QPrint

SPIS RZECZY

Spis treści  ............................................................................................................................................ 02
1. Wprowadzenie w problematykę ............................................................................................... 03
2. Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego  ............................................................................... 04
3. Istota samorządu terytorialnego .............................................................................................. 05
4. Władze gminy  ........................................................................................................................... 06
4.1. Organ stanowiąco-kontrolny  ................................................................................................... 06
4.2. Organ wykonawczo-zarządczy  ................................................................................................ 10
4.3. Instytucja sekretarza i skarbnika .............................................................................................. 13
5. Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych  ................................................................. 14
6. Zadania gminy ........................................................................................................................... 15
6.1. Zadania własne  .......................................................................................................................... 16
6.2. Zadania zlecone ......................................................................................................................... 17
7. Formy demokracji w gminie  .................................................................................................... 18
7.1. Demokracja bezpośrednia.......................................................................................................... 18
7.2. Demokracja pośrednia................................................................................................................ 20
8. Akty prawa miejscowego .......................................................................................................... 20
9. Gminna gospodarka finansowa  ................................................................................................ 22
9.1. Budżet gminy ............................................................................................................................. 22
9.2. System zasilania budżetu gminy

............................................................................................... 23

10. Współdziałanie międzygminne  ................................................................................................ 25
10.1. Związki i porozumienia  ............................................................................................................ 26
10.2. Stowarzyszenia gmin  ................................................................................................................ 26
11. Kontrola i nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego  ............................................. 26
11.1. Środki nadzoru  .......................................................................................................................... 28
11.2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych .......................................................................... 29
11.3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych ............................................................... 30
11.4. Kontrola sądowa ........................................................................................................................ 30
12. Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym  ............................................................... 31
A. Część analityczna  ..................................................................................................................... 31
12.1. Zmiany podziału terytorialnego ............................................................................................... 31
12.2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego .................................................................... 32
12.3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego ................................................................. 32
B. Część statystyczna ..................................................................................................................... 33
13. Podsumowanie  .......................................................................................................................... 36
Wykaz literatury  ................................................................................................................................ 38

Rozdział I

Wprowadzenie w problematykę

W wyniku reformy wprowadzonej ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorial-

nym oraz ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w
Rzeczpospolitej Polskiej został ukształtowany dualistyczny model ustroju administracji publicznej w
terenie. Wyodrębniono dwa piony administracji terenowej: rządowy (zbudowany na zasadzie centra-
lizmu i oparty na zawodowym aparacie urzędniczym) oraz samorządowy (ukształtowany na zasadzie
decentralizacji). Gmina, będąca jednocześnie jednostką samorządu terytorialnego, stała się jednostką
zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego, województwo natomiast – jednostką za-
sadniczego podziału terytorialnego dla wykonywania zadań administracji rządowej i nie uzyskało sta-
tusu samorządowego.

Zgodnie z postulatem decentralizacji, samorząd terytorialny, jako podstawowa i najpeł-

niejsza forma decentralizacji administracji, powoływany jest do wykonywania zadań publicznych w
sposób samodzielny. W związku z tym należy wydzielić z administracji niezależną od rządu, sferę lo-
kalną i regionalną, podporządkować ją samorządowi terytorialnemu i przyznać jej prymat kompeten-
cyjny. Przy rozłożeniu zadań między szczeblem centralnym i niższymi, nie następuje hierarchiczne
podporządkowanie organów, ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym. Jednocześnie organy szczebli
niższych korzystają z ustanowionej prawem samodzielności i niezależności, podlegając jedynie nad-
zorowi sprawowanemu według kryterium legalności. Z kolei postulat decentralizacji nakazuje w ob-
rębie ograniczonej sfery podlegającej administracji rządowej wyposażyć w możliwie szerokie upraw-
nienia lokalne i regionalne agendy rządowe.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję RP

lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego
jest gmina, przysługuje jej domniemanie kompetencji wobec tworzonego powiatu i województwa.
Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek
samorządu terytorialnego. Konstytucja RP

z dnia 6 kwietnia 1997 r.

przyznaje jednostkom samorządu

terytorialnego osobowość prawną. Jednostka taka jest odrębnym podmiotem prawa zarówno w sferze
prawa  cywilnego  (prawa  własności  i  innych  praw  majątkowych)  jak  i  w  sferze  prawa  publicznego.
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, realizowanej, w zależ-
ności  od  naruszenia  granic  samodzielności,  zarówno  przez  sądy  powszechne,  jak  i  sądy  administra-
cyjne. Wśród zadań publicznych wyróżnia się zadania własne i zlecone. Jako zadania własne jednost-
ka  samorządu  terytorialnego  wykonuje  zadania  publiczne  służące  zaspokajaniu  potrzeb  wspólnoty
samorządowej. Kompetencje przekazane samorządowi terytorialnemu powinny być rozdzielone mię-
dzy  trzy  szczeble  samorządu:  gminę,  powiat,  województwo,  zgodnie  z  zasadą  pomocniczości,  co
oznacza przekazanie kompetencji i zadań tej społeczności lokalnej lub regionalnej, która jest w stanie
udźwignąć  rozwiązanie  problemu.  Jednostki  samorządu  terytorialnego  wykonują  swoje  zadania  za
pośrednictwem organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głoso-
waniu tajnym. Działalność samorządu terytorialnego jest poddana nadzorowi z punktu widzenia le-
galności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, w
zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP przyznaje jednostkom
samorządu terytorialnego (nie zaś ich organom) prawo zrzeszania się.

Przyjęte w regulacjach ustawowych z 1998 r. rozwiązania nie naruszają statusu gminy, ja-

ko jednostki podstawowej samorządu terytorialnego. Nowy ustrój samorządowy nie jest hierar-
chiczny. Struktury samorządowe mają się uzupełniać, a nie nakładać. Ani samorząd powiatowy, ani
wojewódzki nie będą sprawować nadzoru nad samorządem gminnym.

Rozdział II

Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego

Definicje samorządu terytorialnego formułowane w nauce prawa administracyjnego na-

wiązują do prawnej konstrukcji samorządu. Ich fundamentem jest regulacja zawarta w Konstytucji
RP, ustawach oraz ratyfikowanych umowach. Definicje te mają z reguły charakter opisowy – ukazują
katalog zasadniczych cech samorządu jako instytucji prawnej. Do elementów konstrukcyjnych poję-
cia samorządu terytorialnego zalicza się powszechnie:

istnienie ustawowo wyodrębnionej społeczności lokalnej, czyli wspólnoty, do której przynależność
powstaje z mocy prawa,

określenie zadań publicznych i kompetencji (także władczych), które społeczność ta wykonuje we
własnym imieniu i interesie,

wykonywanie zadań publicznych odbywa się na zasadach względnej samodzielności pod nadzorem
państwa,

samodzielność ta podlega ochronie sądowej,

społeczność lokalna (wspólnota) jest wyposażona w osobowość prawną,

społeczność lokalna (wspólnota) ma prawo kształtowania w granicach ustaw swojej organizacji we-
wnętrznej, wyłaniania w drodze wyborów organów przedstawicielskich oraz stanowienia prawa
miejscowego.

Przytoczona wyżej koncepcja ma oparcie w Konstytucji RP, ustawach i Europejskiej Karcie

Samorządu  Terytorialnego.  Konstytucja  RP  ustala  podstawowe  cechy  samorządu  terytorialnego  w
przepisach rozdz. I i rozdz. VII, poświęcanego wyłącznie statusowi samorządu. Na gruncie Konstytu-
cji RP samorząd ujmowany jest w kontekście decentralizacji władzy publicznej. Art. 15 ust. 1 stano-
wi, że ustrój terytorialny państwa zapewnia decentralizację władzy publicznej, zaś art. 16 ust. 2 wska-
zuje, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu tej władzy i wykonuje istotną część zadań
publicznych  w  imieniu  własnym  i  na  własną  odpowiedzialność,  a  więc  samodzielnie.  Jednocześnie
Konstytucja RP akcentuje wspólnotowy i obligatoryjny charakter samorządu w przepisie art. 16 ust. 1
–  „ogół  mieszkańców  jednostek  zasadniczego  podziału terytorialnego  stanowi  z  mocy  prawa wspól-
notę samorządową”.

Ustrojodawca do istotnych cech samorządu zalicza również:

osobowość prawną jednostek tego samorządu (art. 165 ust. l),

samodzielność, w tym samodzielność finansową (art. 165, 167 i 168),

poddanie działalności samorządu nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. l),

ochronę sądową tej samodzielności (art. 165 ust. 2),

wykonywanie zadań za pośrednictwem organów stanowiących pochodzących z wyborów oraz or-
ganów wykonawczych (art. 169 ust. 1 i 2),

prawo do określania w granicach ustaw swojego ustroju wewnętrznego i do stanowienia aktów
prawa miejscowego (art. 169 ust. 4 i art. 94).

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego mającą bezpośrednie umocowanie w

Konstytucji RP

jest gmina. Gminie przysługuje domniemanie kompetencji wobec innych jednostek

samorządu terytorialnego, które nie są wymienione z nazwy, Konstytucja RP określa tylko, że mają to
być jednostki regionalne albo lokalne i regionalne. Jednostki te są tworzone w drodze ustawy.

Konstytucyjna konstrukcja samorządu terytorialnego znajduje odzwierciedlenie w ustawie

o samorządzie gminnym

z dnia 8 marca 1990 r. oraz w ustawach kreujących samorząd powiatowy i

Dz. U. nr 78, poz. 483

t. jedn.: Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.

samorząd województwa. Nawiązuje również do postanowień Europejskiej Karty Samorządu Teryto-
rialnego, którą Rzeczpospolita Polska przyjęła (nie ratyfikowała) 26 kwietnia 1993 r., ale która stano-
wi część naszego porządku prawnego.

W myśl postanowień Karty zasada samorządności terytorialnej powinna być uznana w

prawic wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w konstytucji. Zgodnie z koncepcją samorządu te-
rytorialnego przyjętą w art. 3 „samorząd oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w grani-
cach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich
własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. Prawo do kierowania i zarządzania zasad-
niczą częścią spraw publicznych powinno być realizowane za pośrednictwem wybieralnych organów
przedstawicielskich  i  podlegających  im  organów  wykonawczych  lub  w  formach  bezpośredniego
uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Podstawowe kompetencje społecz-
ności lokalnych winny mieć gwarancję konstytucyjną lub ustawową, społeczności te powinny móc w
granicach  ustawy  samodzielnie  ustalać  swoją  wewnętrzną  strukturę  organizacyjną,  a  wszelka  kon-
trola administracyjna (nadzór) może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach okre-
ślonych w Konstytucji RP lub ustawie i powinna w zasadzie mieć na celu zapewnienie przestrzegania
prawa i zapewnić zachowanie proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli (nad-
zór)  a  znaczeniem  interesów,  które  ma  on  chronić.  Społecznościom  lokalnym  przysługuje  prawna
ochrona swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności.

Rozdział III

Istota samorządu terytorialnego

1 stycznia 1999 roku została przeprowadzona reforma administracji publicznej. Zmiany

dotyczyły ustroju terytorialnego państwa, a także decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji
publicznej.  Wprowadzono  trójstopniowy  podział  terytorialny,  utworzono  samorząd  terytorialny  na
szczeblu  powiatu  i  województwa,  a  także  zespolenie  pod  zwierzchnictwem  wojewody  i  starosty
większości dotychczasowych organów administracji specjalnych. Podstawę prawną dla trójszczeblo-
wego podziału samorządu terytorialnego w Polsce stanowią – obok ustawy zasadniczej – ustawy z 5
czerwca  1998  roku  o  samorządzie  powiatowym  i  o  samorządzie  województwa

, a także ustawa o

wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa

z 24 lipca 1998 roku,

w której określono, że jednostką podziału kraju są gminy, powiaty i województwa. W miejsce 49 wo-
jewództw utworzono 16 jednostek wojewódzkich o charakterze regionalnym. W modelu trójszcze-
blowym gmina jest jednostką podstawową, powiat pośrednią, a województwo najwyższą. Każdy ze
szczebli ma rozgraniczone zdania i dlatego są niezależne od siebie.

Członkami jednostek samorządu terytorialnego są wszyscy mieszkańcy, każdy mieszkaniec

Polski z dniem 1 stycznia 1999 roku stał się jednocześnie członkiem trzech wspólnot samorządowych.
Związek mieszkańca z daną jednostką samorządu terytorialnego oparty jest na stałym zamieszkaniu
na danym terenie. Mieszkańcem więc nie jest tylko obywatel polski, ale także cudzoziemcy i bezpań-
stwowcy, choć nie mają oni praw wyborczych. Na pojęcie podmiotu samorządu składa się również
osobowość prawna dzieląca się na publiczną i prywatną. Osobowość publicznoprawna umożliwia sa-
morządowi nawiązywanie stosunków prawnych z organami Państwa a osobowość cywilnoprawna –
swobodne dysponowanie mieniem we własnym imieniu, jako uczestnikowi obrotu gospodarczego.

t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 578 i 576 z późn. zm.

t. jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.

Natomiast przedmiotem samorządu jest wykonywanie zadań publicznych. Gmina, powiat i

województwo nie ma charakteru pełnej niezależności władz lokalnych i regionalnych od władz cen-
tralnych ponieważ razem tworzą administracje publiczną. Samorząd terytorialny wykonuje te zada-
nia publiczne, które nie są zastrzeżone przez ustawy dla innych władz publicznych.

Gmina, powiat i województwo stanowią terytorialna korporację samorządową (korporację

prawa publicznego) składającą się z następujących elementów:

obszaru zajmowanego przez gminę, powiat lub województwo;

mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową (w gminie i powiecie jest to wspólnota lokalna a
w województwie regionalna);

władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy gminy, powiatu i województwa;

jednostek organizacyjnych.

