1
Bartłomiej Kolipiński
Ekspertyza nt.:
Ład przestrzenny w Polsce – stan i problemy
1.
Wprowadzenie
Niniejsza ekspertyza została wykonana na zlecenie MRR, w związku z pracami nad
raportem o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym i przestrzennym, który po raz
pierwszy będzie sporządzony jako dokument spełniający wymóg ustawy z 2006 roku o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Raport ten jest pomyślany jako element
monitoringu realizowanych w Polsce strategii rozwoju. Dlatego będąca przedmiotem
ekspertyzy problematyka ładu przestrzennego została odniesiona do obowiązujących
dokumentów strategicznych, z uwzględnieniem właściwych w tym zakresie przepisów prawa.
Wcześniej jednak zinterpretowano umieszczone w tytule ekspertyzy pojęcia „ład
przestrzenny” oraz przeprowadzono krytyczną analizę systemu planowania przestrzennego w
Polsce. Takie ujęcie zagadnienia pozwoliło we wnioskach sformułować propozycje zmian
dotyczących zarówno prawa, jak i sposobu ujęcia ładu przestrzennego w dokumentach
strategicznych. Odpowiednio do przyjętego poziomu ogólności tematu propozycje te
dotyczą jednak tylko kwestii zasadniczych (systemowych).
2
Ład przestrzenny – znaczenie i zakres.
Kluczowym pojęciem wyznaczającym zakres przedmiotowy ekspertyzy jest „ład
przestrzenny”. Pojęcie to bez problemów z jego zrozumieniem jest używane w języku
potocznym, a także jest dość dobrze ugruntowane w literaturze przedmiotu; stosunkowo
niedawno – dzięki użyciu w ustawie o zagospodarowaniu, a w ślad za tym w dokumentach
planistycznych - stało się też pojęciem prawnym. I właśnie w wyniku tego, paradoksalnie,
pojawiły się trudności interpretacyjne. Dlatego na potrzeby niniejszej ekspertyzy została
dokonana wykładnia tego pojęcia
Pojęcie „ład przestrzenny” po raz pierwszy w polskim ustawodawstwie zostało użyte w
ustawie z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 1, ust. 2 przyjęto, że
wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury uwzględnia się w
zagospodarowaniu przestrzennym. Pojecie to nie zostało jednak zdefiniowane, ani też
odniesione do bardziej konkretnych ustaleń tej ustawy.
W ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej:
ustawa), która zastąpiła ustawę z 1994 r., pojęcie „ład przestrzenny” zostało użyte w
zmienionym kontekście i w sposób bardziej rozwinięty, a ponadto została mu przypisana tzw.
definicja legalna.
I tak, kolejno: w art. 1, ust. 1 stwierdza się, że ład przestrzenny (i zrównoważony rozwój) są
podstawą działań związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej i z przeznaczaniem
terenów oraz ustalaniem zasad ich zagospodarowania (zabudowy); w ust. 2 stwierdza się,
ż
e w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności
„wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury”. Samo pojęcie zostało zaś
zdefiniowane w art. 2 następująco: „ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym -
należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość
oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania
funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-
estetyczne”.
2
Jak widać na tym przykładzie, „ład przestrzenny” należy do tych pojęć, które łatwiej
zrozumieć niż zdefiniować. Tym niemniej, nie wchodząc zbyt głęboko w rozważania
semantyczne, można przyjąć za ustawodawcą, że:
- ład przestrzenny i zrównoważony rozwój są wartościami stanowiącymi nadrzędny układ
odniesienia dla czynności podejmowanych na gruncie ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym;
- ład przestrzenny jest pojęciem wieloaspektowym, łączącym w sobie aspekty społeczne,
gospodarcze, środowiskowe, kulturowe i estetyczne;
- ład przestrzenny jest pojęciem adekwatnym do wszystkich skal (poziomów) planowania
przestrzennego.
Pod względem znaczenia prawnego ustawowa definicja ładu przestrzennego zawiera
pojęcia niedookreślone (nieostre), odnoszące się do układów nienormatywnych, a więc
bardziej do zasad wynikających z wiedzy naukowej i praktyki, niż przepisów prawa. To zaś
oznacza, że stosowanie przepisu nakazującego uwzględnianie ładu przestrzennego jest
obciążone pewną dozą subiektywizmu, który podlegać może jednak w określonych
sytuacjach ocenie sądowej (co nb. jak dotychczas nie jest przez sądy wykorzystywane)
1
.
W celu objaśnienie dla potrzeb niniejszej ekspertyzy pojęcia „ład przestrzenny” warto też
odwołać się do Koncepcji Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPPZK).W
tym najwyższej rangi dokumencie planistycznym przyjęto, że „zwornikiem spinającym
system celów strategicznych [polityki przestrzennej – B.K.] jest kształtowanie ładu
przestrzennego, uwarunkowanego procesami rozwoju społeczno-gospodarczego i zmianami
w środowisku przyrodniczym…”; który to ład jest elementem „zintegrowanego ładu
zrównoważonego rozwoju”, łączącego w sobie ponadto ład społeczny, ekonomiczny i
ekologiczny. Przyjęto też, że funkcjonujące w tym systemie pojęcie ładu przestrzennego jest
związane z zagospodarowaniem przestrzennym i „wyraża dążenie do harmonijności,
uporządkowania, proporcjonalności i równoważenia środowiska człowieka”…. „Ład
przestrzenny wyraża zarówno funkcjonalność, logikę, czytelność i jasność struktur
przestrzennych, jak i ich zharmonizowanie z przyrodą, wysoką użyteczność i efektywność we
wszystkich skalach: od lokalnej do krajowej”.
Pojęcie ładu przestrzennego w KPPZK charakteryzuje się więc szerokim jego
rozumieniem. Dla takiego ujęcia najwłaściwszym metodologicznym układem odniesienia
wydaje się być analiza systemowa. Tylko bowiem na jej gruncie jest możliwe ogarnięcie
koncepcji ładu zintegrowanego.
Należy jednak zauważyć, że takie podejście zdecydowanie wykracza poza zwykłe,
potoczne rozumienie tego pojęcia, które wiąże się przede wszystkim z takimi dziedzinami
wiedzy jak architektura i urbanistyka. Dlatego w pełni uprawnione jest mówienie o ładzie
przestrzennym sensu largo i sensu stricto. Takie rozróżnienie jest zresztą uwzględnione w
ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem – jak już wspomniano –
pojęcie to raz jest użyte w znaczeniu ogólnym, jako nadrzędne kryterium wszelkiej
działalności związanej z kształtowaniem przestrzeni, a drugi raz jako kryterium szczegółowe,
powiązane z wymaganiami urbanistki i architektury.
Biorąc pod uwagę przeznaczenie niniejszej ekspertyzy zdecydowano, że jej przedmiotem
będzie ład przestrzenny raczej w szerokim rozumieniu tego pojęcia, gdyż tylko takie
odpowiada potrzebie wymaganego przez ustawę raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym,
regionalnym i przestrzennym. To założenie nie rozwiązuje jednak problemów związanych z
określeniem zakresu przedmiotowego niniejszej ekspertyzy. Szerokie rozumienie ładu
przestrzennego, rozpatrywane zwłaszcza w kontekście ładu zintegrowanego, oznacza
bowiem, że różnice znaczeniowe między ładami: społecznym, ekonomicznym, ekologicznym
i przestrzennym stają się bardzo nieostre. W ślad za tym nieostre są również różnice miedzy
pojęciami: rozwój społeczno-gospodarczy, rozwój regionalny, rozwój przestrzenny. Co
1
W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, TNPOŚ, Wrocław 1995
3
więcej, pojęcie ładu przestrzennego używane jest w dokumentach i opracowaniach
diagnostyczno-planistycznych często jako synonim takich pojęć jak: polityka przestrzenna,
planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne, przy czym pojęcia te nie zostały w
ustawie zdefiniowane, a w rezultacie są również zamiennie stosowane. Mamy więc do
czynienia w omawianej dziedzinie ze stanem, najogólniej mówiąc, braku ładu
pojęciowego, którego w ramach niniejszej ekspertyzy nie sposób uporządkować.
