ROZDZIAŁ III
Środki egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Środki stosowane w postępowaniu zwykłym
Uwagi ogólne
Środki egzekucyjne można podzielić na dwie grupy: środki przymuszające i środki zaspokajające. Środki przymuszające tylko pośrednio prowadzą do celu, a środki zaspokajające mogą bezpośrednio spowodować wykonanie obowiązków. Środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni.
Z wymienionego katalogu środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynika, że zawiera on jeden środek przymuszający, tj. grzywnę w celu przymuszenia, oraz cztery środki zaspokajające. 1
Środki o charakterze przymuszającym nie prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a mają jedynie skłonić zobowiązanego do jego wykonania przez dolegliwość samego środka egzekucyjnego.
Wybór środka egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym odbywa się z zachowaniem zasad postępowania, a w szczególności zasady celowości, zasady stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych, a także zasady stosowania środków przewidzianych w ustawie. Wyboru środka egzekucyjnego dokonuje organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim przywołanymi zasadami postępowania, ale biorąc pod uwagę także stanowisko wierzyciela oraz przepisy szczegółowo regulujące zastosowanie poszczególnych
środków egzekucyjnych.
1. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 265.
Organ egzekucyjny stosując środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym powinien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zaopatrzony w klauzule o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej oraz postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego2. Jego zastosowanie następuje więc w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny, które w swej treści powinno odpowiadać regulacji wynikającej z przepisów art. 124.1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a także zawierać elementy wynikające z przepisów ustawy egzekucyjnej, do których należą przede wszystkim wezwanie do wykonania obowiązku i pouczenie o konsekwencjach jego niewykonania.
Grzywna w celu przymuszenia
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku polegającego na: znoszeniu lub zaniechaniu czegoś (np. znoszenie wstępu służby drogowej na przyległy do drogi publicznej grunt, bądź wykonawców prac geodezyjnych - na grunt i do obiektów budowlanych albo zaniechanie handlu w miejscu niedozwolonym); wykonaniu czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (np. stawienie się do poboru wojskowego lub na przykład art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.) nakłada na osoby przebywające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązki polegające na poddawaniu się badaniom mającym na celu pobraniu lub dostarczenie materiału do tych badań, poddawaniu się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, poddawaniu się obowiązkowemu leczeniu, obowiązkowej hospitalizacji, izolacji, kwarantannie i nadzorowi epidemiologicznemu oraz udzieleniu wyjaśnień istotnych dla zapobiegania chorobom zakaźnym. W przypadku nie wykonania tych obowiązków dobrowolnie właściwe organy egzekucyjne mogą doprowadzić do ich wykonania przy zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia.
Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
2. T. Jędrzejewski, M. Pasternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 201.
w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. 3 Grzywnę można wymierzyć zarówno osobom fizycznym, ale także można ją stosować wobec osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej. Można jednocześnie grzywnę celem przymuszeniem stosować wobec całych jednostek organizacyjnych (osób prawnych), jak też na ich przedstawicieli (osób zobowiązanych do czuwania nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku).
Nie ma przeszkód prawnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na organy władzy publicznej, zwłaszcza na organy administracji, oraz na zakłady publiczne. 4
Grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z wyjątkiem grzywny nakładanej celem spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub w zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy - w takim przypadku grzywna jest jednorazowa. W razie nie wykonania obowiązku związanego z możliwością nałożenia jednorazowej grzywny, organ orzeka o wykonaniu zastępczym. Wysokość tej jednorazowej grzywny, w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. 5
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. W postanowieniu znajduje się wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, iż niewykonanie obowiązku w terminie spowoduje nałożenie dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie. Wyrok z dnia 30 listopada 1998 r. (sygn. akt I S.A. 793/98), uznał, iż w postanowieniu o nałożeniu grzywny, nie może zostać pominięte określenie terminu co stanowi naruszenie prawa materialnego. Powyższa wada postanowienia, jako mająca wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność jego uchylenia w
3. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie…, s. 301.
4. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 335.
5. L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2002, s. 226.
postępowaniu zażaleniowym na podstawie art. 138. 1 pkt 2 w zw. Z art. 144 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Grzywnę, nieziszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Obowiązek uiszczenie nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub następców prawnych zobowiązanego. Jest to więc obowiązek ściśle osobisty, który wygasa z chwilą śmierci zobowiązanego.
Ustawodawca wprowadził tylko górne granice wysokości nakładanych grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając swobodę organom egzekucyjnym w zakresie szczegółowego ustalenia ich wysokości. Swoboda ta jednak powinna mieścić się w granicach wyznaczonych przez normy regulujące zasady postępowania egzekucyjnego, egzekucyjnego zwłaszcza zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszych środków egzekucyjnych. Górne granice nakładanych grzywien są uzależnione od rodzaju podmiotów, na które będą nakładane. I tak w stosunku do osób fizycznych, fizycznych więc zobowiązanych lub ich przedstawicieli ustawowych, a także osób będących przedstawicielami ustawowymi bądź statutowymi zobowiązanego oraz osób zobowiązanych do czuwania nad wykonaniem obowiązku, grzywna w celu przymuszenia (jedna) nie może przekroczyć kwoty 5.000 zł. Natomiast suma łącznie nałożonych (wielokrotnie) grzywien nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Znacznie wyższe grzywny mogą być nakładane na osoby prawne i jednostki organizacyjne, które nie posiadają osobowości prawnej. W stosunku do tych jednostek grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć kwoty 25.000 zł., zaś nakładana wielokrotnie nie może przekroczyć łącznie kwoty 100.000 zł. 6
Wykonanie zastępcze
Istota wykonania zastępczego polega na tym, że poleca się wykonanie niedopełnionego przez egzekuta obowiązku osobie trzeciej na koszt i niebezpieczeństwa zobowiązanego z ewentualnym użyciem sił pociągowych, narzędzi i materiałów należących do egzekuta. 7
Skutkiem wykonania zastępczego jest wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, tzn. uiszczenia przez
6. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 205.
7. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 49.
zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. Przypuszczenie, że zobowiązany nie będzie w stanie ponieść kosztów wykonania zastępczego, nie uzasadnia odstąpienia od zastosowania tego środka egzekucyjnego. 8
Nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków polegających wprawdzie na wykonaniu czynności, jednak mających charakter osobisty, ściśle związany z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze można więc zastosować na przykład w następujących sytuacjach. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w razie samowolnego naruszenie pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Bardziej szczegółowym przykładem wykonania zastępczego jest niżej opisany przypadek. „Pięć lat temu burmistrz nakazał spółdzielni mieszkaniowej „w terminie natychmiastowym” udrożnić i uszczelnić przewody kominowe, gazowe i wentylacyjne w budynku mieszkalnym zamieszkałym przez 68 rodzin, ponieważ nie czyszczone i pozapychane zagrażają zdrowiu i życiu mieszkańców oraz ich bezpieczeństwu. Mimo że decyzja stała się ostateczna, spółdzielnia nie przeprowadziła remontu. Wobec tego po pół roku kierownik urzędu rejonowego wydał tytuł wykonawczy, wzywając ją do natychmiastowego przeprowadzenia robót. W licznych pismach spółdzielnia tłumaczyła się, że ma trudności ze znalezieniem wykonawcy. Po dalszych dwóch latach korespondencji, kar i grzywien urząd rejonowy postanowił, że obowiązek objęty nakazem zostanie wykonany zastępczo na koszt spółdzielni, która musi wpłacić na ten cel 60 mln starych zł. zaliczki. Wojewoda utrzymał to postanowienie w mocy. Spółdzielnia zaskarżyła je do NSA. NSA nie uwzględnił skargi. W powstałej sytuacji wykonanie zastępcze było jedynym możliwym środkiem egzekucyjnym. Przepisy jednak przewidują, że jeśli w toku postępowania o wykonanie zastępcze dłużnik wykona obowiązek, może zwrócić się z wnioskiem o umorzenie postępowania. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby spółdzielnia złożyła w urzędzie rejonowym taki
wniosek (wyrok z dnia 29 maja 1996 r. Sygn. IV S.A. 162/95). 9
8. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 340.
