Opinia prof. Bogusława Banaszaka z 20 grudnia 2016 r.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego – na zlecenie Biura Analiz Sejmowych – w celu

przygotowania materiałów odpowiadających na pytania zgłoszone przez posłów, organy Sejmu lub Kancelarii

Sejmu.

Biuro Analiz Sejmowych

OPINIA ZLECONA

Prof. zw. dr hab. Bogusław Banaszak

Uniwersytet Zielonogórski

BAS-2697/16

Warszawa, 20 grudnia 2016 r.

Opinia na temat zgodno

ci z Konstytucj

RP i Regulaminem Sejmu kontynuacji

w dniu 16 grudnia 2016 r. 33 posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej

1. Wprowadzenie

W dniu 16 grudnia 2016 r. na skutek zablokowania mównicy sejmowej przez

posłów klubów opozycyjnych i uniemo

liwianiem prowadzenia obrad przez Marszałka

Sejmu Marszałek podj

ł decyzj

o kontynuacji posiedzenia w Sali Kolumnowej

im. Kazimierza Pu

aka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Działania zakłócaj

ce obrady Sejmu zdarzały si

wcze

niej w polskiej

praktyce parlamentarnej i na ten temat istniej

opracowania mog

ce mie

znaczenie

dla niniejszej opinie. Prezentowane w nich pogl

dy ciesz

akceptacj

w nauce

prawa i mog

pomocne w rozwa

aniach na temat zgodno

ci z Konstytucj

i Regulaminem Sejmu kontynuacji 33 posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej.

2. Kompetencje Marszałka Sejmu dotycz

ce przewodniczenia obradami Sejmu

i obowi

zki posłów podczas obrad

Konstytucja

powierzyła

przewodniczenie

obradami

Sejmu

organowi

jednoosobowemu – Marszałkowi Sejmu. Wskazane w art. 110 ust. 2 Konstytucji RP

kompetencje Marszałka Sejmu bardziej szczegółowo okre

la Regulamin Sejmu

(zwłaszcza art. 10). Zadania wymienione w Konstytucji uzupełnia on o: zwoływanie

posiedze

Sejmu, czuwanie nad tokiem i terminowo

prac Sejmu i jego organów,

czuwanie nad przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi

i porz

dku na sali posiedze

, sprawowanie pieczy nad spokojem i porz

dkiem na

całym obszarze nale

żą

cym do Sejmu. Marszałek Sejmu lub w jego zast

pstwie

wicemarszałek przy pomocy dwóch sekretarzy kieruje obradami Sejmu. Kieruj

czuwa nad przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

dku

na sali posiedze

i wydaje stosowne polecenia porz

dkowe, w tym o u

yciu w razie

konieczno

ci Stra

y Marszałkowskiej. W nauce prawa podkre

la si

e „Marszałek

Sejmu jako przewodnicz

cy obradom Sejmu (art. 110 ust. 2 Konstytucji) ma z mocy

regulaminu Sejmu ró

nego rodzaju uprawnienia, zwłaszcza dyscyplinuj

ce wobec

posłów w trakcie posiedzenia i obrad Sejmu”

Troska o niezakłócony tok pracy Sejmu jest nie tylko obowi

zkiem Marszałka, ale

równie

i posłów. Wyra

nie stanowi to Regulamin Sejmu stanowi

c w art. 7 ust. 4 –

„Do podstawowych obowi

zków posła nale

y w szczególno

ci: 1) udział

w głosowaniach podczas posiedze

Sejmu i w komisjach sejmowych; 2) stosowanie

do wynikaj

cych z Regulaminu Sejmu polece

Marszałka Sejmu”. Regulamin

Sejmu okre

la te

sposób zachowania posłów na Sali obrad wskazuj

c w art. 7 ust. 1

– „Posła obowi

zuje obecno

ść

i czynny udział w posiedzeniach Sejmu oraz organów

Sejmu, do których został wybrany. Na posiedzeniach Sejmu posłowie zajmuj

stałe,

wyznaczone miejsca na sali posiedze

”. Regulamin Sejmu przewiduje te

w art. 23

kary w przypadku uniemo

liwiania przez posła pracy Sejmu lub jego organów,

a w szczególno

ci niezastosowania si

przez posła do polecenia Marszałka Sejmu

przywołuj

cego posła „do porz

dku”.

