uzasadnione obiektywną w danych okolicznościach (opisanych w hipotezie normy) niemożnością zaspokojenia swoich potrzeb przez jednostkę.

Prawnej rękojmi udzielenia jednostce wsparcia adekwatnego do potrzeb, których zaspokojenie leży poza jej rzeczywistymi możliwościami, należy poszukiwać w administracyjnoprawnej formule publicznych praw podmiotowych. Publiczne prawa podmiotowe postrzegane z tej perspektywy stają się kwintesencją stanowienia prawa o powszechnej mocy obowiązującej ze względu na zasadę pomocniczości w jej znaczeniu pozytywnym. Rekonstrukcja publicznych praw podmiotowych z przepisów prawa administracyjnego stanowi więc - patrząc z punktu widzenia zasady pomocniczości - uzasadnienie regulacji administracyjnoprawnej obejmującej drugą z wyodrębnionych sfer funkcjonowania jednostki.

Zróżnicowane poglądy prezentowane w literaturze oraz wielorakość postaci publicznych praw podmiotowych rodzi konieczność dokonania pewnych ustaleń w tym przedmiocie.

Samo pojęcie praw podmiotowych jako takich - niezwykle istotne dla wielu dyscyplin szczegółowych, zwłaszcza z zakresu prawa prywatnego i wykorzystywane zarówno w konstrukcjach naukowych, jak i w praktyce stanowienia oraz stosowania prawa - jest przedmiotem badań teoretycznych. Nie posiada ono jednego wyraźnie skrystalizowanego znaczenia²⁷⁶. Pojmowanie prawa w "sensie podmiotowym" jest nawet uznawane w prawoznawstwie jako zagadnienie "tradycyjnie sporne"²⁷⁷. Koncepcje austriackich i niemieckich przedstawicieli XIX- i XX-wiecznej nauki prawa, które stały się podstawą dla pojęcia publicznych praw podmiotowych²⁷⁸, są do dziś przedmiotem skrajnie rozbieżnych poglądów i ocen. Różne rozumienie "praw podmiotowych" wynika między innymi z odmiennych poglądów na temat źródeł ich pochodzenia. Głoszone są bowiem z jednej strony poglądy o istnieniu, pochodzeniu praw podmiotowych "z samej natury", niezależnie od ich "zadekretowania" w przepisach prawa przedmiotowego. Z kolei z drugiej strony prezentowane są stanowiska, zgodnie z którymi usankcjonowanie prawa podmiotowego, a co za tym idzie - poddanie go ochronie - wymaga ujęcia "uprawnień" czy - jak to wynika z innych definicji - "sytuacji prawnych", składających się na treść tego prawa, w tekst aktu normatywnego, pozwalający na ustalenie obowiązywania poszczególnych praw podmiotowych według reguł przewidzianych dla całego porządku prawnego²⁷⁹.

Za przyczynę braku jednolitości poglądów na pojęcie publicznych praw podmiotowych należy także uznać ich "objętość" oraz niezwykle mocne nasycenie pierwiastkiem ideologicznym²⁸⁰. Nie bez znaczenia jest również i to, że dla terminu "prawo podmiotowe" formułuje się definicje, w których - jak trafnie określa to S. Wronkowska - "próbuje się objaśnić jego znaczenie posługując się innymi, o nie mniej nieprezycyjnym znaczeniu terminami"²⁸¹. Prawo podmiotowe w ujęciu tradycyjnym jest pojmowane, jak zauważa W. Lang, "jako zakres mocy i wolności określonej przez normy prawa przedmiotowego i przez te normy zabezpieczone"²⁸². Prawa podmiotowe są też określane jako "kompleksy uprawnień złożonych lub poszczególne uprawnienia o dużej doniosłości aksjologicznej, ideologicznej lub praktycznej"²⁸³. Są to uprawnienia zrelatywizowane do norm generalnych i abstrakcyjnych, mające - w odróżnieniu od przywilejów - charakter uniwersalny. Przysługują one z mocy prawa przedmiotowego podmiotom posiadającym określone prawem cechy. Prawa podmiotowe są sprzężone korelatywnie z obowiązkami - również o charakterze uniwersalnym - nakładanymi na podmioty o cechach określonych w przepisach prawa²⁸⁴. Niezwykle istotną cechą praw podmiotowych jest ich niezbywalność²⁸⁵.

Zbliżonym do formuły przywołanej przez W. Langa jest pojęcie praw podmiotowych jako złożonych sytuacji prawnych wyznaczanych "jakimś podmiotom przez obowiązujące normy ze względu na uznane przez prawodawcę społecznie uzasadnione interesy tych podmiotów (...)"²⁸⁶. Należy zaznaczyć, że posługiwanie się zwrotem "prawa podmiotowe" w odniesieniu do zespołu wolności i uprawnień jest właściwe ujmowaniu praw podmiotowych w obszarze prawa prywatnego²⁸⁷. Rozumienie prawa podmiotowego w obszarze prawa publicznego odbiega w tym zakresie od cywilistycznego pojmowania tej instytucji²⁸⁸.

Naukowa rekonstrukcja publicznych praw podmiotowych dała XIX- i XX-wiecznej doktrynie prawa dodatkowy asumpt do badań teoretycznych²⁸⁹. W.L. Jaworski, odwołując się do poglądów H. Kelsena, E. Husserla oraz R. Löbla, wskazuje, że pojęcia praw podmiotowych wyrażają stan, który można określić zwrotem "mieć prawo". Stan ten może rodzić problemy z jego obiektywizacją. W.L. Jaworski pisze bowiem: "Pojęcie prawa podmiotowego jest wytworem naszego myślenia polegającego na dualizmie, z tą zaś chwilą, gdy "ja" w taki czy inny sposób przetwarza świat zewnętrzny, musi go ująć w sposób wciągający go w siebie, a więc antropomorficzny. Pojęcie prawa podmiotowego byłoby zbędne, gdyby "ja" czuło się jednością ze światem zewnętrznym (...)"²⁹⁰. Cytowany autor przyjmuje, że publiczne prawa podmiotowe, podobnie jak pojęcia aktu administracyjnego, swobodnego uznania, czy też materialnej prawomocności, są pojęciami konwencjonalnymi i mają dla nauki prawa administracyjnego, jako konstrukcje prawne, charakter wyłącznie subsydiarny²⁹¹. Nie umniejsza to bynajmniej - zdaniem W.L. Jaworskiego - znaczenia tych konstrukcji bowiem "nauka prawa administracyjnego mogłaby się bez tych pojęć obejść, gdyby znalazła inne równie lub lepiej służące do tego celu, tj. do ujęcia w jedność tego materiału prawnego, który stanowi prawo administracyjne"²⁹². W konsekwencji z zarysowanych uwag wynika, iż publicznym prawom podmiotowym przysługuje status instytucji przynależnej do nauki prawa, a więc w tym również nauki prawa administracyjnego, jednak - jak zastrzega W.L. Jaworski - "o tyle o ile prawo podmiotowe jest także normą, normą przetworzoną przez jednostkę, ale normą", albowiem "materiałem nauki prawa (...) są normy i tylko normy"²⁹³.

Przedstawione stanowisko potwierdza przydatność konstrukcji publicznych praw podmiotowych dla uzasadnienia regulacji administracyjnoprawnej kierowanej do jednostki w kontekście zasady pomocniczości. Regulacja ta będzie bowiem "usprawiedliwiona" jeśli będzie można na jej podstawie dokonać rekonstrukcji publicznych praw podmiotowych, dających podstawy wsparcia jednostki niezdolnej w danych okolicznościach do zaspokojenia potrzeb istotnych dla jej normalnego funkcjonowania. Można zatem przyjąć, że w zasadzie pomocniczości (w jej znaczeniu pozytywnym), winno się dostrzegać zezwolenie, a zarazem nakaz, wprowadzenia przez prawodawcę takich regulacji, które dawałyby gwarancję podjęcia właściwych działań wspierających jednostkę przez podmioty wyżej usytuowane w strukturze społecznej, a jednostce - wynikający z tych regulacji optymalny katalog praw podmiotowych, na podstawie których mogłaby skutecznie żądać od tych podmiotów właściwego w danych okolicznościach wsparcia.

Słuszność sformułowanej wyżej tezy nie powinna budzić wątpliwości przy uwzględnieniu dwóch założeń:

Po pierwsze, należy wyłączyć możliwość żądania, a co za tym idzie - dochodzenia uznania i realizacji praw podmiotowych wywodzonych z pozaprawnych źródeł. W przeciwnym razie, zagadnienie regulacji administracyjnoprawnej sytuacji jednostki przy uwzględnieniu zasady pomocniczości stałoby się bowiem zagadnieniem bezprzedmiotowym. Skoro bowiem można byłoby wyprowadzać prawa podmiotowe i ich ochronę spoza aktów prawotwórczych, to powoływanie się na zasadę poocniczości w celu objęcia określonej sfery życia regulacją prawną, albo wstrzymania się od takiej regulacji, nie miałoby znaczenia. Natomiast jeśli publiczne prawa podmiotowe wiążą się chociażby z dalece odformalizowanym działaniem podmiotów administracji publicznej, to podmioty te, podejmując jakiekolwiek zadanie, winny, tak jak pozostałe organy władzy publicznej, działać zgodnie z art. 7 Konstytucji, to jest na podstawie i w granicach prawa.

Po drugie, trzeba zaznaczyć, że wyrażane wyżej poglądy o kluczowej roli publicznych praw podmiotowych w uzasadnieniu normatywnego kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w zgodzie z zasadą pomocniczości, dotyczą tylko niektórych rodzajów (postaci) publicznych praw podmiotowych. W celu ich wskazania należy uprzednio przedstawić katalogi publicznych praw podmiotowych wypracowane przez doktrynę prawa administracyjnego.

Za klasyczne określenie publicznych praw podmiotowych w powojennej doktrynie polskiego prawa administracyjnego należy przyjąć ujęcie przedstawione przez S. Kasznicę, według którego "podmiotowym prawem publicznym nazywamy taką sytuację jednostki, w której posiada ona na normie prawnej opartą możność żądania czegoś od państwa czy innego związku publiczno-prawnego, o ile zachodzą warunki w tejże normie określone"²⁹⁴. Wskazany wyżej autor dzieli publiczne prawa podmiotowe na trzy rodzaje:

1) prawa wolnościowe - zastrzegające jednostce roszczenie o wstrzymanie się przez państwo lub inne związki publicznoprawne od ingerencji w sferę wolności przysługującej jednostce (nietykalność osobista, nietykalność własności, wolność podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, itp.);

2) prawa polityczne - umożliwiające jednostce udział w wykonywaniu władzy w państwie (wybory, referenda);

3) prawo do pozytywnych świadczeń (np. do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, prawo ubezpieczonego do zasiłku, itp.)²⁹⁵.

Ostatni z wymienionych rodzajów publicznych praw podmiotowych, biorąc pod uwagę kryterium skuteczności realizacji tych praw, można jeszcze za S. Kasznicą podzielić na dwie grupy:

- publiczne prawa podmiotowe w sensie ścisłym, to jest prawa, na podstawie których jednostka może żądać od władzy konkretnego zachowania się zarówno pod względem jakościowym, jak i ilościowym;

- publiczne prawo podmiotowe, wyrażające się w żądaniu zajęcia się przez odpowiednią władzę, sprawą wskazaną przez jednostkę w tym żądaniu, bez posiadania w danych okolicznościach "bezwzględnego roszczenia o pewne ściśle określone świadczenia"²⁹⁶.

Równie znana i powoływana we współczesnej literaturze²⁹⁷ klasyfikacja publicznych praw podmiotowych została przedstawiona przez zespół autorski pod redakcją M. Kuleszy w publikacji Materiały do nauki prawa administracyjnego²⁹⁸. Według tej klasyfikacji publiczne prawa podmiotowe można podzielić na:

- prawo podmiotowe polegające na roszczeniu o wydanie aktu (decyzji administracyjnej) o oznaczonej treści;

- prawo podmiotowe polegające na żądaniu od organu określonego prawem zachowania się, np. wydania decyzji (ale nie decyzji o oznaczonej treści) - formalne (procesowe) prawo podmiotowe;

- prawo podmiotowe polegające na domaganiu się określonych świadczeń pozytywnych, a nie decyzji (lub nie tylko decyzji);

- prawo podmiotowe treści negatywnej, polegające na roszczeniu do administracji o zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub przyznanego stanu prawnego;

- prawo podmiotowe do współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych²⁹⁹.

Uznając przedstawione klasyfikacje za reprezentatywne dla współczesnej doktryny polskiego prawa administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnieniem objęcia prawną regulacją sfery funkcjonowania jednostki w celu udzielenia jej prawnej gwarancji wsparcia przez działania podmiotów i instytucji o większym potencjale organizacyjnym czy ekonomicznym, są tylko niektóre z wymienionych postaci publicznych praw podmiotowych. W podziale przedstawionym przez S. Kasznicę, do grupy tej należą prawa do pozytywnych świadczeń. W terminologii użytej przez autorów Materiałów do nauki prawa administracyjnego ... będą to: po pierwsze, prawo podmiotowe polegające na roszczeniu o wydanie aktu o oznaczonej treści; po drugie, prawo podmiotowe polegające na domaganiu się określonych świadczeń pozytywnych, a nie decyzji (lub nie tylko decyzji).

Wypada też wziąć pod uwagę postać prawa podmiotowego formalnego (prawo podmiotowe polegające na żądaniu od organu określonego prawem zachowania się, np. wydania decyzji, ale nie decyzji o oznaczonej treści).

W tym wypadku trzeba jednak zaznaczyć, że prawo podmiotowe formalne może być kwalifikowane w dwojaki sposób. I tak, jeżeli żądanie określonego prawem zachowania się, "ale nie o oznaczonej treści", dotyczy rozstrzygnięć o tak zwanym uznaniowym charakterze, to należałoby również i tę postać publicznych praw podmiotowych przyjąć za dającą w obliczu zasady pomocniczości rękojmię uzasadnionej regulacji prawnej. Uwzględniając bowiem rysujące się coraz wyraźniej w orzecznictwie i w piśmiennictwie granice uznania administracyjnego³⁰⁰, można przyjąć, że regulacja prawna, na podstawie której dokonano rekonstrukcji publicznych praw podmiotowych formalnych, normuje żądanie zachowania się przez organ, które byłoby najbardziej korzystne dla jednostki spośród alternatywnie podanych przepisami prawa sposobów zachowania się w okolicznościach określonych w normie prawnej. Formalne prawo podmiotowe polegające na żądaniu od organu określonego prawem zachowania się, przemawia za zasadnością regulacji prawnej w kontekście zasady pomocniczości również w wypadkach unormowań przewidujących rozstrzygnięcie w ramach uznania bez określenia jego alternatywnych sposobów. Przykłady tego znajdują się między innymi w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej³⁰¹. Można tu przywołać choćby regulację dotyczącą decyzji o udzieleniu zasiłku okresowego, którego zarówno kwotę, jak i czas, na jaki został udzielony, "ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy"³⁰².

Natomiast gdy pod pojęciem "żądania od organu określonego prawem zachowania się" będzie się rozumieć jedynie formalną gwarancję zajęcia się sprawą (rozpatrzenie sprawy), bez określenia "kierunku" rozstrzygnięcia, wówczas tak rozumiana postać prawa podmiotowego nie uzasadnia objęcia prawną regulacją sfery funkcjonowania jednostki w świetle zasady pomocniczości. Jest ona zbliżona, czy wręcz ograniczona do instytucji interesu prawnego, którego istotą, podobnie zresztą jak w przypadku prawa podmiotowego, "jest związek jego z konkretną normą prawa materialnego"³⁰³. Norma ta nie przyznaje jednak "podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień (...), ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może się skutecznie domagać wydania orzeczenia administracyjnego, a po jego wydaniu będzie miał prawo do wniesienia wszystkich wprowadzonych przez prawo środków odwoławczych"³⁰⁴. Interes prawny należy więc uznać za konieczny, lecz niewystarczający składnik prawa podmiotowego³⁰⁵, albowiem - jak słusznie pisze W. Jakimowicz - "na publiczne prawo podmiotowe składa się interes prawny oraz roszczenie, prawo podmiotowe pozbawione roszczenia jest "tylko" interesem prawnym"³⁰⁶. Stąd też podstawowa różnica, jaka zachodzi między interesem prawnie chronionym a publicznym prawem podmiotowym "polega na tym, że gdy z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela konkretne roszczenie o uzyskanie od władzy określonej korzyści, to interes prawny takiego roszczenia nie uzasadnia, a daje jedynie obywatelowi możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu"³⁰⁷. Takie zawężone ujęcie prawa podmiotowego, wywodzonego z przepisów prawa przedmiotowego, odpowiada tradycyjnemu podejściu do praw podmiotowych E. Bernatzika, a także współczesnych przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego w państwach europejskich³⁰⁸.

Na podstawie zarysowanego obrazu publicznych praw podmiotowych, należy uznać za celowe i zgodne z zasadą pomocniczości regulacje administracyjnoprawne dające jednostce możliwość skutecznego żądania od "podmiotów wyższych" - reprezentowanych w wielu przypadkach przez organy administracji publicznej - podjęcia działań wspomagających jednostkę, gdy ta ze względu na okoliczności lub stopień trudności danego działania przewyższający jej możliwości, nie jest zdolna do zaspokojenia we własnym zakresie swoich życiowych potrzeb. Skuteczność żądania podjęcia określonych działań celem wspomagania jednostki zależy bowiem od tego, czy żądanie to zostało poddane ochronie prawnej czy nie. Prawa podmiotowe jednostki, w wyżej przedstawionym rozumieniu, dają gwarancję realizacji tych żądań tylko wtedy, gdy są - jak pisze M. Waline - "uznawane przez prawo przedmiotowe"³⁰⁹. Również w polskiej literaturze podkreśla się, iż publiczne prawa podmiotowe "mogą zaistnieć jedynie jako efekt objęcia danej sfery zachowania się jednostki regulacją administracyjną"³¹⁰. Za wyłączne źródło praw podmiotowych uznaje się zaś przepisy prawa powszechnie obowiązującego³¹¹.

Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że normatywne gwarancje udzielenia jednostce wsparcia adekwatnego do potrzeb, których zaspokojenie leży poza jej rzeczywistymi możliwościami, zawarte w regulacjach administracyjnoprawnych, przybierają formułę wskazanych wyżej postaci publicznych praw podmiotowych. Z jednej strony, tylko te z regulacji administracyjnoprawnych są w świetle zasady pomocniczości (w jej pozytywnym ujęciu) uzasadnione, które wyposażają jednostkę w prawo do roszczeń o odpowiednie zachowanie się "podmiotów wyższych" ze względu na trwałą w danych okolicznościach niezdolność do zaspokojenia potrzeb przez nią samą. Z drugiej strony, powyższe okoliczności nie tylko uzasadniają, ale równocześnie zobowiązują, w kontekście zasady pomocniczości, do objęcia prawną regulacją sfery funkcjonowania jednostki (sfera II). Oczywiście roszczenia te winny być pochodną uznania danego stanu rzeczy za konieczny, ze względu na z reguły trwały - w objętym regulacją wypadku - brak zdolności jednostki do samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb, bądź też ze względu na trwały brak skuteczności w pomocy jednostce przez inne rozbudowane struktury społeczne w drodze działań pozostających poza sferą prawa, a więc pozostających w sferach etyki, zwyczaju, tradycji.

W obowiązującym porządku prawnym źródłem publicznych praw podmiotowych przyczyniających się do zmiany sytuacji administracyjnoprawnej jednostki, zgodnie z dyrektywami zasady pomocniczości w znaczeniu pozytywnym, są liczne przepisy ustawowe z zakresu tak zwanego prawa socjalnego. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej³¹², przewidujące zastosowanie środków mających na celu wsparcie osób i rodzin wymagających tego wsparcia z powodów: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, bezradności, itp.³¹³ Pomoc społeczna przybierająca postać świadczeń pieniężnych lub niepieniężnych, przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej wydawanej zazwyczaj na żądanie osoby uprawnionej.

Prawo do szczególnych form pomocy socjalnej przysługuje jednostkom potrzebującym również na podstawie przepisów odrębnych. I tak, w zakresie potrzeb mieszkaniowych osobom o niskich dochodach przysługują dodatki mieszkaniowe, przyznawane na zasadach i w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych³¹⁴. Z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego³¹⁵ można wywieść prawo do lokalu socjalnego przysługujące osobie, która nie ma tytułu prawnego do lokalu, i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej przez radę gminy w podjętej w tym celu uchwale. Sposobem urzeczywistnienia tego prawa będzie zawarcie umowy najmu z gminą. O uprawnieniu tym, w przypadkach samowolnego zajmowania lokalu, może orzec sąd, biorąc pod uwagę zasady współżycia społecznego³¹⁶.

Szczególne unormowania przewidują prawo do materialnej pomocy uczniom i studentom w związku z pobieraniem nauki. Według przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty³¹⁷, uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych³¹⁸. Zwłaszcza pomoc mająca na celu zmniejszanie różnic w dostępie do edukacji, określana w ustawie jako pomoc o charakterze socjalnym, jest "modelowym" przykładem urzeczywistniania treści zasady pomocniczości. Przybiera ona postać stypendium szkolnego, udzielanego uczniom w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, czy też w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Stypendium szkolne może być udzielane w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania lub zasiłku szkolnego³¹⁹. Z kolei zasiłek szkolny to materialna pomoc kierowana do uczniów znajdujących się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego³²⁰. Jest udzielany raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego, z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym.

Biorąc pod uwagę przedstawioną wcześniej konstrukcję zasady pomocniczości, należy przyjąć, że zasiłek szkolny jest klasycznym przykładem realizacji założeń tej zasady w obszarze administracyjnego prawa materialnego.

Przepisy ustawy o systemie oświaty zobowiązują również gminy do zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, objętym kształceniem specjalnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły albo zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice³²¹.

Prawo do pomocy materialnej studentom, normują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym³²². Z przepisów tych można wyprowadzić normy dające podstawę do żądania określonych świadczeń na rzecz studenta z uwagi na jego sytuację socjalno-bytową lub stan zdrowia. I tak, wśród form pomocy, których może dochodzić student, znajdują się: stypendium socjalne, stypendium socjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendium na wyżywienie, stypendium mieszkaniowe oraz zapomoga³²³.

Inną sferą funkcjonowania jednostki objętą prawną regulacją o charakterze socjalnym pozostającą w zgodzie z zasadą pomocniczości, jest sfera aktywności zawodowej. Prawo do wsparcia jednostki pozostającej bez pracy z powodu przeszkód, których czasowo lub trwale nie jest w stanie sama przezwyciężyć, przewidują przepisy ustaw z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy³²⁴, z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym³²⁵, z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych³²⁶, z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej³²⁷.

Z wymienionych wyżej regulacji wynika między innymi prawo do zasiłku dla osoby uznanej za bezrobotną i spełniającej szczegółowo określone warunki przewidziane w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy³²⁸. Osobom bezdomnym, uzależnionym od alkoholu, narkotyków, chorym psychicznie, długotrwale bezrobotnym, zwalnianym z zakładów karnych, mającym trudności w integracji ze środowiskiem uchodźcom realizujących indywidualny program integracji, służy prawo do zatrudnienia socjalnego, to jest prawo do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez centra integracji społecznej, kluby integracji społecznej i zatrudnienia wspieranego, o których mowa w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało w okolicznościach wymienionych w ustawie o rencie socjalnej, przysługuje prawo do stałej lub okresowej renty socjalnej na zasadach określonych w tej ustawie. Szczególne prawa do pomocy w sferze zatrudnienia przysługują osobom niepełnosprawnym.

W myśl przepisów art. 11 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, ma prawo korzystać na zasadach określonych dla osób bezrobotnych niepełnosprawnych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z usług rynku pracy jak również ze szkoleń, stażu, prac interwencyjnych oraz przygotowania zawodowego w miejscu pracy. Ponadto osobom niepełnosprawnym przysługuje pomoc materialna w postaci pożyczek na rozpoczęcie działalności gospodarczej albo rolniczej oraz dofinansowania do wysokości 50% oprocentowania kredytu bankowego zaciągniętego na kontynuowanie tej działalności gospodarczej albo rolniczej.

Prawo niepełnosprawnych do świadczeń materialnych, ale także do wsparcia przy pokonywaniu barier napotykanych w życiu codziennym, wynika z przepisów regulujących poszczególne sfery życia publicznego. I tak, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje - zgodnie z przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Opieka i prawo przebywania w domu pomocy społecznej przysługuje też osobie, która w myśl przepisu art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego³²⁹, wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego.

Na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe³³⁰, niepełnosprawnemu przysługuje prawo dostępu do powszechnych usług pocztowych poprzez: umożliwienie osobom poruszającym się za pomocą wózka inwalidzkiego korzystanie z tych usług w placówce pocztowej, umieszczanie nadawczych skrzynek pocztowych w sposób i w miejscu umożliwiającym korzystanie z nich osobie niepełnosprawnej, poruszającej się za pomocą wózka inwalidzkiego; doręczanie osobom poruszającym się za pomocą wózka inwalidzkiego, a także osobom niewidomym lub ociemniałym, na ich wniosek i bez pobierania dodatkowych opłat, przesyłek z pominięciem oddawczej skrzynki pocztowej oraz bez konieczności odbierania przesyłki w placówce pocztowej oraz przyjmowanie od osoby niepełnosprawnej w miejscu jej zamieszkania prawidłowo opłaconej przesyłki³³¹.

Do wypełniających dyrektywy zasady pomocniczości w ujęciu pozytywnym należą także przepisy przewidujące prawo do pomocy osobom uzależnionym od alkoholu, narkotyków i tytoniu. Osobom uzależnionym od alkoholu przysługuje prawo do nieodpłatnych świadczeń w zakresie leczenia odwykowego. Również członkowie rodziny osoby uzależnionej od alkoholu, dotknięci następstwami nadużywania alkoholu przez osobę uzależnioną, uzyskują w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nieodpłatne świadczenia zdrowotne w zakresie terapii i rehabilitacji współuzależnienia oraz profilaktyki. Ponadto, dzieciom osób uzależnionych od alkoholu przysługuje bezpłatna pomoc psychologiczna i socjoterapeutyczna w publicznych zakładach opieki zdrowotnej i publicznych poradniach specjalistycznych oraz placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych³³².

Podobnie jak osobom uzależnionym od alkoholu, tak również osobom uzależnionym od środków odurzających, substancji psychotropowych lub środków zastępczych, w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii³³³, przysługują nieodpłatne świadczenia w zakresie leczenia, rehabilitacji lub reintegracji³³⁴. Także osoby uzależnione od używania tytoniu mają prawo do bezpłatnego leczenia uzależnienia prowadzonego w publicznych zakładach opieki zdrowotnej³³⁵.

Ratio legis części regulacji administracyjnoprawnych urzeczywistniających zasadę pomocniczości poprzez przyznawanie jednostkom publicznych praw podmiotowych, jest konieczność niezwłocznego wsparcia osób w związku z zaistniałym nadzwyczajnym stanem wywołanym konkretnym zdarzeniem - katastrofą naturalną lub awarią techniczną. Przykładem tego są przepisy ustaw z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.³³⁶ , ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań podatkowych w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.³³⁷, czy też ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw³³⁸. Przepisy te przewidują między innymi prawo do jednorazowej zapomogi pieniężnej osobom, które wskutek powodzi poniosły straty w gospodarstwie domowym w wyniku zalania mieszkań. Jednorazowa zapomoga pieniężna przysługuje także dzieciom i młodzieży - uczniom wszystkich szkół podstawowych i ponadpodstawowych - z gospodarstw domowych, które poniosły straty w wyniku zalania mieszkań, w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb związanych z pobieraniem nauki³³⁹. Powyższe regulacje przewidują także pomoc w naturze lub ekwiwalencie pieniężnym osobom prowadzącym gospodarstwa rolne oraz działy specjalne produkcji rolnej³⁴⁰. Wsparcie dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi i z tego powodu znajdującym się w niedostatku polega również na udzielaniu bezpłatnych świadczeń zdrowotnych osobom nieuprawnionym, to jest nieubezpieczonym i nie posiadającym uprawnień do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów³⁴¹. Wymienione przepisy przewidują również specjalne ulgi i zwolnienia podatkowe dla osób, które faktycznie poniosły szkody materialne w związku z powodzią³⁴².

Za sui generis regulację przewidującą pomoc materialną osobom jej potrzebującym należy uznać przepisy wyposażające Prezesa Rady Ministrów w kompetencję do przyznawania w szczególnie uzasadnionych przypadkach emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych³⁴³. W tym wypadku należałoby przyjąć, iż prawo jednostki do żądania wsparcia w formie, o której mowa w art. 82 powyższej ustawy jest przykładem rozważanej wyżej konstrukcji żądania określonego prawem zachowania się, "ale nie o oznaczonej treści", które dotyczy rozstrzygnięć o uznaniowym charakterze, przybierającego postać publicznych praw podmiotowych, dających w obliczu zasady pomocniczości rękojmię uzasadnionej regulacji prawnej³⁴⁴.

Mając na względzie przedstawione wyżej unormowania, należy podkreślić, że sytuacje, które ze względu na zasadę pomocniczości w jej pozytywnym ujęciu winny być przedmiotem administracyjnoprawnej regulacji, tworzą swoisty "katalog potrzeb", podlegający ustawicznym modyfikacjom z uwagi na zmienne czynniki społeczne, kulturowe, związane z postępem technicznym, czy też szeroko rozumianym postępem cywilizacyjnym. Istnienie takiego katalogu - zdaniem Z. Ziembińskiego, który odnosi swój pogląd do szerszego spektrum, a mianowicie do praw podmiotowych w ogólności - mimo częstych zmian, ma jednak niezwykle doniosłe znaczenie dla optymalizacji organizacji życia społecznego³⁴⁵.

Publiczne prawa podmiotowe wynikające z przedstawionych wyżej przepisów mają charakter "pierwotny" w tym znaczeniu, że nie są konsekwencją administracyjnoprawnych obowiązków nałożonych uprzednio na jednostki. Wskazane wyżej unormowania dotyczące stypendiów i zasiłków dla uczniów i studentów nie mają bowiem bezpośredniego związku z obowiązkiem szkolnym czy obowiązkiem nauki. Pomoc osobom uzależnionym od alkoholu, narkotyków i tytoniu nie zależy od tego, czy osoba uzależniona jest, czy nie jest objęta ubezpieczeniem społecznym w razie choroby i macierzyństwa. Także przyznanie emerytury i renty przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zależy od tego, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenia jest objęta ubezpieczeniem. Również wsparcie przysługujące poszkodowanym przez powodzie (prawo do pomocy materialnej), zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami, nie zostało uzależnione od uprzedniego wypełnienia jakichkolwiek obowiązków publicznoprawnych. W takich bowiem wypadkach aksjologiczną podstawą wskazanych wyżej uregulowań jest zasada pomocniczości.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, że obowiązujące regulacje prawne przewidują również system świadczeń jednostkom wymagającym wsparcia, których realizacja jest sprzężona z obowiązkami o charakterze publicznoprawnym. Są to przede wszystkim obowiązki wynikające z przepisów normujących system ubezpieczeń społecznych oraz powszechnych obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych. Prawa do świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz powszechnych obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych różnią się zasadniczo od przedstawionych wyżej uprawnień wywodzonych z publicznych praw podmiotowych, albowiem są zazwyczaj poprzedzone koniecznością realizacji obowiązków przez przyszłych beneficjentów tych świadczeń bądź przez inne określone przepisami prawa podmioty. Działania wspierające jednostkę, będące konsekwencją realizacji publicznych praw podmiotowych, nie wiążą - jak wyżej wskazano - realizacji przysługujących jednostce świadczeń z wykonywaniem przez jednostkę określonych obowiązków. Trzeba zatem podkreślić, że racją dla prawnych regulacji ubezpieczeń społecznych oraz powszechnych obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie jest zasada pomocniczości. Uzasadnienia dla tych unormowań należałoby poszukiwać między innymi w zasadzie solidarności społecznej, "konkurującej" w pewnych sytuacjach z zasadą pomocniczości³⁴⁶, czy też w zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Z dotychczasowych rozważań wynika, że zasada pomocniczości determinuje i uzasadnia normatywne kształtowanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, w celu przyznania jej prawa do żądania od podmiotów "wyższych" - podmiotów administracji publicznej lub innych jednostek organizacyjnych - wsparcia w okolicznościach, w których nie może sama zaspokoić swoich podstawowych potrzeb. Wymaga przy tym podkreślenia to, że uznanie określonej potrzeby za podstawową powinno odpowiadać aktualnym w danym miejscu i czasie obiektywnym standardom egzystencji, które nie zagrażają zdrowiu, życiu i prawidłowemu rozwojowi jednostki. Innymi słowy normatywne kształtowanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki przy uwzględnieniu zasady pomocniczości powinno być uzasadnione ochroną życia, zdrowia i mienia jednostki, gdy ta nie jest w stanie sama zapobiec zagrażającemu jej niebezpieczeństwu. Natomiast usankcjonowane prawnie wsparcie jednostki przez państwo i inne związki publicznoprawne w myśl zasady pomocniczości, nie może być w żadnej mierze wykorzystywane do wyręczania jej od troski o swój byt oraz od wywiązywania się z nałożonych na nią powinności prywatno- i publicznoprawnych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku TK z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 51, Trybunał wskazuje na pełną zgodność postanowień Konwencji o prawach dziecka "z przyjętą przez polską Konstytucję zasadą pomocniczości, w myśl której państwo powinno wspierać rodzinę, a nie zastępować ją w realizowaniu jej funkcji"³⁴⁷.

3. Deregulacja administracyjnoprawnej sytuacji jednostki ze względu na zasadę pomocniczości

3.1. Uwagi ogólne

Według stanowiska zaprezentowanego przez E. Popławską "subsydiarność zakłada, że człowiek jest zdolny do wzbogacenia swojej egzystencji przez własne działania, tzn. umie kierować swoim losem i jest w stanie rozpoznać, co warunkuje jego dobro [podkr. T. B.]"³⁴⁸. Konsekwencją tego założenia - pisze dalej autorka - "jest wymóg, by wszystkie organizacje respektowały prawo do inicjatywy jednostek i stwarzały warunki samodzielnego działania dla ich rozwoju i pomyślności. Pozbawienie jednostki autonomii i możliwości działania, powoduje jej degradację, osłabiając jej zdolność do samorealizacji"³⁴⁹. Słowa te, odzwierciedlające istotę zasady pomocniczości, należałoby odnieść przede wszystkim do działalności prawotwórczej, od której głównie zależy to, czy jednostce zostanie pozostawiona swoboda w kierowaniu swoim własnym losem. Zgodnie bowiem z przyjętym wyżej założeniem, problem uwzględnienia zasady pomocniczości przy kształtowaniu sytuacji administracyjnoprawnej jednostki rozstrzyga się w sposób pierwotny na etapie stanowienia prawa.

Zasada pomocniczości, szczególnie w swoim negatywnym aspekcie - wyrażająca się w powstrzymywaniu się podmiotów "wyższych" od ingerencji w sfery egzystencji jednostki - przewiduje pozostawienie maksymalnie szerokiego obszaru życia jednostki poza sferą normatywną i to zarówno poza zakazami i nakazami, jak również poza prawną konstrukcją uprawnień. Ta swoista wstrzemięźliwość prawotwórcza w zakresie prawa administracyjnego, winna być uzupełniana działaniami zmierzającymi ku deregulacji tych obszarów życia, których prawne unormowania pozostają w sprzeczności z zasadą pomocniczości, a równocześnie nie znajdują uzasadnienia w wartościach, których realizacja lub ochrona wymagałaby stosownej jurydyzacji.

Obecnie, w dobie intensywnej nowelizacji prawa oraz prawdziwej ekspansji regulacji prawnych na nieobjęte nią dotąd obszary życia w wymiarze jednostkowym i ogólnospołecznym, deregulacja życia publicznego zdaje się być postrzegana jako zjawisko wyłącznie teoretyczne, a zasada pomocniczości jako niemożliwy do spełnienia postulat.

Na podstawie danych z ostatnich lat, dotyczących ciągłego wzrostu prawotwórczej aktywności władzy ustawodawczej i wykonawczej³⁵⁰, można by nawet odnieść wrażenie, iż zasada pomocniczości ustępuje rozprzestrzeniającemu się zjawisku zwanemu jurydyzacją życia³⁵¹, które - jak trafnie ujmuje to J. Kochanowski - polega na "regulacji przez ustawodawcę każdej możliwej jego dziedziny, tak jak gdyby bez tego nie mogło się ono normalnie rozwijać i tak jak gdyby przed tą regulacją nie rozwijało się"³⁵². Cytowany autor - odwołując się do słów Jürgena Habermasa - stwierdza, że społeczeństwo zostało wręcz skolonizowane przez prawo, o czym ma świadczyć wszechobecność prawa³⁵³. Stanowione prawo jest ujmowane - zdaniem J. Kochanowskiego - jako rodzaj "nowoczesnych zaklęć", rozwiązujących i ostatecznie załatwiających pojawiające się w społeczeństwie różnorodne problemy³⁵⁴. Istotne jest też spostrzeżenie, że jurydyzacja współczesnego życia jest "przede wszystkim związana ze współczesnym nasileniem się interwencjonizmu państwowego, jaskrawo widocznego w systemach totalitarnych, ale również w tzw. ustrojach liberalnych"³⁵⁵.

Jurydyzacji życia społecznego sprzyja również obserwowany obecnie proces globalizacji, który tylko z pozoru jawi się jako czynnik ograniczania regulacji prawnej³⁵⁶. Okazuje się bowiem, iż między innymi zagrożenia, jakie niosą ze sobą procesy globalizacyjne, stają się one również uzasadnieniem dla zwiększenia liczby aktów prawotwórczych o te, których celem jest ochrona wartości jednostkowych lub zbiorowych przed skutkami globalizacji³⁵⁷.

3.2. Problemy deregulacji w obszarze administracyjnego prawa materialnego

Przemiany zachodzące w polskim prawie, towarzyszące przemianom ustrojowym i ekonomicznym zapoczątkowane w końcu lat 80.³⁵⁸ i będące ich konsekwencją, polegały między innymi na podejmowaniu decyzji prawotwórczych o charakterze deregulacyjnym, zbieżnych z treścią zasady pomocniczości w jej ujęciu negatywnym. Przykładem deregulacji spowodowanej zmianami ustrojowymi jest niewątpliwie wyeliminowanie z dotychczasowego porządku prawnego instytucji cenzury poprzez uchylenie ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk³⁵⁹. Zwrot ku gospodarce rynkowej można traktować jako powód i zarazem uzasadnienie uchylenia ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu wobec osób uchylających się od pracy³⁶⁰. W końcu lat 80. utraciły moc liczne uchwały i zarządzenia wprowadzające reglamentację w obrocie produktami spożywczymi, paliwami i innymi towarami. W latach 1989-1990 przestały obowiązywać między innymi:

- uchwała nr 33 Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1981 r. w sprawie sprzedaży zespołom i rolnikom indywidualnym ciągników, przyczep, maszyn i narzędzi rolniczych³⁶¹;

- uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 lutego 1981 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych dla ludności oraz rozwoju zaplecza motoryzacji³⁶²;

- uchwała nr 208 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie ograniczeń w użytkowaniu niektórych rodzajów paliw i energii w latach 1986-1990³⁶³;

- uchwała nr 221 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży mięsa i jego przetworów³⁶⁴;

- zarządzenie Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 5 marca 1987 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania kart benzynowych osobom fizycznym oraz osobom prawnym i innym jednostkom organizacyjnym niebędącym jednostkami gospodarki uspołecznionej³⁶⁵;

- uchwała nr 25 Rady Ministrów z dnia 1 lutego 1988 r. w sprawie zniesienia reglamentowanej sprzedaży wyrobów czekoladowanych³⁶⁶;

- uchwała nr 3 Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1989 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych w latach 1989-1992³⁶⁷;

- zarządzenie Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia 26 stycznia 1989 r. w sprawie wyznaczenia jednostek obowiązkowo pośredniczących w obrocie reglamentowanymi materiałami, paliwami i środkami transportu³⁶⁸;

- uchwała nr 188 Rady Ministrów z dnia 24 października 1988 r. w sprawie reglamentacji obrotu towarowego niektórymi surowcami i produktami spożywczymi³⁶⁹.

Także w tym czasie zostały zniesione ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi w wyniku skreślenia art. 160 k.c. oraz utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych³⁷⁰.

Z drugiej jednak strony, transformacja ustrojowa sprzyjająca eliminacji z obrotu prawnego regulacji właściwych gospodarce planowej oraz regulacji ograniczających podstawowe prawa i wolności jednostki - a więc sprzyjająca procesom deregulacyjnym - przyniosła ze sobą znaczny wzrost liczby i objętości aktów normatywnych, wśród których zdecydowaną większość stanowią regulacje administracyjnego prawa materialnego oraz szeroko rozumianego prawa cywilnego wprowadzane w miejsce dotychczasowych regulacji administracyjnoprawnych. I tak unormowania charakterystyczne dla poprzedniej formacji ustrojowej, takie jak np. regulacje prawa lokalowego przewidujące obowiązującą jeszcze do początku lat 90. instytucję szczególnego trybu najmu³⁷¹, zostały zastąpione bardziej liberalnymi i odchodzącymi w znacznym zakresie od administracyjnoprawnej metody regulacji przepisami ustaw o własności lokali³⁷² oraz o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych³⁷³. Ta ostatnia ustawa została następnie zastąpiona dwoma kolejnymi ustawami, a mianowicie ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego³⁷⁴ oraz ustawą o dodatkach mieszkaniowych³⁷⁵. Przewidująca rozbudowany system uprawnień i zezwoleń koniecznych do podjęcia i prowadzenia ściśle reglamentowanej działalności gospodarczej ustawa o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej³⁷⁶, została zastąpiona niezwykle liberalną ustawą o działalności gospodarczej, która po 40. nowelizacjach została zastąpiona ustawą - Prawo działalności gospodarczej³⁷⁷, a następnie ustawą o swobodzie działalności gospodarczej³⁷⁸. Ponadto główną regulację dotyczącą podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej uzupełniają liczne przepisy szczególne.

Zmiany będące rezultatem transformacji ustrojowej, polegające na deregulacji instytucji prawnych poprzedniego systemu, niosły ze sobą równocześnie nowe, często bardziej rozbudowane unormowania również w innych dziedzinach życia publicznego. Można się tu posłużyć chociażby przykładem głównych unormowań prawa o cudzoziemcach, w którym ustawę z 1963 r.³⁷⁹ (obowiązującą do końca 1997 r.) składającą się z 29 artykułów i sześciu aktów wykonawczych, zastąpiono ustawą liczącą ponad 100 artykułów³⁸⁰ oraz kilkunastoma aktami wykonawczymi. W obecnym porządku prawnym obowiązują już cztery ustawy: z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji³⁸¹ (45 artykułów), z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach³⁸² (ponad 170 artykułów) z tego samego dnia ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej³⁸³ (ponad 150 artykułów), z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli Państw Członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin³⁸⁴ (105 artykułów). Dopełnienie ustawowej regulacji stanowią w sumie 44 rozporządzenia wykonawcze.

Zwiększenie liczby nowych przepisów zastępujących dotychczasowe regulacje, można odnotować również w obszarze prawa ochrony środowiska, której obecny trzon stanowi ustawa 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska³⁸⁵, składająca się z ponad 450 artykułów, która została wprowadzona w miejsce składającej się z około 150 artykułów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska³⁸⁶.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej przepisy, można by uznać schyłek lat 80. XX w. z jednej strony za czas znacznej deregulacji życia publicznego, której wyrazem było wyeliminowanie z obrotu administracyjnoprawnych urządzeń służących ścisłej reglamentacji i kontroli wielu przejawów aktywności jednostek i ich organizacji. Jednak z drugiej strony nowe regulacje, wprowadzane w miejsce poprzednich - nieprzystających do zachodzących w tym czasie zmian, są zbiorami źródeł prawa zazwyczaj znacznie obszerniejszymi od poprzednich - uchylanych regulacji. Nie można zatem uznać kategorycznie, że obecnie mamy do czynienia z konsekwentnym procesem deregulacji administracyjnego prawa materialnego w tych obszarach życia publicznego, w których zgodność regulacji administracyjnoprawnej z zasadą pomocniczości musi budzić uzasadnione wątpliwości.

Widoczna tendencja polegająca na zastępowaniu poprzednich regulacji nowymi, bardziej rozbudowanymi unormowaniami ma kilka uzasadnień. Jest ona między innymi efektem wynikającego z Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc również administracyjnego prawa materialnego. W konsekwencji tego, wiele regulacji ujętych uprzednio w uchwałach Rady Ministrów oraz w zarządzeniach naczelnych i centralnych organów administracji rządowej wymagało "przeniesienia" do ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego. Jednakże wskazany wyżej powód wzrostu aktywności legislacyjnej w zakresie materialnego prawa administracyjnego po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. i wynikającego z niej znacznego zwiększenia objętości nowych i nowelizowanych ustaw oraz rozporządzeń, nie miał większego wpływu na zwiększenie obszaru objętego regulacją administracyjno-prawną.

Wpływ taki należy natomiast odnotować w odniesieniu do działalności prawotwórczej związanej z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Jednym z warunków akcesji było bowiem dostosowanie obowiązujących wówczas przepisów prawa krajowego do wspólnotowego porządku prawnego. Liczne nowelizacje oraz nowe akty prawne poszerzyły obszar życia publicznego objęty regulacją, w tym w większości przypadków regulacją adminstracyjnoprawną³⁸⁷.

Innym czynnikiem wydatnie wpływającym na poszerzanie obszarów administracyjnoprawnej regulacji jest ciągły postęp cywilizacyjny, stymulowany nowymi technologiami determinującymi życie publiczne. Nowym obszarem poddanym regulacji administracyjnej jest informatyzacja życia publicznego, w tym zwłaszcza wykorzystywanie cyberprzestrzeni. Wyrazem tego są przepisy ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym³⁸⁸ oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze, ustawa z dnia 16 lipca 2004 - Prawo telekomunikacyjne³⁸⁹, czy też przepisy ustawy z dnia 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych³⁹⁰.