9. Rzeczpospolita, Czyszczenie przewodów, 1996.07.31, Dział Prawa.
Zastosowanie wykonania zastępczego następuje w wyniku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego powinno zawierać wskazanie podmiotu, któremu zlecono wykonanie zastępcze obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Brak wskazania wykonawcy nie powoduje bezskuteczność podjętej czynności, bowiem organ może wyznaczyć wykonawcę w terminie miesiąca po wydaniu przedmiotowego postanowienia. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty pieniężnej tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Wzywając do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego organ egzekucyjny powinien określić kwotę pieniężną oraz termin, w jakim zobowiązany powinien dokonać wpłaty. Wezwanie to stanowi podstawę egzekucji, ponieważ jest aktem indywidualnym właściwego organu nakładającym na zobowiązanego obowiązek o charakterze pieniężnym. 10
W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych. 11
W związku z wykonaniem zastępczym kształtuje się następujący układ stosunków prawnych: między organem egzekucyjnym a zobowiązanym jest to stosunek administracyjnoprawny; między organem egzekucyjnym a wykonawcą - stosunek cywilnoprawny; między zobowiązanym a wykonawcą - też stosunek cywilnoprawny.
Wybór wykonawcy powierza się organowi egzekucyjnemu, który powinien dołożyć staranności, aby wybór był trafny.
Wykonanie zastępcze następuje na niebezpieczeństwo zobowiązanego. Oznacza to, że ponosi on nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W toku realizacji wykonania zastępczego przerzuca się odpowiedzialność na zobowiązanego, gdyby osoby trzecie poniosły z tego tytułu szkodę. Nie zwalnia to
10. T. Jędrzejewski, M. Pasternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 209.
11. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie…, s. 271.
jednak organu egzekucyjnego do staranności i zapobiegania szkodom. 12
Zobowiązanemu zapewnia się też określone roszczenia wobec wykonawcy, które posiadają charakter cywilnoprawny. Należy tu odpowiedzialność wykonawcy wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót. Następnie, gdy wykonawca używa materiałów zobowiązanego, odpowiada za celowe ich użycie. Gdy zobowiązany dostarcza środków przewozowych, wykonawca odpowiada za prawidłowe ich wykorzystanie. Dla realizacji tych uprawnień ustawodawca daje zobowiązanemu prawo wglądu w czynności wykonawcy. Roszczeń z tytułów wymienionych w art. 131 (wykonawca odpowiada wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót, celowe zużycie materiałów dostarczonych przez zobowiązanego oraz prawidłowe korzystanie z jego środków przewozowych), zobowiązany może dochodzić wobec wykonawcy, a nie organu egzekucyjnego. Może to nastąpić na drodze cywilnoprawnej. 13
Po zakończeniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny powinien zawiadomić zobowiązanego, że zostały zakończone czynności egzekucyjne oraz że obowiązek objęty tytułem wykonawczym został przymusowo wykonany. W tym momencie powstaje po stronie organu obowiązek ustalenia kosztów wykonania zastępczego z uwzględnieniem wpłaty lub przymusowego ściągnięcia zaliczek na poczet zastosowanego środka egzekucyjnego. Wykaz kosztów wykonania zastępczego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu. Określa też termin, w jakim zobowiązany powinien dokonać wpłaty. W przypadku nieziszczenia ustalonej kwoty w wyznaczonym przez organ terminie spowoduje, że zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. 14
W ustawie przyjęto, że jeżeli nie będzie to stało na przeszkodzie realizacji obowiązku, zobowiązany może w każdym czasie przystąpić do jego wykonania. Możliwość ta opatrzona jest zastrzeżeniem, ze wykona obowiązek w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny. Organ ten może uzależnić zgodę od zabezpieczenia realizacji obowiązku w formie, którą uzna za wskazaną. 15
12. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie…, s. 489.
