plik

DR ŁUKASZ BUCZKOWSKI
KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
I STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH
WYŻSZEJ SZKOŁY PRAWA I ADMINISTRACJI
RZESZÓW–PRZEMYŚL

Środki nadzoru nad działalnością

samorządu terytorialnego

Konstytucyjnie gwarantowana zasada samodzielności samo-

rządu terytorialnego

nie ma charakteru absolutnego – dla za-

pewnienia zgodnego z prawem funkcjonowania samorządu ko-

nieczne jest ustanowienie systemu organów nadzorczych

oraz

określenie ich uprawnień

. Potrzeba wprowadzenia nadzoru nad

Por. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, nr 78, po. 483 ze zm.).

Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 grudnia 2005 r. (Kp 3/05,

OTK–A 2005, nr 11, poz. 131), iż nadzór nad działalnością samorządu teryto-
rialnego z punktu widzenia legalności, stanowi wyjątek od zasady samodzielno-
ści jednostek samorządu terytorialnego. Ze stanowiskiem tym koresponduje
treść art. 87 u.s.g., zgodnie z którym organy nadzoru mogą wkraczać w działal-

ność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (por. art. 76 ust. 2
u.s.p. oraz art. 78 ust. 2 u.s.w.). Trafny pogląd wyraża Z. Leoński, twierdząc, iż
„instytucja nadzoru ma szczególny związek ze strukturami zdecentralizowanej

administracji publicznej, tj. wykonywanej wprawdzie na zasadach określonych
prawem, ale samodzielnie. Intensywność nadzoru przesądza jednocześnie
o istnieniu, ograniczeniu i granicach samodzielności podmiotów sprawujących

funkcje administracji publicznej (...)”. Zob. Z. Leoński, Samorząd terytorialny
w RP, Warszawa 2006, s. 182; cyt. za: M. Augustyniak, Organizacja i funkcjono-
wanie rady gminy, Warszawa 2012, s. 275.

Szeroko na temat nadzoru nad samorządem terytorialnym piszą Z. Kmie-

ciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świe-
tle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 1–2,
s. 92 i n.

Łukasz Buczkowski

działalnością samorządową determinowana jest z jednej strony

doniosłym znaczeniem spraw przekazanych władzom lokalnym,

z drugiej zaś – miejscem organów samorządowych w strukturze

państwa

Nadzór, pomimo iż stanowi jedno z podstawowych pojęć pra-

wa administracyjnego, nie doczekał się jednolitej, powszechnie

akceptowanej definicji

. Ogólnie można stwierdzić, że instytucja ta

określana jest jako zespół środków i kompetencji władczych

; or-

gan nadzorczy uprawniony jest do zastosowania prawnie przewi-
dzianych instrumentów o charakterze wiążącym dla nadzorowa-

nego lub do wzruszenia jego aktów

. W doktrynie prezentowany

jest pogląd, zgodnie z którym wykształcenie się nadzoru nad sa-

morządem terytorialnym wiązać należy z koniecznością „skoor-
dynowania lub zintegrowania działań wszystkich podmiotów

prawa publicznego – tych działających na zasadzie decentralizacji,

jak i tych tworzących strukturę administracji państwowej”

. Dla-

tego też decentralizacja administracji państwowej uznawana jest
za fundament rozwoju instytucji nadzoru.

W teoretycznym spojrzeniu na istotę nadzoru, za dominujące

uznać należy dwie grupy poglądów: stosownie do pierwszej

z nich, wskazanej powyżej, sedno nadzoru tkwi w integracji dzia-

M. Karpiuk, Samorząd terytorialny a państwo. Prawne instrumenty nadzoru

nad samorządem gminnym, Lublin 2008, s. 12.

Na temat występujących w doktrynie koncepcji pojęcia nadzoru zob. G. Jyż,

Nadzór nad działalnością gminną [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa
o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 779 i n.

M. Augustyniak, op. cit., s. 274.

S. Czarnow, Nadzór i kontrola nad gospodarką komunalną a zagadnienie le-

galności [w:] Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, red.

M. Stec, M. Mączyński, Warszawa 2011, s. 184. W nauce prawa administracyj-
nego – ze względu na istotę środków nadzorczych – najczęściej wyróżnia się
nadzór prewencyjny, uprzedni w stosunku do działań jednostki samorządowej

oraz represyjny (korygujący, weryfikacyjny), wdrażany po dokonaniu czynno-
ści przez jednostkę nadzorowaną i zmierzający do przywrócenia stanu zgodno-
ści z prawem. Por. G. Jyż, op. cit., s. 784 i wskazana tam literatura.

B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 385.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

łalności administracji zdecentralizowanej i państwowej; druga

natomiast nakazuje rozpatrywać nadzór z punktu widzenia samo-

dzielności podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie funkcji

administracyjnych. Przedstawiciele pierwszego z wymienionych
nurtów koncentrują się na potrzebie uzgadniania – nierzadko
sprzecznych – interesów reprezentowanych przez podmioty zde-

centralizowane i państwowe, najczęściej przez pryzmat potrzeb

administracji państwowej; zaś zwolennicy drugiego z kierunków

uznają środki nadzoru za granicę samodzielności organu zdecen-
tralizowanego, która nie może być całkowita – administracja pu-

bliczna realizowana jest zarówno przez organy państwowe, jak

i zdecentralizowane, a nadzór pozwala na zachowanie pomiędzy

nimi względnej harmonii

. Zauważyć przy tym należy, iż nadzoru

nie można utożsamiać z naruszeniem samodzielności samorządu

terytorialnego; przewidziane prawem środki nadzorcze zabezpie-

czają jedynie porządek konstytucyjny i uruchamiane są w ściśle

określonych przypadkach, zgodnie z zasadami niezbędności
i optymalizacji środków

Ibidem, s. 386. Autor ten zwraca uwagę, iż w piśmiennictwie zaobserwo-

wać można również trzeci nurt badawczy, zgodnie z którym celem nadzoru,
poza staniem na straży legalności, jest również ochrona jednostek samorządo-
wych przed nadużyciami ze strony ich przedstawicieli lub nawet szerzej –

ochrona państwa oraz obywateli przed działaniami organów zdecentralizowa-
nych. Takie ujęcie nakazuje jednak rozciągnąć pojęcie nadzoru również na sferę
wewnętrzną administracji, co zdaniem Autora, może doprowadzić do wystę-

powania nadzoru celowościowego. Zob. także B. Dolnicki, Nadzór nad samorzą-
dem terytorialnym, Katowice 1993, s. 86.

M. Karpiuk, op. cit., s. 12–13. Autor podkreśla, iż ingerencja nadzorcza

uprawnionych organów nastąpić może wyłącznie wtedy, gdy inne środki (o ile
są przewidziane), nie są wystarczające dla zapewnienia legalności działań or-
ganów samorządowych, zaś zastosowane instrumenty musi cechować jak naj-

mniejsza dolegliwość, przy jednoczesnej możliwości osiągnięcia celów nadzoru.
Dodatkowo,  nadzór  nie  może  ograniczać  ochrony  samodzielności  działań  sa-
morządu:  organy władzy lokalnej muszą dysponować  narzędziami  pozwalają-
cymi  na  zakwestionowanie  podjętych  w  stosunku  do  nich  rozstrzygnięć  –  za-

Łukasz Buczkowski

Wśród funkcji nadzoru wymienia się przede wszystkim:

a) funkcję strzeżenia prawa, wyrażającą się w staniu na straży

legalności działań podejmowanych przez jednostki samorządowe;

powyższe wynika z faktu, iż gminy, powiaty i województwa jako
jednostki samorządu terytorialnego – przy uznaniu i poszanowa-
niu ich samodzielności w wykonywaniu zadań o charakterze lo-

kalnym – są również powiązane z porządkiem państwowym, któ-

ry współtworzą. Istota nadzoru sprawowanego przez uprawnione

organy wyraża się między innymi w zabezpieczeniu interesów
państwowych w zestawieniu z interesami poszczególnych jedno-

stek samorządowych (podkreślenia wymaga jednak, że osiągnię-

cie tego celu nie zawsze musi być konsekwencją stosowania środ-

ków o charakterze represyjnym – powinny być one wdrażane je-
dynie w przypadkach koniecznych

); b) funkcję ochronną i wspie-

rającą, przez którą rozumieć należy wykorzystywanie wiedzy

i doświadczenia organów nadzoru w celu doradzania organom

samorządowym realizującym zadania z zakresu administracji pu-
blicznej oraz udzielanie im ochrony przed nieuzasadnionymi żą-

daniami innych organów lub osób trzecich

Zgodnie z treścią art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność sa-

morządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia

legalności

. Organami nadzoru ustawa zasadnicza ustanowiła

sadnicze znaczenie w omawianej kwestii przypisać należy sądownictwu admi-
nistracyjnemu.

