Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego – na zlecenie Biura Analiz Sejmowych – w celu

przygotowania materiałów odpowiadających na pytania zgłoszone przez posłów, organy Sejmu lub Kancelarii

Sejmu.

1

Biuro Analiz Sejmowych

OPINIA ZLECONA

Prof. zw. dr hab. Bogusław Banaszak

Uniwersytet Zielonogórski

BAS-2697/16

Warszawa, 20 grudnia 2016 r.

Opinia na temat zgodno

ś

ci z Konstytucj

ą

RP i Regulaminem Sejmu kontynuacji

w dniu 16 grudnia 2016 r. 33 posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej

1. Wprowadzenie

W dniu 16 grudnia 2016 r. na skutek zablokowania mównicy sejmowej przez

posłów klubów opozycyjnych i uniemo

ż

liwianiem prowadzenia obrad przez Marszałka

Sejmu Marszałek podj

ą

ł decyzj

ę

o kontynuacji posiedzenia w Sali Kolumnowej

im. Kazimierza Pu

ż

aka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Działania zakłócaj

ą

ce obrady Sejmu zdarzały si

ę

ju

ż

wcze

ś

niej w polskiej

praktyce parlamentarnej i na ten temat istniej

ą

opracowania mog

ą

ce mie

ć

znaczenie

dla niniejszej opinie. Prezentowane w nich pogl

ą

dy ciesz

ą

si

ę

akceptacj

ą

w nauce

prawa i mog

ą

by

ć

pomocne w rozwa

ż

aniach na temat zgodno

ś

ci z Konstytucj

ą

RP

i Regulaminem Sejmu kontynuacji 33 posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej.

2

2. Kompetencje Marszałka Sejmu dotycz

ą

ce przewodniczenia obradami Sejmu

i obowi

ą

zki posłów podczas obrad

Konstytucja

powierzyła

przewodniczenie

obradami

Sejmu

organowi

jednoosobowemu – Marszałkowi Sejmu. Wskazane w art. 110 ust. 2 Konstytucji RP

kompetencje Marszałka Sejmu bardziej szczegółowo okre

ś

la Regulamin Sejmu

(zwłaszcza art. 10). Zadania wymienione w Konstytucji uzupełnia on o: zwoływanie

posiedze

ń

Sejmu, czuwanie nad tokiem i terminowo

ś

ci

ą

prac Sejmu i jego organów,

czuwanie nad przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi

i porz

ą

dku na sali posiedze

ń

, sprawowanie pieczy nad spokojem i porz

ą

dkiem na

całym obszarze nale

żą

cym do Sejmu. Marszałek Sejmu lub w jego zast

ę

pstwie

wicemarszałek przy pomocy dwóch sekretarzy kieruje obradami Sejmu. Kieruj

ą

cy

czuwa nad przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

ą

dku

na sali posiedze

ń

i wydaje stosowne polecenia porz

ą

dkowe, w tym o u

ż

yciu w razie

konieczno

ś

ci Stra

ż

y Marszałkowskiej. W nauce prawa podkre

ś

la si

ę

,

ż

e „Marszałek

Sejmu jako przewodnicz

ą

cy obradom Sejmu (art. 110 ust. 2 Konstytucji) ma z mocy

regulaminu Sejmu ró

ż

nego rodzaju uprawnienia, zwłaszcza dyscyplinuj

ą

ce wobec

posłów w trakcie posiedzenia i obrad Sejmu”

1

.

Troska o niezakłócony tok pracy Sejmu jest nie tylko obowi

ą

zkiem Marszałka, ale

równie

ż

i posłów. Wyra

ź

nie stanowi to Regulamin Sejmu stanowi

ą

c w art. 7 ust. 4 –

„Do podstawowych obowi

ą

zków posła nale

ż

y w szczególno

ś

ci: 1) udział

w głosowaniach podczas posiedze

ń

Sejmu i w komisjach sejmowych; 2) stosowanie

si

ę

do wynikaj

ą

cych z Regulaminu Sejmu polece

ń

Marszałka Sejmu”. Regulamin

Sejmu okre

ś

la te

ż

sposób zachowania posłów na Sali obrad wskazuj

ą

c w art. 7 ust. 1

– „Posła obowi

ą

zuje obecno

ść

i czynny udział w posiedzeniach Sejmu oraz organów

Sejmu, do których został wybrany. Na posiedzeniach Sejmu posłowie zajmuj

ą

stałe,

wyznaczone miejsca na sali posiedze

ń

”. Regulamin Sejmu przewiduje te

ż

w art. 23

kary w przypadku uniemo

ż

liwiania przez posła pracy Sejmu lub jego organów,

a w szczególno

ś

ci niezastosowania si

ę

przez posła do polecenia Marszałka Sejmu

przywołuj

ą

cego posła „do porz

ą

dku”.