13. Ibidem, s. 492.
14. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 213.
15. E. Bojanowski, Wykonanie…, s. 105.
Odebranie rzeczy ruchomej.
Jeżeli zobowiązany uchyla się od obowiązku wydania oznaczonej rzeczy ruchomej, rzecz ta może być mu przez organ egzekucyjny odebrana w celu wydania jej wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania rzeczy na określony okres czasu. Odebranie rzeczy ruchomej jest stosowane wówczas, gdy zobowiązany ma wydać wierzycielowi rzecz ruchomą oznaczoną co do tożsamości, zindywidualizowaną, możliwą do odróżnienia od innych rzeczy tego samego rodzaju. Przepisy szczególne mogą dopuszczać możliwość nakazania zobowiązanemu wydania rzeczy oznaczonej jedynie co do gatunku; istota obowiązku będzie wówczas polegać na tym, że zobowiązany świadczy rzecz określonego rodzaju należącą do jego majątku. Zwierzęta nie są rzeczami art. 1 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 111, poz. 724 z późn. zm.), jednakże art. 136.3 należy stosować również w przypadku egzekwowania obowiązku dotyczącego zwierząt.
Odebranie rzeczy ruchomej nie zmienia stanu własności tej rzeczy. Jeżeli zatem rzecz została tymczasowo odebrana zobowiązanemu będącemu jej właścicielem, to po upływie wyznaczonego terminie zostanie ona zwrócona zobowiązanemu. 16
Odebranie rzeczy ruchomej znajduje zastosowanie również w przypadku, w którym obowiązek polega na wydaniu dokumentów urzędowych lub prywatnych niezbędnych do przeprowadzenia postępowania przez właściwe organy administracji publicznej lub podlegających zwrotowi właściwym organom administracji. Na przykład art. 11 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach ( Dz. U. Nr 2, poz. 5 z późn. zm.) stanowi w ust. 1, że osoba, wobec której wydano decyzję o unieważnieniu paszportu, jest zobowiązana zwrócić paszport organowi paszportowemu z kolei ust. 2 tego artykułu przewiduje, że w razie niewykonania tego obowiązku mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 17
Zobowiązany niebędący właścicielem rzeczy i niewładający nią, nie może wykonać obowiązku wydania jej wierzycielowi. Jeżeli jednak zobowiązany włada rzeczą stanowiącą przedmiot własności osoby trzeciej i rzecz ta podlega odebraniu niezależnie od tego, czyją stanowi własność, to nie stanowi to przeszkody do odebrania jej zobowiązanemu. 18
16. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 347.
17. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 213.
W artykule Roberta Szaranieca z Gazety Prawnej, autor pisze: „…komornik może zająć ruchomości należące do współmałżonków, nawet jeżeli egzekucja jest prowadzona jedynie przeciwko jednemu z małżonków, o ile ruchomości te znajdują się we władaniu dłużnika. Współmałżonek, wobec którego egzekucja nie jest prowadzona, może złożyć skargę na podstawie o art. 41 par. 2 lub 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (powstanie wierzytelności przed powstaniem wspólności ustawowej; wierzytelność dotyczy wyłącznie odrębnego majątku jednego z małżonków; sąd ograniczył lub wyłączył możliwość zaspokojenia się z majątku wspólnego, gdyż ze względu na charakter wierzytelności albo stopień przyczynienia się małżonka będącego dłużnikiem do powstania majątku wspólnego - zaspokojenie z majątku wspólnego byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego). 19
Odebranie rzeczy ruchomej ma zastosowanie również w przypadku, w którym odebranie rzeczy ruchomej następuje w celu zniszczenia. Przy czym nakaz zniszczenia ruchomości może nastąpić ze względów sanitarnych lub innych względów społecznych. Na przykład art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.) upoważnia powiatowego (portowego) inspektora sanitarnego, do nakazania w drodze decyzji administracyjnej, zniszczenia skażonej żywności, w celu zapobieżenia szerzeniu się choroby zakaźnej.