B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 387.

M. Augustyniak, op. cit., s. 275. M. Karpiuk, wskazując cele nadzoru, de-

terminujące jego funkcje, wymienia: a) ochronę obywateli przed nadużyciami
władzy ze strony organów samorządowych, b) ochronę jednostek samorządo-

wych przed nadużyciami ich reprezentacji oraz nieuprawnioną ingerencją or-
ganów państwa, c) ochronę interesów państwa przed nielegalnymi działaniami
j.s.t., d) zapewnienie stabilności rozwiązań prawnych w administracji publicz-

nej i ustroju państwa oraz e) kształtowanie odpowiedzialności społeczności
lokalnej za realizację przysługujących jej praw. Zob. M. Karpiuk, op. cit., s. 124.

Za legalność uznać należy zgodność z powszechnie obowiązującym pra-

wem – zob. G. Jyż, op. cit., s. 783. Szerzej na ten temat: A. Szewc, T. Szewc,

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

Prezesa Rady Ministrów, wojewodów oraz – w odniesieniu do

spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe (tożsame

postanowienia zawierają ustawy samorządowe: art. 85 i art. 86

ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

, art. 76 ust. 1

i art. 77 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

oraz art. 78 ust. 1 i art. 79 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorzą-

dzie województwa)

. Dodatkowo – na zasadzie wyjątku – Konsty-

tucja RP przyznaje szczególne uprawnienie w stosunku do rad

gmin, rad powiatów i sejmików województw Sejmowi, niebędą-
cemu organem nadzoru w rozumieniu przepisów konstytucyj-

nych

. W odniesieniu do zakresu nadzoru nad samorządem, for-

mułowany jest pogląd, zgodnie z którym obejmuje on wszelką

działalność (z wyłączeniem decyzji administracyjnych) jednostek
samorządu terytorialnego w sferze publicznoprawnej

. Dodat-

kowo zauważyć należy, że podział kompetencji nadzorczych po-

między wymienione organy jest rozłączny, jednakże wojewoda

stanowi organ nadzoru nad działalnością samorządową o właści-
wości ogólnej i uznać trzeba, że należą do niego wszystkie sprawy,

niezastrzeżone dla Prezesa Rady Ministrów i regionalnej izby ob-

rachunkowej

Zwięzłe omówienie środków nadzoru nad działalnością samo-

rządu odnosić się będzie głównie do instrumentów znajdujących
zastosowanie wobec organów gminy

, zaś wszelkie odwołania do

Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego, Warszawa
1999, s. 147. Zob. również: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego (stu-

dium z zakresu nauki prawa administracyjnego, Gdańsk 2008, s. 165.

Tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.

Tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p.

Tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej u.s.w.

Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 94.

M. Bogusz, op. cit., s. 101.

Z. Gilowska [w:] Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, pod red.

A. Agopszowicz, Warszawa 1997, s. 423.

Pomimo iż u.s.g. poświęca zagadnieniom nadzoru odrębny rozdział X (art.

85–102a), którego przepisy stanowią blisko 15% jej artykułów, w nauce prawa

Łukasz Buczkowski

samorządu powiatu i województwa ograniczone zostaną do nie-

zbędnego minimum – tym bardziej, iż rozwiązania przyjęte w oma-

wianym zakresie przez ustawy ustrojowe są zasadniczo zbieżne.

Zasadnicze znaczenie przyznano uprawieniom nadzorczym zwią-
zanym z weryfikacją legalności uchwał podejmowanych przez
radę gminy, poruszona została również – jako szczególnie istotna

z punktu widzenia legalności działań organu samorządu gminne-

go – instytucja skargi z art. 101 u.s.g., pomimo iż nie stanowi ona

środka nadzoru, lecz instrument tzw. społecznej kontroli aktów
prawa miejscowego. Poza zakresem analizy pozostawiono

uprawnienia nadzorcze realizowane przez regionalną izbę obra-

chunkową.

Przysługujące organom nadzoru instrumenty ingerencji w dzia-

łania samorządu podzielić można na środki: a) informacyjno-

doradcze, b) personalne, c) korygujące

Stosownie do treści art. 88 u.s.g., organy nadzoru mają prawo

żądania informacji i danych, związanych z organizacją i funkcjo-
nowaniem gminy, niezbędnych do wykonywania uprawnień nad-

zorczych. Rozległe ukształtowanie obowiązku udzielania informa-

cji organom nadzoru przez jednostkę samorządu terytorialnego

koresponduje z szeroko rozumianą zasadą dostępu do informacji

publicznej

– skoro obywatel ma prawo do uzyskiwania informa-

cji związanych z działalnością gminy, prawo wstępu na sesję rady,

administracyjnego podkreśla się brak precyzji w unormowaniu niektórych
instytucji związanych z nadzorem. Zob. J. Borkowski, Sądowa kontrola uchwał

organów gmin i rozstrzygnięć organów nadzorczych, „Samorząd Terytorialny”
1995, nr 9, s. 21.

B. Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorial-

nym w ustawodawstwie polskim, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 6, s. 45. Na
temat występujących podziałów instrumentów nadzorczych zob. np. K. Podgór-
ski, Nadzór nad samorządem gminnym, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1–2,

s. 32 i Z. Leoński, Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy z 8
marca 1990, „Państwo i Prawo” 1990, nr 12, s. 56. Obie pozycje cyt. za B. Dol-
nicki, Klasyfikacja..., op. cit., s. 45.

M. Augustyniak, op. cit., s. 284.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

posiedzenia komisji, dostępu do dokumentów dotyczących reali-

zacji zadań z zakresu administracji publicznej, to nie może dziwić

przyznanie kompleksowych uprawnień w tym zakresie organom

nadzoru

. Nie można jednak nie zauważyć, iż zagrożeniem wyni-

kającym z tak szerokiego zakreślenia obowiązku informacyjnego

może być tzw. nadmiar kontroli ze strony organów nadzorczych

lub nawiązanie niesformalizowanych relacji pomiędzy organami

gminy a organami administracji państwowej

. Wśród omawianej

grupy środków nadzoru wskazać należy obowiązek przedłożenia
wojewodzie przez wójta (burmistrza) uchwały rady gminy w ter-

minie 7 dni od jej podjęcia (w odniesieniu do aktów ustanawiają-

cych przepisy porządkowe termin wynosi 2 dni)

. Na tle dysku-

towanej instytucji nasuwają się dwie uwagi. Pierwsza dotyczy
niekonsekwencji ustawodawcy w ustalaniu brzmienia powiąza-

nych ze sobą przepisów ustawowych. Art. 90 ust. 1 u.s.g. zobowią-

zuje wójta do przedkładania organowi nadzoru jedynie uchwał

rady gminy

, natomiast art. 91 ust. 1 u.s.g.

stanowi o uchwałach

lub zarządzeniach organu gminy – należy przyjąć, iż obowiązek

B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 400.

Wskazuje się, że zakres przedmiotowy prawa do żądania informacji przez

organ nadzoru obejmuje wszystkie sprawy gminy, które pozostają w zakresie
jego działania. Zob. G. Jyż, op. cit., s. 796.

K. Podgórski, op. cit., s. 32 oraz B. Dolnicki, Klasyfikacja..., op. cit., s. 46.

Art. 90 u.s.g. Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 2 u.s.g., wójt zobowiązany

jest do przedłożenia regionalnej izbie obrachunkowej we wskazanym wyżej
terminie uchwały budżetowej, uchwały ws. absolutorium oraz innych uchwał

rady gminy i zarządzeń wójta, objętych nadzorem ze strony r.i.o.

Podobnie skonstruowane zostały przedmiotowo tożsame przepisy u.s.p.:

art. 78 ust. 1, nakładający na starostę obowiązek przedkładania wojewodzie

uchwał rady powiatu oraz art. 79 ust. 1, mówiący o uchwałach organu powiatu.
Omawiany problem nie występuje w u.s.w., na gruncie której marszałek woje-
wództwa obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwały sejmiku oraz

uchwał zarządu (art. 81).

Przepis ten odnosi się do stwierdzania przez wojewodę nieważności ak-

tów stanowionych przez organy gminy i zostanie omówiony przy okazji prezen-
tacji środków nadzoru o charakterze korygującym.