Rozdział

Rozdział IV

Władze gminy

1. Organ stanowiąco

1. Organ stanowiąco----kontrolny

kontrolny

Rada gminy jest organem stanowiącym gminy (rada miasta – gdy siedzibą rady gminy jest

miasto  położone  na  terytorium  tej  gminy).  Jest  to  kolegialny  organ  przedstawicielski  wyłaniany  w
drodze wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywających się w głosowaniu tajnym.
Zasady  i  tryb  przeprowadzania  tych  wyborów,  zgłaszania  kandydatów  oraz  warunki  ważności  tych
wyborów określa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Rada jest
organem  działającym  w  systemie  kadencyjnym  4-letnim,  licząc  od  dnia  wyborów.  Liczebność  rady
pozostaje  w  związku  z  liczbą  mieszkańców  danej  gminy:  15  radnych  (w  gminach  do  20  tyś.  miesz-
kańców),    21  radnych  (w  gminach  do  50  tyś.  mieszkańców),  23  radnych  (w  gminach  do  100  tyś.
mieszkańców), 25 radnych (w gminach do 200 tyś. mieszkańców) oraz po trzech na każde dalsze roz-
poczęte 100 tyś. mieszkańców (nie więcej jednak niż 45 radnych). Rada gminy wybiera ze swego gro-
na przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących. Do przewodniczącego należy organizowanie pra-
cy  rady  i  prowadzenie  jej  obrad.  W  gminie  wprowadzono  ustawową  zasadę,  że  czynności  prze-
wodniczącego  rady  wykonuje  jego  zastępca  w  przypadku  nieobecności  przewodniczącego.  Funkcja
przewodniczącego rady nie wygasa całkowicie wraz z upływem kadencji, zwołuje on bowiem pierw-
szą sesję nowo wybranej rady.

Tryb pracy rady gminy. Rada to organ społeczny działający w systemie sesyjnym. Rada

gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej niż
raz na kwartał. Wyodrębnić można sesje zwyczajne, zwoływane nie rzadziej niż raz na kwartał, oraz
sesje nadzwyczajne, zwoływane przez przewodniczącego na wniosek zarządu lub radnych stanowią-
cych co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Sesja taka musi być zwołana przez przewodniczącego
w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku. Na odrębną uwagę zasługuje pierwsza sesja nowo wybranej
rady. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji
w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju lub w
przypadku wyborów przedterminowych – w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów do rady
gminy.

Właściwość rady gminy określona jest przez ustawę o samorządzie gminnym przy pomocy

generalnej  klauzuli  przekazującej  do  właściwości  tej  rady  wszystkie  sprawy  pozostające  w  zakresie
działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Pewien zakres spraw należy jednak do wyłącznej
właściwości  rady  gminy.  Oznacza  to,  że  rada  gminy  nie  może  ich  przekazać  zarządowi  gminy  lub
przewodniczącemu  zarządu  gminy.  W  świetle  wspomnianej  ustawy  sprawy  należące  do  wyłącznej
właściwości rady gminy obejmują:

sprawy personalne, do których należy zaliczyć wybór przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczą-
cych rady, wybór i odwołanie zarządu, powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekreta-
rza gminy – na wniosek przewodniczącego zarządu, podjęcie uchwały o przyjęciu rezygnacji i
zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu, ustalanie składu osobowego stałych i doraź-
nych komisji, ustalanie składu osobowego komisji rewizyjnej;

stanowienie prawa miejscowego, w tym mieści się m.in. tworzenie jednostek pomocniczych,
uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalanie statutu gminy,
statutów jednostek pomocniczych;

ustalanie zakresu działania gminy i jej jednostek pomocniczych, co oznacza stanowienie o kierun-
kach działania zarządu, uchwalanie programów gospodarczych, uchwalanie budżetu gminy, usta-
lanie zakresu działania jednostek pomocniczych;

kontrolę nad działalnością zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych, do spraw tych nale-
ży m.in. przyjmowanie sprawozdań z działalności zarządu, rozpatrywanie sprawozdania z wyko-
nania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium za-
rządowi z tego tytułu;

sprawy majątkowe, do których należy m.in. ustalanie granic zwykłego zarządu, w ramach których
w sprawach majątkowych właściwy jest zarząd gminy, podejmowanie uchwał w sprawach mająt-
kowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu;

przyjęcie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej;

współdziałanie z innymi gminami i wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku;

sprawy herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników;

nadawanie honorowego obywatelstwa gminy.

Do wyłącznej właściwości rady gminy należeć też będą inne sprawy zastrzeżone ustawami do kom-
petencji tego organu.

Komisje rady gminy. Organizacja wewnętrzna rady gminy jest kształtowana w statucie

gminy. Ma ona swobodę powoływania komisji stałych i doraźnych do określonych zadań. Swoboda ta
obejmuje również określenie przedmiotowego zakresu działania tych komisji. W skład komisji rady
gminy mogą wchodzić (oprócz radnych) również osoby spoza rady, jednak w liczbie nic przekracza-
jącej połowy składu komisji.

Oprócz komisji tworzonych w trybie fakultatywnym, na radach gmin ciąży prawny obo-

wiązek utworzenia komisji rewizyjnej. W jej skład wchodzić mogą tylko radni, w tym przedstawi-
ciele wszystkich klubów. Generalnie członkostwa w tej komisji nie można łączyć z takimi funkcjami,
jak przewodniczący i wiceprzewodniczący rady gminy, a ponadto z funkcją wójta, burmistrza, prezy-
denta miasta, starosty i marszałka województwa oraz z członkostwem w zarządzie starostwa i woje-
wództwa. Komisja ta jest powołana do sprawowania przez radę gminy funkcji kontrolnej wobec za-
rządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Jej specyfika wyraża się również w ustawowym (a
nie tylko statutowym – jak to ma miejsce w odniesieniu do wyżej wskazanych komisji) określeniu za-
dań, które polegają na opiniowaniu wykonania budżetu gminy i występowaniu z wnioskiem do rady

gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Ponadto ko-
misja rewizyjna może wykonywać inne zadania kontrolne zlecone przez organ stanowiący.

Komisje są organami wewnętrznymi rady gminy, podlegają jej, przedkładają jej plan pracy

oraz sprawozdania ze swej działalności.

Status prawny radnego. Radny jest członkiem organu stanowiąco-kontrolnego jednostek

samorządu terytorialnego; z tego tytułu przysługują mu określone prawa i spoczywają na nim okre-
ślone obowiązki. Jest zasadą, że wykonywanie mandatu przez radnego musi być poprzedzone złoże-
niem ślubowania. Tekst roty ślubowania zawarty jest w ustawach ustrojowych.

Pomimo pewnych różnic między mandatem radnego rady gminy, mandatem radnego rady

powiatu oraz mandatem radnego sejmiku województwa należy przyjąć, że mandat radnego co do za-
sady jest mandatem wolnym. We wszystkich trzech rotach ślubowania podkreślony jest obowiązek
radnego działania dla dobra i pomyślności wspólnoty samorządowej.

Ustawa gminna przewiduje obowiązek utrzymywania przez radnego stałej więzi z miesz-

kańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmowania zgłaszanych przez mieszkańców
gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany in-
strukcjami wyborców. Za formy prawne realizacji obowiązku przyjmowania postulatów mieszkań-
ców gminy i ich przedstawiania organom samorządu lokalnego do rozpatrzenia uznać należy skargi i
wnioski składane przez radnych. Zgodnie z art. 237 § 2 KPA i 247 KPA radni, którzy przekazali skar-
gę lub wniosek innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie ich załatwienia, a gdy załatwienie
skargi lub wniosku wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień – także o stanie rozpatrze-
nia skargi lub wniosku, najpóźniej w terminie czternastu dni od dnia ich wniesienia lub przekazania.

Na radnych spoczywa obowiązek uczestnictwa w pracach rady i jej organów oraz innych

instytucji samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani.

Radnym przysługuje prawo zrzeszania się, mogą oni tworzyć kluby radnych działające na

zasadach określonych w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego. Prawo to ma swój wymiar
polityczny, szczególnie w dużych jednostkach samorządu terytorialnego.

W związku z wykonywaniem mandatu radny gminy korzysta z ochrony prawnej przewi-

dzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Radnemu przysługują też pewne uprawnienia ułatwiające
wykonywanie mandatu. Należy do nich prawo do uzyskiwania od pracodawcy zwolnienia od pracy
zawodowej w celu umożliwienia brania udziału w pracach organów gminy.

W tej grupie uprawnień radnych mieści się również ich prawo do zwrotu kosztów podróży

oraz do diet (prawo to przysługuje również członkom komisji spoza rady gminy). Diety stanowić mają
swoistą rekompensatę utraconego przez radnego wynagrodzenia za pracę czy innych dochodów, jakie
mógłby osiągnąć, gdyby nie praca w organach i jednostkach samorządowych. Z całą pewnością diety
nie stanowią jednak wynagrodzenia za udział radnych w pracach organów samorządu terytorialnego.

Zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży, są ustalane przez

organy  stanowiące  jednostek  samorządu  terytorialnego.  Jednakże  ich  swoboda  w  zakresie  ustalania
wysokości  diet  przysługujących  radnemu  jest  ograniczona  w  ustawach  ustrojowych.  Zarówno  w
ustawie gminnej, powiatowej, jak i wojewódzkiej przyjęto rozwiązanie, iż wysokość diet przysługują-
cych radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej okre-
ślonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie
przepisów  ustawy  o  kształtowaniu  wynagrodzeń  w  państwowej  sferze  budżetowej  oraz  o  zmianie
niektórych  ustaw

z dnia 23 grudnia 1999 roku. Jest to jednocześnie maksymalna wysokość diet w

gminach o największej liczbie mieszkańców. W mniejszych gminach maksymalna wysokość diet

Dz. U. z 1999 r., nr 110, poz. 1255 oraz Dz. U. z 2000 r., nr 19, poz. 239.

przysługujących radnemu w ciągu miesiąca określona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów, z
uwzględnieniem liczby mieszkańców gminy.

Sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych

określa minister właściwy do spraw administracji publicznej, uwzględniając celowość rzeczywiście
poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania tych
rozliczeń.

Aby radni mogli wykonywać swoje mandaty w sposób niezależny, wolny od obaw o ewen-

tualne konsekwencje, m.in. ze strony niezadowolonego pracodawcy, stosunek pracy radnych został
poddany ochronie. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy,
której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą
rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.

Ograniczenia dotyczące radnych obejmują cały szereg różnych nakazów, zakazów i wyłą-

czeń, mających zagwarantować „przejrzystość” ich działań, odsuwających od radnych podejrzenia o
stronniczość, o uzyskiwanie w związku z wykonywaniem mandatu bezprawnych korzyści.

Powszechny charakter ma zakaz łączenia funkcji radnego z zatrudnieniem w urzędzie

gminy, starostwie powiatowym oraz w urzędzie marszałkowskim. Radny rady gminy nie może więc
pozostawać w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał on mandat.

Radnych obowiązuje zakaz powoływania się na swój mandat w związku z podjętymi do-

datkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z
innymi osobami.

Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa

handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczest-
niczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego
przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich – nie uczestniczą one przez okres sprawo-
wania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień
(prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).

Radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących

podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze złożonym ślubowaniem.

Na radnych ciąży obowiązek złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, zawie-

rającego w szczególności informacje o zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach
w spółkach prawa handlowego oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej,
gminy lub związku międzygminnego, powiatu lub związku powiatów, województwa mienia, które
podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzaniu działalności gospodarczej oraz do-
tyczące zajmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego. Oświadczenie powinno zawierać in-
formacje dotyczące majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. Oświadczenie to radny
składa przewodniczącemu rady gminy, zaś przewodniczący rady składa oświadczenie wójtowi (bur-
mistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 30 dni od dnia objęcia mandatu. Następne oświadczenia
radni składają co roku, do dnia 31 marca, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz
na dwa miesiące przed datą wyborów do rad gmin. Analizy zawartych w oświadczeniu danych doko-
nuje przewodniczący rady gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdy chodzi o oświadczenie
przewodniczącego rady gminy.

Radnych dotyczy też zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub

wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem odpowiednio mienia komunalnego, a także zarządza-
nia taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działal-
ności.

Radni nie mogą być również członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyj-

nych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem gminnych osób praw-
nych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Powyższy zakaz nie dotyczy
radnych, którzy zostali wyznaczeni do tych spółek jako reprezentanci mienia komunalnego, jednak i
w tym przypadku przewidziano ograniczenie, radni ci nie mogą być bowiem wyznaczeni do więcej
niż dwóch spółek.

Powszechny charakter ma również zakaz łączenia funkcji radnego z zajmowaniem stano-

wiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej.

Radnego gminy dotyczy też ograniczenie swobody zawierania umów z organem gminy.

Zgodnie z tym ograniczeniem organ gminy zamierzający powierzyć radnemu wykonywanie pracy na
podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej albo zamierzający udzielić zamówienia publiczne-
go w zakresie nie objętym przepisami o zamówieniach publicznych obowiązany jest zasięgnąć opinii
komisji rewizyjnej.

Radny gminy nie podlega wyłączeniu od udziału w głosowaniu w sprawach dotyczących

jego stosunków cywilno-prawnych oraz w sprawach majątkowych z gminą lub gminnymi samorzą-
dowymi jednostkami organizacyjnymi, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików woje-

wództw wygaśnięcie mandatu rudnego następuje wskutek:

odmowy złożenia ślubowania,

pisemnego zrzeczenia się mandatu,

utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,

prawomocnego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

śmierci.

Wygaśnięcie mandatu radnego w powyższych przypadkach stwierdza rada gminy w dro-

dze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Podkreślenia
wymaga, że radny nie może być pozbawiony mandatu przez wyborców, chyba że nastąpi to w rezul-
tacie referendum lokalnego w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji.