W tej sytuacji i w następstwie powyższych uwag przyjęto, że przedmiotem dalszych
rozważań będzie ład przestrzenny rozumiany jako pożądany stan zagospodarowania
przestrzennego, przy czym pod pojęciem „zagospodarowanie przestrzenne” należy rozumieć:
a)
W znaczeniu fizycznym - ogół współzależnych układów, obiektów i urządzeń terytorialnych, które
tworzą istniejący stan funkcjonowania i użytkowania danego obszaru;
b)
W znaczeniu planistycznym - całość czynności planowego rozmieszczenia na danym obszarze
ludności, mieszkań i infrastruktury w celu racjonalnego zagospodarowania, funkcjonowania i
użytkowania tego obszaru.
2
Wyznacznikami (desygnatami) ładu przestrzennego (w znaczeniu fizycznym) są takie
cechy zagospodarowania przestrzennego jak: harmonia, porządek, proporcjonalność,
równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność. Większość z nich nie daje się mierzyć
metodami ilościowymi, co powoduje, że nie można utożsamiać pojęcia „rozwój przestrzenny”
z pojęciem „ład przestrzenny”. Nie istnieją również powszechnie obowiązujące standardy
ładu przestrzennego
3
.
3. Zasady kształtowania ładu przestrzennego – system planowania przestrzennego
Założenia
Podstawę prawną kształtowania ładu przestrzennego w Polsce stanowi ustawa z 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przełomowe znaczenie z punktu
widzenia transformacji systemowej miała jednak ustawa z 7 grudnia 1994r. o
zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadziła ona bowiem do planowania przestrzennego
zasady wynikające z nowych uwarunkowań ustrojowych, a zwłaszcza:
a)
zasadę wielopodmiotowości polityki przestrzennej, będącą konsekwencją procesu demokratyzacji i
zerwania z socjalistyczną formułą jednolitych organów władzy państwowej;
b)
zasadę samodzielności podmiotów polityki przestrzennej, wyrażającą się w tym, że każdy z nich
wykonuje swoje zadania na własny rachunek i odpowiedzialność, a co za tym idzie, nadzór nad ich
działaniami polega na ocenie ich legalności, a nie celowości;
c)
zasadę wyłączności gminy jako podmiotu uprawnionego do ustalania (w formie aktów prawa
miejscowego – planów miejscowych) przeznaczania terenów na określone cele i ustalania warunków
ich zabudowy;
d)
negocjacyjną formułę uzgadniania celów polityki przestrzennej i wprowadzania - poprzez instytucję
programów rządowych - ponadlokalnych zadań publicznych do planów miejscowych;
e)
zasadę
respektowania prawa własności, polegającą na rekompensowaniu skutków
finansowych uchwalenia planu miejscowego, a także uznaniu, że z prawa do terenu
wynika wprost prawo do jego zagospodarowania (tzw. zasada wolności budowlanej).
Jednak prawdziwie „przełomową” z punktu widzenia losów reformy (o czym niżej) była decyzja o
unieważnieniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, której towarzyszyło
stworzenie możliwość (w ograniczonym wprawdzie zakresie) inwestowania na terenach
pozbawionych planów miejscowych.
Model systemu
2
T. Kachniarz, Z. Niewiadomski: Nowe podstawy prawne zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 1994
3
Potwierdzeniem tej tezy są zaskakujące wyniki badań socjologicznych dotyczące percepcji ładu przestrzennego w Polsce.
Otóż wbrew opiniom kształtowanym przez środowiska fachowe aż 79% respondentów w 2005 r. i 82% w 2010 r.
pozytywnie oceniło ład przestrzenny w swoich miejscowościach. (CBOS, Komunikat z Badań, BS/134/2010).
4
Powyższe, wynikające z uwarunkowań ustrojowych zasady w pełni zostały uwzględnione w
ustawie z 2003 r. Określa ona obowiązujący dzisiaj model planowania przestrzennego, na
który składają się:
1)
zasady prowadzenia polityki przestrzennej;
2)
sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich
zagospodarowania.
Ad 1. Obowiązek prowadzenie polityki przestrzennej ustawa nałożyła na rząd, samorząd
województwa i samorząd gminy. Polega on na uchwalaniu dokumentów wyrażających tę
politykę. Są nimi odpowiednio: koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju
(KPZK), plan zagospodarowania przestrzennego województwa (PZPW) i studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (SUiKZP).
Wymienione akty polityki przestrzennej charakteryzują się tym, że:
- są między sobą powiązane hierarchicznie,
- są powiązane ze strategiami rozwoju,
- są środkami wyrażającymi politykę, a nie bezpośrednimi instrumentami jej realizacji - ich
ustalenia nie mają bowiem mocy wiążącej dla inwestorów i użytkowników przestrzeni.
Ad 2. Realizacja polityki przestrzennej (na gruncie omawianej ustawy) polega na ustalaniu
przeznaczania terenów na określone cele i określaniu warunków ich zabudowy
(zagospodarowania). W tym zakresie instrumentami są: a) miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego (MPZP), b) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
(WZiZT).
4
MPZP jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, określającym
przeznaczenie terenu i warunki jego zabudowy. Jego ustalenia kształtują sposób
wykonywania prawa własności do nieruchomości. Plan miejscowy jest materialno-prawną
podstawą decyzji budowlanych.
Sporządzanie planów miejscowych, co do zasady, należy do zadań własnych gminy. Gmina
nie ma obowiązku pełnego pokrycia swojego terytorium planami miejscowymi. W
przypadku przystąpienia do sporządzenia planu, gmina jest związana: przepisami
odrębnymi (innymi ustawami), ustaleniami SUiKZP, a także ustaleniami innych
dokumentów programowo planistycznych (rządowych i samorządowych) w zakresie
ponadlokalnych przedsięwzięć publicznych. Obowiązek uwzględniania w MPZP
ponadlokalnych zadań publicznych jest obwarowany prawem gminy do negocjowania
warunków i terminów ich realizacji.
W przypadku braku planu miejscowego warunki zabudowy ustalane są w decyzji WZiZT.
Wydawana jest ona na wniosek inwestora przez organ wykonawczy gminy. Gmina nie ma
prawa odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli wniosek inwestora jest zgodny z
obowiązującymi przepisami prawa. Nie może również wpływać na treść decyzji poprzez
modyfikację wniosku. Jedną z konsekwencji tego jest m.in. brak możliwości niewydania
decyzji nawet w przypadku, gdy wniosek jest sprzeczny z ustaleniami studium gminy
(SUiKZP nie jest bowiem przepisem powszechnie obowiązującym).
Oprócz instrumentów znajdujących się w gestii gminy, bezpośrednio warunkujących
zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym, ważne znaczenie w założonym modelu miały
posiadać instrumenty władczego ingerowania we władztwo planistyczne gminy z poziomu
planowania regionalnego i krajowego, w postaci ponadlokalnych programów przedsięwzięć
publicznych.
4
Oczywiście istnieje wiele innych instrumentów polityki przestrzennej, określonych w odrębnych ustawach (np. o
finansach, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami itp.). Nie są one jednak przedmiotem niniejszej
ekspertyzy
.
5
Zmiana modelu w 2003 r.
Model planowania przestrzennego w Polsce został zdeformowany w wyniku:
•
wykonania, z chwilą wejścia w życie ustawy z 2003r., decyzji o unieważnienia miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego;
•
niewykonania założenia dotyczącego powstania programów ponadlokalnych przedsięwzięć
publicznych.
Okoliczności te spowodowały, że:
•
ok. 3/4 powierzchni kraju (74,4% na koniec 2008 r.) nie posiada miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego;
•
na terenach dotkniętych unieważnieniem planów miejscowych zniknęły prawnie chronione rezerwy
pod inwestycje celu publicznego
;
•
na skutek braku programów ponadlokalnych przedsięwzięć publicznych
krajowe i wojewódzkie
planowanie przestrzenne zostało „odcięte” od warunkującego realizację jego celów
planowania miejscowego.