Łukasz Buczkowski

określony w art. 90 ust. 1 obejmuje akty prawa miejscowego po-

chodzące zarówno od organów stanowiących, jak i wykonawczych

gminy. Odmienna interpretacja postawiłaby pod znakiem zapyta-

nia uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do zarzą-
dzeń, przy braku zawiadomienia o ich podjęciu

. Drugie zagad-

nienie, związane z charakterem – zawitym lub instrukcyjnym –

terminu przewidzianego dla przedłożenia aktu objętego nadzo-

rem wojewodzie, rozstrzygnięte zostało przez Naczelny Sąd Ad-

ministracyjny w wyroku z 22 listopada 1990 r., w którym stwier-
dzono, że „przekroczenie przez wójta lub burmistrza terminu

przedłożenia wojewodzie uchwały rady (...) nie pociąga za sobą

ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do

możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę”

Wśród nadzorczych instrumentów o charakterze informacyj-

no-doradczym wymienia się również organizowanie spotkań

przedstawicieli organów nadzorczych i rady gminy w celu omó-

wienia stwierdzonych uchybień w jej funkcjonowaniu

Wyodrębnienia personalnych środków nadzoru nad samorzą-

dem terytorialnym dokonuje się na podstawie założenia, iż nie

dotyczą one wadliwości aktów wydawanych przez organy samo-

rządowe, a samych organów

. Uprawnienia nadzorcze w obrębie

Por. uwagi nt. art. 90 u.s.g. wyrażone przez G. Jyż, op. cit., s. 805–806.

SA/Gd 965/90, „ONSA” 1990, nr 4, poz. 11. Zob. również wyrok NSA we

Wrocławiu z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, „Wspólnota” 1992, nr 33,
s. 21, a także M. Szreniawska, System kontroli aktów prawa miejscowego [w:]

Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, pod red. B. Dolnic-
ki, J. P. Tarno, Warszawa 2012, s. 372 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok
SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 42/93, „OSNCP” 1994, nr 5 poz. 111 oraz

wyrok NSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 1991 r., SA/Gd 65/91, „ONSA” 1991, nr 2,
poz. 38.

M. Augustyniak, op. cit., s. 285.

B. Dolnicki, Ewolucja nadzoru nad samorządem terytorialnym – wnioski de

lege ferenda [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działa-
nia. Studia i materiały z Konferencji Naukowej poświęconej Jubileuszowi 80. uro-
dzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 133.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

tej kategorii wynikają z treści art. 171 ust. 3 Konstytucji RP, art. 96

i 97 u.s.g., art. 83 i 84 u.s.p. oraz art. 84 i 85 u.s.w.

Ustawy samorządowe przewidują określone następstwa w przy-

padku konsekwentnego naruszania przepisów konstytucyjnych
lub ustawowych przez organy wykonawcze jednostek samorządu
terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi (art. 96

ust. 2), iż w razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub

ustaw przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wojewoda

wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, jeśli zaś wezwanie to nie
przyniesie skutku

– wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów

o odwołanie organu

wykonawczego gminy. Odwołując wójta,

Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do

spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu
wyboru nowego wójta pełni jego funkcję. W odniesieniu do orga-

nów wykonawczych powiatu i województwa rozwiązania prawne

są analogiczne, z tą różnicą, że wojewoda w przypadku stwierdze-

nia powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez
zarządy, występuje w pierwszej kolejności do organu stanowiące-

go właściwej jednostki samorządowej (rady powiatu lub sejmiku

województwa) o podjęcie niezbędnych środków, zaś w razie bez-

skuteczności wezwania (tj. gdyby rada powiatu lub sejmik nie

podjęły działań lub gdyby okazały się one nieskuteczne) występu-
je – za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji pu-

blicznej – do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie zarządu

W omawianych przypadkach mamy więc do czynienia z kilkoma

Uprzednie wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa występuje na grun-

cie u.s.g. jedynie w odniesieniu do organu wykonawczego. Zob. M. Karpiuk, op.
cit., s. 162.

Por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. (II SA/Wr 606/98, OSS

1998/3/79) oraz z dnia 2 czerwca 1998 r. (I SA/Łd 1044/97, OSS 1999/1/33),
zgodnie z którymi ingerencja nadzorcza podjęta być może jedynie w przypadku

istotnego naruszenia prawa – w innym wypadku zastosowanie środka nadzoru
stanowić będzie ograniczenie samodzielności działania samorządu terytorial-
nego.

Por. art. 83 ust. 2 u.s.p. i art. 84 ust. 2 u.s.w.

Łukasz Buczkowski

etapami postępowania nadzorczego: a) wezwaniem do podjęcia

działania przez organy stanowiące powiatu lub województwa

w stosunku do zarządów (wezwaniem wójta do zaprzestania na-

ruszeń), b) wnioskiem o odwołanie organu wykonawczego oraz
c) ustanowieniem osoby wykonującej funkcje odwołanego organu
do czasu wyłonienia nowego.

Podobnie złożony jest proces, w wyniku którego dochodzi do

wprowadzenia w jednostce samorządu terytorialnego zarządu

komisarycznego jako konsekwencji nierokującego nadziei na
szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wy-

konywaniu zadań publicznych

. W pierwszej kolejności ustawa

o samorządzie gminnym (art. 97 ust. 2) nakazuje przedstawienie

organom gminy zarzutów oraz wezwanie ich do niezwłocznego
przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy

. Wydaje się, że

przywołany przepis przybrał zbyt ogólnikowy kształt

– brak

w nim określenia trybu przedstawienia zarzutów organom gminy,

formy, w której organy te mają wypełnić nałożony na nie obowią-
zek przedstawienia programu sanacyjnego, jak również terminu,

w którym powyższe ma się dokonać. Ustawodawca posługuje się

terminem „niezwłocznie”, z którego niewiele wynika

. Dopiero po

wyczerpaniu wskazanych środków, Prezes Rady Ministrów może

(czynność ta ma zatem charakter fakultatywny) – działając na
wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej –

zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres

maksymalnie 2 lat, jednak nie dłużej niż do wyboru wójta i rady

gminy na kolejną kadencję

. Ostatnim elementem omawianego

Przesłanki wynikające z treści art. 97 ust. 1 u.s.g. muszą być spełnione

kumulatywnie, w celu uniknięcia wadliwości postępowania nadzorczego. Zob.

M. Karpiuk, op. cit., s. 164.

Na temat krytycznej oceny omawianego przepisu przez doktrynę pisze G. Jyż,

op. cit., s. 854–855.

Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 111.

B. Dolnicki, Klasyfikacja..., op. cit., s. 51.

Możliwa jest sytuacja, w której okres zawieszenia zakończy się przed

upływem kadencji objętych nadzorem organów, co da im możliwość pełnienia

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

procesu jest powołanie przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek

wojewody, zgłoszony za pośrednictwem właściwego ministra,

komisarza rządowego, który z dniem powołania przejmuje wyko-

nywanie kompetencji i zadań zawieszonych organów gminy. Przy-
jąć należy, że z brzmienia art. 97 ust. 4 u.s.g. wynika kompetencja
komisarza rządowego do realizacji wszystkich uprawnień zawie-

szonych organów. Stanowisko takie napotyka na opór w zakresie

stanowienia aktów prawa miejscowego – kompetencje organu

kolegialnego (rady gminy) do wydawania przepisów powszechnie
obowiązującego prawa przejmuje bowiem organ jednoosobowy,

na wybór którego mieszkańcy wspólnoty samorządowej nie mają

wpływu

Najbardziej dolegliwym środkiem ingerencji w działalność sa-

morządu jest rozwiązanie rady gminy, rady powiatu lub sejmiku

województwa. Art. 171 ust. 3 ustawy zasadniczej przewiduje moż-

liwość rozwiązania przez Sejm, na wniosek Prezesa Rady Mini-

strów

, organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialne-

go, w przypadku rażącego naruszania przezeń postanowień Kon-

stytucji lub ustaw (podkreśla się, iż naruszenie prawa nie musi być

związane z działalnością uchwałodawczą rady gminy i odnosić się

może do działań faktycznych lub zaniechania wykonania ustawo-

wych obowiązków

). Regulacja konstytucyjna znajduje rozwinię-

cie na gruncie prawa samorządowego – ustawy ustrojowe prze-

widują (posługując się sformułowaniem „powtarzającego się na-

swych funkcji do czasu wyłonienia ich prawnych następców. Takie rozwiązanie

poddawane jest krytyce – za mało prawdopodobną należy bowiem uznać po-
prawę sytuacji, będącej podstawą zastosowania środka nadzorczego, w czasie
trwania zawieszenia. B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 413.