2. Organ wykonawczo

2. Organ wykonawczo----zarządczy

zarządczy

Organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego do 2002 roku były jednoli-

cie zarządy gmin, powiatów i województw. W skład zarządu wchodzili: przewodniczący (wójt, bur-
mistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa), jego zastępcy oraz członkowie, którzy
wybierani byli przez właściwe organy stanowiące w trybie określonym w poszczególnych ustawach
ustrojowych. Zarządy pełniły swoje obowiązki dłużej niż wynosiła kadencja organu stanowiącego –
działały do dnia wyboru nowego zarządu.

Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta

z 20 czerwca 2002

roku zniosła instytucję zarządu gminy, zastępując ją jednoosobowym organem wykonawczym, wy-
bieranym w wyborach bezpośrednich. Oznacza to zasadniczą zmianę ogólnej konstrukcji organu wy-
konawczego podstawowego szczebla samorządu terytorialnego – przy pozostawieniu dotychczaso-
wych zasad w odniesieniu do obydwu pozostałych szczebli.

Od 2002 r. jednoosobowy organ wykonawczy gminy wybierany jest w wyborach po-

wszechnych, równych, większościowych, bezpośrednich i tajnych – w trybie określonym w ustawie
z 20 czerwca 2002 roku, a w sprawach w niej nieuregulowanych przy odpowiednim stosowaniu
przepisów samorządowej ordynacji wyborczej. Kandydować może obywatel polski, posiadający pra-

t. jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984 z późn. zm.

wo  wybieralności  do  rady  gminy,  który  najpóźniej  w  dniu  głosowania  kończy  25  lat.  Kandydat  nie
musi stale zamieszkiwać na terenie gminy, w której kandyduje – z tym jednak, że może kandydować
tylko w jednej gminie. Za wybranego uważa się kandydata, który otrzymał więcej niż połowę ważnie
oddanych głosów – w pierwszym głosowaniu albo w drugiej turze (ponownym głosowaniu), w której
biorą  udział  dwaj  kandydaci,  którzy  otrzymali  najwyższą  liczbę  ważnie  oddanych  głosów.  Wybory
wójtów, burmistrzów i prezydentów zarządza się łącznie z wyborami do rad gmin. Kadencja rozpo-
czyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Po
upływie  kadencji  dotychczasowy  wójt  (burmistrz,  prezydent  miasta)  pełni  funkcję  do  czasu  objęcia
obowiązków przez nowo wybranego.

Bezpośredni wybór jednoosobowych organów gmin spowodował również zasadniczą

zmianę trybu odwołania tych organów. Odwołanie następuje zatem tylko w drodze referendum
gminnego – z inicjatywy rady gminy lub z woli mieszkańców, poza szczególnym przypadkiem od-
wołania przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody w razie powtarzającego się naruszania
przez wójta Konstytucji RP lub ustaw i niezastosowania się do wezwań wojewody o zaprzestanie tych
naruszeń (art. 96 ust. 2 ustawy gminnej).

Podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum dotyczącego odwołania organu wyko-

nawczego z inicjatywy organu stanowiącego może nastąpić w następujących okolicznościach:
1) W drodze uchwały rady gminy o nieudzielenie absolutorium. Przed podjęciem tej uchwały – dla

której  to  uchwały  wymaga  się  bezwzględnej  większości  głosów  ustawowego  składu  rady  –  rada
obowiązana jest zapoznać się z wnioskiem komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby obrachun-
kowej.  Uchwała  o  przeprowadzeniu  w  sprawie  odwołania  organu  wykonawczego  z  powodu  nie-
udzielenia absolutorium – podejmowana w głosowaniu imiennym, bezwzględną większością usta-
wowego składu rady – może być podjęta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od
dnia  podjęcia  uchwały  w  sprawie  nieudzielenia  absolutorium.  Przed  podjęciem  tej  uchwały  rada
gminy musi zapoznać się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzie-
leniu absolutorium oraz wysłuchać wyjaśnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

2) W drodze uchwały rady gminy o odwołanie organu wykonawczego z innej przyczyny niż nie-

udzielenie absolutorium. Może być ona podjęta jedynie na pisemny wniosek 1/4 ustawowego skła-
du rady gminy, zawierający uzasadnienie przyczyny odwołania. Wniosek ten powinien być zaopi-
niowany przez komisję rewizyjną i może być głosowany na sesji zwołanej nie wcześniej niż po
upływie 14 dni od jego złożenia. Uchwałę w tym przedmiocie rada gminy podejmuje w głosowaniu
imiennym, większością co najmniej 3/5 ustawowego składu. Jeżeli wniosek nie uzyskał wymaganej
większości głosów, kolejny wniosek może być złożony w tym trybie nie wcześniej niż po upływie
12 miesięcy od poprzedniego głosowania. Gdy w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmi-
strza, prezydenta miasta) przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nie-
udzielenie absolutorium, organ ten (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie zostanie odwołany, to
rada gminy kończy swoją działalność a mandaty radnych wygasają

Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu

terytorialnego dotyczącego odwołania organu wykonawczego wystąpić może:

grupa co najmniej 5 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego
gminy,

statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w gminie,

organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest ob-
szar gminy.

Wynik referendum jest ważny, gdy wzięło w nim udział nie mniej niż 3/5 liczby osób bio-

rących udział w głosowaniu. Wynik ma charakter rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w

sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż 50% ważnych głosów. Skutkiem prawnym jest
zakończenie działalności organu wykonawczego, jakim jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta i
wygaśnięcie jego mandatu. Wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego w drodze referendum (a
także w trybie art. 96 ust. 2 ustawy gminnej) jest również przyczyną:

odmowy złożenia ślubowania,

pisemnego zrzeczenie się mandatu,

braku lub utraty prawa wybieralności,

naruszenia ustawowych nakazów łączenia funkcji organu wykonawczego z wykonywaniem okre-
ślonych funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej,

prawomocnego skazania wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne,

orzeczenia trwałej niezdolności do pracy,

stwierdzenia zgonu.

Wygaśnięcie mandatu w wyżej enumeratywnie wskazanych okolicznościach jest stwierdzane przez
radę gminy. Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem
jego zastępcy lub zastępców. Przeprowadza się wtedy wybory przedterminowe chyba, że ich data
miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Ustawą z 27 stycznia 2006 ro-
ku

dodano przepis, zgodnie z którym wyborów przedterminowych nie przeprowadza się także wte-

dy, jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6 miesięcy a krótszym niż 12 mie-
sięcy przed zakończeniem kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a rada gminy w terminie
30 dni od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu podejmie decyzję o nie-
przeprowadzaniu wyborów. Do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) jego funkcje pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów (art. 28f tej
ustawy).

W ustawodawstwie samorządowym przewidziano szereg rozwiązań mających zagwaran-

tować bezstronność organów wykonawczych, chronić ich przed podejrzeniami o stronniczość. Dlate-
go sprawowanie funkcji „gospodarza” gminy nie można łączyć z funkcją wójta lub zastępcy wójta w
innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (w tym członkostwem
rady danej gminy), zatrudnieniem w administracji rządowej oraz mandatem parlamentarnym. Przez
„zatrudnienie w administracji rządowej” należy rozumieć nie tylko każdy stosunek pracy, bez wzglę-
du na formę jego nawiązania, ale także stosunek o charakterze administracyjno-prawnym wynikający
z mianowania

Organami wykonawczymi w zależności od typu gminy są:

wójt – w gminie wiejskiej należącej do powiatu ziemskiego;

burmistrz – w gminie miejsko-wiejskiej (miejscowości posiadającej prawa miejskie) również nale-
żącej do powiatu ziemskiego;

prezydent miasta – w gminie miejskiej, czyli takiej, w której siedziba władz znajduje się w mieście
położonym na terytorium tej gminy (miasta powyżej 100 tyś. mieszkańców oraz miasta, które prze-
stały być siedzibą wojewody z dniem 31 grudnia 1998 r.), tzw. powiat grodzki.

Wójt i burmistrz, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub za-

stępców a prezydent miasta, również w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje wiceprezyden-
tów, i określa ich liczbę. Liczba zastępców wójta i burmistrza oraz wiceprezydentów nie może być
większa niż:

jeden w gminach do 20.000 mieszkańców,

dwóch w gminach do 100.000 mieszkańców,

poprawka do ustawy o bezpośrednim wyborze jednoosobowych organów wykonawczych (Dz. U. nr 17, poz.128).

wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r., II SA/Wr 2764/01, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2002, poz. 47.

trzech w gminach do 200.000 mieszkańców,

czterech w gminach powyżej 200.000 mieszkańców.

Przepisy przyznają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), kompetencje do wyko-

nywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Do zadań wójta należy w
szczególności:

przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

określanie sposobu wykonywania uchwał,

gospodarowanie mieniem komunalnym,

wykonywanie budżetu,

zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta):

kieruje bieżącymi sprawami gminy,

reprezentuje gminę na zewnątrz,

jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu gminy oraz kierowników samorządowych
jednostek organizacyjnych,

z mocy prawa jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego (rada gminy może jednak powołać innego
kierownika urzędu stanu cywilnego jak i jego zastępcę bądź zastępców),

wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji należących do gminy,

opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią,

ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy,

może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeżeli w inny sposób nie można
usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wydawać decyzje osobiście lub też upoważnić in-

ne osoby do ich wydawania w jego imieniu. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może upoważnić
do wydawania wspomnianych decyzji administracyjnych w jego imieniu swoich zastępców lub in-
nych pracowników urzędu gminy czy miasta.

Liczni przedstawiciele nauki prawa administracyjnego (B. Dolnicki, Z. Leoński, Z. Niewia-

domski i inni) wskazują, że prawo do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ad-
ministracji publicznej, stanowiące odrębną kategorię kompetencji własnych wójta, burmistrza, pre-
zydenta miasta, pozwala uznać ich za organy samorządu terytorialnego.

3. Instytucja sekretarza i skarbnika

Są to etatowi pracownicy powoływani przez radę. Nie są oni członkami zarządu, choć

uczestniczą w pracach i obradach zarządu bez prawa głosowania, jedynie z głosem doradczym. Statut
gminy może przewidywać obowiązek ich uczestnictwa w pracach rady gminy.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy gminnej w zakresie ustalonym przez zarząd wójt lub bur-

mistrz może powierzyć prowadzenie spraw gminy w swoim imieniu sekretarzowi gminy. Na tej pod-
stawie upowszechniła się praktyka powierzania sekretarzowi funkcji kierownika urzędu gminy.
Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych

z dnia 22

marca 1990 roku

nie zawierają zakazu łączenia stanowiska zastępcy burmistrza ze stanowiskiem se-

kretarza urzędu gminy. Brak wyraźnego przepisu nie sprzeciwiałby się uznaniu, że powyższe stano-
wiska nie mogą być łączone, gdyby wynikało to z istoty obu funkcji. Przepisy określające zakres dzia-
łania zastępcy burmistrza i sekretarza nie pozwalają na uznanie, że interesy osób wykonujących obie

t. jedn.: Dz. U. z 1990 r., Nr 21, poz. 124 z późn. zm.

funkcje są ze sobą sprzeczne. Nie wynika to w szczególności z art. 34 ustawy gminnej. Wprawdzie se-
kretarz uczestniczy w pracach zarządu bez prawa głosu, nie sprzeciwia się to jednak wzięciu udziału
w głosowaniu przez niego jako zastępcę burmistrza, oczywiście z prawem do jednego tylko głosu. Z
powyższego wynika, że jeżeli rozmiary zadań wykonywanych na obu stanowiskach na to pozwalają,
nie ma przeszkód prawnych do łączenia ich w jednej osobie.

Skarbnik jest głównym księgowym budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. We

wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego do skuteczności czynności prawnej, która może
spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, potrzebna jest kontrasygnata skarbnika. Gdy
skarbnik odmówił kontrasygnaty, na pisemne polecenie zwierzchnika (wójta, burmistrza, prezydenta
miasta) jest jednak zobowiązany do jej dokonania, powiadamia jednocześnie o tym radę oraz regio-
nalną izbę obrachunkową.

Rozdział V

Struktura organizacyjna jednostek pom

Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych

ocniczych

Sołectwo, dzielnica (osiedle) to jednostki pomocnicze, które mogą być tworzone w gminie.

Sołectwa i dzielnice (osiedla) nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są zgodnie z art.
5 ust. 1 ustawy – tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych
statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. Sołectwo i dzielnica (osiedle) jako
jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy
ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego rady gminy nie mogą
występować w stosunkach cywilno-prawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny, a ich organy
nie są umocowane i nie mogą być również upoważnione w statucie sołectwa czy statucie dzielnicy
(osiedla) do zawierania w imieniu tych jednostek umów i zaciągania zobowiązań.

Decyzja w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych należy do rady gminy. Określa

ona odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, korzystając w tym za-
kresie ze swobody, której granice wyznaczają przepisy ustawy gminnej (art. 36 i 37). Zakres swobody

RADA GMINY/MIASTA

KLUBY, KOMISJE PROBLEMOWE

WÓJT lub BURMISTRZ

I ICH ZASTĘPCY

URZĄD GMINY/MIASTA

KIEROWNIK, SEKRETARZ, SKARBNIK

JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE

WYDZIAŁY, ODDZIAŁY, REFERATY

JEDNOSTKI POMOCNICZE

SOŁECTWA, DZIELNICE, OSIEDLA

MIESZKAŃCY GMINY

PREZYDENT MIASTA

I WICE PREZYDENCI

rady gminy przy ustalaniu statutu jednostek pomocniczych odnosi się wyłącznie do kwestii nie
unormowanych ustawowo.

W jednostkach pomocniczych władza sprawowana jest poprzez organy uchwałodawcze i

wykonawcze, w formach demokracji bezpośredniej oraz pośredniej.

Specyfika sołectwa uzasadnia przyjęcie dla tego rodzaju jednostki pomocniczej odrębnych

rozwiązań  ustrojowych.  W  świetle  postanowień  ustawy  gminnej  organem  uchwałodawczym  w  so-
łectwie jest zebranie wiejskie. Przy ustalaniu najważniejszych z punktu widzenia interesów zbioro-
wych  sołectwa  spraw  z mocy ustawy odwołuje się ono do instytucji demokracji bezpośredniej, jaką
jest  zebranie  wiejskie.  Ustawa  gminna  nie  precyzuje  jednak  kręgu  podmiotów  uprawnionych  do
udziału w zebraniu wiejskim, ani też nie określa zasad uczestnictwa w nim. Kwestie te powinny być
określone w statucie sołectwa.