Trzeba jednak zaznaczyć, że nowe regulacje wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego oraz ustawiczne zmiany dotychczasowych przepisów, które można ująć zbiorczym określeniem inflacji prawa³⁹¹, odnoszą się po części do tych zjawisk i sytuacji, którym jednostka oraz jej niezinstytucjonalizowane prawnoustrojowo otoczenie ze swej natury nie są w stanie sprostać. Dotyczą więc kwestii pozostających poza obszarem oddziaływania zasady pomocniczości na prawotwórstwo. Stąd też zjawisko inflacji prawa z perspektywy zasady pomocniczości nie może podlegać jednoznacznej ocenie³⁹².

Uwzględniając przedstawione wyżej uwarunkowania, należy postawić pytanie o istnienie problemu deregulacji, uzasadnionej dostosowaniem obowiązującego porządku prawnego do wymogów jakie niesie ze sobą zasada pomocniczości. Innymi słowy, czy są takie obszary życia - czy to w wymiarze ogólnospołecznym, czy też jednostkowym - w których poprzez administracyjnoprawną regulację dochodzi, albo może dojść do naruszenia zasady pomocniczości i czy z tej przyczyny regulacja ta winna być poddana ocenie co do zasadności jej obowiązywania.

W obecnym stanie prawnym można by wskazać na co najmniej kilka takich obszarów objętych administracyjną metodą regulacji, w których należałoby dostosować unormowania administracyjnoprawne kształtujące sytuację prawną jednostki do wymogów wynikających z zasady pomocniczości, dopuszczając przy tym możliwość, czy nawet konieczność, podjęcia działań o charakterze deregulacyjnym. Należą do nich edukacja i wychowanie, niektóre aspekty ubezpieczeń majątkowych, społecznych i zdrowotnych, ochrony życia i zdrowia jednostki, a także obszar aktywności jednostek i ich organizacji w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

Regulacje administracyjnoprawne odnoszące się do wymienionych wyżej obszarów mogą świadczyć (o czym niżej), iż pewne sfery życia społecznego zostały zdominowane obowiązującą w obecnym porządku prawnym, choć niewyrażoną expressis verbis w przepisach prawa stanowionego, zasadą paternalizmu³⁹³ usytuowaną w opozycji do zasady pomocniczości. Celowe w tym względzie wydaje się więc przyjrzenie się prawnym rozwiązaniom zastosowanym w wyżej wymienionych dziedzinach oraz rozpoznanie przyczyn takich regulacji. To zaś umożliwi wskazanie wartości, którym w tych wypadkach zasada pomocniczości winna - zdaniem prawodawcy - ustąpić bądź też przysłużyć się do uzasadnienia wniosku de lege ferenda, wspartego zasadą pomocniczości, o deregulację wskazanego obszaru funkcjonowania jednostki.

Prawo oświatowe

Podstawą szeroko rozumianego prawa oświatowego jest konstytucyjna konstrukcja prawa, a zarazem obowiązku nauki oraz obowiązku szkolnego³⁹⁴. Rozwinięcie tej konstrukcji znajduje wyraz w przepisach ustawowych, w tym zwłaszcza w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty³⁹⁵ (oznaczanej dalej skrótem u.s.o.). Rozwiązania przyjęte w przepisach u.s.o. przewidują powierzenie organom administracji publicznej (zarówno rządowej jak i samorządowej) niemal w pełnym zakresie spraw edukacji, nadając im wyraźnie publiczny wymiar i to zarówno w płaszczyźnie wykonawczej, jak i kontrolnej. Powszechność tego typu regulacji w skali europejskiej, a od połowy XX w. - za przyczyną realizacji licznych traktatów międzynarodowych³⁹⁶ - w skali globalnej czyni obligatoryjność edukacji swego rodzaju dogmatem. Objęcie prawną regulacją oraz przejęcie przez aparat administracji publicznej zadań z zakresu kształcenia oraz w znacznym zakresie również wychowania - mimo deklarowanego w wielu miejscach uznania i uszanowania prawa rodziców do zapewnienia wychowania i nauczania zgodnie z ich własnymi przekonaniami religijnymi i filozoficznymi³⁹⁷ - powinno budzić choćby właśnie w świetle zasady pomocniczości istotne wątpliwości. Odnoszą się one głównie do samego objęcia prawną regulacją spraw edukacji i wychowania jednostki, a także do stworzenia obowiązujących standardów nauczania i wychowania oraz do wprowadzenia prawnego obowiązku nauki i skorelowanego z nim obowiązku szkolnego.

Prawna regulacja sfery życia człowieka, jaką jest edukacja, może być postrzegana jako wyraz wsparcia jednostki przez struktury wyższe, ale przede wszystkim wsparcie rodziny w procesie edukacji, zwłaszcza tej zaawansowanej - wymagającej pogłębionej wiedzy przedmiotu i znajomości metodyki nauczania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno umiejętności metodyczne przekazu, jak i ograniczenia czasowe rodziców, stanowią barierę zazwyczaj uniemożliwiającą zaspokajanie potrzeb edukacyjnych swoich dzieci. I w tej perspektywie prawne uregulowania wprowadzające gwarancję wsparcia jednostki i rodziny (dziecka/dzieci i rodziców/prawnych opiekunów), wpisują się w filozofię zasady pomocniczości w jej pozytywnym ujęciu. Natomiast wprowadzenie obowiązku korzystania z gwarantowanego wsparcia trudno pogodzić z treścią zasady pomocniczości.

Z treści obowiązujących przepisów u.s.o., w tym zwłaszcza z regulacji rozdziału 2 tej ustawy - "Wychowanie przedszkolne, obowiązek szkolny i obowiązek nauki" - można by wyprowadzić prima facie wniosek, iż prawo oświatowe zdaje się ignorować istnienie konstytucyjnej zasady pomocniczości w jej ujęciu negatywnym. Pogląd taki wynika z przyjęcia przez ustawodawcę zwykłego (a wcześniej przez ustawodawcę konstytucyjnego), konstrukcji systemu prawa oświatowego sprzecznej z zasadą pomocniczości. Podstawą tej konstrukcji jest bowiem instytucja powszechnego obowiązku nauki i obowiązku szkolnego, nie zaś pozostające w zgodzie z zasadą pomocniczości publiczne prawo podmiotowe, wyrażające się w żądaniu zaspokajania potrzeb edukacyjnych jednostki. Nie ma tu, jak się wydaje, znaczenia fakt, że powyższe żądanie może mieć charakter powszechny.

Ograniczenie swobody jednostki w obszarze edukacji i wychowania nie ogranicza się wyłącznie do obowiązku nauki i obowiązku szkolnego. Odnosi się bowiem ponadto do ścisłego ograniczenia swobody w wyborze formy realizacji powyższych obowiązków. Prawo do wyboru formy i treści edukacji pozaszkolnej jest wyjątkiem, ściśle reglamentowanym przez podmioty administracji.

Jedną z alternatywnych - pozaszkolnych form spełniania obowiązku nauki i obowiązku szkolnego przewiduje art. 16 ust. 8 u.s.o., zgodnie z którym "na wniosek rodziców dyrektor publicznej szkoły podstawowej lub gimnazjum, w obwodzie których dziecko mieszka, lub dyrektor szkoły ponadgimnazjalnej, do której dziecko uczęszcza, może zezwolić na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą oraz określa warunki jego spełniania. Dziecko spełniając odpowiednio obowiązek szkolny lub obowiązek nauki w tej formie może otrzymać świadectwo ukończenia poszczególnych klas danej szkoły lub ukończenia tej szkoły na podstawie egzaminów klasyfikacyjnych przeprowadzonych przez szkołę, której dyrektor zezwolił na taką formę spełniania obowiązku szkolnego lub nauki".

W omawianej kwestii należy wziąć pod uwagę to, że ugruntowanie obowiązku nauki i obowiązku szkolnego w świadomości społecznej kilku pokoleń może stanowić argument przeciwko radykalnej deregulacji. Ponadto, a może przede wszystkim, uzyskanie przez każdego członka społeczeństwa wykształcenia co najmniej gimnazjalnego leży, jak można wnioskować z powołanych wyżej uregulowań, w szeroko rozumianym interesie publicznym³⁹⁸. Wydaje się więc, że jedynie wymienione powody mogą, w świetle zasady pomocniczości, uzasadnić istnienie obowiązku nauki³⁹⁹.

Tym niemniej, pożądane z punktu widzenia zasady pomocniczości byłoby stworzenie prawnych uwarunkowań zrównujących realizację obowiązku nauki w szkole z edukacją domową, to jest z działalnością edukacyjną "w środowisku rodzinnego domu całkowicie poza instytucją szkoły, przy wykorzystaniu "technologii" i "instrumentarium" dowolnie wybranych lub/i wykreowanych przez rodziców oraz elastycznie dopasowanych do indywidualnej kondycji dziecka oraz konkretnych sytuacji jego uczenia się"⁴⁰⁰. Należy bowiem podkreślić, iż powrót do pozaszkolnych form edukacji zwłaszcza tej wczesnej, odbywającej się na szczeblu podstawowym, cieszy się w Polsce coraz większym zainteresowaniem⁴⁰¹.

Nie bez znaczenia dla niniejszych uwag winno być i to, że "struktury wyższe", którym ustawodawca powierzył organizację powszechnej oświaty i realizację edukacji publicznej okazują się w praktyce nie dość predysponowane do realizacji tych zadań. Świadczą o tym liczne problemy, z jakimi zmaga się publiczna edukacja; problemy, które nie omijają nawet wysoko rozwiniętych państw Europy Zachodniej, Stanów Zjednoczonych i innych krajów. Dotyczą one zazwyczaj niewystarczających nakładów na oświatę, jakie są przewidziane w budżetach państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, publiczne placówki oświatowe borykają się coraz częściej z wieloma zjawiskami o charakterze patologicznym jakimi są narkomania, przestępczość nieletnich. Oferta edukacyjna publicznych placówek oświatowych w wielu wypadkach nie zaspakaja potrzeb uczniów w stopniu umożliwiającym złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminów kończących dany etap nauki, potrzeb, które - co znamienne - są zaspokajane poprzez uczestnictwo w pozaszkolnych formach edukacji⁴⁰².

Mając na względzie powyższe należy przyjąć, iż regulacja prawa oświatowego będzie odpowiadała standardom wynikającym z zasady pomocniczości, jeśli konieczne w tym względzie zmiany będą zmierzać w kierunku liberalizacji dotychczasowych rozwiązań, zwłaszcza w zakresie form realizacji obowiązku nauki i związanego z nim obowiązku szkolnego. Należy równocześnie zaznaczyć, iż całkowita deregulacja tej sfery życia publicznego, przynajmniej w zakresie uchylenia prawnego obowiązku nauki i obowiązku szkolnego, mogłaby być odczytana jako sprzeczna z interesem publicznym. Interes publiczny - zwłaszcza w kontekście zasady pomocniczości - nie powinien natomiast stać na przeszkodzie oddolnym inicjatywom jednostek, zmierzającym do realizacji obowiązku szkolnego nie tylko w placówkach niepublicznych, lecz także w formach pozaszkolnych.

Prawo asekuracyjne

Ubezpieczenia obowiązkowe, przewidziane w wielu regulacjach obecnego porządku prawnego, odbiegają od swojego pierwotnie stricte cywilnoprawnego charakteru - ubezpieczenia zawieranego w drodze zgodnych i swobodnych oświadczeń woli stron kontraktu. Ubezpieczenia obowiązkowe, wprowadzane z różnych przyczyn i mające - w zależności od przedmiotu ubezpieczenia - rozmaite uzasadnienie, można podzielić między innymi na ubezpieczenia osobowe i majątkowe oraz ubezpieczenia społeczne.

Dla celów niniejszej pracy właściwy będzie jeszcze jeden podział, mianowicie: na ubezpieczenia, których celem jest ochrona interesów majątkowych osób trzecich, w tym gwarancja realizacji roszczeń odszkodowawczych osoby trzeciej względem ubezpieczonego; oraz na takie, których celem jest gwarancja świadczeń na rzecz samego ubezpieczonego lub osób mu bliskich. Do pierwszej grupy należy zaliczyć ubezpieczenia, których obowiązek zawarcia wiąże się z wykonywaną działalnością zawodową lub gospodarczą, a także ubezpieczenia związane z inną działalnością, która może doprowadzić do wyrządzenia szkody osobom trzecim. Są to między innymi obowiązkowe ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez: adwokatów⁴⁰³, radców prawnych⁴⁰⁴, notariuszy⁴⁰⁵, rzeczników patentowych⁴⁰⁶, komorników⁴⁰⁷, prawników zagranicznych⁴⁰⁸, podmiotów świadczących usługi w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych⁴⁰⁹, podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych⁴¹⁰, doradców podatkowych⁴¹¹, przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych⁴¹², rzeczoznawców majątkowych⁴¹³, pośredników w obrocie nieruchomościami⁴¹⁴, zarządców nieruchomości⁴¹⁵, członków izby samorządów architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów⁴¹⁶, użytkowników statków powietrznych, przewoźników i innych przedsiębiorców prowadzących działalność lotniczą⁴¹⁷, podmioty eksploatujące urządzenia jądrowe⁴¹⁸, jednostki notyfikowane ubiegające się o autoryzację, o której mowa w art. 27 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o wyrobach medycznych⁴¹⁹, kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne wydających kwalifikowane certyfikaty w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym⁴²⁰, przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług turystycznych obejmujących polowania wykonywane przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz polowania za granicą⁴²¹, podmioty przyjmujące zamówienie na świadczenie zdrowotne w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej⁴²², dysponentów jednostek systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego⁴²³, sponsorów i badaczy w związku z prowadzeniem badania klinicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (art. 37a i n.)⁴²⁴, organizatorów odpłatnej imprezy masowej⁴²⁵, posiadaczy pojazdów mechanicznych⁴²⁶, rolników z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego⁴²⁷.

Do drugiej z wymienionych wyżej grup ubezpieczeń, to jest ubezpieczeń, których celem jest gwarancja świadczeń na rzecz samego ubezpieczonego lub osób mu bliskich są ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych⁴²⁸, chociaż w przypadku tych ubezpieczeń można wskazać na ich majątkowy charakter. Ponadto, do tej grupy zalicza się ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków, w których obowiązek może spoczywać na samym ubezpieczonym (np. na członku Polskiego Związku Łowieckiego⁴²⁹) albo na osobie trzeciej (np. na klubie sportowym bądź na instytucji kadry narodowej lub na właściwym polskim związku sportowym, które są zobowiązane do ubezpieczenia zawodnika uprawiającego sport kwalifikowany⁴³⁰).

Dominującą pozycję w tej grupie zajmują jednakże ubezpieczenia społeczne, a więc ubezpieczenia emerytalne i rentowe, ubezpieczenia chorobowe i macierzyńskie oraz ubezpieczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych⁴³¹, jak również ubezpieczenia zdrowotne⁴³².

Regulacje nakładające administracyjnoprawny obowiązek zawarcia umowy przystąpienia do systemu asekuracji wyraźnie kontrastuje z przywołanym wyżej sformułowaniem E. Popławskiej, że pomocniczość "zakłada, że człowiek (...) umie kierować swoim losem i jest w stanie rozpoznać, co warunkuje jego dobro". Jeżeli jeszcze konstrukcję obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej można by traktować jako sui generis "bezzwrotną kaucję" łożoną na poczet hipotetycznej szkody, jaką zobowiązany uiszcza z uwagi na realne prawdopodobieństwo jej wyrządzenia oraz brak materialnych możliwości do jej naprawienia, to obowiązek ubezpieczenia, w celu nabycia gwarancji świadczeń na rzecz samego ubezpieczonego lub osób bliskich (przewidziany w drugiej z wymienionych grup), nie może być już w taki sam sposób uzasadniony.

Można by więc przyjąć, że ratio legis obowiązku ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej wynika z potrzeb pewności obrotu prywatnoprawnego. Jednak stanowisko to już nie będzie adekwatne przy regulacjach przewidujących obowiązek przystąpienia do programów ubezpieczeń społecznych⁴³³ oraz ubezpieczeń zdrowotnych. W tych przypadkach można bowiem zauważyć dominację idei solidarności społecznej, zabezpieczonej normami prawnymi typu ius cogens, nad zasadą pomocniczości. Stąd też budzi pewne wątpliwości twierdzenie T. Zielińskiego, że "według katolickiej i ewangelickiej filozofii społecznej zasady ubezpieczeń społecznych należałoby traktować jako szczególną odmianę (...) 1) zasady pomocniczości, 2) zasady personalizmu i 3) zasady solidarności"⁴³⁴. Wątpliwości te narastają w związku z trafnym przyznaniem zasadzie pomocniczości statusu zasady kompromisowej wobec skrajnych zasad: samopomocy indywidualnej oraz powszechnego zabezpieczenia⁴³⁵. Związek, w jakim zasada pomocniczości - według T. Zielińskiego - miałaby pozostawać z zasadą solidarności⁴³⁶, byłby możliwy tylko wtedy, gdyby za zasadą solidarności nie stał przymus prawny. Bez spełnienia tego warunku trudno poszukiwać jakiegoś znaczącego iunctim zachodzącego między tymi niezwykle istotnymi dla organizacji życia publicznego zasadami⁴³⁷.

Uzasadnienie przymusu ubezpieczenia społecznego i ubezpieczeń zdrowotnych, podkreśla jeszcze bardziej różnicę dzielącą zasady pomocniczości i solidarności. W literaturze przedmiotu wskazuje się przede wszystkim to, że obligatoryjność powyższych ubezpieczeń ma na celu dogodniejsze rozłożenie ryzyka, uniknięcie "autoselekcji ze strony członków tej grupy czy warstwy, która ma być objęta ubezpieczeniem, a więc zgłaszania się do ubezpieczenia osób słabych fizycznie, chorych i zaawansowanych w latach, i unikania ubezpieczenia się przez elementy zdrowsze i młodsze"⁴³⁸. Oznacza to, że wprowadzenie obowiązku ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych przenosi ciężar wsparcia jednostek tego wymagających z "podmiotu wyższego" - właściwego adresata obowiązku według zasady pomocniczości - na inne jednostki.

Reforma przeprowadzona pod koniec lat 90. wprowadziła pewne elementy liberalizujące prawo ubezpieczeń społecznych między innymi poprzez przyznanie ubezpieczonym wyboru ubezpieczyciela w tak zwanym II filarze oraz podmiotu realizującego świadczenia, a także fakultatywność ubezpieczenia w III filarze⁴³⁹. Jednakże i ta zmiana - daleka od deregulacji - spotkała się w doktrynie z krytyką i sprzeciwem zwolenników zasady solidarności⁴⁴⁰. Nie dokonując oceny obecnych rozwiązań trzeba zaznaczyć, że obowiązywanie systemu obligatoryjnych ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych dowodzi uprzywilejowania w tym właśnie zakresie zasady solidarności względem zasady pomocniczości.

Przy uzasadnianiu obowiązku ubezpieczenia od nieszczęśliwych wypadków oraz obowiązku ubezpieczenia mienia trudno by, jak w przypadku ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, przedstawić zasadzie pomocniczości inną zasadę wynikającą z obowiązującego porządku prawnokonstytucyjnego. Przeciwna zasadzie pomocniczości przymusowa asekuracja jednostki wobec samej siebie, ochrona jednostki przed swoim własnym postępowaniem (w tym wypadku zachowaniem polegającym na braku przezorności) tworzy w płaszczyźnie normatywnej wyraźną aksjologiczną niezgodność. Jest ona widoczna w sposób szczególny w sytuacjach, gdy adresatem norm obligujących do określonego zachowania się w celu ochrony przed swoim własnym wolnym wyborem, jest osoba pełnoletnia o pełnej zdolności do czynności prawnych. Dlatego też uznanie przez prawodawcę pomocniczości za prawną zasadę wpływającą na treść regulacji kształtujących administracyjnoprawną sytuację jednostki winno prowadzić do odstąpienia od unormowań przewidujących obowiązki ubezpieczania od następstw nieszczęśliwych wypadków oraz ubezpieczania rzeczy przed utratą lub zniszczeniem⁴⁴¹.

Obowiązki związane z ochroną życia i zdrowia jednostki

Kolejnymi regulacjami administracyjnoprawnymi, których obowiązywanie w porządku prawnym wyznaczanym treścią zasady pomocniczości budzi zastrzeżenia, są przepisy wprowadzające obowiązki określonego zachowania w celu ochrony własnego życia i zdrowia. Przepisy te kwestionują bowiem tezę wynikającą z zasady pomocniczości, że człowiek potrafi kierować swoim postępowaniem "i jest w stanie rozpoznać, co warunkuje jego dobro"⁴⁴² oraz ma prawo do zachowania się zgodnie z tym lub wbrew temu.

Typowe przykłady takich regulacji znajdują się między innymi w przepisach z zakresu prawa o ruchu drogowym. Można by tu wskazać chociażby na przepisy art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym⁴⁴³, z których wynika:

1) obowiązek korzystania przez kierującego pojazdem samochodowym, oraz przez osoby przewożone, z pasów bezpieczeństwa w pojeździe wyposażonym w takie pasy;

2) obowiązek używania w czasie jazdy przez kierującego motocyklem lub motorowerem, oraz przez osoby przewożone takimi pojazdami, hełmów ochronnych odpowiadających właściwym warunkom technicznym.

Powyższe obowiązki wyrażają się w nakazie zastosowania środków tak zwanego biernego bezpieczeństwa⁴⁴⁴ pod groźbą kary grzywny do 3000 złotych albo kary nagany. Niewykonanie tych obowiązków jest bowiem kwalifikowane jako wykroczenie przeciwko przepisom o bezpieczeństwie lub o porządku ruchu na drogach publicznych podpadające pod przepis art. 97 kodeksu wykroczeń⁴⁴⁵.

Należy zauważyć, iż niewykonanie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa oraz używania hełmu ochronnego może narazić na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia w zdecydowanej większości przypadków wyłącznie osobę ignorującą ów obowiązek. Zatem w odróżnieniu od innych obowiązków spoczywających na użytkownikach dróg publicznych, zwłaszcza kierujących pojazdami mechanicznymi, takich jak obowiązek poruszania się z bezpieczną prędkością, poruszanie się sprawnym pojazdem dopuszczonym do ruchu drogowego, naruszenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa oraz używania hełmu ochronnego nie stanowi zagrożenie dla innego uczestnika ruchu drogowego.

Między innymi na kanwie podanego wyżej przykładu obowiązków określonego zachowania mających na celu ochronę wyłącznie własnego życia i zdrowia sędzia British High Court - Sir Christopher Staughton sformułował jedną z ośmiu zasad tworzenia dobrego prawa, która brzmi: "Żadne prawo nie powinno zabraniać osobie pełnoletniej zachowań, które mogą tylko jej wyrządzić szkodę"⁴⁴⁶. Przywołany wyżej autor wskazuje, iż argumentem formułowanym przeciwko tej zasadzie mogą być w przypadku utraty zdrowia długoletnie, czy wręcz dożywotnio świadczone usługi z National Helth Service, generujące w takich okolicznościach odpowiednio wysokie koszty. Jednak, jak słusznie przyjmuje, motyw ten nie powinien być brany pod uwagę, albowiem gdyby przyjąć, że świadczenia z funduszy ochrony zdrowia stanowią wystarczające uzasadnienie wprowadzenia zakazu narażania w jakikolwiek sposób swojego zdrowia, to należałoby wprowadzić bezwzględne zakazy palenia tytoniu, spożywania alkoholu (poza celami zdrowotnymi), przejadania się, czy też - jak podaje wspomniany autor - "powinno się zabronić (...) jazdy na nartach i wspinaczki górskiej"⁴⁴⁷. Zza przytoczonej wyżej argumentacji wyłania się poważny z etycznego punktu widzenia problem. Można go określić mianem problemu związku, jaki zachodzi pomiędzy świadczeniem publicznej opieki medycznej, będącym korelatem obowiązku ubezpieczenia, a równoczesnym objęciem podmiotów przymusowo ubezpieczonych zespołem obowiązków, których realizacja ma na celu minimalizację tych świadczeń. Obowiązki ograniczające swobodę ubezpieczonego są więc w pewnym sensie konsekwencją obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Powyższy problem potwierdza pogląd, zgodnie z którym spiętrzenie obowiązków ograniczających swobodę jednostki, z równoczesnym redukowaniem odpowiedzialności i przezorności, są widocznym negatywnym skutkiem wprowadzania do porządku prawnego regulacji przeciwnych zasadzie pomocniczości.

Odnosząc się do kwestii administracyjnoprawnych regulacji przewidujących obowiązki określonego zachowania się w celu ochrony własnego życia i zdrowia należy wskazać również na przykłady działań legislacyjnych, w wyniku których doszło do deregulacji, a co za tym idzie - poszerzenia lub przywrócenia swobód jednostki zgodnie z zasadą pomocniczości. Wyrazem tego jest przepis art. 96 obowiązującej obecnie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w którym odstąpiono od przewidzianego w poprzedniej ustawie obowiązku posiadania karty rowerowej, motorowerowej lub prawa jazdy w odniesieniu do osób poruszających się po drodze publicznej rowerem, motorowerem lub pojazdem zaprzęgowym przez osobę, która ukończyła 18 lat⁴⁴⁸. Za działania o charakterze deregulacyjnym należy uznać również uchylenie zarządzenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Sportu z dnia 29 czerwca 1985 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa osób pływających, kąpiących się i wypoczywających nad wodą oraz warunków i trybu przeprowadzania egzaminu i wydawania kart pływackich (M.P. Nr 29, poz. 200 z późn. zm.), które reglamentowało prawo jednostki do pływania w wodach otwartych, pływania na statkach sportowych i turystycznych na wodach śródlądowych i morskich poprzez obowiązek uzyskania karty pływackiej.

Powyższe działania deregulacyjne należy uznać za zbieżne z istotą pomocniczości, o której pisze U. Fink, że oznacza ona więcej wolnych przestrzeni, autonomii, ale także więcej samodzielności i odpowiedzialności⁴⁴⁹.

Swoboda działalności gospodarczej a reglamentacja podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej

Zgodnie z art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tej wolności - w myśl przepisu art. 22 ustawy zasadniczej - jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przyjęte rozwiązania stanowią istotną ochronę przed ingerencją prawodawcy w sferę wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawowa ranga przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej wyłącza tym samym możliwości prawotwórczej ingerencji organów administracji publicznej w sferę wolności gospodarczej⁴⁵⁰. Z kolei ważny interes publiczny jako uzasadnienie ograniczenia tej wolności staje się przesłanką, której brak uniemożliwia dokonywanie zmian ustawowych na niekorzyść przedsiębiorców⁴⁵¹.

Należy więc przyjąć, iż art. 22 Konstytucji wspiera w tym zakresie zasadę pomocniczości w ujęciu negatywnym, która także w odniesieniu do prawotwórczej działalności państwa i innych związków publicznoprawnych sprzeciwia się każdemu niezasadnemu ograniczaniu swobody jednostki również w sferze podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

Pierwszy z warunków wymienionych w art. 22 Konstytucji, jakie muszą być spełnione przy wprowadzaniu prawnych ograniczeń zasady wolności gospodarczej, nie wymaga w kontekście niniejszej pracy szerszego omówienia. Natomiast drugi, wyrażony przy pomocy zwrotu niedookreślonego, wyjaśnień takich wymaga. Według P. Winczorka użycie sformułowania "ważny interes publiczny" przy równoczesnym braku określenia, "jaki interes publiczny jest na tyle ważny, by jego pojawienie się uzasadniło to ograniczenie odsyła w tym względzie do oceny i decyzji ustawodawcy"⁴⁵². Stanowisko to nie jest przekonywające, chociażby z tego względu, iż pozostawienie oceny "ważności" interesu publicznego uzasadniającego ograniczenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej ustawodawcy zwykłemu, nie pozwoliłoby na przeprowadzenie kontroli konstytucyjności przepisów ustaw wprowadzających w tym zakresie ograniczenia. Przy takim rozumieniu powyższego zwrotu, Trybunał Konstytucyjny nie mógłby badać merytorycznych aspektów przepisów ustawowych ograniczających wolność gospodarczą. Należałoby więc skłaniać się raczej ku innej sugestii, przedstawianej w piśmiennictwie, w tym także w innym miejscu przez samego P. Winczorka, aby przy interpretacji "ważnego interesu publicznego" mieć na względzie przepisy art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zwłaszcza stwierdzenie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty⁴⁵³.

Inne spojrzenie na tę samą kwestię ilustruje stanowisko przedstawione przez A. Powałowskiego, który przyjmuje, iż ograniczenie wolności gospodarczej jest uzasadnione "ważnym interesem publicznym", gdy podjęcie i prowadzenie działalności w danym zakresie lub w danych okolicznościach pozostawałoby w konflikcie z dobrami, o których mowa w art. 31 ust. 2 Konstytucji, a więc z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia, moralnością publiczną albo z wolnością i prawami innych osób⁴⁵⁴. Ochrona tych dóbr przysługuje z natury rzeczy państwu, które poprzez swoje organy winno podjąć właściwe w tym zakresie działania, w tym także działania legislacyjne. Nie powinno być zatem w tej kwestii, widzianej przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji, żadnych wątpliwości, czy tak uzasadnione prawne regulacje ograniczające wolność gospodarczą są czy też nie są zgodne z zasadą pomocniczości. Natomiast w przypadkach, gdy ograniczenie wolności gospodarczej następowałby z innych powodów (np. ideologicznych, osiągnięcia doraźnych korzyści politycznych, itp.), kolizja takich unormowań z zasadą pomocniczości byłaby niewątpliwa.

Konstytucyjne zagadnienie ograniczania wolności gospodarczej ma także swój wymiar "intertemporalny". W tym względzie w literaturze wskazuje się na konieczność szczegółowej analizy, jakiej powinny były być poddane wszystkie przepisy prawne, które obowiązywały w chwili wejścia w życie Konstytucji, a które przewidywały wymóg uzyskania zezwolenia (w tym także koncesji) na podejmowanie i prowadzenie określonej działalności gospodarczej⁴⁵⁵. W razie gdy taki wymóg nie mógł być uzasadniony ważnym interesem publicznym, należało - mając na względzie, że przepisy art. 20 i art. 22 ustawy zasadniczej są przepisami bezpośredniego zastosowania⁴⁵⁶ - uznać, że dana regulacja sprzeczna z nimi traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji⁴⁵⁷.

W obecnym porządku prawnym obowiązuje ponad 100 ustaw przewidujących konieczność uzyskania zezwolenia, licencji albo koncesji na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej lub podjęcia określonych czynności objętych zakresem takiej działalności. Ponadto przepisy obowiązującego prawa nakładają na przedsiębiorcę liczne inne obowiązki dodatkowe - pochodne wobec prowadzonej działalności, a dotyczące między innymi obowiązku ubezpieczenia społecznego przedsiębiorcy (jeśli jest nim osoba fizyczna) i zatrudnionych przez niego pracowników, obowiązki podatkowe, statystyczne, obowiązki przestrzegania zasad bezpieczeństwa i higieny pracy i inne.

Powyższy stan budzi obawy, czy konstytucyjna zasada wolności gospodarczej winna być przy takiej liczbie ustawowych ograniczeń nadal traktowana w kategoriach zasad. Znaczną część spośród ustawowych ograniczeń wolności gospodarczej można bezspornie uzasadnić "ważnym interesem publicznym". Jednakże w tej licznej grupie znajdują się też przepisy, których reglamentacyjna treść pozostawia wątpliwości, czy ograniczenie wolności gospodarczej w danym przypadku znajduje dostatecznie przekonywające uzasadnienie, a więc czy jest podyktowane "ważnym interesem publicznym".

Jedną spośród takich regulacji tworzą przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym⁴⁵⁸. Przepisy te przewidują między innymi konieczność uzyskania przez przedsiębiorcę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Już to, czy sam obowiązek uzyskania licencji w tym zakresie jest uzasadniony "ważnym interesem publicznym", można by kwestionować. Nadto, w podanym przykładzie ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej dokonuje się również w wymiarze przestrzennym. Mianowicie, licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, zgodnie z art. 6 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, jest udzielana na określony pojazd i obszar obejmujący gminę i gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia. Trudno w tym wypadku dopatrzyć się "ważnego interesu publicznego" uzasadniającego wskazane ograniczenia wolności gospodarczej.

Inną kategorią przypadków ograniczania swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej jest reglamentacja wielu często bardzo szczegółowo określonych dziedzin w celu ustanowienia wspólnych dla Państw Unii Europejskiej zasad organizacji rynku danych surowców, produktów, czy też usług. Przyjęcie takiej praktyki ilustruje art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o organizacji niektórych rynków rolnych⁴⁵⁹. Według tego przepisu Prezes Agencji Rynku Rolnego wydaje przetwórcy decyzję administracyjną w sprawie zezwolenia na czyszczenie krótkiego włókna lnianego na warunkach określonych w art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno⁴⁶⁰.

Treść przedstawionych regulacji zdaje się potwierdzać wątpliwości co do ich zgodności z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej. Przykładowo, wskazane przepisy poprzez nadmierną prawną regulację danej sfery życia jednostek i zbiorowości są równocześnie dalekie od standardów jakie wyznacza w tym zakresie konstytucyjna zasada pomocniczości.

3.3. Zgodność z zasadą pomocniczości jako kryterium kontroli administracyjnego prawa materialnego

Ograniczanie prawotwórstwa tylko do tych regulacji, które są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania państwa i społeczeństwa budowanego na zasadzie pomocniczości, wiąże się z zagadnieniem kontroli obowiązującego prawa pod względem jego zgodności z tą zasadą oraz z podejmowaniem wiążących aktów o charakterze deregulacyjnym, będących konsekwencją przeprowadzonej kontroli. Zagadnienie to należy rozpatrzyć, biorąc pod uwagę zarówno rodzaj i zakres kompetencji podmiotu czuwającego nad prawidłowością aktów normatywnych, jak też i to, że ocena zasadności regulacji prawnych z punktu widzenia zasady pomocniczości, winna być rozpatrywana z perspektywy uwarunkowań, jakie niesie ze sobą system prawa krajowego oraz przepisy wspólnotowe.

Wśród podmiotów mających wpływ na treść prawa stanowionego należałoby wyróżnić organy o kompetencjach prawotwórczych, a więc parlament oraz podmioty administracji publicznej umocowane do stanowienia aktów normatywnych o charakterze podustawowym. Ich struktura i funkcjonowanie, ujęte w odpowiednie regulaminy postępowania lub statuty⁴⁶¹, oraz ustrój organów i urzędów wspierających realizację kompetencji organów prawotwórczych⁴⁶² powinny służyć wewnętrznej autokontroli. Podmiotami wkomponowanymi w swego rodzaju system administracyjnej weryfikacji działalności normatywnej administracji publicznej są organy sprawujące i wspomagające nadzór nad aktami prawa miejscowego. Do tej kategorii podmiotów należy zaliczyć przede wszystkim wojewodów oraz regionalne izby obrachunkowe jako organy sprawujące nadzór między innymi nad aktami prawa miejscowego stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy administracji rządowej (wojewodę i organy administracji niezespolonej) podmiotem takim jest Prezes Rady Ministrów. W procedurach weryfikacji aktów prawa miejscowego administracji rządowej jest on wspomagany przez właściwego w danej dziedzinie ministra (lub ministrów) oraz ministra właściwego do spraw administracji publicznej⁴⁶³.

Wreszcie, należy wymienić w tym miejscu podmioty sądowej kontroli aktów prawotwórczych, a więc Trybunał Konstytucyjny pełniący funkcję "ustawodawcy (albo szerzej prawodawcy) negatywnego"⁴⁶⁴, obejmujący swoją kognicją ustawy, umowy międzynarodowe oraz przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe, a w sprawach ze skargi konstytucyjnej również i inne akty normatywne (w tym także akty prawa miejscowego). Do podmiotów sądowej kontroli aktów prawotwórczych należy zaliczyć również sądy administracyjne sprawujące kontrolę nad aktami prawa miejscowego.

Z kolei podmiotem sprawującym sądową kontrolę aktów normatywnych z poziomu instytucji wspólnotowych jest przede wszystkim Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej jako "ETS").

Odwołanie się do zasady pomocniczości jako miernika prawidłowej legislacji jest najbardziej widoczne w orzecznictwie ETS, zwłaszcza od wejścia w życie Traktatu z Maastricht⁴⁶⁵. Zgodność aktów prawnych lub ich części z zasadą pomocniczości jest badana w odniesieniu do relacji jakie zachodzą między regulacjami i strukturami wspólnotowymi, a unormowaniami krajowymi Państw Członkowskich⁴⁶⁶. Zatem rozstrzygnięcia ETS kwestionujące jakąś regulację z uwagi na jej sprzeczność z zasadą pomocniczości wcale nie muszą odnosić się do sytuacji jednostki, a tym samym prowadzić do wyeliminowania unormowań adresowanych do jednostki ponad granicę wyznaczoną przez zasadę pomocniczości w stosunku jednostka - struktura wyższa.

W obszarze prawa krajowego szczególne znaczenie ma kontrola konstytucyjności ustaw i innych aktów normatywnych sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny. Godny odnotowania jest znaczny wzrost orzeczeń, w których Trybunał, podejmując rozstrzygnięcie, odnosi się do kwestii oceny zgodności danego aktu normatywnego lub jego części z zasadą pomocniczości. Dzieje się to w znacznej mierze za sprawą wnioskodawców zwracających się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności kwestionowanego aktu lub jego części, zarzucając im między innymi naruszenie tej konstytucyjnej zasady⁴⁶⁷. Jednak trzeba przy tym zaznaczyć, że jak dotąd odwoływanie się do zasady pomocniczości przez Trybunał Konstytucyjny oraz uczestników postępowania przed Trybunałem wiąże się głównie z relacjami pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego i państwem. Rzadziej pojawiające się zarzuty niezgodności przepisów prawa z Konstytucją poprzez naruszenie zasady pomocniczości w relacji jednostka - struktury "wyższe" dotyczą zwykle naruszenia zasady pomocniczości w jej ujęciu pozytywnym. Odwołanie się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego do zasady pomocniczości w ujęciu negatywnym jako prawnej konstrukcji służącej ochronie jednostki nadal ma charakter wyjątkowy⁴⁶⁸.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej sprawujących kontrolę nad działalnością prawotwórczą brak jest jak na razie rozstrzygnięć, które eliminowałyby z obrotu prawnego przepisy pozostające w sprzeczności z zasadą pomocniczości, powołując się na nadmierną w świetle tej zasady regulację administracyjnoprawną, kierowaną do jednostki. Nie oznacza to jednak, że zasada pomocniczości nie może być podstawą deregulacji unormowań niezgodnych z jej treścią. Przyczyn braku znaczących przypadków w tym zakresie należy upatrywać w nadal niskiej świadomości prawnych konsekwencji, jakie wiążą się z wprowadzeniem zasady pomocniczości do treści ustawy zasadniczej.

Nieeksponowanie zasady pomocniczości przy uchylaniu, zmianie czy stwierdzaniu nieważności aktów normatywnych z powodu ich nadmiernej regulacji (wyrażającej się w takich wypadkach niekonstytucyjnością przepisów lub przekroczeniem upoważnienia ustawowego) może wynikać również i stąd, że zasada ta jest wyrażana także w innych, bardziej szczegółowych konstrukcjach prawnych będących wyrazem jej realizacji, jakimi są np. wolność gospodarcza, swoboda poruszania się, prawa rodzicielskie i inne.

4. Zagadnienie regulacji administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w obszarze pozostającym poza wpływem zasady pomocniczości

W rozdziale II niniejszej pracy przedstawiono dychotomiczny podział regulacji administracyjnego prawa materialnego na unormowania podlegające zasadzie pomocniczości oraz unormowania pozostające poza zasięgiem tej zasady. Celem pierwszej grupy przepisów jest wyposażenie jednostki w system praw podmiotowych, przy pomocy którego jednostka powinna mieć możność skutecznego żądania wsparcia podmiotów wyższego rzędu (zazwyczaj organów i instytucji działających w ramach administracji publicznej). Drugą grupę stanowią zaś przepisy służące realizacji lub ochronie interesu publicznego (dobra wspólnego) bądź interesu państwa.

Na ten swoisty dualizm administracyjnego prawa materialnego zwrócił uwagę między innymi Z. Rybicki, przyjmując, że w płaszczyźnie zaspokajania potrzeb społeczno-ekonomicznych sytuację prawną jednostek ("osób fizycznych i jednostek organizacyjnych") w sferze stosunków administracyjnoprawnych określają prawa podmiotowe oraz przedmiotowe. Prawa podmiotowe - zdaniem autora - "związane są raczej z konsumpcją indywidualną oraz zindywidualizowaną jej ochroną" w przeciwieństwie do praw przedmiotowych, które "bardziej odpowiadają określaniu prawidłowości organizowania konsumpcji zbiorowej"⁴⁶⁹.

W prawotwórstwie unormowania służące realizacji lub ochronie interesu publicznego (dobra wspólnego) bądź interesu państwa pozostają poza zasięgiem zasady pomocniczości odnoszonej do relacji jednostka - państwo lub inne związki publicznoprawne reprezentowane przez organy administracji publicznej. Dotyczą one bowiem przypadków, w których wolności i prawa jednostki ustępują na rzecz interesu publicznego (dobra wspólnego) lub interesu państwa jako instytucji. Nie można bynajmniej wykluczyć, że regulacja administracyjnoprawna sytuacji jednostki pozostającej poza wpływem zasady pomocniczości w relacji jednostka - państwo lub inne związki publicznoprawne, dokonywana w interesie publicznym bądź w interesie państwa, może równocześnie być zbieżna z interesem jednostki, jednakże w wielu przypadkach może być z nim sprzeczna. Regulacja administracyjnoprawna ustanawiana w interesie publicznym lub interesie państwa sprowadza się bowiem do zespołu obowiązków określonego w niej zachowania, których adresatem jest jednostka i jej organizacje, ograniczające lub wyłączające możliwość wyboru zachowania⁴⁷⁰.

Rozróżnienie interesu publicznego i interesu państwa, wyrażanych w administracyjnoprawnych regulacjach pozostających poza zasięgiem zasady pomocniczości, wymaga wyjaśnienia leżących u jego podstaw założeń o charakterze metodologicznym, dotyczących tych dwóch pojęć.

Wcześniej jednak należałoby wskazać na różnice pomiędzy pojęciem państwa a innymi instytucjami społecznymi. Posługując się terminologią użytą przez Cz. Znamierowskiego, można by przedstawić państwo jako grupę złożoną z dwóch podgrup: podgrupy władczej - "ciała władczego", oraz "z biernej masy nie zorganizowanej, z której każdy człowiek z osobna podlega działaniom i wpływom ciała władczego"⁴⁷¹. Podgrupa władcza (ciało władcze) ma swój wymiar personalny i przestrzenny, posiada swoiste zadania, do których należą: utrzymanie porządku oraz bezpieczeństwa (wewnętrznego i zewnętrznego) we wchodzących w jego skład wielkich liczebnie zbiorowościach. Możliwość użycia przymusu przez "ciało władcze" lub w jego imieniu w tym także przymusu fizycznego przy realizacji tych zadań, stanowi charakterystyczną cechę instytucji państwa⁴⁷². Zbiorowości składające się na drugą z wymienionych wyżej podgrup to szeroko rozumiane społeczeństwo żyjące w państwie, które rozpatrywane z tej perspektywy nie jest samo w sobie zorganizowane. Można jednak wśród zbiorowości wskazać na mniejsze lub większe oraz bardziej lub mniej zorganizowane. Mimo że zbiorowości te działają w geograficznych i określonych normami prawnymi granicach państwa, mogą posiadać odmienne od państwa interesy. Owa odmienność nie stanowi jednak przeszkody w uznaniu tych interesów za interesy publiczne.

Pojęcia interesu publicznego i interesu państwa są niezwykle wrażliwe i podatne na zmiany społeczne, polityczne i ekonomiczne. M. Wyrzykowski, podejmując próbę określenia pojęcia interesu społecznego, pisze, że "interes publiczny (społeczny) nie ma generalnego, wszechobejmującego znaczenia opisowego; jego znaczenie opisowe jest w poważnym stopniu związane z kontekstem społecznym i politycznym. Interes społeczny wymaga ciągłej redefinicji, ciągłej analizy i nieustannie nowego wartościowania, oceniania w niekończącym się procesie, dokonującym się wieloma kanałami i mechanizmami natury politycznej, organizacyjnej (...)"⁴⁷³. Wydaje się, że podobne, choć może nieco rzadsze i mniej dynamiczne, zmiany odnoszą się do pojęcia interesu państwa.

W publikacjach po 1989 r., poświęconych problematyce interesu publicznego (w okresie PRL-u zwanego także interesem społecznym) oraz interesu państwa wskazuje się na odrębność tych dwóch kategorii interesów⁴⁷⁴. M. Zdyb podkreśla, że różnica między interesem publicznym a interesem państwa jest szczególnie widoczna "przy założeniu podmiotowości prawnej samorządu terytorialnego"⁴⁷⁵. Gdyby bowiem pod pojęciem interesu państwa rozumieć interes ogółu obywateli, to interes ten może niekiedy pozostawać w "opozycji" do interesu lokalnego (społeczności lokalnych) lub interesu regionalnego (społeczności regionu - województwa), które także są kwalifikowane jako odmiany interesu publicznego⁴⁷⁶.