Zob. M. Augustyniak, op. cit., s. 278. Szerzej na temat krytycznej oceny

konstrukcji art. 97 u.s.g. zob. M. Karpiuk, op. cit., s. 165. Szczególnie interesujące
są uwagi nt. przesłanek zawieszenia organów gminy, niepokrywających się

z kryterium sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Wniosek złożony przez Prezesa Rady Ministrów nie ma charakteru wiążą-

cego dla Sejmu.

G. Jyż, op. cit., s. 849.

Łukasz Buczkowski

ruszenia” Konstytucji i ustaw

), iż konsekwencją rozwiązania or-

ganu stanowiącego jednostki samorządowej jest wyznaczenie

przez Prezesa Rady Ministrów – na wniosek ministra właściwego

do spraw administracji publicznej – osoby, która będzie pełnić
funkcję rozwiązanego organu do czasu wyboru nowej rady gminy
lub nowych organów powiatu (województwa)

. Konsekwencje

wdrożenia przez Sejm – niebędący organem nadzoru w rozumie-

niu Konstytucji RP oraz ustaw samorządowych – omawianego

środka budzą spory w nauce prawa administracyjnego. W świetle
obowiązujących przepisów, od uchwały Sejmu, stanowiącej naj-

istotniejszy przykład ingerencji w byt stanowiących organów sa-

morządowych, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wyróżnić można dwie grupy poglądów na taki stan rzeczy: część
przedstawicieli doktryny uważa takie rozwiązanie za ograniczenie

ochrony sądowej i postuluje wprowadzenie możliwości zaskarża-

nia uchwały Sejmu w sprawie rozwiązania rady gminy

, podczas

gdy inni opowiadają się za ograniczeniem pojęcia rozstrzygnięcia
nadzorczego wyłącznie do aktów podejmowanych przez organy

Zwrócić należy uwagę, że do czasu ujednolicenia brzmienia omawianych

przepisów w trzech ustawach samorządowych, dokonanego ustawą z dnia 11
kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie po-

wiatowym,  o  samorządzie  województwa,  o  administracji  rządowej  w  woje-
wództwie  oraz  o  zmianie  niektórych  innych  ustaw  (Dz.  U.  2001,  nr  45,  poz.
497),  występowały  zasadnicze  różnice  w  odniesieniu  do  przesłanek  podjęcia

środków nadzorczych przez Sejm. U.s.g. przewidywała konieczność stwierdze-
nia „powtarzającego się naruszania przez radę gminy Konstytucji lub ustaw”,
u.s.p stanowiła o „rażącym naruszeniu przez radę powiatu Konstytucji lub

ustaw, zaś u.s.w. wskazywała na potrzebę „naruszenia przez sejmik wojewódz-
twa Konstytucji lub rażącego albo wielokrotnego naruszania ustaw”. W obec-
nym stanie prawnym wskazane rozbieżności nie występują.

Por. art. 96 ust. 1 u.s.g., art. 83 ust. 1 u.s.p. oraz art. 84 ust. 1 u.s.w.

Stanowisko takie prezentuje m.in. W. Chróścielewski, Sądowa kontrola

rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących samorządu terytorialnego, „Samorząd
Terytorialny” 1994, nr 10, s. 51.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

wskazane konstytucyjnie oraz w art. 86 u.s.g., co wyłącza dopusz-

czenie skargi przeciwko decyzji Sejmu

Przewidziane przez ustawy samorządowe środki nadzoru

o  charakterze  korygującym  obejmują:  a)  obowiązek  zatwierdze-
nia,  uzgodnienia  lub  zaopiniowania  rozstrzygnięcia  organu  jed-
nostki  samorządowej  przez  inny  organ  (w  prawnie  określonych

przypadkach); b) stwierdzenie nieważności uchwały lub zarzą-

dzenia organu samorządu gminy, powiatu lub województwa;

c) wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia; d) zarządze-
nie zastępcze.

Art. 89 u.s.g. nakazuje uzyskanie zatwierdzenia, uzgodnienia

lub zaopiniowania rozstrzygnięcia organu gminy

przez inny or-

gan, jeśli prawo uzależnia od tego ważność wydanego rozstrzy-
gnięcia

. Przede wszystkim stwierdzić należy, że kolejność wy-

mienienia w ustawie omawianych instrumentów nadzorczych nie

jest zbyt fortunna: zatwierdzenie, które art. 89 u.s.g. wysuwa na

czoło regulacji, stanowi bowiem czynność następczą w stosunku
do wydanego przez organ gminy rozstrzygnięcia, zaś uzgodnienie

lub zaopiniowanie mają charakter uprzedni. Istotniejsze jest jed-

nak rozróżnienie środków nadzoru ze względu na stopień ich od-

działywania na treść rozstrzygnięcia. O ile uzgodnienie będzie

wiążące dla organu gminy, opinia zaś nie (co istotne, braku ko-
nieczności uwzględniania opinii w rozstrzygnięciu nie należy

M. Augustyniak, op. cit., s. 282. Pogląd taki prezentuje m.in. J. Zimmer-

mann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorial-

nym, „Państwo i Prawo” 1991, nr 9, s. 45.

Rozstrzygnięcie organu gminy rozumieć należy szeroko – jako uchwały

wszelkiego rodzaju, w tym prawo miejscowe, a także zarządzenia, obejmujące

również zarządzenia porządkowe, wydawane na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g.
Zob. G. Jyż, op. cit., s. 801.

W doktrynie występuje pogląd, zgodnie z którym omawiana instytucja nie

stanowi w istocie środka nadzoru, zaś jej celem jest ochrona gminy przed bez-
czynnością  organu,  którego  kooperacja  jest  konieczna  dla  ważności  rozstrzy-
gnięcia wydanego przez organ j.s.t. Zob. A. Agopszowicz [w:] Ustawa..., op. cit.,
s. 429.

Łukasz Buczkowski

utożsamiać z obowiązkiem jej uzyskania, którego zaniedbanie

prowadzić może do stwierdzenia nieważności wydanego aktu),

o tyle zatwierdzenie rozstrzygnięcia występować może w dwóch

postaciach: wiążącej i niewiążącej

. Art. 89 u.s.g. wprowadza

termin, w którym organ nadzoru powinien wyrazić swoje stano-
wisko – wynosi on 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia lub

jego projektu przez organ gminy, zaś w przypadku, gdy obowiązek

uzgodnienia, zaopiniowania albo zatwierdzenia rozstrzygnięcia

nałożony został na organ stanowiący jednostki samorządu teryto-
rialnego – ustalony został na 30 dni. Wskazanie terminu na doko-

nanie przewidzianych ustawą czynności uznać należy za środek

dyscyplinujący organ nadzoru – jego bezskuteczny upływ skutku-

je przyjęciem rozstrzygnięcia w kształcie przedstawionym przez
organ gminy.

Najbardziej represyjny charakter wśród korygujących środ-

ków nadzoru posiada uprawnienie wojewody do stwierdzenia

nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy

. Szczególnie

istotny z punktu widzenia zasady samodzielności działania samo-

rządu terytorialnego jest nadzór nad aktami prawa miejscowe-

. Stanowienie prawa miejscowego, będące jednym z przeja-

wów decentralizacji władzy państwowej, pozwala bowiem z jed-

nej strony organom samorządowym na kształtowanie we wła-
snym zakresie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym

odpowiadających specyfice stosunków społecznych na terenie

danej jednostki

, z drugiej jednak – nie może mieć charakteru

dowolnego

B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 401.

Art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 82 ust. 1 u.s.w., w odnie-

sieniu do aktów stanowionych przez organy powiatu i województwa.

Zob. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji

administracyjnej, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 9, s. 15.

Zob. szerzej: P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym,

red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004, s. 282 i n.