Szczególnym przypadkiem zastosowania przepisów regulujących odebranie ruchomości jest sytuacja, w której organ egzekucyjny będzie przymusowo wykonywał obowiązek polegający tylko na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy ruchomej. 20
Odebranie rzeczy ruchomej dokonuje egzekutor, który doręcza zobowiązanemu postanowienie organu egzekucyjnego wzywające go do wydania rzeczy określonej w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania tej rzeczy. Odebraną rzecz wydaje się wierzycielowi lub osobie przezeń upoważnionej, a gdy nie jest to możliwe, rzecz tę oddaje się na skład na koszt i niebezpieczeństwo wierzyciela. 21
18. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 348.
19. R. Szaraniec, Pytania czytelników, Gazeta Prawna.
20. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 270.
21. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 214.
Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń
Dawniej środek ten stosowano dość często, gdy do egzekucji administracyjnej należało opróżnianie lokali mieszkalnych, obecnie, po przejściu tych uprawnień do egzekucji sądowej, stosuje się go wyjątkowo. 22 Niemniej, i w tej dziedzinie mamy do czynienia z egzekucją administracyjną. Sytuację taką przewiduje w szczególności art. 45 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 42, poz. 368 ze zm.), gdzie mowa o przymusowym przekwaterowaniu z lokali pozostających o zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Chociaż w tym względzie są pewne niuanse, ponieważ nie wiadomo, jaki organ egzekucyjny ma być właściwy do przymusowego przekwaterowania żołnierza zawodowego z zajmowanej kwatery-zwraca uwagę rzecznik praw obywatelskich. Decyzję o zwolnieniu kwatery wydaje obecnie dyrektor Agencji. Po jej uprawomocnieniu dyrektor oddziału terenowego Agencji zarządza przymusowe przekwaterowanie. Tymczasem z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że dyrektor terenowego oddziału Agencji składa jedynie wniosek o przymusowe przekwaterowanie, nie jest natomiast organem egzekucyjnym w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Spory kompetencyjne stwarza również ustalenie organu zobowiązanego do przymusowego przekwaterowania z lokali znajdujących się w zasobach Agencji. 23
Innego przykładu dostarcza art. 25 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowództwa Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 156, poz. 1301), przewidujący wprowadzenie najmu lokalu i budynku w drodze decyzji administracyjnej. Gdy chodzi o inne przykłady stosowania tego środka egzekucyjnego, można tu wskazać na wyegzekwowanie ostatecznych decyzji o wywłaszczeniu, wydawanych na podstawie przepisów art. 112 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Artykuł 141 egzekucji administracyjnej przewiduje zastosowanie tego środka egzekucji także w sytuacjach, gdy chodzi o obowiązek wydania nieruchomości na oznaczony czas. Chodzić tu może o wyegzekwowanie decyzji starosty wydającego zezwolenie na czasowe zajęcie
22. Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne-problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 24.
23. „Rzeczpospolita”, Kto egzekwuje przekwaterowanie, 2004.03.30, Dział Prawa.
