Administracja publiczna - "służba społeczeństwu" łac. "administro" - kierować, zarządzać, służyć
łac. "publicus" - zbiorowy, społeczny, służący ogółowi (nie ma charakteru prywatnego)
Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. Stanowi całokształt struktur organizacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne i świadczące oraz organizatorskie podmiotów kierowniczych i decydenckich.
Badaniem dziejów administracji publicznej zajmuje się historia administracji.
Podział administracji publicznej
Administracja publiczna stanowi zespolenie różnych administracji działających w zakresie spraw publicznych, przede wszystkim zaś administracji państwowej, administracji rządowej i administracji samorządowej. Administracja publiczna jest desygnatem na określenie struktur, działań i ludzi tych wszystkich rodzajów administracji.
Wyróżnia się:
Administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym) - stanowi ona ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej,
Administrację publiczną w ujęciu materialnym (przedmiotowym) - działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej,
Administrację publiczną w ujęciu formalnym - to cała działalność wykonywana przez podmioty administracje bez względu na to, czy ma ona charakter administracyjny czy też nie ma tego charakteru.
Administrację publiczną w ujęciu negatywnym - czyli wszystko to, co nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem,
Administrację publiczną w ujęciu pozytywnym - czyli działalność organizatorską państwa.
Administrację publiczną w ujęciu przedmiotowo - podmiotowym - jest to bardzo znana definicja H. Izdebskiego i M. Kuleszy, zgodnie z którą administracja publiczna to: zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
W historii administracji znana jest również pozytywna definicja administracji publicznej używana w państwach totalitarnych (np. III Rzeszy). Mówi ona, iż administracja publiczna to kształtowanie życia wspólnoty przez specjalnie do tego powołany aparat, według planu ustalonego przez polityczne kierownictwo (czyli np. Führera). Pomija ona udział obywateli w sprawowaniu władzy, kładąc nacisk na prymat władzy nad człowiekiem, nadrzędność wspólnoty nad jednostką, pierwszeństwo obowiązków obywatelskich przed prawami i swobodami obywatelskimi. Widać zatem, iż ujęcie administracji publicznej zależy od ustroju, wobec którego jest formułowane.
Monizm i dualizm administracji publicznej.
W administracji publicznej możemy mieć również do czynienia z dwoma zjawiskami:
monizmem administracji
dualizmem administracji.
Monizm administracji publicznej, polega na istnieniu w danym państwie wyłącznie administracji państwowej. Wówczas nie występuje rzeczywisty samorząd, czyli nie ma podziału na administrację rządową i samorządową. Tak dzieje się w państwach totalitarnych, także wówczas gdy istnieją instytucje samorządowe z nazwy (tzw. fasadowe), które faktycznie samorządem nie są. Tak było np. w PRL. Rad narodowych nie można przecież nazwać samorządem. Ani nie pochodziły z wyborów, ani nie cieszyły się niezależnością. Natomiast dualizm administracji publicznej, to podział administracji publicznej na rządową i samorządową. Jest podstawową zasadą w państwach demokratycznych. Wiąże się z decentralizacją.
Funkcje administracji publicznej
Funkcja porządkowo - reglamentacyjna związana z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Zwana czasem po prostu reglamentacyjną, dotyczącą regulowania życia obywateli (np. kodeksem drogowym).
Funkcja świadcząca, czyli świadczenia usług publicznych lub ich świadczenia za pośrednictwem instytucji świadczących, należących do sektora publicznego (przedsiębiorstw użyteczności publicznej i zakładów administracyjnych). W ramach tej funkcji organy administracji publicznej zaspokajają potrzeby społeczne, np. utrzymując szpitale.
Funkcja regulatora rozwoju gospodarczego przejawiającej się w zastosowaniu klasycznych instrumentów policyjnych i reglamentacyjnych w postacie zezwoleń, kontyngentów, ceł, a także udziale państwa w zarządzaniu gospodarką narodową. Administracja publiczna może nie tylko ingerować w życie gospodarcze interwencjonizm), ale i samodzielnie prowadzić działalność gospodarczą (etatyzm).
Funkcja organizatorska, w ramach której organy administracji podejmują działania twórcze, samodzielne i kreatywne, np. gdy urzędnicy gminni starają się zdobyć fundusze unijne.
Funkcja wykonawcza, polegająca na wykonywaniu przepisów. Organy i instytucje administracji muszą przestrzegać prawa, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami legalizmu, państwa prawa, państwa prawnego, państwa praworządnego. Wykonywanie prawa ma miejsce nie tylko w ramach prawa administracyjnego materialnego (gdy urzędnik w sposób władczy reguluje prawa i obowiązki obywateli), ale i na gruncie prawa proceduralnego (gdy organ wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego). Czasem urzędnicy mogą opierać swoje decyzje na podstawie uznania administracyjnego (swobodnego uznania).
Funkcja kontrolno - nadzorcza, w ramach której państwo kontroluje i nadzoruje obywateli, np. stowarzyszenia.