M. Szreniawska, op. cit., s. 369. Wojewoda wszczyna postępowanie nad-

zorcze z urzędu, jednakże, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w posta-

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

Zgodnie z postanowieniami Rozdziału III Konstytucji RP

, akty

prawa miejscowego, tworzone na podstawie i w granicach upo-

ważnienia ustawowego

, mają moc powszechnie obowiązującą

na terenie działania organów, które je ustanowiły, zaś tryb i zasa-
dy ich wydawania znajdują konkretyzację w ustawie. Na szczeblu
gminy odesłanie konstytucyjne realizują przepisy Rozdziału 4

u.s.g. (art. 40–42), na podstawie których organy jednostki samo-

rządowej mogą stanowić prawo miejscowe w zakresie: a) we-

wnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, b) orga-
nizacji urzędów i instytucji gminnych, c) zasad zarządu mieniem

gminy, d) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urzą-

dzeń użyteczności publicznej. Dodatkowo, w zakresie nieuregu-

lowanym przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących,

nowieniu z dnia 24 kwietnia 1995 r. (II SA, 105/95, ONSA 1996/2/81), złożenie

do wojewody wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały rady
gminy z powodu jej nielegalności, stanowi wniosek skierowany do organu wła-
ściwego. Tym niemniej działania osób trzecich mogą być traktowane jedynie

jako zasygnalizowanie sprawy, a złożenie wniosku nie skutkuje automatycz-
nym wszczęciem postępowania. Zob. G. Jyż, s. 814 oraz przywołany przez Au-
torkę wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., III SA 1387/00, LEX nr 47979.

Zajmując stanowisko w sprawie, wojewoda może wydać rozstrzygnięcie nad-
zorcze lub poinformować o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Posta-
nowienie o odmowie stwierdzenia nieważności jest niezaskarżalne, ponieważ
nie stanowi decyzji administracyjnej – por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r.

(SA/Po 69/92, ONSA 1992/2/34) oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 100
i J. Borkowski, op. cit., s. 23, który słusznie podkreśla, że organ nadzorczy pro-
wadzi własną politykę stosowania środków nadzoru i nie można wdać się z tym

organem w proces sądowy, mający wymusić podjęcie określonego działania.

Kompleksowo na temat przesłanek legalności aktów prawa miejscowego

pisze M. Bogusz, op. cit., s. 19 i n.

Por. art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP.

Podkreślić należy różnice w konstytucyjnym ujęciu aktu prawa miejsco-

wego oraz rozporządzenia wykonawczego – konstrukcja odnosząca się do pra-

wa lokalnego jawi się jako bardziej liberalna: o ile akty prawa miejscowego
wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, o tyle roz-
porządzenia wymagają już „szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie
i służyć muszą jej wykonaniu” (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Łukasz Buczkowski

rada gminy – a w przypadkach niecierpiących zwłoki również

wójt – mogą stanowić tzw. przepisy porządkowe, o ile jest to ko-

nieczne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapew-

nienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego

. Z punk-

tu widzenia prawidłowego stanowienia aktów prawa miejscowe-
go szczególne znaczenie przypisać należy dwóm aktom norma-

tywnym: Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerw-

ca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

oraz ustawie

z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych

. Rozporządzenie Prezesa

Rady Ministrów nakazuje w przepisach Działu VII w odniesieniu

do pochodzących od organów samorządu terytorialnego projek-

tów aktów powszechnie obowiązującego prawa odpowiednie sto-
sowanie postanowień działów odnoszących się do aktów norma-

tywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), wy-

konawczych oraz regulujących tryb opracowania projektu i nowe-

lizacji ustawy, w tym w szczególności normujących zagadnienia
związane z budową aktu, jego tytułem, układem i postanowienia-

mi przepisów merytorycznych, przejściowych, dostosowujących

i końcowych oraz ich oznaczaniem i systematyzacją, a w odniesie-

niu do aktów prawa miejscowego ustanawiających przepisy po-

rządkowe – również reguł tworzenia przepisów karnych. Ustawa
z 2000 r. przewiduje w stosunku do aktów prawa miejscowego –

obok zasad ogólnych, nakładających obowiązek niezwłocznego

ogłoszenia aktu normatywnego zawierającego przepisy powszech-

Zarządzenie wójta ustanawiające przepisy porządkowe, podlega zatwier-

dzeniu na najbliższej sesji rady gminy – niedopełnienie tego obowiązku lub

odmowa zatwierdzenia zarządzenia przez radę pozbawia je mocy obowiązują-
cej (art. 41 ust. 3 u.s.g.).

Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908.

Tekst jednolity: Dz. U. 2011, nr 197, poz. 1172 ze zm.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

nie obowiązujące – wymóg ich opublikowania w wojewódzkim

dzienniku urzędowym

W dalszym toku wywodów tryb postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy lub zarządzenia
wójta (burmistrza, prezydenta) miasta zostanie przedstawiony
w sposób ogólny, znajdujący odzwierciedlenie w przepisach u.s.g.,

przy podkreśleniu odrębności odnoszących się do aktów prawa

miejscowego.

Jak wskazano powyżej, przesłanką stwierdzenia nieważności

aktu wydanego przez organ gminy jest jego sprzeczność z pra-

wem, stosownie do kryterium sprawowania nadzoru nad działal-

nością samorządu terytorialnego, wynikającego z art. 171 ust. 1

Konstytucji oraz art. 85 u.s.g. Z powyższego stwierdzenia wywieść
należy wniosek, że wszczęcie postępowania nadzorczego przez

wojewodę następuje jedynie w przypadku uzasadnionych wątpli-

wości co do legalności aktu ustanowionego przez organ gminy

Naruszenie prawa, umożliwiające wyeliminowanie uchwały lub
zarządzenia, musi przybrać postać istotnego pogwałcenia porząd-

ku prawnego

– w innym wypadku organ nadzoru nie stwierdzi

Art. 13 pkt 2 w zw. art. 2 i art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatyw-

nych i niektórych innych aktów prawnych.

Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 100.

Por. przywołany wyrok NSA w Lublinie z 12 października 1990 r., w któ-

rym  sąd  stanął  na  stanowisku,  że  „orzeczenie  o  stwierdzeniu  nieważności
uchwały  organu  gminy  przez  organ  nadzoru  (wojewodę)  może  być  wydane
tylko  wtedy,  gdy  uchwała  taka  pozostaje  w  wyraźnej  sprzeczności  z  określo-

nym przepisem prawa. Dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest
sprzeczna z prawem w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu,
a szczególnie, gdy zachodzi w tym przedmiocie niejednolitość poglądów praw-

nych, może powodować negatywne następstwa społeczne niezamierzone przez
ustawodawcę, np. w postaci ograniczenia samodzielności organów samorządu
terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru

powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną”. Przykłady
naruszeń prawa uznawanych za istotne w praktyce orzeczniczej NSA przytacza-
ją A. Szewc, T. Szewc, op. cit., s. 140 i n. Zob. również A. Agopszowicz [w:] Usta-
wa..., op. cit., s. 431.

Łukasz Buczkowski

nieważności objętego postępowaniem rozstrzygnięcia, ogranicza-

jąc się do wskazania, iż zostało ono podjęte z naruszeniem pra-

(stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa w procesie

wydawania uchwały pozostaje bez wpływu na moc obowiązującą
tego aktu

). Wśród przesłanek uzasadniających stwierdzenie

nieważności uchwały (zarządzenia) wydanej przez organ jednost-

ki samorządu terytorialnego najczęściej wskazuje się na: wydanie

aktu poza zakresem kompetencji, działanie bez podstawy praw-

nej, obrazę przepisów prawa materialnego, naruszenie zasad
techniki legislacyjnej oraz procedur określających tryb wydania

konkretnego aktu, naruszenie prawa ustrojowego

O nieważności uchwały lub zarządzenia wojewoda rozstrzyga

w terminie 30 dni od dnia, w którym organ gminy wypełnił nało-
żony nań obowiązek przedłożenia organowi nadzorczemu wyda-

nego aktu

, przy czym nieważnością może zostać objęty cały akt

lub jego część. Podkreślenia wymaga, co znajduje potwierdzenie

Na temat zakresu pojęcia tzw. „nieistotnego naruszenia prawa” pisze

szczegółowo M. Bogusz, op. cit., s. 173–184. Zob. również: M. Karpiuk, op. cit., s. 181.

M. Bogusz, op. cit., s. 243.

Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 101–102. Zob. także: E. Komorowski, Ustrój

samorządu terytorialnego w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2005, s. 235 oraz
wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r. (III SA/Gl 2083/10).
A. Szewc i T. Szewc dokonują podziału kryteriów legalności uchwały rady gmi-
ny na formalne (obejmujące: kompetencję organu do wydania aktu, działanie

we właściwej formie organizacyjnej i zgodnie z ustaloną procedurą, spełnienie
warunku quorum i uzyskanie większości głosów koniecznej dla podjęcia
uchwały, zachowanie wymaganego przez prawo sposobu głosowania, spełnie-

nie innych warunków dopuszczalności lub trybu podjęcia uchwały, czy wresz-
cie – w określonych przypadkach – promulgację aktu) oraz merytoryczne, na
które składają się: podejmowanie przez radę gminy uchwał w swoim zakresie

działania,  zgodność  uchwały  z  ogólnymi  zasadami  prawa  oraz  spełnienie  wy-
mogów  co  do  treści  uchwały.  A.  Szewc,  T.  Szewc,  op.  cit.,  s.  137.  Zob.  także:
M. Bogusz, op. cit., s. 185.