Konsekwencje tego stanu rzeczy w świetle pierwotnych założeń modelu planowania
przestrzennego oznaczałyby radykalne ograniczenie możliwości inwestowania na terenach
pozbawionych planów miejscowych. Paraliż ten w pierwszym rzędzie dotknąłby inwestycje
celu publicznego; ówczesne przepisy nie pozwalały bowiem na lokalizację takich inwestycji
w drodze decyzji WZiZT. W tej sytuacji ustawodawca zdecydował się na daleko idące
zmiany dotyczące ich stosowania: dopuścił do realizacji inwestycji celu publicznego i
uprościł procedurę.
W rezultacie powstał w Polsce dualny system kształtowania ładu przestrzennego, w
ramach którego funkcjonują dwa sposoby ustalania warunków zabudowy:
a)
na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
b)
na podstawie jednostkowej decyzji administracyjnej.
Różnica miedzy nimi polega przede wszystkim na następujących konsekwencjach
przyjętych rozwiązań:
Po pierwsze – w przypadku braku planu miejscowego teren nie posiada prawnie
określonego przeznaczenia, co oznacza, że o możliwościach jego wykorzystania dla celów
inwestycyjnych decydują przepisy innych ustaw, a nie przepisy prawa miejscowego. W
praktyce o przeznaczeniu terenu przesądza więc wniosek inwestora o ustalenie warunków
zabudowy. Rolą organu (wójta, burmistrza, prezydenta) jest wyłącznie sprawdzenie, czy
zamiar inwestora jest zgodny z przepisami określonymi w ustawach odrębnych (np. o
ochronie przyrody, o zabytkach, o drogach publicznych).
Po drugie - ustalanie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej oznacza, że
czynność ta jest poza kontrolą społeczną, realizowaną w ramach demokratycznych procedur
planistycznych. Z założenia więc jest to sposób uniemożliwiający wyważanie interesów
różnych uczestników „gry o przestrzeń”, a tym samym obciążony ryzykiem powstawania
konfliktów społecznych.
Po trzecie – decyzje o warunkach zabudowy są w znacznie większym stopniu
korupcjogenne niż procedury planistyczne.
Mimo że ustawa z 2003 r. dopuściła możliwość realizacji inwestycji publicznych na
terenach pozbawionych planów miejscowych, to jednak pod wpływem nacisków
inwestorów realizujących kluczowe dla kraju inwestycje infrastrukturalne, ustawodawca
zdecydował się na specjalne regulacje dotyczące lokalizacji takich przedsięwzięć.
Charakteryzują się one szczególną procedurą lokalizacyjną niezależną od przepisów o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie spec-ustawy obowiązują w
6
odniesieniu
do
inwestycji
drogowych,
kolejowych,
lotniczych,
EURO
2012,
telekomunikacyjnych.
Organizacja
Planowanie przestrzenne, zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej, należy do
dwóch działów:
a)
w zakresie zagospodarowania przestrzennego – do działu „gospodarka przestrzenna i
mieszkaniowa”,
b)
w zakresie przygotowania koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju – do
działu „rozwój regionalny”
W praktyce oznacza to, że kompetencje w tym zakresie są podzielone między dwóch
ministrów: infrastruktury i rozwoju regionalnego. Podział ten nie jest jednak konsekwentny.
Sporządzanie KPZK należy do ministra rozwoju regionalnego, ale uzgadnianie planów
województw pod kątem zgodności z KPZK należy - wbrew oczywistej logice - do ministra
infrastruktury. Ma on też w obowiązku sporządzanie okresowych raportów o stanie
zagospodarowania kraju, co oczywiście, jako element monitoringu KPZK, powinno być w
rękach ministra rozwoju regionalnego. Braku konsekwencji można również upatrywać w
rozdzieleniu kompetencji w zakresie wojewódzkiego planowania rozwoju - sprawy
planowania przestrzennego należą bowiem do działu nadzorowanego przez ministra
infrastruktury, zaś strategie wojewódzkie są nadzorowane (koordynowane) przez ministra
rozwoju regionalnego.
Jedną z konsekwencji podzielenia kompetencji między dwóch ministrów jest równoległe
funkcjonowanie
dwóch
organów
doradczych:
Głównej
Komisji
Urbanistyczno-
Architektonicznej (GKU-A) oraz Państwowej Rady Gospodarki Przestrzennej (PRGP).
GKU-A jest organem ministra infrastruktury, zaś PRGP organem premiera, przy czym, co
też trudno zrozumieć, GKU-A jest ciałem obligatoryjnym, podczas gdy PRGP
fakultatywnym.
Sprawy organizacyjne planowania przestrzennego na poziomie wojewódzkim i gminnym
należą generalnie do kompetencji samorządów. Ustawodawca w tym względzie ograniczył
się jedynie do narzucenia obowiązku:
•
wykonywania projektów dokumentów planistycznych (z wyłączeniem KPZK),
przez osoby posiadające uprawnienia, które nadaje samorząd zawodowy – Izba
Urbanistów;
•
powoływania organów doradczych w postaci gminnych i wojewódzkich komisji
urbanistyczno-architektonicznych; ich opinie są obligatoryjnym elementem
procedury planistycznej.
Samorządy mają do wyboru dwa sposoby organizowania prac planistycznych:
-
albo powierzać je podległym sobie jednostkom budżetowym,
-
albo zlecać działającym na rynku podmiotom prywatnym.
Pierwszy sposób przeważa w planowaniu wojewódzkim, drugi – w planowaniu
miejscowym. Do nielicznych wyjątków należą miasta posiadające własne pracownie
urbanistyczne. Z punktu widzenia metodologii prowadzenia polityki rozwoju (ciągłości
procesu planistycznego, obejmującego prognozowanie, projektowanie i monitorowania
zmian) - jest to sytuacja zdecydowanie niekorzystna, zwłaszcza w przypadku miast
dużych i średnich.
4. Planowanie przestrzenne jako narzędzie prowadzenia polityki rozwoju
Polityka przestrzenne jest częścią (aspektem) ogólnej polityki rozwoju. Tym samym
planowanie przestrzenne jest jednym z narzędzi jej prowadzenia. Z tą niepodlegającą
dyskusji tezą wiąże się jedno z żywiej (i to od wielu lat) dyskutowanych w polskiej
planistyce zagadnień, a mianowicie sprawa współzależności planowania przestrzennego i
7
społeczno-gospodarczego. Istotą tej dyskusji jest pytanie o stopień odrębności celowościowej,
przedmiotowej oraz instytucjonalnej tych dwóch nurtów planowania.
Przed transformacją obowiązywała oficjalna formuła, wyrażona w ustawie o planowaniu
przestrzennym z 1984 r., w myśl której te dwa nurty planowania były „przedmiotowo
współzależne, ale instytucjonalnie odrębne”. W praktyce, przede wszystkim z uwagi na
ustrojowo uwarunkowany charakter planów społeczno-gospodarczych i przestrzennych, a
także na podział planowania na centralne i terenowe, mieliśmy do czynienia z układem
dychotomicznym. Skutkowało to tym, że - lakonicznie rzecz ujmując - plany przestrzenne
powstawały bez pokrycia środków gospodarczych na ich realizację, a decyzje planów
gospodarczych były podejmowane bez należytego uwzględnienia uwarunkowań
wynikających z planów przestrzennych, a nawet wbrew ich ustaleniom.
Współzależność planowania w świetle ustaw
Współcześnie problem współzależności planowania należy rozpatrywać na gruncie dwóch
ustaw:
-
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
-
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Pierwsza z nich postanawia, że w aktach polityki przestrzennej - KPZK, PZPW, SUiKZP -
uwzględnia się cele zawarte w strategiach (odpowiednio: krajowych, wojewódzkich i
gminnych), przy czym w przypadku studium gminy jest to wymóg warunkowy („o ile gmina
dysponuje takim opracowaniem”).