W stosunku do posłów zakłócaj

cych porz

dek obrad marszałek ma prawo

przywoła

ich „do porz

dku”, a je

eli dopu

cili si

ęż

kiego naruszenia porz

dku

J. Mordwiłko, Uprawnienia Marszałka Sejmu wynikaj

ce z art. 10 ust.1 pkt. 12 regulaminu Sejmu

w zakresie udzielania posłom pomocy w wykonywaniu przez nich zada

, Regulamin Sejmu w opiniach

Biura Analiz Sejmowych, Wybór i oprac. W. Odrow

ąż

-Sypniewski, Warszawa 2010, t. I, s. 94.

obrad – ma prawo przywoła

ich „do porz

dku z zapisaniem do protokołu”. Gdyby

poseł nadal zakłócał posiedzenie, Marszałek mo

e wykluczy

go z posiedzenia.

eli mimo to poseł nie opu

ci sali posiedze

, Marszałek zarz

dza przerw

w obradach. Od decyzji Marszałka poseł mo

e odwoła

do Prezydium Sejmu,

które niezwłocznie rozstrzyga spraw

po zasi

gni

ciu opinii Komisji Regulaminowej

i Spraw Poselskich. Decyzja ta jest ostateczna.

W nauce prawa aprobowane jest powszechnie stanowisko głosz

ce,

e „Skoro

uprawnienie do sprawowania pieczy nad spokojem i porz

dkiem obejmuje cały

obszar nale

żą

cy do Sejmu to nale

ałoby wnosi

e dotyczy to tak

e Sali obrad

plenarnych i wszystkich innych pomieszcze

sejmowych”

W razie uniemo

liwienia przez posła lub grup

posłów normalnego

funkcjonowania Sejmu regulamin izby nie okre

la jednoznacznie kompetencji

Marszałka nakładaj

c wszak na niego (art. 175 ust. 1) obowi

zek czuwania nad

przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

dku na sali

posiedze

. W tym kontek

cie nale

y zgodzi

z P. Winczorkiem, który formułuje

nast

puj

ce stanowisko: „U

ycie przez Marszałka Stra

y Marszałkowskiej celem

przywrócenia porz

dku i spokoju w izbie jedynie na podstawie upowa

nienia uj

tego

w art. 10 ust. 3 regulaminu wywołuje u cz

ęś

ci posłów w

tpliwo

ci […]. Moim zdaniem

tpliwo

ci te s

bezzasadne […]”

. Równocze

nie jednak P. Winczorek stwierdza:

„Korzystanie […] z pomocy Stra

y Marszałkowskiej jest ostateczno

, której lepiej

unikn

ąć

”

3. Poj

cie obrad Sejmu

Poj

cie to ma swoje utrwalone znaczenie. Trafnie uj

ł je J. Mordwiłko pisz

„Obrady […] to ‘zbiorowe omawianie jakich

spraw, radzenie nad czym

’. Konstytucja

a za ni

regulamin Sejmu nakazuje izbie ‘obradowa

’, a wi

c prowadzi

dialog,

rozmow

wskazuj

c i

podstawowym

rodkiem i form

prac izby ma by

omawianie

spraw. Sposobem dialogu (rozmowy, omawiania) pomi

dzy lud

mi s

ich

wypowiedzi, a wi

c nie czyny, czy kreowanie zdarzenia. […] omawiania spraw nie

stanowi

zatem i nie kształtuj

tre

ci obrad […] czyny, zdarzenia, działania

M. Granat, Ocena uprawnie

Marszałka Sejmu w zakresie zaprowadzenia porz

dku na sali obrad

plenarnych (uwagi de lege lata i de lege ferenda), Regulamin …, t. II, s. 416.

P. Winczorek, O zmianach przepisów dotycz

cych uprawnie

Marszałka w kwestii zapewnienia

porz

dku na Sali posiedze

izby, Regulamin …., t. II, s. 410.

Ibidem s. 411

demonstracyjne, które s

zwi

zane z takimi prawnymi instytucjami jak manifestacje,

zgromadzenia publiczne itp.”

Warto przy tym zauwa

e J. Mordwiłko nawi

zuj

c do art. 14 ust. 1 pkt 6

ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora traktuje prawo do uczestniczenia

w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Sejm w sposób

cisły. Nie s

sprawy „jakiekolwiek”. Marszałek „musi przewodnicz

c obradom dba

, aby

zachowana była wewn

trzna warto

ść

(koherentno

ść

) dyskusji oraz by nie

uszczuplono

powagi

dyskusji

czyli

nie

deprecjonowano

jej

znaczenia

merytorycznego”.

Marszałek Sejmu ma wi

c wynikaj

cy z art. 110 ust. 2 Konstytucji i z art. 175

Regulaminu Sejmu obowi

zek takiego przewodniczenia obradami Sejmu aby nie

dopuszcza

do wypowiedzi odbiegaj

cych od tematu obrad nad danym punktem

porz

dku posiedzenia. Dyskusja podczas obrad plenarnych nie mo

e by

oderwana

od meritum omawianej sprawy. W momencie, w którym w dniu 16 grudnia 2016 r.

zakłócone zostały obrady był to bud

et pa

stwa.