nieruchomości.24 Zastosowanie tego środka egzekucyjnego dotyczy, co do zasady, trwałego odebrania nieruchomości, nie mniej jednak można go stosować również w przypadkach, w których obowiązek poddany egzekucji administracyjnej polega na wydaniu nieruchomości tylko na oznaczony czas. Przykładem takiej sytuacji jest art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), stanowiący, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Innym przykładem możliwości czasowego odebrania nieruchomości jest art. 90 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.), stanowiący, że w razie zagrożenia bezpieczeństwa zakładu górniczego i jego ruchu oraz urządzeń użyteczności publicznej w związku z ruchem zakładu górniczego, właściwy organ nadzoru górniczego może wydać decyzję zezwalającą na zajęcie nieruchomości na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia i jego skutków. 25
Środek ma zastosowanie, gdy egzekwuje się obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia. Prowadzi on do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia w celu wydania wierzycielowi. W przypadku stosowania tego środka egzekucyjnego egzekucję prowadzi się zarówno przeciwko zobowiązanemu, jak i przeciwko członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. 26 Uchwałą składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r. (III AZP 5/92) „organ egzekucyjny jest właściwy do wydania tytułu wykonawczego, w którym sprzedający zobowiązali się opróżnić i wydać nabywcom nieruchomość. Środek egzekucyjny, polegający na odebraniu nieruchomości (opróżnieniu lokalu), skierowany jest wprawdzie do zobowiązanego, ale wywiera określone skutki także wobec innych osób, które zajmują nieruchomość.” Przystępując do egzekucji, egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie organu egzekucyjnego
o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia), z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie
24. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie…, s. 492.
25. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 216.
26. E. Ochendowski, Postępowanie…, s. 271.
zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Jeżeli wezwanie to nie odniesie skutku, egzekutor usuwa z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) znajdujące się tu ruchomości i wzywa osoby przebywające na tej nieruchomości lub w tym lokalu (pomieszczeniu) do jego opuszczenia, pod groźbą zastosowania przymusu bezpośredniego. W razie oporu egzekutor podejmuje odpowiednie kroki w celu zastosowania przymusu bezpośredniego. Gdy nieruchomość podlegająca wydaniu albo lokal (pomieszczenia) podlegające opróżnieniu są zamknięte, egzekutor zarządza ich otwarcie. W takim przypadku egzekutor ma obowiązek uprzednio przywołać dwóch świadków i ma prawo wezwać pomocy Policji, a gdy opór stawia żołnierz w czynnej służbie wojskowej - wezwać pomocy organu wojskowego, także organy Straży Granicznej, Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej. Okolicznością uzasadniającą wezwanie do udziału w postępowaniu organu pomocniczego jest potrzeba usunięcia oporu, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji.
Ruchomości usunięte z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) egzekutor oddaje zobowiązanemu lub dorosłemu członkowi rodziny albo na przechowanie innej osobie lub na skład. Odpowiednie zastosowanie znajdą tu przepisy art. 835-845 kodeksu cywilnego regulujące istotę umowy przechowania oraz art. 853-859 regulujące istotę umowy składu. Rozwiązanie to stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnej regulacji wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, bowiem zarówno przeniesienie usuniętych ruchomości na inną nieruchomość zobowiązanego lub do innego lokalu (pomieszczenia) zajmowanego przez zobowiązanego, jak też przekazanie ich innej osobie na skład (przechowanie) odbywa się na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Oznacza to, że również odpowiedzialność z tytułu szkód powstałych w wyniku dokonania tych czynności obciąża zobowiązanego.
Ruchomości oddane na przechowanie lub złożone na skład mogą być, na wniosek osoby przechowującej, sprzedane w drodze licytacji (nie stosuje się licytacji, ale należy zwrócić się do konserwatora zabytków, gdy przedmiot ma wartość historyczną czy artystyczną o nabycie rzeczy po oszacowaniu wartości) albo jednostkom prowadzącym działalność handlową. Dzieje się tak wtedy, jeśli zobowiązany, mimo wezwania, nie odebrał ruchomości oddanych na przechowanie lub złożone na skład w określonym terminie, a koszty przechowania lub składu mogą być wyższe niż wartość tych
ruchomości. 27
Przymus bezpośredni
Zgodnie z art. 148 p.e.a., „przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającą egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonania obowiązku”.
Przy wyborze tego środka egzekucyjnego należy mieć na uwadze przede wszystkim zasadę stosowania najłagodniejszych środków egzekucyjnych, a także zasadę stosowania wyłącznie środków przewidzianych w ustawie. Sam przepis art. 148 ustawy egzekucyjnej nie wskazuje, jakie czynności będą bezpośrednio skuteczne i doprowadzą do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji, jednak w przepisach szczególnych, dotyczących działania podmiotów stosujących przymus bezpośredni, jego formy zostały określone bardziej precyzyjnie.