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju postanawia, że:
-
politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, przy
pomocy programów;
-
strategiami rozwoju są: długookresowa strategia rozwoju kraju (DSRK),
ś
redniookresowa strategia rozwoju kraju (SSRK), inne strategie, w tym
krajowa strategia rozwoju regionalnego (KSRR) i strategie rozwoju
województw (SW).
DSRK zawiera m.in. cele, kierunki i priorytety przestrzennego rozwoju i
zagospodarowania kraju oraz sposoby ich realizacji oraz określa:
•
podstawowe elementy struktury przestrzennej kraju;
•
zasady realizacji i koordynacji polityk zmierzających do zapewnienia ładu
przestrzennego;
•
rekomendacje do uwzględnienia w średniookresowej strategii rozwoju
kraju, w tym wskazanie obszarów problemowych o znaczeniu krajowym.”
SSRK zawiera (z interesującego nas punktu widzenia) m.in.
•
diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej, regionalnej i przestrzennej
kraju, z uwzględnieniem stanu środowiska,
•
określenie
celów
strategicznych
w
wymiarze
społecznym,
gospodarczym, regionalnym i przestrzennym.
Komentując powyższe ustalenia ustaw należy brać pod uwagę fakt, że system planowania
społeczno-gospodarczego jest (w odróżnieniu od planowania przestrzennego) budowany na
całkiem nowych przesłankach aksjologiczno-systemowych i jest restytuowany po latach
negowania jego racji bytu jako zbędnego elementu ingerencji państwa w mechanizmy
gospodarki rynkowej.
Abstrahując jednak od tych okoliczności należy zauważyć, że przywołane tu zapisy w.w.
ustaw nie dają klarownego obrazu współzależności planowania przestrzennego i planowania
strategicznego, które jest w powszechnej opinii utożsamiane z planowaniem społeczno-
gospodarczym, chociaż nigdzie to nie zostało urzędowo stwierdzone. Po pierwsze – żaden akt
planowania przestrzennego nie został uznany za strategię rozwoju. Po drugie – ustawa o
8
zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mówiąc o przestrzennych aspektach tej polityki, nie
odwołuje się w ogóle do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani do
ż
adnego dokumentu utworzonego na jej gruncie. Po trzecie, w ustawie o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym jest zapisany obowiązek uwzględniania w aktach
planowania przestrzennego celów i ustaleń strategii, co wyraźnie sugeruje, że strategie pełnią
rolę dokumentów nadrzędnych w stosunku do planów przestrzennych. Na marginesie warto
przypomnieć, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. obowiązywał zapis,
ż
e koncepcja (wówczas) polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (KPPZK) jest
sporządzana i aktualizowana „w trybie prac nad strategią rozwoju kraju”. Niewątpliwie była
to formuła bliższa idei współzależności planowania niż obecny wymóg dotyczący
uwzględniania ustaleń strategii. Z drugiej jednak strony warto odnotować, że zapisy ustawy o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju trafnie zakładają, że strategie rozwoju są aktami
planowania zintegrowanego, obejmującego aspekty społeczne, gospodarcze, przestrzenne i
ś
rodowiskowe.
Plany przestrzenne jako instrumenty koordynacji rozwoju
Niezależnie od powyższych nieco „talmudycznych” rozważań, niekwestionowaną rolą
planowania przestrzennego jest zapewnianie przestrzennej koordynacji zamierzeń
rozwojowych. Temu powinny być podporządkowane zarówno rozwiązania prawne,
dotyczące roli i miejsca poszczególnych aktów planowania przestrzennego w systemie
zarządzania rozwojem, jak również praktyka ich sporządzania.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
MPZP, zgodnie z tym co powiedziano wyżej, jest środkiem realizacji polityki przestrzennej,
ale jest też zarazem aktem planowania przestrzennego. Z punktu widzenia funkcji
koordynacyjnych polityki rozwoju można wskazać następujące jego pozytywne cechy:
•
jest uchwalany z własnej inicjatywy samorządu,
•
ma moc powszechnie obowiązującą,
•
jest związany ustaleniami studium gminy,
•
jego treść jest kształtowana w ramach procesu opiniowania, uzgadniania i
uspołecznienia, z możliwością udziału wszystkich zainteresowanych osób i
instytucji,
•
posiada prognozę skutków finansowych,
•
jest źródłem ustalania stawki procentowej renty planistycznej,
•
jest uchwalany wraz z rozstrzygnięciem o sposobie realizacji i zasadach finansowania
lokalnej (gminnej) infrastruktury technicznej.
W rzeczywistości, z uwagi na częściowo już wyżej podane okoliczności, plany
miejscowe nie są skutecznym narzędziem koordynacji rozwoju. Po pierwsze - i przede
wszystkim - na ponad 70 % powierzchni kraju po prostu ich nie ma. Z kolei tam gdzie
są, praktyka pokazuje, że:
•
są sporządzane dla stosunkowo niewielkich obszarów, często pod potrzeby
konkretnego inwestora,
•
nie są powiązane z żadnymi programami rozwojowymi,
•
nie są uzasadniane bilansami potrzeb terenowych,
•
ich ustalenia, mimo obowiązku prognozowania skutków finansowych i
określania zasad finansowania uzbrojenia terenów, nie stanowią prawnie
określonego zobowiązania w tym zakresie.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
9
Zgodnie z logiką systemu planowania przestrzennego koordynację przestrzenną rozwoju
gminy powinno zapewniać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego, z uwagi na to, że:
•
studium gminy sporządza się obowiązkowo dla obszaru całej gminy,
•
w studium uwzględnia się ustalenia strategii i planu województwa oraz strategii
gminy (jeśli takowa istnieje),
•
jego ustalenia mają moc wiążącą w stosunku do wszystkich jednostek podległych
radzie gminy i są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych,
•
jest sporządzane z uwzględnieniem analogicznych zasad partycypacji społecznej jak w
przypadku planu miejscowego,
•
w studium ustala się kierunki rozwoju przestrzennego wraz ze wskazaniem obszarów,
na których zamierza się sporządzić MPZP.
W rzeczywistości jednak pewne cechy systemowe i niedobre praktyki planistyczne każą
krytycznie spojrzeć na skuteczność studium jako narzędzia koordynacji rozwoju gminy.
Po pierwsze, mimo ogólnego zapisu w ustawie, że w studium należy uwzględniać potrzeby
i możliwości rozwoju gminy, brakuje konkretnych rozwiązań, które postanowienie to
wcielałaby w życie. Ustawodawca pozostawił bowiem tylko dobrej woli sporządzającego
studium tak istotną sprawy jak prognozowanie rozwoju społeczno-gospodarczego i
demograficznego gminy, czy opracowywanie bilansu potrzeb terenowych.
Po drugie, do rzadkości należą studia gmin posiadające odpowiednią podbudowę studialno-
analityczną. Warto zwłaszcza zwrócić uwagę na trudną do zrozumienia z punktu widzenia
logiki podejmowania decyzji planistycznych sytuację, że wymóg sporządzania prognoz
ekonomicznych
ustawodawca
narzucił
w
stosunku
do
miejscowych
planów
zagospodarowania przestrzennego, a pominął studia gmin. W rezultacie na etapie
podejmowania decyzji strategicznych, wobec braku jakichkolwiek narzędzi służących
ekonomicznej weryfikacji przyjętych w studium rozwiązań, mamy do czynienia z
potencjalnie dużą dozą woluntaryzmu władz lokalnych i planistów przestrzennych.
Po trzecie, z uwagi na fakt, że nadzór nad planowaniem przestrzennym w gminach może być
sprawowany tylko w zakresie zgodności z prawem, w praktyce nie ma możliwości
kwestionowania rozwiązań przyjmowanych w studiach gmin, nawet w przypadkach, gdy
rozwiązania te są ewidentnie nieracjonalne z punktu widzenia ogólnych kryteriów
metodologicznych i merytorycznych. Dotyczy to zwłaszcza przypadków przeznaczania
przez gminy, pod wpływem nacisków właścicieli gruntów rolnych, terenów rozwojowych,
na które w realnej perspektywie nigdy nie będzie zapotrzebowania. W wyniku takich działań
studia gmin przestają być dokumentami, które odwzorowują rzeczywistość społeczno-
gospodarczą i w związku z tym tracą walor opracowań o charakterze pragmatyczno-
koordynacyjnym.
Po czwarte, studia gmin nie zawierają etapowania. Są opracowaniami statycznymi,
pozbawionymi ustaleń dotyczących sposobów dochodzenia do rozwiązań docelowych.
Ustawodawca nałożył wprawdzie obowiązek określania w studiach gmin terenów, na
których mają obowiązywać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale bez
konieczności ustalania kolejności ich sporządzania.
Po piąte, ustalenia studium nie są wiążące dla prywatnych inwestorów i innych poza gminą
podmiotów publicznej gospodarki przestrzennej. W szczególności dotyczy to kluczowej z
punktu widzenia ładu przestrzennego sprawy, a mianowicie rozwoju ponadlokalnej
infrastruktury technicznej, warunkującej racjonalizację rozmieszania funkcji osiedleńczych.
10
Przyjęte w tym zakresie ustalenia studium, uzgodnione z organami odpowiedzialnymi za
realizację takich inwestycji, nie stanowią w żadnej mierze zobowiązania do ich wykonania.
Plan zagospodarowania przestrzennego województwa
W obowiązującym systemie planowania i programowania rozwoju najbardziej wskazanym
do pełnienia funkcji koordynacyjnych jest PZPW. Wynika to z jego usytuowania w
strukturze aktów planowania przestrzennego i mocnego powiązania z nurtem planowania
strategicznego. I tak:
•
w PZPW uwzględnia się ustalenia KPZK, a także inwestycje publiczne określone
programach rządowych, sporządzonych w trybie ustawy o planowaniu
zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w innych dokumentach rządowych i
samorządowych,
•
w PZPW uwzględnia się wszystkie uwarunkowania wynikające z ograniczeń
ustalanych na podstawie przepisów odrębnych (o ochronie przyrody, o zabytkach, o
drogach itd),
•
w PZPW uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz programów
wykonawczych,
•
PZPW jest sporządzany z udziałem wszystkich zainteresowanych osób i instytucji.
•
ustalenia PZPW są wiążące dla organów sporządzających studia gmin.
W praktyce koordynacyjna funkcja PZPW jest osłabiona w wyniku następujących
uwarunkowań systemowych:
Po pierwsze, PZPW nie stanowi samoistnej podstawy do ustalania decyzji realizacyjnych.
Jego ustalenia muszą być przenoszone do MPZP a wcześniej do studium gminy, co wobec
wyżej wspomnianych uwarunkowań prawnych, a przede wszystkim braku planów
miejscowych, powoduje, ze jest to sposób nieskuteczny.
Po drugie, zależność studium gminy od ustaleń PZPW, w świetle komentarzy prawnych, jest
„jednym
z
najtrudniejszych
do
zdefiniowania
zagadnień
systemu
planowania
przestrzennego”
5
. W praktyce przyjmuje się, że zakres tej zgodności dotyczy tylko
rozmieszczenia ponadlokalnych zadań publicznych, określonych w stosownych
dokumentach, co oznacza, że siła oddziaływania PZPW jako narzędzia koordynacji rozwoju
jest znacznie ograniczona.
Po trzecie, PZPW jest konglomeratem ustaleń o różnym charakterze prawnym, obejmującym
zarówno uwarunkowania jak i ustalenia kierunkowe (kreacyjne), mające jednak różny stopień
przesądzenia. W rezultacie brak jest jednoznaczności co do tego, które ustalenia PZPW mają
charakter wiążący w stosunku do studium gminy.
Po czwarte, procedura sporządzania PZPW jest adekwatna dla tworzenia dokumentu o
charakterze strategii rozwoju, a nie instrumentu koordynacyjnego. Przykładowo, jeśli
aktualizacja PZPW trwa 3-4 lata (a taka jest praktyka spowodowana rygorami prawnymi), to
nie ma mowy o szybkim reagowaniu na zmieniającą się rzeczywistość, co jest
niezbędnym warunkiem skutecznej koordynacji.
Zgodność aktów planowania przestrzennego ze strategiami rozwoju
W świetle powyższych uwag rodzi się też pytanie: czy i na ile akty planowania
przestrzennego są zgodne z ustaleniami strategii rozwoju. W powszechnym odczuciu
odpowiedź jest znana, i jest negatywna. Należy jednak zauważyć, że nie jest ona
5
Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. C.H. Beck, 2009.
11
udowodniona empirycznie. Nie istnieją bowiem wyniki badań, które pozwoliłyby stwierdzić
brak takiej zgodności. Co więcej, w odniesieniu do planowania miejscowego powstaje
wątpliwość, czy udzielenie odpowiedź na tak postawione pytanie jest w ogóle możliwe, i to
nie tylko ze względu na różnorodność możliwych sytuacji wynikającą z dużej liczby gmin,
ale również z uwagi na fakt, że nie mają one obowiązku sporządzania strategii rozwoju, a w
związku z tym nie ma ustaleń normatywnych dotyczących metodologii i zakresu
przedmiotowego takich dokumentów.
Ale jeszcze bardziej zasadniczym powodem trudności z udowodnieniem tezy o braku
zgodności aktów planowania przestrzennego i strategii jest brak jednoznacznej odpowiedzi na
pytanie, na czym ta zgodność miałaby polegać. Nie istnieje bowiem powszechnie
akceptowany i znajdujący prawne uzasadnienie pogląd dotyczący tego, czym pod względem
merytorycznym (celowościowo-przedmiotowych) miałyby się one różnić. W każdym razie,
nie wchodząc głębiej w to zagadnienie, należy przyjąć, że miedzy planami przestrzennymi a
strategiami rozwoju bardziej właściwa byłaby relacja niesprzeczności, czy spójności, niż
zgodności.
Innym aspektem tego zagadnienia jest pytanie o relacje zależności między aktami
planowania przestrzennego a strategiami: czy te pierwsze są podporządkowane drugim,
czy są współzależne. A jeśli podporządkowane, to w jakim stopniu są samoistnym aktem
polityki przestrzennej, a w jakim instrumentem realizacji strategii rozwoju.
Czy w związku z powyższym wątpliwościami brak jest podstaw do stawiania tezy o
braku zgodność planów przestrzennych ze strategiami? Wydaje się, że nie. Tyle tylko, że jej
uzasadnienie wynika z pewnych cech procesu przygotowywania tych dokumentów, a nie z ich
immanentnych właściwości. I tak, mimo że mamy do czynienia z jednością podmiotów
sporządzających i uchwalających plany przestrzenne i strategie, w praktyce powstają one w
ramach odrębnych procesów planistycznych, zarówno pod względem proceduralnym,
metodologicznym i organizacyjnym.
6
W naszych polskich warunkach jest to wystarczający,
choć pośredni dowód na brak spójności miedzy tymi dokumentami.
5.Problemy ładu przestrzennego
Omówienie problemów ładu przestrzennego w Polsce, z uwagi na ramy niniejszej ekspertyzy,
wymaga ujęć zgeneralizowanych. Zostanie ono dokonane w podziale na realną i
regulacyjną sferę zagospodarowania przestrzennego. .
Negatywne cechy zagospodarowania przestrzennego
Ocena ładu przestrzennego w Polsce podlegała na przestrzeni minionych lat dość zasadniczej
ewolucji. W pierwszym okresie transformacji krytyczne oceny dotyczyły przede wszystkim
kwestii związanych z dysproporcjami regionalnymi i deformacjami struktury przestrzennej,
uwarunkowanymi rozbiorową historią Polski i stanowiącymi spuściznę po obowiązującej w
PRL-u polityce prymatu gospodarki nad społecznymi i przestrzennymi kryteriami rozwoju.
