Funkcjonowanie systemu finansów publicznych w Polsce

1. Struktura systemu finansów publicznych

Z punktu widzenia podmiotów dokonujących obrotu pieniądzem wyróżniamy:

•

finanse prywatne (gospodarstw domowych, przedsiębiorstw, banków i zakładów ubezpieczeń) –
celem ich działalności jest osiągnięcie zysku niezbędnego do pokrycia potrzeb indywidualnych
zgłaszanych przez właścicieli tych podmiotów,

•

finanse publiczne (rządowe, samorządowe, ubezpieczeń społecznych) – celem ich działalności jest
zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczności, ale środki są tu gromadzone na zasadach przymusu
administracyjnego,

•

finanse instytucji non-profit (fundacji, związków wyznaniowych, związków zawodowych,
spółdzielni) – celem jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty lokalnej tworzącej dany
podmiot, ale środki są tu gromadzone na zasadach dobrowolności.

Z punktu widzenia charakteru poszczególnych zjawisk możemy mówić o:

•

transakcjach – coś za coś, obie strony otrzymują wymierne korzyści, np. zakup samochodu

•

transferach – przepływ środków finansowych lub korzyści jest jednostronny, np. podatki

Finanse publiczne to procesy związane z gromadzeniem, podziałem i wydatkowaniem środków publicznych,
będących w dyspozycji władz publicznych różnego szczebla.


2. Przepływy finansowe w systemie finansów publicznych

Środki publiczne są to środki finansowe pozostające w gestii władz publicznych (określonych zakresem
sektora finansów publicznych). Mogą one mieć różny charakter, co przedstawiono na rysunku.

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

Największą część środków publicznych stanowią dochody publiczne, a więc środki finansowe mające
charakter bezzwrotny, które z chwilą przejęcia przez władze publiczne stają się ich własnością.
Te zasoby kapitałowe są uzupełniane przez
-

środki o charakterze zwrotnym oraz jednorazowe wpływy z operacji finansowych (przychody budżetu),

-

środki zagraniczne o charakterze celowym i bezzwrotnym (dotacje zagraniczne)

-

oraz środki finansowe pochodzące z prowadzonej działalności przez gospodarkę pozabudżetową
(przychody jednostek sektora finansów publicznych).

Środki publiczne mogą być rozdysponowane w dwojaki sposób:
-

na wydatki związane z realizowanymi zadaniami, a więc na zaspokajanie potrzeb zbiorowych
mieszkańców i potrzeb własnych sektora finansów publicznych,

-

oraz na rozchody związane przede wszystkim ze spłatą zaciągniętych długów.

Sektor finansów publicznych tworzą:

-

organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i
ochrony prawa oraz sądy i trybunały;

-

jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

-

formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych*;

-

uczelnie publiczne;

-

państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;

-

samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

-

Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego;

-

Narodowy Fundusz Zdrowia;

-

Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

-

inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu
wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych,
banków i spółek prawa handlowego.

* Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych:

Aktualnie funkcjonujące

Funkcjonujące po przyjęciu projektu ustawy

o finansach publicznych

-

jednostki budżetowe,

-

gospodarstwa

pomocnicze

jednostek

budżetowych,

-

fundusze motywacyjne,

-

zakłady budżetowe

-

państwowe i samorządowe fundusze celowe

-

inne jednostki, np. państwowe osoby prawne

-

jednostki budżetowe;

-

samorządowe zakłady budżetowe;

-

agencje wykonawcze;

-

instytucje gospodarki budżetowej;

-

państwowe fundusze celowe;

-

państwowe osoby prawne;

-

inne

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

3. Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych

Podmiotami zależnymi, tworzonymi przez poszczególne jednostki finansów publicznych, są jednostki
organizacyjne. Mogą być one tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami. Zaliczyć do nich
można: jednostki budżetowe (wraz z rachunkami dochodów własnych i funduszami motywacyjnymi),
zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, fundusze celowe i inne podmioty.

Jednostkami budżetowymi są jednostki, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu
jednostki samorządu terytorialnego lub budżetu państwa, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek
budżetu. Jednostka budżetowa jest powoływana do realizacji zadań, których koszty są niewspółmierne do
dochodów. Jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie o
finansach publicznych. U jej podstaw leży plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym.
Jednostka budżetowa jest powiązana z macierzystym budżetem metodą brutto. Metoda ta polega na
włączeniu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego całości wpływów osiąganych przez jednostkę
budżetową, jak również całości wydatków związanych z jej funkcjonowaniem. W formie jednostek
budżetowych działają urzędy władz centralnych i lokalnych.

Zakładami budżetowymi są jednostki, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają
koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego
jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody i wydatki stanowiące koszty działalności oraz stan
środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem macierzystym
metodą netto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko wyniku finansowego danej jednostki. W
przypadku osiągnięcia zysku, nadwyżka jest skorygowana o zapas środków finansowych niezbędny do
utrzymania ciągłości świadczonych usług w okresie następnym i odprowadzana do budżetu. W przypadku
straty - to znaczy, kiedy przychody zakładu budżetowego nie pokrywają kosztów jego działalności - może on
otrzymać dotacje na pokrycie tych kosztów. Wysokość tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów
działalności zakładu budżetowego. Jako zakłady budżetowe działają gminne przedszkola i żłobki, a także
niektóre zakłady świadczące usługi komunalne.

Gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem
organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Gospodarstwo
pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych. Podstawą gospodarki
finansowej gospodarstwa pomocniczego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, wydatki
stanowiące koszty działalności, rachunek wyników, stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem.
Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z budżetem macierzystym zmodyfikowaną metodą netto. Metoda
ta polega na włączeniu do budżetu tylko połowy wyniku finansowego danej jednostki po uwzględnieniu
obowiązkowych obciążeń. Wynik finansowy podlega obowiązkowym obciążeniom fiskalnym.

Osobowości prawnej nie posiadają jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze,
których majątek jest mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Kierownicy tych jednostek
podejmują wszelkie decyzje jako upoważnieni przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego (lub
Skarbu Państwa), posiadających osobowość prawną.

Fundusze celowe, zwane również parabudżetowymi, są funduszami typu budżetowego o charakterze
celowym. Mogą być tworzone w ramach budżetu lub poza nim jako alternatywne w stosunku do budżetu
źródło finansowania zadań samorządu terytorialnego. Istota funduszu celowego polega na wykonywaniu
zadania publicznego finansowanego nie bezpośrednio z budżetu, ale z wyodrębnionego funduszu zasilanego
albo środkami publicznymi (dotacjami), albo dochodami własnymi. Mogą posiadać osobowość prawną.
Gospodarka finansowa opiera się na rocznym planie finansowym, który jest ujęty w budżecie jako akcie
prawnym, ale do niego nie wchodzi. Przykładami takich funduszy są gminne i powiatowe fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej oraz powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i
kartograficznym, a na szczeblu centralnych Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Państwowy Fundusz
Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Do pozostałych form organizacyjno prawnych zaliczamy różnego rodzaju państwowe osoby prawne,
działające na podstawie odrębnych przepisów, np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, agencje rządowe,
uniwersytety, szpitale powiatowe itp.

Gospodarka budżetowa to gospodarka środkami pieniężnymi odbywająca się w ramach budżetu
państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. O gospodarce pozabudżetowej mówimy, gdy
przepływy finansowe jednostki sektora finansów publicznych odbywają się poza podstawowym budżetem.
Stąd do gospodarki pozabudżetowej możemy zaliczyć zakłady budżetowe, fundusze celowe oraz państwowe i
samorządowe osoby prawne.

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

4. Podstawowe zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych

-

gospodarka finansowa w sektorze finansów publicznych jest jawna, poza nielicznymi wyjątkami (art. 31 i
32),

-

władze publiczne muszą mieć swobodę decydowania o przeznaczeniu środków publicznych, na etapie
gromadzenia nie można ich wiązać z konkretnymi wydatkami – zasada jedności budżetu (art. 39),

-

wydatki publiczne muszą być dokonywane wyłącznie na podstawie ustalonych planów i
harmonogramów w sposób celowy i oszczędny – zasada uzyskania najlepszych efektów z danych
nakładów i optymalnego doboru metod i środków do osiągnięcia założonych celów (art. 41),

-

budżety państwa i jednostek samorządu terytorialnego nie są podstawą roszczeń, w przypadku nie
otrzymania środków finansowych (art. 48),

-

dochody i przychody w budżetach stanowią tylko prognozy, natomiast wydatki i rozchody stanowią
nieprzekraczalny limit (art. 49),

-

realizacja zadań publicznych przez podmioty zewnętrzne, jak również wszelkie zakupy, dostawy dóbr i
roboty budowlane muszą być realizowane zgodnie z prawem zamówień publicznych, co ma zapewnić
zasady uczciwej konkurencji (art. 41 i 44),

-

ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji (art. 42),

-

jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania (art. 43),

-

jednostki sektora finansów publicznych mogą lokować wolne środki finansowe wyłącznie w bankach na
terenie Polski lub też w papierach wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, nie mogą natomiast dokonywać innych inwestycji finansowych poza
nabyciem akcji lub udziałów w podmiotach sektora publicznego (art. 45 i 46),

-

nadzór nad gospodarką finansową jednostki sektora finansów publicznych prowadzi kierownik tej
jednostki, który może prze przekazać swoje uprawnienia niektórym pracownikom, w tym głównemu
księgowemu. (art. 50 i 51).

Plany finansowe sporządzane przez jednostki sektora publicznego mogą mieć charakter kasowy lub
memoriałowy.
Ujęcie memoriałowe jest dokonywane zgodnie z zasadami ustawy o rachunkowości i polega na
ujmowaniu przychodów i kosztów działalności zgodnie z terminami, których one dotyczą.
Ujęcie kasowe polega na sporządzaniu planów finansowych uwzględniających dochody i wydatki zgodnie
z terminami i w wielkościach ich dokonania, co jest niezbędne do prawidłowego wyznaczenia wyniku
budżetu. W taki sposób są ujmowane dochody i wydatki budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu
terytorialnego i jednostek budżetowych. Zgodnie z tą zasadą upoważnienie do dokonywania wydatków
wygasa z końcem roku budżetowego.


5. Pojęcie budżetu państwa i jego konstrukcja

Budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy
publicznej, w tym: organów administracji publicznej, organów kontroli i ochrony prawa, oraz sądów i
trybunałów uchwalanym w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego (Ustawa o finansach
publicznych).

Budżet jest kategorią i instytucją pieniężną. Ustawa budżetowa jest aktem prawnym, na którego podstawie
są gromadzone i wydatkowane środki pieniężne budżetu państwa. Ustawa budżetowa zawiera budżet
państwa (w załącznikach) ustalając wielkość dochodów budżetu, wydatków budżetu, przychodów i
rozchodów budżetu, deficytu budżetowego oraz źródeł jego pokrycia.

Dochody budżetowe

Wynik budżetu = dochody –

wydatki = 0

Wydatki budżetowe

Przychody budżetowe

Saldo przychodów i rozchodów

= 0

Rozchody budżetowe

Wpływy

(dochody + przychody)

=

Wypływy

(wydatki + rozchody)

Rys. 1. Ogólna konstrukcja budżetu zrównoważonego

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

Wynik budżetu = dochody –

wydatki = „+”

Wydatki budżetowe

Dochody budżetowe

←

←

←

← nadwyżka budżetowa

Przychody budżetowe

Saldo przychodów i rozchodów

= „-”

Rozchody budżetowe

Wpływy

(dochody + przychody)

=

Wypływy

(wydatki + rozchody)

Rys. 2. Ogólna konstrukcja budżetu nadwyżkowego

Dochody budżetowe

Wynik budżetu = dochody –

wydatki = „-”

deficyt budżetowy →

→

→

→

Wydatki budżetowe

Przychody budżetowe

Saldo przychodów i rozchodów

= „+”

Rozchody budżetowe

Wpływy

(dochody + przychody)

=

Wypływy

(wydatki + rozchody)

Rys. 3. Ogólna konstrukcja budżetu deficytowego

Budżet jako plan finansowy obejmuje dochody i przychody budżetu oraz wydatki i rozchody budżetu. Może
on mieć charakter zrównoważony, deficytowy lub nadwyżkowy. Równowagę budżetową ustala się na
poziomie wyniku budżetu, a więc różnicy między dochodami a wydatkami budżetowymi.

Wynik budżetu = dochody budżetowe – wydatki budżetowe.
Gdy wynik budżetu > 0 to mamy w budżecie nadwyżkę budżetową.
Gdy wynik budżetu < 0 to mamy w budżecie deficyt budżetowy.

Sam budżet nie musi być zrównoważony, jeśli znajdziemy dodatkowe źródła finansowania wydatków,
jednakże musi być zbilansowany, a więc wpływy budżetowe muszą być równe wypływom z budżetu.

Występowanie deficytu budżetowego decyduje o kształtowaniu się potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa oraz w znaczący sposób wpływa na wielkość państwowego długu publicznego. Przez potrzeby
pożyczkowe budżetu państwa rozumie się zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do:
-

sfinansowania deficytu budżetu państwa;

-

spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań;

-

sfinansowania udzielanych przez Skarb Państwa pożyczek;

-

wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem Skarbu Państwa.

6. Klasyfikacja dochodów i wydatków w budżecie państwa

Do dochodów budżetu państwa zalicza się:

Daniny publiczne
-

podatki, świadczenie pieniężne, przymusowe, nieodpłatne i bezzwrotne na rzecz państwa, są to: VAT,
akcyza, od gier i udziały we wpływach PIT i CIT.

-

opłaty, świadczenie pieniężne, przymusowe, odpłatne i bezzwrotne jednostronnie ustalane przez władze
publiczne z tytułu określonych czynności urzędowych oraz usług publicznych,

-

cła, najstarsze instrumenty finansowe, mają na celu ochronę gospodarki przed towarami z zagranicy,

Dochody majątkowe
-

wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, NBP

-

dywidendy,

-

wpłaty nadwyżek z państwowych zakładów budżetowych oraz wpłaty zysku z gospodarstw
pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

-

dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa,

-

odsetki od środków pieniężnych zgromadzonych na lokatach bankowych budżetu państwa i
państwowych jednostek budżetowych,

Dochody incydentalne
-

grzywny, mandaty i kary pieniężne (nie w całości),

-

darowizny na rzecz państwa, spadki, zapisy,

-

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej po ich przekazaniu na rachunek budżetu.

Wydatki budżetu państwa są przeznaczone na:

Bieżące funkcjonowanie administracji publicznej
-

utrzymanie i funkcjonowanie organów władzy publicznej, kontroli i ochrony prawa;

-

zadania wykonywane przez administrację rządową;

-

funkcjonowanie sądów i trybunałów;

Dotacje i subwencje
-

subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;

-

dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego;

-

subwencje dla partii politycznych;

-

dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami;

Inne rozliczenia budżetu
-

obsługę długu publicznego;

-

środki wpłacane do budżetu Unii Europejskiej, zwane dalej „środkami własnymi Unii Europejskiej”;

-

finansowanie programów i projektów, na realizację których uzyskano środki pochodzące z budżetu Unii
Europejskiej

-

realizację Wspólnej Polityki Rolnej.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych wyróżnia się następujące grupy wydatków: dotacje i subwencje;
świadczenia na rzecz osób fizycznych; wydatki bieżące jednostek budżetowych; wydatki majątkowe; wydatki
na obsługę długu Skarbu Państwa; wpłaty środków własnych Unii Europejskiej.

Dotacje są to podlegające szczególnych zasadom rozliczania wydatki budżetowe, które są przeznaczone na:
-

dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych jednostkom
samorządu terytorialnego; zadań z zakresu państwowego mecenatu nad kulturą; bieżących zadań
własnych jednostek samorządu terytorialnego; zadań zleconych organizacjom pożytku publicznego;
kosztów realizacji inwestycji,

-

dotacje podmiotowe – przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej niektórych podmiotów
wskazanych w ustawach

-

dotacje przedmiotowe – dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług

-

dotacje rozwojowe – realizacja programów finansowanych ze środków budżetu Unii Europejskiej
(funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności),

-

dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych

-

dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych zakładów budżetowych i
gospodarstw pomocniczych

Subwencje są to środki finansowe przekazywane z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego
i partiom politycznym bez wskazania celu ich przeznaczenia.

Świadczenia na rzecz osób fizycznych obejmują wydatki budżetu państwa kierowane, na podstawie
odrębnych przepisów, bezpośrednio lub pośrednio do osób fizycznych, a niebędące wynagrodzeniem za
świadczoną pracę.

Wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują: wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych
w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; zakupy
towarów i usług; koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych
i realizacją ich statutowych zadań; koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niezaliczonym do
sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń.

Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa obejmują w szczególności wydatki budżetu państwa z
tytułu oprocentowania i dyskonta od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowania zaciągniętych
kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z udzielonymi przez Skarb Państwa poręczeniami i
gwarancjami oraz koszty związane z emisją skarbowych papierów wartościowych.

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

Wydatki majątkowe obejmują:
1) wydatki kapitałowe - na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) wydatki inwestycyjne - państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub
dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki.

Do środków własnych Unii Europejskiej zalicza się:
1) udział we wpływach z ceł, opłat rolnych i cukrowych;
2) środki obliczone na podstawie podatku od towarów i usług, zgodnie z metodologią wynikającą z
przepisów Unii Europejskiej;
3) środki obliczone na podstawie wartości rocznego dochodu narodowego brutto.

Budżet państwa składa się z części, z których każda odpowiada danemu organowi władzy publicznej,
kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej. Poszczególne działy administracji
rządowej oraz urzędy nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów mają odrębne części budżetowe. Odrębne
części budżetowe tworzy się także na:
-

subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

-

rezerwę ogólną

-

rezerwy celowe

-

obsługę długu Skarbu Państwa

-

środki własne Unii Europejskiej

-

przychody i rozchody związane z finansowaniem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa

-

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej

Jednostki upoważnione do dokonywania wydatków budżetowych i przekazywania środków budżetowych
jednostkom podległym w ramach poszczególnych części budżetowych nazywamy dysponentami
środków budżetowych. Częściami budżetu państwa dysponują kierownicy naczelnych organów władzy
państwowej, tj. Kancelarii Sejmu, Senatu, prezydenta, sądu najwyższego, NSA, Trybunału Konstytucyjnego,
sądownictwa powszechnego, NIK, RPO, właściwi ministrowie, przewodniczący komitetów Rady Ministrów,
kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych –
są to dysponenci części budżetowych.


7. Państwowy dług publiczny

Dług publiczny (w potocznym rozumieniu) to łączna kwota zobowiązań podmiotów zaliczanych do sektora
finansów publicznych, podlegająca spłacie ze środków publicznych. W polskich unormowaniach prawnych
wprowadzono kategorię państwowego długu publicznego.

Łączną kwotę państwowego długu publicznego (PDP) oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań,
przy wyłączeniu zobowiązań wzajemnych jednostek sektora finansów publicznych, czyli po tzw. konsolidacji.

Przyczyny powstawania długu publicznego:
-

ujemny wynik budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, wynikający z większych
wydatków od posiadanych środków,

-

zobowiązania zaciągane przez jednostki sektora finansów publicznych nie uwzględniane w budżecie
(fundusze celowe, szkoły wyższe, agencje rządowe),

-

ryzyko kursowe,

-

orzeczenia sądów i trybunałów,

-

zaległe płatności jednostek budżetowych, publicznych zakładów opieki zdrowotnej,

-

emisja obligacji na dokapitalizowanie przedsiębiorstw, banków.

Podstawowe instrumenty zaciągania długu publicznego:
-

sprzedaż skarbowych i komunalnych papierów wartościowych (bony skarbowe, obligacje skarbowe,
obligacje komunalne, weksle inwestycyjne),

-

kredyty bankowe,

-

pożyczki udzielane przez instytucje spoza sektora bankowego.

Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady
stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego
brutto (ograniczenie wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Dodatkowo ustawa o finansach
publicznych wprowadziła procedury ostrożnościowe i sanacyjne, które wskazują jaki powinien być cel
gospodarki finansowej gdy relacja PDP/PKB przekroczy 50, 55 i 60%.

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

8. Budżet i procedura budżetowa w jednostkach samorządu terytorialnego

JST zostały powołane do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców

zamieszkujących dany obszar.

Gospodarka finansowa każdej jednostki samorządu terytorialnego jest realizowana w oparciu o budżet.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego to roczny plan dochodów i wydatków oraz
przychodów i rozchodów JST.

Jest on uchwalany w formie uchwały budżetowej przez organy stanowiące JST, tj. sejmiki województwa,

rady powiatów i rady gmin. Uchwała budżetowa zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, samorządowych funduszy celowych oraz
dochodów własnych jednostek budżetowych.

Organy zarządzające JST przygotowują projekt uchwały budżetowej wraz z informacją o stanie mienia

komunalnego i do 15 listopada przedkładają go organowi stanowiącemu i RIO w celu zaopiniowania.
Uchwałę budżetową uchwala rada lub sejmik do końca grudnia, w nadzwyczajnych przypadkach do końca
I kwartału. W przypadku braku uchwały budżetowej budżet JST ustala do 30 kwietnia Regionalna Izba
Obrachunkowa.