W stosunku do posłów zakłócaj

ą

cych porz

ą

dek obrad marszałek ma prawo

przywoła

ć

ich „do porz

ą

dku”, a je

ż

eli dopu

ś

cili si

ę

ci

ęż

kiego naruszenia porz

ą

dku

1

J. Mordwiłko, Uprawnienia Marszałka Sejmu wynikaj

ą

ce z art. 10 ust.1 pkt. 12 regulaminu Sejmu

w zakresie udzielania posłom pomocy w wykonywaniu przez nich zada

ń

, Regulamin Sejmu w opiniach

Biura Analiz Sejmowych, Wybór i oprac. W. Odrow

ąż

-Sypniewski, Warszawa 2010, t. I, s. 94.

3

obrad – ma prawo przywoła

ć

ich „do porz

ą

dku z zapisaniem do protokołu”. Gdyby

poseł nadal zakłócał posiedzenie, Marszałek mo

ż

e wykluczy

ć

go z posiedzenia.

Je

ż

eli mimo to poseł nie opu

ś

ci sali posiedze

ń

, Marszałek zarz

ą

dza przerw

ę

w obradach. Od decyzji Marszałka poseł mo

ż

e odwoła

ć

si

ę

do Prezydium Sejmu,

które niezwłocznie rozstrzyga spraw

ę

po zasi

ę

gni

ę

ciu opinii Komisji Regulaminowej

i Spraw Poselskich. Decyzja ta jest ostateczna.

W nauce prawa aprobowane jest powszechnie stanowisko głosz

ą

ce,

ż

e „Skoro

uprawnienie do sprawowania pieczy nad spokojem i porz

ą

dkiem obejmuje cały

obszar nale

żą

cy do Sejmu to nale

ż

ałoby wnosi

ć

,

ż

e dotyczy to tak

ż

e Sali obrad

plenarnych i wszystkich innych pomieszcze

ń

sejmowych”

2

.

W razie uniemo

ż

liwienia przez posła lub grup

ę

posłów normalnego

funkcjonowania Sejmu regulamin izby nie okre

ś

la jednoznacznie kompetencji

Marszałka nakładaj

ą

c wszak na niego (art. 175 ust. 1) obowi

ą

zek czuwania nad

przestrzeganiem w toku obrad Regulaminu Sejmu oraz powagi i porz

ą

dku na sali

posiedze

ń

. W tym kontek

ś

cie nale

ż

y zgodzi

ć

si

ę

z P. Winczorkiem, który formułuje

nast

ę

puj

ą

ce stanowisko: „U

ż

ycie przez Marszałka Stra

ż

y Marszałkowskiej celem

przywrócenia porz

ą

dku i spokoju w izbie jedynie na podstawie upowa

ż

nienia uj

ę

tego

w art. 10 ust. 3 regulaminu wywołuje u cz

ęś

ci posłów w

ą

tpliwo

ś

ci […]. Moim zdaniem

w

ą

tpliwo

ś

ci te s

ą

bezzasadne […]”

3

. Równocze

ś

nie jednak P. Winczorek stwierdza:

„Korzystanie […] z pomocy Stra

ż

y Marszałkowskiej jest ostateczno

ś

ci

ą

, której lepiej

unikn

ąć

”

4

.

