Postępowanie sądowoadministracyjne
Wykład X 10.12.2009
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
Wszczęcie jest oparte na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte wyłacznie na podstawie skargi złożonej przez legitymowany podmiot. Dzisiaj nie ma już zasady, który obowiązywała wcześniwej, zgodnie, z którą sąd wszczyna postępowania na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. P.p.s.a. prawnie stanowi w art. 63, że jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. Tej regulacji nie można jednak odnieść do wszczęcia ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego, które jest wszczynane na podstawie skargi. Za taką wykładnią przemawia to, że p.p.s.a. wyraźnia rozgranicza czynności procesowe dokonane w formie skargi i czynności procesowe dokonane w formie wniosku np. wniosek strony o wyłączenie sędziego, o ustanowienie kuratora, o ukaranie grzywną, o przywrócenie terminu, o przyznanie prawa pomocy, o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, o zawieszenie postępowania, o uzasadnienie wyroku, o sprosotwanie uzupełnienia wyroku, o wykładnię wyroku, postanowienia, zasądzenia, o stwierdzenie prawomocności orzeczenia, o zwrot kosztów postępowania. Do wniiosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Zrezygnowanie z ustanowienia wprost zasady skargowości, trudno ocenić pozytywnie. Widac tutaj wyraźny wpływ rozwiązań przyjętych w KPC. Brak jednak rozwiązań przyznających sądowi administracyjnemu w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego możliwości podjęcia tego postępowania z urzędu, oznacza bezwzględne obowiązywanie zasady skargowości. Dopuszczalność działania przez sąd administracyjny z urzędu jest wprost uregulowana w p.p.s.a. np. wszczęcie postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Przyjęcie zasady skargowości ma tę lukę prawną, że wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowanego podmiotu. Braki w tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Konstrukcja legitymacji do wniesienia skargi nie jest jednolita co do przesłanek materialnych. Dotyczy to również rozwiązań przyjętych w ustawie p.p.s.a. jak i w ustawach szczególnych. Klasyfikację w tym zakresie można oprzeć na rodzaju chronionego interesu. Wg tego krytarium można wyróżnić:
Legitymacją do złożenia skargi opartą na podstawie ochrony interesu prawnego
Legitymacją opartą na podstawie ochrony interesu publicznego
Legitymację opartą na podstawie ochrony interesu społecznego
Legitymację do złożenia skargi, której konstrukcja nie jest oparta na ochronie żadnego z wymienionych w przepisach prawa interesów indywidualnych, publicznych i społecznych.
Legitymacja oparta na podstawie ochrony interesu prawnego - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego, oznacza, że akt lub czynność jak i w tym zakresie bezczynność zaskarżana przez wnoszącego skargę muszą dotyczyć interesu prawnego. O tym czy jednostka nie ma w danej sprawie chroniony interes prawny przesądza przepis prawa. Mogą to być przepisy zawarte w ustawach materialnoprawych, procesowych, ale też i ustrojowych np. legitymacja do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę wyznaczeją przepisy ustawy prawo budowlane. Na podstawie przepisów prawa procesowego legitymację do złożenia skargi będzie miała osoba, która nie jest stroną a organ administracji publicznej skierował do niej decyzję. Podstawę do ustalenia interesu prawnego mogą też stanowić przepisy ustrojowe np. legitymacja radnego do zaskarżenia uchwały w sprawie diety. Sąd będzie musiał ustalić wystąpienie związku między przepisem prawa a zaskarżonym działaniem lub bezczynnością organu wykonującego administrację publiczną. Związek ten musi być bezpośredni w tym znaczeniu, że zaskarżone działanie lub bezczynność kształtuje uprawnienia lub obowiązki wnoszącego skargę. Ustalenie tego związku wymaga zazwyczaj rozpoznanie skargi. Konieczność wykazania tego związku ma wpływ na ocenę przyjętej koncepcji legitymacji skarżącego. Wnisienie skargi rodzi obowiazek sądu do rozpoznania interesu skarżącego co uzasadnia ocenę przyjętego rozwiązania prawnego jako subiektywnej koncepcji legitymacji skarżącego. Jeżeli w skardze powołuje się skarżący na swój interes prawny, sąd jest obowiązany rozpozać skargę co oznacza, że brak związku zaskarżanego działania,…..Dopszuczalność odrzucenia skargi należy ograniczyć tylko do przypadku, gdy skarżący nie powołuje się na sój interes prawny a np. na brak obiektywnej zasadności zaskarżanego działania lub bezczynności. Oczywisty brak związku działania czy bezczynności z interesem wnoszącego skargę jest podstawą do jej odrzucenia. Legitymacja jednostki broniącej własnego interesu prawnego nie jest ograniczona przesłanką naruszenia interesu prawnego działaniem lub bezczynnością organu wykonującego administrację publiczną. Nie można zatem ograniczyć legitymacji skarżącego tylko do zaskarżenia działania lub bezczynności naruszającej interes skarżącego. Inne rozwiązanie przyjmują ustawy samorządowe, które stanowią, że legitymację do złożenia skargi do sądu ma każdy podmiot, którego interes prawny lub upoważnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego lub bezczynnością samrządu terytorialnego w zakresie czynności nakazanych prawem lub gdy podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Skargę może wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, gminy, który na to wyrażą pisemną zgodę. Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wg której legitymację do złożenia skargi na akt prawa miejscowego ma każdy czyi interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym przepisem. Na konstrukcji interesu prawnego oparta jest legitymacja wspólnot samorządowych do zaskarżenia czynności nadzorczych. Na podstawie ustaw samorządowych i usaw odrębnych legitymację do złozenia skargi mają:
Województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały sejmiku województwa. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały sejmiku województwa, doręczone po upływie kadencji sejmiku, jest upoważniony sejmik województwa następnej kadencji w terminie 30 od dnia wyboru przewodniczącego sejmiku.
Powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały sejmiku województwa. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady powiatu, doręczone po upływie kadencji rady, jest upoważniona rada powiatu następnej kadencji w terminie 30 od dnia wyboru przewodniczącego sejmiku.
Gmina lub związek gminny, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały sejmiku województwa. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, jest upoważniona rada gminy następnej kadencji w terminie 30 od dnia wyboru przewodniczącego sejmiku.
Kontrowersyjną kwestią w orzecznictwie sądowym jest przyznanie legitymacji do złożenia skargi przez wspólnoty samorządowe, wtedy gdy decyzję w I instancji wydał organ wspólnoty samorządowej, a więc wójt/burmistrz/prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym włączono możliwość składania w takich przypadkach skargi. W demokratycznym państwie prawnym nie można przyjąć koncepcji władczego orzekania przez jedną stronę o prawach drugiej strony. Układ taki jest dopuszczalny tylko w ramach równości stron a zatem gdyby wyłączyć władczość działania organów wspólnoty samorządowej, co oznaczałoby pozbawienie kompetencji do wykonywania administracji publicznej. Z tego względu zrezygnowano z konstrukcji wyłączenia gminy z postępowania. Mieszanie ról procesowych w demokratycznym państwie prawnym jest niedopuszczalne. W postepowaniu sądowoadministracyjnym prowadzi to do rozpoznania sporu o zgodność z prawem działania czy bezczynności pomiędzy organami administracji publicznej orzekajacymi w I i II instnacji. W relacji „wspólnota samorządowa-jednostka” należy wyżej stawiać potrzebę ochrony interesu jednostki, ponieważ w przeciwnym razie jest to powrót do państwa socjalistycznego, w którym interes społeczny miał przewagę nad interesem indywidualnym. Skarżący może skutecznie złożyć skargę, gdy ma zdolnosć sądową i zdolność procesową. Do szczególnego rozwiązania w zakresie legitymacji do złozenia skargi do sądu należy rozwiązanie przysługujące legitymację do złożenia skargi Rzecznikowi Praw Obywatelskich, któremu służy sarga ochraniająca prawa i wolności człowieka i obywatela. Legitymacja RPO jest powiązana zatem z ochroną interesyu prawnego, choć nie jest to interes własny Rzecznika, a jednostki której prawa i owlności zostały naruszone działaniem lub bezczynnością organu wykonującego administrację publiczną. Kwestią kontrowersyjną jest zakres legitymacji RPO a mianowicie to, że służy mu legitymacja tylko w sprawach dotyczących osób fizycznych czy też zakres ten obejmuje inne podmioty.
Jedną z podstawowych zasad przyjętych w Konstytucji jest zasada praworządności. Gwarancją służącą w administracji tej konstytutywnej zasady jest przyznanie legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego niezgodnego z prawem działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną. Legitymacja oparta na podstawie ochrony interesu publicznego - taką legitymację ma:
Prokurator, który wnosi skargę ze względu na naruszalność ochrony obiektywnego porządku prawnego. Z tego względu w skardze powinien wywieść naruszenie prawa
Organ nadzoru na uchwałę organu powiatu, na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, związku międzygminnego. Legitymacja do złozenia skargi przysługuje organowi nadzoru po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym ustawami samorządowymi.
Organ nadzoru nad samorządem zawodowym np. w ustawie o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, gdzie minister właściwy do spraw rolnictwa może zaskarżyć prawomocną uchwałę samorządu podjętą w sprawach określonej w ustawie do sądu administracyjnego.
Na takiej samej konstrukcji oparta jest też legitymacja do wniesienia skargi w sprawie własności przemysłowej na prawmocne orzeczenie urzędu patentowego kończące postępowanie w sprawie a rażąco naruszające prawo, prezes urzędu, prokurator generalny oraz RPO mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia.