Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego – na zlecenie Biura Analiz Sejmowych – w celu

przygotowania materiałów odpowiadających na pytania zgłoszone przez posłów, organy Sejmu lub Kancelarii

Sejmu.

Prof. zw. dr hab. Bogusław Banaszak

Uniwersytet Zielonogórski

BAS-2757/16

27 grudnia 2016 r.

OPINIA

Opinia uzupełniaj

ą

ca do opinii na temat zgodno

ś

ci z Konstytucj

ą

RP

i Regulaminem Sejmu kontynuacji 33. posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia

2016 r. w Sali Kolumnowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Uzupełnienie opinii pierwotnej implikowane jest informacjami, które ukazały si

ę

ju

ż

po jej sporz

ą

dzeniu i zamieszczone zostały w stenogramie z 33. posiedzenia Sejmu

w dniu 16 grudnia 2016 r.

2.

Ani Konstytucja RP ani regulamin Sejmu nie okre

ś

la, gdzie ma si

ę

odbywa

ć

posiedzenie plenarne.

Wobec blokady przez grup

ę

posłów mównicy i cz

ęś

ci stołu

prezydialnego Marszałek Sejmu dla zachowania powagi i porz

ą

dku na sali posiedze

ń

podj

ą

ł kroki zapewniaj

ą

ce kontynuacje obrad

1

. Zwrócił si

ę

z pro

ś

b

ą

do

przewodnicz

ą

cych wszystkich klubów o umo

ż

liwienie prowadzenia obrad w sali

plenarnej. Wobec nieskuteczno

ś

ci tego apelu zdecydował o przeniesieniu

posiedzenia do innej sali. Wybrał Sal

ę

Kolumnow

ą

, w której ju

ż

w przeszło

ś

ci odbyło

si

ę

posiedzenie plenarne Sejmu. Chodzi o 73 posiedzenie Sejmu VI kadencji w dniu

12 sierpnia 2010 r. Marszałek Sejmu G. Schetyna podj

ą

ł wówczas decyzje o odbyciu

posiedzenia w Sali Kolumnowej, gdy istniały przeszkody w korzystaniu z sali

plenarnej. Ukształtował si

ę

wi

ę

c precedens i decyzja o mo

ż

liwo

ś

ci odbywania

posiedze

ń

nie w Sali plenarnej, ale w innej Sali w gmachu Sejmu stała si

ę

„wzorem

1

Nawet komentatorzy maj

ą

cy w

ą

tpliwo

ś

ci co do prawidłowo

ś

ci decyzji Marszałka stwierdzaj

ą

:

„Blokada mównicy zacz

ę

ła si

ę

wkrótce po wykluczeniu posła Szczerby, co na nagraniu wida

ć

mniej

wi

ę

cej od 15:16 [14]. Marszałkowi Kuchci

ń

skiemu udało si

ę

przeprowadzi

ć

kilka głosowa

ń

, potem

ogłoszono przerw

ę

. Po przerwie chaos był ju

ż

totalny - w pewnym momencie jednocze

ś

nie marszałek

chciał głosowa

ć

i kłócił si

ę

z dwoma posłami oczekuj

ą

cymi dopuszczenia do głosu, a opozycja pi

ę

tro

ni

ż

ej

ś

piewała hymn (15:36).Czy działania opozycji były tu zgodne z regulaminem? Moim zdaniem w

ż

adnym wypadku; to było "uniemo

ż

liwianie prowadzenia obrad", nawet je

ś

li w słusznej sprawie

przywrócenia

posła

wykluczonego

wbrew

regulaminowi.”

https://www.facebook.com/ceilingsejm/posts/841159469357416

2

przy rozstrzyganiu spraw podobnych”

2

Marszałek M. Kuchci

ń

ski nawi

ą

zał wi

ę

c do

niedawnego rozstrzygni

ę

cia swojego poprzednika. Podejmuj

ą

c t

ę

decyzj

ę

Marszałek

wykonywał swój konstytucyjny obowi

ą

zek przewodniczenia obradom Sejmu

obejmuj

ą

cy m.in. wskazanie miejsca obrad wobec niemo

ż

liwo

ś

ci niezakłóconego

odbywania obrad w Sali plenarnej.

3. Głosowania podczas 33. posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia 2016 r. w Sali

Kolumnowej przeprowadzono w sposób podobny jak podczas 73 posiedzenie Sejmu

VI kadencji i w oparciu o ten sam przepis regulaminowy. W roku 2010 ani odbycie

posiedzenia w Sali Kolumnowej ani przyj

ę

ty podczas niego sposób głosowania nie

budziły w

ą

tpliwo

ś

ci ze strony przedstawicieli nauk prawnych i polityków. Okazało si

ę

,

ż

e na Sali Kolumnowej wystarczyło miejsca dla wszystkich posłów. Przeprowadzaj

ą

c

głosowania ówczesny Marszałek Sejmu G. Schetyna stwierdził: „W zwi

ą

zku z

niemo

ż

liwo

ś

ci

ą

przeprowadzenia głosowania przy pomocy urz

ą

dzenia do liczenia

głosów na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu Sejmu zarz

ą

dzam głosowanie przez

podniesienie r

ę

ki i obliczenie głosów przez posłów sekretarzy. W celu usprawnienia

przeprowadzenia głosowania sala została podzielona na 10 sektorów. W ka

ż

dym z

nich głosy b

ę

dzie liczy

ć

wyznaczony przeze mnie poseł sekretarz. […] Prosz

ę

panie i

panów posłów o trzymanie w trakcie głosowania podniesionych r

ą

k przez czas

umo

ż

liwiaj

ą

cy obliczenie głosów.”

3

Marszałek zauwa

ż

ył te

ż

niedostatki akustyki w

Sali Kolumnowej stwierdzaj

ą

c: „Tu zawsze nie słycha

ć

, wi

ę

c je

ż

eli troszk

ę

si

ę

zmobilizujemy i nie b

ę

dziemy rozmawia

ć

, to b

ę

dzie lepiej słycha

ć

”.

4

Marszałek M. Kuchci

ń

ski wypowiedział podobne w tre

ś

ci słowa: „W zwi

ą

zku z

niemo

ż

liwo

ś

ci

ą

przeprowadzenia głosowania za pomoc

ą

urz

ą

dzenia do liczenia

głosów na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu Sejmu zarz

ą

dzam głosowanie przez

podniesienie r

ę

ki i obliczenie głosów przez posłów sekretarzy. Przepraszam

wszystkich pa

ń

stwa posłów za te niedoci

ą

gni

ę

cia. […] W celu usprawnienia

przeprowadzenia głosowania sala zostanie podzielona na dziesi

ęć

sektorów. W

ka

ż

dym z nich głosy b

ę

dzie liczy

ć

wyznaczony przeze mnie poseł sekretarz”.

5

2

W. Gromski, hasło: precedens w: U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 2007, s.

621-622.

3

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 73 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w

dniu 12 sierpnia 2010 r., Warszawa 2010, s. 22.

4

Ibidem s. 4.

5

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 33 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w

dniu 16 grudnia 2016 r., Warszawa 2016, s. 64.

3

W sprawozdaniu stenograficznym z 33 posiedzenia Sejmu obecnej kadencji

podano nazwiska 10 sekretarzy powołanych przez Marszałka. Dwoje z nich

o

ś

wiadczyło,

ż

e nie brało udziału w posiedzeniu. Kwestii tej nie wyja

ś

nia

sprawozdanie stenograficzne. Mo

ż

na przyj

ąć

dwa mo

ż

liwe rozwi

ą

zania – albo głosy

liczyło 8 sekretarzy z wymienionych przez Marszałka (i stosownie do tego podzielono

sektory), albo Marszałek wyznaczył dwóch nowych sekretarzy i nie uj

ę

to tego w

sprawozdaniu stenograficznym. Na podstawie enuncjacji prasowych mo

ż

na przyj

ąć

,

ż

e zastosowano to drugie rozwi

ą

zanie

6

.

Nale

ż

y przy tym zaznaczy

ć

,

ż

e Marszałek przed przyst

ą

pieniem do

głosowania sprawdził, czy sekretarze s

ą

przy swoich sektorach

7

.

Do wyników głosowania doł

ą

czono skany papierowych protokołów z podpisem

sekretarzy licz

ą

cych głosy. Maj

ą

c kontakt wzrokowy z głosuj

ą

cym mogli równie

ż

stwierdzi

ć

czy głosuj

ą

cym jest poseł, Na zbiorczych wynikach głosowania znajduj

ą

si

ę

podpisy powołanych przez Marszałka członków komisji skrutacyjnej.

4. Lista obecno

ś

ci posłów podczas całego 33 posiedzenia Sejmu obecnej kadencji

była wyło

ż

ona w sposób dotychczas przyj

ę

ty. Potwierdza to komunikat Kancelarii

Sejmu, w którym stwierdzono,

ż

e listy obecno

ś

ci posłów były wyło

ż

one przez cały

dzie

ń

w dniu 16 grudnia 2016 r. w zwyczajowo wyznaczonym miejscu i przez cały

dzie

ń

dost

ę

pne dla wszystkich posłów. W komunikacie tym podkre

ś

lono,

ż

e lista

obecno

ś

ci nie stanowi podstawy stwierdzania kworum na posiedzeniu Sejmu. Lista

obecno

ś

ci stanowi jedynie podstaw

ę

stwierdzenia regulaminowego obowi

ą

zku posła

uczestniczenia w posiedzeniu Sejmu. W dniu 16 grudnia 2016 r. o obecno

ś

ci posła

na posiedzeniu

ś

wiadczył udział w głosowaniach.

Na marginesie nale

ż

y zauwa

ż

y

ć

,

ż

e w podobny sposób podpisywano listy

równie

ż

podczas 73 posiedzenia Sejmu VI kadencji. Poseł K. Brejza, który był

wówczas sekretarzem zaapelował: "Panie i Panowie Posłowie! Przypominam o

6

„

Jarosław Kaczy

ń

ski zapytany w Białej Podlaskiej o spraw

ę

stwierdził,

ż

e kiedy wyznaczeni posłowie

nie stawili si

ę

do liczenia, na sekretarzy wybrano innych. – Nikt tutaj nie fałszował. Nie szukajcie dziury

w całym. Wszystko było całkowicie legalne - powiedział prezes PiS.

http://natemat.pl/197495,poslowie-widma-na-posiedzeniu-w-sali-kolumnowej-co-oznacza-brak-
jarubasa-na-glosowaniu-nad-budzetem

7

„Panowie posłowie sekretarze s

ą

na miejscu, tak? Prosz

ę

panie i panów posłów o trzymanie w trak-

cie głosowania podniesionych r

ą

k przez czas umo

ż

liwiaj

ą

cy obliczenie głosów.

Czy posłowie sekretarze s

ą

gotowi?

(Głos z sali: Tak.)
Dzi

ę

kuj

ę

. Posłów sekretarzy prosz

ę

o doliczenie swojego głosu do wyznaczonego im sektora. Sp r a

w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 33 posiedzenia …, s. 64.

4

obowi

ą

zku podpisania list obecno

ś

ci wyło

ż

onych na pulpitach przed sal

ą

kolumnow

ą

,

bowiem podpis na li

ś

cie b

ę

dzie jedyn

ą

podstaw

ą

ustalenia pa

ń

stwa obecno

ś

ci na

bie

żą

cym posiedzeniu Sejmu"

8

Rola listy obecno

ś

ci i jej znaczenie prawne budz

ą

od dłu

ż

szego czasu

kontrowersje zarówno w praktyce parlamentarnej jak i w nauce prawa. Dzieje si

ę

tak

ze wzgl

ę

du na ogólnikow

ą

regulacj

ę

poj

ę

cia obecno

ś

ci posła w Regulaminie Sejmu

9

.

Mo

ż

na uzna

ć

,

ż

e sam, podpis na li

ś

cie obecno

ś

ci nie mo

ż

e słu

ż

y

ć

do stwierdzenia

kworum podczas głosowania. „nie budzi […] w

ą

tpliwo

ś

ci fakt, i

ż

do stwierdzenia

obecno

ś

ci, w rozumieniu art. 120 Konstytucji i art. 190 regulaminu, nie wystarczy

zło

ż

enie przez posła podpisu na li

ś

cie obecno

ś

ci na posiedzeniu”.

10

Tym samym nie

ma znaczenia moment zło

ż

enia podpisu przez posła w trakcie trwania posiedzenia.

Powstaje jednak pytanie o mo

ż

liwo

ść

uczynienia tego bezpo

ś

rednio po zako

ń

czeniu

posiedzenia, je

ż

eli listy obecno

ś

ci b

ę

d

ą

jeszcze wyło

ż

one. Zachowanie takie nie jest

zabronione w swietle Regulaminu Sejmu i nie wydaje si

ę

aby było ono równoznaczne

z po

ś

wiadczeniem nieprawdy w rozumieniu prawa karnego. Podpisuj

ą

c list

ę

obecno

ś

ci po głosowaniu poseł „po

ś

wiadczyłby nieprawd

ę

, gdyby go na głosowaniu

nie było albo gdyby dopisał do protokołu inny głos ni

ż

rzeczywi

ś

cie oddał”.

11

Z powy

ż

szych uwag wynika,

ż

e lista obecno

ś

ci nie mo

ż

e by

ć

podstaw

ą

dla

stwierdzenia kworum koniecznego dla uznania wa

ż

no

ś

ci głosowania. Mo

ż

na to

uczyni

ć

w oparciu o liczb

ę

posłów, którzy brali udział w glosowaniu. Art. 120

Konstytucji i art. 190 Regulaminu Sejmu jako podstawowe kworum dla uchwalania

ustaw i uchwał zwykł

ą

wi

ę

kszo

ś

ci

ą

Konstytucja przewiduje obecno

ść

co najmniej

połowy ustawowej liczby posłów. Oznacza to,

ż

e konieczna jest obecno

ść

przynajmniej 230 posłów. Je

ż

eli w głosowaniu oddano t

ę

lub wi

ę

ksz

ą

liczb

ę

głosów,

to wówczas kworum zostało osi

ą

gni

ę

te. Tak było we wszystkich głosowaniach

przeprowadzonych podczas 33 posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej.

Stwierdzenie kworum dokonuje zwykle przewodnicz

ą

cy obradom. W

przypadku posiedzenia Sejmu stwierdzenia kworum dokonuje Marszałek Sejmu. Jak

słusznie zauwa

ż

yła G. Grabowska „je

ś

li marszałek Sejmu wie,

ż

e jest kworum i

8

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 73 posiedzenia …, s. 4.

9

Szerzej na ten temat zob. J. Mordwiłko, Regulacja prawna dyscyplinowania posłów i senatorów, w:

Regulamin …, t. II, s. 503-505; M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, t. II, Warszawa 2016, s.
502-503.

10

J. Mordwiłko, Regulacja …, s. 504.

11

http://kontrowersje.net/rewolucja_1000_kanapek_w_wietle_jasnych_przepis_w_prawa

5

stwierdza ten fakt, to nie ma powodu, aby ustawy nie poddał procedowaniu”.

12

Wyniki głosowa

ń

dokonanych podczas 33 posiedzenia Sejmu na Sali Kolumnowej

potwierdzaj

ą

,

ż

e kworum było podczas wszystkich tych głosowa

ń

.

5. Podczas 33 posiedzenia Sejmu przewodnicz

ą

cy Komisji Finansów Publicznych

poseł J. Sasin zgłosił wniosek formalny na podstawie art. 184 ust. 3 pkt 9 regulaminu

Sejmu o zmian

ę

w sposobie przeprowadzenia głosowania polegaj

ą

c

ą

na

przegłosowaniu ł

ą

cznym poprawek zaopiniowanych pozytywnie przez komisj

ę

, a

tak

ż

e

ł

ą

cznym

przegłosowaniu

wniosków

mniejszo

ś

ci

oraz

poprawek

zaopiniowanych negatywnie. Prezydium Sejmu – organ posiadaj

ą

cy kompetencj

ę

do

interpretowania Regulaminu Sejmu (art. 12 Regulaminu Sejmu), po zasi

ę

gni

ę

ciu

opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych, podj

ę

ło uchwał

ę

w sprawie wykładni tego przepisu. Stwierdzono w niej: „Zmiana sposobu

prowadzenia głosowania mo

ż

e polega

ć

tak

ż

e na ł

ą

cznym przegłosowaniu poprawek

w oparciu o wnioski o ich przyj

ę

cie albo odrzucenie przedstawione przez komisje w

dodatkowym sprawozdaniu, przy czym jako poprawki z wnioskiem o odrzucenie

nale

ż

y traktowa

ć

równie

ż

wnioski mniejszo

ś

ci zamieszczone w sprawozdaniu

komisji”

13

. Tym samym uznano,

ż

e wniosek zgłoszony przez posła Jacka Sasina

spełnia wymogi formalne i podlega rozstrzygni

ę

ciu przez Sejm.

Uchwała Prezydium Sejmu nie jest precedensowa. Ju

ż

w przeszło

ś

ci Sejm

odrzucał w głosowaniu en bloc poprawki do ustawy bud

ż

etowej. Stało si

ę

tak np. w

grudniu 2012 r., gdy na podstawie poprawki nr 31 do ustawy bud

ż

etowej na 2013 r.

odrzucono 5899 poprawek zgłoszonych przez Ruch Palikota. Uczyniono to bez

zwracania si

ę

o stosown

ą

interpretacj

ę

Regulaminu Sejmu. Post

ę

powanie takie oraz

samo zblokowane głosowanie (czyli jedno głosowanie nad wi

ę

ksz

ą

ilo

ś

ci

ą

)

poprawek nie wzbudziło dotychczas kontrowersji w nauce prawa.

6. Art. 188 ust. 5 Regulaminu Sejmu stanowi: „Wyniki głosowania ogłasza Marszałek

Sejmu. Wyniki głosowania imiennego Marszałek ogłasza na podstawie protokołu

przedstawionego przez sekretarzy Sejmu dokonuj

ą

cych obliczenia głosów. Wyniki

głosowania s

ą

ostateczne i nie mog

ą

by

ć

przedmiotem dyskusji, z zastrze

ż

eniem art.

12

http://www.rp.pl/Prawo/312179968-Konstytucjonalisci-o-piatkowym-posiedzeniu-Sejmu. html#ap-1

13

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 33 posiedzenia …, s. 64.

6

189”. Art. 189 Regulaminu Sejmu normuje instytucj

ę

reasumpcji głosowania, ale z

wniosek o jej przeprowadzenie mo

ż

na zgłosi

ć

wył

ą

cznie na posiedzeniu, na którym

odbyło si

ę

głosowanie (art. 189 ust. 2).

Zasada ostateczno

ś

ci wyników głosowania odnosi si

ę

do wszystkich wyników

ogłoszonych przez Marszałka Sejmu. Oznacza to, i

ż

ani sam Sejm, ani

ż

aden organ

zewn

ę

trzny, nie mo

ż

e uchyli

ć

ani zmieni

ć

wyników ogłoszonych przez Marszałka.

Ł

ą

czy si

ę

ona z zasad

ą

zaufania do pa

ń

stwa (art. 2 Konstytucji). Nie mo

ż

na te

ż

w

sposób skuteczny

żą

da

ć

po zako

ń

czeniu posiedzenia ani reasumpcji ani powtórzenia

głosowania, którego wyniki zostały ju

ż

ogłoszone.

7. Art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu wprowadzaj

ą

c zasad

ę

jawno

ś

ci obrad stanowi

m.in.,

ż

e polega ona na umo

ż

liwieniu prasie, radiu i telewizji sporz

ą

dzania

sprawozda

ń

z posiedze

ń

Sejmu oraz umo

ż

liwieniu publiczno

ś

ci obserwowania obrad

Sejmu z galerii w sali posiedze

ń

Sejmu, na zasadach okre

ś

lonych przez Marszałka

Sejmu w przepisach porz

ą

dkowych. Ze wzgl

ę

du na przeniesienie obrad do Sali

Kolumnowej i istniej

ą

ce tam ograniczenia techniczne (np. brak galerii) nie mo

ż

na

było zapewni

ć

ani publiczno

ś

ci ani

ś

rodkom masowego przekazu takich samych

warunków jak na Sali plenarnej. Zapewniono transmisj

ę

z obrad ograniczon

ą

tylko do

przekazu zapewnionego przez kamery sejmowe. Nie stanowiło to naruszenia

jawno

ś

ci obrad, gdy

ż

ka

ż

da ich cz

ęść

była transmitowana i jest mo

ż

liwa do

odtworzenia. Ponadto przebieg obrad mo

ż

na zrekonstruowa

ć

na podstawie

sprawozdania stenograficznego i opublikowanych protokołów.

8. Konkluzja

Kontynuacja 33. posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia 2016 r. w Sali

Kolumnowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej była zgodna z Konstytucj

ą

RP i

Regulaminem Sejmu.