3. Poj

ę

cie obrad Sejmu

Poj

ę

cie to ma swoje utrwalone znaczenie. Trafnie uj

ą

ł je J. Mordwiłko pisz

ą

c:

„Obrady […] to ‘zbiorowe omawianie jakich

ś

spraw, radzenie nad czym

ś

’. Konstytucja

a za ni

ą

regulamin Sejmu nakazuje izbie ‘obradowa

ć

’, a wi

ę

c prowadzi

ć

dialog,

rozmow

ę

wskazuj

ą

c i

ż

podstawowym

ś

rodkiem i form

ą

prac izby ma by

ć

omawianie

spraw. Sposobem dialogu (rozmowy, omawiania) pomi

ę

dzy lud

ź

mi s

ą

ich

wypowiedzi, a wi

ę

c nie czyny, czy kreowanie zdarzenia. […] omawiania spraw nie

stanowi

ą

zatem i nie kształtuj

ą

tre

ś

ci obrad […] czyny, zdarzenia, działania

2

M. Granat, Ocena uprawnie

ń

Marszałka Sejmu w zakresie zaprowadzenia porz

ą

dku na sali obrad

plenarnych (uwagi de lege lata i de lege ferenda), Regulamin …, t. II, s. 416.

3

P. Winczorek, O zmianach przepisów dotycz

ą

cych uprawnie

ń

Marszałka w kwestii zapewnienia

porz

ą

dku na Sali posiedze

ń

izby, Regulamin …., t. II, s. 410.

4

Ibidem s. 411

4

demonstracyjne, które s

ą

zwi

ą

zane z takimi prawnymi instytucjami jak manifestacje,

zgromadzenia publiczne itp.”

5

.

Warto przy tym zauwa

ż

y

ć

,

ż

e J. Mordwiłko nawi

ą

zuj

ą

c do art. 14 ust. 1 pkt 6

ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora traktuje prawo do uczestniczenia

w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Sejm w sposób

ś

cisły. Nie s

ą

to

sprawy „jakiekolwiek”. Marszałek „musi przewodnicz

ą

c obradom dba

ć

, aby

zachowana była wewn

ę

trzna warto

ść

(koherentno

ść

) dyskusji oraz by nie

uszczuplono

powagi

dyskusji

czyli

nie

deprecjonowano

jej

znaczenia

merytorycznego”.

6

Marszałek Sejmu ma wi

ę

c wynikaj

ą

cy z art. 110 ust. 2 Konstytucji i z art. 175

Regulaminu Sejmu obowi

ą

zek takiego przewodniczenia obradami Sejmu aby nie

dopuszcza

ć

do wypowiedzi odbiegaj

ą

cych od tematu obrad nad danym punktem

porz

ą

dku posiedzenia. Dyskusja podczas obrad plenarnych nie mo

ż

e by

ć

oderwana

od meritum omawianej sprawy. W momencie, w którym w dniu 16 grudnia 2016 r.

zakłócone zostały obrady był to bud

ż

et pa

ń

stwa.

4. Zgodno

ść

z Konstytucj

ą

RP i Regulaminem Sejmu przeniesienia obrad Sejmu

podczas 33 posiedzenia Sejmu do Sali Kolumnowej

Grupa posłów podczas 33 posiedzenia Sejmu podj

ę

ła działania nie mieszcz

ą

ce

si

ę

w zakresie tre

ś

ciowym obrad Sejmu – wyst

ą

pienia niektórych posłów nie

dotyczyły ustawy bud

ż

etowej a innych problemów – m.in. regulacji dotycz

ą

cej

ś

rodków masowego przekazu. Posłowie naruszyli tym samym omówione wy

ż

ej

obowi

ą

zki wynikaj

ą

ce z Regulaminu Sejmu. Działania te nie miały ponadto formy

zwi

ą

zanej z obradami przyjmuj

ą

c form

ę

demonstracji, okupacji mównicy itp.,

a z Regulaminu Sejmu wyra

ź

nie wynika, jak powinien zachowywa

ć

si

ę

poseł na Sali

obrad – okre

ś

la je m.in. powołany wy

ż

ej art. 7 Regulaminu. Grupowe zajmowanie

mównicy czy te

ż

innych miejsc na Sali plenarnej nie tylko nie ma uzasadnienia

w przepisach regulaminowych, ale jest z nimi niezgodne. Je

ż

eli poseł lub posłowie s

ą

niezadowoleni

z

niektórych

dyscyplinuj

ą

cych

rozstrzygni

ęć

Marszałka

podejmowanych w zwi

ą

zku z prowadzeniem przez niego obrad mog

ą

skorzysta

ć

z przysługuj

ą

cych im

ś

rodków prawnych przewidzianych w Regulaminie Sejmu. Po

ich wyczerpaniu zobowi

ą

zani s

ą

do zastosowania si

ę

do tych rozstrzygni

ęć

5

J. Mordwiłko, Interpretacja art. 175 regulaminu Sejmu, Regulamin …, t. II, s. 422.

6

Ibidem s. 421.