Specyfika sołectwa wśród innych jednostek pomocniczych wyraża się również w przyjęciu

odmiennego, nie przewidzianego dla dzielnicy czy osiedla jednoosobowego modelu organu wyko-
nawczego, którym jest sołtys. Zakres zadań i kompetencji sołtysa jest określony zarówno w statucie
sołectwa, jak i w ustawach regulujących różnorodne sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Ak-
tualnie sołtys działa w podwójnym charakterze, jako organ wykonawczy uchwał zebrania wiejskiego
oraz jako samodzielny organ wykonawczy w zakresie przewidzianym w odrębnych ustawach. Sołty-
sowi przysługują również uprawnienia do reprezentowania sołectwa na zewnątrz.

Szczególną pozycję wśród organów sołectwa ma rada sołecka – wspomaga ona działalność

sołtysa. Można przyjąć, że jest to niesamodzielny, nie posiadający własnych stanowiących kompeten-
cji organ. Jest to przede wszystkim organ o charakterze opiniodawczo-doradczym. Zakres kompeten-
cji rady sołeckiej powinien być szczegółowo określony w statucie sołectwa. Tam też powinna być
określona jej wielkość (skład liczbowy).

W dzielnicy (osiedlu) organem uchwałodawczym jest rada, której liczebność ustalana jest

według reguł przyjętych w ustawie gminnej dla rady gminy, zaś organem wykonawczym – zarząd. Na
czele zarządu stoi przewodniczący. On i sołtys mogą uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach
określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Korzystają oni z ochrony prawnej
przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich człon-
kom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej
oraz przewodniczącemu tego organu (również sołtysowi) przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosz-
tów podroży służbowej.

Należy również wspomnieć, że ustawa gminna dopuszcza istnienie dwuszczeblowej struk-

tury jednostek pomocniczych. Statut jednostki pomocniczej może przewidywać powołanie jednostki
niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

Rozdział VI

Zadania gminy

Ustawa o samorządzie gminnym formułuje domniemanie właściwości gminy w sprawach

publicznych o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z art. 6 do zakresu działania gminy należą wszystkie
sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone w trybie ustawowym na rzecz innych pod-
miotów. Domniemanie to stanowi podstawową regułę, na której opiera się podział zadań w sprawach
publicznych o znaczeniu lokalnym, ma ono również stanowić dyrektywę interpretacyjną w przypad-
ku sporów kompetencyjnych w tym przedmiocie.

Kategoria zadań własnych i zleconych samorządu terytorialnego ma konstytucyjne pod-

stawy.  Zgodnie  z  art.  166  ust.  1  Konstytucji  RP  „Zadania  publiczne  służące  zaspokajaniu  potrzeb
wspólnoty  samorządowej  są  wykonywane  przez  jednostkę  samorządu  terytorialnego  jako  zadania
własne”.  Zaś  ust.  2  tego  przepisu  wskazuje,  że  „Jeżeli  wynika  to  z  uzasadnionych  potrzeb  państwa,
ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych.
Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.”

Kategorią zadań własnych i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z mocy

ustawy  lub  na  podstawie  porozumienia  z  organami  administracji  rządowej  posługuje  się  również
ustawa  gminna,  jako  jedyna  spośród  wszystkich  ustaw  samorządowych.  Określeń  tych  nie  stosują
uchwalone w 1998 r. ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa. Zadania wła-
sne to te, mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania zlecone natomiast – są
to  zadania  z  zakresu  administracji  rządowej,  a  także  z  zakresu  organizacji  przygotowań  i  prze-
prowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Zarówno zadania własne gminy jak i zadania
zlecone mogą mieć charakter obowiązkowy, jeżeli ustawy obligują gminę do ich wykonania, oraz do-
browolny.

Zadania z zakresu administracji rządowej o charakterze dobrowolnym gmina może wyko-

nywać na podstawie porozumień z organami tej administracji. Podobnie też gmina może wykonywać
zadania z zakresu właściwości innych jednostek samorządu terytorialnego tj. powiatu i samorządu
województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami. Zadania te również mają cha-
rakter zadań zleconych.

1. Zadania własne

Zadania własne gminy określa art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należą do nich

w szczególności sprawy:

ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodar-
ki wodnej;

gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,
utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

lokalnego transportu zbiorowego;

ochrony zdrowia;

pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

gminnego budownictwa mieszkaniowego;

edukacji publicznej;

kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad
zabytkami;

kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

targowisk i hal targowych;

zieleni gminnej i zadrzewień;

cmentarzy gminnych;

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowo-
dziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyj-
nych;

polityki pro rodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i praw-
nej;

wspierania i upowszechniania idei samorządowej;

promocji gminy;

współpracy z organizacjami pozarządowymi;

współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Powyższy katalog zadań nie ma charakteru katalogu zamkniętego, co wynika z literalnej

konstrukcji przepisu – ustawodawca wymienia bowiem sprawy „w szczególności” należące do zadań
własnych gminy. O tym, że jest to katalog otwarty przesądza również brzmienie art. 6 ustawy, zgod-
nie z którym do zakresu działania gminy nalezą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,
jeżeli nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Dodatkowo katalog zadań własnych gminy określa również ustawa o podziale zadań i

kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji
rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 17 maja 1990 roku.

2. Zadania zlecone

Zadania zlecone to zadania, które państwo powierza samorządowi, ze względów pragma-

tycznych – generalnie w drodze normy ustawowej lub w drodze indywidualnych porozumień – i da-
lej traktuje je jako zadania państwowe z określonymi tego konsekwencjami (finansowanie wykona-
nia, ściślejszy nadzór). Do zadań zleconych gminie w drodze normy ustawowej należą:

nadzór i wydawanie zezwoleń na uprawę maku i konopi włóknistych na obszarze gminy,

pomoc kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach ma-
terialnych,

wybór ławników do sądów okręgowych oraz sądów rejonowych obejmujących swoją właściwością
obszar gminy,

wykonywanie zadań określonych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych

z dnia

10 kwietnia 1974 roku,

prowadzenie Ewidencji działalności gospodarczej według właściwości miejsca zamieszkania przed-
siębiorcy,

wykonywanie zadań określonych w art. 11 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r.,

świadczenie usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących zgromadzeń,

zadania na podstawie ustawy o zadaniach zleconych gminie z dnia 11 maja 1994 roku, związanych
z organizacją i prowadzeniem spisów rolnych,

zadania określone w art. 3, 4 i 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w usta-
wach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie nie-
których ustaw z dnia 17 maja 1990 roku,

sporządzanie i aktualizacja spisu wyborców (osób uprawnionych do głosowania), obsługa admini-
stracyjna i wykonywanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów na obsza-
rze gminy, w związku z wyborami: do Sejmu i Senatu RP, Prezydenta RP, wyborami do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw, oraz w trakcie referendum ogólnokrajowego.

Zadania z zakresu administracji rządowej o charakterze dobrowolnym gmina może wyko-

nywać na podstawie porozumień z organami tej administracji. Podobnie też gmina może wykonywać

t. jedn.: Dz. U. z 1974 r., Nr 14, poz. 85, z późn. zm.

zadania z zakresu właściwości innych jednostek samorządu terytorialnego tj. powiatu i samorządu
województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami.

O zasadniczej różnicy pomiędzy rodzajami zadań wykonywanych przez gminę stanowi za-

tem ich delegacja – zadania własne gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowie-
dzialność, podlegając w tym zakresie wyłącznie kontroli legalności, gospodarności i rzetelności swo-
ich działań, zadania zlecone gmina wykonuje na podstawie delegacji wynikającej z ustawy bądź poro-
zumienia, państwo zaś dalej traktuje je jako zadania państwowe z określonymi tego konsekwencjami
(finansowanie wykonania, ściślejszy nadzór i kontrola).

Z powyższego wynika również fakt, że wykonywanie zadań własnych gmina może powie-

rzać osobom fizycznym bądź prawnym, na zasadach dowolności, ograniczonej obowiązującymi prze-
pisami prawa powszechnego, powierzanie zaś zadań zleconych innym podmiotom wymaga dodatko-
wo każdorazowej zgody „zleceniodawcy” czyli organu administracji rządowej.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji władzy publicznej jak najwięcej spraw

związanych  z  lokalną  wspólnota  samorządową  powinno znaleźć  się  w  kompetencji  jednostki  samo-
rządu  terytorialnego  właściwej  dla  tej  wspólnoty.  Nie  należy  jednak  zapominać  o  konieczności  za-
pewnienia gminie środków finansowych na realizację nowych zadań, bądź poprzez zwiększenie do-
chodów własnych gminy, lub też poprzez subwencję. Również w przypadku powierzania gminie no-
wych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie powinny mieć miejsca sytuacje, w któ-
rych  gminy  muszą  występować  na  drogę  sądową  przeciwko  Skarbowi  Państwa  w  celu  uzyskania
środków finansowych niezbędnych do zrealizowania powierzonych im zadań zleconych.

Rozdział VII

Formy demokracji w gminie

U podstaw samorządności leży uznanie podmiotowości obywateli, ich zdolności do podej-

mowania decyzji dotyczących życia społecznego, bycia odpowiedzialnym za siebie, własną rodzinę i
społeczność, w której żyją. Gmina jest samorządną jednostką samorządu terytorialnego. Jej członko-
wie sami, niezależnie od innych gmin czy państwa, stwarzają sobie warunki życia w swoim miejscu
zamieszkania. Czynią to na własną odpowiedzialność; jeśli będą mądrzy, zaradni i pracowici, będzie
się im żyło lepiej, jeżeli nie, skutki także spadną na nich. Jeśli samemu chce się o sobie decydować, to
trzeba tez godzić się na to, że rzeczywiście ma się w swoich rękach swój los.

1. Demokracja bezpośrednia

Wyrazem upodmiotowienia społeczności lokalnych jest ich udział w formach demokracji

bezpośredniej. Formy te obejmują: wybory do władz samorządowych (które reprezentują jednostkę
pośrednio), referendum lokalne, zebranie wiejskie w sołectwie, ogólne zebranie mieszkańców w osie-
dlu, konsultacje społeczne. Uprawnienia stanowiące ma referendum lokalne i zebranie wiejskie (ze-
branie mieszkańców).

Referendum lokalne – instytucja ta stanowi sposób rozstrzygania w drodze głosowania

powszechnego o istotnych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. W literaturze wskazuje
się na istotne cechy referendum uznając za nie: bezpośredni udział obywateli w wypowiadaniu się,
posiadanie tylko jednego głosu i uznawanie woli większości wszystkich równouprawnionych oby-

wateli za decydującą w rozstrzyganiu spraw. Podkreślenia wymaga wskazanie, że referendum ma
charakter rozstrzygający, nie zaś opiniodawczy.

Art. 170 Konstytucji RP formułuje generalne prawo członków wspólnoty samorządowej do

decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu po-
chodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.

Prawo członków wspólnot samorządowych do decydowania o istotnych sprawach doty-

czących wspólnoty znajduje bliższe rozwinięcie w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego.
Wszystkie te ustawy przewidują referendum obligatoryjne i fakultatywne.

Z referendum obligatoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy ustawy ustrojowe rezer-

wują dla rozstrzygania w określonych sprawach wyłącznie drogę referendum lokalnego, zaś z refe-
rendum fakultatywnym – gdy w określonej sprawie, ze względu na jej szczególne znaczenie, zamiast
organu stanowiącego rozstrzygają członkowie wspólnoty samorządowej.

Referendum obligatoryjne przeprowadza się w dwóch rodzajach spraw: w sprawach samo-

opodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz w sprawach odwołania rady gminy, rady po-
wiatu i sejmiku województwa przed upływem kadencji.

Samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne oznacza ustanowienie wobec wszyst-

kich mieszkańców gminy (niezależnie od tego, czy i jak głosowali) dodatkowych, nie przewidzianych
w ustawach obowiązków podatkowych z jednoczesnym określeniem zasad samoopodatkowania, w
szczególności celu opodatkowania, podmiotów obowiązku podatkowego, wysokości podatku.

Ustawowe postanowienia dotyczące referendum

w sprawie odwołania rady gminy przed

upływem kadencji przewidują pewne ograniczenia terminowe w tym zakresie, wskazując, że referen-
dum w tej sprawie może być przeprowadzone nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia wy-
borów lub od dnia ostatniego referendum w sprawie odwołania rady gminy i nie później niż 6 mie-
sięcy przed upływem kadencji. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że referendum w sprawie odwołania
rady gminy przed upływem kadencji nie może być łączone z referendum w innej sprawie ważnej dla
gminy. Warte jest również podkreślenia, że w drodze referendum można odwołać radę wyłącznie

pleno.

Nie można natomiast odwoływać w tym trybie poszczególnych radnych. Pamiętać też trzeba,

że odwołanie rady przed upływem kadencji w drodze referendum powoduje skutek w postaci rozwią-
zania zarządu.

Przedmiot referendum fakultatywnego w gminie może być przeprowadzone w każdej in-

nej (niż wymagająca referendum obligatoryjnego) sprawie ważnej dla gminy.

Wskazując na tryb przeprowadzania referendum lokalnego i warunki ważności głosowa-

nia, podkreślić trzeba, że tylko referendum gminne posiada szczegółową regulacje zawartą w odręb-
nej ustawie o referendum gminnym. Brak natomiast odrębnej ustawy zawierającej szczegółowe
unormowania w odniesieniu do referendum powiatowego i wojewódzkiego.

Uruchomienie procedury prowadzącej do przeprowadzenia referendum wymaga inicjaty-

wy rady gminy lub wniosku co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania (a więc sta-
le zamieszkujących na obszarze danej jednostki i posiadających czynne prawo wyborcze do rad), przy
czym referendum gminne w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji przeprowadza
się wyłącznie na wniosek mieszkańców. Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co naj-
mniej 30% uprawnionych do głosowania. W świetle ustawy o referendum gminnym wynik tego refe-
rendum jest rozstrzygający, gdy za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej referendum oddano wię-
cej niż połowę ważnych głosów, gdy zaś chodzi o referendum w sprawie samoopodatkowania wynik
jest rozstrzygający, gdy za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.

Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 985 z późn. zm.)

Zebranie wiejskie w sołectwie (ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu) – jest to forma

demokracji bezpośredniej, występująca w małych jednostkach pomocniczych gminy: w sołectwie – z
mocy  ustawy,  natomiast  w  osiedlu  –  jeśli  tak  stanowi  statut  osiedla.  Uwzględniając  rolę  jednostek
pomocniczych  w  polskim  systemie  demokracji  lokalnej,  w  tym  możliwość  dekoncentracji  zadań  i
kompetencji  gmin  na  rzecz  tych  jednostek,  zastosowana  tam  demokracja  bezpośrednia  ma  istotne
znaczenie  w  skali  całej  demokracji  bezpośredniej  –  poważnie  wzmacnia  podstawową  instytucję  de-
mokracji bezpośredniej – referendum. Wespół z nim tworzy rozbudowany system lokalnej demokra-
cji bezpośredniej o uprawnieniach stanowiących.

Konsultacje społeczne – są instytucją demokracji bezpośredniej występującą w gminie. Po-

przez konsultacje społeczne mieszkańcy zajmują stanowisko w określonych sprawach, formułują opi-
nie. Istnieją dwa rodzaje konsultacji z mieszkańcami gminy, konsultacje obligatoryjne i fakultatywne.

Obligatoryjny charakter mają konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane w sprawach

ustawowo wskazanych, np. w sprawie zmiany granic miasta na prawach powiatu, utworzenia jedno-
stek pomocniczych gminy (miasta), ustalania nazw gmin oraz siedzib ich władz.

Również kwestie tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, a co za tym idzie zmiany

ich granic, są przedmiotem obligatoryjnych konsultacji społecznych. Zmiana granic gminy, która na-
ruszałaby granice powiatu wymaga konsultacji z mieszkańcami tego powiatu. Dotyczy to również
zmiany granic gminy, która naruszałaby granice województwa – w tym wypadku należy przeprowa-
dzić konsultacje również z mieszkańcami tych województw. Niedopełnienie tego obowiązku przesą-
dza o wadliwości procesu decyzyjnego.

Fakultatywne konsultacje mogą być przeprowadzane w gminie w innych sprawach waż-

nych dla gminy, w których organy gminy są właściwe. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z
mieszkańcami gminy są określane w uchwale rady gminy.

2. Demokracja pośrednia

W prawdzie, jak wyżej wskazano, członkowie wspólnot samorządowych mogą decydować

o sprawach dotyczących tych wspólnot w formach demokracji bezpośredniej, to jednak współcześnie
nic są to podstawowe formy podejmowania rozstrzygnięć w systemie samorządu terytorialnego.
Obecnie regułą jest wykonywanie władzy w systemie demokracji pośredniej. Art. 169 ust. 1 Konsty-
tucji RP przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednic-
twem organów stanowiących i wykonawczych, o których mowa w niniejszej pracy w rozdziale IV.

Roz

Rozdział VIII

dział VIII

Akty prawa miejscowego

Cechą charakterystyczną źródeł prawa administracyjnego jest prawna dopuszczalność

zróżnicowanego  regulowania  rodzajowo  tych  samych  kwestii  na  różnych  obszarach.  Wynika  to
przede  wszystkim  z  założenia,  że  unormowania  prawne  powinny  uwzględniać  specyficzne  często
uwarunkowania  lokalne.  Przyznanie  uprawnień  prawotwórczych  organom  lokalnym  pozwala  na
przybliżenie  prawodawcy  do  regulowanych  prawem  sytuacji,  stanowi  gwarancję  ich  lepszej  znajo-
mości.  Możliwość  różnorodnej  regulacji  tych  samych  rodzajowo  kwestii  na  różnych  obszarach  do-
puszczalna jest w aktach prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie

obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Oznacza to, że mogą one regulować zachowanie się wszystkich kategorii adresatów, np. wszystkich
obywateli, wszelkich organizacji (publicznych i prywatnych).

Akty prawa miejscowego mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania. Obowią-

zują one bowiem nie na całości, ale na części terytorium RP, na obszarze terytorialnej właściwości or-
ganów je stanowiących. W świetle art. 94 Konstytucji RP organami upoważnionymi do stanowienia
aktów prawa miejscowego są m.in. organy samorządu terytorialnego.

Podstawy prawne terenowych źródeł prawa są zawarte przede wszystkim w Konstytucji

RP. Jak już wyżej wskazano, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł
prawa  powszechnie  obowiązującego  na  obszarze  działania  organów,  które  je  ustanowiły.  Zgodnie  z
art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej
–  na  podstawie  i  w  granicach  upoważnień  zawartych  w  ustawie  –  ustanawiają  akty  prawa  miejsco-
wego  obowiązujące  na  obszarze  działania  tych  organów.  Konstytucyjne  podstawy  dla  uprawnień
prawotwórczych samorządu terytorialnego są zawarte również w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, wska-
zującym, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu
w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowie-
dzialność.  Ponadto  w  myśl  art.  168  Konstytucji  RP  jednostki  samorządu  terytorialnego  mają  prawo
ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

W zależności od przyjętego kryterium można dokonywać różnorodnych klasyfikacji aktów

prawa miejscowego. Moja uwaga skupiać się będzie oczywiście na kryterium podmiotów o uprawnie-
niach do stanowienia aktów prawa miejscowego, a w szczególności stanowionych przez organy samo-
rządu gminnego. W tym kryterium pozwolę sobie na wyróżnienie aktów prawa miejscowego ze
względu na podstawę prawną:

akty zawierające statuty,

akty zawierające przepisy wykonawcze,

akty zawierające przepisy porządkowe.

Statuty są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia organów samorządu teryto-

rialnego do samodzielnego uregulowania stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia. W dro-
dze statutu regulowany jest wewnętrzny ustrój gminy (statut gminy) oraz jednostek pomocniczych
(statuty sołectw, osiedli, dzielnic), organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady gminy i jej organów,
organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Rada gminy dysponuje samodzielnością w zakresie stanowienia statutu gminy, statutów

jednostek pomocniczych. Jedynie w przypadku statutu gminy liczącej powyżej 300 tyś. mieszkańców
projekt podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji.

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje uprawnienie dla organów samorządu do sta-

nowienia aktów prawa miejscowego, zawierających przepisy wykonawcze pod warunkiem istnienia
upoważnienia ustawowego do wydania przez określony organ (wójta, burmistrza lub prezydenta mia-
sta) w określonym przedmiotowo zakresie aktu prawa miejscowego o takim charakterze.

Do wydawania aktów prawa miejscowego zawierających przepisy porządkowe uprawnio-

ne są organy samorządu gminnego tylko wówczas, gdy dana kwestia nie jest uregulowana w ustawach
lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących, stanowionych zarówno przez organy central-
ne, jak i lokalne, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia oraz dla zapewnienia porządku,

spokoju i bezpieczeństwa publicznego, gdy skala zjawiska uzasadniającego ten typ regulacji nie prze-
kracza obszaru gminy.

Art. 40 ust. 2 ustawy gminnej precyzuje zakres wydawanych przepisów:

wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych,

organizacja urzędów i instytucji gminnych,

zasady zarządu mieniem gminy,

zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Regułą jest, że do stanowienia aktów prawa miejscowego upoważnione są organy stano-

wiące jednostek samorządu lokalnego, a więc rada gminy. Rada gminy wydaje gminne przepisy po-
rządkowe w formie uchwały. Jednak w przypadku nie cierpiącym zwłoki gminne przepisy porząd-
kowe może wydać zarząd gminy w formie zarządzenia.

Ze względu na relatywnie nieduże terytorium gmin i związaną z tym łatwość rozprze-

strzeniania się wszelkich wiadomości, w tym również treści przepisów gminnych, ustawodawca
wprowadził wobec przepisów gminnych najbardziej uproszczoną, w porównaniu do innych aktów
prawa miejscowego, formę ich ogłaszania, przyjmując, że ogłasza się je poprzez rozplakatowanie ob-
wieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie
w lokalnej prasie chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej.

Rozdział IX

Gminna gospodarka finansowa

Jednym z licznych organów prowadzących procedurę tworzenia budżetu jest Gmina.

Gmina realizuje zadania publiczne (o znaczeniu lokalnym), a więc do zakresu działania gminy należą
sprawy związane z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Zaspokojenie tych po-
trzeb przestaje być domeną państwa. Gmina wykonuje te zadania w imieniu własnym, a nie w imie-
niu państwa, czyni to na własną odpowiedzialność, co z kolei oznacza, że staje się ona samodzielnym
podmiotem, a państwo (rząd) – poza przypadkami określonymi w przepisach – nie może wkraczać w
sferę jej działalności. mina uzyskuje osobowość prawną, co w konsekwencji oznacza, że staje się ona
uczestnikiem obrotu gospodarczego. Może posiadać własny majątek samodzielnie nim zarządzać, za-
ciągać zobowiązania.

Gmina ma prawo do podejmowania każdej sprawy o charakterze publicznym i znaczeniu

lokalnym. Oprócz zadań własnych, gmina realizuje także zadania zlecone, na których realizację uzy-
skuje środki od państwa. Gminy mogą prowadzić działalność gospodarczą, przy czym działalność ta
powinna być ukierunkowana przede wszystkim na zadania o charakterze użyteczności publicznej,
czyli na zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności. Jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne, gmina
może prowadzić także działalność nastawianą na zysk w celu pozyskania dodatkowych dochodów.

1. Budżet gminy

Gmina prowadzi swoją gospodarkę finansową samodzielnie. Samodzielność w tym zakresie

powinna oznaczać, że gmina związana jest tylko i wyłącznie przepisami prawa. Plan dochodów i wy-
datków gminy uchwalony jest z mocy prawa na okres jednego roku kalendarzowego. Projekt budżetu
opracowuje zarząd gminy z wójtem na czele na podstawie prawa budżetowego oraz wskazówek rady
gminy. Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powo-

dujących  zwiększenie  wydatków  nie  znajdujących  pokrycia  w  planowanych  dochodach  lub  zwięk-
szenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Projekt bu-
dżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami wójt przedkłada radzie gminy i
przesyła  projekt  regionalnej  izbie  obrachunkowej,  celem  zaopiniowania.  Projekt  budżetu  powinien
być przedłożony radzie15 listopada, natomiast uchwalony przez radę do końca roku poprzedzającego
rok  budżetowy,  tzn.  do  31  grudnia.  Ustawa  o  samorządzie  gminnym  dopuszcza  możliwość  nie-
uchwalenia  budżetu  w  wymienionym  wyżej  terminie  i  wówczas  podstawą  gospodarki  budżetowej
jest projekt budżetu. Sytuacja taka trwać może jednak nie dłużej niż do 31 marca roku budżetowego.
W przypadku nie uchwalenia budżetu w terminie do 31 marca, regionalna izba obrachunkowa ustala
budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych w terminie do końca
kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podsta-
wą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu.

Aktem prawnym regulującym zasady gospodarki finansowej jest ustawa Prawo budżetowe

z dnia 5 stycznia 1991 r. Z mocy tej ustawy w toku wykonywania budżetu obowiązują następujące
zasady:

pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami;

realizacja dochodów budżetowych następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązu-
jących przepisów;

zlecanie zadań powinno występować na zasadzie wyboru najbardziej korzystnej oferty wykonania;

dokonywanie wydatków budżetowych występuje w granicach kwot określonych w budżecie zgod-
nie z planowanym ich przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny;

wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych, mo-
gą być pokrywane z budżetu bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten
cel, powinny one być zrefundowane w trybie przemieszczeń;

zwiększenie wydatków może odbywać się w granicach planowanych rezerw;

dotacje celowe przyznane gminom na realizację zadań zleconych nie wykorzystane w danym roku,
podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane (art. 45).

Ponadto art. 37 wskazuje, że dochody budżetu gminy planuje się i uchwala co najmniej w podziale
według ważniejszych źródeł, natomiast wydatki – w układzie klasyfikacji budżetowej.

W przypadku stwierdzenia niegospodarności w określonych jednostkach, opóźnień w re-

alizacji zadań, nadmiarem środków, jak również naruszeniem zasad gospodarki finansowej winno na-
stąpić blokowanie planowych wydatków. Decyzję w zakresie całego budżetu gminy powinna podjąć
rada gminy.

Wykonanie budżetu gminy podlega kontroli rady gminy, przy czym roczne sprawozdanie

z wykonania budżetu opracowuje zarząd gminy, a rada rozpatruje go do 30 kwietnia po roku spra-
wozdawczym. Wójt sprawozdanie to przesyła regionalnej izbie obrachunkowej oraz właściwemu
urzędowi statystycznemu.

2. System zasilania budżetu gminy

Dochodami gminy według ustawy są:

podatki, opłaty inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy,

dochody z majątku gminy,

subwencja ogólna z budżetu centralnego,

subwencja oświatowa.

Ponadto dochodami gminy mogą być:

dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gmin oraz na realizację zadań zleconych przez
administrację rządową,

wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,

spadki, zapisy i darowizny,

inne dochody.

Biorąc po uwagę sposób, w jaki ustawa wymienia dochody gmin, i ich ogólność, należy stwierdzić, że
to wyliczanie nie stanowi jeszcze bezpośredniej podstawy do ich uzyskania. Konkretyzację tych do-
chodów oraz określenie warunków ich uzyskania stanowi ustawa o finansowaniu gmin. W swojej
pracy omówię kilka z nich.