W przypadku uchybienia obowiązkowi przedstawienia wojewodzie

uchwały lub zarządzenia, przyjmuje się, że termin biegnie od chwili powzięcia
przez organ nadzoru wiadomości o wydanym akcie. Zob. Z. Kmieciak, M. Stahl,
op. cit., s. 99 oraz A. Agopszowicz [w:] Ustawa..., op. cit., s. 432.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w dorobku judykatury, że organ nadzoru, stwierdzając nieważ-

ność aktu gminnego, musi – oprócz powołania się na art. 91 u.s.g.

– wskazać konkretny przepis prawa, który został w jego opinii

naruszony oraz dokonać jego kompleksowej wykładni

. Koniecz-

nymi elementami rozstrzygnięcia nadzorczego są uzasadnienie
faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości zaskarżenia

środka nadzoru do sądu administracyjnego

. W uzasadnieniu

faktycznym wskazać należy fakty, które organ nadzoru uznał za

udowodnione, dowody, na których się oparł, wydając rozstrzy-
gnięcie, oraz przyczyny, dla których odmówił wiarygodności in-

nym dowodom

. Uzasadnienie prawne zawierać powinno okre-

ślenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytoczenie naruszo-

nych przez organ gminy przepisów oraz ich wykładnię

. Wystę-

pujące w doktrynie wątpliwości co do charakteru prawnego

omawianego środka nadzorczego znalazły rozstrzygnięcie

w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem NSA w Lublinie z dnia 12

października 1990 r.

: „Orzeczenie wojewody o stwierdzeniu

nieważności uchwały organu gminy ma charakter deklaratoryjny

i działa wstecz (ex tunc), ponieważ jest ona z mocy prawa nieważ-

na od chwili jej podjęcia”. Podobne stanowisko zajął Trybunał

Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r.

, uznając, że:

„Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym,

Por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 października 2008 r. (II SA/Ke

519/08).

Jeśli organ gminy skorzysta z przysługującego mu prawa i zaskarży roz-

strzygnięcie nadzorcze wojewody do sądu administracyjnego, wówczas roz-
prawa wyznaczana jest nie później niż w ciągu 30 dni od daty wpłynięcia środ-
ka zaskarżenia (art. 92a u.s.g.).

W nauce prawa administracyjnego prezentowane jest stanowisko, uznają-

ce zawiłość wywodów organu nadzoru uzasadniających stwierdzenie nieważ-
ności uchwały za przejaw ograniczania samodzielności samorządu. Zob. Z. Kmie-

ciak, M. Stahl, op. cit., s. 102.

M. Karpiuk, op. cit., s. 182.

SA/Lu 663/90.

P 9/02, OTK–A 2003, nr 9, poz. 100.

Łukasz Buczkowski

a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia

uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podję-

cia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania roz-

strzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich skutków praw-
nych, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do
chwili stwierdzenia jej nieważności

. Należy wziąć pod uwagę, że

rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjne-

go, bowiem służy mu domniemanie legalności (...), a wykonanie

obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami
przymusu administracyjnego”

Ustawa o samorządzie gminnym, określając skutki upływu

30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego,

przewiduje (art. 93 ust. 1), iż w takim wypadku wojewoda traci
uprawnienie do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwa-

ły lub zarządzenia organu gminy, pozostając jedynie uprawnio-

nym do wniesienia skargi przeciwko kwestionowanemu aktowi

do sądu administracyjnego

Stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g., nie można

stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku

od ich wydania

. Ograniczenie to doznaje jednak dwóch wyjąt-

ków: pierwszym jest uchybienie obowiązkowi przedłożenia kwe-

stionowanego aktu w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., drugim zaś przy-
padek, w którym uchwała rady gminy lub zarządzenie wójta sta-

Zob. M. Bogusz, op. cit., s. 240–241.

Oba orzeczenia przytaczam za: B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 406.

Zob. np. A. Szewc, T. Szewc, op. cit., s. 147 oraz G. Jyż, op. cit., s. 824. Skarga

nie może zostać wniesiona przed upływem 30-dniowego terminu. Por. A. Agop-
szowicz [w:] Ustawa…, op. cit., s. 101.

Stosownie do wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 1992 r., SA/Wr

228/92, „ONSA” 1992, nr 3–4, poz. 84, termin ten odnosi się do samej możliwo-
ści orzekania o nieważności uchwały lub zarządzenia, a zaskarżenie aktu przez
organ nadzoru przed upływem terminu nie wyłącza skutków przedawnienia
orzekania o nieważności.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

nowią akty prawa miejscowego

. Upływ terminu do stwierdzenia

nieważności aktu pochodzącego od organów gminy nie zamyka

drogi do wyłączenia jego dalszego stosowania. Istnienie przesła-

nek uzasadniających unieważnienie uchwały lub zarządzenia daje
bowiem sądowi administracyjnemu możliwość orzeczenia o ich
niezgodności z prawem. Orzeczenie takie powoduje, że akt nim

objęty nie może już stanowić podstawy decyzji administracyjnych,

z uwagi na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa pra-

. Utrata mocy obowiązującej, inaczej niż ma to miejsce w przy-

padku stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, nastę-

puje ex nunc, czyli od daty orzeczenia o niezgodności z prawem,

przy czym mieć tu należy na uwadze dzień uprawomocnienia się

orzeczenia sądu administracyjnego.

Wstrzymanie wykonania uchwały (zarządzenia) jest środkiem

powiązanym z procesem stwierdzania nieważności aktu wydane-

go przez organy gminy. Na gruncie przepisów ustawy o samorzą-

dzie gminnym wyróżnić można dwie formy tej instytucji – fakulta-
tywną i obligatoryjną. Z pierwszą z nich mamy do czynienia na

wstępnym, inicjującym postępowanie nadzorcze etapie lub też

w trakcie jego prowadzenia przez uprawniony organ. Stosownie

do postanowień u.s.g. „organ nadzoru, wszczynając postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia
albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykona-

Wyjątek przewidziany dla aktów prawa miejscowego tłumaczy doktryna

faktem, iż składają się one na katalog źródeł prawa powszechnie obowiązujące-
go, pozostając z innymi aktami we wzajemnych, uporządkowanych relacjach,

dzięki  którym  zapewniona  jest  spójność,  zupełność  i  jedność  systemu  prawa.
Zob.  M.  Kotulski,  Akty  prawa  miejscowego  stanowione  przez  samorząd  teryto-
rialny, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 11, s. 29.

Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 113. Ustawa o samorządzie gminnym

nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w odniesieniu do skutków
orzeczenia uznającego niezgodność z prawem uchwały lub zarządzenia (art. 94
ust. 2 u.s.g. in fine).

Łukasz Buczkowski

nie”

. W nauce prawa administracyjnego spotykany jest pogląd,

zgodnie z którym uprawnienie do fakultatywnego wstrzymania

wykonania uchwały rady gminy rodzić może niebezpieczeństwo

nadmiernej ingerencji w samodzielność j.s.t. Środek ten pozwala
bowiem organowi nadzoru ingerować w treść aktu stanowionego
przez organ gminy jeszcze przed rozstrzygnięciem o jego legalno-

ści

. Z drugiej jednak strony należy zauważyć, że wstrzymanie

wykonania uchwały na mocy art. 91 ust. 2 u.s.g. może zapobiec

nieodwracalnym lub trudnym do odwrócenia skutkom prawnym.
Organ nadzoru, uznając za prawdopodobne stwierdzenie nieważ-

ności aktu organu gminy po przeprowadzeniu postępowania wy-

jaśniającego, poprzez wstrzymanie wykonania uchwały (zarzą-

dzenia) przeciwdziała możliwym negatywnym następstwom ich
stosowania. W tym znaczeniu omawianą instytucję uznać można

za środek zapewniający – wdrażaną w interesie publicznym –

ochronę tymczasową

. Podkreśla się również, że fakultatywne

wstrzymanie wykonania uchwały może być uznawane za specy-
ficzną gwarancję skuteczności nadzoru

Obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządze-

nia jest natomiast skutkiem stwierdzenia przez wojewodę ich

nieważności. Wstrzymanie wykonania aktu pochodzącego od rady

Wątpliwości budzi dopuszczenie w omawianym zakresie odpowiedniego

stosowania  przepisów  k.p.a.,  który  dla  wstrzymania  fakultatywnego  wymaga
wniosku  strony.  Na gruncie u.s.g.  wstrzymanie  wykonania uchwały  lub zarzą-
dzenia  nastąpić  może  wyłącznie  z  woli  organu  nadzorczego.  Zob.  B.  Dolnicki,

Samorząd..., op. cit., s. 403.