4. Zgodno

ść

z Konstytucj

RP i Regulaminem Sejmu przeniesienia obrad Sejmu

podczas 33 posiedzenia Sejmu do Sali Kolumnowej

Grupa posłów podczas 33 posiedzenia Sejmu podj

ła działania nie mieszcz

w zakresie tre

ciowym obrad Sejmu – wyst

pienia niektórych posłów nie

dotyczyły ustawy bud

etowej a innych problemów – m.in. regulacji dotycz

cej

rodków masowego przekazu. Posłowie naruszyli tym samym omówione wy

obowi

zki wynikaj

ce z Regulaminu Sejmu. Działania te nie miały ponadto formy

zwi

zanej z obradami przyjmuj

c form

demonstracji, okupacji mównicy itp.,

a z Regulaminu Sejmu wyra

nie wynika, jak powinien zachowywa

poseł na Sali

obrad – okre

la je m.in. powołany wy

ej art. 7 Regulaminu. Grupowe zajmowanie

mównicy czy te

innych miejsc na Sali plenarnej nie tylko nie ma uzasadnienia

w przepisach regulaminowych, ale jest z nimi niezgodne. Je

eli poseł lub posłowie s

niezadowoleni

niektórych

dyscyplinuj

cych

rozstrzygni

ęć

Marszałka

podejmowanych w zwi

zku z prowadzeniem przez niego obrad mog

skorzysta

z przysługuj

cych im

rodków prawnych przewidzianych w Regulaminie Sejmu. Po

ich wyczerpaniu zobowi

zani s

do zastosowania si

do tych rozstrzygni

ęć

J. Mordwiłko, Interpretacja art. 175 regulaminu Sejmu, Regulamin …, t. II, s. 422.

Ibidem s. 421.

i uczestniczenia w obradach.

Wobec podj

cia tych działa

Marszałek Sejmu dla zachowania powagi

i porz

dku na sali posiedze

musiał podj

ąć

kroki zapewniaj

ce kontynuacje obrad.

Zwrócił si

z pro

do przewodnicz

cych wszystkich klubów o umo

liwienie

prowadzenia obrad w sali plenarnej. Wobec nieskuteczno

ci tego apelu traktuj

skorzystanie z pomocy Stra

y Marszałkowskiej jako niewskazane

znalazł mniej

dolegliwe dla posłów rozwi

zanie pozwalaj

ce lepiej zabezpieczy

powag

izby.

Zdecydował o przeniesieniu posiedzenia do innej sali.

Było to zgodne z dotychczasow

praktyk

parlamentarn

dopuszczaj

odbywanie posiedzenie poza sala plenarn

, gdy istniały przeszkody w korzystaniu

z niej (np. ze wzgl

du na remont). W przeszło

ci obrady odbywały si

w Sali

Kolumnowej. Podejmuj

c t

decyzj

Marszałek wykonywał swój konstytucyjny

obowi

zek przewodniczenie obradami Sejmu obejmuj

cy m.in. wskazanie miejsca

obrad wobec niemo

liwo

ci niezakłóconego odbywania obrad w Sali plenarnej.

Wszyscy posłowie zostali poinformowani sms-em o godzinie i miejscu

wznowienia obrad Sejmu w Sali Kolumnowej im. Kazimierza Pu

aka. Informacja ta

była równie

wietlana na ekranach w sali plenarnej. Oznacza to,

e ka

z posłów pragn

cych uczestniczy

w kontynuowanych obradach mógł to uczyni

Uwzgl

dniaj

warunki

techniczno-organizacyjne

istniej

Sali

Kolumnowej Marszałek Sejmu podj

ł, na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu Sejmu,

decyzj

o zarz

dzeniu głosowania poprzez podniesienie r

ki i obliczenie głosów

przez sekretarzy. W tym celu Sala Kolumnowa została podzielona na sektory

z wyznaczonymi sekretarzami. Marszałek Sejmu ogłaszał wynik głosowania na

podstawie protokołów przedstawianych przez sekretarzy. Wyniki wszystkich

głosowa

ogłaszane przez Marszałka Sejmu jednoznacznie

wiadczyły o tym,

głosowania przeprowadzane były przy zachowaniu konstytucyjnego kworum. Nale

tu zaznaczy

e liczenie głosów i kworum z wył

czeniem urz

dze

elektronicznych

jest jednym ze sposobów przewidzianych przez Regulamin Sejmu.

Warunki techniczno-organizacyjne mogły te

powodem ograniczenia

transmisji z obrad tylko do przekazu zapewnionego przez kamery sejmowe. Nie

stanowiło to naruszenia jawno

ci obrad, gdy

da ich cz

ęść

była transmitowana

i jest mo

liwa do odtworzenia.

Zob. cytowana wy

ej wypowied

P. Winczorka o ostatecznym charakterze tego

rodka.