Funkcja prognostyczno - planistyczna, dzięki której władza publiczna formułuje, np. prognozy wzrostu zanieczyszczenia środowiska naturalnego.
Czasem wyżej wymienione funkcje administracji publicznej zwane są płaszczyznami działania administracji publicznej.
W XXI w. dużego znaczenia zwiększa się rola administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczeństwa (czyli funkcja świadcząca administracji). Część zadań państwa w tym zakresie cedowane zostaje na organizacje pozarządowe i samorządy. Dużego znaczenia nabierają również samorządy miejskie, co wynika z urbanizacji, czyli rozrostu miast. Zjawisko przenoszenia uprawnień z administracji rządowej na rzecz samorządowej administracji miejskiej, nazywa się komunalizacją administracji publicznej.
Cechy administracji publicznej
hierarchiczność
przymus,
monopolistyczny charakter,
trwałość,
planowość. Naturalnie można wyobrazić sobie administrację zanarchizowaną, gdy urzędnik będzie, np. otwierał urząd o dowolnej porze dnia i nocy.
ciągłość,
stabilność,
apolityczność,
fachowość, osiągana dzięki wykształceniu urzędników, przygotowaniu praktycznemu i doświadczeniu,
wyodrębnienie i uporządkowanie organizacyjne oraz kompetencyjne,
legalizm, oparcie na obowiązujących przepisach prawa w zakresie prawa materialnego i proceduralnego,
poszanowanie interesu publicznego (dobra ogólnego), czyli np. ochrona obywateli, ale i środowiska naturalnego (w oparciu o konstytucyjne zasady zrównoważonego rozwoju i społecznej gospodarki rynkowej).
Zasady organizacji i działania administracji publicznej
Zasada związania administracji prawem. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w granicach zakreślonych przepisami prawa.
Zasada kierownictwa. Kierownictwo jest to działanie organu administracji publicznej organizacyjne, inicjatywne, koordynacyjne, sprawdzające, kadrowe, nadzorcze, kontrolne.
Zasada koordynacji. Koordynacja w administracji publicznej sprowadza się do harmonizowania działań różnych organów administracji i urzędów publicznych dla osiągnięcia zamierzonych celów.
Zasada kolegialności. Kolegialność zasadza się na wspólnym podejmowaniu decyzji przez kilka lub nawet więcej równouprawnionych osób.
Zasada jednoosobowości. Jednoosobowość polega na tworzeniu jednoosobowych organów administracji i jednoosobowym podejmowaniu decyzji.
Zasada zakresu działania i właściwości (kompetencji) organu. Zakres działania organu jest określany w przepisach ustrojowych prawa administracyjnego powołującego dany organ. Zakres ten obejmuje wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Natomiast kompetencję należy rozumieć jako zbiór uprawnień organu administracji publicznej, dotyczącego określonego zakresu spraw, w którym organ ma prawo i zarazem obowiązek działania. Wyróżnia się kilka rodzajów właściwości:
właściwość miejscowa - służy do określenia organu terenowego, który ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania.
właściwość rzeczowa - jest to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygnięcia tylko określonych kategorii spraw.
właściwość instancyjna - jest to wskazanie instancji właściwej do rozstrzygnięcia danej sprawy.
Zasada decentralizacji. Decentralizacja wiąże się ściśle z budową aparat administracji publicznej i rozłożeniem zadań między poszczególne ogniwa tego aparatu w układzie pionowym.
Zasada nadzoru. Nadzór jest to możliwość wynikająca z przepisów prawa wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej środkami instruktywnymi, organizacyjnymi, kontrolnymi i władczymi.
Zasada odpowiedzialności. Wyróżniamy:
odpowiedzialność kierownicza - dotyczy osób pełniących kierownicze funkcje w administracji publicznej,
odpowiedzialność karna - odpowiedzialność sprawcza indywidualna,
odpowiedzialność majątkowa - wiąże się ze szkodami wyrządzonymi przez urzędnika w procesie realizacji funkcji administrowania,
odpowiedzialność służbowa - jest to odpowiedzialność pracowników względem przełożonych za uchybienia wobec obowiązków służbowych.
Zasada Legalizmu
Legalizm, kierowanie się zasadą legalizmu - to postępowanie zgodne z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu zawarta jest w art. 7 Konstytucji RP który stanowi, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, iż organy władzy publicznej nie mogą podejmować działań bez podania podstawy prawnej. Mogą czynić tylko to, co im prawo nakazuje lub pozwala.
Legalizm w postępowaniu obywateli, przejawia się w bezwzględnym przestrzeganiu przez nich obowiązującego prawa.
Soft Law
Termin miękkie prawo (ang. "soft law") odnosi się do pokrewnych prawu instrumentów które nie posiadają żadnej mocy prawnie wiążącej, lub których moc wiążąca jest w jakiś sposób "słabsza" w porównaniu do mocy wiążącej tradycyjnego prawa, w tym kontekście często określanego jako "twarde prawo" (ang. "hard law"). Pojęcie "miękkiego prawa" początkowo pojawiło się w prawie międzynarodowym, później zostało jednak przeniesione do innych gałęzi prawa.