Nie tracąc z pola widzenia trudności w oddzieleniu interesu publicznego i interesu państwa można by przyjąć, iż interes publiczny to korzystny (pożądany) stan rzeczy, wywołujący powszechną aprobatę wśród podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organom państwa w tym organom administracji publicznej reprezentującym państwo. Z kolei interes państwa będzie rozumiany jako korzystny (pożądany) stan rzeczy dla zinstytucjonalizowanej, politycznej i suwerennej władzy sprawowanej w imieniu państwa. Według takiego ujęcia, możliwe jest podzielenie regulacji administracyjnoprawnej pozostającej poza zasięgiem zasady pomocniczości odnoszonej do relacji jednostka - państwo lub inne związki publicznoprawne.

Należy zatem przyjąć, że ze względu na interes publiczny administracyjnoprawną regulacją objęto:

- ochronę życia i zdrowia ludzkiego;

- ochronę mienia oraz dóbr o charakterze niematerialnym, w tym dóbr osobistych osób i ich organizacji;

- środowisko naturalne, w tym zwłaszcza obszary wymagające szczególnej ochrony ze względu na swoje walory przyrodnicze, uzdrowiskowe i krajobrazowe;

- zabytki i inne dobra kultury;

- świadczenia przez podmioty administracji publicznej dóbr i usług o charakterze zbiorowym, których celem jest zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym.

Wyrazem tego są liczne unormowania ustawowe oraz będące uszczegółowieniem rozwiązań ustawowych regulacje zawarte w powszechnie obowiązujących aktach wykonawczych. W zakresie regulacji obejmujących szczególną ochronę życia, zdrowia oraz mienia należy wymienić między innymi przepisy o charakterze ogólnym, do których należałoby zaliczyć regulacje ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej⁴⁷⁷, czy też ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej⁴⁷⁸.

Szczegółowymi regulacjami administracyjnoprawnymi w tym zakresie są przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych⁴⁷⁹, przewidujące reglamentację organizacji imprez sportowych, artystycznych lub rozrywkowych. Z uwagi na ochronę interesu publicznego, jakim jest w tym przypadku bezpieczeństwo ludzi - uczestników imprezy masowej oraz osób postronnych, przepisy powyższej ustawy przewidują obowiązek uzyskania zezwolenia na zorganizowanie imprezy masowej, po uprzednim wypełnieniu warunków przewidzianych w przepisach tej ustawy⁴⁸⁰. Ponadto, również ze względu na bezpieczeństwo i ochronę porządku publicznego, przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych przewidują możliwość wprowadzania czasowego zakazu organizowania i przeprowadzania imprez masowych przez organizatorów w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z przeprowadzoną imprezą⁴⁸¹. W interesie publicznym, jakim jest ochrona życia, zdrowia ludzkiego oraz ochrona mienia, przepisy powołanej wyżej ustawy zezwalają służbom porządkowym organizatora imprezy masowej między innymi na legitymowanie osób w celu ustalenia ich tożsamości, przeglądanie zawartości bagaży, odzieży, wydawanie poleceń porządkowych osobom zakłócającym porządek publiczny lub zachowującym się niezgodnie z regulaminem imprezy masowej, czy wreszcie stosowanie siły fizycznej, a także na ujęcie, w celu niezwłocznego przekazania policji, osób stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także chronionego mienia⁴⁸².

W interesie publicznym, jakim jest ochrona życia, zdrowia i mienia wprowadzono w ustawie z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach⁴⁸³ ograniczenia wolności zgromadzeń⁴⁸⁴. Bezpieczeństwo ludzi i mienia stanowiły niewątpliwie ratio legis przepisów szeroko rozumianego prawa komunikacyjnego uregulowanego między innymi przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym⁴⁸⁵, ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym⁴⁸⁶, ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim⁴⁸⁷, ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej⁴⁸⁸, ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze⁴⁸⁹. Także w interesie publicznym leży administracyjnoprawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego mająca na celu między innymi ochronę życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, ale także ochronę środowiska, przyrody, krajobrazu, a także zabytków, dóbr kultury współczesnej i innych wartości wysoko cenionych⁴⁹⁰.

Dobro wspólne, jakim jest środowisko naturalne i wartości przyrodnicze jest objęte szczególną ochroną za pośrednictwem regulacji administracyjnoprawnych. W interesie publicznym wprowadzony został system zakazów i nakazów mających na celu powstrzymanie degradacji środowiska naturalnego i rewitalizacji obszarów zdegradowanych. Należy zaznaczyć, że w interesie publicznym leży zarówno ochrona środowiska i przyrody, jak i postęp cywilizacyjny, technologiczny i gospodarczy. Aby prawna ochrona nie prowadziła do faworyzowania jednej z dwóch wymienionych grup wartości, administracyjnoprawna regulacja w tym zakresie została oparta na zasadzie zrównoważonego rozwoju⁴⁹¹. Do administracyjnoprawnych uregulowań mających na celu ochronę dobra wspólnego jakim jest środowisko naturalne i przyroda należą przede wszystkim przepisy ustaw: z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody⁴⁹², z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach⁴⁹³, z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych⁴⁹⁴, z dnia 28 września 1991 r. o lasach⁴⁹⁵, z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt⁴⁹⁶ oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze.

Tak jak środowisko naturalne i przyroda, tak również zabytki oraz inne dobra kultury, będące dobrem wspólnym, znajdują ochronę w administracyjnoprawnych regulacjach⁴⁹⁷.

Także w ochronie interesu publicznego znajduje uzasadnienie administracyjnoprawna regulacja prawa sanitarno-epidemiologicznego⁴⁹⁸ i żywnościowego⁴⁹⁹. W interesie publicznym leży również administracyjnoprawna regulacja prawa konkurencji i prawa konsumenckiego⁵⁰⁰ oraz prawna ochrona danych osobowych⁵⁰¹.

Świadczenia dóbr i usług o charakterze zbiorowym, których celem jest zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym przez podmioty administracji publicznej, objęto ze względu na interes publiczny regulacją administracyjnoprawną ujętą między innymi w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne⁵⁰², ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków⁵⁰³, czy też w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach⁵⁰⁴.

Z kolei w interesie państwa - w przyjętym wyżej rozumieniu - leży ochrona jego:

- suwerenności i bezpieczeństwa;

- integralności terytorialnej, w tym ochrona granic.

Interes państwa w wymienionych wyżej obszarach został objęty prawną ochroną przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej⁵⁰⁵, nakładające na jednostkę między innymi obowiązki: służby wojskowej (dział III), świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony (dział VII). Podstawą kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki z uwagi na interes państwa są także przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych⁵⁰⁶, przewidujące ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Z kolei przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym⁵⁰⁷ nakładają na przedsiębiorców obowiązki tworzenia i utrzymywania zapasów paliw ciekłych, a także przekazywania określonych w ustawie informacji dotyczących paliw, jak również poddawania się czynnościom kontrolnym. Podobne obowiązki, służące zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego kraju, przewidują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne⁵⁰⁸.

Interes państwa w zakresie bezpieczeństwa, w tym zwłaszcza integralności terytorialnej, zabezpieczają przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej⁵⁰⁹. W celu ochrony granicy państwowej może być wprowadzony zakaz przebywania na niektórych odcinkach pasa drogi granicznej. Przepisy powyższej ustawy nakładają na właścicieli gruntów i lasów przylegających do granicy państwowej obowiązek utrzymywania w stanie zapewniającym widoczność linii granicy państwowej i znaków granicznych, a także oczyszczania tych gruntów i lasów z drzew i krzewów oraz innych zarośli na szerokość ustaloną w umowach międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską. Zapewnieniu bezpieczeństwa państwa w tym zakresie służą także regulacje przewidujące zasady przekraczania granicy państwowej.

Wydaje się, że przynajmniej w pewnym zakresie unormowania dotyczące obywatelstwa polskiego należy także zaliczyć do regulacji służących interesowi państwa⁵¹⁰.

W znacznym stopniu w interesie państwa zostały również wprowadzone liczne regulacje dotyczące organizowania i prowadzenia różnego rodzaju oficjalnych rejestrów i ewidencji. Tytułem przykładu można tu wymienić rejestry wniosków o nabycie obywatelstwa polskiego oraz osób, które nabyły obywatelstwo polskie, wniosków o wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego oraz osób, które utraciły obywatelstwo polskie, a także rejestr oświadczeń o wyborze dla dziecka obywatelstwa państwa obcego, czy też centralny rejestr danych o nabyciu i utracie obywatelstwa polskiego - wszystkie przewidziane w przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim⁵¹¹. Rejestrem prowadzonym w interesie państwa jest także rejestr udzielonych zezwoleń indywidualnych lub globalnych oraz osób fizycznych lub prawnych, przewidziany w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa⁵¹². Z kolei przykładem ewidencji prowadzonej w interesie państwa jest ewidencja ludności i towarzyszący jej powszechny obowiązek meldunkowy, przewidziane w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych⁵¹³.

Wśród regulacji kształtujących prawną sytuację jednostki, pozostających poza zasięgiem zasady pomocniczości, można by wskazać także na takie unormowania, które w równym stopniu służą interesowi publicznemu i państwowemu. Przykładem tego mogą być regulacje dotyczące podatków oraz innych danin publicznych nakładanych na jednostki, wspierających następnie realizację celów leżących zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie państwa.

5. Podsumowanie

Regulacja administracyjnoprawna widziana przez pryzmat zasady pomocniczości charakteryzuje się swoistym dualizmem. Z jednej strony na jej podstawie dochodzi do rekonstrukcji publicznych praw podmiotowych, które stają się środkiem ochrony interesów jednostki, z drugiej zaś - w części pozostającej poza sferą oddziaływania zasady pomocniczości - regulacje te mają urzeczywistniać ochronę interesu publicznego lub interesu państwa.

Dwoistość regulacji administracyjnego prawa materialnego nie jest co prawda niczym nadzwyczajnym, jeśli przyjmie się, iż celem tego prawa jest z jednej strony ochrona interesu publicznego lub interesu państwa, z drugiej zaś ochrona interesu jednostki.

Zasada pomocniczości jako zasada konstytucyjna wyznacza granicę regulacji administracyjnoprawnej w sferze, w której jednostka jest potencjalnie zdolna do zaspokojenia swoich egzystencjalnych potrzeb. W takich sytuacjach zasada pomocniczości winna chronić jednostkę przed nieuzasadnioną normatywną ingerencją. Regulacje administracyjnoprawne przewidujące zaspokajanie potrzeb jednostki przez "strukturę wyższą" wbrew zasadzie pomocniczości szkodzą bowiem zarówno jednostce, jak i tej strukturze. W niektórych obszarach "struktury wyższe" wykonują nałożone na nie zadania z gorszym skutkiem niż podmioty usytuowane niżej w strukturze państwa lub innych grup - organizacji społeczeństwa, w tym także jednostki. Właściwe "strukturze wyższej" cechy niekiedy utrudniają bądź nawet uniemożliwiają prawidłową realizację zadań, którym z kolei "struktura niższa" lub jednostka jest w stanie podołać. Zatem złożoność struktury oraz jej potencjał organizacyjny nie zawsze jest wystarczającą przesłanką powierzania jej zadań i kompetencji. W wielu przypadkach skala działalności, będąca sumą indywidualnych zadań (troski jednostki o zabezpieczenie swoich obecnych i ewentualnych przyszłych potrzeb), przekracza możliwości optymalnego wywiązania się "struktury wyższej" z nałożonych na nią obowiązków. Oznacza to, że wynikającym z zasady pomocniczości czynnikiem determinującym, czy wręcz decydującym o słuszności poddania danej sfery życia jednostki regulacji prawnej i dalej, powierzenia zaspokajania jej potrzeb organizacji (państwowej, samorządowej czy innej), jest również sprawność i efektywność działania tej organizacji w danym obszarze zadaniowym.

Z przedstawionych uwag wynika, że w zasadzie pomocniczości należałoby upatrywać przede wszystkim racji dla eliminowania administracyjnoprawnych regulacji przewidujących nadmierną ingerencję w egzystencje jednostek.

Nie można jednak treści zasady pomocniczości sprowadzać w prosty sposób wyłącznie do narzędzia służącego do ograniczania roli państwa i innych, wyższych względem jednostki struktur społecznych⁵¹⁴. Zasada pomocniczości winna być raczej postrzegana jako swoisty środek służący uporządkowaniu zadań poszczególnych podmiotów życia publicznego zgodnie z ich naturalnymi predyspozycjami.

Należy bowiem pamiętać, że zasada pomocniczości stanowi także rację dla regulacji przewidujących wsparcie jednostki w sytuacjach, w których - z uwagi na nadzwyczajne okoliczności bądź też ze względu na jej naturalnie ograniczone możliwości - nie może bez ustanowionych na takie przypadki uregulowań prawnych zaspokoić swoich podstawowych potrzeb osobiście lub przy dobrowolnym - to jest nie wynikającym z normy pochodzącej z obowiązującego porządku - udziale innych podmiotów ("podmiotów wyższych"). To wsparcie "z tytułu" przyjęcia do obecnego porządku prawnego zasady pomocniczości przybiera postać publicznych praw podmiotowych. Zasada pomocniczości jest zatem jednym z czynników motywujących prawodawcę do tworzenia spójnego systemu gwarantowanej interwencji w sytuacjach, w których jednostka nie jest w stanie sama zaspokoić potrzeb o charakterze podstawowym dla swojej egzystencji.

Natomiast poza zasięgiem oddziaływania zasady pomocniczości na administracyjnoprawną sytuację jednostki pozostają regulacje, których celem jest ochrona interesu publicznego lub interesu państwa. W tej bowiem sferze regulacje wolności i praw jednostki ustępują wartościom grupowym albo interesowi państwa. Każda koncepcja prawa - jak pisze L. Morawski - "musi zająć jakieś stanowisko wobec kwestii, jak rozwiązywać konflikty między prawami jednostki a dobrem wspólnym"⁵¹⁵. Mimo przestróg autora, że "byłoby trudno i niebezpiecznie ustalać (...) jakieś bardzo konkretne zasady"⁵¹⁶ rozwiązujące powyższą kwestię, wydaje się, iż konsekwentne uwzględnianie przez prawodawcę konstytucyjnej zasady pomocniczości przy kształtowaniu porządku w sferze administracyjnego prawa materialnego, można uznać za właściwy środek służący rozwiązywaniu wspomnianych konfliktów.

Rozdział IV

Stosowanie norm określających administracyjnoprawną sytuację jednostki w świetle zasady pomocniczości

1. Uwagi wstępne

Teza wyrażona w poprzednim rozdziale, w myśl której problem uwzględnienia zasady pomocniczości przy kształtowaniu sytuacji administracyjnoprawnej jednostki rozstrzyga się w sposób pierwotny w przepisach prawa powszechnego, nie wyklucza, a wręcz skłania do kontynuacji rozważań nad wpływem tej zasady na realizację norm skonstruowanych na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy przy tym również zaznaczyć, że zakres rozważań nad zasadą pomocniczości w płaszczyźnie stosowania administracyjnego prawa materialnego zostaje poszerzony i odnosi się również do tych unormowań, które w płaszczyźnie stanowienia prawa - z punktu widzenia przedmiotu regulacji - pozostawały poza zasięgiem tej zasady. Stąd też zagadnienia związane ze stosowaniem norm administracyjnego prawa materialnego oraz z jego efektami (rozstrzygnięciami) należy traktować jako zasadne dopełnienie zagadnień wpływu zasady pomocniczości na prawną sytuację jednostki kształtowaną tymi normami.

Przedstawienie węzłowych konstrukcji występujących w procesie stosowania norm określających administracyjnoprawną sytuację jednostki wypada poprzedzić wyjaśnieniem przedmiotowego zakresu rozważań. Trzeba bowiem podkreślić, iż normy prawne wynikające z aktów stanowienia prawa są realizowane nie tylko poprzez ich stosowanie, ale również i w inny przewidziany prawem sposób. Na wstępie zatem należy wskazać prawnie doniosłą różnicę zachodzącą pomiędzy stosowaniem norm a innymi formami ich realizacji; różnicę istotną szczególnie w odniesieniu do administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, widzianej przez pryzmat zasady pomocniczości. Należy także odnieść się do innych pozornie bliskoznacznych pojęć, takich jak "realizacja prawa", "wykonywanie prawa" czy też "przestrzeganie prawa".

W. Dawidowicz, "godząc się" na umowność i nietrwałość pojęcia realizacji prawa administracyjnego, posłużył się teoretycznoprawną koncepcją przedstawioną przez J. Jakubowskiego⁵¹⁷ i przyjął, że pojęcie to odzwierciedla ogólny stosunek organów państwowych do obowiązującego porządku prawnego i obejmuje swoim zakresem "stosowanie" i "przestrzeganie" prawa⁵¹⁸.

Współczesne poglądy wyrażane przez przedstawicieli teorii prawa oraz nauki prawa administracyjnego pokazują, iż wspomniane obawy W. Dawidowicza o trwałość przedstawionego ujęcia realizacji prawa nie były zasadne. I tak, między innymi L. Leszczyński wymienia wśród "rodzajów realizowania prawa" zarówno przestrzeganie prawa, jak i jego stosowanie, przy czym równocześnie zauważa, że stosowanie prawa (w rozumieniu procesu podejmowania decyzji) jest także przestrzeganiem prawa "w sensie wypełniania wymogów tej strony normy kompetencyjnej, która zobowiązuje sąd lub organ administracji do podjęcia decyzji"⁵¹⁹. Cytowany autor wskazuje ponadto, że pojęcia: stosowania, przestrzegania i realizacji prawa można objąć jeszcze szerszym pojęciem, a mianowicie pojęciem wykonywania prawa, oznaczającym w tym kontekście "wypełnienie dyspozycji normy prawnej, niezależnie od jej charakteru i sposobu działania"⁵²⁰.

O trwałości znaczenia pojęcia "realizacji prawa" w nauce prawa administracyjnego, może świadczyć stanowisko przedstawione przez J. Zimmermanna, zgodnie z którym przez pojęcie realizacji prawa należy rozumieć każde działanie administracji, albowiem "administracja działając, zawsze realizuje jakąś normę i odwrotnie - nie może działać nie realizując żadnej normy"⁵²¹. Natomiast stosowanie prawa administracyjnego jest - zdaniem J. Zimmermanna - zawężone do norm materialnoprawnych i polega "na wyprowadzaniu z normy ogólnej (generalnej) i abstrakcyjnej normy indywidualnej i konkretnej"⁵²². Stosowanie normy prawa administracyjnego jest, jak podkreśla J. Zimmermann, "zawsze skierowane na zewnątrz administracji publicznej"⁵²³. Nie jest to chyba jednak najistotniejsza cecha stosowania norm prawa administracyjnego różniąca je od innych postaci realizacji norm tej gałęzi prawa. Ważniejsze dla przedmiotu niniejszych rozważań wydaje się bowiem to, że spośród wielu sposobów realizacji norm prawa administracyjnego, wyłącznie w wyniku ich stosowania, może dojść do zmiany dotychczasowej administracyjnoprawnej sytuacji adresata tych norm, którym jest właśnie podmiot spoza systemu administracji publicznej, a więc również jednostka⁵²⁴.

Celem stosowania norm administracyjnego prawa materialnego jest - jak pisze W. Dawidowicz - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej⁵²⁵. Efektem takiego rozstrzygnięcia może być udzielenie bądź cofnięcie udzielonego uprawnienia, albo też nałożenie określonego obowiązku. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej może wreszcie prowadzić do utrzymania status quo w przypadku odmowy udzielenia uprawnienia. Prawną formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest zazwyczaj decyzja administracyjna. Proces stosowania administracyjnego prawa materialnego odbywa się w trybie sformalizowanym głównie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego⁵²⁶ (określanymi dalej także "k.p.a.") oraz ordynacji podatkowej⁵²⁷ (w tym drugim przypadku - w zakresie regulacji dotyczących postępowań podatkowych i tych, w których z mocy przepisów odrębnych stosuje się tryb przewidziany w ordynacji podatkowej). Tryb przebiegu procesu stosowania administracyjnego prawa materialnego normują również liczne przepisy szczególne⁵²⁸.

Teoretyczne ujęcie stosowania prawa dało podstawy do wyodrębnienia trzech jego modeli: funkcjonalnego, informacyjnego i decyzyjnego⁵²⁹. Wśród nich zwłaszcza decyzyjny model stosowania prawa został przeniesiony na obszar nauki prawa administracyjnego i tam poddany krytycznej analizie⁵³⁰. W modelu tym wyodrębniono cztery elementy stosowania prawa: "(1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; (2) uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; (3) subsumpcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; (4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej"⁵³¹.

Powyższy, decyzyjny model stosowania prawa zostaje przeniesiony na grunt nauki administracyjnego prawa materialnego oraz nauki o postępowaniu administracyjnym⁵³². Wymienione elementy oraz cechy, jakimi się ten model odznacza⁵³³, dają podstawy do wskazania na kilka prawnie doniosłych zjawisk i konstrukcji występujących w procesie stosowania administracyjnego prawa materialnego, a ponadto wpływających na administracyjnoprawną sytuację jednostki. Do tych zjawisk i konstrukcji należą:

1) uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego;

2) wykładnia w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego;

3) uznanie administracyjne;

4) ugoda administracyjna.

Ocena ich zgodności z zasadą pomocniczości winna być jednym z podstawowych warunków uznania prawidłowości przebiegu procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego. Wypada zatem w dalszych rozważaniach skoncentrować się wokół wymienionych wyżej zjawisk i konstrukcji.

2. Uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego

Uwzględniając w dużej mierze proceduralny charakter konstrukcji uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, należy jednak zauważyć, iż "akt woli" towarzyszący wszczęciu postępowania w sprawie administracyjnej jest teleologicznie związany z materialnoprawnymi konsekwencjami, do których proces ten ma w zamierzeniu jego inicjatora doprowadzić. Dlatego też nie bez znaczenia dla sytuacji prawnej jednostki jest kwestia ulokowania legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, jak i to, czy regulacje te spełniają standardy jakie wyznacza zasada pomocniczości.

Do uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego dochodzi na żądanie podmiotu zainteresowanego bądź z urzędu. To, czy w danej kategorii spraw proces stosowania norm administracyjnego prawa materialnego będzie uruchamiany w jeden z dwóch wymienionych sposobów, nie jest jednak dowolne, lecz uzależnione od prawnych uregulowań danej sprawy, zawartych w przepisach szczególnych, to jest poza przepisami k.p.a. i przepisami o postępowaniu podatkowym, przewidzianymi w ustawie - Ordynacja podatkowa. Wynikające z przepisów szczególnych uprawnienie do żądania uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego (wszczęcia postępowania administracyjnego) przez podmiot usytuowany poza systemem administracji publicznej, jest wyrazem obowiązującej w obecnym porządku prawnym zasady zwanej w doktrynie zasadą dyspozycyjności⁵³⁴ lub zasadą skargowości⁵³⁵. Z kolei uruchomienie tego procesu z urzędu jest konsekwencją obowiązywania w danej kategorii spraw zasady oficjalności⁵³⁶, zwanej też zasadą inkwizycyjności⁵³⁷.

Sposób uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego jest z reguły określony expressis verbis w przepisach prawa, które w tym celu posługują się zwrotami:

- "postępowanie (...) wszczyna się z urzędu"⁵³⁸;

- "właściwy organ (...) wszczyna z urzędu postępowanie"⁵³⁹;

- "postępowanie (...) przeprowadza się z urzędu"⁵⁴⁰;

- "wydaje decyzję z urzędu"⁵⁴¹;

- "może, z urzędu, uchylić decyzję"⁵⁴².

W przypadkach uruchamiania procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego na żądanie zainteresowanego podmiotu, prawodawca posługuje się zwykle zwrotem "na wniosek", np. "na wniosek inwestora"⁵⁴³, "na wniosek właściciela lasu"⁵⁴⁴, itp. Wreszcie, przepisy określające sposób uruchomienia procesu stosowania prawa przewidują alternatywnie możliwość wszczęcia postępowania w sprawie zarówno z urzędu, jak i na żądanie zainteresowanego⁵⁴⁵.

W obowiązującym porządku prawnym można też wskazać na regulacje, z których nie wynika wprost, czy inicjatywa uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego należy do organu administracji, czy też do podmiotu zainteresowanego - adresata decyzji administracyjnej⁵⁴⁶. W takich wypadkach przyjmuje się, że jeśli proces ten ma być uruchomiony w celu udzielenia uprawnienia bądź zwolnienia z obowiązku, to inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie potencjalnego beneficjanta, którym jest przyszły adresat decyzji. Jeśli zaś sprawa ma dotyczyć nałożenia obowiązku bądź cofnięcia uprawnienia, wówczas należy przyjąć, że uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego leży w gestii właściwego organu administracji publicznej, a więc następuje z urzędu⁵⁴⁷.

Przy uruchamianiu procesu stosowania norm prawa administracyjnego z urzędu, można ponadto mówić w pewnych wypadkach, o swego rodzaju etapie przedwstępnym (przedprocesowym). Mianowicie, przepisy k.p.a. oraz inne regulacje odrębne przewidują możliwość zwrócenia się przez wskazane prawem podmioty do właściwego w sprawie organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania z urzędu. Zatem uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego następuje z urzędu zarówno wtedy, gdy organ właściwy w sprawie działa z własnej inicjatywy, jak i w przypadkach, gdy organ ten podejmie stosowne czynności w tym zakresie z inicjatywy innych podmiotów. Podmiotami tymi są organizacje społeczne, które zgodnie z przepisami art. 31 k.p.a. mogą w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wydaje postanowienie o wszczęciu tego postępowania z urzędu.

Podmiotem posiadającym możliwość zainicjowania wszczęcia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, jest także prokurator, występujący w takich przypadkach w charakterze rzecznika praworządności. Zgodnie z przepisem art. 182 k.p.a., prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Zwrócenie się prokuratora do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania jest - według dominującego w doktrynie poglądu - wiążącym organ administracji żądaniem⁵⁴⁸. Niemniej jednak, w piśmiennictwie można też spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym "prawo zwrócenia się do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza w istocie procesowe prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania"⁵⁴⁹.

Prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego przysługuje też Rzecznikowi Praw Obywatelskich⁵⁵⁰.

Uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego z urzędu może nastąpić także w związku z wniesioną na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami działu VIII k.p.a. skargą powszechną. Według art. 233 k.p.a. "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony".

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej prawne aspekty uruchamiania procesu stosowania normy administracyjnego prawa materialnego, można mieć wątpliwości, czy na tym, początkowym etapie, będzie mieć jakiekolwiek znaczenie konstytucyjna zasada pomocniczości, zwłaszcza w odniesieniu do materialno-prawnej sytuacji jednostki. Można by prima facie wskazać na inicjatywę organizacji społecznych lub Rzecznika Praw Obywatelskich jako na przykłady wsparcia jednostki, która nie posiada legitymacji do uruchomienia procesu stosowania prawa. Można też upatrywać miejsca dla oddziaływania omawianej zasady w podejmowaniu przez organ rozpatrujący skargę powszechną, rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W obu przypadkach chodziłoby oczywiście o wpływ zasady pomocniczości w jej pozytywnym ujęciu.

Jednakże wpływ zasady pomocniczości na etapie uruchamiania procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego jest szczególnie widoczny w konstrukcji przewidzianej w przepisie art. 61 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Wówczas jednak organ administracji publicznej uruchamiający ów proces jest obowiązany uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć". Przepis ten - jak pisze W. Dawidowicz - ustanawia "instytucję procesową, która "przełamuje" wynikające z prawa materialnego wyłączne prawo strony do wszczęcia postępowania w określonej sprawie administracyjnej"⁵⁵¹. Określenie sposobu uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego ma bowiem charakter "pierwotny", który następnie z woli ustawodawcy jest "korygowany" regulacjami przewidzianymi między innymi w art. 61 § 2 k.p.a., a więc w przepisach prawa formalnego. Cytowany wyżej autor uznaje instytucję wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony, za leżącą "na linii tych działań administracji", które winny być podejmowane w myśl postanowień art. 9 k.p.a., tyle że "tym razem chodzi jednak nie o udzielenie informacji, wyjaśnień czy wskazówek, lecz o wszczęcie postępowania z urzędu - wbrew prawu materialnemu, ale w imię ochrony szczególnie ważnego interesu strony"⁵⁵². Przedstawiona przez W. Dawidowicza krytyczna ocena rozwiązania, przyjętego w art. 61 § 2 k.p.a., wynika z obawy, że ""opiekuńcza" ingerencja organów administracji państwowej może służyć realizacji interesu publicznego, nie zaś interesu strony"⁵⁵³. Według A. Wróbla obawa ta "wydaje się być przesadzona i w dużej mierze bezpodstawna"⁵⁵⁴, albowiem zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 61 § 2 k.p.a., jest obwarowane dwoma przesłankami: materialną - istnieniem szczególnie ważnego interesu strony, oraz procesową - wyrażeniem zgody strony postępowania na jego dalszy bieg⁵⁵⁵. Z kolei R. Hauser, odnosząc się do analizowanej instytucji, jest zdania, że "ocena czy interes strony jest szczególnie ważny należy do organu wszczynającego postępowanie. Winno tu chodzić o stosunkowo nieliczne przypadki, gdy np. w sposób nie budzący wątpliwości wiadomo, że strona sama nie będzie inicjowała postępowania (czy to ze względów zdrowotnych, społecznych) a brak też podmiotu, który byłby uprawniony do działania zamiast strony. Sama zaś sprawa dotyczyłaby istotnych kwestii wymagających rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (np. zabezpieczenie budynku, skorzystanie z prawem przewidzianego uprawnienia itd.)"⁵⁵⁶. G. Łaszczyca twierdzi wprost, że "wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej"⁵⁵⁷. Granicą tego uznania ma być - zdaniem autora - ogólna zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zawarta w przepisie art. 8 k.p.a. W zobowiązaniu organu administracji publicznej do ""prowadzenia postępowania" w sposób wynikający z tej zasady, mieścić się będzie również wszczęcie z urzędu postępowania w trosce o szczególnie ważny interes strony"⁵⁵⁸.

Wśród przedstawionych stanowisk zwłaszcza wypowiedzi R. Hausera i G. Łaszczycy uwypuklają zbieżne z zasadą pomocniczości cele regulacji zawartej w art. 61 § 2 k.p.a.; regulacji, która - co należy przypomnieć - została wprowadzona z dniem 1 września 1980 r. przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego⁵⁵⁹, a więc na długo przed uznaniem i wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego pomocniczości jako zasady konstytucyjnej.

Trzeba jeszcze przy tym zaznaczyć, że konstrukcja "szczególnego przypadku wszczęcia postępowania z urzędu"⁵⁶⁰ wpisuje się w "filozofię" zasady pomocniczości zarówno w jej pozytywnym, jak i negatywnym ujęciu. Z jednej bowiem strony przepis art. 61 § 2 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do podjęcia stosownych czynności zmierzających do uruchomienia procesu stosowania normy administracyjnego prawa materialnego w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w przypadku uznania, że ze względu na szczególnie ważny interes strony zasadnym będzie wszczęcie postępowania z urzędu. Powyższe działanie organu administracji publicznej kwalifikuje się zatem jako szczególne wsparcie jednostki w dochodzeniu ustawowo gwarantowanych jej uprawnień, poprzez uruchomienie procesu stosowania administracyjnego prawa materialnego - procesu, którego rezultatem jest zmiana sytuacji prawnej jednostki.

Z drugiej zaś strony, jeśli wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, w trybie przewidzianym w art. 61 § 2 k.p.a. spotka się z désintéressement strony, organ administracji prowadzący postępowanie winien je umorzyć. Takie zachowanie należy uznać za wstrzymanie się podmiotu (struktury) wyższego od działań w sytuacji, gdy podmiot niższy - jednostka, nie wyrażając zgody na dalsze prowadzenie postępowania, oznajmia w ten sposób, iż jego pasywna postawa jest wyrazem dokonania świadomego wyboru, i że wybór ten nie jest skutkiem nieznajomości prawa, nieporadności, czy też braku zdolności do kierowania swoim postępowaniem. Można zatem upatrywać w konstrukcji treści art. 61 § 2 zdania drugiego k.p.a. wyraźnych asocjacji z zasadą pomocniczości w jej negatywnym ujęciu.

Kwestię uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego należałoby odnieść także do nadzwyczajnych trybów przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie do uruchamiania postępowań w sprawach wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji oraz w sprawach uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

Postępowania w sprawach wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mają na celu eliminację wadliwych decyzji wydanych w wyniku "szczególnie poważnych naruszeń porządku prawnego"⁵⁶¹ zarówno w obszarze prawa procesowego, jak i norm administracyjnego prawa materialnego. Zgodnie z przepisami k.p.a. oraz ordynacji podatkowej (w zakresie administracyjnego postępowania podatkowego oraz tych postępowań, w których z mocy przepisów odrębnych stosuje się tryb przewidziany w Ordynacji), oba rodzaje postępowań weryfikacyjnych uruchamia się na żądanie strony lub z urzędu. Również i w tych przypadkach wstępna ocena regulacji postępowań nadzwyczajnych nie wykazuje szczególnych związków z zasadą pomocniczości. Uruchomienie postępowań weryfikacyjnych skupia się bowiem niemal wyłącznie na rektyfikacji obrotu prawnego z wadliwych rozstrzygnięć. Jednakże wśród procesowych uregulowań trybów nadzwyczajnych należy odnotować konstrukcje odpowiadające treści zasady pomocniczości. Chodzi tu o te z podstaw wznowienia postępowania, których istnienie umożliwia uruchomienie procesu weryfikacyjnego wyłącznie na żądanie strony. Podstawami tymi są:

- niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej);

- orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (przepisu) z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 k.p.a., art. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej);

- wpływ ratyfikowanej umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, na treść decyzji wydanej w postępowaniu podatkowym (art. 240 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej.).

Poddanie wymienionych wyżej podstaw wznowienia postępowania wyłącznie zasadzie dyspozycyjności chroniącej jednostkę "przed niechcianą i zbędną ingerencją administracji publicznej w jej prawa w formie władczej i jednostronnej", odpowiada - zdaniem J. Borkowskiego - konstytucyjnej zasadzie pomocniczości⁵⁶². Według tego autora związek pomiędzy wymienionymi wyżej dwoma zasadami (dyspozycyjności i pomocniczości) w obszarze trybu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, wyraża się w tym, że konstytucyjna zasada pomocniczości chroni "treść tych niewielu przepisów k.p.a., które poddają czynności postępowania administracyjnego zasadzie dyspozycyjności"⁵⁶³.

W pozostałych przypadkach przewidzianych w k.p.a. i w ordynacji podatkowej, dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznej (jej zmiany bądź uchylenia), brak jest podstaw do uznania wpływu zasady pomocniczości na sytuację prawną jednostki w stadium uruchamiania procesu stosowania prawa.

Rozważając zagadnienie wpływu zasady pomocniczości na uruchamianie procesu stosowania norm prawa administracyjnego, trzeba także odnieść się do regulacji znajdujących się poza przepisami k.p.a. oraz ordynacji podatkowej. Z ich treści i kontekstu wynika, iż są one zbieżne z aksjologią zasady pomocniczości.

Takie szczególne, pozakodeksowe unormowanie przewiduje przepis art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej⁵⁶⁴, zgodnie z którym świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustęp 2 tego przepisu stanowi ponadto, że pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu.

To samo odnosi się do uruchamiania procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego według przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej⁵⁶⁵. W art. 176 powyższej ustawy przyjęto, że zgłoszenia oznaczenia geograficznego, uruchamiającego proces w sprawie udzielenia prawa z rejestracji na oznaczenie geograficzne, dokonuje organizacja upoważniona do reprezentowania interesów producentów działająca na danym terenie, albo organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwy ze względu na teren, do którego odnosi się oznaczenie geograficzne. W zależności od konkretnego przypadku przedstawiona regulacja może być zastosowana zarówno w celu urzeczywistniania zasady pomocniczości w ujęciu:

- pozytywnym (gdy np. istnieją trudności w zorganizowaniu się producentów towarów, do których odnosi się zgłoszenie, a więc istnieje potrzeba wsparcia ze strony organów administracji publicznej, polegającego na uruchomieniu omawianego procesu); jak i

- negatywnym (w przypadku równoczesnego dokonania zgłoszeń przez organizację upoważnioną do reprezentowania interesów producentów i organ administracji publicznej. Urząd Patentowy winien dać pierwszeństwo zgłoszeniu organizacji producentów)⁵⁶⁶.

3. Zagadnienie wykładni w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego

Wykładnia w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego podlega szczególnemu wyeksponowaniu, zwłaszcza gdy proces ten jest postrzegany przez pryzmat modelu decyzyjnego, przywołanego na początku niniejszego rozdziału. W literaturze wskazuje się, że już pierwszy z etapów tego modelu, a mianowicie "ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia"⁵⁶⁷, wymaga dokonania "wyboru" właściwej "dla potrzeb rozstrzygnięcia" normy, a następnie właściwego jej rozumienia "w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia"⁵⁶⁸. Również pozostałe etapy decyzyjnego modelu stosowania prawa wymagają zabiegów interpretacyjnych⁵⁶⁹.

Wieloznaczność pojęcia wykładni prawa, liczne rodzaje i koncepcje wykładni, klasyfikacje oraz płaszczyzny postrzegania i badania wykładni⁵⁷⁰ wymagają stosownych dookreśleń wskazujących na znaczenie, w jakim wyrażenie "wykładnia prawa" zostało użyte.

Posługując się jedną z powszechnie powoływanych w literaturze typologii wykładni prawa, a mianowicie typologią przedstawioną przez J. Wróblewskiego⁵⁷¹, należy uściślić, że wykładnia w procesie stosowania prawa jest przedstawiana przede wszystkim jako wykładnia organu stosującego prawo, a więc także organu administracji publicznej. Organy stosujące prawo dokonują wykładni operatywnej, zorientowanej "na rozstrzygany przypadek"⁵⁷².

Ustalenia wykładni operatywnej ograniczają się - jak wskazuje J. Wróblewski - do rozumienia interpretowanego zwrotu w kontekście stosowanych przepisów prawa, nie odnosząc się do rozumienia go in abstracto⁵⁷³. Również moc wiążąca wykładni organu administracji publicznej stosującego prawo jest z reguły ograniczana do rozpatrywanego przez organ przypadku⁵⁷⁴. Jest to konsekwencją charakteru i funkcji, wyznaczonych organom administracji publicznej stosującym normy prawa administracyjnego w strukturze aparatu państwa.

Przedstawiony przez J. Wróblewskiego teoretyczny model wykładni operatywnej "opiera się na analizie uzasadnienia decyzji stosowania prawa, a więc na argumentach, które z teoretycznego punktu widzenia stanowią racje uzasadniające decyzję"⁵⁷⁵. Są nimi dyrektywy interpretacyjne wraz z wartościami stanowiącymi kryterium wyboru właściwych w danej sytuacji dyrektyw⁵⁷⁶. Wśród dyrektyw interpretacyjnych można wyróżnić dyrektywy pierwszego i drugiego stopnia (szczebla). Pierwsze określają przypisywanie znaczenia regule prawnej przy uwzględnieniu kontekstu językowego, systemowego i funkcjonalnego; drugie zaś określają, jak dyrektywy pierwszego stopnia powinny być używane (dyrektywy proceduralne) oraz w jaki sposób dokonać prawidłowego wyboru (dyrektywy preferencyjne), jeśli wyniki zastosowania dyrektyw pierwszego stopnia będą rozbieżne⁵⁷⁷.

W tak ujętym modelu operatywnej wykładni stosowania norm prawa (w tym także norm prawa administracyjnego) można wskazać przynajmniej kilka momentów, w których kluczowe znaczenie powinna odegrać zasada pomocniczości.

Usytuowanie zasady pomocniczości w ustawie zasadniczej wywiera wpływ na "kontekst systemowy"⁵⁷⁸ (jest składową podstawowych reguł przyjętych w systemie obowiązującego prawa), który winien być uwzględniany przy ustalaniu znaczenia pozostałych reguł prawnych. Hierarchiczny układ reguł tego systemu sprawia, że ujęcie zasady pomocniczości w Konstytucji determinuje interpretację uregulowań w aktach niższej rangi. Za dodatkowym wzmocnieniem pozycji zasady pomocniczości przemawia uznanie merytorycznej doniosłości zasad prawa w stosunku do pozostałych reguł systemu⁵⁷⁹. Na tę relację zwraca uwagę J. Wróblewski ujmując ją w dyrektywach wykładni systemowej, w myśl których: "nie powinno się przypisywać interpretowanej regule prawa znaczenia, w którym jest ona sprzeczna lub niekoherentna z uznaną zasadą prawa", oraz że "należy przypisywać interpretowanej regule prawa znaczenie, przy którym jest ona najbardziej koherentna z uznaną zasadą prawa"⁵⁸⁰.

Przywołana przez L. Morawskiego reguła wykładni, zgodnie z którą: "Interpretując normy prawne należy mieć na względzie przede wszystkim zasady konstytucyjne"⁵⁸¹, jednoznacznie wskazuje na rolę, jaką winna odgrywać zasada pomocniczości przy zastosowaniu w danym przypadku wykładni systemowej.

Znaczenie zasad konstytucyjnych (w tym również zasady pomocniczości) w procesie wykładni prawa, znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., SN przyjął, że "w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w konstytucji"⁵⁸².

Treść zasady pomocniczości wpisuje się w proces zmian społecznych, politycznych i gospodarczych zapoczątkowanych u schyłku lat 80. ubiegłego stulecia. Zmiany te są dokonywane między innymi poprzez zasadnicze przewartościowanie dotychczasowego porządku prawnego. Składają się na nie z jednej strony liczne nowelizacje aktów normatywnych obowiązujących w poprzednim systemie oraz całkowicie nowe uregulowania, a także nieznane dotychczasowemu porządkowi prawnemu konstrukcje i instytucje, będące swoistym novum prawnym. Przeobrażenia te następują również w płaszczyźnie wykładni stosowania prawa. Dotyczy to zwłaszcza regulacji administracyjnoprawnych. Stanowią one najliczniejszą grupę unormowań, i choćby z tego względu ich całkowite dostosowanie (poprzez zmiany prawotwórcze) do obecnych potrzeb wymaga czasu. W tym świetle, wprowadzenie do obowiązującej Konstytucji zasady pomocniczości należy poczytywać jako wyraz woli ustrojodawcy, woli budowania nowego porządku prawnego zgodnego między innymi z powyższą zasadą. Z tego też względu treść zasady pomocniczości winna być uwzględniana w wypadku przyjęcia w procesie stosowania norm prawa administracyjnego jednej z trzech konkurencyjnych dyrektyw interpretacyjnych wykładni funkcjonalnej, to jest tej, zgodnie z którą "interpretowanej regule należy przypisać cel zgodny z wolą aktualnego prawodawcy"⁵⁸³ (wykładnia dynamiczna).

Wskazując na miejsce, jakie zasada pomocniczości zajmuje oraz - zważywszy na dotychczasową praktykę orzeczniczą - na miejsce jakie winna zajmować w kontekście wykładni stosowania norm materialnego prawa administracyjnego, należałoby uwzględnić uwagi przedstawione przez Z. Cieślaka na temat wykładni przepisów administracyjnego prawa materialnego; uwagi niezwykle istotne dla niniejszych rozważań. Wspomniany wyżej autor, odnosząc się do zagadnienia wykładni przepisów prawa administracyjnego, słusznie przyjmuje, iż generalnie "zasady, metody i sposoby wykładni przepisów prawa są uniwersalne dla całego systemu prawa, nie podlegają w zasadzie zróżnicowaniu ze względu na gałąź prawa"⁵⁸⁴. Równocześnie wskazuje jednak na pewne symptomy - tendencje "w procesach odczytywania norm z treści przepisów prawa administracyjnego"⁵⁸⁵. Orzecznictwo sądowe, będące ich wyrazem, zdaje się poszukiwać sposobu na pokonanie trudności interpretacyjnych prawa administracyjnego, które ze swej istoty jest niezwykle obszernym zespołem norm zwłaszcza z punktu widzenia przedmiotu regulacji oraz w równie wysokim stopniu podatnym na zmiany. Trudności interpretacyjne - jak pisze Z. Cieślak - wynikają również z najistotniejszej cechy prawa administracyjnego, jaką jest bezpośrednia realizacja dobra wspólnego⁵⁸⁶.

Wszystko to prowadzi w niektórych wypadkach do zakwestionowania klasycznej, powszechnie przyjętej kolejności metod wykładni, w tym także do kwestionowania prymatu wykładni językowej⁵⁸⁷. Zaobserwowane w orzecznictwie przewartościowania dotyczące obszaru materialnego prawa administracyjnego sprawiają, że tym sposobem wzrasta znaczenie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej⁵⁸⁸. Należy przy tym pamiętać, że są to te z rodzajów wykładni (zwłaszcza wykładnia systemowa i funkcjonalna), w których szczególną rolę - jak wyżej wskazano - winna odgrywać zasada pomocniczości.

Uznanie roli "kontekstu systemowego" oraz roli zasad obowiązujących w systemie prawa (a zatem także zasady pomocniczości) w ustalaniu znaczenia normy, stanowi - według J. Wróblewskiego - podstawę do sformułowania dyrektywy interpretacyjnej drugiego stopnia, w brzmieniu: "Jeżeli na gruncie dyrektyw językowych istnieją wątpliwości co do znaczenia normy prawnej, to należy wybrać takie rozstrzygnięcie, które jest zgodne z zasadami części systemu prawa i systemu prawa [podkr. T. B.], do którego interpretowana norma należy"⁵⁸⁹.

Konstytucyjne "źródła" zasady pomocniczości wydają się wystarczającym powodem dla uznania jej za zasadę choćby części obowiązującego porządku prawnego. W takim razie można więc przyjąć, że również dyrektywa interpretacyjna drugiego stopnia (w wyżej podanym znaczeniu), użyta w procesie stosowania norm prawa administracyjnego, winna być zdeterminowana treścią zasady pomocniczości.