W myśl art. 22 ustawy o finansowaniu gmin z dnia 10 grudnia 1993 r., gminy mogą zacią-

gać kredyty i pożyczki na:

pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu gminy;

finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy (z tym, że
kredyty i pożyczki przeznaczone na finansowanie wydatków, nie znajdują pokrycia w planowa-
nych dochodach gminy, mogą być zaciągnięte do wysokości określonej w budżecie gminy).

Łączna kwota przypadająca do spłaty w danym roku rat kredytów i pożyczek przeznaczo-

nych na finansowanie wydatków, nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy, oraz
potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez gminę poręczeń wraz z należnymi w da-
nym roku papierów wartościowych, wyemitowanych przez gminę, pomniejszone o kwotę zacią-
gniętych przez gminę kredytów i pożyczek, dla których ustawiono zabezpieczenie na mieniu gminy,
nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów budżetu gminy.

Drugim źródłem finansowania gminy wg ustawy jest prawo emitowania papierów warto-

ściowych. O zamiarze emisji zarząd gminy informuje właściwą regionalną izbę obrachunkową, która
podaje do publicznej wiadomości swoją opinię. Ponadto zasady emisji papierów wartościowych przez
gminy oraz zasady dopuszczenia ich do publicznego obrotu określają odrębne przepisy.

Gminy mają też uprawnienia do zasilania budżetu poprzez saoopodatkowanie. Decyzję o

samoopodatkowaniu gmina podejmuje po przeprowadzeniu referendum. Jednak – jak dotychczas –
gminy nie uzyskały pełnego władztwa podatkowego dotyczącego prawa do nakładania podatków i
określenia w pełni ich wysokości. Byłoby to istotne uprawnienie w zakresie podatków i opłat lokal-
nych, jak również uzyskanie refundacji z budżetu państwa w przypadku zwolnienia od podatku, np.
nieruchomości , na mocy przepisów prawa.

Mimo, iż gmina jest zasilana z wielu źródeł, środki te są na ogół niewystarczające, stąd po-

trzeba ich równoważenia poprzez system subwencji. Ustawa przewiduje dwa typy subwencji: oświa-
tową oraz ogólną. Z kwoty subwencji oświatowej wydziela się rezerwę w wysokości 0,5%, pozostałą
część rozdziela się między gminy według reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej.

Z kwoty subwencji ogólnej wydziela się subwencje na zadania oświatowe (tj. na prowa-

dzenie  publicznych  szkół  podstawowych  oraz  udzielanie  dotacji  szkołom  podstawowym  prowadzo-
nym  przez  osoby  prawne  i  fizyczne)  w  wysokości  nie  mniejszej  niż  6,6%  planowanych  dochodów
budżetu  państwa.  Pozostałą  część  subwencji  ogólnej  (po  wydzieleniu  jej  części  na  cele  oświatowe)
dzieli  się  następująco:  odlicza  się  1%  od  pozostałej  kwoty  subwencji  ogólnej  na  rezerwę  subwencji.
Pozostałą część rozdziela się między wszystkie gminy. Z subwencji wyrównawczej mogą korzystać te
gminy, których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca jest mniejszy od
85%  analogicznego  średniego  wskaźnika  dla  wszystkich gmin.  Gminy,  w  których  wskaźnik  podsta-
wowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w gminie jest wyższy niż 150% wskaźnika docho-
dów podatkowych w kraju, zobowiązane są do wpłat na rachunek subwencji ogólnej krajowej.

Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje również możliwość uzupełnienia dochodów

gmin poprzez dotacje celowe. W myśl art. 19 gminom wykonującym zadania z zakresu administracji
rządowej przyznawane są z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań. Dotacje te po-
winny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wypełnienie zleconych zadań.
Dotacje te podlegają zwrotom do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało zrealizowa-
ne.

Ponadto z budżetu państwa mogą być udzielone dotacje celowe na dofinansowanie nastę-

pujących zadań własnych gmin:

inwestycji realizowanych przez gminy,

zadań z zakresu pomocy społecznej,

prowadzenia szkół ponadpodstawowych i placówek oświatowych przekazywanych gminom na ich
wniosek jako zadanie własne.

Rozdział X

Współdziałanie międzygminne

W ramach trójstopniowej organizacji samorządu terytorialnego brak jest między jednost-

kami różnych szczebli hierarchicznego podporządkowania, odgórnego kierowania, powiązań nadzor-
czych (w tym również nadzoru instancyjnego). Istnienie tych powiązań byłoby zaprzeczeniem istoty
samorządu. Występuje natomiast, i to w dość szerokim zakresie, współdziałanie między jednostkami
samorządu terytorialnego, o czym będzie mowa w tej części pracy.

Do form współdziałania międzygminnego przewidzianych w ustawie o samorządzie gmin-

nym zaliczyć należy przede wszystkim związki i porozumienia międzygminne oraz stowarzyszenia
gmin.

Unormowania dotyczące konstrukcji związków i porozumień międzygminnych są zawarte

w ustawie o samorządzie gminnym. Gminy pragnące podjąć współdziałanie w którejś z tych form są
zobowiązane do ich uwzględnienia. Natomiast stowarzyszenia gmin działają nie tylko w oparciu o re-
gulację zawartą w ustawie gminnej, ale również w oparciu o odpowiednio stosowane postanowienia
prawa o stowarzyszeniach.

Zauważyć też trzeba, że ustawa gminna przewiduje zróżnicowanie form współdziałania,

podyktowane  różnorodnością  zasadniczych  celów  współdziałania  międzygminnego.  Dla  bezpośred-
niego  wykonywania  zadań  publicznych  przewidziane  są  dwie  formy:  związki  i  porozumienia  mię-
dzygminne,  zaś  dla  wspierania  idei  samorządowych  oraz  dla  obrony  wspólnych  interesów:  stowa-
rzyszenia gmin.

Zróżnicowanie form współdziałania międzygminnego wyraża się również w tym, że jedne

(związki gmin i stowarzyszenia gmin) stanowią odrębne formy organizacyjne posiadające osobowość
prawną oraz organy, inne zaś są tych atrybutów pozbawione i działają w ramach formy organizacyj-
nej jednej z gmin, za pomocą jej organów i w ramach jej osobowości prawnej.

Na koniec ogólnej charakterystyki prawnych form współdziałania międzygminnego należy

wskazać na dobrowolność jako zasadę podejmowania przez gminy współdziałania w którejkolwiek z
tych form. Oznacza ona przysługującą gminom swobodę (w granicach prawa) w wyborze formy
współdziałania, swobodę tworzenia związków i stowarzyszeń, zawierania porozumień, przystępowa-
nia do istniejących form współdziałania, występowania z nich, a także ich likwidacji. Od tej zasady,
będącej wyrazem samodzielności gmin dopuszczalny jest wyjątek jedynie wobec związków mię-

dzygminnych. Mianowicie na gminy może być nałożony w drodze ustawy obowiązek ich utworze-
nia. Oznacza to również zakaz występowania ze związku oraz jego likwidacji.

1. Związki i porozumienia

Związki międzygminne mogą być tworzone przez gminy w celu wspólnego wykonywania

zadań publicznych. W ramach związku międzygminnego mogą być realizowane zarówno zadania
własne (obligatoryjne i fakultatywne), jak i zadania zlecone gminie (fakultatywne). W świetle posta-
nowień art. 64 ust. 5 ustawy gminnej związki międzygminne mogą wykonywać również zadania zle-
cone z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia.

Jedynym obecnie działającym obligatoryjnym związkiem międzygminnym jest związek

gmin warszawskich miasta stołecznego Warszawy.

Formą współdziałania międzygminnego odrębną od związków międzygminnych, ale i wy-

kazującą pewne do nich podobieństwo, są porozumienia międzygminne. Ich istota wyraża się w po-
wierzeniu  jednej  z  gmin  określonych  przez  gminy  zawierające  porozumienie  zadań  publicznych.
Gmina  zobowiązująca  się  do  wykonywania  zadań  publicznych  objętych  porozumieniem  przejmuje
prawa  i  obowiązki  pozostałych  gmin  związane  z  powierzonymi  jej  zadaniami,  zaś  na  pozostałych
gminach  spoczywa  obowiązek  uczestnictwa  w  kosztach  realizacji  powierzonego  zadania.  Nie  po-
wstaje więc, tak jak to ma miejsce w przypadku związków, odrębny podmiot prawa publicznego wy-
posażony  we  własną  strukturę  organizacyjną;  gmina  wykonująca  zadanie  publiczne  objęte  porozu-
mieniem czyni to w ramach swojej podmiotowości i własnej struktury organizacyjnej.

Zarówno związki, jak i porozumienia międzygminne służą realizacji zadań publicznych

przypisanych uprzednio gminom. Na podobieństwo między tymi dwoma formami współdziałania
wskazuje ulokowanie regulacji prawnych tych instytucji w jednym rozdziale (rozdz. 7) ustawy o sa-
morządzie gminnym, nadto z mocy art. 75 tej ustawy w zakresie nie uregulowanym treścią porozu-
mienia do porozumień międzygminnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związków.

2. Stowarzyszenia

Wśród form współdziałania międzygminnego odrębną kategorię stanowią stowarzyszenia

gmin.  W  świetle  art.  84  ustawy  o  samorządzie  gminnym  gminy  mogą  tworzyć  stowarzyszenia  w
dwóch celach: wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Swoboda
tworzenia  przez  gminy  stowarzyszeń  jest  więc  wyraźnie  prawnie  określona  i  mieści  się  w  obszarze
wyznaczonym  wskazanymi  wyżej  celami.  Oznacza  to  z  jednej  strony,  że  stowarzyszenia  nie  mogą
powstawać  w  celu  wspólnego  wykonywania  zadań  publicznych,  gdyż  temu  służą  związki i porozu-
mienia międzygminne, z drugiej zaś strony, że dla wspierania idei samorządu terytorialnego oraz dla
obrony  wspólnych  interesów  właściwa  jest  forma  stowarzyszenia  gmin,  a  nie  związków  międzyg-
minnych.

Rozdział XI

Kontrola i nadzór nad działalnością gminy

Powiązania między państwem a samorządem terytorialnym mają zróżnicowany charakter.

Najsilniejsze więzi łączą organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej. Siła
tych więzi wynika z tego, że model administracji dualistycznej może i zarazem musi być traktowany

jako pewna całość funkcjonalna, której źródłem jest jednorodność zadań całej administracji publicz-
nej.

Pozycja państwa jako suwerennego podmiotu władzy publicznej z samorządem jako pod-

miotem władzy w wymiarze lokalnym oznacza, że w relacjach między organami państwa i organami
samorządu  te  pierwsze  spełniają  szczególną  rolę,  wynikającą  m.in.  z  nadzorczych  funkcji  państwa.
Jednocześnie istnieje jednak wiele innych rodzajów więzi między organami państwa a organami sa-
morządu,  które  zapewniają  władzy  samorządowej  pozycję  równorzędną  pozycji  organów  państwa.
Między organami państwa a organami samorządu terytorialnego nie występują stosunki hierarchicz-
nej podległości i zależności służbowej. Z jednej strony samorząd jest podporządkowany państwu, któ-
re decyduje o jego bycie, kształcie organizacyjnym, zakresie i formach działania, a z drugiej to samo
państwo  zabezpiecza  pozycję  samorządu,  przyznając  mu  roszczenie  (prawo  podmiotowe)  o  za-
chowanie przyznanego zakresu zadań i samodzielności.

Szczególne znaczenie w systemie powiązań pomiędzy państwem a samorządem mają więzi

nadzorcze i kontrolne. Tradycyjnie właśnie nadzór uznawany jest za podstawową przesłankę wyzna-
czającą granice samodzielności samorządu terytorialnego. Nadzór nad samorządem ma charakter
prawny, co oznacza, że prawnie określone środki nadzoru mogą być stosowane tylko w przypadkach i
w zakresie określonym przez ustawy, a jedynym kryterium nadzoru jest kryterium legalności.

Zakres kontroli i nadzoru nad samorządem terytorialnym w Polsce reguluje co do zasady

Konstytucja RP. Zgodnie z przepisem art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzo-
rowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu teryto-
rialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby
obrachunkowe. Na wniosek Prezesa Rady Ministrów Sejm RP może rozwiązać organ stanowiący sa-
morządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję RP lub ustawy. Konstytucja RP
rozstrzygnęła tym samym wątpliwości, które – w kwestii pojęcia „organów nadzoru” i możności zali-
czania do nich Sejmu RP – powstawały na gruncie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym z
dnia 8 marca 1990 r.

Z kolei przepis art. 184 Konstytucji RP, określający zakres właściwości Naczelnego Sądu

Administracyjnego oraz innych sądów administracyjnych, stanowi, że sprawują one w zakresie okre-
ślonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych
terenowych organów administracji rządowej. O kontroli działalności samorządu terytorialnego mówi
też przepis art. 203 ust. 2, upoważniający Najwyższą Izbę Kontroli do kontroli działalności samorządu
terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z
punktu widzenia legalności, celowości i rzetelności.

Pojęcie nadzoru obejmuje kontrolę (i związane z nią środki) oraz środki umożliwiające ko-

rygowanie działalności jednostek samorządu terytorialnego.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, choć zaleca nadzór co do zgodności z pra-

wem, to jednak dopuszcza istnienie nadzoru celowościowego, z którego – co do zasady – Konstytucja
RP zrezygnowała. W myśl art. 8 EKST wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych mo-
że być sprawowana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub usta-
wie, ma ona mieć w zasadzie na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytu-
cyjnych. Może jednak uwzględniać także kryterium celowości, gdy dotyczy zadań zleconych i jest
sprawowana przez władzę szczebla wyższego. Karta stanowi także, że kontrola administracyjna spo-
łeczności lokalnych powinna być sprawowana w sposób gwarantujący zachowanie proporcji pomię-

dzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem przedmiotu ochrony (zasada pro-
porcjonalności).