W kontekście prawa międzynarodowego, termin "miękkie prawo" odnosi się przeważnie do porozumień (których stronami są przeważnie państwa) które pozbawione są niektórych elementów pozwalających uznać je za "prawo" międzynarodowe w ścisłym rozumieniu. W obszarze prawa międzynarodowego do "miękkiego prawa" zaliczyć należy zobowiązania nieujęte w formie traktatu (a więc nie nadające się do prawnego wyegzekwowania)jak również niektóre typy rezolucji organizacji międzynarodowych (np. rezolucje Zgromadzenia Ogólnego ONZ).
Termin "miękkie prawo" jest także często używany w odniesieniu do różnych rodzajów quasi-prawnych instrumentów Wspólnot Europejskich: "kodeksów postępowania" (ang. "codes of conduct"), "wytycznych" (ang. "guidelines"), "komunikatów" (ang. "communications") itp. W obszarze prawa Wspólnot Europejskich, instrumenty "miękkiego prawa" są często używane w celu zasygnalizowania, w jaki sposób Komisja Europejska będzie używała swoich kompetencji, w jaki sposób Komisja będzie wykonywała swoje zadania w ramach przysługującego jej swobodnego uznania.
Prawo administracyjne
Z Wikipedii
Prawo administracyjne - gałąź prawa obejmująca zespół norm generalnie-abstrakcyjnych o charakterze materialnym, mocy powszechnie obowiązującej w znaczeniu podmiotowym, regulujących sytuację prawną podmiotów prawnie niepodporządkowanych organom administracji publicznej. Normy te oddziałują zarówno bezpośrednio poprzez ustanawianie w nich obowiązków i uprawnień, których realizacja podlega kontroli organów administracji publicznej jak i pośrednio przez stosowanie norm w drodze decyzji administracyjnej organu.
Jedną z charakterystycznych cech norm prawa administracyjnego jest możliwość zastosowania przymusu państwowego w celu jego wykonania..
Geneza prawa administracyjnego sięga końca XVIII wieku i wiąże się z jednej strony z Rewolucją francuską (1789-1799), która przekształciła "poddanego" w "obywatela". Zaś z drugiej strony z rozwojem prawa publicznego w państwach oświeconego absolutyzmu. Państwa te stojąc na gruncie policystyki, drobiazgowo regulowały życie społeczne. Zakreślały tym samym (nadmiernie) zakres oddziaływania prawa administracyjnego.
W okresie państwa liberalnego przepisy prawa administracyjnego wyznaczały przede wszystkim ramy działania administracji publicznej. Zakres oddziaływania prawa administracyjnego zwiększał się w tych krajach w miarę rozszerzania się państwowego interwencjonizmu.
Prawo administracyjne w Polsce
Prawo administracyjne w Polsce obejmuje:
prawo administracyjne ustrojowe, które określa strukturę oraz zasady funkcjonowania administracji publicznej
prawo administracyjne materialne, które reguluje prawa i obowiązki organów administracji publicznej i obywateli
prawo administracyjne procesowe, określa postępowanie administracyjne.
Dodatkowo wyróżnia się prawo urzędnicze, dotyczące statusu urzędników (funkcjonariuszy publicznych).
Public Management (w tym New Public Management) - traktowania administracji
publicznej jako oddzielnej kategorii w obrębie struktur i mechanizmów zarządzania
publicznego; w związku z kryzysem finansów publicznych, skupiono się na racjonalizacji
wydatków publicznych poprzez m.in. zarządzanie przez cele, różnego rodzaju
outsourcing, uelastycznienie struktur i statusu pracowników, analizę i kwantyfikację
celów, kosztów i efektów oraz prywatyzacji w znaczeniu własnościowym i
funkcjonalnym (prywatyzacja wykonywania zadań publicznych),
Public Governance - podchodzeniu do sektora publicznego, a w szczególności
administracji publicznej jak do ważnego elementu sieci społeczeństwa obywatelskiego (w
szerszym znaczeniu), pozostającego w interakcji z członkami (jednostkami, grupami)
społeczeństwa obywatelskiego (w znaczeniu węższym) poprzez odpowiednie procedury
partycypacyjne i konsultacyjne z „interesariuszami” (stakeholders); skupia się w
rezultacie na zaangażowaniu „interesariuszy”, jawności i przejrzystości, różnych
aspektach równości i niedyskryminacji w dostępie do służby publicznej oraz w
korzystaniu z usług publicznych, etyce w służbie publicznej, odpowiedzialności
(accountability) oraz trwałości (sustainability). Kluczową rolę zaczynają pełnić w tym
procesie nowoczesne technologie cyfrowe i komunikacyjne. Public governance jest
realnie wdrażane tylko w oparciu o powszechne.