W szczególności art. 16 ustawy z 6 września 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. Nr 7, poz. 58) stanowi, iż chodzi tu o: „fizyczne, techniczne i chemiczne środki służące do obezwładnienia osób oraz do zatrzymania pojazdów; pałki służbowe; wodne środki obezwładniające; psy i konie służbowe; pociski niepenetracyjne, miotne z broni palnej”. Cytowany artykuł dodaje też, iż „Policjanci mogą stosować jedynie środki przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom”. Bardziej ogólny przepis o stosowaniu przymusu bezpośredniego zawiera art. 25 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676). Stanowi on: „W razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie prawa poleceniom, funkcjonariusze ABW mogą stosować fizyczne, techniczne i chemiczne środki przymusu bezpośredniego, służące do obezwładniania lub konwojowania osób oraz zatrzymania pojazdów”. Upoważnia się jednocześnie Radę Ministrów do szczegółowego określenia tych środków w drodze rozporządzenia. Również i inne przepisy np. art. 23 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) przewidują formy użycia przymusu
bezpośredniego. 28
27. Ibidem, s.271.
28. Z. Leoński, Administracyjne…, s. 25.
W praktyce środki przymusu dość często stosują straże gminne (miejskie). Z tych Przyczyn można tu też dodać, że funkcjonariusze straży gminnych (miejskich) na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) mogą stosować następujące środki przymusowe: siłę fizyczną w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych technik obrony; kajdanki; pałki obronne wielofunkcyjne; psy obronne, paralizatory elektryczne, broń gazową i ręczne miotacze gazu. Strażnik stosuje wymienione środki, przy odpowiadającym potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i niezbędnej do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom.
Niekiedy ustawy wskazują, jaką formę przymusu należy użyć w danej sytuacji w ramach egzekucji administracyjnej. Przykładowo art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 21, poz. 205 ze zm.), mówi, że wójt (burmistrz) nakłada grzywnę celem przymuszenia lub zarządza przymusowe doprowadzenie przez Policję poborowego do komisji poborowej. Inny przykład to art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. Nr 113, poz. 985 ze zm.), który przewiduje przymusowe doprowadzenie osoby, która nie zgłosi się dobrowolnie na wskazane miejsce, na rozmowę ostrzegawczą.
Wprawdzie omawiane przepisy traktują w odrębnych artykułach o sytuacjach, gdy można użyć broni palnej, dodają jednak, że można stosować broń również wtedy, gdy wymienione w ustawie środki przymusu bezpośredniego okazały się niewystarczające lub ich użycie nie było możliwe.
W artykule Mikołaja Słoniewskiego z Rzeczypospolitej zostało omówione zwalczanie chorób zakaźnych, które także są uregulowane w przepisach szczególnych.29
Choroby zakaźne są też leczone przymusowo. Decyzje w tych kwestiach mają rygor natychmiastowej wykonalności. Dla ich wyegzekwowania stosuje się środki przewidziane w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skrajnych wypadkach ustawa pozwala odwołać się także do przymusu bezpośredniego, polegającego na „unieruchomieniu osoby chorej lub podejrzanej o chorobę zakaźną w obecności lekarza, przewiezieniu i umieszczeniu w szpitalu”. O przyjęciu do tej
placówki decyduje lekarz izby przyjęć po zbadaniu pacjenta. Lekarz musi wyjaśnić choremu przyczyny przymusowej hospitalizacji i poinformować go o prawie wystąpienia do sądu opiekuńczego o zbadanie zasadności takiego wyroku. Przymus
29. M. Słoniewski, Zwalczanie chorób zakaźnych, Rzeczpospolita, 1997.04.21.
można także stosować wobec przebywającego w szpitalu, by uniemożliwić mu ucieczkę. W przypadku epidemii, ogłoszenie takie upoważnia do wprowadzenia obowiązkowych jednolitych metod postępowania profilaktycznego, także do badań przymusowych; do wprowadzenia ograniczeń funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy oraz do ogłoszenia zakazu zgromadzeń i innych skupisk ludności; do ograniczenia obrotu i używania przedmiotów mogących sprzyjać szerzeniu się choroby zakaźnej; do nałożenia na ludność obowiązku wykonania określonych zabiegów higienicznych, porządkowych itp.