I tak np. w KPPZK, w części diagnostycznej, jako problemy strukturalne polskiej przestrzeni
wymienia się nadkoncentrację aglomeracji przemysłowo-wielkomiejskich Polski
południowej i niedostateczny poziom rozwoju Polski północno-wschodniej, a także niską
sprawność systemów transportowych.
Jednocześnie dokument ten jako wartość polskiej przestrzeni wymienia policentryczną,
węzłowo-strefową strukturę funkcjonalną, w której dominuje sieć równomiernie
rozmieszczonych aglomeracji miejskich oraz dużych i średnich miast, dzięki czemu istnieją
6
Do wyjątków należą sytuacje, żeby strategia rozwoju województwa i PZPW były sporządzane w jednej
jednostce organizacyjnej. Jednym z nich jest województwo mazowieckie, gdzie oba te dokumenty powstają w
Mazowieckim Biurze Planowania Regionalnego.
12
korzystne warunki proporcjonalnego i zrównoważonego rozwoju oraz sprawnego
funkcjonowania całej struktury.
Powyższe charakterystyki są aktualne do dzisiaj, czego dowodem są zapisy wszystkich
późniejszych
dokumentów
strategicznych
uwzględniających
zagadnienia
rozwoju
przestrzennego, wśród których wymienić należy Strategię Rozwoju Kraju 2007 – 2015
(SRK) i Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO), KSRR, a także inne
dokumenty, które formalnie nie są (jeszcze) obowiązującymi strategiami, jak np. projekt
KPZK. Trafnie to zjawisko wyjaśnili autorzy „przyszłej niedoszłej” Aktualizacji KPZK
(RCSS 2005), stwierdzając, że procesy przestrzenne ulegają powolnym zmianom i cechuje je
znaczna bezwładność, co wynika z „faktu stopniowego nakładania się efektów działalności
człowieka na struktury przestrzenne już wcześniej powstałe”, i że w związku z tym struktura
polskiej przestrzeni w perspektywie roku 2025 nie ulegnie zasadniczym zmianom.
Znamienny jest natomiast fakt, że KPPZK nie odniosła się w ogóle do kwestii ładu
przestrzennego w wymiarze lokalnym (urbanistyczno-architektonicznym). Należy sądzić, że z
dwóch powodów: po pierwsze, zakres problemowy KPPZK został ograniczony do
kompetencji i właściwości administracji rządowej, co zgodnie z zasadą subsydiarności,
pozostawiło ład urbanistyczny poza nią; po drugie, w latach powstawania KPPZK, mimo
funkcjonowania już nowego modelu kształtowania ładu przestrzennego obowiązywały
jeszcze wszystkie dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a
w związku z tym nie było jeszcze problemu „bezplanowej urbanizacji” . Na marginesie warto
natomiast zauważyć, że w KPPZK znalazł się zapis mówiący o potrzebie dokonania zmian w
ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, podyktowany obawą przed skutkami utraty
ważności planów miejscowych.
O ile teza o sile inercji struktury zagospodarowania przestrzennego kraju znajduje
teoretyczne i empiryczne potwierdzenie, o tyle nie ma ona zastosowania do lokalnego
wymiaru kształtowania ładu przestrzennego. Po 1990 r. pod wpływem procesu
demokratyzacji państwa i wolności gospodarczej pojawiło się wiele nowych zjawisk w
zagospodarowaniu przestrzennym, głównie w skali urbanistycznej. Nie były one efektem
niespodziewanym. Wręcz przeciwnie, decyzja o unieważnieniu planów miejscowych była
ś
wiadomie traktowana jako katalizator tych zmian. Miała ona bowiem na celu zdjęcie gorsetu
krępującego nowe formy aktywności gospodarczej.
Stosunkowo szybko w rozwoju zagospodarowania przestrzennego pojawiło się szereg
niekorzystnych z punktu widzenia ładu przestrzennego zjawisk. Początkowo były one
odbierane tylko jako negatywny efekt uboczny skąd inąd pożądanych zmian (np. w projekcie
Aktualizacji KPZK (2005) mówiło się jeszcze o różnorodnych zjawiskach, o dobrych
rozwiązaniach architektonicznych i „dysfunkcjonalnej” zabudowie, która niszczy ład
przestrzenny). Z czasem zaczęto o tych problemach mówić jako o kryzysie planowania i
gospodarki przestrzennej w Polsce. Sprawy ładu przestrzennego w skali lokalnej i
ponadlokalnej stały się problemem ogólnokrajowym. Pojawiło się szereg stanowisk, opinii i
memoriałów, w których, nierzadko w tonie alarmistycznym, wskazywano na różne przejawy
patologii urbanistycznych
7
.
Znamienne jest przy tym, że krytyka wywodziła się bardziej z oceny samego systemu
planowania przestrzennego niż z ustaleń empirycznych i była dziełem głównie samych
planistów przestrzennych. Opinie te z czasem zaczęły przenikać do oficjalnych raportów i
dokumentów, m.in.: Raportu o Stanie Zagospodarowania Przestrzennego Kraju.(MB 2007);
Polityki Ekologicznej Państwa (2007 ), Raportu „Polska- 2030, Wyzwania Rozwojowe”
7
Por. „Bariery i problemy Gospodarki Przestrzennej w Polsce” Raport Krajowego Sekretariatu „Habitat” ,
Warszawa 2003.
13
(2009), KSRR (2010), projektu Strategii „Sprawne Państwo” (2011), projektu KPZK (2011),
w wyniku czego nabrały one mocy urzędowej.
W świetle w.w. dokumentów główne symptomy braku ładu przestrzennego, to:
•
chaotyczna zabudowa, zwłaszcza na terenach podmiejskich;
•
niekontrolowana suburbanizacja, a w jej wyniku ubytek terenów otwartych;
•
brak poszanowania dla dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego;
•
zawłaszczanie przestrzeni publicznych;
•
braki w wyposażeniu terenów mieszkaniowych w infrastrukturę osiedlową.
W syntetycznym, przyczynowo-skutkowym ujęciu, przejawy powyższych nieprawidłowości
można przedstawić jako następujące atrybuty polskiej przestrzeni. I tak punktu widzenia
inwestora i użytkownika polska przestrzeń jest: nieprzewidywalna, konfliktogenna,
nieefektywna, niebezpieczna i korupcjogenna.
Nieprzewidywalna, ponieważ w wyniku dopuszczenia zabudowy na terenach pozbawionych
MPZP procesy inwestycyjne przebiegają w warunkach:
•
braku pewności, czy zamiar inwestycyjny jest realny z punktu widzenia prawa,
gdyż to podlega rozstrzygnięciu dopiero w ramach skomplikowanej procedury
administracyjnej, polegającej na analizie rozrzuconych w licznych ustawach
przepisów dotyczących danej działki;
•
braku wiedzy na temat przyszłej działalności inwestycyjnej w bezpośrednim i dalszym
sąsiedztwie (tereny bez prawnie określonego przeznaczenia mogą być wykorzystywane
pod różne funkcje);
•
ryzyka związanego z niepewnością, czy ustalenia studium ziszczą się (z uwagi na
możliwość wydawania decyzji WZiZT niezgodnych z tym dokumentem);.
Konfliktogenna, ponieważ możliwość inwestowania na terenach pozbawionych planów
miejscowych powoduje, że w Polsce nie jest realizowana jedna z najważniejszych funkcji
planowania przestrzennego, polegająca na antycypacyjnym neutralizowaniu i minimalizowaniu
sytuacji konfliktowych. W rezultacie mamy do czynienia ze stale zwiększającą się liczbą
konfliktów przestrzennych. Z reguły są one zarazem konfliktami ekologicznymi, co powoduje
wzrost ich rezonansu społecznego (sprawa Rospudy).
Nieefektywna, ponieważ rozpraszanie zabudowy, niezależnie od tego, że prowadzi do ogólnie
dysfunkcjonalnej entropii systemów osadniczych, powoduje wzrost kosztów uzbrojenia terenów
osiedleńczych. Ponadto, możliwość lokalizowania inwestycji na podstawie WZiZT powoduję, że
ujawniane dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego kolizje przestrzenno-
funkcjonalne i z tym związane konflikty społeczne, często, i to nalata, blokują realizacje
inwestycji.