D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków

2003, s. 332.

Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 116; Podobnie: P. Chmielnicki, Komen-

tarz..., op. cit., s. 552.

Akt organu samorządu gminnego nie jest wykonywany do czasu uprawo-

mocnienia  się  rozstrzygnięcia  nadzorczego  lub  do  jego  uchylenia  przez  sąd
administracyjny.  W  pierwszym  przypadku  następuje  ex  tunc  eliminacja  skut-
ków  prawnych  zakwestionowanej  uchwały  lub  zarządzenia,  zaś  w  drugim  –
traci moc wiążącą środek ochrony tymczasowej. Z. Kmieciak, M. Stahl, op. cit., s. 116.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

gminy lub wójta następuje w tym przypadku w zakresie unieważ-

nienia z mocy prawa, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nad-

zorczego

. Podkreślenia wymaga to, iż w piśmiennictwie obliga-

toryjne wstrzymanie wykonania uchwały traktowane bywa jako
swoisty wyjątek od zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie nad-
zorcze staje się wykonalne w momencie uprawomocnienia się, tj.

w razie bezskutecznego upływu terminu do jego zaskarżenia lub

z chwilą odrzucenia lub oddalenia skargi przez sąd administracyj-

ny. Wstrzymanie wykonania uchwały jest jednak środkiem tym-
czasowym – do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nad-

zorczego nie dochodzi bowiem do eliminacji zakwestionowanego

aktu z obiegu prawnego

Bez względu na charakter (fakultatywny lub obligatoryjny)

wstrzymania wykonania uchwały, obowiązkiem organu nad-

zorczego jest wyczerpujące wskazanie przyczyn zawieszenia wy-

konalności aktu wydanego przez organy samorządowe

Instytucja zarządzenia zastępczego, jako środka nadzoru nad

działalnością samorządu terytorialnego, wprowadzona została do

ustaw ustrojowych 11 kwietnia 2001 r.

W swym obecnym

kształcie u.s.g. przewiduje, że zarządzenie zastępcze wydaje wo-

jewoda, po uprzednim zawiadomieniu ministra właściwego do

spraw administracji publicznej, jeśli dojdzie do kumulatywnego
spełnienia trzech przesłanek: 1) organ gminy, wbrew obowiąz-

kowi wynikającemu z art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 Kodeksu

Art. 92 ust. 1 i 2 u.s.g. Zob. B. Adamiak, op. cit., s. 16 i n. Autorka wskazuje,

że obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały stanowi środek zapobiegają-
cy wywołaniu skutków prawnych, które w przypadku stwierdzenia nieważno-

ści aktu są eliminowane ex tunc.

Por. G. Jyż, op. cit., s. 831 i D. Dąbek, op. cit., s. 330 i n.

M. Augustyniak, op. cit., s. 286.

Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gmin-

nym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji
rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U.
2001, nr 45, poz. 497 ze zm.).

Łukasz Buczkowski

wyborczego

oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez oso-

by pełniące funkcje publiczne

, nie podjął uchwały, nie odwołał

ze stanowiska lub nie rozwiązał umowy o pracę w sprawach: wy-
gaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwoła-
nia ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą

wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jed-

nostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem

organu zarządzającego gminną osobą prawną; 2) wojewoda we-
zwał właściwy organ do podjęcia wskazanych powyżej działań

w terminie 30 dni; 3) nastąpił bezskuteczny upływ terminu

(podkreślenia wymaga, że podjęcie przez organ gminy w czasie

biegu terminu aktu o treści niezgodnej z wolą wojewody, wyłącza
możliwość wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego

z powodu przełamania bezczynności organu gminy, uzasadniają-

cej zastosowanie art. 98a ust. 2 u.s.g.)

Na zakończenie krótkiej prezentacji instrumentów nadzoru

nad działalnością samorządu terytorialnego, wynikających z Kon-

stytucji RP i ustaw samorządowych, wskazać należy na uprawnie-

nia jednostek samorządowych, w stosunku do których podjęte

zostały środki nadzorcze. Ustawa o samorządzie gminnym prze-

widuje w treści art. 98 prawo zaskarżenia przez gminę rozstrzy-
gnięć nadzorczych

, w tym dotyczących odwołania wójta przez

Prezesa Rady Ministrów oraz zawieszenia organów gminy i wpro-

wadzenia zarządu komisarycznego, a także stanowiska organu

nadzorczego w sprawie uzgodnienia, zaopiniowania lub zatwier-

Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011, nr 21,

poz. 112 ze zm.).

Tekst jedn. Dz. U. 2006, nr 216, poz. 1584 ze zm.

M. Karpiuk, op. cit., s. 183.

B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 411.

Szeroko na ten temat zob. W. Chróścielewski, op. cit., s. 49 i n.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

dzenia rozstrzygnięcia organu gminy

. Skargę na zastosowany

środek nadzoru można wnieść do sądu administracyjnego jedynie

z powodu niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, zaś legitymacja

do jej złożenia przysługuje gminie (także związkowi międzygmin-
nemu)

, której „interes prawny, uprawnienie lub kompetencja

zostały naruszone”

. W literaturze przedmiotu odzwierciedlenie

znajduje dyskusja, dotycząca legitymacji biernej w przypadku

skorzystania przez gminę ze środka określonego w treści art. 98

u.s.g. Ustawa nie rozstrzyga bowiem, czy skargę kieruje się prze-
ciwko konkretnemu organowi nadzoru czy przeciwko państwu.

Pomimo że przewagę zyskuje pogląd, że środek zaskarżenia skie-

rowany jest przeciwko organowi nadzoru, część spośród przed-

stawicieli doktryny stoi na stanowisku, że stroną przeciwną jest
osoba prawna – Skarb Państwa reprezentowany przez organ nad-

zoru

. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała rady gminy

lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, lub

którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze

. Skargę wnieść nale-

ży w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nad-

zorczego. Upływ terminu czyni rozstrzygnięcie prawomocnym

Art. 85 u.s.p. oraz art. 86 u.s.w. w stosunku do uprawnień przysługujących

powiatowi i województwu w omawianym zakresie.

Wniesienie skargi przez inny podmiot jest niedopuszczalne, choćby roz-

strzygnięcie nadzorcze naruszało jego interes prawny. Zob. W. Chróścielewski,
op. cit., s. 52 oraz wskazane tam orzecznictwo: postanowienie NSA z dnia 13
maja 1992 r., SA/Wr 529/92, „ONSA” 1992, nr 2, poz. 47; postanowienie NSA

z dnia 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 22/92, „ONSA” 1993, nr 1, poz. 15.

Art. 98 ust. 3 u.s.g. Na zasadach wynikających z art. 98 podlega zaskarże-

niu zarządzenie zastępcze wojewody, z zastrzeżeniem, iż legitymacja do wnie-

sienia skargi przysługuje – obok gminy – również osobie, której interesu praw-
nego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Por. art. 98a ust. 3 u.s.g.

Taki pogląd wyraża P. Chmielnicki [w:] Komentarz..., op. cit., s. 572.

W przypadku doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego

uchwały rady gminy po zakończeniu kadencji rady, uprawnienie do zaskarżenia
środka nadzorczego przechodzi na radę gminy kolejnej kadencji w terminie 30
dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (art. 98 ust. 3a u.s.g.).

Łukasz Buczkowski

(taki sam skutek wywiera oddalenie lub odrzucenie skargi przez

sąd administracyjny).

Zwięzłego komentarza wymaga jeszcze instrument niestano-

wiący co prawda środka nadzorczego, lecz szczególnie istotny
z punktu widzenia gwarancji legalności aktów wydawanych przez
organy samorządowe, to jest skarga na uchwałę lub zarządzenie

organu gminy do sądu administracyjnego

, unormowana w art.

101 u.s.g.