4. Wybór skutków stosowania norm prawa administracyjnego w sytuacji uznania administracyjnego

Zagadnienie wykładni w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego wiąże się z kolejną węzłową instytucją tej dyscypliny, a mianowicie z instytucją uznania administracyjnego⁵⁹⁰. Klasyczna nauka prawa administracyjnego - na co zwraca uwagę A. Błaś - upatrywała źródeł uprawnień dyskrecjonalnych administracji w konstrukcji normy blankietowej. Równocześnie przyjmowano, "iż każda blankietowa norma prawna prawidłowo zastosowana w danej sprawie może być podstawą jedynie jedynego, prawidłowego, trafnego i słusznego jej rozstrzygnięcia"⁵⁹¹. W takim wypadku prawidłowe rozstrzygnięcie w sytuacji uznania administracyjnego wymagało odszukania materialnych kryteriów ocen i wyboru najtrafniejszego rozstrzygnięcia "w drodze interpretacji i wykładni prawa"⁵⁹².

Miejsce uznania administracyjnego w nauce prawa administracyjnego⁵⁹³ oraz jego znaczenie dla praktyki stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, uzasadniają wyodrębnienie zagadnienia wpływu zasady pomocniczości na rozstrzygnięcia podejmowane w sytuacjach uznania administracyjnego i poświęcenie mu osobnej jednostki redakcyjnej w niniejszej pracy.

We współczesnej literaturze można wyróżnić dwa podstawowe znaczenia pojęcia uznania administracyjnego⁵⁹⁴. W pierwszym znaczeniu uznanie administracyjne dotyczy ostatniego etapu stosowania prawa i ma polegać na przyznaniu organowi stosującemu normę prawa administracyjnego możności wyboru jednej spośród dwóch lub większej liczby konsekwencji prawnych normy, przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego⁵⁹⁵. Uznania administracyjnego w tym znaczeniu upatruje się zarówno w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na więcej niż jedno konkretne rozwiązanie, w razie zajścia określonych w hipotezie normy prawnej okoliczności przedstawiając katalog alternatywnych rozstrzygnięć⁵⁹⁶ jak również w sytuacjach, gdy ustawodawca - formułując sposób rozstrzygnięcia - posługuje się zwrotami "organ może (uznać, zezwolić, dopuścić, odmówić)"⁵⁹⁷, "jest dopuszczalne"⁵⁹⁸, itp. Należy jednakże mieć na względzie to, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "organ może" nie musi w każdym wypadku oznaczać przyznania organowi upoważnienia do rozstrzygania w sytuacji uznania administracyjnego. Zwroty te należy bowiem - na co zwraca uwagę M. Mincer - odczytywać "w połączeniu z terminami określającymi charakter danej czynności" i "traktować z pewną ostrożnością", albowiem z innych przepisów stanowiących podstawę do ukształtowania normy prawnej może wynikać obowiązek, a nie możność określonego zachowania się organu⁵⁹⁹. Nadto zwrot typu "organ może" jest niejednokrotnie obudowany warunkami sformułowanymi w postaci wspomnianych wyżej zwrotów nieostrych. W związku z tym treść rozstrzygnięcia organu będzie uzależniona od ich interpretacji⁶⁰⁰. Dlatego też przyjęcie, że zwrot typu "organ może" stanowi podstawę do rozstrzygania w sytuacji uznania administracyjnego, zależy od kontekstu, w jakim został ten zwrot użyty; nie jest więc bezwarunkowe.

Według drugiej koncepcji (szerszej) uznanie administracyjne polega nie tylko na możliwości wyboru konsekwencji prawnej stosowanej normy, spośród przewidzianych prawem alternatywnych rozstrzygnięć, ale również na swobodzie w zakresie interpretacji użytych przez prawodawcę zwrotów nieostrych (niedookreślonych)⁶⁰¹. Zwroty nieostre stanowiły - jak się powszechnie przyjmuje - płaszczyznę klasycznych pojęć tak zwanego swobodnego uznania. Na tej podstawie została sformułowana teoria interesu publicznego R. von Launa⁶⁰² oraz teoria pojęć nieoznaczonych W. Jellinka⁶⁰³. Według teorii R. von Launa, do swobodnego uznania dochodzi zarówno wówczas, gdy wynika ono wyraźnie z przepisów prawa (ustawy) jak i wszędzie tam, gdzie ustawodawca odwołuje się do interesu publicznego. Administracja może interpretować to pojęcie według własnego uznania i tym samym poszerzać zakres swojej swobody⁶⁰⁴. Z kolei W. Jellinek przyjął, że celem posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami nieoznaczonymi jest wyposażenie organów administracji publicznej w znaczną w danych wypadkach swobodę w zakresie interpretacji tych pojęć, co z w konsekwencji przekłada się na swobodę w zakresie treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej⁶⁰⁵.

Przeciwna przedstawionym poglądom jest koncepcja F. Teznera, zgodnie z którą nawet pojęcia nieoznaczone (nieostre) mają swoją obiektywną treść. Treść ta winna być właściwie odkodowana i zastosowana przez organ administracji publicznej. Poprawność stosowania administracyjnego prawa materialnego w warunkach uznania administracyjnego, winna być objęta sądową kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne⁶⁰⁶.

Współczesne poglądy doktryny prawa administracyjnego oraz ukształtowana linia orzecznictwa sądowego, uwzględniająca stanowisko przedstawienie przez F. Teznera, uzasadniają wykluczenie spoza zasięgu pojęciowego uznania administracyjnego "prawa" organu stosującego normę administracyjnego prawa materialnego, do interpretacji w danym wypadku znaczenia zwrotu nieostrego⁶⁰⁷. Należy przy tym zaznaczyć, że wykluczenie to nie wyłącza tym samym odniesienia zasady pomocniczości do kwestii interpretacji zwrotów nieostrych. Interpretacja zwrotów nieostrych, jak wynika to z zasługujących na aprobatę poglądów wyrażanych w literaturze oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest kwestią wykładni prawa ⁶⁰⁸. Zatem, należy uznać, iż zasada pomocniczości determinuje interpretację zwrotów nieostrych w tym samym stopniu, w jakim wpływa na wykładnię prawa dokonywaną w procesie stosowania norm prawa administracyjnego.

Powyższe uwagi i zastrzeżenia prowadzą do wniosku, że wpływ zasady pomocniczości na przypadki stosowania prawa w sytuacji uznania administracyjnego, będzie rozpatrywany w odniesieniu do uznania jako instytucji dotyczącej ostatniego etapu stosowania prawa, wyrażającej się w rozstrzyganiu spraw przez organ stosujący prawo poprzez wybór jednej spośród dwóch lub większej liczby konsekwencji prawnych aktu administracyjnego, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Przy czym, będzie tu chodziło o konsekwencje wyrażane w formie listy potencjalnych zachowań o alternatywnej treści, czego klasycznym przykładem są przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane⁶⁰⁹, bądź przy zastosowaniu zwrotów typu "organ może", jeśli z kontekstu, w jakim ten zwrot został użyty, wyraźnie wynika, iż chodzi tu o rzeczywisty wybór pomiędzy tak sformułowaną alternatywą, a nie o obowiązek określonego działania, wyłaniający się z całokształtu zrekonstruowanej normy prawnej skierowanej do organu. Należy zaznaczyć, że takie ujęcie uznania administracyjnego pozostaje w zgodzie z postanowieniami Rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Rady Ministrów Rady Europy (zwanej dalej "Rekomendacją")⁶¹⁰ dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji. Kompetencja dyskrecjonalna, według definicji zawartej w Rekomendacji, oznacza kompetencję, która "przyznaje władzy administracyjnej pewien zakres oceny (...) co do podjęcia decyzji, pozwalając jej dokonywać wyboru - spośród wielu rozwiązań prawnie uzasadnionych - takiego, które wydaje się jej najbardziej stosownym"⁶¹¹. W powyższej Rekomendacji zaleca się - co jest warte podkreślenia - kontrolę legalności aktu administracyjnego powziętego "w wykonywaniu kompetencji dyskrecjonalnej (...) przed sądem bądź innym niezawisłym organem"⁶¹².

Zarówno orzecznictwo sądowe, jak i znaczna część współczesnej doktryny skłaniają się ku objęciu decyzji uznaniowych w ich całokształcie, bądź też w pewnym zakresie, kontrolą sądów administracyjnych⁶¹³. U podstaw tego stanowiska leży przede wszystkim konstytucyjna zasada państwa prawnego. Zbieżna z nim jest również obecna regulacja postępowania przed sądami administracyjnym. Przepisy współczesne - w odróżnieniu od unormowań z dwudziestolecia międzywojennego, wyłączających spod kognicji sądu administracyjnego sprawy rozstrzygane w uprzednim postępowaniu administracyjnym "według i w granicach swobodnego uznania"⁶¹⁴ - począwszy od noweli do k.p.a. z dnia 31 stycznia 1980 r.⁶¹⁵ po obecnie obowiązującą ustawę⁶¹⁶, nie przewidują takich wyłączeń.

W tym stanie uprawniony jest wniosek, że reaktywowane w 1980 r. sądownictwo administracyjne obejmuje swoją właściwością zarówno akty stosowania prawa (decyzje administracyjne) o charakterze związanym, jak i uznaniowym. Zakres ochrony sądowej decyzji wydanych w sytuacji istnienia uznania administracyjnego ogranicza się jednak - jak zresztą cała sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne - do badania i rozstrzygania o zgodności danego aktu wydanego przez podmioty administracji publicznej z obowiązującym prawem.

Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym formułowany pogląd o braku możliwości wnikania przez sąd w celowość rozstrzygnięć dokonywanych w warunkach uznania, można by przyjąć za twierdzenie zgodne z ukształtowaną linią orzeczniczą⁶¹⁷. Zasługujący co do zasady na aprobatę pogląd judykatury nie oznacza bynajmniej, że w żadnym razie realizacja celu, jaki winien być osiągnięty przy załatwianiu sprawy administracyjnej, nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Badanie przez sądy administracyjne zgodności rozstrzygnięcia organu z określonymi celami jest bowiem możliwe wówczas, gdy cele te zostaną ujęte w przepisach prawa⁶¹⁸.

Znaczenie zasady pomocniczości przy wyborze jednego z dwóch lub więcej rozstrzygnięć w sytuacji uznania administracyjnego, należałoby rozpatrywać przede wszystkim przez pryzmat generalnego zagadnienia wpływu zasad prawa na podejmowanie decyzji uznaniowych. W tym ujęciu pierwszoplanową rolę odgrywają zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 k.p.a., a zwłaszcza wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada załatwiania spraw administracyjnych z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, powszechnie przyjęte zarówno przez doktrynę⁶¹⁹, jak i orzecznictwo⁶²⁰ za podstawowe kryterium brane pod uwagę przy wyborze rozstrzygnięcia w ramach uznania. Trzeba przy tym zaznaczyć, że literatura przedmiotu oraz orzecznictwo upatrują również w innych zasadach prawa, dyrektyw wspierających wybór najwłaściwszej w danym wypadku konsekwencji prawnej aktu administracyjnego spośród przewidzianych prawem alternatywnych rozstrzygnięć. M. Mincer, przyjmując istnienie dyrektyw, które ograniczają luz decyzyjny "pierwszego stopnia", będący konsekwencją istnienia uznania administracyjnego na podstawie danej regulacji, podkreśla, że funkcją tych dyrektyw nie jest likwidacja wspomnianego luzu - a co za tym idzie uznania administracyjnego - ale zmiana zakresu swobody przyjmującego postać "luzu decyzyjnego drugiego stopnia"⁶²¹.

Dyrektywy wpływające na zakres luzu decyzyjnego są wyrazem związania podmiotów administracji publicznej również w sytuacji uznania administracyjnego "kryteriami celu, interesów, wartości lub zadań"⁶²². Wynikają one zarówno z podstawy ustawowej, jak i z unormowań Konstytucji⁶²³. Można zatem przyjąć, iż zakres uznania administracyjnego jest określany również przez zasady konstytucyjne, a więc także przez zasadę pomocniczości. Uwzględnienie regulacji konstytucyjnych w sytuacji uznania administracyjnego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Między innymi w wyroku NSA z dnia 4 listopada 1999 r. został sformułowany pogląd, zgodnie z którym "Organy publiczne działające w ramach uznania muszą w swoich rozstrzygnięciach respektować przede wszystkim porządek prawny wynikający z Konstytucji i nie mogą ograniczać się przy prowadzeniu postępowania tylko do przepisów ustawowych, mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie"⁶²⁴.

5. Ustalenie rezultatów stosowania norm prawa administracyjnego w drodze ugody

Podstawową formą załatwienia sprawy administracyjnej w procesie stosowania normy administracyjnego prawa materialnego jest decyzja administracyjna. Zgodnie z przepisem art. 104 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Równocześnie przepisy procesowe oraz przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wypadki, w których załatwienie sprawy administracyjnej przybiera inne formy prawne. Można tu wskazać zarówno akt władczy, jakim jest postanowienie⁶²⁵, jak i akt będący wynikiem porozumienia zawartego między zainteresowanymi w sprawie, jakim jest ugoda administracyjna.

Ugoda administracyjna, jako alternatywna forma załatwiania niektórych spraw administracyjnych, została wprowadzona do k.p.a. nowelą z dnia 31 stycznia 1980 r.⁶²⁶ Zmiany ustawowe w tym zakresie doprowadziły równocześnie do poszerzenia katalogu zasad ogólnych przewidzianych w k.p.a. o zasadę załatwiania spraw w drodze ugody administracyjnej⁶²⁷.

Ugoda według W. Dawidowicza, "jest w założeniu koncepcją procesową, jednakże wyrażeniu tej koncepcji w przepisach proceduralnych musi towarzyszyć świadomość roli, jaką ugoda może odgrywać w procesie stosowania norm prawa administracyjnego (...)"⁶²⁸. Z uwagi na to, że ugoda realizuje w postępowaniu administracyjnym normę prawa materialnego, i że jej zawarcie zależy od charakteru sprawy, może być także przedmiotem rozważań w aspekcie materialnoprawnym⁶²⁹.

Istota ugody administracyjnej sprowadza się do sformułowania przez strony postępowania administracyjnego, a więc podmioty zainteresowane (legitymujące się interesem prawnym) w sprawie, zgodnej z prawem oraz wolą tych stron, merytorycznej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (załatwiającego sprawę administracyjną). Zatem przy zastosowaniu konstrukcji ugody administracyjnej miejsce autorytarnego, władczego, jednostronnego aktu stosowania prawa zajmuje rozstrzygnięcie wywierające "takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego"⁶³⁰, będące wynikiem ustaleń dokonanych przez podmioty. Rozstrzygnięcie to, powstałe w konsekwencji porozumienia - zgodnego oświadczenia woli co do jego treści - jest równocześnie źródłem wiążącego określenia sytuacji prawnej "autorów" będących zarazem adresatami tego rozstrzygnięcia. Wprowadzenie ugody do polskiego porządku prawnego miało odpowiadać - jak pisze J. Zimmermann - "postulatom ""łagodzenia" ostrza władztwa administracyjnego i rozszerzenia udziału adresata działań jurysdykcyjnych w przygotowaniu ich końcowego efektu"⁶³¹.

Nie można jednak przy tym pominąć negatywnych opinii jakie towarzyszyły wprowadzeniu ugody administracyjnej do k.p.a. Nowelizacja kodeksu w tym zakresie była określana jako "zabieg o charakterze propagandowym" bez rzeczywistego w ówczesnych uwarunkowaniach społeczno-politycznych uzasadnienia aksjologicznego czy teleologicznego⁶³².

Trzeba także rozważyć poglądy kwestionujące trafność zamieszczenia ugody administracyjnej wśród regulacji kodeksowych. Wątpliwości i zarzuty w tym względzie koncentrują się na słusznym stanowisku, że instytucja ugody administracyjnej nie może mieć i nie ma powszechnego (uniwersalnego) zastosowania⁶³³. W. Dawidowicz wskazuje na trzy kategorie norm (spraw) z zakresu prawa administracyjnego, jakie można wyodrębnić ze względu na obiektywną (materialną) możliwość zastosowania instytucji ugody:

- kategorię norm (spraw), w których zakresie zawarcie ugody jest bezprzedmiotowe ze względu na charakter uprawnień lub obowiązków, powstałych w wyniku stosowania normy prawa administracyjnego (sprawy dotyczące zazwyczaj uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym);

- kategorię norm (spraw), w których zakresie zawarcie ugody jest obiektywnie (normatywnie) możliwe, ale nie w pełnym zakresie (sprawy z udziałem stron o interesach przeciwstawnych w sensie normatywnym);

- kategorię norm (spraw), w których chodzi wyłącznie o rozstrzygnięcie przeciwstawnych (spornych) interesów stron. Jedynie w tym wypadku "ugoda może wyczerpywać sprawę stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego"⁶³⁴.

Rozpatrując zakres spraw, które mogą być załatwione w drodze ugody, należy również zauważyć, że w samej regulacji kodeksowej zostały zawarte ograniczania w wykorzystaniu tej instytucji. Trzeba w tym względzie wskazać przede wszystkim na jedną z przesłanek zawarcia ugody wymienionych w art. 114 k.p.a., a mianowicie tę odwołującą się do "charakteru sprawy". Nie chodzi tu oczywiście o to, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., ale o to, czy w danej sprawie administracyjnej jest dopuszczalne negocjowanie rozstrzygnięcia sprawy między stronami i "czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków"⁶³⁵.

Ugoda w sprawach administracyjnych ma również swój wymiar pozakodeksowy. Zarówno przed nowelą k.p.a. z 1980 r., jak i obecnie, można znaleźć wiele przypadków unormowań ugody w przepisach szczególnych, w różnym stopniu odbiegających od rozwiązań przyjętych w k.p.a., ale nietracących charakteru administracyjnego. Do nich należy zaliczyć ugody przewidziane między innymi w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne⁶³⁶, ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów⁶³⁷, ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej⁶³⁸, ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej⁶³⁹, a także ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne⁶⁴⁰. Co prawda w tym ostatnim przypadku tak zwana "ugoda graniczna" zawarta przed geodetą posiada - zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 powyższej ustawy - moc ugody sądowej i jest też traktowana jako ugoda, o której mowa w art. 917 k.c.⁶⁴¹, to jednak z drugiej strony jest substytutem decyzji administracyjnej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości⁶⁴².

Przywołane regulacje mogą świadczyć o istniejącej potrzebie normowania instytucji ugody w przepisach prawa materialnego pomimo istnienia stosownych w tym zakresie przepisów przewidzianych w k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć - na co zwraca uwagę Z. Kmieciak - że w obowiązujących regulacjach prawnych przewidziano wiele przypadków, w których organ administracji publicznej zostaje upoważniony do mediacji między podmiotami o spornych interesach i do prawnego zatwierdzenia zawartego między nimi konsensusu, przy czym sprawa załatwiana w takim trybie nie zawsze ma charakter sprawy administracyjnej⁶⁴³.

Nie rozstrzygając o słuszności wprowadzenia regulacji ugody administracyjnej do rozdziału 8 działu II k.p.a., należy zaznaczyć, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia urzeczywistniania zasady pomocniczości w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego ma przepis art. 13 k.p.a. Zawarta w nim dyrektywa nakładająca na organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, obowiązek podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, gdy sprawa może być załatwiona poprzez zgodne z wolą stron porozumienie, oddaje bowiem zainteresowanym inicjatywę w kształtowaniu swojej sytuacji prawnej.

Koncentrując się zatem nawet na samej zasadzie ugodowego załatwiania spraw administracyjnych, można by przyjąć, że obowiązek nakłaniania stron do zawarcia ugody administracyjnej nałożony nowelą ze stycznia 1980 r. na organ właściwy w sprawie, jest w obecnych uwarunkowaniach prawnokonstytucyjnych dodatkowo wzmocniony powinnością organów władzy państwowej, w tym także organów administracji publicznej stosujących prawo do podejmowania działań w zgodzie z treścią zasady pomocniczości.

Załatwienie sprawy w drodze ugody administracyjnej należy uznać za jeden z istotnych przejawów urzeczywistniania zasady pomocniczości w procesie stosowania materialnego prawa administracyjnego. W okolicznościach, w których charakter sprawy przemawia za jej "rozstrzygnięciem" przez samych zainteresowanych, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa, można mówić o załatwieniu sprawy administracyjnej w formie preferowanej przez zasadę pomocniczości. Ugoda administracyjna daje bowiem możliwość podjęcia prawnie wiążących rozstrzygnięć przez samych zainteresowanych, aczkolwiek przy "asyście" właściwego w sprawie organu oraz przy zachowaniu organowi prowadzącemu postępowanie prawa "ostatniego słowa" wyrażonego w postanowieniu o zatwierdzeniu (lub niezatwierdzeniu) ugody⁶⁴⁴.

Sygnalizowany przez Z. Kmieciaka problem "zbyt rzadkiego sięgania po instytucję ugody w postępowaniu administracyjnym⁶⁴⁵" wynika - zdaniem autora - z "braku odpowiedniej aktywności administracji, spowodowanej w jakiejś mierze słabościami i niedociągnięciami regulacji prawnej oraz w niedostatku uwarunkowanych tradycją kulturową wzorców zachowań zorientowanych na współdziałanie (...)"⁶⁴⁶. Uwzględnianie zasady pomocniczości w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, które w okolicznościach prawem dozwolonych winno wyrażać się w wykorzystywaniu instytucji ugody administracyjnej do załatwiania spraw administracyjnych, skutecznie niweluje wskazane wyżej przyczyny postrzegania tej instytucji jako urządzenia "martwego"⁶⁴⁷.

Dominująca linia ewolucji w rozwoju prawa zmierza - według L. Morawskiego - "od koncepcji prawa jako rozkazu i techniki do koncepcji prawa jako rozmowy", a więc prawa opartego na negocjacjach i porozumieniach⁶⁴⁸. W tym świetle ugoda administracyjna staje się urządzeniem, które w miarę obserwowanych przeobrażeń powinno nabierać na znaczeniu pośród tradycyjnych prawnych form załatwiania spraw administracyjnych, urzeczywistniając przy tym postulaty wynikające z konstytucyjnej zasady pomocniczości.

6. Podsumowanie

Każda z przedstawionych wyżej instytucji procesu stosowania prawa pozostaje w możliwej do określenia relacji z zasadą pomocniczości. Relacje te mają jednak różnorodny charakter.

Uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, inicjujące postępowanie prowadzące do wydania rozstrzygnięcia, w którego konsekwencji dochodzi do zmiany sytuacji prawnej adresata tych norm, następuje na żądanie zainteresowanego bądź z urzędu. W pierwszym przypadku uruchomienie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego ma zazwyczaj na celu uzyskanie przez ich adresata określonego uprawnienia; w drugim zaś - proces ów zmierza do rozstrzygnięcia, w którego wyniku na adresata stosowanych norm jest nakładany konkretny obowiązek. Możliwe jest także uruchomienie i prowadzenie procesu stosowania prawa z urzędu, także w sprawach, które są załatwiane zgodnie z przepisami prawa na żądanie zainteresowanego. Jednakże wówczas prowadzenie procesu stosowania prawa wymaga zgody strony. Jak z przedstawionych wyżej rozważań wynika, właśnie ta ostatnia konstrukcja może być uznana za szczególny wyraz obowiązywania i urzeczywistniania zasady pomocniczości na etapie uruchamiania procesu stosowania prawa.

Nieco inaczej należy rozpatrywać zagadnienie wykładni norm administracyjnego prawa materialnego przez pryzmat zasady pomocniczości dokonywanej w procesie stosowania prawa. Tutaj bowiem odniesienie do zasady pomocniczości nie polega na tym, że sama konstrukcja wykładni jest jej konsekwencją, ale na tym, że obowiązywanie zasady pomocniczości determinuje metody i techniki wykładni.

Podobnie kształtuje się relacja pomiędzy zasadą pomocniczości a zjawiskiem uznania administracyjnego. Zasada pomocniczości - tak jak w odniesieniu do wykładni - determinuje, a tym samym ogranicza swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia decyzji uznaniowej. Sama konstrukcja uznania i jej stosowanie w aktach prawotwórczych nie powinny więc być postrzegane jako wyraz zasady pomocniczości, lecz jako przypadek wymagający jej uwzględnienia przy wyborze jednego z alternatywnie przedstawionych w przepisach prawa rozstrzygnięć.

Z kolei zestawienie zasady pomocniczości z instytucją ugody administracyjnej pokazuje, że w tym przypadku można mówić o swoistym podwójnym odniesieniu. Ugoda jawi się bowiem jako środek (prawne urządzenie), a zarazem wyraz zasady pomocniczości. Można przyjąć, że urzeczywistnia zasadę pomocniczości w praktyce administracyjnej - w sferze stosowania norm administracyjnego prawa materialnego.

Z drugiej zaś strony, zasada pomocniczości daje argumenty do wykorzystywania ugody administracyjnej wszędzie tam, gdzie charakter sprawy oraz przepisy prawa nie wyłączają możliwości załatwienia sprawy w tej właśnie formie.

Patrząc się z perspektywy całego procesu stosowania administracyjnego prawa materialnego, należy zauważyć, iż niektóre z konstytucyjnych zasad determinujących jego przebieg doznają swoistego "wzmocnienia" poprzez ich powtórzenie w przepisach procesowych. W katalogach "zasad ogólnych" zawartych w k.p.a. oraz w przepisach o.p. znajdują się bowiem takie zasady, jak zasada praworządności⁶⁴⁹ i zasada dwuinstancyjności postępowania⁶⁵⁰. Wpływa to niewątpliwie na zwiększenie świadomości obowiązywania tych zasad w procesie stosowania administracyjnego prawa materialnego. W przypadku zasady pomocniczości brak jest takiego "ustawowego powtórzenia". Nie świadczy to bynajmniej o jej niższej randze względem konstytucyjnych zasad "powtórnie zapisanych" w ustawie zwykłej. Jednakże stan taki ma istotny wpływ na praktykę stosowania administracyjnego prawa materialnego. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do zasad, które - tak jak zasada pomocniczości - zostały stosunkowo niedawno wprowadzone do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też niezwykle istotne znaczenie dla uwzględniania zasady pomocniczości w procesie stosowania administracyjnego prawa materialnego ma orzecznictwo sądów administracyjnych.

Rozdział V

Organizacja i funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej według zasady pomocniczości a administracyjnoprawna sytuacja jednostki

1. Uwagi wstępne

W piśmiennictwie prawniczym panuje powszechna zgoda co do przyznania zasadzie pomocniczości należnego jej miejsca pośród zasad określających organizację i funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej. Zwłaszcza dotychczasowy dorobek literatury polskiej odnoszący się do prawnych aspektów zasady pomocniczości koncentruje się głównie na zagadnieniach z zakresu ustroju aparatu władzy państwowej oraz podmiotów z nią współdziałających lub też na lokowaniu zadań publicznych i związanych z nimi kompetencjami podmiotów administracji publicznej⁶⁵¹.

Mając na względzie związki administracyjnego prawa materialnego z prawem ustroju administracji publicznej, należy postawić pytanie o to, czy ulokowanie zadań lub też powierzanie ich do realizacji podmiotom administracji publicznej zgodnie z zasadą pomocniczości, wpływa na administracyjnoprawną sytuację jednostki.

Prima facie mogłoby się wydawać, że prawo ustroju administracji publicznej mimo akcesoryjnego charakteru względem administracyjnego prawa materialnego, nie ma przełożenia na administracyjnoprawną sytuację adresata, zwłaszcza w zakresie nakładanych na niego obowiązków. Z punktu widzenia jednostki obojętne jest bowiem to, czy podmiot nakładający na nią w drodze decyzji administracyjnej obowiązek, cofający uprawnienie, czy też dokonujący kontroli przestrzegania prawa, jest organem administracji gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, centralnej, czy wreszcie jest organem naczelnym. Treść i zakres wpływu na administracyjnoprawną sytuację adresata normy są - z punktu widzenia realizowanych norm administracyjnego prawa materialnego - takie same. Uciążliwość nałożonego na jednostkę obowiązku nie zmieni się z tego powodu, że organem nakładającym obowiązek lub kontrolującym jego wykonanie będzie podmiot administracji zdecentralizowanej w miejsce uprzednio wydającego takie rozstrzygnięcia organu administracji scentralizowanej, wpisanego w zhierarchizowaną strukturę administracji rządowej. Zatem doszukiwanie się pozytywnych zmian w administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, kształtowanej przez nakładane na nią obowiązki w zależności od usytuowania kompetencji do ich nakładania w zgodzie z zasadą pomocniczości, nie jest zasadne.

Wpływ regulacji z obszaru prawa ustroju administracji publicznej na administracyjnoprawną sytuację jednostki uwidacznia się natomiast w przypadkach, gdy sytuację tę kształtują uprawnienia (np. uzyskanie pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na wycięcie drzewa, itp.), lub gdy na skutek działań podjętych na rzecz jednostki przez podmioty administracji publicznej dochodzi do "konsumpcji" uprawnienia (np. przyjęcia świadczenia rzeczowego z gminnego ośrodka pomocy społecznej, czy też realizacji z prawa do nieodpłatnej nauki na studiach w uczelniach państwowych). Trzeba bowiem zaznaczyć, że urzeczywistnianie zasady pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej wpływa na stopień sprawności i skuteczność realizacji zadań podmiotów administracji. Skuteczność i sprawność funkcjonowania administracji publicznej w zakresie realizacji przyznanych jej zadań w sferze administracji świadczącej i reglamentacyjnej, leży więc w interesie jednostki⁶⁵². Powierzenie kompetencji podmiotowi usytuowanemu na określonym szczeblu hierarchii administracji publicznej ma także niebagatelny wpływ na trafność oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie - na poprawność realizacji zadań. Przykłady ilustrujące tę zależność znajdują się między innymi w zadaniach administracji z zakresu pomocy społecznej. Usytuowanie tych zadań na możliwie niskim szczeblu w strukturze aparatu administracji publicznej - a więc zgodnie z zasadą pomocniczości - daje bowiem sposobność do właściwej oceny stanu faktycznego i ułatwia podjęcie na jej podstawie decyzji zgodnej z hipotezą normy⁶⁵³. Można zatem twierdzić, iż organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej według postulatów wynikających z zasady pomocniczości, przekłada się pozytywnie na realizację norm administracyjnego prawa materialnego, kształtującego administracyjnoprawną sytuację jednostki i jest warunkiem koniecznym (choć nie wystarczającym) poprawnej realizacji kompetencji podmiotów administracji publicznej przy kształtowaniu administracyjnoprawnej sytuacji jednostki. Korzyści płynące z ukształtowania ustroju administracji publicznej według zasady pomocniczości nie dotyczą wyłącznie jednostki. Pozytywny stan spowodowany uwzględnieniem zasady pomocniczości w prawnych regulacjach dotyczących organizacji i funkcjonowania administracji publicznej ma też swoje konsekwencje obiektywne. Mianowicie, urzeczywistnianie zasady pomocniczości w uregulowaniach prawa ustroju administracji publicznej wpływa - jak wyżej wspomniano - na stopień skuteczności, sprawności administracji oraz trafności podejmowanych przez nią działań. Oznacza to, że działania administracji - organizacji powołanej przez prawo do realizacji przewidzianych przez prawo celów publicznych - stają się działaniami optymalnymi.

Kształtowaniu organizacji podmiotów wykonujących zadania publiczne według zasady pomocniczości zazwyczaj towarzyszą i wspierają prawne rozwiązania zmierzające ku decentralizacji administracji publicznej. Nie bez znaczenia wydaje się zatem ustalenie wzajemnych relacji zachodzących pomiędzy zasadą pomocniczości a zjawiskiem decentralizacji władzy publicznej. Relacje te zasługują na szczególną uwagę zważywszy chociażby na to, że postępująca od początku lat 90. decentralizacja administracji publicznej, podobnie jak pomocniczość, jest determinowana uregulowaniami ustawy zasadniczej, z których można wyprowadzić konstytucyjną zasadę decentralizacji władzy publicznej⁶⁵⁴.

Równie istotnym zjawiskiem w analizowanym zakresie i niejako konkurencyjnym względem decentralizacji, jest prywatyzacja zadań publicznych, a ściślej rzecz ujmując - prywatyzacja ich realizacji. Dlatego też w tej części pracy za równie godne uwagi należy uznać skoncentrowanie się na zagadnieniu prywatyzacji zadań publicznych w sferze ich realizacji.

Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej przez konkretny podmiot, może być też skutkiem podjęcia przez ustawodawcę lub umocowany w tym zakresie organ "ustawowo właściwy", działań prowadzących do ich "delegowania w dół", a więc do ich dekoncentrowania. Istnieje zatem kwestia zbieżności dekoncentracji administracji publicznej z ukształtowaniem organizacji i funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne w zgodzie z zasadą pomocniczości.

Przyjmując, że wymienione wyżej zjawiska i urządzenia prawne mają istotny wpływ na urzeczywistnianie zasady pomocniczości w płaszczyźnie organizacyjno-funkcjonalnej, co z kolei przekłada się na uwarunkowania determinujące kształtowanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, właściwe będzie skoncentrowanie się na węzłowych problemach dotyczących tych zjawisk i urządzeń w kontekście omawianej zasady. Zwrócenie uwagi na te problemy wydaje się w pełni uzasadnione, zważywszy - jak już wyżej wskazano - że urzeczywistnianie zasady pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej przekłada się na sprawność oraz skuteczność realizacji zadań publicznych, a także na trafność podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć kształtujących administracyjnoprawną sytuację jednostki.

2. Decentralizacja administracji publicznej a zasada pomocniczości

Decentralizacja jest przedstawiana we współczesnej literaturze między innymi jako "ustrojowoprawna konstrukcja stosunków między podmiotami prawa publicznego", w której podmioty usytuowane niżej w systemie organizacyjnym państwa realizują przypisane im zadania samodzielnie⁶⁵⁵. Samodzielność ta z reguły podlega ochronie sądowej, czego wyrazem jest w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz przepisy zawarte w ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa⁶⁵⁶.

S. Fundowicz, w swoich badaniach nad zjawiskiem decentralizacji administracji publicznej w Polsce, przyjął rozumienie decentralizacji za N. Achterbergiem, według którego decentralizacja to "rozdzielenie zadań (działań) administracyjnych na różne organizacje, którymi są osoby prawne prawa publicznego"⁶⁵⁷.

Rezultatem analizy poglądów prezentowanych w piśmiennictwie polskim i zagranicznym jest ujęcie decentralizacji przedstawione przez J. Bocia. Autor ten przyjmuje, że przez pojęcie decentralizacji należy rozumieć "system organizacji administracji, w którym:

- poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje;

- ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny;

- i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych"⁶⁵⁸.

Z nieco innej perspektywy postrzegają decentralizację H. Izdebski i M. Kulesza, według których decentralizacja "wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nienależące do scentralizowanej administracji rządowej"⁶⁵⁹.

Wymienione wyżej ujęcia pokazują, że zjawisko decentralizacji wiąże się przede wszystkim z kwestią szczególnego usytuowania zadań publicznych, ze względu na prawno-ustrojowy status podmiotu powołanego do realizacji tych zadań. W zdecentralizowanym modelu administracji publicznej, zadania publiczne są wykonywane przez podmioty charakteryzujące się wysokim stopniem samodzielności względem innych, wyżej usytuowanych w hierarchii podmiotów administracji.

Podstawową więzią łączącą podmioty w zdecentralizowanej administracji publicznej jest więź nadzoru. Kryteria i środki tego nadzoru współstanowią, wraz z przepisami prawa, granicę samodzielności podmiotów realizujących zadania publiczne. Źródłem umocowania do realizacji zadań publicznych w systemie administracji zdecentralizowanej, jest ustawa. Dlatego też koniecznym wymogiem kształtowania i rozwoju decentralizacji administracji publicznej jest obowiązywanie sprzyjającej temu zjawisku regulacji prawnej.

Natomiast urzeczywistnianie zasady pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej polega na optymalnym powierzaniu zadań podmiotom administrującym pod względem posiadanych przez te podmioty potencjałów: organizacyjnego, technicznego, finansowego, informacyjnego, itp. Z zasady pomocniczości wypływa dyrektywa kierowana do prawodawcy, w myśl której podmioty "wyższe" winny się powstrzymywać od ingerowania lub od przejmowania zadań realizowanych przez podmioty "niższe", oraz dyrektywa przewidująca reakcję wyrażającą się w podjęciu przez podmioty "wyższe" czynnych działań wspierających podmioty "niższe" w przypadkach, gdy te ostatnie ze względu na swoje cechy, potencjał i predyspozycje nie są w stanie realizować dotychczasowych zadań lub ich części.

Zarysowane cechy decentralizacji administracji publicznej oraz zasady pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej, dają podstawy do refleksji nad tym, w jakich relacjach pozostaje proces decentralizacji i elementy składające się na decentralizację do procesu urzeczywistniania zasady pomocniczości w organizacji i funkcjonowaniu aparatu administracji publicznej oraz do elementów składających się na urzeczywistnianie tej zasady.

W literaturze szeroko rozumianego prawa administracyjnego można odnotować w tym zakresie zróżnicowane chociaż nie zawsze wykluczające się stanowiska:

W. Góralczyk wskazuje, że zasada pomocniczości wręcz "domaga się możliwie szerokiego powierzania kompetencji samorządom"⁶⁶⁰. Uznając instytucję samorządu za klasyczny wyraz decentralizacji, należałoby przyjąć - kontynuując myśl W. Góralczyka - że decentralizacja sprzyja budowie struktur aparatu administracji publicznej, urzeczywistniającego w tym zakresie zasadę pomocniczości. Podobny pogląd wyraża Z. Gilowska, rozważając zagadnienie decentralizacji systemu budżetowego w świetle zasady pomocniczości. Jest ona bowiem zdania, że realizacja zasady pomocniczości wymaga konstytucyjnych gwarancji źródeł finansowania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego⁶⁶¹. Zagrożenia dla decentralizacji terytorialnej, jakim jest między innymi znaczący wzrost udziału dotacji celowych w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, osłabia tym samym - zdaniem Z. Gilowskiej - wpływ zasady pomocniczości w sferze ustrojowej⁶⁶².

Inaczej relację zachodzącą pomiędzy zjawiskiem decentralizacji a zasadą pomocniczości przedstawia M. Kulesza, według którego zasada pomocniczości "służyć musi przede wszystkim budowaniu prawidłowych relacji między tym, co jest interesem ogólnym, a tym, co jest interesem lokalnym"⁶⁶³. Przy takim podejściu zasada pomocniczości jest zatem traktowana jako środek służący, czy też wspierający budowę zdecentralizowanych form administracji terenowej. Z uwag przedstawionych przez A. Wiktorowską na temat wzajemnych odniesień zasady pomocniczości i decentralizacji, zbliżonych do poglądów M. Kuleszy, wynika, że zasada ta determinuje prawodawcę do "poszanowania, w fazie tworzenia prawa, tendencji nakierowanych na dekoncentrację i decentralizację władzy publicznej"⁶⁶⁴. Podobny pogląd prezentuje w tym zakresie M. Małecka-Łyszczek, twierdząc, że "decentralizację należy pojmować jako konsekwencję wynikającą z zasady pomocniczości"⁶⁶⁵. Również E. Popławska, powołując się na stanowiska przedstawione w literaturze, przyjmuje, iż to zasada pomocniczości "zazwyczaj stanowi podstawę postulatów decentralizacji, dekoncentracji i deregulacji"⁶⁶⁶. Z kolei H. Izdebski wprost uznaje zasadę decentralizacji (poprzez samorząd terytorialny) za ustrojową konkretyzację ogólniejszej zasady pomocniczości⁶⁶⁷.

Uznając trafność wszystkich przedstawionych wyżej grup stanowisk należy przyjąć, że pomiędzy zjawiskiem decentralizacji a zasadą pomocniczości występuje swoiste sprzężenie, dowodzące zachodzących między nimi wzajemnych - przebiegających w obu kierunkach - zależności. Prawne uwarunkowania urzeczywistniania zasady pomocniczości w sferze organizacji i funkcjonowania administracji publicznej oraz zasady decentralizacji władzy w państwie, wspierają się wzajemnie. Oznacza to, że budowa systemu zdecentralizowanej administracji publicznej stwarza dogodne warunki do urzeczywistniania zasady pomocniczości. Można by tu posłużyć się przykładem reformy samorządu terytorialnego wprowadzonej dnia 1 stycznia 1999 r. Utworzenie jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym w ramach tej reformy, należy postrzegać jako wyraz postępującego procesu decentralizacji administracji terenowej. Równocześnie powierzenie administracji powiatowej zadań lokalnych w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców, których realizacja przez struktury "niższe" - przez gminy, nie jest możliwa z uwagi na niewystarczające zasoby jakimi dysponują gminy (potencjał organizacyjny, ekonomiczny, infrastruktura) jest klasycznym przejawem urzeczywistniania zasady pomocniczości w ujęciu pozytywnym.

Z drugiej zaś strony, ulokowanie zadań i kompetencji do ich realizacji zgodnie z zasadą pomocniczości przyczynia się do tego, że zdecentralizowana struktura administracji publicznej nie jest wyłącznie wynikiem uwzględnienia konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy w państwie (albowiem decentralizacja nie może być postrzegana jako cel sam w sobie), ale czyni ją użyteczną z punktu widzenia podmiotów administrowanych - jednostek i ich organizacji.

Rozpatrując kwestię relacji zachodzących pomiędzy zasadą pomocniczości a decentralizacją, warto też rozważyć pogląd wyrażony przez B. Dolnickiego. Autor ten bowiem, przy odniesieniu decentralizacji do zasady pomocniczości, zauważa dzielące je różnice. Według B. Dolnickiego "istotą subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności"⁶⁶⁸. Zasada subsydiarności (pomocniczości) - pisze dalej B. Dolnicki - stanowi wyraz "rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału uprawnień pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego"⁶⁶⁹. W tym świetle decentralizacja jest - zdaniem cytowanego wyżej autora - "naturalnym przeciwieństwem" zasady pomocniczości. Decentralizacja zakłada bowiem "podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze kraju pomiędzy jednostki niższe"⁶⁷⁰. Przy czym przeciwieństwo to jest jedynie przeciwieństwem metodologicznym i funkcjonalnym, albowiem - jak twierdzi B. Dolnicki - "efekt materialny, w postaci podziału władzy, przynoszą oba typy działań"⁶⁷¹.

Relacje jakie zachodzą pomiędzy decentralizacją a zasadą pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej są także rozważane w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w jednym z wyroków na temat wskazanych wyżej relacji, podzielił przedstawione stanowisko H. Izdebskiego o konkretyzującej roli zasady decentralizacji władzy państwowej względem zasady pomocniczości⁶⁷². Z kolei w innym z orzeczeń, koncentrując się na określeniu treści i granic decentralizacji przyjął, że "decentralizacja nie wyklucza (...) możliwości przyjęcia takich rozwiązań ustrojowych (...) które polegają na wyłączeniu pewnych spraw z kompetencji organów lokalnych i przekazaniu ich innym organom władzy. Wyłączenie to powinno być dokonane "w zakresie określonym prawem", a zatem w zgodzie z Konstytucją, w drodze ustawy, przy poszanowaniu wymogu racjonalności. Granice decentralizacji wynikać mogą także ze zmian polityki państwa, stanu gospodarki lokalnej, możliwości dostosowania administracji do wykonywania służby publicznej zgodnie z zasadą pomocniczości. Podstawowym założeniem społecznym i konstytucyjnym w tym zakresie jest lokowanie aparatu wykonującego zadania jak najbliżej obywateli, co jednak musi być dokonywane po uwzględnieniu wszelkich okoliczności społeczno-gospodarczych warunkujących przeprowadzone zmiany"⁶⁷³.

Uwzględniając poglądy prezentowane w literaturze i orzecznictwie, dotyczące oddziaływań pomiędzy konstytucyjnymi zasadami pomocniczości i decentralizacji władzy państwowej, jak również mając na względzie treść, cel i funkcje obu instytucji, można by sformułować następujące wnioski:

1. Uwzględnienie zasady pomocniczości w porządku prawno-ustrojowym państwa stwarza warunki i wspiera rozwój systemu administracji zdecentralizowanej, a więc zasada ta w pewnym sensie uzasadnia decentralizację władzy publicznej.

2. Prawnoustrojowe rozwiązania polegające na decentralizacji administracji publicznej można postrzegać jako konkretyzację zasady pomocniczości.

3. Zasada pomocniczości w sferze prawa ustroju administracji publicznej sprowadza się do powierzania zadań publicznych na możliwie najniższym poziomie struktury podmiotów administracji publicznej. Zadania publiczne rozmieszczane zgodnie z treścią zasady pomocniczości w wielu wypadkach przypadają podmiotom administracji zdecentralizowanej - organom administracji samorządowej. Nie jest to jednak jedyny sposób na urzeczywistnianie tej zasady w prawnej sferze powierzania zadań publicznych.

4. Powierzenie zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej podmiotom zdecentralizowanym nie jest równoznaczne z działaniem zgodnym z zasadą pomocniczości. Ten brak swoistego "automatyzmu" jest widoczny przy funkcjonowaniu struktur samorządowych na różnych szczeblach administracji terenowej. Powierzenie zadań publicznych organom samorządu województwa będzie niewątpliwie wyrazem decentralizacji zadań publicznych, jednakże nie musi wcale oznaczać działania zbieżnego z zasadą pomocniczości. Może być bowiem tak, że zadania powierzone organom samorządu województwa mogłyby być bez organizacyjnych i technicznych przeszkód realizowane przez organy samorządu powiatowego, czy nawet samorządu gminnego.

