Autorzy:
Agata Bury  rozdział 1
Dariusz Mikołajczyk  rozdział 9
Aleksandra Nowakowska  rozdział 3
Dorota Sikora-Fernandez  rozdział 7
Monika Stachowicz  rozdział 2
Danuta Stawasz  rozdział 3, 5, 6
Cezary Szydłowski  rozdział 5, 10
Magdalena Wiśniewska  rozdział 4, 8
Recenzja: dr hab. prof. PÅš Janusz Kot
Redakcja: Leszek Plak
Projekt okładki: Aleksandra Olszewska
© Copyright by Wydawnictwo Placet 2013
WYDANIE ebook
Wszelkie prawa zastrzeżone. Publikacja ani jej części nie mogą być w żadnej formie
i za pomocą jakichkolwiek środków technicznych reprodukowane bez zgody właściciela copyright.
Wydawca
Wydawnictwo PLACET
01-517 Warszawa ul. Mickiewicza 18a/1
tel. [phone]
księgarnia internetowa: http://www.placet.pl
e-mail: [e-mail]
ISBN 978-83-7488-054-1
Warszawa 2013
Skład i łamanie: Wydawnictwo PLACET
Spis treści
WST
P 7
ROZDZIAA
1. ORGANIZACYJNE FORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
W POLSCE I ZASADY ICH FINANSOWANIA (Agata Bury) 11
1.1. Sektor finansów publicznych 11
Jednostki budżetowe 12
Samorządowe zakłady budżetowe 13
Państwowe fundusze celowe 14
Instytucje gospodarki budżetowej 15
Agencje wykonawcze 16
Pozostałe podmioty 17
1.2. Fundusze publiczne 18
1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym 20
1.4. Budżet państwa 21
Wydatki sztywne 22
Dochody budżetu państwa 23
1.5. Budżet środków europejskich 24
1.6. Klasyfikacja budżetowa 25
1.7. Finanse samorzÄ…du terytorialnego 27
1.8. Deficyt budżetu państwa, dług skarbu Państwa, państwowy dług publiczny 31
Zarządzanie państwowym długiem publicznym 31
1.9. Planowanie wieloletnie w układzie zadaniowym 33
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 34
ROZDZIAA
2. SYSTEM GOSPODARKI KOMUNALNEJ (Monika Stachowicz) 35
2.1. Definicja i zakres gospodarki komunalnej 35
2.2. Specyfika usług komunalnych 38
2.3. Obowiązki gminy  organizatora usług komunalnych 39
2.4. Przedsiębiorstwo komunalne  usługodawca 41
2.5. Formy organizacyjno-prawne przedsiębiorstw komunalnych 42
2.6. Inne formy organizacji i świadczenia usług komunalnych 47
Umowy cywilnoprawne 47
Związki i porozumienia międzygminne 48
Holding komunalny 49
2.7. Odbiorcy usług komunalnych 50
2.8. Charakterystyka wybranych usług komunalnych 51
4
ROZDZIAA
3. KOMUNIKACJA SPOA
ECZNA A ZARZ
DZANIE MIASTEM
(Danuta Stawasz, Aleksandra Nowakowska) 61
3.1. Miasto  użytkownicy, zagospodarowanie, rozwój 63
3.2. Istota komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem 67
3.3. Specyfika systemu komunikowania publicznego 72
3.4. Trzy aspekty komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem 74
3.5. Komunikacja społeczna jako podstawa budowania partnerstwa
publiczno-prywatnego 76
3.6. Komunikacja społeczna a realizacja projektów w mieście 79
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 81
ROZDZIAA
4. ZARZ
DZANIE ROZWOJEM KOMUNALNEJ INFRASTRUKTURY
TECHNICZNEJ (Magdalena Wiśniewska) 82
4.1. Istota infrastruktury (pojęcie, cechy i funkcje) 82
4.2. Infrastruktura techniczna a realizacja zadań własnych gminy 90
4.3. Infrastruktura techniczna jako składnik majątku komunalnego 93
4.4. ZarzÄ…dzanie rozwojem infrastruktury technicznej w gminie 96
Strategia rozwoju gminy a system infrastruktury technicznej 96
Planowanie rozwoju poszczególnych podsystemów infrastruktury
technicznej w świetle prawa 97
Planowanie przestrzenne a rozwój infrastruktury technicznej 102
4.5. Planowanie finansowe 103
Finansowanie rozwoju infrastruktury technicznej 105
Zewnętrzne z
ródła finansowania inwestycji infrastrukturalnych 106
4.6. Współpraca międzygminna 109
4.7. Współfinansowanie inwestycji przez społeczność lokalną 109
Partnerstwo publiczno-prywatne 110
4.7. Wybór inwestycji do realizacji 113
4.8. Wykonanie inwestycji 117
Podsumowanie 122
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 123
ROZDZIAA
5. ZARZ
DZANIE LOGISTYCZNE W MIEÅšCIE
(Danuta Stawasz, Cezary Szydłowski) 124
5.1. Istota logistyki a miasto 125
5.2. Logistyka miejska 129
5.3. Aspekty logistycznego zarządzania w mieście 140
Podsumowanie 148
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 149
 5
ROZDZIAA
6. ZARZ
DZANIE PROCESAMI REWITALIZACJI
(Danuta Stawasz) 150
6.1. Istota rewitalizacji 152
6.2. Uwarunkowania realizacji projektów rewitalizacyjnych 160
6.3. ZarzÄ…dzanie procesem rewitalizacji 162
Podsumowanie 165
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 170
ROZDZIAA
7. GOSPODARKA MIESZKANIOWA
(Dorota Sikora-Fernandez) 168
7.1. System gospodarki mieszkaniowej 170
7.2. Rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów własności 177
7.3. Efektywne zarzÄ…dzanie zasobami mieszkaniowymi 180
7.4. Ocena funkcjonowania systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce 183
Podsumowanie 188
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 189
ROZDZIAA
8. SYSTEM GOSPODARKI ODPADAMI KOMUNALNYMI
(Magdalena Wiśniewska) 190
8.1. Pojęcie i klasyfikacja odpadów 191
8.2. Regulacje UE wpływające na gospodarowanie odpadami komunalnymi 193
8.3. ObowiÄ…zki gmin w obszarze gospodarowania odpadami
 geneza stanu prawnego 195
8.4. Stan prawny po uchwaleniu Ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw 196
Zadania gminy w gospodarowaniu odpadami komunalnymi 196
Analiza stanu gospodarki odpadami 201
Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 201
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 202
Ograniczenie masy odpadów przekazanych do składowania 203
Regionalne instalacje przetwarzania odpadów 205
Uchwały rady gminy 206
Monitoring, kontrola i kary 208
Kampania edukacyjna i informacyjna 209
Podsumowanie 209
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 210
ROZDZIAA
9. ZARZ
DZANIE BEZPIECZEC
STWEM PUBLICZNYM
(Dariusz Mikołajczyk) 211
9.1. Bezpieczeństwo  pojęcie podstawowe 212
6
9.2. Zagrożenia bezpieczeństwa 217
Katastrofa naturalna jako zagrożenie bezpieczeństwa publicznego 223
8.3. System organizacji warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce 226
9.4. Zarządzanie bezpieczeństwem w gminie i powiecie 230
Podsumowanie 235
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 236
ROZDZIAA
10. NADZÓR, KONTROLA, KONTROLA ZARZ
DCZA
ORAZ AUDYT ZEWN
TRZNY (Cezary Szydłowski) 237
10.1. Nadzór i kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego 238
10.2. Kontrola w jednostkach samorzÄ…du terytorialnego 244
Kontrola zarzÄ…dcza w jednostkach samorzÄ…du terytorialnego 249
Audyt wewnętrzny w jednostkach samorządu terytorialnego 255
Podsumowanie 260
Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 261
Bibliografia 262
WST
P
Administracja publiczna jest częścią sektora publicznego i jako taka podlega
tym samym zależnościom, jeśli chodzi o celowość funkcjonowania, powiązania ze
społeczeństwem i gospodarką oraz konieczność oceny efektywności realizowanych
działań. Oznacza to, iż zarządzanie w administracji publicznej wymaga profesjo-
nalnego podejścia, stosowania odpowiednich metod i instrumentów, a także precy-
zowania standardów i wskaz
ników pomiaru efektywności. Istotna jest także rola
mechanizmów kontrolnych służących ewaluacji prowadzonej działalności.
Niniejsza praca dotyczy wybranych zagadnień z obszarami zarządzania w jed-
nostkach samorządu terytorialnego oraz instrumentów stosowanych w celu
usprawnienia funkcjonowania tychże, a tym samym dostosowywania się do stale
rosnących oczekiwań społeczeństwa.
Publikację rozpoczyna rozdział dotyczący organizacji administracji publicznej
w Polsce i zasad jej finansowania. Jego pierwsza część omawia sektor finansów
publicznych oraz formy organizacyjne funkcjonowania administracji publicznej
w Polsce. Opisano tu podstawy prawne i zasady prowadzenia gospodarki finanso-
wej w sektorze publicznym, jak również scharakteryzowano dochody i wydatki
budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział zamyka część
dotycząca wieloletniego planowania finansowego, niezmiernie ważnego z punktu
widzenia sprawnego funkcjonowania administracji publicznej w długim okresie.
Rozdział drugi, pt.:  System gospodarki komunalnej podnosi niezwykle istot-
ną dla administracji publicznej kwestię rozstrzygnięcia granic zadań o charakterze
użyteczności publicznej, wykonywanych w ramach gospodarki komunalnej. Doty-
czy takich zagadnień, jak specyfika usług komunalnych oraz organizacja ich
świadczenia przez gminę. W dalszej części rozdziału scharakteryzowano wybrane
usługi komunalne, w podziale na sieciowe i niesieciowe.
Administracja publiczna, na poziomie lokalnym, zaspokaja podstawowe, zbio-
rowe potrzeby społeczności lokalnej. Sprawność podejmowania decyzji w przy-
8
padku systemu demokratycznego, ich racjonalność ukierunkowana na zaspokajanie
potrzeb społecznych, zależy między innymi od systemu komunikacji społecznej
między administracją a społecznością lokalną. Sprawy związane z zapewnieniem
odpowiednich relacji między władzą a mieszkańcami omówione zostały w rozdzia-
le trzecim, pt.:  Komunikacja społeczna a zarządzanie miastem . Scharakteryzo-
wano tutaj istotę komunikacji społecznej i jej funkcję w zarządzaniu miastem oraz
specyfikÄ™ systemu komunikowania publicznego. Wskazano trzy wymiary tej ko-
munikacji  polityczny, społeczny i marketingowy.
Zgodnie z zasadą subsydiarności, do zadań władz lokalnych należą te dotyczą-
ce spraw najbliższych społeczności lokalnej. W większości mają one na celu za-
pewnienie jak najlepszych warunków bytowych, a tym samym dostępu do podsta-
wowych dóbr publicznych. Dostarczanie tych dóbr ściśle zależy od posiadania
odpowiedniej infrastruktury technicznej, co zostało opisane w rozdziale czwartym,
pt.:  Zarządzanie rozwojem komunalnej infrastruktury technicznej . Omówiono tu
cechy i funkcje oraz istotÄ™ funkcjonowania infrastruktury w odniesieniu do realiza-
cji zadań własnych gminy.
Infrastruktura techniczna stanowi istotny składnik majątku komunalnego, a gmina,
jako jej właściciel, zobowiązana jest do jej utrzymywania w należytym stanie i w przy-
padku wyeksploatowania  do modernizacji i rozbudowy. Również te kwestie poru-
szono w niniejszym rozdziale mówiąc o uwarunkowaniach zarządzania rozwojem
infrastruktury, w szczególności planowania i finansowania oraz zagadnienia związane
ze współpracą międzygminną oraz partnerstwem publiczno-prywatnym.
Dzisiejsze aglomeracje miejskie wymagajÄ… sprawnego i efektywnego zarzÄ…-
dzania we wszystkich obszarach. Również nowa koncepcja logistyki miejskiej,
która jest istotnym narzędziem wspomagającym zarządzanie miastem, nabiera co-
raz większego znaczenia. Zagadnienia, jakie zostały scharakteryzowane oraz opi-
sane w rozdziale piątym, pt.:  Zarządzanie logistyczne w mieście , dotyczą tego
relatywnie nowego obszaru. W przedmiotowym ujęciu omówiono na wstępie ge-
nezę logistyki, jako koncepcji zarządzania przemieszczaniem dóbr oraz osób wraz
z jej ewolucją i zmianami w kontekście rozwoju miast. Kolejnym poruszonym
w rozdziale zagadnieniem jest charakterystyka logistyki miejskiej, jako instrumen-
tu usprawniającego przepływy osób i towarów w miastach. Ponadto omówiono
ogólne założenia koncepcji systemowego zarządzania logistyką miejską. Przedsta-
wiono również najważniejsze zagadnienia i rozwiązania systemów transportowych
miasta usprawniających przepływy. Ważnym aspektem, poruszonym w tym roz-
dziale, jest również problematyka rozbudowy infrastruktury logistycznej oraz
 9
związane z tym problemy, głównie wynikające z ograniczeń finansowych. Inwe-
stycje infrastrukturalne przyczyniają się do rozwoju, jednakże wymagają ogrom-
nych nakładów finansowych. Istota zarządzania logistycznego w mieście wraz
z najważniejszymi zagadnieniami i przykładami stanowi podsumowanie rozdziału.
Zagadnienia te zasługują na uwagę i wnikliwą analizę czytelnika, ponieważ stano-
wią bardzo ważny i nie zawsze dostrzegany obszar zarządzania miastem, wykazu-
jący wysoki stopień skorelowania z kosztami funkcjonowania miasta (finansowa-
nymi przez władze z budżetu) i kosztami ponoszonymi przez jego mieszkańców.
Kolejny rozdział, pt.:  Zarządzanie procesami rewitalizacji , stanowi wykład-
nię na temat niezmiernie aktualnego i istotnego problemu występującego w polskich
miastach  potrzeby przywrócenia wieloaspektowo rozumianej atrakcyjności zde-
gradowanych przestrzeni miejskich. Tak trudny i palÄ…cy w praktyce problem jest
wielokrotnie podejmowany przez teoretyków i praktyków zarządzania sprawami
publicznymi. Niemniej jednak treści zawarte w tym rozdziale wyjaśniają czytelni-
kowi kompleksowo, czym w praktyce jest rewitalizacja, jakie przynosi korzyści dla
miasta i jego mieszkańców. Zaniechanie aktywności w tej sferze może przyczynić
się, w wyniku indywidualnych działań developerów, do takich form zagospodarowa-
nia przestrzeni, które zablokują na dziesiątki lat możliwości prowadzenia racjonalnej,
z ekonomicznego punktu widzenia, gospodarki gruntami w mieście.
Gospodarka mieszkaniowa, należąca do niesieciowych usług komunalnych zo-
stała szczegółowo scharakteryzowana w kolejnym rozdziale. Poddano tu analizie
poszczególne elementy składające się na system zarządzania gospodarką mieszka-
niową. Omówiono poszczególne rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów
ich własności. Następnie zdefiniowano zagadnienie efektywności w zarządzaniu
komunalnymi zasobami mieszkaniowymi oraz podjęto próbę oceny funkcjonowa-
nia systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce.
W rozdziale ósmym, pt.:  System gospodarki odpadami przedstawiono nało-
żone odgórnie zadania i obowiązki jednostek samorządowych względem gospo-
darki odpadami. W tym celu gmina, tworząc lokalne prawo, nakłada zadania
i obowiązki poszczególnym uczestnikom łańcucha logistycznego w gospodarce
odpadami. A
ańcuch ten tworzą mieszkańcy miasta, wytwórcy i posiadacze odpa-
dów, właściciele nieruchomości, firmy zajmujące się wywozem i utylizacją odpa-
dów. Wyjaśniono też pojęcie odpadów, ich rodzaje oraz sklasyfikowano je ze
względu na z
ródło ich powstania. Ponadto przedstawiono obowiązujący w gminie
system zagospodarowania odpadów wraz ze sposobami zbiórki poszczególnych ich
rodzajów. Opisane w tym rozdziale zagadnienia tworzą zintegrowany system funk-
10
cjonowania gospodarki odpadami w gminie, który ma za zadanie realizować po-
stawione odgórnie cele ochrony środowiska.
Rozdział dziewiąty, pt.:  Zarządzanie bezpieczeństwem publicznym stanowi
kompendium wiedzy na temat bezpieczeństwa i jego zagrożeń. Wyjaśnia najczę-
ściej występujące w literaturze przedmiotu pojęcia: bezpieczeństwo, bezpieczeń-
stwo publiczne, porządek publiczny, wskazuje ich cechy wspólne, a także najważ-
niejsze różnice. Następnie prezentuje główne zagrożenia bezpieczeństwa, w tym
bezpieczeństwa publicznego, z zasadniczym podziałem na techniczne, społeczne
i naturalne. Opracowanie zawiera również charakterystykę systemu organizacji
warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce, ze szczególnym uwzględnie-
niem uprawnień i kompetencji władz lokalnych co do zagwarantowania bezpie-
czeństwa i porządku publicznego.
Ostatni rozdział, zatytułowany  Nadzór, kontrola, kontrola zarządcza oraz au-
dyt wewnętrzny dotyczy zagadnień sprawowania nadzoru i dokonywania czynno-
ści kontrolnych w administracji publicznej w ujęciu lokalnym. W rozdziale poru-
szono także kwestie przeprowadzania audytu wewnętrznego istotnego w aspekcie
oceny działalności jednostek samorządu terytorialnego.
Niniejsza publikacja koncentruje siÄ™ na problemach kluczowych z punktu wi-
dzenia zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Jej głównym przesła-
niem jest zapoznanie czytelnika, jak trudne i skomplikowane w praktyce jest za-
rządzanie sprawami publicznymi. Przygotowana publikacja może stanowić pod-
ręcznik, służący do nauczania sprawnego zarządzania sprawami publicznymi.
Przeznaczona ona jest zarówno dla osób zawodowo związanych z zarządza-
niem w administracji publicznej  urzędników, radnych, działaczy samorządowych
oraz lokalnych polityków, jak i dla studentów kierunków ekonomicznych,
w szczególności zarządzania publicznego oraz administracji publicznej. Treści
mogą także być interesujące dla każdego obywatela, który jest świadom swoich
praw i obowiązków, aktywnie uczestniczy w życiu publicznym.
Autorzy mają nadzieję, iż niniejsza pozycja w jakimś stopniu przyczyni się do
wzbogacenia wiedzy na temat uwarunkowań zarządzania sprawami publicznymi
i przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organizacji realizującymi działania na
rzecz lokalnych społeczności. Jeśli tak, to trud przygotowania książki warto było
podjąć.
Danuta Stawasz
Dorota Sikora-Fernandez
A
ódz
, styczeń 2013
 ROZDZIAA
1
Organizacyjne formy administracji publicznej
w Polsce i zasady ich finansowania
Agata Bury
1.1. Sektor finansów publicznych
W Polsce do sektora finansów publicznych zalicza się przede wszystkim orga-
ny władzy publicznej (w tym organy administracji rządowej, organy kontroli pań-
stwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały), oraz jednostki samorządu teryto-
rialnego i ich związki.1 Poza tym do sektora finansów publicznych należą następu-
jące formy organizacyjne: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe,
agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze
celowe, a także: ZUS i jego fundusze, KRUS i jej fundusze, NFZ, samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk
i jej jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz
państwowe instytucje filmowe, a także tzw. inne państwowe lub samorządowe
osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych.2
Spis podmiotów sektora finansów publicznych jest tak skonstruowany, że nie
można  zsumować jednostek. Zawiera bowiem zarówno określenie rodzajów
form organizacyjnych, jak i konkretne instytucje. Przykładami mogą być np. mini-
sterstwa, które są organami władzy publicznej i działają w formie jednostek budże-
towych, czy ZUS, który jest ujęty jako osobny podmiot, ale również wchodzi
w skład tzw. osób prawnych z art. 9 pkt. 14.
Nie należą do sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe przed-
siębiorstwa, jednostki badawczo-rozwojowe, banki i spółki prawa handlowego.
Przedsiębiorstwo państwowe, mimo iż jego właścicielem jest państwo, nie należy
do sektora finansów publicznych. Do końca 2010 r. mogły jeszcze funkcjonować
1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, art. 9).
2
tzw. osoby prawne z art. 9 pkt. 14, opisane w dalszej części rozdziału.
12
w ramach sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe gospodarstwa
pomocnicze, państwowe zakłady budżetowe oraz samorządowe fundusze celowe.
Głównym aktem prawnym regulującym finanse sektora publicznego jest obec-
nie Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która obowiązuje
od 2010 r. (dalej zwana ustawÄ… o finansach publicznych).
Jednostki budżetowe
Podstawową formą organizacyjną administracji państwowej jest jednostka bu-
dżetowa. W tej formie działają np. ministerstwa, urzędy skarbowe, wojewódzkie
i powiatowe urzędy pracy, urzędy gmin, przedszkola czy szkoły (podstawowe,
gimnazjalne i ponadgimnazjalne).
Państwowe jednostki budżetowe mogą być tworzone przez premiera, mini-
strów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz inne kompetentne
organy administracji rządowej. Gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki bu-
dżetowe są tworzone przez organ stanowiący odpowiedniej jednostki samorządu
terytorialnego (radę gminy/miasta, radę powiatu, sejmik województwa).