Niebezpieczna, ponieważ unieważnienie planów miejscowych - w sytuacji, w której ustawowe
przepisy prawa materialnego nie określały w sposób wystarczający rygorów zagospodarowania na
terenach zagrożonych, i wobec obowiązywania reguły wolności budowlanej - spowodowało, że
tereny ewidentnie nienadające się do zabudowy, w majestacie prawa stały się w Polsce
terenami budowlanymi. I tak np, niewykonanie przepisów ustawy Prawo wodne spowodowało,
że gminy nie miały podstaw do niewydawania decyzji WZiZT na terenach potencjalnego
zagrożenia powodziowego. Podobnie, nie ma przepisu ustawowego, zabraniającego
zabudowywanie korytarzy (nie pasów !) dróg przelotowych.
14
Korupcjogenna, ponieważ uzyskiwanie pozwoleń budowlanych na podstawie decyzji WZiZT
jest obciążone koniecznością znacznie silniejszych niż w przypadku MPZP interakcji: inwestor –
urzędnik, co siłą rzeczy wiąże się ze wzrostem ryzyka działań korupcyjnych.
Nieskuteczność systemu zarządzania
Nawiązując do poprzedniego punktu,
można powiedzieć, że przyczyną
wszystkich opisanych
wyżej negatywnych cech polskiej przestrzeni jest złe zarządzanie ładem przestrzennym.
Należy przy tym podkreślić, że ta ocena dotyczy przede wszystkim przepisów prawa (i na tym
będą się koncentrować poniższe uwagi) , a w mniejszym stopniu ich egzekucji.
W świetle dotychczasowej krytyki główne problemy zarządzania rozwojem przestrzennym
polegają na:
1)
deficycie MPZP,
2)
nieskuteczności decyzji WZiZT.
3)
braku hierarchiczności planowania
4)
odrębności nurtów planowania: przestrzennego i społeczno-gospodarczego.
Każdy z tych problemów wymaga komentarza naświetlającego możliwości jego
rozwiązania. Często bowiem pojawiają się programy naprawcze, polegające na pozornie
prostych i oczywistych rozwiązaniach, tyle tylko, że nie do końca trafnie definiujących
problem i/lub uwzględniających uwarunkowań realizacyjnych.
Ad 1. Problem deficytu planów miejscowych wymaga przede wszystkim wyjaśnienia
kluczowej kwestii dotyczącej roli MPZP w systemie zarządzania zmianami w
zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli bowiem przyjąć, zgodnie z pierwotnymi założeniami
reformy planowania przestrzennego, że MPZP jest narzędziem realizacji polityki
przestrzennej w zakresie dokonywania zmian w przeznaczaniu gruntów i ustalaniu warunków
ich zabudowy, to miarą deficytu planów miejscowych nie może być udział powierzchni
planów tych pozbawionych. Plany te powinny bowiem być sporządzane tylko tam (i wtedy),
gdzie (i kiedy) polityka przestrzenna gminy (lub innych podmiotów publicznych) zaklada
zmiany w przeznaczeniu gruntów. Z drugiej jednak strony, jeśli się uwzględni zasadę
wolności budowlanej, w myśl której swoboda w zagospodarowaniu terenu może być
ograniczona tylko na podstawie prawnego zakazu, wówczas rola MPZP jako aktu prawa
miejscowego jawi się przede wszystkim jako narzędzie ochrony przestrzeni przed
niepożądaną zabudową. A wtedy plany powinny być sporządzane wszędzie tam, gdzie nie
działają inne przepisy odrębne, określające rygory zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy dylemat nie pozwala na jednoznaczne oceny sytuacji planistyczne. Np.
prowadzone na zlecenie MI badanie GUS-u informują o tym, gdzie i ile planów powstaje,
ale nie mogę informować o tym, ile planów brakuje.
Wg ostatniego „Raportu o stanie i uwarunkowaniach prac planistycznych w gminach” stan
pokrycia MPZP na koniec 2008 r. wyniósł 25,6% powierzchni kraju. W latach
wcześniejszych wskaźnik ten kształtował się odpowiednio: 2004 – 17, 5%, 2006 – 22%, 2007
– 24, 5%. Należy brać jednak pod uwagę fakt, że na średnią krajową składają sie bardzo różne
przypadki: od gmin w 100% pokrytych MPZP, po gminy, które w ogóle nie mają planów
miejscowych (na koniec 2008 r. gminy nie posiadające w ogóle MPZP stanowiły ok. 10%
gmin ogółem).
W świetle wyników badań GUS-u, - niezależnie od samych wątpliwości dotyczących
wiarygodności materiału statystycznego - można stwierdzić, że brak jest jakiś wyraźnych
prawidłowości rządzących planowaniem przestrzennym w gminach. Potwierdza to
zestawienie dotyczące sytuacji planistycznej w największych miastach polskich.
15
Wykres 1. Powierzchnia miast objęta obowiązującymi MPZP (%, 2010).
Ź
ródło: opracowanie własne na podstawie materiałów Unii Metropolii Polskich.
Jak wynika z powyższego zestawienia w porównywalnym zbiorze miast mamy do czynienia z
diametralnie różną sytuacją planistyczną, której nie da się wytłumaczyć żadnymi względami
racjonalnymi. Wpływa ona jednak na skalę bezplanowego kształtowania ładu przestrzennego,
co pokazuje poniższa wykres.
Wykres 2. Wydane decyzje WZiZT na 1000 mieszkańców (2010).
Ź
ródło: opracowanie własne na podstawie materiałów Unii Metropolii Polskich.
16
Z powyższych zestawień jednoznacznie wynika, że liczba wydawanych decyzji WZiZT nie
jest wprost zależna od stopnia pokrycia MPZP, co w szczególności pokazuje przykład
Krakowa i Białegostoku.
Na podstawie powyższych informacji i danych można generalnie stwierdzić, że dopóki
istnieją alternatywne sposoby ustalania warunków zabudowy (na podstawie planu lub decyzji)
sytuacja planistyczna w poszczególnych miastach będzie kształtowana nie pod wpływem
zobiektywizowanych potrzeb, lecz pod wpływem interesów poszczególnych inwestorów.
Ad.2. Negatywne dla ładu przestrzennego skutki ustalania warunków zabudowy w trybie
jednostkowych decyzji administracyjnych są powszechnie znane. Próby zaradzenia temu są
dwojakie: pierwsza polega na propozycji związania treści WZiZT z ustaleniami studium
gminy, druga - bardziej radykalna - na ich całkowitym wyeliminowaniu z obrotu prawnego,
poprzez uznanie, że zmiany przeznaczenia gruntów mogą być, co do zasady, dokonywane
tylko na podstawie MPZP lub innego aktu prawa miejscowego.
Obydwie te propozycje są związane z koniecznością dokonania rozstrzygnięć o charakterze
systemowym. W pierwszym przypadku - uznania, że studium gminy jest aktem prawa
miejscowego (co nb. oznaczałoby powrót do systemu sprzed 1995 r., kiedy to obowiązywały
plany ogólne i szczegółowe), ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym związanymi ze
skutkami finansowymi uchwalenia studium. W drugim przypadku proponowane
rozstrzygnięcie oznaczałoby zanegowania zasady wolności budowlanej, poprzez uznanie, że
prawo do zabudowy jest reglamentowane na podstawie MPZP. Rozstrzygnięcie to
automatycznie rozwiązywałoby dylemat dotyczący deficytu MPZP. Co więcej, w opinii
niektórych prawników
8
wyrugowanie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym przepisu o wolności budowlanej może być dokonane poprzez wykładnię
obowiązującej konstytucji, a nie jej zmianę.
Ad.3. Postulat przywrócenia hierarchiczności jest pozornie nie budzący wątpliwości z punktu
widzenia formalno-logicznego, jako że w myśl najbardziej ideologicznego założenia reformy
z 1994 r., powstały system był a’hierarchiczny. Problem w tym jednak, że już w 2003 r.
ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła obowiązek zgodności
SUiKZP z PZPW, a tegoż z KPZK. Powstaje więc pytanie, czy już wtedy nie odrzucono
zasady a’hierarchiczności planów.
Na czym więc miałaby polegać realizacji zgłaszanego obecnie postulatu przywrócenie
hierarchii aktów planowania przestrzennego. Wydaje się, że na to pytanie należy
odpowiedzieć z uwzględnieniem kontekstu problem, który polega na tym (o czym była mowa
wyżej), że w studiach gmin wyznacza się tereny rozwojowe w sposób ewidentnie
nieracjonalny z punktu widzenia społeczno-ekonomicznego. Jest przy tym oczywiste, że
optymalizacja rozwoju osadnictwa musi być dokonywana na poziomie planowania
regionalnego (tak jak polityka regionalna musi być prowadzona z poziomu krajowego). W
związku z tym w sferze zarządzania rozwojem przestrzennym problem polega nie na
przywróceniu hierarchii planowania, lecz na zmianach dotyczących zakresu władztwa
planistycznego. Mówiąc wprost, zgłaszany postulat należy traktować jako wniosek w sprawie
ograniczenia władztwa planistycznego gminy w zakresie wyznaczania terenów ekspansji
urbanistycznej, przede wszystkim w aspekcie ilościowym.
Ad.4. Spraw integracji planowania przestrzennego i społeczno-gospodarczego również nie
jest do końca, wbrew pozorom, jednoznacznie rozumiana. Przede wszystkim należy
zauważyć, o czy nieśmiało wspomniano już wyżej, że na gruncie obowiązującego u nas
prawa nie istnieje pojecie „planowanie społeczno-gospodarcze”. Co więcej, należy uznać to
8
H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz: Zagospodarowanie przestrzenne – polskie prawo na tle standardów
demokratycznego państwa prawnego, Sprawne Państwo, Program Ernst&Young, Warszawa 2007
17
za zdecydowanie słuszne, ze względu na potrzebę podkreślenia, że dzisiejsze planowanie
rozwoju różni się zasadniczo od dawnych, dyrektywnych planów społeczno-gospodarczych z
z czasów gospodarki planowej. Zastępując nazwę „planowanie społeczno-gospodarcze”
określeniem „strategie rozwoju” ustawodawca uczynił bardzo ważny krok na drodze właśnie
do zintegrowania planowania społeczno-gospodarczego, przestrzennego i środowiskowego,
przy czym nie ma pewności, czy uczynił to świadomie.
Ale nie tylko w nazwie kryje się nowe podejście do sprawy integracji planowania.
Ważniejsze jest to, że w Polsce mamy dzisiaj obydwa te nurty planowania już zintegrowane
w sensie podmiotowo-przedmiotowym. Przecież KPZK, DSRK i SSRK sporządza ten sam
minister; analogicznie w województwach i gminach też jeden i ten sam podmiot
sporządza strategie i plany przestrzenne. W związku z tym wydaje się, że powszechnie
zgłaszany postulat zintegrowania tych dwóch nurtów planowania jest po części echem
dawnych dyskusji toczonych w całkowicie innych realiach politycznych i ustrojowych. .
Czy to oznacza, że postulaty dotyczące zintegrowanego podejścia do planowania rozwoju są
nieaktualne. Wydaje się, że nie. Integracja podmiotowo-przedmiotowa nie gwarantuje
bowiem automatycznie integracji procesu planistycznego. Dlatego jak najbardziej jest
wskazane podejmowanie działań na rzecz kompleksowego planowania rozwoju, z tym tylko,
ż
e jest to dzisiaj problem przede wszystkim metodologiczno-organizacyjny, a nie systemowo-
prawny.
Natomiast problemem o charakterze systemowym jest w istocie rzeczy kwestia relacji
strategii rozwoju z rzeczowo-finansowymi programami wykonawczymi oraz integrowania
planowania horyzontalnego z planowaniem z planowaniem sektorowym.
2.
Wnioski
Naszkicowana w niniejszej ekspertyzie swego rodzaju mapa kryzysu planowania
przestrzennego w Polsce pozwala na następujące wnioski:
a)
Kryzys planowania przestrzennego został wywołany decyzją o unieważnieniu planów
miejscowych. Przyczyniła się ona do uruchomienia żywiołowych procesów
urbanizacyjnych, deformujących lokalne struktury przestrzenne oraz, zwłaszcza w
obszarach metropolitalnych, również struktury subregionalne.
b)
Przyczyny deformacji zagospodarowania przestrzennego tkwią bardziej w złym prawie
niż w złych praktykach. Głównym czynnikiem sprawczym jest przepis umożliwiający
inwestowania na terenach pozbawionych planów miejscowych na podstawie
jednostkowych decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten działa anty-motywacyjnie na
sporządzanie MPZP.
c)
Planowanie przestrzenne na poziomie lokalnym jest realizowane bardziej pod wpływem
interesów prywatnych inwestorów i właścicieli gruntów niż interesu wspólnego. Polityka
przestrzenna gmin wyrażana w studiach jest oderwana od realiów społeczno-
gospodarczych. Istnieje wiele przykładów pozwalających na stwierdzenie, że gminy
prowadzą politykę przestrzenną na „swoją nie-odpowiedzialność” kosztem ładu
przestrzennego i zwiększonych uciążliwości życia mieszkańców.
d)
Planowanie przestrzenne, na skutek błędnych rozwiązań systemowych, jest dzisiaj
nieskutecznym instrumentem koordynacji rozwoju. Podejmowane próby zmiany tego
stanu rzeczy idą w kierunku dalszego uniezależnienia procesów rozwojowych od
planowania przestrzennego, co dokonuje się w trybie tzw. spec-regulacji lokalizacyjnych.
To powoduje, że planowanie przestrzenne znalazło się na równi pochyłej: trudności z
18
lokalizacją inwestycji są usprawiedliwieniem dla tworzenia spec-ustaw, które pogłębiają
dezintegrację systemu planowania.
e)
Planowanie rozwoju wymaga podejścia zintegrowanego Warunkiem realizacji idei
planowania zintegrowanego, zapisanej expressis verbis w ustawie o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju i uwzględnionej rozwiązaniach ustrojowych, jest spójność
i ciągłość procesu planistycznego w znaczeniu metodologicznym, proceduralnym i
organizacyjnym.
f)
Warunkiem uporządkowania planowania jest jednoznaczne rozróżnienie nurtu
strategicznego i operacyjnego, przy założeniu, że efektem planowania strategicznego są
przede wszystkim wizje i „drzewa celów”, zaś planowania operacyjnego – programy
rzeczowo-finansowe służące ich realizacji.
9
Próby łączenia obydwu tych funkcji w
jednym akcie planistycznym są skazane na niepowodzenie.
3.
Rekomendacje:
•
Należy dokonać zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
polegającej na odstąpieniu od zasady wolności budowlanej. Należy przywrócić standard
planowego kształtowania ładu przestrzennego. Utrzymanie możliwości inwestowania na
terenach pozbawionych MPZP niweczyć będzie wszelkie inne próby naprawy ładu
przestrzennego w Polsce.
•
Należy kontynuować wszelkie działania prawno-systemowe w kierunku realizacji
wyrażonej w KPPZK i powtórzonej w projekcie KPZK idei ładu zintegrowanego, co w
dalszej perspektywie powinno zaowocować powstaniem jednej ustawy kompleksowo
regulującej wszystkie kwestie związane ze strategicznym planowaniem rozwoju.
•
Należy dążyć do tego, aby „odwieczna” idea integracji różnych nurtów planowania
osiągnęła efekt rzeczywisty, w postaci jednej wspólnej strategii, obejmującej społeczne,
gospodarcze, przestrzenne i ekologiczne aspekty rozwoju.
9
A
. Pyszkowski: Instrumentacja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju.... ,Biuletyn KPZK nr 195, Warszawa 2001