Wykorzystując sformułowane wyżej wnioski należałoby ocenić trafność tezy postawionej na początku niniejszego rozdziału, o pozytywnym wpływie zgodnej z zasadą pomocniczości organizacji podmiotów administracji publicznej na administracyjnoprawną sytuację jednostki. Nie ulega kwestii, że decentralizacja sprzyja wypełnianiu zasady pomocniczości. Z niej zaś wynika wymóg rozmieszczania zadań i kompetencji, w tym także zadań i kompetencji, przy realizacji których dochodzi do kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki na optymalnie niskim szczeblu. Kształtowanie sytuacji administracyjnoprawnej jednostki przez podmioty administracji zdecentralizowanej "zbliża" zaś podmiot właściwy w sprawie nie tylko do samej jednostki, ale także, czy też przede wszystkim, do okoliczności faktycznych, na podstawie których dochodzi do ukształtowania tejże sytuacji. "Zbliżenie" to niewątpliwie ułatwia dokonanie właściwej oceny stanu faktycznego oraz usprawnia podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym daje podmiotom administracji publicznej sposobność do realizacji zadań publicznych, w tym zwłaszcza do załatwiania spraw administracyjnych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i z zasadą sprawności. Leży to także w interesie jednostki, albowiem realizacja zadań publicznych przez podmioty administracji zdecentralizowanej wiąże się w znacznym stopniu z zaspokajaniem potrzeb jednostki.

3. Prywatyzacja realizacji zadań publicznych a zasada pomocniczości

Zjawisko określane mianem prywatyzacji zadań publicznych towarzyszyło od samego początku przemianom ustrojowym w Polsce na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego stulecia. Z uwagi na kierunek reform zachodzących w państwie, prywatyzacja zadań publicznych postępowała równolegle z decentralizacją administracji. Przy czym proces decentralizacji, będąc bardziej skonsolidowanym i spójnym, przyczynił się do wydatniejszego wyeksponowania jego efektów niż cechujący się różnorodnością w zakresie przedmiotu i formy proces prywatyzacji zadań publicznych.

Odniesienie prywatyzacji zadań publicznych do zasady pomocniczości wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia tego terminu. Według A. Błasia "przez prywatyzację zadań publicznych rozumie się najczęściej proces polegający na przekazywaniu podmiotom prywatnym zadań publicznych przypisanych prawnie administracji rządowej i samorządowi terytorialnemu"⁶⁷⁴. Z kolei L. Zacharko przyjmuje, że prywatyzacja zadań publicznych "oznacza twórczy proces w zakresie sposobu wykonywania zadań publicznych przez podmioty niepubliczne przejmujące zadania dobrowolnie, a prowadzące je w interesie wyższym, "ogólnym", nie zaś w interesie jednostkowym. Realizacja zadań odbywa się w formach i metodach prawa prywatnego (cywilnego lub handlowego)"⁶⁷⁵.

W naukach prawno-administracyjnych słusznie zwraca się uwagę na wieloznaczność terminu "prywatyzacja zadań publicznych". Pod tą nazwą kryją się bowiem różne, czasem odległe od siebie w sensie znaczeniowym, zjawiska i procesy. S. Biernat, rozumiejąc pod pojęciem prywatyzacji zadań publicznych "wszelkie przejawy odstępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej, działające w formach prawa publicznego"⁶⁷⁶, wskazuje równocześnie, że "jest to zbiorcze określenie dla zróżnicowanej grupy rozwiązań prawnych, które odzwierciedlają ogólną tendencję przemian występujących w administracji publicznej"⁶⁷⁷. Stąd też prywatyzacja zadań publicznych może oznaczać⁶⁷⁸:

1) rezygnację państwa (prawodawcy) z ingerencji w sprawy objęte dotychczas regulacją prawną i pozostawienie ich podmiotom spoza systemu administracji publicznej lub - szerzej - podmiotom spoza systemu władzy w państwie;

2) przejęcie przez podmioty spoza systemu administracji publicznej wykonania (realizacji) zadań nadal uznawanych przez państwo (prawodawcę) za zadania publiczne; w tym ujęciu można dodatkowo wyróżnić dwa rodzaje sytuacji:

a) sytuację, w której zadania publiczne są powierzone do wykonania osobom fizycznym lub osobom prawnym (np.: spółkom prawa handlowego), jednostkom organizacyjnym, które - z uwagi na charakter prawny i cel działania - funkcjonują w obrocie prywatnoprawnym;

b) sytuację, w której zadania publiczne są powierzone do wykonania podmiotom wykonującym ze swej istoty funkcje społeczne, działającym na rzecz określonej społeczności, dobra wspólnego, reprezentującym określone grupy społeczne. Do takich podmiotów należy zaliczyć: stowarzyszenia, związki zawodowe oraz inne korporacje o charakterze zawodowo-gospodarczym, kościoły i inne związki wyznaniowe. W przypadkach powierzenia realizacji zadań publicznych tej kategorii podmiotów, winno się raczej mówić o swoistym uspołecznieniu realizowania zadań;

3) przejęcie przez podmioty spoza systemu administracji publicznej wykonania (realizacji) zadań nadal uznawanych przez państwo (prawodawcę) za zadania publiczne wraz z przejęciem - prywatyzacją majątku państwowego lub komunalnego służącego do wykonywania przejętych zaań publicznych;

4) nałożenie na obywateli oraz na inne podmioty spoza systemu administracji publicznej obowiązków o charakterze publicznym.

Pierwsze z podanych wyżej znaczeń zwrotu "prywatyzacja zadań publicznych", określające rezygnację państwa z niektórych spraw objętych dotychczas regulacją prawną, przypisanych właściwości podmiotów władzy w państwie, oznacza - jak to trafnie ujął S. Biernat - prywatyzację "pełną i definitywną", prywatyzację sensu stricto. Konsekwencją "pełnej i definitywnej" prywatyzacji jest wyłączenie danej dziedziny życia publicznego ze sfery zainteresowania państwa, co powoduje deregulację lub zmianę regulacji prawnej z administracyjnej na prywatnoprawną. Przykładami tego typu prywatyzacji zadań publicznych są: uchylenie przepisów ustawy o kontroli publikacji i widowisk oraz zniesienie organów tej kontroli⁶⁷⁹ (deregulacja), zniesienie szczególnego trybu najmu lokali i budynków⁶⁸⁰, czy też zniesienie państwowych biur notarialnych i prywatyzacja notariatu⁶⁸¹ (zmiana regulacji, przy częściowym pozostawieniu tej materii w gestii unormowań administracyjnoprawnych). Trudno w takim razie mówić o wpływie "pełnej i definitywnej" prywatyzacji zadań publicznych na realizację postulatów zasady pomocniczości w sferze prawa ustrojowego, albowiem dana kategoria zadań zostaje wyłączona z mocy prawa ze sfery właściwości podmiotów administracji publicznej. Zabieg polegający na prywatyzacji zadań publicznych sensu stricto jest wyrazem urzeczywistniania zasady pomocniczości odnoszącym się wprost do sfery administracyjnego prawa materialnego i wpływa bezpośrednio na administracyjnoprawną sytuację jednostki. Tego typu ujęcie prywatyzacji oznacza bowiem deetatyzację i deregulację⁶⁸² określonych sfer życia publicznego, o której była już mowa przy rozważaniach na temat deregulacji administracyjnoprawnej sytuacji jednostki w kontekście zasady pomocniczości⁶⁸³.

Właściwym znaczeniem terminu "prywatyzacja zadań publicznych" dla rozważań dotyczących urzeczywistniania zasady pomocniczości przy rozmieszczaniu i realizowaniu zadań publicznych, jest znaczenie przywołane w pkt 2, a więc to, z którego wynika, że prywatyzacja ta polega na przejęciu przez podmioty spoza systemu administracji publicznej wykonania zadań, które nie tracą z tego powodu statusu zadań publicznych. W tym kontekście, podział ze względu na charakter podmiotów (wyróżnionych pod lit. a) i b) w pkt. 2) realizujących powierzone im zadania nie wydaje się istotny, albowiem kwestia "uspołecznienia" czy też "nieuspołecznienia" nie ma znaczenia przy ocenie zgodnego z zasadą pomocniczości rozmieszczenia tych zadań.

Pozostałe dwa ujęcia "prywatyzacji zadań publicznych" (pkt 3 i 4), podobnie jak ujęcie przedstawione w pkt. 1, nie mają znaczenia dla ustalenia wpływu na urzeczywistnianie zasady pomocniczości w sferze prawa administracyjnego ustrojowego. Kwestia prywatyzacji majątku państwowego lub komunalnego, służącego wykonywaniu przejętych zadań publicznych, towarzysząca niekiedy przejęciu przez podmioty spoza systemu administracji publicznej realizacji zadań publicznych (pkt 3), jest niewątpliwie istotna z ekonomicznego punktu widzenia, może też decydować o faktycznej możliwości realizowania tych zadań⁶⁸⁴. Jednak to, czy przejmujący realizację zadań publicznych przejmuje równocześnie majątek, na który składają się środki do ich realizowania, nie wpływa w sferze prawnej na relację tak rozumianej prywatyzacji zadań publicznych względem zasady pomocniczości.

Z kolei przy wykonywaniu przez obywateli oraz inne podmioty spoza systemu administracji publicznej obowiązków o charakterze publicznym, trudno w ogóle mówić o prywatyzacji zadań publicznych w kontekście prawa ustroju administracji publicznej. Obowiązki te (np. obowiązek podatkowy, czy też powszechny obowiązek obrony) są klasycznymi powinnościami przewidzianymi w przepisach prawa publicznego, mającymi charakter materialno-prawny. Bezspornie służą one realizowaniu zadań publicznych, niemniej jednak uznanie, że oto zobowiązany, np. podatnik, realizując swój obowiązek, podejmuje tym samym działania w miejsce podmiotu publicznego (organu administracji lub państwowej bądź samorządowej jednostki organizacyjnej), realizując samodzielnie w jego imieniu jedno z ustawowo nałożonych na ten podmiot zadań publicznych, nie wydaje się właściwe. Przy czym inaczej nieco należy ocenić i sklasyfikować przypadki takie, jak choćby dokonywanie czynności zameldowania na pobyt czasowy osoby, która przybywa do domu wczasowego lub wypoczynkowego, pensjonatu, hotelu, motelu, domu wycieczkowego, pokoju gościnnego, schroniska, campingu lub na strzeżone pole biwakowe albo do innego podobnego zakładu, przez kierownika zakładu lub upoważnionej przez niego osoby, zgodnie z przepisami art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podjęcie czynności konwencjonalnej (materialno-technicznej), jaką jest wpis do księgi meldunkowej, jest niewątpliwie równoważne z podjęciem czynności meldunkowych przez organy gminy właściwe w sprawach meldunkowych i realizujących w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej. Jednakże w takich jak przedstawiony wyżej wypadkach, zobowiązany kierownik zakładu lub upoważniona przez niego osoba wykonują obowiązek zwany obowiązkiem osobowym, który z uwagi na jego treść i charakter jest obowiązkiem zbliżonym do kompetencji właściwego organu (w przytoczonym przypadku do kompetencji wójta, (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast obowiązki podatkowe, czy też powołany wyżej powszechny obowiązek obrony, są obowiązkami osobistymi i podobnie jak obowiązki rzeczowe stanowią klasyczny wyraz powinności kierowanej do podmiotu administrowanego⁶⁸⁵.

Mając powyższe na względzie, należałoby, zgodnie z tytułem niniejszego punktu, skupić się nie tyle na prywatyzacji zadań publicznych - oznaczającej rezygnację państwa (prawodawcy) z niektórych zadań objętych dotychczas regulacją prawną i mających przymiot zadań publicznych (zob. pkt 1) - ile na prywatyzowaniu ich realizacji.

W obowiązującym porządku prawnym można wskazać na dwa podstawowe sposoby prywatyzowania realizacji zadań publicznych: pierwszy jest dokonywany ex lege; drugi - na podstawie porozumienia zawieranego między podmiotem administracji publicznej ustawowo umocowanym do realizacji zadań publicznych, a podmiotem spoza systemu administracji publicznej, zainteresowanym realizacją zadań publicznych lub na podstawie zezwolenia, wydawanego zazwyczaj przez podmiot zamierzający scedować zadania publiczne.

Pierwszy sposób został wykorzystany poprzez powierzenie zadań publicznych między innymi:

- wspomnianym wyżej kierownikom zakładów, o których mowa w art. 18 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lub upoważnionym przez nich osobom;

- zakładowym komisjom ochrony środowiska oraz społecznym inspektorom ochrony środowiska do organizowania i przeprowadzania społecznej kontroli ochrony środowiska na terenie zakładu pracy⁶⁸⁶;

- organizacjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, w zakresie określonym w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych;

- organizacjom konsumenckim, polegających na opiniowaniu spraw dotyczących kierunków działania na rzecz ochrony interesów konsumentów prowadzonych przez organy administracji rządowej i samorządowej, zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów;

- spółkom wodnym i związkom wałowym w zakresie zaspokajania wskazanych ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne⁶⁸⁷ potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami;

- podmiotom świadczącym usługi pilotażu na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej;

- polskim związkom sportowym właściwym w sprawach przyznawania licencji trenera i sędziego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym⁶⁸⁸;

- Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi w zakresie organizowania i prowadzenia działalności humanitarnej i wychowawczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu⁶⁸⁹;

- społecznej inspekcji pracy w zakresie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy⁶⁹⁰;

- Polskiemu Związkowi Łowieckiemu w zakresie określonym przepisami ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie;

- organizacjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi (którymi są stowarzyszenia zrzeszające twórców, artystów wykonawców, producentów lub organizacje radiowe i telewizyjne, których statutowym zadaniem jest zbiorowe zarządzanie i ochrona powierzonych im praw autorskich lub praw pokrewnych oraz wykonywanie uprawnień wynikających z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), zgodnie z przepisami art. 104 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych;

- geodecie w sprawach ustalania granic i zawierania ugody przed geodetą, stosownie do przepisów art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, w zakresie sporządzania projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami art. 50 ust. 4 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy zaznaczyć, że w niektórych ze wskazanych przypadków powierzeniu zadań podmiotom spoza systemu administracji publicznej z mocy ustawy, może dodatkowo towarzyszyć stosowne upoważnienie⁶⁹¹, zlecenie⁶⁹², czy też zezwolenie⁶⁹³.

Przeniesienie zadań publicznych na podmioty spoza systemu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej lub porozumienia, następuje przykładowo w sprawach szeroko rozumianej gospodarki komunalnej, a w szczególności w sprawach:

- zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków⁶⁹⁴;

- odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części⁶⁹⁵;

- czy też w sprawach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami⁶⁹⁶.

Należy podkreślić, że przeniesienie zadań publicznych na podmiot spoza systemu administracji publicznej w drodze porozumienia, może nastąpić jedynie wówczas, gdy istnieje wyraźne ustawowe upoważnienie udzielone podmiotom administracji publicznej do skutecznego przekazania realizacji zadań publicznych innym podmiotom. Upoważnienie takie przewidują między innymi: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym⁶⁹⁷, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym⁶⁹⁸, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa⁶⁹⁹ oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej⁷⁰⁰. W takich wypadkach odpowiedzialność za realizację zadania publicznego winna pozostawać nadal przy podmiocie pierwotnie wskazanym przez ustawodawcę jako podmiot właściwy w danej sprawie⁷⁰¹.

Wydaje się, że prywatyzacja realizacji zadań publicznych, dokonująca się z inicjatywy podmiotu pierwotnego (ustawowego) piastuna tych zadań, jest z punktu widzenia zasady pomocniczości zabiegiem celowym i zasługującym na aprobatę. Podjęcie inicjatywy w tym zakresie przez podmiot będący pierwotnym wykonawcą zadania publicznego charakteryzuje się bowiem dokładnym rozeznaniem trafności ewentualnego rozstrzygnięcia o prywatyzacji realizowania danego zadania. W literaturze podnosi się nawet, iż wykorzystywanie prawnej możności prywatyzowania realizacji zadań komunalnych należy, z uwagi na zasadę pomocniczości, traktować w kategoriach obowiązku. R. Szarek pisze: "Zgodnie z zasadą pomocniczości przedsiębiorcy prywatni powinni bezpośrednio świadczyć tego rodzaju usługi zamiast gminnych jednostek organizacyjnych (...)"⁷⁰².

Prywatyzacja realizowania zadań publicznych może przybrać także postać działań podmiotów spoza systemu administracji publicznej, prowadzonych niejako równolegle do działań podmiotów administracji publicznej. S. Biernat, analizując to zagadnienie, określa je mianem "współdomeny" podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych⁷⁰³. Cechą równoległych działań podmiotów niepublicznych (realizujących cele statutowe, czy też wyrażone w zgłoszeniu podjęcia działalności gospodarczej) względem działań podmiotów publicznych (wykonujących swoje ustawowe zadania) jest to, że te pierwsze są realizowane "obok", a nie "zamiast" tych drugich⁷⁰⁴. W pewnych okolicznościach ta postać prywatyzacji realizowania zadań publicznych będzie swoistym etapem przejściowym, w którym pozytywna ocena działań podmiotów niepublicznych może stać się podstawą przekazania im zadań publicznych do realizacji przy równoczesnym "zwolnieniu" podmiotów publicznych od działań w tym zakresie⁷⁰⁵.

Wskazane wyżej "równoległe" wykonywanie zadań publicznych przewidują między innymi przepisy:

- ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej⁷⁰⁶;

- ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia⁷⁰⁷;

- ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii⁷⁰⁸;

- ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy⁷⁰⁹.

Szczególne znaczenie, wśród licznej grupy regulacji ustawowych, w tym również wykorzystanych wyżej do zilustrowania różnych postaci prywatyzacji realizowania zadań publicznych, mają przepisy dwóch ustaw: ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie⁷¹⁰ oraz ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym⁷¹¹. Z perspektywy niniejszych rozważań oba te akty wprowadzają prawne urządzenia i procedury wspierające akceptowaną przez prawodawcę tendencję prywatyzowania realizacji zadań publicznych⁷¹². Pierwsza z wymienionych ustaw została uchwalona głównie w celu uregulowania "prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe i korzystania z tej działalności przez organy administracji publicznej w celu wykonywania zadań publicznych"⁷¹³. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy współpraca organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w sferze zadań publicznych, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności⁷¹⁴. Z kolei przedmiotem regulacji drugiej z nich są "zasady i tryb współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego"⁷¹⁵.

Obie wymienione wyżej ustawy mają na celu przede wszystkim umocnienie prywatyzacji realizacji zadań publicznych zarówno przez stowarzyszenia, fundacje oraz inne osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i przedsiębiorców i innych partnerów prywatnych wymienionych w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Chodzi tu o prawne usankcjonowanie i sformalizowanie mechanizmów "udziału sektora prywatnego w realizacji zadań publicznych"⁷¹⁶.

Ustalone wyżej pojęcie i treść prywatyzacji realizacji zadań publicznych dają podstawę do oceny wpływu tego zjawiska na urzeczywistnianie zasady pomocniczości. W ogólnej konkluzji należy przyjąć, że rezultat prywatyzacji wykonywania zadań publicznych przez podmioty spoza systemu administracji publicznej jest bez wątpienia zbieżny z ideą ujętą w zasadzie pomocniczości, albowiem działania zmierzające do zaspokajania potrzeb określonych grup społecznych, czy też samych jednostek, są dokonywane z reguły poprzez przeniesienie owego wykonawstwa na szczebel niższy z punktu widzenia sformalizowanych struktur państwa i społeczeństwa. Wskazanie podmiotów niepublicznych jako wyłącznych lub też "równoległych" wykonawców zadań publicznych bezpośrednio w akcie normatywnym, świadczy o woli prawodawcy utrzymania publicznego charakteru w odniesieniu do zadań, których realizacja może zostać "sprywatyzowana" oraz o uznaniu podmiotów spoza systemu administracji publicznej za optymalne z punktu widzenia właściwej realizacji określonego zadania. Natomiast prawna możność (dozwolenie ustawodawcy) scedowania zadań nałożonych na podmiot publiczny podmiotom niepublicznym - mając charakter wtórny - winna być w sposób szczególny determinowana zasadą pomocniczości. Można by bowiem uznać, że w takich przypadkach podmiot publiczny dokonuje sui generis korekty przyporządkowania wykonania zadania publicznego podmiotowi właściwemu między innymi ze względu na zasadę pomocniczości.

Prywatyzacja realizacji zadań publicznych prowadzi do urzeczywistniania postulatów wynikających z zasady pomocniczości (realizacja zadania publicznego jest lokowana możliwie na najniższym ze szczebli struktury państwa i społeczeństwa). Nie musi to jednak oznaczać, że jedynym, bądź też głównym, powodem przekazywania zadań publicznych podmiotom spoza systemu administracji publicznej jest zasada pomocniczości. Wypada bowiem zgodzić się z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie, iż w wielu przypadkach pierwszoplanowymi względami decyzji o prywatyzacji realizowania zadań publicznych są względy ekonomiczne i/lub prakseologiczne⁷¹⁷. Nie umniejsza to jednak w żaden sposób znaczenia, jakie ma zasada pomocniczości przy rozstrzygnięciach w sprawie optymalnego lokowania realizacji zadań publicznych, albowiem zwłaszcza względy prakseologiczne są wyraźnie wpisane w jej treść. Bezpośrednie powody prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, jakimi niewątpliwie są optymalizacja kosztów oraz podniesienie sprawności działania, generalnie pozostają w zgodzie z - jak to ujęli H. Izdebski i M. Kulesza - "nową filozofią zarządzania publicznego, która wyraża się (...) w mechanizmach państwa pomocniczego"⁷¹⁸. Jej realizacja postępuje według reguły, zgodnie z którą jeśli "określona dziedzina działalności, nawet takiej, która należy do sfery odpowiedzialności władz publicznych, może być z powodzeniem prowadzona w warunkach rynkowych, to nie ma powodu, aby działalność tę prowadziły same władze publiczne za pośrednictwem swojego aparatu"⁷¹⁹.

Powyższe uwagi skłaniają do uznania, iż przejęcie zadań publicznych przez podmioty niepubliczne jest generalnie zgodne z celami i treścią zasady pomocniczości. Podmioty niepubliczne są zazwyczaj podmiotami "mniejszymi" w sensie organizacyjnym a także ekonomicznym, względem podmiotów przekazujących realizację zadań publicznych poza struktury publiczne. Ich pozycja określana względem podmiotów administracji publicznej wyraża się jednak przede wszystkim w tym, że te ostatnie są ze swej istoty emanacją państwa i związanej z nim władzy. Przy czym niejednokrotnie podmioty uznawane za "mniejsze" są sprawniejsze i bardziej predysponowane do realizacji przekazanych im zadań publicznych aniżeli podmioty "większe", którym zadania publiczne zostały powierzone bezpośrednio przez prawodawcę.

Prywatyzacja realizacji zadań publicznych - podobnie jak decentralizacja - przyczynia się do usprawnienia działań tak zwanego sektora publicznego. Realizacja zadań publicznych przez podmioty prywatne podobnie jak w systemie administracji zdecentralizowanej, leży zatem przede wszystkim w interesie jednostki, jako podmiotu, na rzecz którego zadania te są realizowane.

Ponadto należy zauważyć, że prywatyzacja zadań publicznych daje możliwości wprowadzenia do sfery publicznej pewnych pozytywnych "elementów" konkurencji, właściwych obrotowi gospodarczemu dokonywanemu w warunkach wolnorynkowych, generalnie nieznanych procesowi realizacji zadań publicznych przez organy administracji publicznej za pomocą państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych. "Elementy" te pojawiają się między innymi na etapie wyboru podmiotu, któremu mają być przekazane do realizacji zadania o charakterze publicznym. Instytucja przetargu, jak również inne środki i prawne urządzenia przewidziane przez prawo zamówień publicznych służące wyłonieniu najlepszej oferty, a co za tym idzie najlepszego wykonawcy zadań publicznych, przyczyniają się powstawaniu pozytywnych dla jednostki symptomów konkurencji pomiędzy podmiotami zainteresowanymi realizacją zadań publicznych.

Prywatyzacja realizacji zadań publicznych daje też możliwość przekazania zadań do realizacji kilku podmiotom równocześnie. W takiej sytuacji "element" konkurencji nabiera trwałego charakteru, albowiem jednostka może wielokrotnie dokonywać wyboru pomiędzy dwoma lub większą liczbą podmiotów realizujących zadania publiczne w danym zakresie. Obecnie przykładem tego typu prywatyzacji zadań publicznych jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej ze środków publicznych, na podstawie umowy zawartej pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia⁷²⁰. Powierzenie zadań publicznych więcej niż jednemu podmiotowi sprzyja podwyższaniu standardu jakości zadań publicznych, które niewątpliwie leży w interesie jednostki.

4. Dekoncentracja realizacji zadań publicznych a zasada pomocniczości

Dekoncentracja administracji publicznej jest zjawiskiem niejednorodnym⁷²¹. W literaturze zwraca się uwagę na to, że samo wyrażenie "dekoncentracja" jest używane z jednej strony "dla oznaczenia układu organizacyjnego", z drugiej zaś "dla oznaczenia kierunku zmian zachodzących w podziale zakresu działania i kompetencji, dla oznaczenia samego procesu przesuwania zadań i kompetencji na niższe ogniwa organizacyjne"⁷²². Przy definiowaniu pojęcia dekoncentracji wyróżnia się między innymi dekoncentrację w "układzie zewnętrznym", odnoszącą się do wykonywania zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej przez organy i inne podmioty publiczne, oraz dekoncentrację w "układzie wewnętrznym", a więc dotyczącym wykonywania właściwych danemu organowi lub innemu podmiotowi publicznemu zadań przez określone jednostki organizacyjne lub osoby wchodzące w skład aparatu pomocniczego tego organu⁷²³. Dekoncentrację można też podzielić na dekoncentrację terenową i resortową⁷²⁴. Nadto, gdy weźmie się pod uwagę prawną metodę dekoncentracji, można mówić o dekoncentracji będącej konsekwencją przyjęcia w przepisach obowiązującego prawa konkretnych ustawowych czy też podustawowych rozwiązań (dekoncentracja z mocy prawa) oraz o dekoncentracji dokonującej się w wyniku podjęcia określonego prawem zespołu czynności przez właściwy w danej sprawie podmiot administracji publicznej⁷²⁵. W podobny sposób definiuje dekoncentrację J. Niczyporuk, albowiem według tego autora "dekoncentracja administracji publicznej polega na ustanowieniu przez określony organ administracji publicznej wtórnej normy kompetencyjnej, która umożliwi organowi administracji publicznej uzyskującemu kompetencję wykonanie odpowiadające pierwotnej normie kompetencyjnej"⁷²⁶.

Dodatkowe ujęcia dekoncentracji przedstawia J. Jeżewski w pracy o dekoncentracji terytorialnej administracji we Francji. Autor ten przyjmuje bowiem, iż dekoncentracja może być rozpatrywana jako cecha administracji scentralizowanej, jako konstrukcja dopełniająca decentralizację, bądź jako zasada prawa administracyjnego ujmowana równorzędnie z zasadą decentralizacji⁷²⁷.

W podstawowym i jednocześnie syntetycznym ujęciu, dekoncentracja oznacza rozproszenie zadań i kompetencji wśród wielu podmiotów publicznych niezależnie od tego, czy podmioty, którym je powierzono mają jakikolwiek zakres niezależności od podmiotów usytuowanych wyżej w hierarchii systemu administracji publicznej⁷²⁸.

Jednym z głównych celów dekoncentracji jest, podobnie jak w przypadku prywatyzacji realizowania zadań publicznych, usprawnienie administracji (w sensie przedmiotowym)⁷²⁹. Usprawnienie to polega na przenoszeniu realizacji zadań publicznych na inne, w wielu przypadkach niżej usytuowane, podmioty administracji lub na podmioty będące osobowym składnikiem aparatu pomocniczego organu (urzędu administracji). Podobnie jak przy prywatyzacji realizowania zadań publicznych, tak i przy ich dekoncentracji odpowiedzialność za prawidłową realizację zadań publicznych pozostaje przy podmiocie przekazującym wykonanie zadania. Dotyczy to przypadków, w których dekoncentracja następuje w wyniku podjęcia przez właściwy podmiot aktu "przekazania" do realizacji danego zadania lub danej kategorii zadań podmiotowi mu podległemu (dekoncentracja wewnętrzna). Do typowych aktów "przekazania" należy zaliczyć:

- upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń;

- pełnomocnictwo, o którym mowa między innymi w art. 35 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie⁷³⁰;

- polecenie służbowe⁷³¹;

- niektóre z porozumień administracyjnych, a mianowicie te, na mocy których podmioty wyposażone w ustawową kompetencję do realizacji zadań publicznych przekazują ich realizację innym podmiotom, zwykle niżej usytuowanym w strukturze podmiotów administracji publicznej⁷³². Możliwość zawierania porozumień przewidują między innymi przepisy art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie⁷³³.

Wymienione sposoby dekoncentracji zadań publicznych w sferze ich wykonania winny być postrzegane w świetle zasady pomocniczości podobnie jak zabiegi prywatyzacji realizowania zadań publicznych dokonywane w drodze umowy lub decyzji administracyjnej określającej warunki ich realizacji. Zatem rozproszenie realizacji zadań publicznych poprzez uczestnictwo podmiotów niżej usytuowanych w hierarchicznej strukturze administracji publicznej od pierwotnych piastunów tych zadań, ma w efekcie doprowadzić do prakseologicznie optymalnego ulokowania realizacji zadań publicznych.

Nieco inaczej wygląda kwestia dekoncentracji polegającej na przekazaniu zadań podmiotu realizującego je dotychczas innemu podmiotowi (innym podmiotom) z mocy prawa (ustawy, rozporządzenia lub innego aktu o charakterze normatywnym). W takich przypadkach prawodawca dekoncentruje zadania między innymi poprzez zmianę właściwości rzeczowej, polegającej na nałożeniu ich odpowiednio na kilka - zazwyczaj utworzonych w tym celu - nowych organów, usytuowanych na tym samym poziomie w miejsce jednego organu (dekoncentracja pozioma), lub poprzez przeniesie zadań publicznych (ich wykonania wraz z odpowiedzialnością za rezultaty wykonania) na podmioty niżej usytuowane w hierarchii administracji publicznej (dekoncentracja pionowa). Ten ostatni rodzaj dekoncentracji z mocy prawa, polegający na przeniesieniu zadań publicznych z podmiotu wyżej usytuowanego w strukturze systemu administracji publicznej na podmiot usytuowany niżej, postrzegany przez pryzmat zasady pomocniczości wykazuje pewne podobieństwa do decentralizacji. W dekoncentracji pionowej, tak jak i w decentralizacji, dochodzi bowiem do lokowania zadań publicznych w podmiotach "niższych". Działanie to z uwagi na wspomniany w punkcie 2 niniejszego rozdziału "efekt materialny", o którym pisze B. Dolnicki⁷³⁴, należy tak jak w przypadku decentralizacji uznać za zbieżne z dyrektywami zasady pomocniczości.

Wyrazem dążności ustawodawcy w kierunku urzeczywistniania zasady pomocniczości poprzez dekoncentrację zadań administracji rządowej (scentralizowanej), są unormowania przewidziane w przepisie art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym przepisem, indywidualne akty administracyjne są wydawane w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. A. Wróbel, odnosząc się do powyższej regulacji, trafnie przyjmuje, iż przepis art. 6 powyższej ustawy przewiduje "interesujące, oparte na zasadzie subsydiarności, rozwiązanie prawne w zakresie określania właściwości instancyjnej organów administracji rządowej"⁷³⁵. Według A. Wróbla przepis art. 6 ustawy o administracji rządowej "należy rozumieć zarówno jako wskazówkę dla ustawodawcy zwykłego określającego właściwość instancyjną organów administracji rządowej, jak i regułę interpretacyjną w razie wątpliwości co do znaczenia przepisów szczególnych określających taką właściwość lub w razie braku takich przepisów"⁷³⁶. Treść tego przepisu wskazuje na wzajemne oddziaływanie i ścisły związek, jaki zachodzi pomiędzy sferą norm administracyjnego prawa ustrojowego i prawa administracyjnego materialnego. Na przedstawionym przykładzie można bowiem zauważyć, że treść regulacji ustrojowej (art. 6 powołanej wyżej ustawy) wpływa, w tym przypadku, na kierunek wykładni norm prawa materialnego, które są źródłem właściwości rzeczowej organu.

Podobnie jak przy określaniu relacji zachodzących między zasadą pomocniczości a decentralizacją, tak i przy odniesieniu jej do zjawiska dekoncentracji w pełni uprawnione są następujące wnioski:

1. Uwzględnienie zasady pomocniczości w administracji scentralizowanej determinuje przyjęcie rozwiązań zmierzających do dekoncentracji tej części systemu administracji publicznej.

2. Dekoncentracja ułatwia realizację zasady pomocniczości w strukturach administracji scentralizowanej.

3. Dekoncentracja administracji z mocy prawa jest niewątpliwie zabiegiem idącym w kierunku urzeczywistniania zasady pomocniczości, jednak tak jak w przypadku decentralizacji nie jest jej gwarantem. Nie zawsze bowiem w wyniku dekoncentracji z mocy prawa dojdzie do optymalnego z punktu widzenia zasady pomocniczości ulokowania zadań publicznych.

4. Z kolei dekoncentracja administracji na podstawie dozwolonych prawem urządzeń (upoważnienie, pełnomocnictwo, polecenie służbowe, porozumienie administracyjne) jest uzależniona przede wszystkim od podjęcia, przez ustawowego piastuna zadań, stosownej inicjatywy zmierzającej do ich dekoncentrowania. Zatem wykorzystanie powyższych prawnych urządzeń w celu urzeczywistniania zasady pomocniczości, zależy głównie od stopnia świadomości aparatu administracji w tym zakresie.

Należy przyjąć, że determinowana zasadą pomocniczości dekoncentracja administracji publicznej, jaką jest dekoncentracja terytorialna, wywiera podobny wpływ na administracyjnoprawną sytuację jednostki jak prywatyzacja realizacji zadań publicznych (gdy dekoncentracja następuje w wyniku podjęcia przez właściwy podmiot aktu "przekazania" do realizacji swoich zadań podmiotowi mu podległemu) bądź decentralizacja (w przypadku dekoncentracji polegającej na przekazaniu zadań podmiotu realizującego je dotychczas, innemu podmiotowi z mocy prawa). W obu przypadkach rozmieszczenie zadań publicznych na możliwe najniższych szczeblach struktury administracji publicznej lub powierzenie ich do wykonania podmiotom "mniejszym" usprawnia proces realizacji tych zadań. Pozwala także przypuszczać, że ustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o podjęciu określonych przepisami prawa działań podmiotów administracji publicznej zostaną dokonane w sposób wyczerpujący i efektywny. Proces realizacji zadań publicznych charakteryzujący się wymienionymi wyżej cechami należy uznać za zgodny z interesem jednostki będącej "odbiorcą" rezultatów działań podmiotów kształtujących administracyjnoprawną sytuację jednostki.

5. Podsumowanie

Organizacja i funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej według zasady pomocniczości nie jest obojętne dla kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki. Ulokowanie i realizacja kompetencji przez podmioty administracji publicznej usytuowane "bliżej" adresata normy, wpływa zazwyczaj pozytywnie na sprawność działania i trafność podejmowanych rozstrzygnięć. Trzeba jednak zaznaczyć, że zorganizowanie systemu administracji publicznej według zasady pomocniczości nie jest ani warunkiem koniecznym, ani też warunkiem wystarczającym dla urzeczywistniania tej zasady przy kształtowaniu administracyjnoprawnej sytuacji jednostki. Jest natomiast ważnym elementem wspierającym materialnoprawne rozwiązania mające na celu urzeczywistnianie zasady pomocniczości w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego.

"Pomocnicza administracja publiczna" - jej organizacja i funkcjonowanie - formuje się poprzez jej decentralizację i dekoncentrację oraz poprzez prywatyzację realizacji zadań powierzonych jej pierwotnie przez ustawodawcę.

Zdecentralizowana organizacja administracji publicznej - a co za tym idzie - rozmieszczanie zadań i kompetencji w podmiotach usytuowanych bliżej jednostki, może - i zazwyczaj ma, jak wyżej wskazano - wpływ na jakość ich realizacji. Łatwiejsze rozpoznanie spraw, w tym zwłaszcza ustalanie stanu faktycznego, jest niewątpliwą zaletą realizacji (stanowienia, stosowania i kontroli przestrzegania) prawa przez zdecentralizowane podmioty administracji publicznej. To samo można powiedzieć o konsekwencjach dekoncentracji, zwłaszcza tej dokonywanej z mocy prawa.

Z kolei prywatyzacja realizacji zadań publicznych oraz dekoncentracja wewnętrzna, mimo że "ograniczają się" do wykonywania zadań publicznych powierzonych przez prawo podmiotom "wyższym", stanowią również znaczące wsparcie dla realizacji dyrektyw wynikających z zasady pomocniczości.

Próba sklasyfikowania decentralizacji, prywatyzacji oraz dekoncentracji według stopnia przyczyniania się do urzeczywistniania zasady pomocniczości w organizacyjnej strukturze administracji publicznej, napotyka na pewne trudności. Decentralizacja i dekoncentracja odnoszą się bowiem do struktur o różnych cechach organizacyjnych administracji, równocześnie koegzystujących ze sobą w jednym systemie podmiotów administracji. Decentralizacja jest bowiem istotą struktury organizacyjnej odnoszącej się do modelu decentralistycznego podporządkowania, natomiast dekoncentracja jest traktowana jako typowe zjawisko dla struktury organizacyjnej zbudowanej na podstawie modelu hierarchicznego (scentralizowanego) podporządkowania⁷³⁷.

Nie powinno natomiast budzić wątpliwości uznanie pierwszoplanowej roli prywatyzacji wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w odniesieniu do realizacji dyrektyw zasady pomocniczości. Prywatyzacja wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej na tle decentralizacji i dekoncentracji jawi się bowiem jako prawna konstrukcja, której zastosowanie daje największe efekty w zgodnym z zasadą pomocniczości powierzaniu realizacji zadań publicznych, zwłaszcza w zakresie tak zwanej administracji świadczącej⁷³⁸.

Prawne możliwości rozmieszczania i realizacji zadań publicznych w świetle zasady pomocniczości mają swoje granice. Są nimi zarówno regulacje prawne, jak i okoliczności i uwarunkowania faktyczne. W pierwszym przypadku można by rozważać kwestię konkurencyjności, jaka zachodzi między konsekwencjami inkorporowania zasady pomocniczości do Konstytucji a wartościami leżącymi u podstaw wprowadzenia regulacji ograniczającej prawnie możliwości przekazywania realizacji zadań podmiotom niżej usytuowanym w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Jaskrawym przykładem takiej regulacji jest przepis art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe rozwiązanie budzi w świetle dotychczasowych rozważań zrozumiałe zastrzeżenia. Nie oznacza to jednak, że każdy przypadek ustawowego ograniczania możliwości powierzania realizacji zadań publicznych należy uznać za kontrowersyjny.

Zagadnienie powierzania zadań publicznych ze stricte ustrojowo-organizacyjnego punktu widzenia, wiąże się w znacznym stopniu z potencjałem zarówno rzeczowym, jak i osobowym danej jednostki. Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich orzeczeń, na gruncie oceny konstytucyjności przepisów określających wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwrócił uwagę na celowość uzależnienia możliwości podejmowania działań z zakresu administracji publicznej od wykazania rękojmi należytego sprawowania funkcji w administracji, jaką jest między innymi odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje⁷³⁹.

Zarówno rozwiązania wynikające bezpośrednio z regulacji ustawowych, jak i działania podejmowane przez podmioty administracji publicznej, w wyniku których dochodzi do decentralizacji, prywatyzacji oraz dekoncentracji zadań publicznych, nie są wyłączną konsekwencją konieczności urzeczywistniania zasady pomocniczości. Dążenie do optymalnego rozmieszczenia zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej jest wynikiem wypełniania równie istotnych w sferze organizacji i funkcjonowania administracji publicznej zasad i postulatów, takich jak zasada sprawności wykonywania zadań publicznych, czy też zasady efektywności, oszczędności i skuteczności. Wspomina o tym W. Góralczyk, pisząc, że "kryteriów rozmieszczania kompetencji w administracji nie można opierać na jednej tylko idei czy koncepcji. Trzeba dążyć do syntezy różnych wskazań i wykorzystania wszelkich wartościowych elementów, choćby drobnych"⁷⁴⁰. Odnosząc powyższe stanowisko do zasady pomocniczości, można przyjąć, że zasada ta mimo swojej niekwestionowanej pozycji również w sferze prawnoustrojowej winna być postrzegana jednak jako jedna z wielu determinant właściwego rozmieszczania i realizacji zadań publicznych.

ZAKOŃCZENIE

Zasada pomocniczości, wywodząca się z filozoficznego nurtu społecznej nauki Kościoła przełomu wieków XIX i XX, zaadaptowana przez prawodawcę Wspólnot Europejskich i uznawana za jeden z jej podstawowych filarów źródeł prawa pierwotnego, została usytuowana w obecnym porządku konstytucyjnym wśród głównych zasad obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Zasługuje więc na miano zasady konstytucyjnej.

Treść, jaką niesie ze sobą zasada pomocniczości, wskazuje na jej szczególnie silne oddziaływanie w sferze szeroko rozumianego prawa publicznego, a więc także w sferze administracyjnego prawa materialnego. Wynika to z tego, że zasada pomocniczości wiąże się nierozerwalnie z relacją społeczeństwo - jednostka. Zwana jest też z tego powodu "zasadą egzystencjalną społeczeństwa"⁷⁴¹. Społeczna natura człowieka wymaga, ze względu na swoją istotę, pewnego uzupełnienia ( subsydium), jakie może mu "zaoferować" społeczeństwo wypełniając tym samym przesłanie zasady pomocniczości w jej pozytywnym ujęciu. Funkcje i zadania realizowane przez społeczeństwo wskazują na jego służebny charakter względem jednostki, która jest substancją społeczeństwa. Ludzie bowiem, jak słusznie zauważa E. Link, jeśli nawet przestaną być członkami społeczeństwa, pozostają dalej ludźmi. Natomiast istnienie społeczeństwa bez ludzi nie jest możliwe⁷⁴².

Powyższa implikacja charakteryzująca relację między jednostką a społeczeństwem daje podstawy do uznania, że pomocniczość ma służyć jednostce a nie społeczeństwu. Zatem, gdy podjęcie przez społeczeństwo (strukturę "wyższą") działań wspierających jednostkę odnosiłoby się do sfery potrzeb, które jednostka jest w stanie sama zaspokoić, to działania te - nie służące jednostce - winny być zaniechane w imię zasady pomocniczości w jej negatywnym ujęciu.

Normatywną płaszczyzną dla uregulowań relacji, jakie zachodzą pomiędzy jednostką a strukturami "wyższymi" (uogólniając - społeczeństwem) w związku z zasadą pomocniczości, jest więc przede wszystkim administracyjne prawo materialne. Normy administracyjnego prawa materialnego wskazują bowiem granice ochrony interesu publicznego (społecznego) i interesu jednostki między innymi poprzez ustalanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki. Uznając, że zasada pomocniczości, z uwagi na swoją konstytucyjność, rozciąga się na cały system obowiązującego porządku prawnego, granice te winny być wyznaczane dyrektywami wynikającymi z zasady pomocniczości.

Zasada pomocniczości jako zasada prawna jest obecna zarówno w sferze tworzenia prawa, jak i w sferze jego realizacji (stosowania). Z jednej strony, wyznacza więc granice regulacji administracyjnoprawnej w sferze, w której jednostka jest zdolna do zaspokojenia swoich potrzeb. W tym zakresie chroni ona jednostkę przed nieuzasadnioną ingerencją prawodawcy. Równocześnie zasada pomocniczości zakłada wsparcie jednostki w sytuacjach, gdy ta nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb. Wsparcie to powinno się legitymizować wyraźnie sformułowaną podstawą materialnoprawną.

Z drugiej strony, obecność zasady pomocniczości w sferze realizacji (stosowania) norm administracyjnego prawa materialnego wymaga, aby cały proces stosowania prawa odbywał się w zgodzie z tą zasadą. Zatem załatwienie indywidualnej sprawy, w wyniku której dochodzi do ustalenia administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, będzie uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym tylko wówczas, gdy wśród wymogów stawianych przez prawodawcę będą spełnione także i te wynikające z treści zasady pomocniczości.

Dotychczasowe rozważania dają podstawy to stwierdzenia, że zasada pomocniczości, głównie poprzez jej zamieszczenie w Konstytucji, stała się bezspornie zasadą obowiązującego porządku prawnego. Uzyskała też pełne "obywatelstwo" w doktrynie prawa. Czas więc zatem najwyższy na dostosowanie obecnych regulacji do jej wymogów, jak również na podjęcie stosownych działań zmierzających do tego, aby realizacja (stosowanie) prawa odbywała się w zgodzie z zasadą pomocniczości.

Dostosowanie prawa, na podstawie którego dochodzi do ustalenia administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, do standardów wyznaczanych przez zasadę pomocniczości, wymaga od podmiotów o kompetencjach prawotwórczych dokonywania każdorazowej oceny zgodności swojej działalności w sferze prawotwórstwa z tymi standardami. Zgodność regulacji administracyjnego prawa materialnego, będących podstawą ustalania administracyjnoprawnej sytuacji jednostki ze wskazaniami wynikającymi z zasady pomocniczości, zależy też w znacznym stopniu od podmiotów powołanych do kontroli stanowionego prawa. Należą do nich Trybunał Konstytucyjny, sądy administracyjne oraz inne podmioty, w tym zwłaszcza organy administracji publicznej sprawujące nadzór nad prawotwórczą działalnością administracji.

Uznanie zasady pomocniczości za konstytucyjną zasadę normatywną stanowi przede wszystkim rację dla kontroli zgodności zaskarżonego aktu prawotwórczego z tą zasadą, przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny. Rosnąca liczba wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów prawnych z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady pomocniczości⁷⁴³ świadczy o coraz większej świadomości obowiązywania tej zasady w sferze prawotwórstwa (czego nie można odnotować w odniesieniu do procesu stosowania administracyjnego prawa materialnego). Również wyniki badań źródeł administracyjnego prawa materialnego przeprowadzanych przez przedstawicieli doktryny, zdają się potwierdzać właściwy kierunek zmian dotychczasowej legislacji w tym zakresie, kierunek wytyczany między innymi przez zasadę pomocniczości⁷⁴⁴.