Utworzona jednostka budżetowa ma statut, na podstawie którego działa, oraz
otrzymuje w zarząd majątek (odpowiednio: państwowy lub danej jednostki samo-
rządu terytorialnego). Jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej.
Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest jej plan finansowy
(plan dochodów i wydatków), sporządzany przez kierownika jednostki budżetowej.
Plan finansowy musi być zgodny z kwotami zawartymi w odpowiednim budżecie
(państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), ponieważ wszystkie dochody
jednostki budżetowej (oprócz tzw. dochodów własnych, o czym będzie dalej) są
dochodami odpowiedniego budżetu, a wydatki  wydatkami tego budżetu.
Jednostka budżetowa pokrywa więc swoje wydatki bezpośrednio z budżetu,
a pobrane dochody odprowadza na rachunki dochodów. Taką formę finansowania
nazywa się budżetowaniem brutto.
W samorządowych jednostkach budżetowych, które prowadzą działalność
określoną w ustawie o systemie oświaty można utworzyć dodatkowo rachunki
dochodów własnych, tzn. dochodów pochodzących np. ze spadków, zapisów i da-
rowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej czy z odszkodowań
i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu
jednostki budżetowej. O tym, które samorządowe jednostki budżetowe mają utwo-
rzyć takie rachunki, z jakich z
ródeł będą pochodzić dochody i na co mają być one
 13
przeznaczone, decyduje odpowiednia rada gminy, rada powiatu czy sejmik woje-
wództwa.
Samorządowe zakłady budżetowe
Druga forma organizacyjna występująca w administracji państwowej, a do-
kładniej  samorządowej to samorządowe zakłady budżetowe. Do końca 2010 r.
funkcjonowały również państwowe zakłady budżetowe, zostały one jednak zlikwi-
dowane lub przekształcone w inne formy organizacyjne, np. instytucje gospodarki
budżetowej.3
Samorządowe zakłady budżetowe mogą być tworzone w jednostkach samo-
rządu terytorialnego wyłącznie dla wykonywania określonych zadań własnych
dotyczących, przede wszystkim, spraw związanych z codziennym życiem miesz-
kańców.
Samorządowe zakłady budżetowe mogą więc wykonywać zadania wyłącz-
nie: w obszarze wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania
i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz
urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, za-
opatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, dróg, ulic, mostów, placów
oraz organizacji ruchu drogowego, w obszarze gospodarki mieszkaniowej i go-
spodarowania lokalami użytkowymi, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk
i hal targowych, cmentarzy, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej
i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
a także utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt,
w tym szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem,
w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania.
W tej formie mogą działać np. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyj-
ne, oczyszczalnie ścieków, gminne hale targowe, przedsiębiorstwa komunikacji
lokalnej, ogrody zoologiczne.
Zakłady budżetowe, tak jak jednostki budżetowe, nie mają osobowości praw-
nej. Tym się różnią od jednostek budżetowych, że swoje zadania wykonują zawsze
odpłatnie, i z osiąganych przychodów pokrywają koszty swojej działalności.
W niektórych przypadkach pełną opłatę ponosi mieszkaniec  np. opłaty za wywóz
3
Na mocy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.  Przepisy wprowadzajÄ…ce ustawÄ™ o finansach publicz-
nych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).
14
śmieci z gospodarstwa domowego, w innych przypadkach opłata jest podzielona
między korzystającego z usługi a dotację z budżetu danej jednostki samorządu 
np. opłaty za przejazd komunikacją miejską.
Oprócz opłat za usługi, zakład może otrzymać z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego dotacjÄ™ podmiotowÄ… oraz dotacje przedmiotowe, dotacje inwesty-
cyjne, dotacje na zadania współfinansowane ze środków unijnych oraz jednorazo-
wą dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.
Samorządowy zakład budżetowy również działa na podstawie planu finansowe-
go, sporzÄ…dzonego przez kierownika. Obejmuje on przede wszystkim przychody
i koszty zakładu oraz rozliczenia z budżetem danej jednostki samorządu terytorialnego.
Finansowanie zakładu budżetowego odbywa się na zasadzie budżetowania
netto, tzn. zakład rozlicza się z budżetem wypracowaną nadwyżką. Ideą tworzenia
samorządowego zakładu budżetowego jest jego samofinansowanie i możliwość
wypracowania zysku, który stanowi dochód danej jednostki samorządowej. Jeśli
zakład kończy rok budżetowy  na minusie , czyli koszty przewyższają przychody,
istnienie jednostki organizacyjnej w tej formie, z ekonomicznego punktu widzenia,
traci sens i powinna ona zostać przekształcona w jednostkę budżetową.4
Państwowe fundusze celowe
Fundusze celowe funkcjonują od wielu lat, jednak od 2010 r., wraz z wejściem
w życie nowej ustawy o finansach publicznych, zmieniły się znacznie zasady ich
działania. Przede wszystkim mogą być tworzone tylko na szczeblu centralnym,
stąd mówi się jedynie o państwowych funduszach celowych. Istniejące wcześniej
gminne, powiatowe i wojewódzkie fundusze celowe zostały zlikwidowane. W ten
sposób 31 grudnia 2009 r. przestały istnieć gminne i powiatowe fundusze ochrony
środowiska i gospodarki wodnej, a 31 grudnia 2010 r.  wojewódzkie i powiatowe
fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz centralny
i terenowe fundusze ochrony gruntów rolnych.
Środki pieniężne zlikwidowanych samorządowych funduszy celowych oraz
ich należności i zobowiązania przejmują odpowiednie jednostki samorządu teryto-
rialnego, a w przypadku Centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych  sa-
4
Ustawa o finansach publicznych nie wymienia przypadków, w których zakład budżetowy powinien
zostać przekształcony w inną formę. Decyzja należy tu do organu stanowiącego odpowiedniej jed-
nostki samorzÄ…du terytorialnego.
 15
morządy województw. Jednostki samorządu terytorialnego przejmują również wy-
konywanie zadań zlikwidowanych funduszy, a przychody funduszów stają się do-
chodami własnymi odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.
Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej.5 Stanowi jedy-
nie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ (najczęściej mini-
ster) wskazany w ustawie tworzÄ…cej fundusz. PodstawÄ… gospodarki finansowej
państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy.
Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ogólnie biorąc, ze
środków publicznych, a przede wszystkim z finansowanej przez nie działalności,
i mogą nimi być, w zależności od funduszu, obowiązkowe składki, dobrowolne
zbiórki, darowizny, dotacje z budżetu państwa, a także zaciągane kredyty i pożycz-
ki. Jednak nie może być tak, że jedynym z
ródłem dochodów funduszu celowego
(oprócz odsetek od rachunku bankowego i darowizn) są dotacje z budżetu państwa.
Koszty państwowego funduszu celowego mogą być ponoszone wyłącznie na
realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Obecnie istnieje 27 państwowych
funduszy celowych.6
Instytucje gospodarki budżetowej
Instytucje gospodarki budżetowej są nową formą organizacyjną w sektorze fi-
nansów publicznych i funkcjonują dopiero od 1 stycznia 2010 r. Większość z nich
powstała w wyniku przekształcenia z innej formy organizacyjnej, np. państwowego
zakładu budżetowego lub gospodarstwa pomocniczego. Mogą one być tworzone
5
Natomiast Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundu-
sze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały przekształcone w tzw. inne osoby prawne. Stąd
podmioty mające w nazwie  fundusz de facto nie są funduszami celowymi, natomiast zachowały
osobowość prawną.
6
Ustawa budżetowa na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 6).
Są to: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Prewencji i Reha-
bilitacji, Fundusz Administracyjny, Fundusz Emerytur Pomostowych (od 2010 r.), Fundusz Gwaran-
towanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geo-
dezyjnym i Kartograficznym, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz
Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowych Dla Uczniów, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz
Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa
Publicznego, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej, Fundusz
Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy,
Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, Fundusz Wsparcia Straży Granicznej, Fundusz Rozwiązywania
Problemów Hazardowych, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców,
Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Kredytu Technologicznego, Fundusz Rekompensacyjny.
16
przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, lub przez kierowni-
ków tzw. naczelnych organów władzy i administracji państwowej, dla wykonywa-
nia zadań publicznych.
Instytucja gospodarki budżetowej z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru
Sądowego uzyskuje osobowość prawną. Działa na podstawie statutu nadanego
przez założyciela. Podstawą jej gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy,
przygotowywany przez jej dyrektora. Wykonuje ona swoje zadania odpłatnie,
a koszty swojej działalności oraz zobowiązania pokrywa z uzyskiwanych przycho-
dów i środków z poprzedniego okresu. O przeznaczeniu zysku decyduje statut. Na
zaciągnięcie zobowiązania przewyższającego 30% rocznych przychodów instytu-
cja musi uzyskać zgodę założyciela. Może ona też otrzymać dotację z budżetu pań-
stwa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Może także otrzymywać inne
dotacje z budżetu państwa, jeśli zostanie to uchwalone w formie ustawy. Może ona
też posiadać własny majątek, może również korzystać z mienia użyczonego przez
założyciela. Obecnie działa 13 instytucji gospodarki budżetowej.7
Agencje wykonawcze
Drugą nową formą organizacyjną w sektorze finansów publicznych jest agencja
wykonawcza. Podobnie jak instytucja gospodarki budżetowej posiada osobowość
prawną, jednak może być tworzona wyłącznie w drodze ustawy. Ustawa taka określa
zasady jej działania, w tym szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej.
Agencja wykonawcza działa na podstawie planu finansowego, ustalonego
przez odpowiedni jej organ w porozumieniu z odpowiednim ministrem sprawujÄ…-
cym nad nią nadzór.
Agencja utrzymuje się z przychodów ze swojej działalności. Może również
otrzymać dotacje z budżetu państwa, przyznane w drodze ustawowej.
7
Ustawa budżetowa na rok 2011& , załącznik nr 13. Są to: Instytucja Gospodarki Budżetowej w Kance-
larii Prezydenta RP, Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (wcześniej zakład
budżetowy), Centralny Ośrodek Informatyki (utworzony 1 stycznia 2011 r. na bazie zlikwidowanych
wojewódzkich ośrodków, działających w formie gospodarstw pomocniczych), Centralny Ośrodek Spor-
tu (wcześniej państwowy zakład budżetowy), Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartogra-
ficznej (wcześniej gospodarstwo pomocnicze), Centrum Usług Wspólnych (wcześniej gospodarstwo
pomocnicze) do obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Centrum Usług Logistycznych (nowa
jednostka wspierająca działalność Policji), oraz sześć instytucji gospodarki budżetowej zajmujących się
działalnością produkcyjną, remontową, budowlaną przy zakładach karnych (wcześniej gospodarstwa
pomocnicze): Zachodnia IGB  Piast , Podlaska IGB  Bielik , Bałtycka IGB  Baltica , Pomorska IGB
 Pomerania , Mazowiecka IGB  Mazovia Podkarpacka IGB  Carpatia .
 17
W planie dochodów i wydatków ujmowanych w terminie ich zapłaty wydatki
nie powinny być wyższe od dochodów, tzn. nie powinien powstawać nawet przej-
ściowy deficyt, chyba że wyrazi na to zgodę minister nadzorujący w porozumieniu
z Ministrem Finansów.
Agencja może również zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego za-
dania przekraczający rok budżetowy, jeżeli wydatki na obsługę tego długu znajdują
siÄ™ w planie finansowym.
Agencja wykonawcza rozlicza się z budżetem państwa nadwyżką środków fi-
nansowych (podobnie jak samorządowy zakład budżetowy). W wyjątkowych
przypadkach, kiedy wypracowana nadwyżka byłaby niezbędna dla zapewnienia
sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji, Rada Ministrów może uchwałą
wyrazić zgodę na niewpłacenie tej nadwyżki.
W tej chwili działają trzy agencje wykonawcze.8 Od 1 stycznia 2012 r. agen-
cjami wykonawczymi stało się również siedem państwowych osób prawnych, które
de facto w nazwie mają słowo  agencja .9
Pozostałe podmioty
Do sektora finansów publicznych zalicza się także Zakład Ubezpieczeń Spo-
łecznych i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zarządzane przez nie
fundusze. Fundusze te są funduszami celowymi i zostały już opisane. ZUS jest pań-
stwową osobą prawną i działa na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-
nych.10 KRUS działa na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.11
Podmioty sektora finansów publicznych działające w dziedzinie ochrony
zdrowia to: Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Samodzielne Publiczne Zakłady
8
Ustawa budżetowa na rok 2011& , załącznik nr 12. Są to: Narodowe Centrum Nauki (nowa instytu-
cja, działa od 1 paz
dziernika 2010 r.), Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (wcześniej w formie tzw.
innej państwowej osoby prawnej) oraz Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych
(wcześniej państwowa jednostka budżetowa z licznymi gospodarstwami pomocniczymi).
9
Ustawa  Przepisy wprowadzajÄ…ce ustawÄ™ o finansach publicznych& , art. 92. SÄ… to: Agencja Mie-
nia Wojskowego, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Rezerw Materiałowych, Agencja
Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Nieruchomości Rol-
nych oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
10
Ustawa z dnia 13 paz
dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U.
z 2007 r. Nr 11 poz. 74, z póz
n. zm.).
11
Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U.
z 2008 r. Nr 50 poz. 291, z póz
n. zm.). Ustawa ta, stanowiÄ…ca o utworzeniu Kasy Rolniczego Ubez-
pieczenia Społecznego nie określa wprost statusu prawnego tej jednostki organizacyjnej.
http://www.krus.gov.pl/bip/status-prawny.
18
Opieki Zdrowotnej. Podmioty te posiadają osobowość prawną i działają na pod-
stawie ustaw, odpowiednio: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz usta-
wy o zakładach opieki zdrowotnej.12
W obszarze nauki i kultury w sektorze finansów publicznych działają uczelnie
publiczne, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne, państwowe i sa-
morządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe. Wymienione
podmioty są osobami prawnymi i działają na podstawie odpowiednich ustaw.13
Do sektora finansów publicznych zalicza się także tzw. inne państwowe lub
samorządowe osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych
(art. 14 pkt. 9 ustawy o finansach publicznych). Do państwowych osób prawnych
zalicza się tutaj 20 podmiotów (nie licząc ZUS-u).14 W formie  innych samorzą-
dowych osób prawnych działają m.in. wojewódzkie i powiatowe szpitale, pogoto-
wia ratunkowe, ośrodki medycyny pracy, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego.
1.2. Fundusze publiczne
Gospodarka finansowa w sektorze publicznym opiera siÄ™ na planach finanso-
wych, w których uwzględnia się dochody, wydatki, przychody i rozchody.
Dochody są to wpływy o charakterze bezzwrotnym, np. z podatków czy opłat.
Kategoria ta jest stosowana wyłącznie w odniesieniu do budżetów oraz jednostek
budżetowych.
Wydatki są to wypływy z budżetu, które nie są spłacaniem zaciągniętych zo-
bowiązań (przychodów), np. wydatki na naukę, policję, administrację, czy na ob-
12
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z póz
n. zm.); Ustawa z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89, z póz
n. zm.)
13
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r.  Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z póz
n.
zm.); Ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 75 poz. 469, z póz
n.
zm.); Ustawa z dnia 25 paz
dziernika 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,
(tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, z póz
n. zm.); Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. o pań-
stwowych instytucjach filmowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 102 poz. 710, z póz
n. zm.)
14
Ustawa budżetowa na rok 2011& (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 14). Są to: siedem agencji,
które od 2012 r. staną się agencjami wykonawczymi (patrz wyżej) oraz: Agencja Oceny Technologii
Medycznych, Centrum Doradztwa Rolniczego, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, Zasób Własno-
ści Rolnej Skarbu Państwa, Polskie Centrum Akredytacji, Polska Organizacja Turystyczna, Transpor-
towy Dozór Techniczny, Urząd Dozoru Technicznego, Rzecznik Ubezpieczonych, Polski Instytut
Spraw Międzynarodowych, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Polski Klub Wyścigów Konnych,
a także Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
 19
sługę długu  tzn. na odsetki i prowizje od zaciągniętego długu. W przypadku pla-
nów finansowych, które nie są budżetem, pod pojęciem wydatków rozumie się
całość wypływów.
Przychody są to wpływy do budżetu o charakterze zwrotnym np. wpływy
z zaciągniętych kredytów czy wyemitowanych obligacji. W przypadku planów fi-
nansowych, które nie są budżetem, pod pojęciem przychodów rozumie się całość
wpływów, zarówno zwrotnych, jak i bezzwrotnych (zebrane składki, otrzymane
dotacje, zaciągnięte kredyty).
Rozchody są to wypływy z budżetu, które są spłatą zaciągniętych zobowiązań,
np. zapłata raty kredytu czy wykup obligacji. Kategoria ta jest stosowana wyłącznie
w odniesieniu do budżetów.
Część planów finansowych nosi nazwę budżetu. Głównym i największym
z nich jest budżet państwa; budżety występują również w jednostkach samorządu
terytorialnego. Każda gmina, powiat, miasto na prawach powiatu i województwo,
posiada własny budżet.
W historii budżetu ukształtowało się wiele zasad, wg których powinien być on
tworzony. Zasady te mówią m.in. o tym, że budżet powinien być planem rocznym,
uchwalanym przed rozpoczęciem roku, którego dotyczy (roku budżetowego), po-
winien obejmować całość dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów pań-
stwa (lub jednostki samorządu terytorialnego) w danym roku. Budżet powinien być
skonstruowany w odpowiedniej szczegółowości, wg odpowiednich zasad klasyfi-
kacji15, oraz w taki sposób, aby wynikało z niego nie tylko skąd pochodzą wpływy
do budżetu i na co są przeznaczane, ale również kto odpowiada za pobór dochodów
i realizację wydatków. W ramach budżetu nie powinno istnieć przyporządkowanie
konkretnych z
ródeł dochodów do konkretnych wydatków.
Ostatnia wymieniona zasada odróżnia budżet od funduszu. Fundusz cechuje
się tym, że wpływy z konkretnych z
ródeł przeznaczane są na dokładnie wskazane,
zdefiniowane cele. Na takiej zasadzie działają fundusze celowe. Największym
z nich jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (zarządzany przez ZUS), który po-
bieranych składek finansuje świadczenia emerytalne, rentowe, zasiłki itp. Podob-
nym celom służą fundusze celowe KRUS w stosunku do rolników. Narodowy
Fundusz Zdrowia z pobieranych składek finansuje świadczenia zdrowotne.
15
Klasyfikacja budżetowa zostanie scharakteryzowana w dalszej części rozdziału.
20
Oprócz ww. funduszy funkcjonuje jeszcze ponad dwadzieścia innych pań-
stwowych funduszy celowych.16
Prócz budżetów i funduszy istnieją plany finansowe samorządowych zakładów
budżetowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, oraz in-
nych państwowych lub samorządowych osób prawnych, w których część przycho-
dów (różna w zależności od formy organizacyjnej) jest niezależna od dotacji bu-
dżetowych, oraz plany finansowe jednostek budżetowych.
Budżety, fundusze i pozostałe plany finansowe są między sobą powiązane,
a główne powiązania dotyczą przepływu środków z budżetu państwa do innych
funduszy w formie dotacji, w przypadku samorządu terytorialnego  również sub-
wencji.17 Dla budżetu państwa różnego rodzaju dotacje i subwencje stanowią pra-
wie połowę wydatków.
1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej
w sektorze publicznym
Gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Dlatego też debaty budżetowe
oraz debaty nad wykonaniem budżetów Sejmie i Senacie, oraz w organach stano-
wiących jednostki samorządu terytorialnego (JST) są jawne. Ustawa budżetowa
i uchwały budżetowe JST są publikowane. Podaje się również do publicznej wia-
domości sprawozdania roczne jednostek organizacyjnych działających w ramach
sektora finansów publicznych.
Rachunkowość w jednostkach sektora finansów publicznych jest prowadzona
zgodnie z ustawą o rachunkowości, przy uwzględnieniu szczególnych zasad specy-
ficznych dla sektora publicznego, określonych przez ministra finansów.
Wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo, oszczędnie, w wysoko-
ściach wynikających z, odpowiednio, ustawy budżetowej, uchwał budżetowych
JST i planów finansowych innych jednostek sektora finansów publicznych. Umo-
16
Budżet państwa w 2010 r. osiągnął dochody w wysokości 250,3 mld zł. Dochody około 2900 bu-
dżetów samorządowych łącznie wyniosły 162,8 mld zł. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych osiągnął
przychody w kwocie 167,5 mld zł, NFZ  około 60 mld zł, fundusze KRUS  17,0 mld zł, Fundusz
Pracy  11,0 mld zł, pozostałe fundusze celowe łącznie  11,0 mld zł.
17
Np. przychody Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencji Rynku Rolnego
w niemal 100% pochodzą z dotacji budżetu państwa, w przypadku funduszy KRUS jest to 90%.
W planie finansowym Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotacje stanowią prawie 40%, podobny
udział mają w dochodach samorządu terytorialnego.
 21
wy co do usług, dostaw i robót budowlanych podlegają przepisom ustawy o zamó-
wieniach publicznych, zgodnie z którymi dokonuje się wyboru najkorzystniejszej
oferty (np. w drodze konkursu czy przetargu).
Wolne środki jednostek sektora finansów publicznych (z wyjątkiem organów
władzy publicznej, jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżeto-
wych) mogą być lokowane w skarbowych papierach wartościowych, obligacjach
samorządowych lub na rachunkach w bankach krajowych. W najbliższych latach
planuje siÄ™ tu jednak radykalnÄ… zmianÄ™. Mianowicie w ramach tzw. konsolidacji
finansów publicznych, w celu ich uzdrowienia, planowane jest wprowadzenie obo-
wiązku lokowania wolnych środków wybranych jednostek sektora finansów publicz-
nych w formie depozytu prowadzonego przez Ministra Finansów, a także  sytuacja
odwrotna  wprowadzenie możliwości oddawania w zarząd wolnych aktywów finan-
sowych Skarbu Państwa. Wszystko po to, aby obniżać poziom długu publicznego.
Jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem JST i ich związków, nie
mogą nabywać udziałów ani akcji w spółkach, ani nabywać obligacji (oprócz obli-
gacji Skarbu Państwa i obligacji JST), oraz nie mogą nabywać udziałów w spół-
dzielniach. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z przepisów nadanych
w drodze ustawy.
Kwoty dochodów i przychodów, ujęte w ustawie budżetowej, uchwałach bu-
dżetowych JST i planach finansowych innych jednostek sektora finansów publicz-
nych, są podawane w wielkościach realnych do osiągnięcia, by zmaksymalizować
prawdopodobieństwo realizacji planu. Wydatki i rozchody natomiast są podaje się
w wielkościach maksymalnych, tak by nie zabrakło środków na konkretny cel,
jednak te zapisane kwoty wydatków oraz łączna kwota rozchodów stanowią nie-
przekraczalne limity.
Wszystkie dochody, wydatki, przychody i rozchody publiczne sÄ… klasyfikowa-
ne według jednej wspólnej klasyfikacji budżetowej.
1.4. Budżet państwa
Budżet państwa, najprościej ujmując, jest to plan dochodów i wydatków, przy-
chodów i rozchodów państwa. Wydatki finansowane z budżetu państwa są przede
wszystkim związane z funkcjonowaniem organów władzy publicznej (administra-
cji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów) oraz z wyko-
nywaniem zadań przez administrację rządową. Poza tym z budżetu państwa dofi-
22
nansowuje się, jak już wspomniano, samorząd terytorialny (w formie dotacji celo-
wych i subwencji ogólnej), udziela się subwencji partiom politycznym, opłaca się
składkę na rzecz Unii Europejskiej oraz finansuje się wkład własny kraju na reali-
zację tzw. projektów unijnych. Ważną pozycją wśród wydatków budżetu państwa
są także wydatki na obsługę długu publicznego (odsetki i prowizje od zadłużenia).
Ponieważ państwo (jak większość podmiotów) nie jest w stanie działać bez
środków finansowych, można powiedzieć, że budżet państwa to plan działań wła-
dzy i administracji państwowej na dany rok. Wykonane zostaną bowiem tylko te
zadania, na które zostaną zapisane w budżecie odpowiednie kwoty.
Budżet państwa jest zasadniczą częścią ustawy budżetowej. Ustawa ta jest
przygotowywana przez Ministra Finansów, a następnie uchwalana przez Sejm. Jest
to nietypowa ustawa, ponieważ obowiązuje przez jeden rok kalendarzowy. Niektó-
re wydatki budżetowe mogą zostać przeniesione na rok następny, ale sama ustawa
traci ważność z dniem 31 grudnia. Nie ma możliwości przedłużenia jej obowiązy-
wania, nawet jeśli Sejm spóz
nia się z uchwaleniem kolejnej ustawy budżetowej.
W takiej sytuacji, aż do uchwalenia ustawy, gospodarka budżetowa jest realizowa-
na na podstawie projektu Ministra Finansów, lub uchwalonego przez Sejm prowi-
zorium budżetowego.
Jest to nietypowa ustawa również dlatego, że: z jednej strony jest to akt praw-
ny najwyższej rangi (zaraz po Konstytucji), w związku z czym wymagane jest jego
bezwzględne przestrzeganie, z drugiej strony jednak jest to plan działania, a cechą
każdego planu jest niepewny wynik. Stąd faktyczne wykonanie budżetu często
różni się, bardziej lub mniej, od ustawy budżetowej.
Wydatki sztywne
Dużą część wydatków budżetu państwa stanowią tzw. wydatki sztywne, czyli
wydatki, których obowiązek sfinansowania oraz wysokość wynika z przepisów
ustawowych lub innych prawnie ujętych zobowiązań państwa. Do wydatków
sztywnych zalicza siÄ™ przede wszystkim: subwencje dla jednostek samorzÄ…du tery-
torialnego, dotacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i dotacje do funduszy
KRUS-u, a także wydatki na obsługę długu publicznego oraz płatności z tytułu
składki członkowskiej w Unii Europejskiej. Jeśli doda się do tego wydatki na fi-
nansowanie projektów z udziałem środków unijnych oraz deficyt budżetu środków
europejskich (który trzeba pokryć z zaciąganego długu publicznego), to łączna
kwota wydatków sztywnych stanowi około 2/3 ogółu wydatków budżetu państwa.
 23
Dochody budżetu państwa
Głównym z
ródłem dochodów budżetu państwa są podatki, z których wpływy
stanowią około 90% dochodów. Do podatków tych zalicza się: podatek od towa-
rów i usług (VAT), podatek akcyzowy, podatek od gier (płacony przez organizato-
rów gier) oraz dwa podatki dochodowe. Te dwa ostatnie nie wpływają w całości do
budżetu państwa, gdyż zarówno podatek dochodowy od osób fizycznych, jak
i podatek dochodowy od osób prawnych, w określonych częściach, zasilają rów-
nież budżety JST. Najważniejsze znaczenie dla budżetu państwa mają wpływy
z VAT, które stanowią około 40% dochodów.
Podatek jest to pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, nieodpłatne, powszechne
świadczenie na rzecz budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Przedmiotem podatku może być dochód (podatki dochodowe), przychód (podatek
płacony w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych), konsumpcja (po-
datek od towarów i usług, podatek akcyzowy) lub majątek (podatki majątkowe
występują na szczeblu gminnym).
Poza podatkami budżet państwa zasilają wpływy z ceł, dochody uzyskiwane
z majątku, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek
Skarbu Państwa, wpłaty z zysku NBP i szereg innych.
Do dochodów budżetu państwa zalicza się także:
üð  Å›rodki europejskie  w części przeznaczonej na tzw. projekty pomocy
technicznej;
üð Å›rodki otrzymane z UE na realizacjÄ™ programów Europejskiej Współpracy
Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu SÄ…siedztwa i Partnerstwa 
w części przeznaczonej na tzw. projekty pomocy technicznej;
üð Å›rodki otrzymane na realizacjÄ™ Norweskiego Mechanizmu Finansowego
2004 2009 oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospo-
darczego 2004 2009.
Wszystkie pozostałe środki pochodzące ze z
ródeł europejskich są wyłączone
z dochodów budżetu państwa i ujęte w osobnym zestawieniu nazwanym budżetem
środków europejskich.
24
1.5. Budżet środków europejskich
Do tzw. środków europejskich zalicza się:
üð Å›rodki pochodzÄ…ce z funduszy strukturalnych, Funduszu SpójnoÅ›ci i Europej-
skiego Funduszu Rybackiego (oprócz środków przeznaczonych na realizację
programów w zakresie Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europej-
skiego Instrumentu SÄ…siedztwa i Partnerstwa);
üð niepodlegajÄ…ce zwrotowi Å›rodki z pomocy udzielanej przez paÅ„stwa czÅ‚onkow-
skie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) (oprócz środków
Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004 2009 i Mechanizmu Finanso-
wego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004 2009), tzn. środki z:
- Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009 2014,
- Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego
2009 2014,
- Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy,
- środki na realizację wspólnej Polityki Rolnej, tzn. środki z:
żð Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej  Sekcja Gwa-
rancji ,
żð Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji,
żð Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich.
W ustawie budżetowej wyodrębnia się osobny plan finansowy nazwany bu-
dżetem środków europejskich.18
Jest to więc zestawienie prawie wszystkich dochodów pochodzących ze środ-
ków europejskich, a przeznaczonych na realizację programów finansowanych
z udziałem tych środków, oraz zestawienie prawie wszystkich wydatków na reali-
zację owych programów, w części, która podlega refundacji. Inaczej mówiąc, bu-
dżet ten pokazuje, na co konkretnie są przeznaczane otrzymane środki finansowe.
Nie są to wszystkie tego typu dochody, gdyż wyłączona jest część przeznaczona na
projekty pomocy technicznej, która jest traktowana jako dochody budżetu państwa,
o czym była już mowa.
W budżecie środków europejskich dochody powinny być równe wydatkom.
Ujemny wynik, czyli deficyt budżetu środków europejskich wynika z opóz
nionej
18
Zestawienie dochodów pochodzących z konkretnego z
ródła i przeznaczonych na ściśle określony
cel nie jest  budżetem , jednak taka nazwa została nadana przez ustawę o finansach publicznych.
 25
w czasie refundacji środków. Wydatki zostaną poniesione wcześniej, zanim dotrą
środki europejskie. Pierwsza nadwyżka spodziewana jest dopiero w 2013 r.19
Deficyt budżetu środków europejskich nie jest wliczany do deficytu budżetu
państwa, jednak środki na jego pokrycie powiększają dług publiczny.
1.6. Klasyfikacja budżetowa
Budżet państwa jest konstruowany wg zasad klasyfikacji budżetowej, tzn.
w podziale na części, działy, rozdziały i paragrafy, które są oznaczone odpowied-
nimi numerami.
Główny podział budżetu to podział na części. Jest ich obecnie 157. Większość
z nich (117) dotyczy głównych organów władzy i administracji państwa, np. 02
Kancelaria Sejmu, 06 Trybunał Konstytucyjny, 14 Rzecznik Praw Dziecka,
56 Centralne Biuro Antykorupcyjne, 64 Główny Urząd Miar czy 73 ZUS. Kolejne
31 części dotyczy poszczególnych resortów, takich jak np. 17 Administracja pu-
bliczna, 28 Nauka, 36 Skarb państwa, 41 Środowisko czy 63 Rodzina. Ostatnie
dziewięć części dotyczy specyficznych rodzajów dochodów, wydatków, przycho-
dów i rozchodów, jak np. 79 Obsługa długu krajowego, 83 Rezerwy celowe, czy
87 Dochody budżetu środków europejskich.
Jak widać, numeracja części jest w większości dwucyfrowa, z wyjątkiem: Są-
dów powszechnych, Województw (czyli części będących w dyspozycji wojewo-
dów), i Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, gdzie wspólny numer dwucy-
frowy jest Å‚amany przez numer oznaczajÄ…cy siedzibÄ™ danej instytucji, np. 15/11
Sąd Apelacyjny w Lublinie, 85/10 Województwo A
ódzkie.
Dysponentami części budżetowych są odpowiedni ministrowie, kierownicy
urzędów centralnych, wojewodowie itd.
Drugi szczebel (podziałka) klasyfikacji budżetowej to podział na działy. Jest
ich obecnie 33. Działy odpowiadają rodzajowi prowadzonej działalności i są ozna-
czane trzycyfrowo, np. 010 Rolnictwo i Å‚owiectwo, 500 Handel, 630 Turystyka,
700 Gospodarka mieszkaniowa, 730 Nauka, 757 Obsługa długu publicznego,
801 Oświata i wychowanie czy 851 Ochrona zdrowia.
19
W 2010 r. dochody budżetu środków europejskich wyniosły 37,7 mld zł, wydatki: 48,1 mld zł,
deficyt: 10,4 mld zł.
26
W ramach każdego działu wyodrębnia się rozdział, czyli trzecią podziałkę kla-
syfikacji budżetowej. Rozdziały mają numerację pięciocyfrową (3+2), gdzie pierw-
sze trzy cyfry to numer działu. Rozdziały mają charakter zarówno podmiotowy, jak
i przedmiotowy. Przykładami tego pierwszego rodzaju rozdziałów mogą być:
01027 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 50001 Inspekcja han-
dlowa, 70001 Zakłady gospodarki mieszkaniowej, czy 80120 Licea ogólnokształ-
cące. Rozdziały wyodrębnione wg kryterium przedmiotowego to, np. 73007
Współpraca naukowa i naukowo-techniczna z zagranicą, 801113 Dowożenie
uczniów do szkół, czy 85149 Programy polityki zdrowotnej.
Czwartą podziałką klasyfikacji budżetowej jest paragraf. Wskazuje on już na
konkretne z
ródło dochodów/przychodów lub przeznaczenie wydatków/rozchodów,
stąd paragrafów jest znacznie więcej niż innych podziałek (346), poza tym, nazwy
paragrafów są dużo dłuższe, aby móc je precyzyjnie określić. Numeracja paragra-
fów jest czterocyfrowa (3+1), przy czym ostatnia cyfra zmienia się jedynie w za-
leżności od pochodzenia z
ródła dochodu/przychodu lub od pochodzenia z
ródła
finansowania danego wydatku/rozchodu. Jeżeli z
ródło jest krajowe, jest to cyfra 0,
w pozostałych przypadkach odpowiednia cyfra od 1 do 9.
Przykłady paragrafów: 011 Podatek akcyzowy od wyrobów akcyzowych
w kraju, 074 Wpływy z dywidend, 151 Różnice kursowe, 243 Dotacja z budżetu
otrzymana przez państwowy fundusz celowy, 401 Wynagrodzenia osobowe pra-
cowników, 680 Rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne, 957 Nadwyżki z lat
ubiegłych, 971 Wykup obligacji skarbowych sprzedanych na rynku krajowym.
Dla wydatków na cele bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego stosuje
się jeszcze jedną  piątą podziałkę klasyfikacji budżetowej, a więc jeszcze dokład-
niejsze uszczegółowienie wydatków w ramach paragrafów (trzy dodatkowe cyfry
dodane do numeru paragrafu: 3+3). Przykładem może być: 311003 Renty rodzinne
(w ramach paragrafu 311 Świadczenia społeczne), albo 421002 Materiały pędne
i smary (421 Zakup materiałów i wyposażenia).
Klasyfikacja budżetowa ma zastosowanie nie tylko do budżetu państwa, ale do
wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, przy czym podział na części
dotyczy tylko budżetu państwa.