Celem ustawodawcy było w tym przypadku ukształ-

towanie szczególnego rodzaju postępowania – niezależnego od
ingerencji nadzorczej wojewody lub innego organu nadzoru – ma-

jącego za przedmiot akt ustanowiony przez organ gminy

100

. Legi-

tymacja do złożenia skargi przysługuje każdemu, czyj interes

prawny lub uprawnienie zostały naruszone

101

uchwałą lub zarzą-

Instytucja ta określana jest w doktrynie jako przejaw tzw. bezpośredniej

społecznej kontroli działania organów władzy publicznej. Zob. M. Szreniawska,
op. cit., s. 374. Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu podlegają dwie kategorie
aktów stanowionych przez organy gminy: akty prawa miejscowego oraz inne

akty podejmowane w zakresie realizacji administracji publicznej. Zob. M. Kar-
piuk, op. cit., s. 247.

Por. art. 87 u.s.p. oraz art. 90 u.s.w., ograniczający skargę do aktów prawa

miejscowego, wydanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wyda-
je się, iż regulacja taka istotnie zawęża – bez racjonalnego uzasadnienia – za-
kres zaskarżenia uchwał samorządu województwa. Zob. D. Dąbek, op. cit., s. 901.

100

K. Bandarzewski, Wnoszenie skarg na akty organów samorządu gminne-

go. Uwagi do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Nowe problemy ba-
dawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław
2009, s. 534.

101

Wskazuje się, że sformułowanie „naruszenie interesu prawnego lub

uprawnienia” stanowi podstawę zaskarżenia aktu wydanego przez organ gmi-
ny. Zob. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy

w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, „Państwo i Prawo” 1994,
nr 12, s. 59. Autor ten formułuje interesujące uwagi na temat kierunków wy-
kładni omawianego pojęcia: powiązania naruszenia interesu prawnego lub

uprawnienia podmiotu prawa z nielegalnością uchwały lub zarządzenia organu
gminy oraz dopuszczalności przyjęcia, że naruszenie prawa podmiotowego
może nastąpić również na skutek zgodnych z prawem działań organu wykonu-
jącego zadania z zakresu administracji publicznej.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

dzeniem organu gminy, wydanym w sprawach z zakresu admini-

stracji publicznej

102

. Takie ukształtowanie treści przepisu wskazu-

je, iż nie mamy do czynienia ze skargą powszechną (actiopopula-

ris). Z dobrodziejstwa art. 101 u.s.g. nie może bowiem skorzystać
każdy, kto powołuje się na stan zagrożenia prawa lub naruszenie
prawa przez akt wydany przez organ samorządowy – ustawa wy-

maga wykazania naruszenia konkretnego interesu, wyraźnie

wskazanego podmiotu

103

. Dodatkowo należy zauważyć, że użyte

w ustawie określenie „każdy” wskazuje, iż uprawnienie do zaskar-
żenia uchwały lub zarządzenia organu gminy przysługuje szeroko

zakreślonemu kręgowi podmiotów: nie tylko osobom fizycznym,

a wśród nich nie tylko członkom danej wspólnoty samorządo-

wej

104

. Warunkami skutecznego wniesienia skargi u.s.g. ustanowi-

ła również uprzednie wezwanie organu do usunięcia narusze-

nia

105

(właściwy jest tu wyłącznie organ, który wydał kwestiono-

102

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym

w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. akt W 10/93, „OTK” 1994, nr 2,

poz. 46), pojęcie uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której
mowa w art. 101 u.s.g. odnosi się do wszystkich uchwał, oprócz podjętych
w formach właściwych dla czynności z zakresu prawa cywilnego.

103

Zob. B. Dolnicki, Samorząd..., op. cit., s. 417 oraz przywołany tam wyrok

NSA z dnia 10 maja 2011 r. (II OSK 289/2011, Lex Polonica nr 2563516), zgod-
nie z którym „(...) skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządze-
nie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej

może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym
aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio-
popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządze-

nia) z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych
interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.

104

Ibidem, s. 418. Tak również: G. Jyż, op. cit., s. 884. Odmiennie: A. Agop-

szowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 139.

105

Stosownie do treści art. 101 u.s.g., w odniesieniu do spraw dotyczących

wezwania do usunięcia naruszenia, stosuje się przepisy o terminach załatwia-

nia spraw w postępowaniu administracyjnym. J. Borkowski wskazuje interesu-
jące przykłady praktyki orzeczniczej odnoszące się do pojęcia „wezwania do
usunięcia naruszenia”. W wyroku NSA w Poznaniu z 20 lutego 1992 r. (SA/Po
1544/91; niepubl.) wskazano, że „spełnieniem warunku dopuszczającego po-

Łukasz Buczkowski

wany akt, nie obowiązuje generalna zasada reprezentowania gmi-

ny przez jej organ wykonawczy, wyrażona w art. 31 u.s.g., zaś

przeniesienie kompetencji do udzielenia odpowiedzi na wezwanie

do usunięcia naruszenia traktowane jest jako bezczynność organu
właściwego

106

) oraz brak wcześniejszego rozstrzygnięcia sądu

administracyjnego w tej samej sprawie (res iudicata)

107

. Skarga

może być wniesiona wyłącznie we własnym imieniu lub – po uzy-

skaniu pisemnej zgody – w imieniu grupy mieszkańców. Na mocy

art. 101a u.s.g., na zasadach określonych powyżej, zaskarżeniu
podlega również bezczynność organów gminy w przypadkach

nakazanych prawem lub naruszenie praw osób trzecich podjętymi

przez organ gminy czynnościami prawnymi lub faktycznymi –

w razie wystąpienia omawianych sytuacji, sąd administracyjny
może nakazać organowi nadzorczemu wykonanie niezbędnych

czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Przedstawione powyżej zwięzłe uwagi na temat środków nad-

zoru nad działalnością samorządu terytorialnego pozwalają
stwierdzić, iż w określonym przepisami ustaw ustrojowych kata-

logu uprawnień nadzorczych przysługujących konkretnie wska-

zanym organom, występują przypadki częściowej niespójności

stępowanie przed NSA byłoby wezwanie rady do usunięcia naruszenia interesu
prawnego lub uprawnienia skarżącego. Za spełnienie tego warunku nie może
być uznane skierowanie do wojewody przez kilku radnych pisma, zawierające-

go wniosek o uchylenie uchwały w trybie nadzoru”. NSA we Wrocławiu stwier-
dził z kolei w postanowieniu z dnia 26 lipca 1993 r. (SA/Wr, niepubl.), że rów-
nież przesłanie do wiadomości organu gminy kopii podania o wszczęcie z urzę-

du postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały nie
spełnia warunków wezwania do usunięcia naruszenia. Zob. J. Borkowski,
op. cit., s. 26.

106

K. Bandarzewski, Wnoszenie..., op. cit., s. 537.

107

Ibidem, s. 538 oraz 544–545. Autor opowiada się za podmiotową wykład-

nią pojęcia sprawy rozpatrzonej przez sąd (jedynie ta sama osoba nie mogłaby

po raz kolejny wnieść skargi na tę samą uchwałę (zarządzenie) organu gminy,
na tej samej podstawie prawnej i na podstawie tych samych okoliczności),
uznając rozwiązanie takie za służące ochronie większej liczbie podmiotów niż
tylko skarżący.

Środki nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

poszczególnych rozwiązań i – pomimo dość szerokiego charakteru

regulacji zagadnień związanych z nadzorem – niedostatecznej ich

szczegółowości. Uwagi krytyczne budzą w szczególności przepisy

odnoszące się do obowiązku przedłożenia aktów prawotwórstwa
samorządowego na szczeblu gminy i powiatu organom nadzoru,
regulacje związane z warunkami ustanowienia zarządu komisa-

rycznego, kwestia zakresu uprawnień komisarza rządowego

w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego, zagadnienie

braku środka zaskarżenia w przypadku rozwiązania organu sta-
nowiącego jednostki samorządu terytorialnego przez Sejm, nie do

końca logiczny układ treści art. 89 u.s.g., czy też nie znajdujące

racjonalnego uzasadnienia zawężenie zakresu skargi z art. 90

u.s.w. wyłącznie do aktów prawa miejscowego w sprawach z za-
kresu administracji publicznej. Pomimo powyższych zastrzeżeń,

zauważalna i zasługująca na aprobatę jest wola ustawodawcy do

ujednolicenia postanowień ustaw samorządowych w zakresie

środków nadzorczych nad legalnością działań samorządu, szcze-
gólnie pozytywnie należy zaś ocenić wyeliminowanie rocznego

terminu w odniesieniu do możliwości stwierdzenia nieważności

aktu prawa miejscowego.