Teza, jaką należy wyprowadzić z dotychczasowych rozważań, zgodnie z którą określanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki powinno następować z uwzględnieniem zasady pomocniczości, odnosi się również do płaszczyzny stosowania norm administracyjnego prawa materialnego. Istotnym czynnikiem wpływającym na stopień urzeczywistniania zasady pomocniczości w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, podobnie jak w przypadku stanowienia prawa, jest kontrola przebiegu i rezultatu tego procesu. Chodzi tu przede wszystkim o kontrolę instancyjną i weryfikacyjną przewidzianą w przepisach normujących postępowanie administracyjne, jak też o kontrolę legalności stosowania prawa, sprawowaną przez sądy administracyjne. W tym względzie zasada pomocniczości wprowadzona expressis verbis do polskiego porządku prawnokonstytucyjnego ponad 10 lat temu, nadal jawi się jako swoiste novum. Świadczy o tym praktyka stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, której odzwierciedleniem jest dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wręcz śladowa liczba rozstrzygnięć odnoszących się do zasady pomocniczości wskazuje, że nie można jeszcze mówić o jej upowszechnieniu, czy też o standardach działania według zasady pomocniczości. Trzeba bowiem podkreślić, że głównym czynnikiem zdolnym do ukształtowania świadomości wagi zasady pomocniczości w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego jest orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wpływ orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na praktykę organów administracji publicznej nie powinien budzić wątpliwości. Za kreatywną rolą sądownictwa administracyjnego w tym zakresie przemawiają bowiem bezsporne osiągnięcia NSA z lat 80. Wystarczy przypomnieć, że to właśnie dzięki orzecznictwu sądowoadministracyjnemu nadano właściwą rangę zasadom ogólnym przewidzianym w przepisach k.p.a. Zasługą pierwszych lat działalności reaktywowanego w 1980 r. sądownictwa administracyjnego jest również określenie granic uznania administracyjnego.

Można zatem przyjąć z dużą dozą prawdopodobieństwa, iż upowszechnienie zasady pomocniczości w procesie stosowania norm administracyjnego prawa materialnego w celu ustalenia administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, będzie następowało w dwóch etapach. Najpierw bowiem należy oczekiwać na względnie szybkie uznanie wagi zasady pomocniczości w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konsekwencją tego będzie niewątpliwie uwzględnianie powyższej zasady przy rozpatrywaniu spraw przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.

Na koniec nasuwa się pytanie o perspektywy dla zasady pomocniczości w obszarze prawa, w tym zwłaszcza w obszarze materialnego prawa administracyjnego. Uznając zasadę pomocniczości za dowód wycofywania się struktur "wyższych" - organów i instytucji państwowych oraz innych związków publicznoprawnych - z dotychczas zajmowanych obszarów właściwych jednostkom i innym strukturom "niższym", można by za F. Konecznym przywołać tezę Józefa Gołuchowskiego sformułowaną w 1882 r., zgodnie z którą "ingerencja państwa musi maleć w miarę rozwoju intelektu zbiorowego; państwo ma być podobne mądremu wychowawcy, który dąży do tego, by jak najrychlej stał się zbytecznym swojemu wychowankowi"⁷⁴⁵. Tę "pozytywną nieuchronność" wypełniania życia publicznego zasadą pomocniczości zdają się potwierdzać także współcześni przedstawiciele różnych dyscyplin. M. Friedman - noblista w dziedzinie ekonomii - wykazuje błędność wielu środków polityki społecznej. Przepisy o płacach minimalnych, subsydiowanie cen płodów rolnych, budowa i finansowanie mieszkań kwaterunkowych, to sztandarowe przykłady działań, których skutki są przeciwne założonym uprzednio celom⁷⁴⁶. Miast zmniejszać skale ubóstwa w określonych grupach społecznych, pogłębiają je. M. Friedman analizuje i tłumaczy te pozornie paradoksalne zjawiska pod kątem praw ekonomii. Wydaje się jednak, że przyczyn niepowodzenia wielu projektów dotyczących wsparcia socjalno-bytowego należy się dopatrywać w sprzeczności z zasadą pomocniczości, której uwzględnienie chroni przed zgubnymi skutkami nadopiekuńczości państwa i innych związków publicznoprawnych. Podobny problem przedstawia L. von Mises, wskazując na nadopiekuńczość państwa, wyrażającą się we wprowadzaniu prawnych zakazów i nakazów, mających na celu ochronę jednostki przed nią samą, ograniczając tym samym - jak pisze autor - "wolność popełniania błędów"⁷⁴⁷.

Z kolei F. Fukuyama uzasadnia pojawienie się w życiu publicznym zasady pomocniczości (obok decentralizacji), jej nieuchronność i obiektywną konieczność jej uwzględniania postępem technicznym oraz powszechnym dostępem do korzystania z produktów nowych technologii⁷⁴⁸.

Wskazane opinie i uwagi świadczą o tym, że zasada pomocniczości jest obecnie, i będzie w bliżej nieokreślonej przyszłości, jedną z podstawowych zasad porządku społecznego. To zaś oznacza, że zasada ta będzie też umacniać swoje znaczenie w obszarze prawa.

Patrząc z tej perspektywy, należy uznać badania dotyczące różnych, w tym także prawnych, aspektów zasady pomocniczości za celowe, czy wręcz konieczne. Gruntowne poznanie zasady pomocniczości wymaga, z uwagi na jej interdyscyplinarność, szeregu analiz szczegółowych. Skoncentrowanie uwagi na zasadzie pomocniczości determinującej ustalanie administracyjnoprawnej sytuacji jednostki, wydaje się być jedną z takich analiz.

WYKAZ ŹRÓDEŁ PRAWA

Konstytucje

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (tekst jedn. Dz. U. 1976 r., Nr 7, poz. 36 z późn. zm.)

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

Umowy międzynarodowe i prawo wspólnotowe

Protokół nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)

Konwencja w sprawie zwalczania dyskryminacji w dziedzinie oświaty sporządzona w Paryżu dnia 15 grudnia 1960 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 40, poz. 268)

Międzynarodowy pakt praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169)

Konwencja o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526)

rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 35 z dnia 6 lutego 2001 r., str. 18; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 31, s. 229, z późn. zm.)

Ustawy zwykłe

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30 z późn. zm.)

ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

ustawy z dnia 16 listopada 1964 r. o Polskim Czerwonym Krzyżu (Dz. U. Nr 41, poz. 276)

ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.)

ustawa z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.)

ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.)

ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (tekst jedn. Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.)

ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (tekst jedn. Dz. U. z 1983 r. Nr 43, poz. 193 z późn. zm.)

ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8)

ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.)

ustawa z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. Nr 20, poz. 99 z późn. zm.)

ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.)

ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.)

ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu wobec osób uchylających się od pracy (Dz. U. Nr 35, poz. 229)

ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.)

ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz. U. Nr 35, poz. 163 z późn. zm.)

ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. Nr 21, poz. 97)

ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98)

ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324)

ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.)

ustawa z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20, poz. 104)

ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155)

ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446)

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95), obecnie ustawa o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 z późn. zm.)

ustawa z dnia 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk, zniesieniu organów tej kontroli oraz o zmianie ustawy - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 29, poz. 173)

ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.)

ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321)

ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1944 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 87, poz. 506)

ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.)

ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.)

ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 22, poz. 92)

ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o fundacjach (Dz. U. Nr 19, poz. 82)

ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst. jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.)

ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89)

ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.)

ustawa z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450 z późn. zm.)

ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.)

ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.)

ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.)

ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.)

ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.)

ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 z późn. zm.)

ustawa z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 359 z późn. zm.)

ustawa z dnia 12 listopada 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509)

ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.)

ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.)

ustawa z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.)

ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55)

ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 86 z późn. zm.)

ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.)

ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.)

ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.)

ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.)

ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.)

ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 127, poz. 1400 z późn. zm.)

ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491 z późn. zm.)

ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)

ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.)

ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 z późn. zm.)

ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób imienia (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań podatkowych w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 736)

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 z późn. zm.)

ustawa z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.)

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)

ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.)

ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.)

ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.)

ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 z późn. zm.)

ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.)

ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 z późn. zm.)

ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693)

ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 229, poz. 2315)

ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287)

ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.)

ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.)

ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857)

ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509 z późn. zm.)

ustawa 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach (tekst. jedn. z 2004 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.)

ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.)

ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.)

ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.)

ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 110 z późn. zm.)

ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 907 z późn. zm.)

ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.)

ustawa z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.)

ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.)

ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 z późn. zm.)

ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z późn. zm.)

ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.)

ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696, z późn. zm.)

ustawa z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 126, poz. 1069 z późn. zm.)

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

ustawa z dnia 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych (Dz. U. Nr 169, poz. 1385 z późn. zm.)

ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 240, poz. 2059 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94)

ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.)

ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 11152 z późn. zm.)

ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 z późn. zm.)

ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694)

ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695)

ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 z późn. zm.)

ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.)

ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 z późn. zm.)

ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. Nr 223, poz. 2221 z późn. zm.)

ustawa z dnia 22 stycznia 2004 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 34, poz. 292 z późn. zm.)

ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.)

ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.)

ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881)

ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.)

ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.)

ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. Nr 93, poz. 896 z późn. zm.)

ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.)

ustawa z dnia 16 lipca 2004 - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.)

ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.)

ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420)

ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 z późn. zm.)

ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155. poz. 1298 z późn. zm.)

ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043)

ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045) ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 z późn. zm.)

ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200)

ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410)

ustawa z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych (Dz. U. Nr 208, poz. 1539)

ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331)

ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343)

Rozporządzenia

Z mocą ustawy

rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 94, poz. 806 z późn. zm.)

Wykonawcze

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej (Dz. U. Nr 162, poz. 1149)

Uchwały

Sejmu

uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184)

uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398 z późn. zm.)

Senatu

uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. - Regulamin Senatu (M. P. z 2002 r. Nr 54, poz. 741 z późn. zm.)

Rady Ministrów

uchwała nr 33 Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1981 r. w sprawie sprzedaży zespołom i rolnikom indywidualnym ciągników, przyczep, maszyn i narzędzi rolniczych (M. P. Nr 8, poz. 64)

uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 lutego 1981 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych dla ludności oraz rozwoju zaplecza motoryzacji (M. P. Nr 7, poz. 59)

uchwała nr 208 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie ograniczeń w użytkowaniu niektórych rodzajów paliw i energii w latach 1986-1990 (M. P. Nr 48, poz. 311 z późn. zm.)

uchwała nr 221 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży mięsa i jego przetworów (M. P. Nr 46, poz. 300 z późn. zm.)

uchwała nr 25 Rady Ministrów z dnia 1 lutego 1988 r. w sprawie zniesienia reglamentowanej sprzedaży wyrobów czekoladowanych (M. P. Nr 5, poz. 46)

uchwała nr 188 Rady Ministrów z dnia 24 października 1988 r. w sprawie reglamentacji obrotu towarowego niektórymi surowcami i produktami spożywczymi (M. P. Nr 32, poz. 288)

uchwała nr 3 Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 1989 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych w latach 1989-1992 (M. P. Nr 1, poz. 3 z późn. zm.)

uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2002 r. Nr 13, poz. 221)

Zarządzenia

zarządzenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Sportu z dnia 29 czerwca 1985 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa osób pływających, kąpiących się i wypoczywających nad wodą oraz warunków i trybu przeprowadzania egzaminu i wydawania kart pływackich (M. P. Nr 29, poz. 200 z późn. zm.)

zarządzenie Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 5 marca 1987 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania kart benzynowych osobom fizycznym oraz osobom prawnym i innym jednostkom organizacyjnym nie będącym jednostkami gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 8, poz. 72)

zarządzenie Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia 26 stycznia 1989 r. w sprawie wyznaczenia jednostek obowiązkowo pośredniczących w obrocie reglamentowanymi materiałami, paliwami i środkami transportu (M. P. Nr 3, poz. 30 z późn. zm.)

WYKAZ ORZECZNICTWA

wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 21 lutego 1995 r., T 29/92, Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid i inni v. Komisja Wspólnot Europejskich, ECR 1995/1-2/II-00289, Lex, nr 116455

orzeczenie TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., U 12/92, OTK 1993, nr 1, poz. 9

wyrok TK z dnia 3 czerwca 1998 r., K 34/97, OTK 1998, nr 4, poz. 49

wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK-A 2000, nr 1, poz. 3

wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87

wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, OTK 2001, nr 3, poz. 56

wyrok TK z dnia 25 lutego 2003 r., SK 9/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 14

wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 11

wyrok TK z dnia 27 maja 2003 r., K 11/03, OTK-A 2003, nr 5, poz. 43

wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., K 1/03, OTK-A 2003, nr 8, poz. 85

wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1

wyrok TK z dnia 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 2

wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., K 33/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 31

wyrok TK z dnia 25 stycznia 2005 r., K 25/04, OTK-A 2005, nr 1, poz. 6

wyrok TK z dnia 1 lutego 2005 r., U 14/02, OTK-A 2005, nr 2, poz. 12

wyrok TK z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 51

wyrok TK z dnia 7 czerwca 2005 r., K 23/04, OTK-A 2005, nr 6, poz. 62

wyrok TK z dnia 15 listopada 2005 r., P 3/05, OTK-A 2005 nr 10, poz. 115

wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz. 131

wyrok TK z dnia 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 80

wyrok TK z dnia 12 marca 2007 r., K 54/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 25

postanowienie TK z dnia 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK 2001, nr 7, poz. 225

postanowienie TK z dnia 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK-B 2005 nr 1, poz. 2

postanowienia TK z dnia 19 kwietnia 2005 r., Tw 56/04, OTK-B 2005, nr 6, poz. 206

uchwała SN z dnia 17 czerwca 2003 r., SN III CZP 41/03, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 105

wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994, nr 9, s. 111

wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57

wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1981 r., SA/Gd 42/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 79

wyrok NSA z dnia 23 marca 1983 r., II SA 129/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 19

wyrok NSA z dnia 23 października 1985 r., II SA 1365/85, OSP 1987, nr 5, poz. 114

wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44

wyrok NSA z dnia 11 września 1996 r., SA/Ka 1543/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 29

wyrok NSA z dnia 23 września 1996 r., SA/Ka 1418/95, Glosa 1997, nr 5, s. 30

wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., I SA/Łd 399/96, Lex, nr 29075

wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., I SA/Łd 272/97, Lex, nr 31875

wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., II SA 1576/97, Lex, nr 43195

wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex, nr 46768

wyrok NSA z dnia 4 listopada 1999 r., III SA 7860/98, Glosa 2000, nr 8, poz. 22

wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex, nr 47243

wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex, nr 149543

wyrok WSA z dnia 3 października 2005 r., II SA/Wa 1308/05, Lex, nr 188775

wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2005 r., II SA/Wa 144/05, Lex, nr 171714

WYKAZ LITERATURY

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996

Adamiak B., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993

Adamovich L., Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, t. I, Wien 1954

Arystoteles, Polityka z dodaniem pseudo-arystotelesowej ekonomiki, tłum. L. Piotrowicz, Warszawa 1964

Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999

Bank M., O pojęciu interesu państwowego przedsiębiorstwa skomercjalizowanego w Polsce międzywojennej, PiP 1991, z. 8

Bąkowski T., Zagadnienie "edukacji domowej" w prawie oświatowym, a zasada pomocniczości, (w:) red. E. Ura, Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, Rzeszów 2004

Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa 1994

Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych (Zarys problematyki), PiP 1993, z. 5

Błaś A., Formy działania administracji w warunkach prywatyzacji zadań publicznych, (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000

Błaś A., Konstrukcje prawne dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej we współczesnym prawie administracyjnym, Sam. Teryt. 2000, nr 5

Boć J. red., Administracja publiczna, Wrocław 2003

Boć J., Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985

Boć J. red., Prawo administracyjne, Wrocław 2002

Bogucka I., Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, PiP 1992, z. 10

Bojanowski E., Kilka uwag o sposobach kształtowania sytuacji prawnoadministracyjnej, (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001

Bojanowski E., Podstawowe problemy prawa administracyjnego (materiał pomocniczy do wykładu), Koszalin 1997

Bojanowski E., Wybrane zjawiska w administracyjnym prawie materialnym (tezy do głosu w dyskusji), (w:) E. Knosla, A. Matan, G. Łaszczyca, Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999

Bojanowski E., Dawidowicz W., Konarski-Mikołajewicz M., Marcinkiewicz S., Żukowski K., Metodologiczne problemy dogmatyki prawa administracyjnego, (w:) Zagadnienia metodologiczne prawoznawstwa. Materiały z sesji naukowej Łódź 27-28 marca 1980 r., Łódź 1982

Borkowski J., Głos w dyskusji, (w:) red. K. Sobczak, Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna), Katowice 1976

Borkowski J., glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, z. 7-8,

Brodecki Z., Prawo europejskiej integracji, Warszawa 2000

Brodecki Z., Preambuła Konstytucji dla Europy, (w:) red. S. Dudzik, Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej , Kraków 2005

Brzeziński W. red., Prawo administracyjne. Część ogólna, Kraków 1970

Buchanan J., Ekonomia polityczna państwa opiekuńczego, (w:) J. Tarnowski, Filozofia Liberalizmu, tłum. G. Grzegorczyk, Warszawa 1993

Budajczak M., Edukacja domowa. Społeczne konteksty kształcenia w rodzinnym gronie, poza instytucjonalnym środowiskiem szkoły, Poznań 2002

Burda A., Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977

Cass D.Z., The word that saves Maastricht? The principle of Subsidiarity and the division of power within the European Community, Common Market Law Review 1992, nr 29

Charpentier J., Quelle subsidiarite?, Pouvoirs 1994

Cieślak M., Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1984

Cieślak Z., Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985

Cieślak Z. (w:) red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002

Clergerie J.-L., Le principe de subsidiarite, Paris 1997

Complak K. (w:) red. J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998

Czapliński W., Problematyka obywatelstwa w aktualnych pracach Rady Europy, St. Eur., nr 2

Dawidowicz W., Model postępowania w sprawie administracyjnej i obowiązywanie decyzji wydanej w tej sprawie, PiP 1993, z. 11-12

Dawidowicz W., O "realizacji" prawa administracyjnego przez organy administracji państwowej, (w:) red. L. Bar, Studia z dziedziny prawa administracyjnego, Ossolineum 1971

Dawidowicz W., O stosowaniu prawa administracyjnego w sprawie administracyjnej, PiP 1993, z. 4

Dawidowicz W., Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978

Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983

Dawidowicz W., Prawo administracyjne, Warszawa 1987

Dawidowicz W., Ugoda w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, nr 3

Dawidowicz W., Ugoda w postępowaniu administracyjnym, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji , Warszawa 1980

Dawidowicz W., Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974

Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

Deimer K., Jaufmann D., Subsidiaritätsprinzip, Neue Subsidiarität und Nachbarschaftshilfe, (w:) red. Rolf G. Heinze, Neue Subsidiariat, Leifaden fur eine zukunftige Sozialpolitik?, Opladen 1985

Dittmajer M. (w:) red. Z. Brodecki, M. Serwach, Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Komentarz, Kraków 2005

Dobkowski J., Struktura interesu publicznego a zasady rozdzielenia odpowiedzialności publicznoprawnej w administracji, (w:) red. E. Ura, Jednostka, państwo, administracja. Nowy wymiar, Rzeszów 2004

Dolnicki B., Ustrój samorządu terytorialnego w świetle standardów europejskich, (w:) red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2005

Dudzik S., Zasada pomocniczości w przyszłej konstytucji europejskiej, PiP 2003, z. 4

Dudzik S., Zasada subsydiarności na tle obecnych przemian w Unii Europejskiej, PPE 1999, nr 2

Duniewska Z., Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, Łódź 1998

Duniewska Z., Istota i granice dyskrecjonalnej władzy administracyjnej w świetle standardów europejskich , St. Pr.-Ek. 1999, t. LIX

Durzyńska M., Charakter prawny ugody granicznej, Sam. Teryt. 2004, nr 4

Dworkin R., Biorąc prawa poważnie, tłum. T. Kowalski, Warszawa 1998

Dylus A., Idea subsydiarności a integracja Europy, PiP 1995, z. 5

Działocha K., Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP 1992, z. 1

Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, część II, Kraków 2001

Filipek J., Podmiotowość w prawie administracyjnym, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania , Toruń 2005

Filipek J., Sprawa sytuacji prawnej i stosunku prawnego w prawie administracyjnym, (w:) red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003

Filipek J., Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968

Fink U., Subsidiarität - Lösung für sozialpolitische der Gegenwart, (w:) R. G. Heinze, Neue Subsidiarität: Leitidee für eine zukünftige Sozialpolitik, Opladen 1985

Friedman M., Kapitalizm i wolność, tłum. A. Kondratowicz, Warszawa 1993

Fukuyama F., Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, tłum. J. Serwański, Poznań 2005

Fuller L., Moralność prawa /The morality of law/, tłum. S. Amsterdamski, Warszawa 2004

Fundowicz S., Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005

Galster J. (w:) red. Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 2002

Gałkowski J.W., Zasada pomocniczości - między globalizmem a regionalizmem, (w:) red. R. Piekarski, M. Graban, Globalizacja i my. Tożsamość lokalna wobec trendów globalnych, Kraków 2003

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1998

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003

Gilowska Z., Decentralizacja systemu budżetowego jako warunek konieczny zasady subsydiarności, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność , Warszawa 1998

Gilowska Z., Subsydiarność - samorząd terytorialny - decentralizacja. Uwagi na temat reform ustrojowych w Polsce, (w:) P. Swianiewicz, Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997

Gizbert-Studnicki T., Zasady i reguły prawne, PiP 1988, z. 3

Góralczyk W., Prawo międzynarodowe w zarysie, Warszawa 1989

Góralczyk W. jr, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986

Granat M., (w:) red. W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2001

Grzegorczyk A., Subsydiarność w filozoficznej wizji działań społecznych, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność , Warszawa 1998

Guść J., Łokuciejewski K., Globalizacja a jurydyzacja, (w:) red. J. Stelmach, Filozofia prawa wobec globalizmu , Kraków 2003

Gwiżdż A., Wstęp do konstytucji. Zagadnienia prawne, (w:) red. P. Sarnecki, Charakter i struktura norm konstytucji , Warszawa 1997

Hauser R., Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, nr 1

Häberle P., Das Prinzip der Subsidiarität aus der Sicht der vergleichen Verfassungslehre, Archiv des öffentlichen Rechts 1994, t. 119, z. 2

Helios J., Jedlicka W., Suwerenność w dobie procesów integracyjnych i globalizacyjnych, Acta Universitatits Wratislaviensis No 2626, Prawo CCXCI, Wrocław 2004

Huntington S.P., Zderzenie cywilizacji, tłum. H. Jankowska, Warszawa 2003

Iserzon E., Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1966

Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2003

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004

Jakimowicz W., Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, Sam. Teryt. 2005

Jakimowicz W., Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002

Jakubowski J., Pojęcia obowiązywania, realizacji i skuteczności normy prawnej oraz podstawy ich rozróżnienia, (w:) red. S. Erlich, Studia z teorii prawa, Warszawa 1965

Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Poznań 1995

Jaroszyński M., Zimmermann M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956

Jarra E., Ogólna teoria prawa, Warszawa 1922

Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000

Jaworski W. L., Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924

Jeżewski J., Dekoncentracja terytorialna administracji jako zasada prawa administracyjnego we Francji, Wrocław 2004

Jędrasik-Jankowska I., Ubezpieczenie społeczne, tom 1, Część ogólna, Warszawa 2003

Kalina-Prasznic U. red., Encyklopedia prawa, Warszawa 1999

Kasznica St., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946

Kępiński M., Oznaczenia geograficzne w prawie własności przemysłowej, PPH 2002, nr 12

Kiełkowski T., Sprawa administracyjna, Kraków 2004

Kijowski D., Kulesza M., Misiąg W., Prutis S., Stec M., Szlachta J., Zaleski J., Diagnoza stanu terytorialnej administracji w Polsce, Sam. Teryt. 2004, nr 1-2

Klimaszewski M. J., Porozumienie administracyjne, KPP 2001, nr 23

Kmieciak Z., Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004

Kmieciak K., Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994

Kochanowski J., Deregulacja oraz ograniczenie roli państwa, (w:) red. W. Kieżun, J. Kubin, Dobre państwo, Warszawa 2004

Kochanowski J., Jurydyzacja życia, Palestra 2002, z. 7-8

Koneczny F., Państwo i prawo w cywilizacji łacińskiej, reprint, Komorów 1997

Kopyra J., Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2005

Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, Łódź - Wrocław 1955

Kowal N., Tworzenie i rejestracja organizacji pożytku publicznego. Komentarz, Kraków 2005

Kowalski J., Lamentowicz W., Winczorek P., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1983

Kręcisz W., Orłowski W., Przygotowanie, uchwalenie i ogólna charakterystyka Konstytucji z 1997 r., (w:) red. W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2000

Kruczalak K., Wolność gospodarcza i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP, (w:) red. A. Szmyt, Wybrane zagadnienia nowej konstytucji, Gd. St. Praw., t. III, 1998

Kruk M., Konstytucyjne zasady podstawowe - ich znaczenie prawne i katalog, (w:) red. W. Sokolewicz, Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998

Kubiak A., O interpretacji przepisów programowych Konstytucji, PiP 1987, z. 4

Kulesza M. red., Materiały do nauki prawa administracyjnego (z orzecznictwa sądowego), Warszawa 1989

Kulesza M., Partnerstwo publiczno-prywatne. Uwagi wstępne, Fin. Kom. Eks. 2003, nr 2

Kulesza M., Zasada subsydiarności jako klucz do reform ustroju administracyjnego państw Europy Środkowej i Wschodniej (na przykładzie Polski), (w:) red. D. Milczarek,, Subsydiarność, Warszawa 1998

Kulesza M., Bitner M., Kozłowska A., Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, Warszawa 2006

Kunicka-Michalska B., Podstawowe wady naszego prawa, (w:) Jakość prawa, Warszawa 1996

Kustra E., Zasada pomocniczości a przekształcenia polskiego systemu prawa i społecznej świadomości, (w:) red. E. Kustra, Przemiany polskiego prawa, Studia Iuridica Toruniensia t. 2, Toruń 2002

Lang J., Pojęcie interesu w prawie administracyjnym, (w:) red. A. Błaś, Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym i w nauce administracji, PPiA, t. XXXVIII, Wrocław 1997

Lang J., Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972

Lang J. (w:) E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999

Lang W., Wróblewski J, Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986

Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003

Lecheler H. (w:) Subsidiaritat im kunftigen Europa, Kirche und Gesellschaft nr 183, Köln 1991

Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004

Leszczyna H., Hermeneutyka prawnicza, Warszawa 1997

Leszczyński L., Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001

Leś E., Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Warszawa 2000

Link E., Das Subsidiaritatsprinzip, Freiburg 1955

Longchamps F., O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo XII, 1964, nr 19

Longchamps F., W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa administracyjnego, ZNUW 1958, Prawo III, Seria A, nr 10

Longchamps de Bérier F., Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na Zachodzie Europy, reprint, Wrocław 2001

Łaszczyca G., Szczególny przypadek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, PiP 2002, z. 1

Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005

Łętowski J., glosa do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSP 1982, z. 1-2

Łętowski J., Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972

Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990

Łyszkowski M., Solidarność - solidaryzm - pomocniczość. Wybrane aspekty, Acta Universitatis Wratislavensis, nr 2775, PPiA LXVII, Wrocław 2005

Małecka-Łyszczek M., Konstytucyjna zasada domniemania kompetencji na rzecz gminy w świetle zasady subsydiarności, (w:) I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001

Małecka-Łyszczek M., Zasada subsydiarności jako zasada ogólna prawa administracyjnego, (w:) red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003

Marcinkiewicz S., Z problemów obowiązku w prawie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji, Prace Instytutu Administracji i Zarządzania 5-6, Studia Prawnoadministracyjne, Gdańsk 1982

Maurer H., Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, tłum. i red. K. Nowacki, Wrocław 2003

Messner J., Freedom as a principle of social order. An essay in the substance of subsidiarity function, The Modern Schoolman, vol. XXVIII, No. 2, January 1951

Mik C., Galster J., Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1998

Millon-Delsol Ch., Zasada pomocniczości, tłum. Cz. Porębski, Kraków 1995

Millon-Delsol Ch., Zasada subsydiarności - założenia, geneza, problemy współczesne, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność , Warszawa 1998

Mincer M., Uznanie administracyjne, Toruń 1983

von Mises L., Ekonomia i polityka, przedruk, Londyn 1992

Morawski L., Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 1999

Morawski L., Prawa jednostki a dobro wspólne (Liberalizm versus komunitaryzm), PiP 1998, nr 11

Morawski L., Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002

Mueller F. H., The Principle of Subsidiarity in the Christian Tradition, The American Catolic Sociological Reviev 1943

von Nell-Breuning O., Gerechtigkeit und Freiheit, Munchen 1985

Niczyporuk J., Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006

Niewiadomski Z. red., Prawo administracyjne, Warszawa 2006

Nozick R., Anarchia państwo, utopia, tłum. P. Maciejko, M. Szczubiałka, Warszawa 1999

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998

Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004

Oniszczuk J., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Kraków 2004

Pałecki K. (w:) red. K. Pałecki, Dynamika wartości w prawie, Kraków 1997

Papier H. J., Zasada pomocniczości, czy europejski centralizm?, PL 2007, nr 1

Pius XI, Quadragesimo Anno, (w:) M. Radwan, L. Dyczewski, A. Stanowski (red.), Dokumenty nauki społecznej Kościoła , cz. I, Rzym - Lublin 1987

Popławska E., Wpływ zasady subsydiarności na przemiany ustrojowe w Polsce, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność , Warszawa 1998

Popławska E., Zasada pomocniczości (subsydiarności), (w:) red. W. Sokolewicz, Zasady podstawowe polskiej konstytucji , Warszawa 1998

Popławska E., Zasada pomocniczości (subsydiarności) jako zasada konstytucyjna Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej, (w:) red. C. Mik, Europeizacja prawa krajowego. Wpływ integracji europejskiej na klasyczne dziedziny prawa krajowego, Toruń 2000

Popławska E., Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000

Powałowski A., Zakres swobody podejmowania działalności gospodarczej, (w:) red. A. Szmyt, Gd. St. Praw. t. XIV, 2005

Przybysz P. (w:) red. M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1997

Pułło A., Idea konstytualizmu w systemie zasad prawa konstytucyjnego, PS 1996, nr 5

Pułło A., Idee ogólne a zasady prawa konstytucyjnego, PiP 1995, z. 8

Pułło A., Idea sprawiedliwości w konstytucji państw współczesnych, Gd. St. Praw. t. XII, 2004

Pułło A., Sprawiedliwość społeczna w systemie zasad naczelnych Konstytucji RP, PiP 2003, nr 7

Pułło A., Z problematyki zasad prawa: Idee ogólne w prawie konstytucyjnym, PS 1996, nr 1

Pyć D., Prawo zrównoważonego rozwoju, Gdańsk 2006

Radwan M., Zasada pomocniczości w polityce regionalnej EWG, Sam. Teryt. 1993, nr 9

Redelbach A., Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992

Rozmaryn S., Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967

Rybicki Z. (w:) Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1988

Sawuła R., Żukowski L., Postępowanie administracyjne, egzekucyjne oraz postępowanie przed NSA, Warszawa 2002

Schneider L., Subsidiäre Gesellschaft-Erfolgreiche Gesellschaft, Paderborn - München - Wien - Zurich 1990

Serafin S., Konstrukcja prawna odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, Prawo - Administracja - Kościół 2005, nr 4

Sillen B., Mit szwedzki, (w:) Filozofia Liberalizmu, tłum. I. Mokwa-Tarnowska, Warszawa 1993

Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002

Smoktunowicz E., Status administracyjnoprawny obywatela, (w:) red. T. Rabska, System prawa administracyjnego , Ossolineum 1980, t. IV

Sobczak K., Metody badawcze w nauce prawa administracyjnego, (w:) red. K. Sobczak, Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna), Katowice 1976

Sokolewicz W., Konstytucjonalizm europejski i przyszła polska konstytucja, PiP 1992, z. 8

Sporek F., Sytuacja prawna lokatorów w postępowaniu eksmisyjnym, PPEgz. 2003, nr 9-10

Stahl M. red., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000

Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1978

Sir Staughton Ch., Za dużo prawa, Ius et Lex 2002, nr 1

Starczewski H., glosa do wyroku NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81 (dot. pojęcia "interes społeczny"), OSPiKA 1981, z. 12, poz. 218

Stefański R. A., Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2005

Stelmach J., Brożek B., Metody prawnicze, Kraków 2006

Stosio A., Umowy zawierane przez Internet, Warszawa 2002

Swora M., Administracja publiczna i organizacje pozarządowe w demokratycznym państwie (dylematy badawcze), (w:) red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003

Sylwestrzak A., Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 2006

Szarek R., glosa do wyroku sądu antymonopolowego z dnia 6 stycznia 1999 r., XVII Ama 60/98, OSP 2000, z. 11, poz. 168

Szpor, A., Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i w Polsce, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2

Szydło, Umowne powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego, Fin. Kom. 2007, nr 4

Śniecikowski W., Czy pomocniczość jest receptą na powstanie społeczeństwa obywatelskiego?, Sam. Teryt. 1999, nr 1-2

Tkaczyński J. W., Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej, Sam. Teryt. 1998, nr 10

Tocqueville A., O demokracji w Ameryce, tłum. M. Król, Warszawa 1976

Św. Tomasz z Akwinu, O władzy (De regno), (w:) Dzieła wybrane, tłum. J. Salij OP, Kęty 1999

Św. Tomasz z Akwinu, Summa contra gentiles, prawda wiary chrześcijańskiej w dyskusji z poganami, innowiercami i błądzącymi, tłum. Z. Włodek, W. Zega, t. 1,Warszawa 2003

Tuleja P., Zasady konstytucyjne, (w:) P. Sarnecki, Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997

Van der Ven J., Trois aspects du principe de subsidiarite, (w:) Politeia, III, fasc. 1-2, 1951

Waligórski M., Subsydiarna rola samorządu zawodowego w administracji publicznej, (w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesiątlecia urodzin Profesora Zbigniewa Leońskiego, Poznań 1999

Wierzbowski M. red., Prawo administracyjne, Warszawa 2003

Wierzbowski M., Zgodność z prawem decyzji administracyjnych, Organizacja - Metody - Technika 1981, nr 2

Wiktorowska A., Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002

Wiktorowska A., Zasada subsydiarności, (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001

Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000

Winczorek P., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003

Winczorek P, Uwagi o aksjologicznych aspektach działalności legislacyjnej w dziedzinie prawa publicznego (konstytucyjnego) w Polsce, RPEiS 1994, nr 4

Winczorek P., Zasada subsydiarności w dyskusjach ustrojowych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność, Warszawa 1998

Wronkowska S., Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973

Wronkowska S., Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982

Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Poznań 1997

Wróblewski J., Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990

Wróblewski J., Z zagadnień pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego (analiza teoretyczna), PiP 1990, z. 6

Wróbel A., Źródła prawa Wspólnot Europejskich, (w:) red. A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2002, s. II. Pierwotne prawo wspólnotowe 6

Wróblewski J., Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959

Wojtyczek K., Formy konstytucjonalizacji zasad konstytucyjnych, (w:) P. Sarnecki, Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997

Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986

Zacharko L., Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000

Zacharko L., Prywatyzacja zadań publicznych w nauce niemieckiej, Sam. Teryt. 1996, nr 3

Zacharko L., Wybrane problemy prywatyzacji zadań publicznych samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1994, nr 10

Zalasiński T., W sprawie pojęcia konstytucyjnej zasady prawa, PiP 2004, z. 8

Zasępa T., Globalizacja - mass media - Internet, (w:) T. Zasępa, R. Chmura, Internet i nowe technologie - ku społeczeństwu przyszłości, Częstochowa 2003

Zdyb M., Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego (studium teoretyczno-prawne), Lublin 1991

Zgud Z., Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999

Zielińska-Głębocka A., Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej, SM 1998, nr 4

Zieliński M., Konstytucyjne zasady prawa, (w:) red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997

Zieliński M., Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002

Zieliński T., Klauzule generalne w nowym porządku konstytucyjnym, PiP 1997, z. 11-12

Zieliński T., Klauzule generalne w prawie pracy, Warszawa 1988

Zieliński T., Nowe emerytury - samoubezpieczenie na starość, (w:) E. Bielak, H. Lewandowski, Granice liberalizacji prawa pracy. Problemy zabezpieczenia społecznego, Łódź 2003

Zieliński T., Ubezpieczenia społeczne pracowników, Warszawa - Kraków 1994

Ziembiński Z., Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974

Ziembiński Z., Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980

Ziembiński Z., Stan dyskusji nad problematyką klauzul generalnych, PiP 1989, z. 3

Ziembiński Z. (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974

Ziemski K., Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989

Zimmermann J., glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 5, poz. 83

Zimmermann J., Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983 z. 1

Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996

Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005

Znamierowski Cz., Szkoła prawa. Rozważania o państwie, Warszawa 1988

Żukowski K., Głos w dyskusji, (w:) red. K. Sobczak, Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna), Katowice 1976

Dz.U.2009.175.1362: art. 54 ust. 1; art. 102

Dz.U.2000.98.1071: art. 61 § 2

Przypisy:

¹ A. Tocqueville, O demokracji w Ameryce, tłum. M. Król, Warszawa 1976, cz. 1, t. 1, s. 74.

² Publikacje na temat zasady pomocniczości jako zasady kształtującej organizację i funkcjonowanie władzy w państwie oraz jako jednej z naczelnych zasad prawa Unii Europejskiej zostaną powołane w dalszej części pracy, zwłaszcza w rozdziałach drugim i trzecim.

³ Zob. np. J. Messner, Freedom as a principle of social oreder. An essay in the substance of subsidiarity function, The Modern Schoolman, vol. XXVIII, No. 2, January 1951; E. Link, Das Subsidiaritatsprinzip, Freiburg 1955; O. von Nell-Breuning, Gerechtigkeit und Freiheit, München 1985; L. Schneider, Subsidiäre Gesellschaft-Erfolgreiche Gesellschaft, Paderborn - Munchen - Wien - Zurich 1990.

⁴ Obszerny przegląd w zakresie określenia pojęcia prawa administracyjnego prezentuje między innymi Z. Duniewska w pracy Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, Łódź 1998, s. 24-29.

⁵ J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej , reprint, Kraków 2003, s. 255.

⁶ S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 20.

⁷ M. Jaroszyński (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 33.

⁸ J. Boć (w:) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2002, s. 35.

⁹ J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1966, s. 17.

¹⁰ J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 17.

¹¹ Zob. m.in. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 21-24; J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe , Warszawa 1990, s. 15-16; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 29-34; J. Boć, op. cit. , s. 33-36; J. Lang (w:) red. M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 21-23; Z. Duniewska (w:) red. M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 40.

¹² Por. F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa administracyjnego, ZNUW 1958, Prawo III, Seria A, nr 10.

¹³ W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 21-22.

¹⁴ W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 9.

¹⁵ W. Dawidowicz, Wstęp..., s. 116.

¹⁶ W. Dawidowicz, Prawo..., s. 11-14.

¹⁷ Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 52.

¹⁸ Ibidem .

¹⁹ Ibidem, s. 53.

²⁰ J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 36.

²¹ W. Dawidowicz, Prawo..., s. 14.

²² Ibidem.

²³ Ibidem .

²⁴ Ibidem.

²⁵ Por. E. Bojanowski, W. Dawidowicz, M. Konarski-Mikołajewicz, S. Marcinkiewicz, K. Żukowski, Metodologiczne problemy dogmatyki prawa administracyjnego , (w:) Zagadnienia metodologiczne prawoznawstwa. Materiały z sesji naukowej Łódź 27-28 marca 1980 r., Łódź 1982, s. 87.

²⁶ Por. E Bojanowski, Wybrane zjawiska w administracyjnym prawie materialnym (tezy do głosu w dyskusji), (w:) E. Knosla, A. Matan, G. Łaszczyca, Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999, s. 393-394.

²⁷ Zob. m.in. Z. Duniewska (w:) red. M. Stahl, op. cit., s. 47-52. Stosunek prawny jest bowiem niezwykle powszechnie używanym "schematem interpretacyjnym zastosowanym do prawa przedmiotowego" (F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo XII, 1964, nr 19, s. 46). Szerzej na temat pojęcia i konstrukcji tej instytucji zob. J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny , Kraków 1968.

²⁸ E. Bojanowski, Kilka uwag o sposobach kształtowania sytuacji prawnoadministracyjnej , (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 61; zob. też J. Filipek, Sprawa sytuacji prawnej i stosunku prawnego w prawie administracyjnym, (w:) red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 193.

²⁹ S. Wronkowska (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 143.

³⁰ Ibidem.

³¹ Ibidem.

³² Por. ibidem, s. 157 oraz J. Kowalski (w:) J. Kowalski, W. Lamentowicz, P. Winczorek, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1983, s. 159.

³³ Z. Duniewska (w:) red. M. Stahl, op. cit., s. 51. "Pojemność" wymienionych pojęć jest oczywiście zależna od samego pojęcia prawa administracyjnego. W przypadku uznania za prawo administracyjne wszelkich norm kierowanych do administracji, w tym również tych związanych z samą organizacją administracji, to "pojemność" pojęcia stosunku administracyjnoprawnego znacznie się powiększy. Por. H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne. Allgemeines Verwaltungsrecht, tłum. i red. K. Nowacki, Wrocław 2003, s. 110-112.

³⁴ J. Boć (w:) red. J. Boć, op. cit., s. 365. Powyższa definicja nawiązuje do przejętej z teorii prawa do nauki prawa administracyjnego koncepcji dwóch podstawowych modeli norm prawa administracyjnego: modelu normy prawa administracyjnego, kształtującego bezpośrednio sytuację prawną adresata, oraz modelu normy prawa administracyjnego, kształtującego pośrednio sytuację prawną adresata. Por. w tym zakresie: W. Dawidowicz, Prawo..., s. 12-13. Zob. też E. Bojanowski, Kilka..., s. 61-63; tam też odesłanie do orzecznictwa NSA podzielającego pogląd o dychotomicznym sposobie kształtowania administracyjnoprawnej sytuacji.

³⁵ Zob. publikacje powołane w poprzednim przypisie.

³⁶ Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.

³⁷ W ten sposób ujmuje metodę T. Kotarbiński w Traktacie o dobrej robocie, Łódź - Wrocław 1955, s. 87, dodając, iż sposób ten nadaje się do stosowania wielokrotnie, gdy w danych warunkach cel danego rodzaju ma być osiągany. Tak też Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa , Warszawa 1974, s. 7.

³⁸ Należy jednak zaznaczyć, że powyższe określenie pojęcia "metoda" nie jest powszechnie akceptowane. I tak między innymi zdaniem J. Stelmacha i B. Brożka takie określenie przy analizie metod prawniczych ogranicza możliwości szerszego spojrzenia na stanowiska naukowe dotyczące istnienia i charakteru metod prawniczych. Zob. J. Stelmach, B. Brożek, Metody prawnicze, Kraków 2006, s. 33-34.

³⁹ K. Sobczak, Metody badawcze w nauce prawa administracyjnego, (w:) red. K. Sobczak, Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna) , Katowice 1976, s. 30.

⁴⁰ K. Żukowski, Głos w dyskusji, (w:) red. K. Sobczak, op. cit., s. 119.

⁴¹ Por. E. Bojanowski, W. Dawidowicz, M. Konarski-Mikołajewicz, S. Marcinkiewicz, K. Żukowski, op. cit ., s. 73-74 i powołana tam literatura.

⁴² Por. J. Borkowski, Głos w dyskusji , (w:) red. K. Sobczak, op. cit., s. 36.

⁴³ Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, tłum. Cz. Porębski, Kraków 1995, s. 5.

⁴⁴ Por. ibidem.

⁴⁵ Ibidem.

⁴⁶ Zob. S.P. Huntington, Zderzenie cywilizacji, tłum. H. Jankowska, Warszawa 2003, s. 56.

⁴⁷ Zob. Z. Brodecki, Preambuła Konstytucji dla Europy, red. S. Dudzik, Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005, s. 63.

⁴⁸ Ch. Millon-Delsol, op. cit., s. 11; J. Charpentier, Quelle subsidiarite?, Pouvoirs 1994, s. 50; J.-L. Clergerie, Le principe de subsidiarite, Paris 1997; E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000, s. 17.

⁴⁹ Arystoteles, Polityka z dodaniem pseudo-arystotelesowej ekonomiki , tłum. L. Piotrowicz, Warszawa 1964, s. 5-7. Samowystarczalność jako podstawowa cecha państwa jest szczególnie mocno akcentowana w cytowanym dziele - por. ibidem, s. 97, 304.

⁵⁰ Ibidem, s. 109.

⁵¹ Bliżej na ten temat F.H. Mueller, The Principle of Subsidiarity in the Christian Tradition, The American Catolic Sociological Reviev 1943, s. 145-146.

⁵² św. Tomasz z Akwinu, O władzy (De regno), (w:) Dzieła wybrane, tłum. J. Salij OP, Kęty 1999, s. 226.

⁵³ Św. Tomasz z Akwinu, Summa contra gentiles, prawda wiary chrześcijańskiej w dyskusji z poganami, innowiercami i błądzącymi, tłum. Z. Włodek, W. Zega, Warszawa 2003, t. 1, s. 73; Ch. Millon-Delsol, op. cit. s. 13.

⁵⁴ Św. Tomasz z Akwinu, O władzy..., s. 228.

⁵⁵ Ibidem, s. 258.

⁵⁶ Ch. Millon-Delsol, op. cit., s. 16.

⁵⁷ Ibidem, s. 17.

⁵⁸ Por. Ch. Millon-Delsol, op. cit. s. 17; E. Popławska, op. cit., s. 20.

⁵⁹ A. Tocqueville, op. cit ., s. 85.

⁶⁰ Ibidem, s. 479.

⁶¹ Ch. Millon-Delsol, op. cit., s. 23-24.

⁶² A. Sylwestrzak, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 2006, s. 248.

⁶³ Ch. Millon-Delsol, op. cit., s. 18.

⁶⁴ Ibidem.

⁶⁵ Ibidem, s. 24.

⁶⁶ Por. A. Tocqueville, op. cit., s. 125.