9. Źródła dochodów budżetów województw, powiatów i gmin i kierunki ich wydatkowania

Rys. 4. Klasyfikacja środków finansowych gromadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego

Dotacje celowe są to kwoty przekazywane JST na całkowite lub częściowe sfinansowanie określonych
zadań (własnych lub zleconych) JST.

Cechą charakterystyczną dotacji jest sankcyjny mechanizm ich finansowania. Sposób ich wykorzystania

przez władze lokalne podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a także z uwzględnieniem celowości,
rzetelności i gospodarności. Oznacza to, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz
niewykorzystane (na skutek wystąpienia uwarunkowań lokalnych i regionalnych) podlegają zwrotowi.

Dotacje muszą być wykorzystane w danym roku budżetowym i zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w

umowie lub w przepisach prawa. Te cechy dotacji celowych powodują, że ta forma zasilania finansowego
niesie za sobą ograniczenie samodzielności finansowej władz samorządowych i jest potwierdzeniem braku
konsekwencji w decentralizacji finansów publicznych.

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

Subwencje ogólne – są to należne JST kwoty przekazywane z budżetu państwa bez wskazania celu, na
jaki mają zostać przeznaczone, których wielkość jest ustalana dla każdej JST na podstawie ustawowo
określonych algorytmów.

Tab. 3. Podział subwencji ogólnej

Gminy

Powiaty

Województwa

wyrównawcza

wyrównawcza

wyrównawcza

równoważąca

równoważąca

regionalna

oświatowa

oświatowa

oświatowa

Podziału części oświatowej subwencji ogólnej dokonuje minister w oparciu o algorytm uwzględniający typy i
rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli i liczby
uczniów.

Część wyrównawcza subwencji ogólnej składa się z kwoty podstawowej przyznawanej w oparciu o wielkość
dochodów podatkowych na mieszkańca (im niższy wskaźnik, tym większa kwota) oraz kwoty uzupełniającej
przysługującej gminom o najniższej gęstości zaludnienia, powiatom o najwyższej stopie bezrobocia i
województwom o najniższej liczbie mieszkańców.

Część równoważąca dla gmin, powiatów jest ustalana uwzględniając ich sytuację finansową i realizowane
zadania, przede wszystkim z zakresu pomocy społecznej i mieszkaniowej, w przypadku powiatów
uwzględnia także zróżnicowanie sieci dróg powiatowych. Jest ona finansowana głównie z wpłat gmin,
powiatów.

Część regionalna dla województw jest finansowana z wpłat województw, jej wysokość jest uzależniona od
liczby bezrobotnych, powierzchni dróg wojewódzkich na mieszkańca, PKB na mieszkańca oraz sytuacji
finansowej województwa i realizowanych zadań dot. regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich.


Dochody własne są to pozostałe dochody JST, wymienione imienne w ustawie, które nie zostały zaliczone
do subwencji ogólnych i dotacji celowych.

Tab. 1. Źródła dochodów własnych JST z podatków i opłat

Gminy

Powiaty

Województwa

Wpływy z podatków:
-

od nieruchomości,

-

rolnego,

-

leśnego,

-

od środków transportowych,

-

dochodowego od osób fizycznych
opłacanego w formie karty podatkowej,

-

od spadków i darowizn,

-

od czynności cywilnoprawnych,

-

dochodowego od osób fizycznych (39,34%)

-

dochodowego od osób prawnych (6,71%)

Wpływy z podatków:
-

dochodowego od osób

fizycznych (10,25%)

-

dochodowego od osób

prawnych (1,40%)

Wpływy z podatków:
-

dochodowego od

osób fizycznych
(1,60%)

-

dochodowego od

osób prawnych
(15,90%)

Wpływy z opłat:
-

skarbowej,

-

targowej,

-

miejscowej,

-

administracyjnej,

-

eksploatacyjnej,

-

innych (np. adiacenckiej)

Wpływy z opłat:

-

wynikające z odrębnych
przepisów (np. opłata
komunikacyjna, za
sprzedaż napojów
alkoholowych)

wynikające z odrębnych

przepisów

Tab. 2. Źródła dochodów własnych JST z pozostałych tytułów

Dochody jednostek budżetowych, wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek

budżetowych

Dochody z majątku

Spadki zapisy i darowizny

Dochody z kar pieniężnych i grzywien

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

5% dochodów z tytułu realizacji zadań administracji rządowej i zadań zleconych

Odsetki od: udzielonych innym podmiotom pożyczek, nieterminowo przekazywanych należności, środków

finansowych na rachunkach bankowych

Dotacje z budżetów innych JST

Inne dochody należne na podstawie innych przepisów

Źródło: opracowanie własne na podstawie Ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek

samorządu terytorialnego.