5

i uczestniczenia w obradach.

Wobec podj

ę

cia tych działa

ń

Marszałek Sejmu dla zachowania powagi

i porz

ą

dku na sali posiedze

ń

musiał podj

ąć

kroki zapewniaj

ą

ce kontynuacje obrad.

Zwrócił si

ę

z pro

ś

b

ą

do przewodnicz

ą

cych wszystkich klubów o umo

ż

liwienie

prowadzenia obrad w sali plenarnej. Wobec nieskuteczno

ś

ci tego apelu traktuj

ą

c

skorzystanie z pomocy Stra

ż

y Marszałkowskiej jako niewskazane

7

znalazł mniej

dolegliwe dla posłów rozwi

ą

zanie pozwalaj

ą

ce lepiej zabezpieczy

ć

powag

ę

izby.

Zdecydował o przeniesieniu posiedzenia do innej sali.

Było to zgodne z dotychczasow

ą

praktyk

ą

parlamentarn

ą

dopuszczaj

ą

ca

odbywanie posiedzenie poza sala plenarn

ą

, gdy istniały przeszkody w korzystaniu

z niej (np. ze wzgl

ę

du na remont). W przeszło

ś

ci obrady odbywały si

ę

ju

ż

w Sali

Kolumnowej. Podejmuj

ą

c t

ę

decyzj

ę

Marszałek wykonywał swój konstytucyjny

obowi

ą

zek przewodniczenie obradami Sejmu obejmuj

ą

cy m.in. wskazanie miejsca

obrad wobec niemo

ż

liwo

ś

ci niezakłóconego odbywania obrad w Sali plenarnej.

Wszyscy posłowie zostali poinformowani sms-em o godzinie i miejscu

wznowienia obrad Sejmu w Sali Kolumnowej im. Kazimierza Pu

ż

aka. Informacja ta

była równie

ż

wy

ś

wietlana na ekranach w sali plenarnej. Oznacza to,

ż

e ka

ż

dy

z posłów pragn

ą

cych uczestniczy

ć

w kontynuowanych obradach mógł to uczyni

ć

.

Uwzgl

ę

dniaj

ą

c

warunki

techniczno-organizacyjne

istniej

ą

ce

w

Sali

Kolumnowej Marszałek Sejmu podj

ą

ł, na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu Sejmu,

decyzj

ę

o zarz

ą

dzeniu głosowania poprzez podniesienie r

ę

ki i obliczenie głosów

przez sekretarzy. W tym celu Sala Kolumnowa została podzielona na sektory

z wyznaczonymi sekretarzami. Marszałek Sejmu ogłaszał wynik głosowania na

podstawie protokołów przedstawianych przez sekretarzy. Wyniki wszystkich

głosowa

ń

ogłaszane przez Marszałka Sejmu jednoznacznie

ś

wiadczyły o tym,

ż

e

głosowania przeprowadzane były przy zachowaniu konstytucyjnego kworum. Nale

ż

y

tu zaznaczy

ć

,

ż

e liczenie głosów i kworum z wył

ą

czeniem urz

ą

dze

ń

elektronicznych

jest jednym ze sposobów przewidzianych przez Regulamin Sejmu.

Warunki techniczno-organizacyjne mogły te

ż

by

ć

powodem ograniczenia

transmisji z obrad tylko do przekazu zapewnionego przez kamery sejmowe. Nie

stanowiło to naruszenia jawno

ś

ci obrad, gdy

ż

ka

ż

da ich cz

ęść

była transmitowana

i jest mo

ż

liwa do odtworzenia.

7

Zob. cytowana wy

ż

ej wypowied

ź

P. Winczorka o ostatecznym charakterze tego

ś

rodka.

6

5. Konkluzja

Kontynuacja w dniu 16 grudnia 2016 r. 33 posiedzenia Sejmu w Sali

Kolumnowej była w pełni zgodna z Konstytucj

ą

RP i Regulaminem Sejmu.