⁶⁷ Ch. Millon-Desol, op. cit., s. 26.

⁶⁸ Ibidem.

⁶⁹ Pius XI, Quadragesimo Anno, (w:) M. Radwan, L. Dyczewski, A. Stanowski (red.), Dokumenty nauki społecznej Kościoła, cz. I, Rzym - Lublin 1987, s. 85.

⁷⁰ Ch. Millon-Delsol, Zasada subsydiarności - założenia, geneza, problemy współczesne, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność, Warszawa 1998, s. 36.

⁷¹ Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości..., s. 30.

⁷² Ibidem, s. 33.

⁷³ Ibidem.

⁷⁴ Ibidem, s. 34.

⁷⁵ Por. J. Van der Ven, Trois aspects du principe de subsidiarite, (w:) Politeia, III, fasc. 1-2, 1951, s. 43-47, za ibidem, s. 34.

⁷⁶ J. Messner, op. cit., s. 110.

⁷⁷ E. Link, op. cit., s. 46.

⁷⁸ Zob. C. Mik (w:) red. C. Mik, J. Galster, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1998, s. 11-12.

⁷⁹ Ibidem.

⁸⁰ W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe w zarysie, Warszawa 1989, s. 142-143.

⁸¹ Etapy rozwoju zasady pomocniczości i jej rosnące znaczenie w procesie integracji europejskiej przedstawia między innymi:. D.Z. Cass, The word that saves Maastricht? The principle of Subsidiarity and the division of power within the European Community, Common Market Law Review 1992, nr 29, s. 1112-1128.

⁸² J. Helios, W. Jedlicka, Suwerenność w dobie procesów integracyjnych i globalizacyjnych, Acta Universitatits Wratislaviensis No 2626, Prawo CCXCI, Wrocław 2004, s. 41.

⁸³ Ibidem.

⁸⁴ Zob. M. Radwan, Zasada pomocniczości w polityce regionalnej EWG, Sam. Teryt. 1993, nr 9, s. 16-20 oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę.

⁸⁵ Tekst w brzmieniu i według numeracji przyjętej w Traktacie z Amsterdamu zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty z dnia 2 października 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31).

⁸⁶ Zob. M. Radwan, op. cit., s. 19.

⁸⁷ Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30.

⁸⁸ E. Popławska, op. cit., s. 8. Szerzej na ten temat zob. S. Dudzik, Zasada subsydiarności na tle obecnych przemian w Unii Europejskiej, PPE 1999, nr 2, s. 20-36.

⁸⁹ Por. J.W. Tkaczyński, Zasada subsydiarności w Traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej, Sam. Teryt. 1998, nr 10, s. 61-62.

⁹⁰ http://www2.ukie.gov.pl.; por. też E. Popławska, op. cit., s. 98.

⁹¹ E. Popławska, op. cit., s. 101.

⁹² http://www2.ukie.gov.pl.

⁹³ S. Dudzik, Zasada pomocniczości w przyszłej konstytucji europejskiej, PiP 2003, z. 4, s. 54.

⁹⁴ "1. Unia ma wyłączną kompetencję w zakresie ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz w następujących dziedzinach: - polityka pieniężna, w odniesieniu do Państw Członkowskich, które przyjęły euro, - wspólna polityka handlowa, - unia celna, - zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. 2. Unia ma wyłączną kompetencję w zakresie zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii, jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub ma wpływ na wewnętrzny akt Unii".

⁹⁵ Zgodnie z pkt 3 Protokołu "Komisja przesyła parlamentom narodowym Państw Członkowskich wszystkie swoje wnioski ustawodawcze i swoje zmienione wnioski równocześnie z ich przesłaniem ustawodawcy Unii. Uchwały ustawodawcze Parlamentu Europejskiego oraz stanowiska Rady Ministrów są, po ich przyjęciu, przesyłane parlamentom narodowym Państw Członkowskich". Każdy parlament narodowy lub izba parlamentu narodowego Państwa Członkowskiego może, na podstawie pkt 5 powyższego Protokołu, w ciągu sześciu tygodni od daty przekazania wniosku ustawodawczego Komisji, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady Ministrów i Komisji uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Do parlamentu narodowego lub izby parlamentu narodowego należy konsultowanie się, w razie potrzeby, z parlamentami regionalnymi mającymi kompetencje ustawodawcze.

⁹⁶ "Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy w zakresie rozpoznawania skarg wnoszonych przez Państwa Członkowskie, zgodnie z artykułem III-270 Konstytucji, w związku naruszeniem przez akt prawny zasady pomocniczości lub przekazanych przez nie zgodnie z ich porządkiem prawnym w imieniu ich parlamentu narodowego lub jego izby. Zgodnie z tym samym artykułem Konstytucji, Komitet Regionów może również wnosić takie skargi w odniesieniu do aktów prawnych, do których przyjęcia Konstytucja przewiduje konsultowanie się z nim".

⁹⁷ Zob. Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, Warszawa 2000, s. 125; zob. też D.Z. Cass, op. cit., s. 1134.

⁹⁸ E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności), (w:) red. W. Sokolewicz, Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 188.

⁹⁹ Zob. Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999, s. 136-137, 145.

¹⁰⁰ Na związki, ale również i różnice zachodzące między ideami pomocniczości i federalizmu wskazuje H. Lecheler (w:) Subsidiaritat im kunftigen Europa, Kirche und Gesellschaft nr 183, Köln 1991, s. 6.

¹⁰¹ D.Z. Cass, op. cit., s. 1107-1108.

¹⁰² Ibidem.

¹⁰³ Szerzej na ten temat zob. M. Budajczak, Edukacja domowa. Społeczne konteksty kształcenia w rodzinnym gronie, poza instytucjonalnym środowiskiem szkoły, Poznań 2002; T. Bąkowski, Zagadnienie "edukacji domowej" w prawie oświatowym, a zasada pomocniczości, (w:) red. E. Ura, Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 22.

¹⁰⁴ Zob. T. Zasępa, Globalizacja - mass media - Internet, (w:) T. Zasępa, R. Chmura, Internet i nowe technologie - ku społeczeństwu przyszłości, Częstochowa 2003, s. 11 i n.; A. Stosio, Umowy zawierane przez Internet, Warszawa 2002, s. 18.

¹⁰⁵ Konflikt izraelsko-palestyński, konflikty etniczno-religijne w Afryce, nierozwiązane problemy głodu i epidemii w tym regionie mimo realizacji wielu projektów i nakładów finansowych, to tylko niektóre - najbardziej jaskrawe - przykłady problemów, które nie zostały dotychczas rozwiązane przez ONZ i jej agendy.

¹⁰⁶ Podobnie E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności)..., s. 189. Szerzej na ten temat zob. m.in. J. Buchanan, Ekonomia polityczna państwa opiekuńczego, (w:) J. Tarnowski, Filozofia Liberalizmu, tłum. G. Grzegorczyk, Warszawa 1993, s. 100 i n., zwłaszcza s. 105; B. Sillen, Mit szwedzki, (w:) ibidem, tłum. I. Mokwa-Tarnowska, s. 111 i n.

¹⁰⁷ Zob. M. Kulesza, Zasada subsydiarności jako klucz do reform ustroju administracyjnego państw Europy Środkowej i Wschodniej (na przykładzie Polski) , (w:) D. Milczarek, op. cit., s. 119 i n.

¹⁰⁸ Zob. H.J. Papier, Zasada pomocniczości, czy europejski centralizm?, PL 2007, nr 1, s. 18 i n.

¹⁰⁹ Z. Brodecki, Prawo..., s. 126.

¹¹⁰ H. Lecheler, op. cit., s. 7.

¹¹¹ E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności)..., s. 189.

¹¹² Z. Gilowska, Subsydiarność - samorząd terytorialny - decentralizacja. Uwagi na temat reform ustrojowych w Polsce, (w:) P. Swianiewicz, Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997, s. 230.

¹¹³ Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości..., s. 6-7.

¹¹⁴ A. Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy, PiP 1995, z. 5, s. 53.

¹¹⁵ Ibidem.

¹¹⁶ H. Lecheler, op . cit., s. 4.

¹¹⁷ E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 12.

¹¹⁸ Ibidem , s. 13.

¹¹⁹ Ibidem.

¹²⁰ H. Lecheler, op. cit., s. 5.

¹²¹ Zob. J. Messner, op. cit ., s. 109. J. Messner w powołanej pracy przedstawia także swoisty pierwowzór powyższej formuły, będący wynikiem ewolucji myśli Fryderyka Nietzschego od "as much state as possible" do "as little state as possible", s. 108-109.

¹²² E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 14.

¹²³ J. Delors, wypowiedź na kolokwium Subsidiarité: défi du changement, Actes du colloque á l’Institut Européen d’Administration Publique, Maastricht, 21-22 marca 1991 r., cyt. za: E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 16.

¹²⁴ Por. Z. Brodecki, Prawo..., s. 126.

¹²⁵ Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości..., s. 8-9.

¹²⁶ E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności)..., s. 189.

¹²⁷ Bliżej o związku zasady pomocniczości z zasadą proporcjonalności zob. J. Charpentier, op. cit., s. 58.

¹²⁸ Zob. Z. Brodecki, Prawo..., s. 127.

¹²⁹ J.W. Tkaczyński, op. cit., s. 57.

¹³⁰ Ibidem.

¹³¹ K. Deimer, D. Jaufmann, Subsidiaritätsprinzip, Neue Subsidiarität und Nachbarschaftshilfe, (w:) red. Rolf G. Heinze, Neue Subsidiariat, Leifaden fur eine zukunftige Sozialpolitik?, Opladen 1985, s. 181-182.

¹³² A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności , (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 761.

¹³³ Ibidem.

¹³⁴ Ibidem.

¹³⁵ Zob. A. Zielińska-Głębocka, Zasada subsydiarności a samorządność terytorialna w Unii Europejskiej, SM 1998, nr 4, s. 33-36.

¹³⁶ Ibidem.

¹³⁷ E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 16.

¹³⁸ A. Dylus, op . cit., s. 61.

¹³⁹ Por. P. Häberle, Das Prinzip der Subsidiarität aus der Sicht der vergleichen Verfassungslehre, Archiv des öffentlichen Rechts 1994, t. 119, z. 2, s. 172; za A. Dylus, op. cit., s. 61.

¹⁴⁰ "W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający [podkr. T. B.] przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze [podkr. T. B.] ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty" - art. 5 Traktatu o Utworzeniu Wspólnoty Europejskiej.

¹⁴¹ "(...) Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający [podkr. T. B.] przez Państwa Członkowskie na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze [podkr. T. B.] ich osiągnięcie na poziomie Unii". Artykuł 9 ust. 3 projektu Traktatu Ustanawiającego Konstytucję dla Europy, cyt. za http://www2.ukie.gov.pl.

¹⁴² Por. J. Charpentier, op. cit ., s. 57.

¹⁴³ E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 16.

¹⁴⁴ H. Leszczyna, Hermeneutyka prawnicza, Warszawa 1997, s. 23, za: red. I. Lazari-Pawłowska, Metaetyka, Warszawa 1975.

¹⁴⁵ Por. ibidem, s. 23-24.

¹⁴⁶ J.W. Gałkowski, Zasada pomocniczości - między globalizmem a regionalizmem, (w:) red. R. Piekarski, M. Graban, Globalizacja i my. Tożsamość lokalna wobec trendów globalnych, Kraków 2003, s. 30. Por. też M. Kulesza, op. cit., s. 126.

¹⁴⁷ Podobnie jest interpretowana treść § 3 Protokołu włączonego do Traktatu Amsterdamskiego w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności; zob. S. Dudzik, Zasada subsydiarności ..., s. 33.

¹⁴⁸ A. Dylus, op. cit., s. 56.

¹⁴⁹ Por. Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości ..., s.102.

¹⁵⁰ Por. A. Grzegorczyk, Subsydiarność w filozoficznej wizji działań społecznych, (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność..., s. 44-45.

¹⁵¹ E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 120.

¹⁵² J. Helios, W. Jedlicka, op. cit., s. 42.

¹⁵³ J.W. Tkaczyński, op. cit., s. 56.

¹⁵⁴ Zob. np. J.W. Gałkowski, op. cit., s. 13-35; E. Leś, Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Warszawa 2000, s. 186 i n.

¹⁵⁵ Zob. A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i w Polsce, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 18.

¹⁵⁶ Ch. Millon-Delson, Zasada subsydiarności - założenia, historia, problemy współczesne, (w:) D. Milczarek, Subsydiarność..., s. 30.

¹⁵⁷ Zob. K. Pałecki (w:) red. K. Pałecki, Dynamika wartości w prawie, Kraków 1997, s. 8.

¹⁵⁸ J.W. Gałkowski, op. cit., s. 35.

¹⁵⁹ Por. M. Kulesza, op. cit., s. 119.

¹⁶⁰ Prekursorką stanowiska o normatywnym charakterze zasady pomocniczości powołanej w Konstytucji RP jest E. Popławska, według której "zarówno kontekst, w jakim zasadę tę preambuła przywołuje, jak klarowne intencje ustrojodawców, wyraźnie przemawiają za takowym [normatywnym - przyp. T. B.] jej charakterem" - E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności) jako zasada konstytucyjna Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej, (w:) red. C. Mik, Europeizacja prawa krajowego. Wpływ integracji europejskiej na klasyczne dziedziny prawa krajowego, Toruń 2000, s. 65.

¹⁶¹ Zob. J.W. Tkaczyński, op. cit., s. 59; A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 19; A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności..., s. 762; Z. Gilowska, op. cit., s. 230; zob. też stanowiska przedstawione w pracy zbiorowej pod red. D. Milczarka, Subsydiarność...

¹⁶² E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności)..., s. 192.

¹⁶³ Zasada pluralizmu państwowego przewiduje istnienie pomiędzy jednostką a państwem "wielu zróżnicowanych społeczności pośrednich: zawodowych (...), terytorialnych (...), politycznych (...), kulturalnych..." - ibidem.

¹⁶⁴ Ibidem.

¹⁶⁵ Zob. P. Winczorek, Zasada subsydiarności w dyskusjach ustrojowych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, (w:) red. D. Milczarek, op. cit., s. 132-135.

¹⁶⁶ M. Kulesza, op. cit., s. 122-123.

¹⁶⁷ A. Dylus, op. cit ., s. 54.

¹⁶⁸ E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności)..., s. 191.

¹⁶⁹ Por. W. Dawidowicz, Wstęp..., s. 110-111.

¹⁷⁰ Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 z późn. zm.).

¹⁷¹ Zob. S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 174.

¹⁷² Por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 42.

¹⁷³ E. Kustra, Zasada pomocniczości a przekształcenia polskiego systemu prawa i społecznej świadomości , (w:) red. E. Kustra, Przemiany polskiego prawa, Studia Iuridica Toruniensia t. 2, Toruń 2002, s. 210-211. E. Popławska, Wpływ zasady subsydiarności na przemiany ustrojowe w Polsce, (w:) red. D. Milczarek, op. cit., s. 141.

¹⁷⁴ Dz. U. Nr 21, poz. 97.

¹⁷⁵ Dz. U. Nr 19, poz. 82.

¹⁷⁶ Dz. U. Nr 41, poz. 324.

¹⁷⁷ Dz. U. Nr 20, poz. 104.

¹⁷⁸ Dz. U. Nr 29, poz. 155.

¹⁷⁹ Dz. U. Nr 75, poz. 446.

¹⁸⁰ Dz. U. Nr 16, poz. 95.

¹⁸¹ Dz. U. Nr 29, poz. 173.

¹⁸² Dz. U. Nr 87, poz. 506.

¹⁸³ Dz. U. Nr 55, poz. 321.

¹⁸⁴ W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 10. Zob. też tego autora, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Kraków 2002, s. 52-53.

¹⁸⁵ Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu , Warszawa 1998, s. 42; W. Kręcisz, W. Orłowski, Przygotowanie, uchwalenie i ogólna charakterystyka Konstytucji z 1997 r., (w:) red. W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2000, s. 112-113.

¹⁸⁶ Zob. A. Gwiżdż, Wstęp do konstytucji. Zagadnienia prawne, (w:) red. P. Sarnecki, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 166 i n.; J. Galster, (w:) red. Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 2002, s. 42-43.

¹⁸⁷ P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 10.

¹⁸⁸ Ibidem.

¹⁸⁹ K. Complak (w:) red. J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 9.

¹⁹⁰ Ibidem.

¹⁹¹ B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 81.

¹⁹² Zob. A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977, s. 158; A. Kubiak, O interpretacji przepisów programowych Konstytucji, PiP 1987, z. 4, s. 22-23 oraz powołaną tam literaturę.

¹⁹³ OTK 1998, nr 4, poz. 49.

¹⁹⁴ Wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87.

¹⁹⁵ Wyrok TK z dnia 27 maja 2003 r., K 11/03, OTK-A 2003, nr 5, poz. 43.

¹⁹⁶ Wyrok TK z dnia 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 2.

¹⁹⁷ Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 120.

¹⁹⁸ K. Pałecki, op. cit., s. 8.

¹⁹⁹ P. Winczorek, Uwagi o aksjologicznych aspektach działalności legislacyjnej w dziedzinie prawa publicznego (konstytucyjnego) w Polsce, RPEiS 1994, nr 4, s. 56. Zob. też powołaną tam literaturę.

²⁰⁰ Por. W. Sokolewicz, Konstytucjonalizm europejski i przyszła polska konstytucja, PiP 1992, z. 8, s. 7.

²⁰¹ K. Działocha, Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP 1992, z. 1, s. 16.

²⁰² A. Pułło, Idea konstytualizmu w systemie zasad prawa konstytucyjnego, PS 1996, nr 5, s. 9.

²⁰³ Ibidem.

²⁰⁴ Ibidem, s. 15.

²⁰⁵ Z. Ziembiński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 9 i n.

²⁰⁶ Ibidem, s. 14.

²⁰⁷ A. Pułło, Z problematyki zasad prawa: Idee ogólne w prawie konstytucyjnym , PS 1996, nr 1, s. 12.

²⁰⁸ J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego , Warszawa 1959, s. 255-256.

²⁰⁹ Por. ibidem, s. 256.

²¹⁰ J. Wróblewski, Z zagadnień pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego (analiza teoretyczna) , PiP 1990, z. 6, s. 14.

²¹¹ Ibidem. Zob. też A. Pułło, Idea sprawiedliwości w konstytucji państw współczesnych, GSP 2004, t. XII, s. 209 i n.

²¹² Bliżej na ten temat zob. K. Ziemski, Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989, s. 58-60.

²¹³ Ibidem, s. 59.

²¹⁴ M. Cieślak, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 196-197.

²¹⁵ Ibidem, s. 198; zob. też J. Wróblewski, Zagadnienia..., s. 278.

²¹⁶ Ibidem, s. 197. Trzeba jeszcze dodać, że jak pisze M. Cieślak "mówiąc o zasadzie w sensie konkretnym nadajemy tej "konkretności" sens umowny, albowiem wszelka norma prawna jest w gruncie rzeczy abstrakcyjna. "Konkretność" znaczy tu tylko związanie z określonym, konkretnym systemem norm"; ibidem.

²¹⁷ K. Ziemski, op. cit., s. 57-74.

²¹⁸ Ibidem, s. 61.

²¹⁹ Ibidem, s. 67.

²²⁰ Ibidem.

²²¹ R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, tłum. T. Kowalski, Warszawa 1998, s. 56 i n.

²²² Ibidem, s. 60.

²²³ Ibidem.

²²⁴ Ibidem, s. 63.

²²⁵ T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguły prawne, PiP 1988, z. 3, s. 17.

²²⁶ R. Dworkin, op. cit., s. 64.

²²⁷ M. Cieślak, op. cit., s. 199.

²²⁸ R. Dworkin, op. cit ., s. 65.

²²⁹ T. Gizbert-Studnicki, op. cit., s. 19.

²³⁰ Ibidem.

²³¹ Ibidem.

²³² R. Dworkin, op. cit., s. 56.

²³³ Ibidem, s. 56-57.

²³⁴ T. Zalasiński, W sprawie pojęcia konstytucyjnej zasady prawa, PiP 2004, z. 8, s. 26. Zwrotem "klauzula" równoważnym terminowi "zasada" posługuje się m.in. A. Pułło, odnosząc się do zasady sprawiedliwości społecznej; zob. A. Pułło, Sprawiedliwość społeczna w systemie zasad naczelnych Konstytucji RP, PiP 2003, z. 7, s. 9.

²³⁵ Zob. Z. Ziembiński, Stan dyskusji nad problematyką klauzul generalnych, PiP 1989, z. 3, s. 24.

²³⁶ Ibidem, s. 14; zob. też T. Zieliński, Klauzule generalne w prawie pracy, Warszawa 1988, s. 29 i n.

²³⁷ Por. Z. Ziembiński, Stan..., s. 16 i n.; zob. też tego autora Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 471 i n.

²³⁸ Podkreślają to m.in. T. Zieliński, op. cit., s. 47 i Z. Ziembiński, Problemy..., s. 471.

²³⁹ Por. Z. Ziembiński, Problemy..., s. 473.

²⁴⁰ Szerzej na ten temat T. Zieliński, op. cit., s. 127-128.

²⁴¹ Por. T. Zieliński, Klauzule generalne w nowym porządku konstytucyjnym, PiP 1997, z. 11-12, s. 137.

²⁴² Zob. K. Wojtyczek, Formy konstytucjonalizacji zasad konstytucyjnych, (w:) P. Sarnecki, Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997, s. 38.

²⁴³ A. Pułło, Idee ogólne a zasady prawa konstytucyjnego, PiP 1995, z. 8, s. 16.

²⁴⁴ Ibidem ; zob. też podaną tam literaturę.

²⁴⁵ Zob. ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst pierwotny Dz. U. Nr 22, poz. 98); uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184).

²⁴⁶ Por. A. Pułło, Idee..., s. 16.

²⁴⁷ K. Wojtyczek, op. cit., s. 28.

²⁴⁸ Ibidem.

²⁴⁹ Ibidem.

²⁵⁰ Ibidem.

²⁵¹ P. Tuleja, Zasady konstytucyjne, (w:) P. Sarnecki, Konstytucjonalizacja..., s. 25.

²⁵² M. Zieliński, Konstytucyjne zasady prawa, red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 60.

²⁵³ Ibidem.

²⁵⁴ Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 54 i n.; M. Granat (w:) red. W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2001, s. 118 i n.; M. Kruk, Konstytucyjne zasady podstawowe - ich znaczenie prawne i katalog, (w:) red. W. Sokolewicz, Zasady ..., s. 7-13; Z. Witkowski (w:) red. Z. Witkowski, op. cit., s. 65 i n.; P. Winczorek, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 65 i n.

²⁵⁵ Por. ibidem.

²⁵⁶ Zob. m.in. A. Pułło, Z problematyki..., s. 10.

²⁵⁷ Ibidem, s. 11.

²⁵⁸ L. Garlicki, op. cit ., s. 54. Tymi "najbardziej podstawowymi" zasadami są według L. Garlickiego zasady: suwerenności narodu, niepodległości i suwerenności państwa, demokratycznego państwa prawnego, społeczeństwa obywatelskiego, podziału władz, społecznej gospodarki rynkowej, przyrodzonej godności człowieka.

²⁵⁹ M. Granat (w:) red. W. Skrzydło, op. cit., s. 118. M. Granat zalicza do zasad naczelnych konstytucji zasady: republikańskiej formy rządów, autonomii i wzajemnej niezależności oraz współdziałania w stosunkach między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi, wolności i praw człowieka i obywatela, suwerenności narodu, reprezentacji politycznej, podziału i równowagi władz, dwuizbowości parlamentu, pluralizmu politycznego, parlamentarnej formy rządów, odrębności i niezależności sądów oraz trybunałów, społecznej gospodarki rynkowej, decentralizacji władzy publicznej i samorządu terytorialnego.

²⁶⁰ M. Kruk, op. cit., s. 7. Autorka ta zalicza do konstytucyjnych zasad podstawowych między innymi zasady: demokratycznego państwa prawnego, zwierzchnictwa (suwerenności) narodu, przedstawicielskiego sposobu sprawowania władzy państwowej, podziału władzy, pluralizmu politycznego i społecznego, praworządności, wolności gospodarczej, ochrony własności, decentralizacji władzy i rozbudowy samorządności, konstytucjonalizmu.

²⁶¹ Z. Witkowski, op. cit ., s. 65. Zasadami prawa konstytucyjnego według tego autora są zasady: suwerenności narodu, niepodległości i suwerenności RP, republikańskiej formy państwa, demokratycznego państwa prawa, reprezentacji politycznej, podziału władzy i równoważenia władz, pluralizmu politycznego, społecznej gospodarki rynkowej.

²⁶² P. Winczorek, Prawo ..., s. 66. Autor ten, obok zasady pomocniczości, zalicza do zasad konstytucyjnych między innymi zasady: współdziałania władz, dialogu społecznego, dobra wspólnego, demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej, jednolitości (unitarności) państwa, suwerenności narodu, demokracji pośredniej, legalizmu, konstytucjonalizmu, trójpodziału władz, pluralizmu politycznego, ochrony pracy, ochrony własności i in.

²⁶³ A. Pułło, Idee..., s. 18.

²⁶⁴ Ibidem.

²⁶⁵ M. Kruk, op. cit., s. 12.

²⁶⁶ Zob. E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności)..., s. 201.

²⁶⁷ Por. M. Zieliński (w:) red. S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, op. cit., s. 49.

²⁶⁸ Z. Ziembiński (w:) red. S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, op. cit., s. 64.

²⁶⁹ Por. M. Zieliński, Konstytucyjne..., s. 68.

²⁷⁰ Zob. W. Dawidowicz, Wstęp..., s. 116.

²⁷¹ Por. ibidem.

²⁷² Zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 139-140.

²⁷³ Por. U. Fink, Subsidiarität - Lösung für sozialpolitische der Gegenwart, (w:) R.G. Heinze, Neue Subsidiarität: Leitidee für eine zukünftige Sozialpolitik, Opladen 1985, s. 165.

²⁷⁴ Według tak zwanego raportu Mandelkerna ( Mandelkern Group on Better Regulation, 13 listopada 2001 r.), jedną z sześciu zasad, jakimi należy się kierować na etapie decyzji o rozpoczęciu procesu legislacyjnego jest zasada subsydiarności; za: J. Kochanowski, Deregulacja oraz ograniczenie roli państwa, (w:) red. W. Kieżun, J. Kubin, Dobre państwo, Warszawa 2004, s. 336-337.

²⁷⁵ Dla uchwycenia wypływu zasady pomocniczości na regulację administracyjnoprawną przyjęto w niniejszych rozważaniach uproszczoną konstrukcję, która sprowadza się do postrzegania aktów stanowienia prawa wyłącznie w odniesieniu do tej zasady. W rzeczywistości działalność prawotwórcza jest determinowana przez zhierarchizowany system zasad, które z kolei zależnie od miejsca zajmowanego w przyjętym systemie wartości, który stanowi podstawę danego porządku prawnoustrojowego, stają się zasadami dominującymi lub ustępującymi na rzecz zasad usytuowanych wyżej w tym systemie. Bliżej na temat przyznawania preferencji jednym wartościom przed innymi zob. K. Działocha, op. cit., s. 26.

²⁷⁶ W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 107. W powołanej pracy zostały przedstawione stanowiska dotyczące praw podmiotowych między innymi: G. Jellinka, H. Kelsena, O. Mayera.

²⁷⁷ Por. S. Wronkowska, Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973, s. 5, 47.

²⁷⁸ Szerzej na temat poglądów i nurtów austriackiej i niemieckiej koncepcji publicznych praw podmiotowych zob. W.L. Jaworski, op. cit., s. 105-120.

²⁷⁹ Por. Z. Ziembiński, Problemy..., s. 369-371; zob. też m.in. J. Filipek, Podmiotowość w prawie administracyjnym , (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 190. Przegląd teorii powstałych w rezultacie badań nad prawem podmiotowym, w tym również poglądy na temat tego, które z praw - przedmiotowe czy podmiotowe - jest prawem wcześniejszym, przedstawia E. Jarra (w:) Ogólna teoria prawa, Warszawa 1922, s. 294-304; zob. też powołane tam publikacje.

²⁸⁰ Zob. Z. Ziembiński, op. cit ., s. 364-372; S. Wronkowska, op. cit., s. 48.

²⁸¹ S. Wronkowska, op. cit., s. 12.

²⁸² W. Lang (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 371.

²⁸³ Ibidem, s. 372.

²⁸⁴ Ibidem.

²⁸⁵ Ibidem.

²⁸⁶ S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 109. Kluczowym w tym ujęciu zdaje się być "interes prawny", który - zdaniem autorki - jest pojęciem aksjologicznym. Zatem "aby ustalić, na czym polega interes jakiegoś podmiotu, trzeba odwołać się do określonego systemu wartość", ibidem, s. 110.

²⁸⁷ Zob. S . Wronkowska, Analiza..., s. 63, 67; W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, Sam. Teryt. 2005, nr 6, s. 53.

²⁸⁸ Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 324.

²⁸⁹ Samych źródeł i filozoficznych podstaw praw podmiotowych należy doszukiwać się znacznie wcześniej. Ich zręby zostały wyraźnie zarysowane już w poglądach przedstawicieli XVII-wiecznej szkoły prawa natury. Szerzej na ten temat zob. np. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 30, 42-43.

²⁹⁰ W.L. Jaworski, op. cit ., s. 120.

²⁹¹ W.L. Jaworski, op. cit., s. 105. We współczesnej literaturze są formułowane nawet dalej idące poglądy. Zgłaszane są bowiem również wątpliwości co do samej przydatności teoretycznej konstrukcji praw podmiotowych. Wynikają one - zdaniem Z. Cieślaka - z wyraźnie zmniejszającego się znaczenia publicznych praw podmiotowych, a to w związku z bardzo szerokim zakresem kontroli wykonywania administracji publicznej przez sądy administracyjne oraz istnieniem "różnych form społecznej i politycznej kontroli organów administracji", czy też instytucji skargi konstytucyjnej, czy wreszcie "dostatecznie sprawnej konstrukcji teoretycznej uprawnienia podmiotu" (Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002, s. 107). Nieco wcześniej, bo w drugiej połowie lat 60. ubiegłego wieku, F. Longchamps, prezentując kierunki nauki prawa administracyjnego w Europie Zachodniej, wskazywał na kluczowe "spięcia" i przeciwieństwa, jakie zachodzą pomiędzy pojmowaniem publicznego prawa podmiotowego w unormowaniach materialnego prawa administracyjnego a prawną sytuacją adresata normy prawa administracyjnego (F. Longchamps de Bérier, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na Zachodzie Europy, reprint, Wrocław 2001, s. 55 i n., 110 i n., 139, 170 i n.).

²⁹² W.L. Jaworski, op. cit., s. 105.

²⁹³ Ibidem, s. 120.

²⁹⁴ S. Kasznica, Polskie..., s. 126.

²⁹⁵ Ibidem , s. 126-127.

²⁹⁶ Ibidem, s. 128.

²⁹⁷ Zob. między innymi Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 106-107; J. Zimmermann, op. cit., s. 327-328; P. Przybysz (w:) red. M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1997, s. 131.

²⁹⁸ Zob. red. M. Kulesza, Materiały do nauki prawa administracyjnego (z orzecznictwa sądowego), Warszawa 1989, s. 123 i n.

²⁹⁹ Ibidem.

³⁰⁰ Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 123.

³⁰¹ Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.

³⁰² Zob. art. 38 ustawy o pomocy społecznej.

³⁰³ J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, s. 203.

³⁰⁴ Ibidem. Tak też W. Jakimowicz, Publiczne..., s. 136.

³⁰⁵ Por. W. Jakimowicz, Publiczne..., s. 135.

³⁰⁶ Ibidem.

³⁰⁷ Ibidem, s. 136.

³⁰⁸ Zob. tytułem przykładu: L. Adamovich, Handbuch des österreichischen Verwaltungsrechts, t. I, Wien 1954; O. Ranelletti, Le guarentigie della giustizia nella pubblica amministrazione, Milano 1934, s. 157-168, za: F. Longchamps de Bérier, Współczesne..., s. 172-173; H. Maurer, op . cit., s. 105.

³⁰⁹ M. Waline, L’individualisme et le droit, Paris 1945, za: F. Longchamps de Bérier, Współczesne..., s. 55.

³¹⁰ Red. M. Kulesza, op. cit., s. 123.

³¹¹ Ibidem.

³¹² Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.

³¹³ Zob. art. 7 powyższej ustawy.

³¹⁴ Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.

³¹⁵ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.

³¹⁶ Zob. uchwała SN z dnia 17 czerwca 2003 r., SN III CZP 41/03, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 105; zob. też F. Sporek, Sytuacja prawna lokatorów w postępowaniu eksmisyjnym, PPEgz. 2003, nr 9-10, s. 103-104.

³¹⁷ Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.

³¹⁸ Zob. art. 90b ustawy o systemie oświaty.

³¹⁹ Art. 90d ustawy o systemie oświaty.

³²⁰ Art. 90e ustawy o systemie oświaty.

³²¹ Art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

³²² Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.

³²³ Zob. art. 173 i n. ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

³²⁴ Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.

³²⁵ Dz. U. Nr 122, poz. 1143 z późn. zm.

³²⁶ Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.

³²⁷ Dz. U. Nr 135, poz. 1268 z późn. zm.

³²⁸ Zob. art. 71 powyższej ustawy.

³²⁹ Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.

³³⁰ Dz. U. Nr 130, poz. 1188 z późn. zm.

³³¹ Zob. art. 56 prawa pocztowego.

³³² Zob. art. 21-23 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.).

³³³ Dz. U. Nr 179, poz. 1485 z późn. zm.

³³⁴ Zob. art. 26 wymienionej wyżej ustawy.

³³⁵ Zob. art. 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55).

³³⁶ Dz. U. Nr 80, poz. 491 z późn. zm.

³³⁷ Dz. U. Nr 113, poz. 736

³³⁸ Dz. U. Nr 84, poz. 907 z późn. zm.

³³⁹ Zob. art. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 lipca 1997 r.

³⁴⁰ Zob. art. 12 powyższej ustawy oraz art. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r.

³⁴¹ Zob. art. 14 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 lipca 1997 r.

³⁴² Zob. art. 2-5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2001 r.

³⁴³ Zob. art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.).

³⁴⁴ Z poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, że decyzje Prezesa Rady Ministrów w sprawie przyznania emerytury lub renty na zasadach określonych w art. 82 powyższej ustawy są rozstrzygnięciami o charakterze uznaniowym. Zakres uznaniowości w tych sprawach podlega jednak kontroli sądowej. Zob. wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2006 r., II SA/Wa 144/05, Lex, nr 171714, a także wyrok WSA z dnia 3 października 2005 r., II SA/Wa 1308/05, Lex, nr 188775.

³⁴⁵ Por. Z. Ziembiński, op. cit., s. 370.

³⁴⁶ Zob. też Ch. Millon-Delsol, Zasada..., s. 34 oraz powoływany tam J. Van der Ven, Trois aspects du principle de subsidiarite, (w:) Politeia, III, fasc. 1-2, 1951, s. 43-47.

³⁴⁷ Ibidem.

³⁴⁸ E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach..., s. 14.

³⁴⁹ Ibidem, s. 14-15.

³⁵⁰ W roku 1988 opublikowano 44 Dzienniki Ustaw, w których zamieszczono 356 pozycji, w 1995 r. zostało opublikowanych 154 numerów (801 pozycji). Liczba 1000 opublikowanych w Dzienniku Ustaw aktów prawnych została przekroczona w 1997 roku, a liczba 2000 w roku 2002. Dwa lata później, w 2004 r., w 286 numerach opublikowano 2889 aktów prawnych.

³⁵¹ Krytyka skierowana ku prawodawcy, a dotycząca nadmiernej aktywności w zakresie stanowienia prawa, ma znacznie starszą metrykę od przemian ustrojowych końca lat 80. XX w. Można by przyjąć, iż jest immanentną cechą systemu prawa stanowionego. Na problemy z nadmierną aktywnością organów o kompetencjach prawotwórczych w PRL wskazuje m.in. S. Wronkowska (w:) Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 107-108.

³⁵² J. Kochanowski, Jurydyzacja życia, Palestra 2002, z. 7-8, s. 95.

³⁵³ Ibidem .

³⁵⁴ Ibidem.

³⁵⁵ Ibidem, s. 96.

³⁵⁶ Zob. J. Guść, K. Łokuciejewski, Globalizacja a jurydyzacja, (w:) red. J. Stelmach, Filozofia prawa wobec globalizmu , Kraków 2003, s. 41-42.

³⁵⁷ Ibidem, s. 41.

³⁵⁸ Za cezurę czasową początku przemian ustrojowych i ekonomicznych w Polsce przyjmuję datę 23 grudnia 1988 r., to jest dzień uchwalenia ustawy o działalności gospodarczej, reaktywującej po przeszło 40-tu latach gospodarki nakazowo-rozdzielczej zasadę wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

³⁵⁹ Dz. U. Nr 20, poz. 99 z późn. zm. Powyższa ustawa została uchylona art. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk, zniesieniu organów tej kontroli oraz o zmianie ustawy - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 29, poz. 173).

³⁶⁰ Dz. U. Nr 35, poz. 229. Ustawa ta została uchylona przez art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446).

³⁶¹ M. P. Nr 8, poz. 64.

³⁶² M. P. Nr 7, poz. 59 z późn. zm.

³⁶³ M. P. Nr 48, poz. 311 z późn. zm.

³⁶⁴ M. P. Nr 46, poz. 300 z późn. zm.

³⁶⁵ M. P. Nr 8, poz. 72

³⁶⁶ M. P. Nr 5, poz. 46.

³⁶⁷ M. P. Nr 1, poz. 3 z późn. zm.

³⁶⁸ M. P. Nr 3, poz. 30 z późn. zm.

³⁶⁹ M. P. Nr 32, poz. 288.

³⁷⁰ Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 z późn. zm.

³⁷¹ Zob. ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (test jedn. Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.). Tytułem przypomnienia, zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy: "W miejscowościach, w których występują trudności w zaspokajaniu potrzeb lokalowych w drodze umów najmu, może być wprowadzony najem lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Stosowanie takiego trybu najmu powinno być zniesione, gdy ustaną przyczyny jego wprowadzenia". Artykuł 22 ust. 1 stanowił zaś, iż: "Ta sama osoba bądź małżonkowie nie mogą zajmować dwóch lub więcej lokali mieszkalnych, jeżeli przynajmniej jeden z lokali znajduje się w budynku położonym w miejscowości, w której obowiązuje najem na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, lub w budynku położonym w innej miejscowości i pozostającym w zarządzie lub użytkowaniu jednostki gospodarki uspołecznionej".

³⁷² Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388, obecnie Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.).

³⁷³ Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.).

³⁷⁴ Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, obecnie Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

³⁷⁵ Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.).

³⁷⁶ Ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (tekst jedn. Dz. U. z 1983 r. Nr 43, poz. 193 z późn. zm.).

³⁷⁷ Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.).

³⁷⁸ Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.).

³⁷⁹ Ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30 z późn. zm.).

³⁸⁰ Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 127, poz. 1400 z późn. zm.).

³⁸¹ Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 z późn. zm.

³⁸² Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694.

³⁸³ Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695.

³⁸⁴ Dz. U. Nr 144, poz. 1043.

³⁸⁵ Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.

³⁸⁶ Tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.

³⁸⁷ Należy zaznaczyć, iż proces dostosowania prawa polskiego do prawnych uwarunkowań wynikających z przynależności do Unii Europejskiej był realizowany na przestrzeni kilku lat. Mając to na względzie należy zauważyć, iż w samym dniu wejścia Polski do Unii Europejskiej to jest w dniu 1 maja 2004 r., weszło w życie łącznie 185 nowych lub nowelizujących dotychczasowe uregulowania ustaw oraz 483 rozporządzenia wykonawcze.

³⁸⁸ Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z późn. zm.

³⁸⁹ Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.

³⁹⁰ Dz. U. Nr 169, poz. 1385 z późn. zm.

³⁹¹ Inflacja prawa, czy ściślej - "prawo inflacyjne", jest uznawana za jedną z głównych wad obowiązującego porządku prawnego; zob. B. Kunicka-Michalska, Podstawowe wady naszego prawa , (w:) Jakość prawa, Warszawa 1996, s. 161.

³⁹² Nie oznacza to oczywiście, iż poza kryterium wyznaczonym zasadą pomocniczości inflacja prawa winna być oceniana pozytywnie. Nadmierna częstotliwość zmian dokonywanych w obowiązującym porządku prawnym jest między innymi jednym z ośmiu - wskazanych przez L. Fullera - "sposobów na niepowodzenie w stanowieniu praw". Zob. L. Fuller, Moralność prawa (The morality of law), tłum. S. Amsterdamski, Warszawa 2004, s. 27-32.

³⁹³ Szerzej na temat zasady paternalizmu zob. L. Morawski, Prawa jednostki a dobro wspólne (Liberalizm versus komunitaryzm), PiP 1998, z. 11, s. 36 oraz przywołaną tam literaturę.

³⁹⁴ Zgodnie z art. 70 ustawy zasadniczej:

"1. Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa.

2. Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością.

3. Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa.

4. Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa.

5. Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie".

³⁹⁵ Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.

³⁹⁶ Zob. m.in. Protokół nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.); Konwencja w sprawie zwalczania dyskryminacji w dziedzinie oświaty sporządzona w Paryżu dnia 15 grudnia 1960 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 40, poz. 268); Międzynarodowy pakt praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169); Konwencja o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526).

³⁹⁷ Zob. np. orzeczenie TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., U 12/92, OTK 1993, nr 1, poz. 9, czy też powołany wyżej wyrok TK z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 51.

³⁹⁸ Podobnie jak w interesie publicznym leży powszechna realizacja obowiązku poddania się niektórym rodzajom szczepień.

³⁹⁹ Szerzej na ten temat zob. T. Bąkowski, op . cit., s. 19-29.

⁴⁰⁰ M. Budajczak, op. cit., s. 11-12.

⁴⁰¹ Należy zaznaczyć, iż zjawisko określone mianem edukacji domowej (home schooling) ma charakter globalny. Występuje w wielu państwach zaliczanych do państw cywilizacji euroatlantyckiej bądź też będących pod jej wpływem. Idea edukacji domowej znajduje wsparcie w organizacjach zrzeszających zwolenników takiej formy edukacji. Ruchy działające na rzecz edukacji domowej działają między innymi w Australii, Brazylii, Bułgarii, Chile, Czechach, Francji, Japonii, Holandii, Irlandii, Kanadzie, Meksyku, Nowej Zelandii, Republice Federalnej Niemiec, Republice Południowej Afryki, Rumunii, na Tajwanie, na Ukrainie, w USA, na Węgrzech oraz w Wielkiej Brytanii. Również w Polsce zwolennicy tej formy edukacji są wspomagani przez powołane w tym celu Stowarzyszenie Edukacji Domowej. Dane na ten temat pochodzą ze strony internetowej Home School Legal Defence Association (www.hslda.org).

⁴⁰² Według badań przeprowadzonych z inicjatywy Open Society Institute z Budapesztu w 2004 r., 50% polskich studentów pobierało korepetycje w klasie maturalnej. Średnia w tym zakresie w państwach byłego bloku sowieckiego wyniosła w tym czasie 56% - źródło Shadow Education, Report Open Society Institute za: Rzeczpospolita z dnia 22 listopada 2005 r.

⁴⁰³ Zob. art. 8a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.).

⁴⁰⁴ Zob. art. 22⁷ ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.).

⁴⁰⁵ Zob. art. 19a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.).

⁴⁰⁶ Zob. art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509 z późn. zm.).

⁴⁰⁷ Zob. art. 24 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 z późn. zm.).

⁴⁰⁸ Zob. art. 11 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 126, poz. 1069 z późn. zm.).

⁴⁰⁹ Zob. art. 80a ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.).

⁴¹⁰ Zob. art. 12 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 359 z późn. zm.).

⁴¹¹ Zob. art. 44 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 86 z późn. zm.).

⁴¹² Zob. art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 110 z późn. zm.).

⁴¹³ Zob. art. 175 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

⁴¹⁴ Zob. art. 181 ust. 3 u.g.n.

⁴¹⁵ Zob. art. 186 ust. 3 u.g.n.

⁴¹⁶ Zob. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.).

⁴¹⁷ Zob. art. 209 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.).

⁴¹⁸ Zob. art. 103 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287).

⁴¹⁹ Dz. U. Nr 93, poz. 896 z późn. zm.

⁴²⁰ Zob. art. 10 tej ustawy.

⁴²¹ Zob. art. 18 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.), oznaczane dalej jako "Prawo łowieckie".

⁴²² Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89.

⁴²³ Zob. art. 7 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410).

⁴²⁴ Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 z późn. zm.

⁴²⁵ Zob. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 z późn. zm.).

⁴²⁶ Zob. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152 z późn. zm.).

⁴²⁷ Zob. art. 4 pkt 2 ustawy powołanej w poprzednim przypisie.

⁴²⁸ Zob. art. 4 pkt 3 ustawy powołanej w przypisie 426.

⁴²⁹ Zob. 32 ust. 6 prawa łowieckiego.

⁴³⁰ Zob. art. 31 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 z późn. zm.).

⁴³¹ Zob. m.in. ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.); ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.); ustawę z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 z późn. zm.).

⁴³² Zob. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.).

⁴³³ Pomimo, jak się wydaje, powszechnego traktowania prawa ubezpieczeń społecznych jako wyodrębnionej gałęzi prawa lub przynajmniej jako względnie samodzielnego podsystemu norm cechujących się dostatecznie wysokim stopniem spójności, jego związek z prawem administracyjnym, a zwłaszcza z administracyjnoprawną metodą regulacji, nie powinien budzić wątpliwości. Bliżej na ten temat: T. Zieliński, Ubezpieczenia społeczne pracowników, Warszawa - Kraków 1994, s. 136-137.

⁴³⁴ T. Zieliński, ibidem, s. 18.

⁴³⁵ Ibidem , s. 19.

⁴³⁶ Chodzi tu raczej o zasadę solidaryzmu społecznego; zob. M. Łyszkowski, Solidarność - solidaryzm - pomocniczość. Wybrane aspekty, Acta Universitatis Wratislavensis, nr 2775, PPiA LXVII, Wrocław 2005, s. 168, 175-176.