Wielkość dochodów własnych osiąganych przez samorządy decyduje o ich samodzielności finansowej pod
względem dochodowym. Największą swobodę mają gminy, z uwagi na szeroki katalog przypisanych im
dochodów własnych, natomiast powiaty i województwa są uzależnione od transferów z budżetu państwa w
postaci subwencji i dotacji.


10. Kierunki wydatkowania środków w jednostkach samorządu terytorialnego

Rys. 3. Kierunki wydatkowania środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego



11. Deficyt budżetowy i źródła jego finansowania.

Deficyt odzwierciedla stan nierównowagi budżetu w skali roku. Uchwalenie deficytu budżetowego

pozwala na dokonywanie wydatków, które nie znalazły pokrycia w dochodach, a tym samym umożliwiają
realizację inwestycji i zadań, które w przeciwnym razie musiałyby być przełożone na następne lata.
Uchwalenie budżetu niezrównoważonego wymaga wskazania źródeł finansowania deficytu.

Deficyt budżetu JST może być pokryty z:

sprzedaży papierów wartościowych emitowanych przez JST (obligacji komunalnych i weksli
inwestycyjnych),

kredytów,

pożyczek,

wpływów z prywatyzacji majątku,

nadwyżki z lat ubiegłych,

wolnych środków wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek.

Finanse – materiały do ćwiczeń nr 6

Jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, mogą zaciągać kredyty,

pożyczki i emitować papiery wartościowe na trzy cele:
-

na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetowego (podlegają spłacie w tym samym roku),

-

na realizację wydatków nie mających pokrycia w dochodach budżetowych (powinny to być wydatki
inwestycyjne),

-

na spłatę wcześniej zaciągniętych długów.

Zaciągnięcie tego rodzaju zobowiązań wymaga uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej dotyczącej
możliwości ich spłaty, przy czy opinia ta nie jest wiążąca dla dawcy kapitału.

Zobowiązania dłużne można zaciągać na finansowanie wydatków, które nie mają pokrycia w dochodach,

pod pewnymi warunkami:
-

Spłata rat kredytów, pożyczek, poręczeń, odsetek i dyskonta, które trzeba spłacić w danym roku nie
może przekroczyć 15% dochodów ogółem JST w danym roku.

-

Łączna kwota długu JST nie może przekroczyć 60% jej dochodów. Przy czym ograniczeń tych nie
stosuje się w odniesieniu do kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych, zaciągniętych w
związku z przyrzeczonymi środkami w umowie z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi
i funduszem spójności

-

Wartość nominalna zobowiązania musi być znana i wyrażona w złotych,

-

Koszty obsługi zaciągniętego długu muszą być ponoszone przynajmniej raz w roku,

-

Niedopuszczalna jest kapitalizacja odsetek, a dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie
może być wyższe niż 5% ich wartości nominalnej.

-

Dodatkowe ograniczenia wynikają z przepisów ostrożnościowych i sanacyjnych dotyczących
państwowego długu publicznego.

Aby JST mogła zaciągnąć zobowiązania musi posiadać odpowiednią zdolność kredytową i płynność
finansową.

Skutki korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania o charakterze dłużnym:

Pozytywne:

-

pozyskanie znacznych zasobów kapitałowych, co umożliwia realizację dużych zadań inwestycyjnych,
przekraczających własny potencjał finansowy,

-

stabilizacja działalności inwestycyjnej w długim okresie,

-

generowanie dodatkowych dochodów budżetowych, pojawiających się w wyniku realizowanych
inwestycji, np. większe wpływy z podatku od nieruchomości,

-

obciążenie kosztami realizacji większej liczby odbiorców – z tworzonych nowych obiektów korzystają
obecni i przyszli mieszkańcy, w ten sposób następuje redystrybucja obciążeń finansowych w czasie.

Negatywne:

-

ponoszenie ciężaru obsługi długu,

-

obciążenie przyszłych dochodów – spłata i obsługa długu zmniejsza środki pozostające do swobodnej
dyspozycji w kolejnych budżetach,

-

potencjalne pogorszenie kondycji finansowej w sytuacji złego zarządzania długiem.