Organami nadzoru nad działalnością samorządu gminnego (jak również powiatowego i

wojewódzkiego) są, jak wynika z Konstytucji RP i ustaw ustrojowych, Prezes Rady Ministrów oraz
wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe. Nadzór tych ostatnich ma węższy zakres niż nadzór
Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, obejmuje bowiem tylko sprawy finansowe. Sejm, na zasadzie
wyjątku, posiada uprawnienia nadzorcze o charakterze ustrojowym i może – na wniosek Prezesa Ra-
dy Ministrów – rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco naru-
sza Konstytucję RP lub ustawy.

1. Środki nadzoru

W doktrynie środki nadzoru są klasyfikowane z różnych punktów widzenia, m.in. przyj-

mowany jest podział na środki informacyjno-doradcze, środki korygujące i środki personalne, na
środki kontroli oraz środki korygujące działalność organów samorządu. Można również dzielić środki
nadzoru na środki kontroli, środki kurowane przeciwko uchwałom organów samorządu i środki kie-
rowane przeciwko organom samorządu.

Środki kontroli umożliwiają sprawowanie nadzoru poprzez dostarczanie organom nadzoru

informacji o działaniu organów samorządu. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych
dotyczących organizacji i działalności organów gminy, prawo wizytacji i uczestniczenia w posiedze-
niach organów gminy. Uzyskiwanie informacji wiąże się też z nałożeniem na wójta lub burmistrza
obowiązku przedkładania wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia, a regionalnej
izbie obrachunkowej – uchwały budżetowej, uchwały w sprawie absolutorium i innych uchwał ob-
jętych zakresem nadzoru izby.

Środki kontroli nie upoważniają do władczego wkraczania w działalność samorządu, ich

rolą jest dostarczanie informacji o tej działalności, a głównie informacji, które pozwolą ocenić czy ta
działalność jest zgodna z prawem. Do środków kontroli zalicza się także zatwierdzanie, uzgadnianie
lub zaopiniowanie przez inny organ rozstrzygnięć samorządu.

Stosowanie władczych środków nadzoru w stosunku do uchwał i do organów samorządu

następuje  poprzez  wydanie  rozstrzygnięcia  nadzorczego.  Rozstrzygnięcia  nadzorcze  (ustawa  o  Na-
czelnym  Sądzie  Administracyjnym  używa  określenia  „akty  nadzoru”)  muszą  zawierać  uzasadnienie
faktyczne  i  prawne  oraz  pouczenie  o  dopuszczalności  wniesienia  skargi  do  sądu  administracyjnego.
Do środków nadzoru kierowanych przeciwko uchwałom organów samorządu zaliczyć trzeba podsta-
wowy środek nadzoru – stwierdzanie nieważności uchwał, ich wstrzymywanie oraz orzekanie o nie-
zgodności uchwał z prawem czy o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa w przypadku nieistotnego
naruszenia prawa.

Uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w ca-

łości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia
uchwały (może także wstrzymać wykonanie uchwał organów gminy). Po upływie tego terminu or-
gan nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może je-
dynie zaskarżyć je do sądu administracyjnego (w takim przypadku o wstrzymaniu wykonania uchwa-
ły może zadecydować sąd).

Środki nadzoru skierowane przeciwko organom samorządu terytorialnego to: rozwiązanie

rady gminy przez Sejm, odwołanie organu wykonawczego gminy oraz zawieszenie organów gminy i
ustanowienie zarządu komisarycznego.

Rozwiązanie rady gminy może nastąpić w drodze uchwały Sejmu RP, na wniosek Prezesa

Rady Ministrów, w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji RP lub ustaw.
W takim przypadku Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji
publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy będzie pełnić jej funkcję.

Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw dopuszcza się wójt (bur-

mistrz lub prezydent miasta), wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie
odnosi  skutku  –  występuje  z  wnioskiem  do  Prezesa  Rady  Ministrów  o  odwołanie  organu  wyko-
nawczego  gminy.  W  takim  przypadku  Prezes  Rady  Ministrów,  na  wniosek  ministra  właściwego  do
spraw  administracji  publicznej,  wyznacza  osobę,  która  do  czasu  wyboru  nowego  wójta,  burmistrza
lub prezydenta miasta będzie pełnić jego funkcję.

Kompetencje do ustanowienia zarządu komisarycznego posiada Prezes Rady Ministrów. W

istocie o zastosowaniu tego środka decydują kryteria celowościowe. Zarząd komisaryczny może być
ustanowiony w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skutecz-
ności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy stanowiące i wykonawcze gminy. W takim
przypadku  Prezes  Rady  Ministrów  może  zawiesić  te  organy  i  ustanowić  zarząd  komisaryczny  na
okres do 2 lat, nie dłużej jednak, niż do wyboru nowego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) na
kolejną kadencję. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego
musi  być  poprzedzone  przedstawieniem  zarzutów  organom  gminy  oraz  wezwaniem  ich  do  nie-
zwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji. Następnie Prezes Rady Ministrów powołuje –
na wniosek wojewody – komisarza rządowego, osobę upoważnioną do wykonywania zarządu komi-
sarycznego, czyli wszystkich zadań i kompetencji organu uchwałodawczego i wykonawczego gminy.

2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych

Strukturę organizacyjną oraz kompetencje kontrolne i nadzorcze regionalnych izb obra-

chunkowych reguluje ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych

z dnia 7 października 1992

roku. Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki fi-
nansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz
stowarzyszeń gmin i powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych mających osobowość
prawną oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z bu-
dżetów jednostek samorządu terytorialnego. Izby wydają także opinie w sprawach określonych usta-
wami oraz prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową w zakresie objętym nadzorem i kontro-
lą.

Regionalne izby obrachunkowe, których organami są kolegium izby oraz komisja orzeka-

jąca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansowej, kontrolują gospodarkę finansową, w tym reali-
zację  zobowiązań  podatkowych  oraz  zamówienia  publiczne,  na  podstawie  kryterium  zgodności  z
prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek
samorządu  terytorialnego  w  zakresie  zadań  administracji  rządowej,  wykonywanych  na  podstawie
ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości,
rzetelności i gospodarności. Do środków nadzoru stosowanych przez RIO należy m.in. stwierdzanie
nieważności  uchwał  w  całości  lub  w  części  (także  uchwały  budżetowej),  wskazywanie,  że  uchwałę
wydano z naruszeniem prawa. Może ona także w razie nie uchwalenia budżetu w ustawowym termi-
nie ustalić budżet jednostki samorządu w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z za-
kresu administracji rządowej.

t. jedn.: Dz. U. z 1992 r., Nr 85, poz. 428 z późn. zm.

3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych

Samorządowe kolegia odwoławcze, zgodnie z ustawą o samorządowych kolegiach odwo-

ławczych

z dnia 12 października 1994 roku, są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów

KPA i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należą-
cych do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią ina-
czej.  Tym  samym  mogą  one  pełnić  funkcję  organów  odwoławczych  także  w  sprawach  zleconych  z
zakresu administracji rządowej. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami administracyjnymi o
szczególnym  charakterze  (generalnie  biorąc,  ograniczonym  do  kontroli  aktów  administracyjnych  w
indywidualnych  sprawach  z  zakresu  administracji  publicznej),  kolegialnymi,  orzekającymi  w  skła-
dach trzyosobowych, ich działalność jest finansowana przez państwo (są państwowymi jednostkami
budżetowymi). W doktrynie kolegia uważa się niekiedy za organy o mieszanym charakterze, łączące
cechy właściwe dla organów administracji państwowej i organów samorządu terytorialnego.

Głównym zadaniem kolegiów jest sprawowanie kontroli instancyjnej i nadzoru pozain-

stancyjnego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z za-
kresu administracji publicznej. Pełnią także funkcje orzecznicze w innych sprawach powierzonych
im odrębnymi ustawami. m.in. rozpoznają spory o wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczy-
ste, a tym samym ich kompetencje – w tym zakresie – dotyczą spraw o charakterze cywilnym. Mają
także pewne uprawnienia o charakterze kontrolnym w stosunku do samorządu terytorialnego (gmin):
mogą żądać niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia informacji i dokumentów dotyczących działal-
ności organów samorządowych, mają prawo wglądu do dokumentacji dotyczącej załatwianej sprawy,
mogą wydać postanowienia sygnalizacyjne.

4. Kontrola sądowa

Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gmin (a także organów ich związków i porozumień

komunalnych)  mogą  być  zaskarżone  do  sądu  administracyjnego  z  powodu  ich  niezgodności  z  pra-
wem.  Prawo  wnoszenia  skarg  na  rozstrzygnięcia  nadzorcze  do  sądu  administracyjnego  jest  podsta-
wową formą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Skargi wnosi się w termi-
nie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego; do złożenia skargi uprawniona jest gmina,
której  interes  prawny,  uprawnienie  lub  kompetencja  zostały  naruszone,  podstawą  ich  złożenia  są
uchwały organów gminy. Postępowanie sądowe w tych sprawach wolne jest od opłat sądowych. W
niektórych przypadkach (gdy stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały budżetowej, gdy rozstrzy-
gnięcie nadzorcze stwierdza nieważności uchwały organu samorządu województwa) sąd administra-
cyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wniesienia skargi do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem nadzoru nad działalnością samorządu te-

rytorialnego, jego kompetencje (kasacyjne) mają charakter kompetencji kontrolnych. Sąd może
stwierdzić nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego w terminie 1 roku od dnia jej pod-
jęcia (jeśli nie zrobił tego samodzielnie organ nadzoru w terminie 30 dni i wystąpił ze skargą do sądu
na uchwałę).

Szczególną formą kontroli sądowej nad działalnością organów jednostek samorządu teryto-

rialnego jest skarga na uchwały (akty prawa miejscowego). Możliwość wniesienia takiej skargi prze-
widują przepisy wszystkich ustaw ustrojowych. Skargi te mają charakter powszechny w tym sensie,
że prawo ich wniesienia służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone
uchwałą organu gminy z zakresu administracji publicznej (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym).

t. jedn.: Dz. U. z 1994 r., Nr 122, poz. 593 z późn. zm.

Skargę taką można wnieść do sądu po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w
imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy lub powiatu.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach w

postępowaniu administracyjnym. Powołanych przepisów nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już
sąd administracyjny i skargę oddalił. Nie stwierdza się nieważności uchwały (aktu prawa miejscowe-
go) po upływie roku od jej podjęcia.

Powołane przepisy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności na-

kazanych  prawem  albo  przez  podejmowane  czynności  prawne  lub  faktyczne  narusza  prawa  osób
trzecich.  W  takich  przypadkach  sąd  administracyjny  może  nakazać  organowi  nadzoru  wykonanie
niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Konstytucyjne  wyliczenie  organów  nadzoru  nad  samorządem  terytorialnym  nie  jest  jednak  pełne,
bowiem  z  przepisów  ustaw  ustrojowych  (w  tym  także  z  ustawy  o  administracji  rządowej  w  woje-
wództwie)  wynika,  że  także  inne  organy  pełnią  funkcje  mające  w  istocie  charakter  nadzorczy,  np.
Minister  Spraw  Wewnętrznych  i  Administracji,  który  wydaje  w  trybie  rozporządzenia,  wzorcowy
statut  powiatu,  Minister  Spraw  Zagranicznych,  uprawniony  do  wyrażania  zgody  na  podjęcie  przez
sejmik  określonych  uchwał,  właściwy  minister,  który  może  wydać  inne  rozstrzygnięcie  w  trybie
określonym  w  przepisie  art.  34  ustawy  o  administracji  rządowej  w  województwie,  Rada  Ministrów
rozstrzygająca spór związany z uzgadnianiem statutu gminy z Prezesem Rady Ministrów.

Rozdział XII

Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym

A. Część analityczna

1. Zmiany podziału terytorialnego

Według stanu w dniu 1 stycznia 2006 r. jest w Polsce 16 województw, 314 powiatów, 65

miast na prawach powiatu oraz 2478 gmin. W porównaniu z poprzednim rokiem liczba jednostek na
wszystkich trzech poziomach podziału terytorialnego kraju nie uległa zmianie.

W podziale terytorialnym kraju z dniem 1 stycznia 2006 r. wprowadzono natomiast zmia-

ny o innym charakterze, a mianowicie:
1) Zmiana przynależności gminy wiejskiej do powiatu.
2) Zmiany granic gmin – łącznie zmienione zostały granice 16 gmin (w tym 3 o statusie miasta) poło-

żonych w 5 województwach. W czterech przypadkach zmiany granic dotyczyły gmin położonych
na terenie tych samych powiatów. Pozostałe zmiany miały wpływ na przebieg granic jednostek
wyższego rzędu, tj.: 7 powiatów i 2 miast na prawach powiatu.

3) Nadanie statusu miasta dwóm miejscowościom wiejskim. W związku tym, w porównaniu z ubie-

głym rokiem, wzrosła o 2 (do 582) liczba gmin miejsko-wiejskich a zmalała o 2 (do 1589) liczba
gmin wiejskich; liczba miast ogółem wzrosła do 889, w tym miast położonych na terenie gmin
miejsko-wiejskich do 582.

4) Korekty granic 7 miast położonych na terenie gmin miejsko-wiejskich; polegały one na przyłącze-

niu do miast fragmentów obszarów wiejskich tych gmin.

Opracowanie własne na podstawie danych statystycznych uzyskanych dzięki uprzejmości

Głównego Urzędu Statystycznego → Departamentu Udostępniania Informacji → Wydziału Rejestru

2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego (lokaty)

Nowy sposób ustalania powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju polega na za-

stosowaniu znacznie dokładniejszej metody obliczeń w oparciu o aktualne dane komputerowej bazy
danych Państwowego Rejestru Granic dotyczące współrzędnych punktów granicznych, tj. punktów
załamania linii granicznych tych jednostek. Przyjęcie takiej metody spowodowało, że w stosunku do
ubiegłego roku nastąpiły zmiany powierzchni prawie wszystkich jednostek podziału terytorialnego
na wszystkich trzech poziomach, tj. gmin, powiatów i województw. Jak wspomniano w uwagach me-
todycznych, w oparciu o dokumentację geodezyjną Polski i krajów sąsiednich została również wpro-
wadzona korekta ogólnej powierzchni kraju. Od 1 stycznia 2006 r. wynosi ona 31268315 ha (spadek o
187 ha).