⁴³⁷ T. Zieliński, Ubezpieczenia..., s. 20.

⁴³⁸ I. Jędrasik-Jankowska, Ubezpieczenie społeczne, tom 1, Część ogólna, Warszawa 2003, s. 26-27.

⁴³⁹ Por. M. Łyszkowski, op. cit., s. 173.

⁴⁴⁰ Zob. T. Zieliński, Nowe emerytury - samoubezpieczenie na starość, (w:) E. Bielak, H. Lewandowski, Granice liberalizacji prawa pracy. Problemy zabezpieczenia społecznego, Łódź 2003, s. 43 i n.

⁴⁴¹ Zastrzeżenia wobec zasadności obowiązku ubezpieczenia w tym zakresie są podnoszone w literaturze. W odniesieniu do obowiązku ubezpieczenia budynków rolniczych zastrzeżenia takie zgłasza m.in. M. Dittmajer, wskazując przy tym na sprzeczność tego obowiązku z konstytucyjną zasadą równości obywateli oraz z zakazem ich dyskryminacji; zob. M. Dittmajer (w:) red. Z. Brodecki, M. Serwach, Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Komentarz, Kraków 2005, s. 882-883.

⁴⁴² E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach..., s. 14.

⁴⁴³ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.

⁴⁴⁴ Bliżej na ten temat zob. m.in. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 227.

⁴⁴⁵ Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114 z późn. zm.).

⁴⁴⁶ Sir Ch. Staughton, Za dużo prawa, Ius et Lex 2002, nr 1, s. 174.

⁴⁴⁷ Ibidem.

⁴⁴⁸ Zob. uchylony z dniem 30 czerwca 1999 r. art. 78 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 z późn. zm.).

⁴⁴⁹ U. Fink, op. cit., s. 165.

⁴⁵⁰ Zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, OTK 2001, nr 3, poz. 56; zob. też J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Kraków 2004, s. 379-380.

⁴⁵¹ Również brak ważnego interesu publicznego w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego stawał się przyczyną utraty mocy obowiązującej przepisów ustawowych ograniczających zasadę wolności gospodarczej. Zob. m.in. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., K 33/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 31 oraz wyrok TK z dnia 7 czerwca 2005 r., K 23/04, OTK-A 2005, nr 6, poz. 62.

⁴⁵² P. Winczorek, Komentarz..., s. 35.

⁴⁵³ Ibidem.

⁴⁵⁴ A. Powałowski, Zakres swobody podejmowania działalności gospodarczej, (w:) red. A. Szmyt, Gd. St. Praw., t. XIV, 2005, s. 751.

⁴⁵⁵ Por. K. Kruczalak, Wolność gospodarcza i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP, (w:) red. A. Szmyt, Wybrane zagadnienia nowej konstytucji, Gd. St. Praw., t. III, 1998, s. 50.

⁴⁵⁶ Według art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

⁴⁵⁷ K. Kruczalak, op. cit., s. 52.

⁴⁵⁸ Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.

⁴⁵⁹ Dz. U. Nr 240, poz. 2059 z późn. zm.

⁴⁶⁰ Dz. Urz. WE L 35 z dnia 6 lutego 2001 r., str. 18; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 31, s. 229, z późn. zm.

⁴⁶¹ Chodzi tu o takie unormowania, jak uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398 z późn. zm.); uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. - Regulamin Senatu (tekst jedn. M.P. z 2002 r. Nr 54, poz. 741 z późn. zm.); uchwała Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2002 r. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.); regulaminy urzędów wojewódzkich, statuty jednostek samorządu terytorialnego, itp.

⁴⁶² Należy tu wymienić chociażby takie organy pomocnicze, jak Rada Legislacyjna czy też Rządowe Centrum Legislacji, jako organy wewnętrzne - doradcze Rady Ministrów, których zakres działania został określony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.).

⁴⁶³ Zob. rozdz. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej (Dz. U. Nr 162, poz. 1149).

⁴⁶⁴ Zob. J. Oniszczuk, op. cit., s. 38.

⁴⁶⁵ Por. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 21 lutego 1995 r., T 29/92, Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid i inni v. Komisja Wspólnot Europejskich, ECR 1995/1-2/II-00289, Lex, nr 116455.

⁴⁶⁶ Zob. m.in. A. Wróbel, Źródła prawa Wspólnot Europejskich, (w:) red. A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2002, s. II. Pierwotne prawo wspólnotowe 6.

⁴⁶⁷ Zob. zwłaszcza wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 11 oraz m.in. wyrok TK z dnia 25 lutego 2003 r., SK 9/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 14; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., K 1/03, OTK-A 2003, nr 8, poz. 85; wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1; postanowienie TK z dnia 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK-B 2005 nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 80; wyrok TK z dnia 12 marca 2007 r., K 54/05, Dz. U. Nr 48, poz. 326.

⁴⁶⁸ Jednym z wyjątków w tym względzie jest argumentacja zawarta w zdaniu odrębnym sędziego Jerzego Stępnia do postanowienia TK z dnia 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK 2001, nr 7, poz. 225. Autor zdania odrębnego, odnosząc się do celu wprowadzenia instytucji skargi konstytucyjnej, wskazuje, iż należy go "upatrywać w wyposażeniu podmiotu wskazanego w art. 79 Konstytucji w instrument samodzielnej ochrony jego konstytucyjnej pozycji ustrojowej, określonej przestrzenią i granicami konstytucyjnych wolności i praw, która może być naruszona przez sąd lub organ administracji publicznej w drodze orzeczenia, mającego za podstawę przepis niezgodny z konstytucją. W przeciwnym wypadku musiałoby to prowadzić do wniosku, że pewnej sfery wolności i praw konstytucyjnych określających bezpośrednio jej pozycję ustrojową jednostka mogłaby bronić samodzielnie, a inna sfera tej samej kategorii wolności i praw podmiotowych mogłaby być chroniona jedynie za pośrednictwem innych organów. Byłby to przejaw swoistego paternalizmu państwowego, ubezwłasnowalniający w istocie podmiot skargi, naruszający w szczególności w odniesieniu do osoby ludzkiej jej godność (art. 30 Konstytucji). Tego rodzaju konstrukcja stałaby także w sprzeczności z wyrażoną w preambule do Konstytucji zasadą pomocniczości [podkr. T. B.] w relacjach jednostka - władza publiczna", Ibidem.

⁴⁶⁹ Z. Rybicki (w:) Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1988, s. 355.

⁴⁷⁰ Zob. S. Wronkowska (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, op. cit ., s. 144.

⁴⁷¹ Cz. Znamierowski, Szkoła prawa. Rozważania o państwie, Warszawa 1988, s. 98-99.

⁴⁷² Ibidem, s. 98-100.

⁴⁷³ M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 32, 37 i n.

⁴⁷⁴ Zob. M. Wyrzykowski, op. cit., s. 47; M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego (studium teoretyczno-prawne), Lublin 1991, s. 215-216; zob. też m.in. M. Bank, O pojęciu interesu państwowego przedsiębiorstwa skomercjalizowanego w Polsce międzywojennej, PiP 1991, z. 8, s. 67, przyp. 12. W piśmiennictwie do 1989 r. dominowało przeświadczenie o tożsamości interesu publicznego (społecznego) i państwowego (państwa) - zob. E. Smoktunowicz, Status administracyjnoprawny obywatela, (w:) red. T. Rabska, System prawa administracyjnego , Ossolineum 1980, t. IV, s. 108; J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 56. Pogląd ów nie był bynajmniej wytworem realnego socjalizmu, albowiem, jak podaje M. Wyrzykowski, o tożsamości interesu publicznego i celu państwa opowiada się także między innymi Georg Jellinek - zob. M. Wyrzykowski, op. cit., s. 37. Uznanie zbieżności, czy nawet tożsamości interesu społecznego z interesem państwa zależy w dużej mierze od określenia pojęcia społeczeństwa. Owej zbieżności lub tożsamości można się doszukiwać, gdy pod pojęciem społeczeństwa będzie się rozumieć "zbiorowość, która jest zorganizowana w państwie (...) na którą rozciąga się określona władza państwowa (...) zbiorowość ludzi wyznaczona zasięgiem władzy państwowej oraz urządzenia i instytucje powstałe w wyniku wzajemnego oddziaływania ludzi należących do tej zbiorowości" - J. Lang, Pojęcie interesu w prawie administracyjnym, (w:) red. A. Błaś Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym i w nauce administracji, PPiA, t. XXXVIII, Wrocław 1997, s. 136. Zatem genezy różnic i podobieństw (tożsamości) pomiędzy interesem publicznym (społecznym) i interesem państwowym należałoby poszukiwać w samej istocie tych pojęć oraz w określeniu stosunku państwa do społeczeństwa. Zagadnienie to, będące przedmiotem zainteresowań nauk społecznych jest w sposób szczególny prezentowane w publikacjach z zakresu teorii państwa i prawa.

⁴⁷⁵ Zob. M. Zdyb, op. cit., s. 216.

⁴⁷⁶ Zob. J. Zimmermann, Prawo..., s. 316; zob. też J. Dobkowski, Struktura interesu publicznego a zasady rozdzielenia odpowiedzialności publicznoprawnej w administracji, (w:) red. E. Ura, Jednostka, państwo, administracja. Nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 96 i n. oraz powołaną tam literaturę. Należy przy tym odnotować, iż poglądy w tym zakresie nie są jednolite. Między innymi J. Lang uważa, iż interes społeczny to "interes całego społeczeństwa, a nie poszczególnych grup czy innych społeczności" (J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 109).

⁴⁷⁷ Tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.

⁴⁷⁸ Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.

⁴⁷⁹ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 z późn. zm.

⁴⁸⁰ Zob. art. 5-12 powyższej ustawy.

⁴⁸¹ Zob. art. 13 i 13a powyższej ustawy.

⁴⁸² Zob. art. 16 powyższej ustawy.

⁴⁸³ Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.

⁴⁸⁴ Zob. art. 8 i 12 ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

⁴⁸⁵ Test jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.

⁴⁸⁶ Test jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, zob. zwłaszcza przepisy rozdz. 4.

⁴⁸⁷ Test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693.

⁴⁸⁸ Test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, zob. zwłaszcza przepisy rozdz. 5.

⁴⁸⁹ Test jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.

⁴⁹⁰ W tym zakresie zob. zwłaszcza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz wydane na ich podstawie przepisy rozporządzeń wykonawczych.

⁴⁹¹ Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Bliżej na temat zasady zrównoważonego rozwoju zob. D. Pyć, Prawo zrównoważonego rozwoju, Gdańsk 2006.

⁴⁹² Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.

⁴⁹³ Tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.

⁴⁹⁴ Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.

⁴⁹⁵ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.

⁴⁹⁶ Tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.

⁴⁹⁷ Zob. m.in. przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

⁴⁹⁸ W tym zakresie zob. m. in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.).

⁴⁹⁹ W tym zakresie zob. m. in. przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.); ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081 z późn. zm.); ustawy z dnia 18 października 2006 r. o wyrobie napojów spirytusowych oraz o rejestracji i ochronie oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych (Dz. U. Nr 208, poz. 1539); ustawy z dnia 22 stycznia 2004 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 34, poz. 292 z późn. zm.); ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. Nr 223, poz. 2221 z późn. zm.); ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045); ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 z późn. zm.).

⁵⁰⁰ Generalną regulacją w tym względzie jest ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331). Oprócz wymienionej ustawy do prawa ochrony konkurencji i konsumentów należy zaliczyć przepisy szczególne takie jak m.in. przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200); ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 z późn. zm.); ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.).

⁵⁰¹ Zob. ustawa z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).

⁵⁰² Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.

⁵⁰³ Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.

⁵⁰⁴ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.; zwłaszcza przepisy rozdz. 2 powyższej ustawy.

⁵⁰⁵ Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.

⁵⁰⁶ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.

⁵⁰⁷ Dz. U. Nr 52, poz. 343.

⁵⁰⁸ Zob. zwłaszcza art. 15d i 16 powyższej ustawy.

⁵⁰⁹ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1944 z późn. zm.

⁵¹⁰ Prawna regulacja obywatelstwa i jej konsekwencje odnoszące się do prawnej sytuacji jednostek ze względu na posiadanie lub nieposiadanie obywatelstwa danego państwa, mogą we współczesnych systemach prawa budzić pewne wątpliwości co do właściwego ujęcia i ulokowania tej instytucji. Szerzej na ten temat zob. W. Czapliński, Problematyka obywatelstwa w aktualnych pracach Rady Europy, St. Eur., nr 2, s. 49 i n.

⁵¹¹ Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.

⁵¹² Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 229, poz. 2315.

⁵¹³ Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.

⁵¹⁴ Por. W. Góralczyk jr, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 137.

⁵¹⁵ L. Morawski, Prawa..., s. 26.

⁵¹⁶ Ibidem.

⁵¹⁷ J. Jakubowski, Pojęcia obowiązywania, realizacji i skuteczności normy prawnej oraz podstawy ich rozróżnienia, (w:) red. S. Erlich, Studia z teorii prawa, Warszawa 1965, s. 303 i n.

⁵¹⁸ W. Dawidowicz, O "realizacji" prawa administracyjnego przez organy administracji państwowej, (w:) red. L. Bar, Studia z dziedziny prawa administracyjnego, Ossolineum 1971, s. 19 i n.

⁵¹⁹ L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 16.

⁵²⁰ Ibidem.

⁵²¹ J. Zimmermann, Prawo ..., s. 296.

⁵²² Ibidem.

⁵²³ Ibidem.

⁵²⁴ Por. W. Dawidowicz, Prawo..., s. 29.

⁵²⁵ Ibidem, s. 13. Sprawę administracyjną - według W. Dawidowicza - można określić "jako zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego". (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7). Bliżej na temat konstrukcji i ujęć sprawy administracyjnej zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32 i n. oraz powołana tam literatura.

⁵²⁶ Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

⁵²⁷ Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

⁵²⁸ Zob. m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005, s. 30-31, czy też J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, część II, Kraków 2001, s. 161-162.

⁵²⁹ Zob. J. Wróblewski (w:) W. Lang, W. Wróblewski, S. Zawadzki, op. cit., s. 459.

⁵³⁰ Należałoby w tym miejscu wskazać przede wszystkim na publikacje W. Dawidowicza: Prawo..., s. 13 i n., O stosowaniu prawa administracyjnego w sprawie administracyjnej, PiP 1993, z. 4, s. 41 i n.; Model postępowania w sprawie administracyjnej i obowiązywanie decyzji wydanej w tej sprawie, PiP 1993, z. 11-12, s. 58 i n. Zob. też: E. Bojanowski, Podstawowe problemy prawa administracyjnego (materiał pomocniczy do wykładu), Koszalin 1997, s. 7 i n.; J. Zimmermann, Polska..., s. 84 i n.

⁵³¹ Zob. J. Wróblewski (w:) W. Lang, W. Wróblewski, S. Zawadzki, op. cit., s. 463.

⁵³² Zob. W. Dawidowicz, O stosowaniu ..., s. 43; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 453.

⁵³³ Zob. E. Bojanowski, op. cit., s. 12-13.

⁵³⁴ Zob. J. Starościak, op. cit ., s. 264; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, s. 104.

⁵³⁵ Zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 304; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 580. Niekiedy można także spotkać się z użyciem określenia "zasada kontradyktoryjności", zob. L. Żukowski (w:) R. Sawuła, L. Żukowski, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym , Warszawa 2002, s. 108. Termin ten, pochodzący z postępowań sądowych, nie wydaje się terminem trafnym przy uznaniu, że proces stosowania norm prawa administracyjnego odbywa się w celu załatwienia sprawy administracyjnej, która ma charakter "niesporny", zob. W. Dawidowicz, Zarys..., s. 8.

⁵³⁶ Zob. J. Starościak, op. cit., s. 264; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., s. 304.

⁵³⁷ L. Żukowski (w:) R. Sawuła, L. Żukowski, op. cit., s. 108.

⁵³⁸ Art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.).

⁵³⁹ Art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

⁵⁴⁰ Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.).

⁵⁴¹ Art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008).

⁵⁴² Art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331).

⁵⁴³ Zob. art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

⁵⁴⁴ Zob. art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435).

⁵⁴⁵ Art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.); art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.); art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695 z późn. zm.); art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.).

⁵⁴⁶ Zob. np. art. 12 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.).

⁵⁴⁷ Por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 305.

⁵⁴⁸ Zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 800 oraz powołaną tam literaturę.

⁵⁴⁹ Zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 800; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Poznań 1995, s. 438.

⁵⁵⁰ Zob. art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 z późn. zm.).

⁵⁵¹ W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 134.

⁵⁵² Ibidem.

⁵⁵³ Ibidem, s. 135.

⁵⁵⁴ A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 382.

⁵⁵⁵ Ibidem.

⁵⁵⁶ R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, nr 1, s. 7.

⁵⁵⁷ G. Łaszczyca, Szczególny przypadek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu , PiP 2002, z. 1, s. 69.

⁵⁵⁸ Ibidem.

⁵⁵⁹ Dz. U. Nr 4, poz. 8.

⁵⁶⁰ Określeniem tym posługują się między innymi G. Łaszczyca (w:) op. cit., a także A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 585.

⁵⁶¹ W. Dawidowicz, Zarys..., s. 169.

⁵⁶² Por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 112, s. 375.

⁵⁶³ Ibidem.

⁵⁶⁴ Tekst jedn. Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.

⁵⁶⁵ Tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 z późn. zm.

⁵⁶⁶ Por. M. Kępiński, Oznaczenia geograficzne w prawie własności przemysłowej, PPH 2002, nr 12, s. 5.

⁵⁶⁷ J. Wróblewski (w:) W. Lang, W. Wróblewski, S. Zawadzki, op. cit., s. 463-465.

⁵⁶⁸ Ibidem, s. 463-464.

⁵⁶⁹ Ibidem, s. 465 i n.; zob. też m.in. L. Leszczyński, op. cit., s. 18.

⁵⁷⁰ Na temat różnorodności nurtów i koncepcji wykładni prawa zob. m.in. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 45-90.

⁵⁷¹ J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 60 i n.

⁵⁷² Ibidem, s. 61.

⁵⁷³ Ibidem .

⁵⁷⁴ Ibidem. Tak też L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 39 oraz s. 57 i n.

⁵⁷⁵ J. Wróblewski, Rozumienie..., s. 76-77.

⁵⁷⁶ Ibidem , s. 77.

⁵⁷⁷ Ibidem.

⁵⁷⁸ Ibidem, s. 80.

⁵⁷⁹ Por. ibidem, s. 81.

⁵⁸⁰ Ibidem, s. 83.

⁵⁸¹ L. Morawski, Wykładnia ..., s. 168; zob. też powołane tam w dalszej części orzecznictwo TK.

⁵⁸² III ARN 33/93, PiP 1994, z. 9, s. 111.

⁵⁸³ J. Wróblewski, Rozumienie..., s. 85.

⁵⁸⁴ Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 90.

⁵⁸⁵ Ibidem, s. 91. Zasadniczo słuszne stanowisko w sprawie uniwersalnych reguł interpretacji prawa niezależnych od gałęziowej przynależności, nie wyklucza pewnych "skłonności" poszczególnych dziedzin prawa do mocniejszego akcentowania określonych reguł interpretacyjnych, czy też wręcz formułowania swoistych reguł szczególnie istotnych dla danej gałęzi prawa. Przykładem tego może być wypowiedź H. Starczewskiego, że "z istoty prawa administracyjnego wynika obowiązek interpretowania jego przepisów strictissime" - glosa do wyroku NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81 (dot. pojęcia "interes społeczny"), OSPiKA 1981, z. 12, poz. 218, s. 550.

⁵⁸⁶ Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 91.

⁵⁸⁷ Orzeczenia Sądu Najwyższego ilustrujące powyższe tendencje zostały powołane (fragmenty tez oraz sygnatury) w cytowanej wyżej pracy; zob. ibidem.

⁵⁸⁸ Ibidem.

⁵⁸⁹ J. Wróblewski, Zagadnienia..., s. 281; por. też. J. Wróblewski (w:) W. Lang, W. Wróblewski, S. Zawadzki, op. cit., s. 445.

⁵⁹⁰ J. Zimmermann, Prawo..., s. 369.

⁵⁹¹ A. Błaś, Konstrukcje prawne dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej we współczesnym prawie administracyjnym, Sam. Teryt. 2000, nr 5, s. 59.

⁵⁹² Ibidem.

⁵⁹³ Przy czym samo uznanie administracyjne - jak słusznie podkreśla Z. Cieślak - jest przede wszystkim konstrukcją przepisów prawa administracyjnego, a nie nauki, zob. Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 85.

⁵⁹⁴ Trzeba przy tym zaznaczyć, że w powojennej literaturze pojawiły się również poglądy kwestionujące istnienie uznania administracyjnego w procesie stosowania normy prawa administracyjnego. Zdaniem W. Dawidowicza w procesie tym, z uwagi na związanie prawem organów administracji publicznej, nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Według tego autora "uznaniowość" można ewentualnie odnosić do obszaru działania organów upoważnionych do wyboru między podjęciem i niepodjęciem inicjatywy wydania decyzji administracyjnej. Jednakże w takich przypadkach owo "uznanie" powstaje na etapie poprzedzającym proces stosowania prawa, a nie w jego trakcie; zob. W. Dawidowicz, Prawo..., s. 35-36.

⁵⁹⁵ Stanowisko takie prezentują m.in.: M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63; A. Błaś (w:) red. J. Boć, Prawo..., s. 320-321; Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 86; J. Filipek, Prawo..., s. 79; H. Maurer, op. cit., s. 91; J. Zimmermann, Polska..., s. 117.

⁵⁹⁶ Typowym tego przykładem są unormowania przewidziane w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 [o wstrzymaniu robót budowlanych - przyp. T. B.], właściwy organ w drodze decyzji:

1)nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

⁵⁹⁷ Zob. m.in. art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.); art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.); art. 31 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881).

⁵⁹⁸ Zob. m.in. art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.); art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.); art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450 z późn. zm.).

⁵⁹⁹ M. Mincer, op. cit., s. 81.

⁶⁰⁰ J. Zimmermann, Polska..., s. 117.

⁶⁰¹ Zob. m.in. J. Łętowski, Prawo..., s. 165-166; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) red. M. Wierzbowski, op. cit., s. 291; Z. Leoński, op. cit., s. 291.

⁶⁰² M. Mincer, op. cit., s. 9-10.

⁶⁰³ Ibidem, s. 15.

⁶⁰⁴ Ibidem, s. 9-10; zob. też J. Zimmermann, Prawo..., s. 366.

⁶⁰⁵ M. Mincer, op. cit., s 15; zob. też J. Zimmermann, Prawo..., s. 366-367.

⁶⁰⁶ J. Zimmermann, Prawo..., s. 367.

⁶⁰⁷ Zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, PiP 1992, z. 10, s. 39-40 oraz powołane tam pozycje literatury i orzecznictwo.

⁶⁰⁸ Zob. m.in. J. Zimmermann, Polska..., s. 121 oraz powołane tam orzecznictwo; zob. też literaturę powołaną w przyp. 600 do niniejszego rozdziału.

⁶⁰⁹ "(...) organ w drodze decyzji:

1)nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...)".

⁶¹⁰ Rekomendacja ta została przyjęta dnia 11 marca 1980 r., na 316 posiedzeniu wiceministrów.

⁶¹¹ "Zasady rządzące wykonywaniem dyskrecjonalnych kompetencji administracji" zawarte w załączniku do Rekomendacji.

⁶¹² Pkt 9 "Zasad podstawowych" zawartych w załączniku do Rekomendacji.

⁶¹³ Zob. m.in. Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 90; Z. Duniewska, Istota i granice dyskrecjonalnej władzy administracyjnej w świetle standardów europejskich, St. Pr.-Ek. 1999, t. LIX, s. 30 i n.; J. Łętowski, op. cit ., s. 170; M. Mincer, op. cit., s. 151 i n.; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) red. M. Wierzbowski, op. cit., s. 292; J. Zimmermann, Polska..., s. 120-123.

⁶¹⁴ Zgodnie z art. 6 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 94, poz. 806 z późn. zm.), "Z pod orzecznictwa Trybunału wyłącza się (...) sprawy w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach pozostawionych temu uznaniu".

⁶¹⁵ Zob. ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.).

⁶¹⁶ Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

⁶¹⁷ Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 23 marca 1983 r., II SA 129/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 19; wyrok NSA z dnia 23 września 1996 r., SA/Ka 1418/95, Glosa 1997, nr 5, s. 30; wyrok NSA z dnia 11 września 1996 r., SA/Ka 1543/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 29; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., I SA/Łd 399/96, Lex, nr 29075; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., I SA/Łd 272/97, Lex, nr 31875; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex, nr 149543.

⁶¹⁸ Por. M. Wierzbowski, Zgodność z prawem decyzji administracyjnych , Organizacja - Metody - Technika 1981, nr 2, s. 13.

⁶¹⁹ Zob. m.in. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie..., s. 127; Z. Duniewska, Istota..., s. 36-37; J. Łętowski, glosa do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, OSP 1982, z. 1-2, s. 22; tenże, Prawo..., s. 169-170; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 131; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998, s. 183; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 142; J. Zimmermann, Polska..., s. 121-122.

⁶²⁰ Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1981 r., SA/Gd 42/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 79; wyrok NSA z dnia 23 października 1985 r., II SA 1365/85, OSP 1987, nr 5, poz. 114; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex, nr 47243; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex, nr 46768; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex, nr 149543.

⁶²¹ M. Mincer, op. cit., s. 71.

⁶²² J. Filipek, Prawo..., s. 83.

⁶²³ Ibidem.

⁶²⁴ III SA 7860/98, Glosa 2000, nr 8, poz. 22; zob. też: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., II SA 1576/97, Lex, nr 43195; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44.

⁶²⁵ Postanowienia co do zasady mają charakter procesowy - są aktami stosowania norm prawa formalnego. Można jednak wskazać na przypadki, w których prawne konsekwencje wydanych postanowień należy rozpatrywać w kategoriach materialnoprawnych. Zob. np. art. 9 ust. 2 prawa budowlanego, przewidujący możliwość uzyskania w drodze postanowienia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Bliżej na temat postanowień rodzących skutki w obszarze materialnego prawa administracyjnego zob. J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, z. 1 s. 58 i n.; S. Serafin, Konstrukcja prawna odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, Prawo - Administracja - Kościół 2005, nr 4, s. 101 i n.

⁶²⁶ Zob. art. 11 pkt 55 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.).

⁶²⁷ Zgodnie z brzmieniem obecnego art. 13 k.p.a., sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej. W takich wypadkach organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania czynności skłaniających strony do zawarcia ugody.

⁶²⁸ W. Dawidowicz, Ugoda w postępowaniu administracyjnym, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980, s. 137.

⁶²⁹ Por. ibidem, s. 139. O materialnoprawnej istocie ugody świadczy między innymi, to że może być ona zawarta wyłącznie pomiędzy stronami, a więc podmiotami mającymi interes prawny. Niedopuszczalne jest zatem zawarcie ugody z podmiotem na prawach strony. Zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 518-519.

⁶³⁰ Art. 121 k.p.a.

⁶³¹ J. Zimmermann, Polska..., s. 175.

⁶³² Por. ibidem, s. 176.

⁶³³ J. Zimmermann, Polska..., s. 177.

⁶³⁴ W. Dawidowicz, Ugoda w postępowaniu administracyjnym , PiP 1980, z. 3, s. 22-25.

⁶³⁵ A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, op . cit., s. 657.

⁶³⁶ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm. Zgodnie z art. 30 pkt 1 i 2 Prawa wodnego "Właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Jednak odmiennie od uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji (a nie w drodze postanowienia), odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów".

⁶³⁷ Dz. U. Nr 50, poz. 331. Według art. 102 powyższej ustawy "W postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów może być zawarta ugoda, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, a ugoda nie zmierza do obejścia prawa lub nie narusza interesu publicznego lub słusznego interesu konsumentów". Z przywołanego przepisu wynika, że w postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów przewidziano nieco inne przesłanki warunkujące zawarcie ugody, aniżeli te określone w art. 114 k.p.a.

⁶³⁸ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm. Zgodnie z art. 73, przedmiotem ugody jest ustalenie wielkości szkody wyrządzonej w związku z zajęciem nieruchomości na zakwaterowanie przejściowe lub z utworzeniem strefy niebezpieczeństwa oraz sposób jej naprawienia. Odpowiedzialność za te szkody ponosi właściwa jednostka wojskowa, która może stać się stroną ugody. Wszystko to może świadczyć o bardziej cywilistycznym niż administracyjnym charakterze takiej ugody. Jeśli jednak zważy się na to, że u podstaw powstania szkody leży realizacja zadań publicznych, które w danych okolicznościach wymagają ograniczenia prawa własności (w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy), oraz że w razie braku porozumienia między zainteresowanymi podmiotami w miejsce ugody zostaje wydana decyzja administracyjna, to omawiana konstrukcja ugody "nabiera wątków administracyjnoprawnych". Należy przy tym zaznaczyć, że powyższa ustawa - w odróżnieniu od regulacji kodeksowych - przewiduje, że jedną ze stron tej ugody jest podmiot (jednostka wojskowa), którego organ (dowódca jednostki wojskowej) prowadzi postępowanie w tej sprawie, i że w razie braku porozumienia jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wielkości szkody oraz sposobu jej naprawienia.

⁶³⁹ Tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 z późn. zm. Ugoda przewidziana w powołanej ustawie odnosi się do "postępowania spornego" - zob. art. 255⁶ pkt 3 powyższej ustawy.

⁶⁴⁰ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.

⁶⁴¹ Por. M. Durzyńska, Charakter prawny ugody granicznej, Sam. Teryt. 2004, nr 4, s. 39.

⁶⁴² Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, "wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron".

⁶⁴³ Zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 61. Do regulacji przewidujących udział organu administracji jako mediatora w sprawach o charakterze cywilnoprawnym, należy zaliczyć przepisy art. 79 i 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczące ugodowego załatwienia sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Inny przypadek został unormowany w art. 47 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, zgodnie z którym w przypadku gdy pomiędzy właścicielem lub posiadaczem gruntu a dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego powstał spór o wysokość wynagrodzenia za szkody w uprawach i płodach rolnych wyrządzonych przez dziki, łosie, daniele i sarny oraz szkody wyrządzone przy wykonywaniu polowania, strony mogą zwrócić się do właściwego ze względu na miejsce powstałej szkody organu gminy, w celu mediacji dla polubownego rozstrzygnięcia sporu. Z. Kmieciak wskazuje też na instytucje postępowań regulacyjnych przewidzianych w ustawach dotyczących stosunków między Państwem a określonymi Kościołami (związkami wyznaniowymi) - Ibidem, s. 59.

⁶⁴⁴ J. Lang (w:) E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 53.

⁶⁴⁵ Z. Kmieciak, Mediacja..., s. 106.

⁶⁴⁶ Ibidem .

⁶⁴⁷ Ibidem.

⁶⁴⁸ L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 1999, s. 123.

⁶⁴⁹ Art. 6 i 7 k.p.a., art. 120 Ordynacji podatkowej.

⁶⁵⁰ Art. 15 k.p.a., art. 127 Ordynacji podatkowej.

⁶⁵¹ Zob. m.in. J.W. Tkaczyński, op . cit., s. 59; A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 19 oraz A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności..., s. 762; Z. Gilowska, op. cit., s. 230; zob. też stanowiska przedstawione w pracy zbiorowej pod red. D. Milczarka, Subsydiarność..., passim; powołane wyżej publikacje E. Popławskiej, M. Małeckiej-Łyszczek, Konstytucyjna zasada domniemania kompetencji na rzecz gminy w świetle zasady subsydiarności , (w:) Instytucje..., passim; tej samej autorki, M. Małeckiej-Łyszczek, Zasada subsydiarności jako zasada ogólna prawa administracyjnego, (w:) red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 373-374; W. Śniecikowski, Czy pomocniczość jest receptą na powstanie społeczeństwa obywatelskiego?, Sam. Teryt. 1999, nr 1-2, s. 6 i n.; M. Waligórski, Subsydiarna rola samorządu zawodowego w administracji publicznej (w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesiątlecia urodzin Profesora Zbigniewa Leońskiego, Poznań 1999, s. 292 i n.

⁶⁵² Por. Z. Leoński, op. cit., s. 29.

⁶⁵³ Zob. dział III, rozdz. 1 ustawy o pomocy społecznej.

⁶⁵⁴ Por. art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.

⁶⁵⁵ Red. U. Kalina-Prasznic, Encyklopedia prawa, Warszawa 1999, s. 102-103.

⁶⁵⁶ Zob. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.); art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

⁶⁵⁷ S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 28.

⁶⁵⁸ J. Boć (w:) red. J. Boć, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 185.

⁶⁵⁹ H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 135.

⁶⁶⁰ W. Góralczyk jr, op. cit., s. 139.

⁶⁶¹ Z. Gilowska, Decentralizacja systemu budżetowego jako warunek konieczny zasady subsydiarności , (w:) D. Milczarek, op. cit., s. 175.

⁶⁶² Zob. Z. Gilowska, Subsydiarność..., s. 237.

⁶⁶³ M. Kulesza, Zasada subsydiarności..., s. 123.

⁶⁶⁴ A. Wiktorowska, Zasada..., s. 764.

⁶⁶⁵ M. Małecka-Łyszczek, Konstytucyjna..., s. 445.

⁶⁶⁶ E. Popławska, Zasada pomocniczości..., s. 193.

⁶⁶⁷ H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2003, s. 20.

⁶⁶⁸ B. Dolnicki, Ustrój samorządu terytorialnego w świetle standardów europejskich, (w:) red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Europeizacja polskiego prawa administracyjnego , Wrocław 2005, s. 148.

⁶⁶⁹ Ibidem.

⁶⁷⁰ Ibidem.

⁶⁷¹ Ibidem.

⁶⁷² Zob. wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz. 131.

⁶⁷³ Zob. wyrok TK z dnia 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 80.

⁶⁷⁴ A. Błaś, Formy działania administracji w warunkach prywatyzacji zadań publicznych, (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 23.

⁶⁷⁵ L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000, s. 31.

⁶⁷⁶ S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa 1994, s. 25.

⁶⁷⁷ Ibidem, s. 26.

⁶⁷⁸ Przedstawiony katalog został opracowany na podstawie klasyfikacji S. Biernata, ibidem, s. 30-41. Podobne wyróżnienie desygnatów pojęcia "prywatyzacja zadań publicznych" przedstawili: H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 377. Zob. też L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych w nauce niemieckiej, Sam. Teryt. 1996, nr 3, s. 60.

⁶⁷⁹ Zob. ustawę z dnia 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk, zniesieniu organów tej kontroli oraz o zmianie ustawy - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 29, poz. 173).

⁶⁸⁰ Zob. art. 67 pkt 2 ustawy z dnia 12 listopada 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509) uchylający ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe. Zarówno ustawa z 1994 r., jak i kolejne regulacje prawa mieszkaniowego odeszły w znacznym zakresie od unormowań o charakterze reglamentacyjnym.

⁶⁸¹ Zob. ustawę z dnia 14 lutego 1991 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 22, poz. 92).

⁶⁸² Zob. S. Biernat, op. cit., s. 8; jak również tego autora, Prywatyzacja zadań publicznych (Zarys problematyki), PiP 1993, z. 5, s. 3.

⁶⁸³ Zob. rozdz. III pkt. 3 niniejszej pracy.

⁶⁸⁴ Bliżej na ten temat L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy..., s. 118-120.

⁶⁸⁵ Por. S. Marcinkiewicz, Z problemów obowiązku w prawie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji, Prace Instytutu Administracji i Zarządzania 5-6, Studia Prawnoadministracyjne, Gdańsk 1982, s. 221-222.

⁶⁸⁶ Zob. art. 38 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

⁶⁸⁷ Zob. zwłaszcza art. 164 i n. wymienionej wyżej ustawy.

⁶⁸⁸ Dz. U. Nr 155, poz. 1298 z późn. zm.

⁶⁸⁹ Dz. U. Nr 41, poz. 276.

⁶⁹⁰ Dz. U. Nr 35, poz. 163 z późn. zm.

⁶⁹¹ Według przepisu art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

⁶⁹² Stosownie do art. 34 pkt 12 ustawy - Prawo łowieckie, do Polskiego Związku Łowieckiego należy realizacja zadań wymienionych w ustawie jak również zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

⁶⁹³ Zgodnie z art. 104 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, podjęcie przez organizacje zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi działalności określonej w ustawie, wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

⁶⁹⁴ Zob. ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.).

⁶⁹⁵ Zob. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

⁶⁹⁶ Zob. art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości - w tym wydawanie decyzji administracyjnych - kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami.

⁶⁹⁷ Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

⁶⁹⁸ Art. 6 - podobnie jak przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

⁶⁹⁹ Przepis art. 8 ust. 1 - tak jak w dwóch wyżej powołanych przypadkach - przewiduje, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami.

⁷⁰⁰ Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm. Według przepisów art. 3 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Szerzej na ten temat zob. m.in. M. Szydło, Umowne powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego, FK 2007, nr 4, s. 5 i n.

⁷⁰¹ Pozostanie odpowiedzialności za wykonanie zadania publicznego przy podmiocie cedującym jego wykonanie na podmiot niepubliczny nie jest powszechnie akceptowane. Jak wskazuje L. Zacharko, "w literaturze amerykańskiej dominuje koncepcja podzielonej odpowiedzialności w sferze publicznych służb technicznych" (tenże (w:) L. Zacharko, Wybrane problemy prywatyzacji zadań publicznych samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1994, nr 10, s. 59).

⁷⁰² R. Szarek, glosa do wyroku sądu antymonopolowego z dnia 6 stycznia 1999 r., XVII Ama 60/98, OSP 2000, nr 11, poz. 168.

⁷⁰³ S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka..., s. 55.

⁷⁰⁴ Ibidem, s. 56.

⁷⁰⁵ Por. ibidem.

⁷⁰⁶ Ustawa ta przewiduje funkcjonowanie i wspieranie jednostek Państwowej Straży Pożarnej między innymi przez stowarzyszenia, jakimi są ochotnicze straże pożarne; zob. art. 15 i n. powołanej wyżej ustawy.

⁷⁰⁷ Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm. Przepisy tej ustawy przewidują możliwość realizacji zadań w zakresie ochrony osób i mienia przez niepubliczne formacje jakimi są wewnętrzne służby ochrony oraz specjalistyczne uzbrojone formacje ochrony.

⁷⁰⁸ Dz. U. Nr 179, poz. 1485 z późn. zm. Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy, w realizacji odpowiedniego kształtowania polityki społecznej, gospodarczej, oświatowo-wychowawczej i zdrowotnej przeciwdziałającej narkomanii (zwłaszcza działalności wychowawczej, edukacyjnej, informacyjnej i zapobiegawczej; leczeniu, rehabilitacji i reintegracji osób uzależnionych; ograniczaniu szkód zdrowotnych i społecznych; nadzoru nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii; zwalczaniu niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii; nadzoru nad uprawami roślin zawierających substancje, których używanie może prowadzić do narkomanii) mogą uczestniczyć organizacje pozarządowe i inne podmioty, których działalność statutowa obejmuje zadania należące do sfery zadań publicznych w zakresie ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej, działalności charytatywnej, nauki, edukacji, oświaty i wychowania, kultury fizycznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego lub przeciwdziałania patologiom społecznym, promocji i organizacji wolontariatu, oraz samorządy zawodów medycznych, rodziny osób uzależnionych, a także grupy samopomocy osób uzależnionych i ich rodzin.

⁷⁰⁹ Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm. Przepisy rozdziału 6. powyższej ustawy przewidują możliwość podejmowania i prowadzenia przez przedsiębiorców prywatnych działalności gospodarczej polegającej na: świadczeniu usług w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych obywateli polskich, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego, pracy tymczasowej.

⁷¹⁰ Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.

⁷¹¹ Dz. U. Nr 169, poz. 1420

⁷¹² Szczegółowe analizy obu aktów i regulowanych przez nie instytucji są obecnie przedmiotem wielu publikacji. Zob. m.in. J. Kopyra, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2005; N. Kowal, Tworzenie i rejestracja organizacji pożytku publicznego. Komentarz, Kraków 2005; M. Bitner, A. Kozłowska, M. Kulesza, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, Warszawa 2006. Na temat partnerstwa publiczno-prywatnego zob. też cykl publikacji zamieszczonych w czasopiśmie FKE. 2003, nr 2.

⁷¹³ Zob. art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

⁷¹⁴ Rozwiązania powyższej ustawy z perspektywy zasady pomocniczości jako wyznacznika relacji pomiędzy organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi spotkały się z oceną krytyczną. Powodem takiej oceny był brak zasadniczej zmiany paradygmatu zasady pomocniczości, czego wyrazem jest brak "choćby warunkowego pierwszeństwa organizacji pozarządowych w realizacji niektórych zadań publicznych", zob. M. Swora, Administracja publiczna i organizacje pozarządowe w demokratycznym pańswie (dylematy badawcze), (w:) red. J. Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 640.

⁷¹⁵ Zob. art. 1 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

⁷¹⁶ M. Kulesza, Partnerstwo publiczno-prywatne. Uwagi wstępne, FKE 2003, nr 2, s. 7.

⁷¹⁷ Zob. m.in. A. Błaś, Formy ..., s. 24.

⁷¹⁸ H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 377.

⁷¹⁹ Ibidem.

⁷²⁰ Por. art. 132 i n. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.).

⁷²¹ Szerzej na ten temat zob. J. Niczyporuk, Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006, s. 61.

⁷²² W. Brzeziński (w:) red. W. Brzeziński, Prawo administracyjne. Część ogólna, Kraków 1970, s. 38.

⁷²³ Por. J. Zimmermann, Prawo , s. 162-163.

⁷²⁴ Ibidem, s. 163; Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 96.

⁷²⁵ Por. Z. Cieślak (w:) red. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 96-97; J. Zimmermann, Prawo, s. 162-163.

⁷²⁶ J. Niczyporuk, op. cit ., s. 61.

⁷²⁷ J. Jeżewski, Dekoncentracja terytorialna administracji jako zasada prawa administracyjnego we Francji, Wrocław 2004, s. 19.

⁷²⁸ Por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) red. M. Wierzbowski, op. cit., s. 97.

⁷²⁹ Por. ibidem, s. 17.

⁷³⁰ Według powołanego wyżej przepisu, w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami, wojewoda może ustanowić, na czas oznaczony, swojego pełnomocnika do prowadzenia spraw w zakresie określonym w pełnomocnictwie.

⁷³¹ Zob. m.in. art. 9 pkt 4 wymienionej wyżej ustawy. Szerzej na temat polecenia służbowego zob. J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972, s. 117 i n.

⁷³² W doktrynie prawa administracyjnego, przede wszystkim z uwagi na kontekst przedmiotowy i podmiotowy, można wyodrębnić kilka rodzajów porozumień. Jednak nie wszystkie z nich można by uznać za szczególnie istotne z punktu widzenia urzeczywistniania zasady pomocniczości. Różne podejścia przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego odnośnie porozumień administracyjnych przedstawia Z. Cieślak (w:) Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 118-129.

⁷³³ Tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm. Zgodnie z przywołanymi przepisami, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów z obszaru województwa, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z zarządem jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej osoby prawnej albo innej wspomnianej wyżej państwowej jednostki organizacyjnej. Szerzej na temat wymienionych porozumień zob. M.J. Klimaszewski, Porozumienie administracyjne, KPP 2001, nr 23, s. 155 i n.

⁷³⁴ B. Dolnicki, Ustrój ..., s. 148.

⁷³⁵ A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit., s. 172.

⁷³⁶ Ibidem .

⁷³⁷ Bliżej W. Dawidowicz, Wstęp..., s. 46-48.

⁷³⁸ Na tę cechę prywatyzacji wskazuje między innymi L. Zacharko, przyjmując, że proces prywatyzacji zadań publicznych występuje w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to więc, że prywatyzacja zadań publicznych jest pochodną tego układu; zob. L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy..., s. 30.

⁷³⁹ Zob. wyrok TK z dnia 25 stycznia 2005 r., K 25/04, OTK-A 2005, nr 1, poz. 6.

⁷⁴⁰ W. Góralczyk jr, op. cit., s. 161.

⁷⁴¹ E. Link, op. cit., s. 86.

⁷⁴² Ibidem, s. 87.

⁷⁴³ Zob. m.in. wyroki TK z dnia 18 lipca 2006 r., U 5/04 (Dz. U. Nr 136, poz. 948); z dnia 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK-A 2006, nr 4, poz. 45; z dnia 21 marca 2006 r., K 13/05, OTK-A 2006 nr 3, poz. 31; z dnia 15 listopada 2005 r., P3/05, OTK-A 2005 nr 10, poz. 115; z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005 nr 5, poz. 51; z dnia 1 lutego 2005 r., U 14/02, OTK-A 2005, nr 2, poz. 12; z dnia 12 stycznia 2000 r., P11/98, OTK-A 2000, nr 1, poz. 3 oraz postanowienia TK z dnia 19 kwietnia 2005 r., Tw 56/04, OTK-B 2005, nr 6, poz. 206, z dnia 24 października 2001, SK 10/01, OTK 2001 nr 7, poz. 225.

⁷⁴⁴ Zob. D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J Zaleski, Diagnoza stanu terytorialnej administracji w Polsce, Sam. Teryt. 2004, nr 1-2, s. 101.

⁷⁴⁵ Cyt. za F. Koneczny, Państwo i prawo w cywilizacji łacińskiej, reprint, Komorów 1997, s. 10.

⁷⁴⁶ M. Friedman, Kapitalizm i wolność, tłum. A. Kondratowicz, Warszawa 1993, s. 167-172.

⁷⁴⁷ Por. L. von Mises, Ekonomia i polityka, przedruk, Londyn 1992, s. 14-16; podobnie R. Nozick, Anarchia państwo, utopia, tłum. P. Maciejko, M. Szczubiałka, Warszawa 1999, passim.

⁷⁴⁸ F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, tłum. J. Serwański, Poznań 2005, s. 85 i n.