Przymus bezpośredni może być zastosowany jako samoistny środek egzekucyjny lub też jako środek pomocniczy stosowany w ramach innego środka egzekucyjnego. W pierwszym przypadku jego zastosowanie będzie możliwe wówczas, gdy egzekwowany obowiązek polega na opuszczeniu nieruchomości, lokalu lub pomieszczenia, gdy chodzi o obowiązek wydania rzeczy ruchomej, gdy egzekwowany obowiązek polega na zaniechaniu czynności lub nieprzeszkadzaniu innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych, zarówno z przyczyn faktycznych, jak i prawnych, nie jest możliwe. Zastosowanie przymusu bezpośredniego jako środka o charakterze pomocniczym następuje w toku postępowania egzekucyjnego, które zostało wszczęte w celu zastosowania innego środka egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy ten okazał się bezskuteczny, a zastosowanie przymusu bezpośredniego może doprowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku. 30
Egzekutor może przystąpić do zastosowania przymusu bezpośredniego bez wysyłania pisemnego upomnienia, wystarczy ustne wezwanie. Nie doręcza się odpisu tytułu wykonawczego, jak wreszcie nie doręcza się postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.
Środki egzekucyjne, a w tym przymus bezpośredni, stosuje się w zasadzie wobec zobowiązanego. Przy tym przymus bezpośredni można stosować wobec osób fizycznych, fizycznych nie jednostek organizacyjnych (ewentualnie wobec osób pełniących określone funkcje w tych jednostkach). Art. 152 wprowadza generalną
zasadę, że ten środek egzekucyjny można również stosować wobec osób, które nie są zobowiązanym, i może to mieć miejsce wtedy, gdy osoby trzecie swą działalnością lub wstrzymaniem się od działań, albo innym zachowaniem stwarzają przeszkodę w celu wyegzekwowania obowiązku. Dla zastosowania przymusu nie jest wówczas potrzebne
30. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 221.
postanowienie o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego ani też odrębny tytuł wykonawczy. Ale jest konieczne ustne zagrożenie użycie tego środka. 31
Ustawa ogranicza zakres podmiotowy stosowania egzekucji administracyjnej tak, że środek egzekucyjny wobec określonej grupy zobowiązanych może stosować tylko określony organ. Art. 153 wyłącza stosowanie przymusu bezpośredniego przez egzekutora wobec żołnierzy, funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Przymus wobec nich może zastosować tylko właściwy organ wojskowy, organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Lub Straży Granicznej. Ustawodawca wykluczył więc możliwość stosowania tego środka egzekucyjnego wobec tych zobowiązanych przez „cywilne” organy egzekucyjne. Jeżeli jednak, ze względów sanitarnych lub np. w trakcie powodzi innej klęski żywiołowej lub innych względów społecznych zachodzi potrzeba natychmiastowego wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie ma na miejscu właściwych organów, wówczas egzekutor mógłby sam i wobec tych osób stosować przymus bezpośredni.
Problem w stosowaniu przymusu bezpośredniego powstaje wobec posłów, senatorów i korzystających i korzystających z immunitetu parlamentarnego, ale także gdy chodzi o niezawisłość sędziów. Ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora z dnia 9 maja 1996 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 350 ze zm.) i ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), mówią o zakazie ograniczenia wolności osobistej przez organy stosujące przymus wobec tej kategorii osób. Nie wynika z tego, czy dotyczy to form przymusu bezpośredniego przewidzianego w postępowaniu egzekucyjnym. 32
31. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie…, s. 516.
32. Ibidem, s. 518.
32