Pomimo zmian powierzchni, województwa zachowały swoje lokaty z poprzedniego roku.

Najwyższą posiada woj. mazowieckie z powierzchnią 3555819 ha, najniższą – woj. opolskie o po-
wierzchni 941167 ha.

Spośród 314 powiatów najwyższą lokatę pod względem powierzchni posiada, tak jak w po-

przednim roku, pow. białostocki w woj. podlaskim (297644 ha), najniższą pow. bieruńsko-lędziński w
woj. śląskim (15803 ha). Powiat płocki uplasował się na 15. miejscu (179624 ha czyli 1795 km

). Prze-

ciętna powierzchnia powiatu wynosi 973 km

, powierzchnię większą mają 132 powiaty.

Pierwszą lokatę pod względem powierzchni ma nadal m. st. Warszawa w woj. mazowiec-

kim (51722 ha), ostatnią, tak jak w poprzednim roku, Świętochłowice w woj. śląskim (1331 ha).
Płock, jako miasto na prawach powiatu, znalazło się na 27. pozycji (8804 ha czyli 88 km

). Przeciętna

powierzchnia miasta na prawach powiatu to 108 km

. Powierzchnię większą mają 22 miasta z tej gru-

py.

Pierwszą lokatę pod względem powierzchni ma nadal gmina miejsko-wiejska Pisz w pow.

piskim (63369 ha), ostatnią 2338 miejska gmina Górowo Iławeckie w pow. bartoszyckim (332 ha).
Obie gminy położone są w woj. warmińsko-mazurskim.

Spośród 889 miast pierwszą lokatę ma ponownie m. st. Warszawa (największe powierzch-

niowo wśród miast na prawach powiatu) ostatnią lokatę uzyskało miasto w gminie miejsko-wiejskiej
Stawiszyn w pow. kaliskim, woj. wielkopolskie. Ma ono powierzchnię 99 ha. Przeciętnie miasto w
Polsce ma powierzchnię 24 km

; większa powierzchnię odnotowano dla 235 miast.

3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego (lokaty)

Liczba ludności Polski w porównaniu z poprzednim rokiem zmniejszyła się o 16780 osób,

co stanowi 0,04%, przyjmując za 100% liczbę ludności kraju w dniu 31 grudnia 2004 r.

Zachowane zostały ubiegłoroczne lokaty województw pod względem liczby ludności.

Pierwszą ma woj. mazowieckie (5157729 mieszkańców), ostatnią – woj. lubuskie (1009198).

Tak jak w poprzednim roku, pierwszą lokatę z liczbą ludności 288012 ma powiat poznań-

ski, woj. wielkopolskie, ostatnią – powiat sejneński, woj. podlaskie (21452 mieszkańców). Powiat
płocki liczy 106280 mieszkańców, co daje mu 67. pozycję. Przeciętna liczba ludności w powiecie w
Polsce wynosi 80741; w 124 powiatach liczba ludności jest wyższa.

Pierwszą lokatę wśród miast na prawach powiatu ma Warszawa (1697596 mieszkańców),

ostatnią Sopot w woj. pomorskim (40075 mieszkańców). Płock ma 127461 mieszkańców, co daje mu
29. pozycję wśród miast na prawach powiatu. Średnio miasto na prawach powiatu ma 196989 miesz-
kańców; większa liczba osób zamieszkuje w 18 miastach.

Tak jak w poprzednim roku, pod względem liczby ludności pierwszą lokatę wśród gmin

ma wspomniana wyżej Warszawa (1697596 mieszkańców), ostatnią Krynica Morska w pow. nowo-
dworskim, woj. pomorskie (1364 mieszkańców).

Pierwszą lokatę wśród miast pod względem liczby mieszkańców ma m.st. Warszawa,

ostatnią uzyskało miasto w gminie miejsko-wiejskiej Wyśmierzyce w pow. białobrzeskim, woj, ma-
zowieckie (892 mieszkańców). Przeciętna liczba osób zamieszkująca w mieście w Polsce to 26363;
168 miast ma większą liczbę mieszkańców.

B. Część statystyczna

Tab. 1. Gminy według gęstości zalu

Tab. 1. Gminy według gęstości zaludnienia

dnienia

liczba ludności na 1 km

gminy

<25

25-49 50-99 100-149 150-199 200-499 500-999 1000-1999 2000<

miejskie

129

miejsko-wiejskie

105

268

wiejskie

131

610

582

157

Tab. 2.

Tab. 2. Powierzchnia, ludność i lokaty województw w Polsce

powierzchnia

ludność

lokata wg

województwa

w ha

w km

ogółem

na km

powierzchni

w ha

liczby

ludności

Dolnośląskie

1994677

19947

2888232

145

Kujawsko-pomorskie

1797168

17972

2068253

115

Lubelskie

2512249

25122

2179611

Lubuskie

1398788

13988

1009198

Łódzkie

1821894

18219

2577465

141

Małopolskie

1518287

15183

3266187

215

Mazowieckie

3555819

35557

5157729

145

Opolskie

941167

9412

1047407

111

Podkarpackie

1784578

17846

2098263

118

Podlaskie

2018701

20187

1199689

Pomorskie

1831425

18314

2199043

120

Śląskie

1233351

12334

4685775

380

Świętokrzyskie

1170995

11710

1285007

110

Warmińsko-mazurskie 2417317

24173

1428601

Wielkopolskie

2982651

29827

3372417

113

Zachodniopomorskie

2289248

22892

1694178

Tab. 3. Powierzchnia, ludność i lokaty powiatów i miast na prawach powiatów w woj. maz

Tab. 3. Powierzchnia, ludność i lokaty powiatów i miast na prawach powiatów w woj. mazo

owieckim

wieckim

powierzchnia

ludność

lokata wg

powiaty i miasta

na prawach powiatu

w ha

w km

ogółem

na km

powierzchni

w ha

liczby

ludności

Białobrzeski

63892

639

33555

Ciechanowski

105980

1060

91153

Garwoliński

128453

1285

106310

Gostyniński

61481

615

47141

Grodziski

36697

367

77633

212

Grójecki

126772

1268

96506

Kozienicki

91619

916

61768

Legionowski

38948

389

95742

246

Lipski

74022

740

36809

Łosicki

77249

772

32856

Makowski

106461

1065

46528

Miński

116373

1164

140547

121

Mławski

118185

1182

73532

Nowodworski

69479

695

75673

109

Ostrołęcki

209887

2098

84284

Ostrowski

121778

1218

75251

Otwocki

61667

617

115568

187

Piaseczyński

62100

621

143344

231

Płocki

179624

1795

106280

Płoński

137980

1380

87560

Pruszkowski

24630

246

145319

590

Przasnyski

121856

1219

53086

Przysuski

80136

801

43927

Pułtuski

82876

829

51047

Radomski

152977

1530

144882

Siedlecki

160354

1604

80572

Sierpecki

85204

852

53972

Sochaczewski

73445

734

83447

114

Sokołowski

113106

1131

57089

Szydłowiecki

45185

452

40201

Warszawski-zachodni

53421

534

100269

188

Węgrowski

122230

1222

68029

Wołomiński

95343

953

201 222

211

Wyszkowski

87446

874

71534

Zwoleński

57330

573

37274

Żuromiński

80661

807

40164

Żyrardowski

53263

533

74693

140

m. Ostrołęka

2817

53831

1911

m. Płock

8804

127461

1448

m. Radom

11180

112

227018

2031

m. Siedlce

3186

77056

2419

m. st. Warszawa

51722

517

1697596

3282

Tab. 4.

Tab. 4. Powierzchnia, ludność i lokaty gmin w powiecie płockim

Powierzchnia, ludność i lokaty gmin w powiecie płockim

powierzchnia

ludność

lokata wg

gminy wiejskie

i miejsko-wiejskie

w ha

w km

ogółem

na km

powierzchni

w ha

liczby

ludności

Bielsk

12517

125

8922

Bodzanów

13635

136

8388

Brudzeń Duży

15950

159

7759

Bulkowo

11693

117

5937

Łąck

9399

4918

Mała Wieś

10873

109

6364

Nowy Duninów

14623

146

3863

Radzanowo

10445

104

7253

Słubice

9582

4587

Słupno

7493

5293

Stara Biała

11112

111

9967

Staroźreby

13766

138

7585

Drobin

14350

143

8593

Gąbin

14621

146

10840

Wyszogród

9565

6011

Tab. 5. Przeciętna p

Tab. 5. Przeciętna powierzchnia i liczba ludności w gminach

owierzchnia i liczba ludności w gminach

przeciętna powierzchnia gmin

przeciętna liczba ludności w gminach

miejskich

miejsko-

wiejskich

województwo

w km

miejskich

miejsko-

wiejskich

Dolnośląskie

158

126

45956

13069

6603

Kujawsko-pomorskie

177

122

60415

13585

6149

Lubelskie

128

127

44590

11370

6099

Lubuskie

211

163

43409

12376

5124

Łódzkie

146

103

81619

14932

5485

Małopolskie

78690

22161

9343

Mazowieckie

135

119

82842

16051

6357

Opolskie

161

112

77479

17604

6990

Podkarpackie

152

112

43286

15412

8410

Podlaskie

192

186

45960

9408

4705

Pomorskie

230

166

53633

16105

7215

Śląskie

107

71297

16578

8620

Świętokrzyskie

149

107

82063

14799

7010

Warmińsko-mazurskie

269

223

39685

11916

5976

Wielkopolskie

164

122

65559

14429

7079

Zachodniopomorskie

247

182

73490

11747

5513

Podsumowanie

Gminy są samorządowymi jednostkami podziału administracyjnego kraju, a ich władzę

stanowi rada gminy wybierana w wyborach powszechnych i bezpośrednich na okres 4 lat. Władzę
wykonawczą w gminach stanowią wójtowie (w gminach wiejskich), burmistrzowie (w gminach miej-
sko-wiejskich i miejskich) lub prezydenci (w dużych gminach miejskich) wybierani w wyborach
bezpośrednich.

Istnieją trzy rodzaje gmin:

gminy wiejskie obejmujące wyłącznie tereny wiejskie,

gminy miejsko-wiejskie obejmujące zarówno obszar miasta jak i tereny wiejskie

gminy miejskie obejmujące wyłącznie obszar miasta.

Każda gmina posiada jedną siedzibę władz: w gminach wiejskich siedzibą władz jest wieś

lub miejscowość, a w gminach miejsko-wiejskich i miejskich siedzibą władz jest miasto. Gminy miej-
sko-wiejskie i miejskie obejmują wyłącznie po jednym mieście, a każde miasto, wchodzi w skład tylko
jednej gminy. Miasta na prawach powiatu są jednocześnie gminami – w tych przypadkach granice
powiatu ściśle odpowiadają granicy jednej gminy. Nazwy gmin pochodzą od nazw ich siedzib. Kwe-
stia herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych jest regulowana przez radę gminy w trybie uchwa-
ły.

gminy

miejskie

województwo

wiejskie

miejsko-wiejskie

powiaty grodzkie

pozostałe

razem

Dolnośląskie

169

Kujawsko-pomorskie

144

Lubelskie

172

213

Lubuskie

Łódzkie

134

177

Małopolskie

126

182

Mazowieckie

229

314

Opolskie

Podkarpackie

114

159

Podlaskie

118

Pomorskie

123

Śląskie

167

Świętokrzyskie

102

Warmińsko-mazurskie

116

Wielkopolskie

117

226

Zachodnio-pomorskie

114

POLSKA

1589

582

242

2478

Tworzenie, łączenie i znoszenie gmin, ustalanie ich granic oraz nazw i siedzib władz na-

stępuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po uprzednim spełnieniu obligatoryjnego wymogu
przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych gmin. Istotne jest, aby przy tworze-
niu, łączeniu i znoszeniu gmin oraz ustalaniu ich granic zmierzać do tego, aby gmina obejmowała te-
ren możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, a także z uwagi na więzi
społeczne i gospodarcze gwarantujące zdolność wykonywania zadań publicznych.

Bibliografia

1. Literatura:

Bogdan Dolnicki:
„Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe”
Kantor Wydawniczy „Zakamycze”, Zakamycze 1999

Zofia Duniewska, Małgorzata Stahl, Barbara Jaworska-Dębska,
Ryszarda Michalska-Badziak, Ewa Olejniczak-Szałowska,:
„Prawo administracyjne - pojęcia, instrumenty, zasady w teorii i orzecznictwie”
Wydawnictwo „Difin”, Warszawa 2000

Hubert Izdebski, Michał Kulesza:
„Administracja publiczna – zagadnienia podstawowe”
Wydawnictwo „Liber”, Warszawa 1998

Hubert Izdebski:
„Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności”
Wydawnictwo Prawnicze „LexisNexis”, Warszawa 2006

Zbigniew Leoński:
„Samorząd terytorialny w RP”
Wydawnictwo „C.H.Beck”, Warszawa 2001

Zygmunt Niewiadomski:
„

Ustrój samorządu terytorialnego i administracji rządowej po reformie

”

Wydawnictwo „Difin”, Warszawa 1998

Ernesta Knosala, Grzegorz Łaszczyca, Andrzej Matan:
„Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej”
Kantor Wydawniczy „Zakamycze”, Zakamycze 1999

2. Akty prawne:

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. nr 16, poz. 95)
Ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. (Dz. U. nr 21, poz. 124)
Ustawa zasadnicza z dnia 6 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483)
Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. nr 91, poz. 576)
Ustawa o administracji rządowej w województwie z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. nr 91, poz. 577)
Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. nr 91, poz. 578)
Ustawa o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego z 24 lipca 1998 r. (Dz. U. nr 96, poz. 603)
Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. nr 88, poz. 985)

3. Internet: