Opinia prof. zw. dr. hab. Bogusława Banaszaka z 27 grudnia 2016 r.

Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego – na zlecenie Biura Analiz Sejmowych – w celu

przygotowania materiałów odpowiadających na pytania zgłoszone przez posłów, organy Sejmu lub Kancelarii

Sejmu.

Prof. zw. dr hab. Bogusław Banaszak

Uniwersytet Zielonogórski

BAS-2757/16

27 grudnia 2016 r.

OPINIA

Opinia uzupełniaj

ca do opinii na temat zgodno

ci z Konstytucj

i Regulaminem Sejmu kontynuacji 33. posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia

2016 r. w Sali Kolumnowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Uzupełnienie opinii pierwotnej implikowane jest informacjami, które ukazały si

po jej sporz

dzeniu i zamieszczone zostały w stenogramie z 33. posiedzenia Sejmu

w dniu 16 grudnia 2016 r.

Ani Konstytucja RP ani regulamin Sejmu nie okre

la, gdzie ma si

odbywa

posiedzenie plenarne.

Wobec blokady przez grup

posłów mównicy i cz

ęś

ci stołu

prezydialnego Marszałek Sejmu dla zachowania powagi i porz

dku na sali posiedze

podj

ł kroki zapewniaj

ce kontynuacje obrad

. Zwrócił si

z pro

przewodnicz

cych wszystkich klubów o umo

liwienie prowadzenia obrad w sali

plenarnej. Wobec nieskuteczno

ci tego apelu zdecydował o przeniesieniu

posiedzenia do innej sali. Wybrał Sal

Kolumnow

, w której ju

w przeszło

ci odbyło

posiedzenie plenarne Sejmu. Chodzi o 73 posiedzenie Sejmu VI kadencji w dniu

12 sierpnia 2010 r. Marszałek Sejmu G. Schetyna podj

ł wówczas decyzje o odbyciu

posiedzenia w Sali Kolumnowej, gdy istniały przeszkody w korzystaniu z sali

plenarnej. Ukształtował si

c precedens i decyzja o mo

liwo

ci odbywania

posiedze

nie w Sali plenarnej, ale w innej Sali w gmachu Sejmu stała si

„wzorem

Nawet komentatorzy maj

cy w

tpliwo

ci co do prawidłowo

ci decyzji Marszałka stwierdzaj

„Blokada mównicy zacz

ła si

wkrótce po wykluczeniu posła Szczerby, co na nagraniu wida

mniej

cej od 15:16 [14]. Marszałkowi Kuchci

skiemu udało si

przeprowadzi

kilka głosowa

, potem

ogłoszono przerw

. Po przerwie chaos był ju

totalny - w pewnym momencie jednocze

nie marszałek

chciał głosowa

i kłócił si

z dwoma posłami oczekuj

cymi dopuszczenia do głosu, a opozycja pi

tro

piewała hymn (15:36).Czy działania opozycji były tu zgodne z regulaminem? Moim zdaniem w

adnym wypadku; to było "uniemo

liwianie prowadzenia obrad", nawet je

li w słusznej sprawie

przywrócenia

posła

wykluczonego

wbrew

regulaminowi.”

https://www.facebook.com/ceilingsejm/posts/841159469357416

przy rozstrzyganiu spraw podobnych”

Marszałek M. Kuchci

ski nawi

zał wi

c do

niedawnego rozstrzygni

cia swojego poprzednika. Podejmuj

c t

decyzj

Marszałek

wykonywał swój konstytucyjny obowi

zek przewodniczenia obradom Sejmu

obejmuj

cy m.in. wskazanie miejsca obrad wobec niemo

liwo

ci niezakłóconego

odbywania obrad w Sali plenarnej.

3. Głosowania podczas 33. posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia 2016 r. w Sali

Kolumnowej przeprowadzono w sposób podobny jak podczas 73 posiedzenie Sejmu

VI kadencji i w oparciu o ten sam przepis regulaminowy. W roku 2010 ani odbycie

posiedzenia w Sali Kolumnowej ani przyj

ty podczas niego sposób głosowania nie

budziły w

tpliwo

ci ze strony przedstawicieli nauk prawnych i polityków. Okazało si

e na Sali Kolumnowej wystarczyło miejsca dla wszystkich posłów. Przeprowadzaj

głosowania ówczesny Marszałek Sejmu G. Schetyna stwierdził: „W zwi

zku z

niemo

liwo

przeprowadzenia głosowania przy pomocy urz

dzenia do liczenia

głosów na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu Sejmu zarz

dzam głosowanie przez

podniesienie r

ki i obliczenie głosów przez posłów sekretarzy. W celu usprawnienia

przeprowadzenia głosowania sala została podzielona na 10 sektorów. W ka

dym z

nich głosy b

dzie liczy

wyznaczony przeze mnie poseł sekretarz. […] Prosz

panie i

panów posłów o trzymanie w trakcie głosowania podniesionych r

k przez czas

umo

liwiaj

cy obliczenie głosów.”

Marszałek zauwa

ył te

niedostatki akustyki w

Sali Kolumnowej stwierdzaj

c: „Tu zawsze nie słycha

, wi

c je

eli troszk

zmobilizujemy i nie b

dziemy rozmawia

, to b

dzie lepiej słycha

”.

Marszałek M. Kuchci

ski wypowiedział podobne w tre

ci słowa: „W zwi

zku z

niemo

liwo

przeprowadzenia głosowania za pomoc

urz

dzenia do liczenia

głosów na podstawie art. 188 ust. 3 regulaminu Sejmu zarz

dzam głosowanie przez

podniesienie r

ki i obliczenie głosów przez posłów sekretarzy. Przepraszam

wszystkich pa

stwa posłów za te niedoci

gni

cia. […] W celu usprawnienia

przeprowadzenia głosowania sala zostanie podzielona na dziesi

ęć

sektorów. W

dym z nich głosy b

dzie liczy

wyznaczony przeze mnie poseł sekretarz”.

W. Gromski, hasło: precedens w: U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 2007, s.

621-622.

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 73 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w

dniu 12 sierpnia 2010 r., Warszawa 2010, s. 22.

Ibidem s. 4.

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 33 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w

dniu 16 grudnia 2016 r., Warszawa 2016, s. 64.

W sprawozdaniu stenograficznym z 33 posiedzenia Sejmu obecnej kadencji

podano nazwiska 10 sekretarzy powołanych przez Marszałka. Dwoje z nich

wiadczyło,

e nie brało udziału w posiedzeniu. Kwestii tej nie wyja

nia

sprawozdanie stenograficzne. Mo

na przyj

ąć

dwa mo

liwe rozwi

zania – albo głosy

liczyło 8 sekretarzy z wymienionych przez Marszałka (i stosownie do tego podzielono

sektory), albo Marszałek wyznaczył dwóch nowych sekretarzy i nie uj

to tego w

sprawozdaniu stenograficznym. Na podstawie enuncjacji prasowych mo

na przyj

ąć

e zastosowano to drugie rozwi

zanie

Nale

y przy tym zaznaczy

e Marszałek przed przyst

pieniem do

głosowania sprawdził, czy sekretarze s

przy swoich sektorach

Do wyników głosowania doł

czono skany papierowych protokołów z podpisem

sekretarzy licz

cych głosy. Maj

c kontakt wzrokowy z głosuj

cym mogli równie

stwierdzi

czy głosuj

cym jest poseł, Na zbiorczych wynikach głosowania znajduj

podpisy powołanych przez Marszałka członków komisji skrutacyjnej.

4. Lista obecno

ci posłów podczas całego 33 posiedzenia Sejmu obecnej kadencji

była wyło

ona w sposób dotychczas przyj

ty. Potwierdza to komunikat Kancelarii

Sejmu, w którym stwierdzono,

e listy obecno

ci posłów były wyło

one przez cały

dzie

w dniu 16 grudnia 2016 r. w zwyczajowo wyznaczonym miejscu i przez cały

dzie

dost

pne dla wszystkich posłów. W komunikacie tym podkre

lono,

e lista

obecno

ci nie stanowi podstawy stwierdzania kworum na posiedzeniu Sejmu. Lista

obecno

ci stanowi jedynie podstaw

stwierdzenia regulaminowego obowi

zku posła

uczestniczenia w posiedzeniu Sejmu. W dniu 16 grudnia 2016 r. o obecno

ci posła

na posiedzeniu

wiadczył udział w głosowaniach.

Na marginesie nale

y zauwa

e w podobny sposób podpisywano listy

równie

podczas 73 posiedzenia Sejmu VI kadencji. Poseł K. Brejza, który był

wówczas sekretarzem zaapelował: "Panie i Panowie Posłowie! Przypominam o

„

Jarosław Kaczy

ski zapytany w Białej Podlaskiej o spraw

stwierdził,

e kiedy wyznaczeni posłowie

nie stawili si

do liczenia, na sekretarzy wybrano innych. – Nikt tutaj nie fałszował. Nie szukajcie dziury

w całym. Wszystko było całkowicie legalne - powiedział prezes PiS.

http://natemat.pl/197495,poslowie-widma-na-posiedzeniu-w-sali-kolumnowej-co-oznacza-brak-
jarubasa-na-glosowaniu-nad-budzetem

„Panowie posłowie sekretarze s

na miejscu, tak? Prosz

panie i panów posłów o trzymanie w trak-

cie głosowania podniesionych r

k przez czas umo

liwiaj

cy obliczenie głosów.

Czy posłowie sekretarze s

gotowi?

(Głos z sali: Tak.)
Dzi

kuj

. Posłów sekretarzy prosz

o doliczenie swojego głosu do wyznaczonego im sektora. Sp r a

w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 33 posiedzenia …, s. 64.

obowi

zku podpisania list obecno

ci wyło

onych na pulpitach przed sal

kolumnow

bowiem podpis na li

cie b

dzie jedyn

podstaw

ustalenia pa

stwa obecno

ci na

bie

żą

cym posiedzeniu Sejmu"

Rola listy obecno

ci i jej znaczenie prawne budz

od dłu

szego czasu

kontrowersje zarówno w praktyce parlamentarnej jak i w nauce prawa. Dzieje si

tak

ze wzgl

du na ogólnikow

regulacj

poj

cia obecno

ci posła w Regulaminie Sejmu

na uzna

e sam, podpis na li

cie obecno

ci nie mo

e słu

do stwierdzenia

kworum podczas głosowania. „nie budzi […] w

tpliwo

ci fakt, i

do stwierdzenia

obecno

ci, w rozumieniu art. 120 Konstytucji i art. 190 regulaminu, nie wystarczy

zło

enie przez posła podpisu na li

cie obecno

ci na posiedzeniu”.

Tym samym nie

ma znaczenia moment zło

enia podpisu przez posła w trakcie trwania posiedzenia.

Powstaje jednak pytanie o mo

liwo

ść

uczynienia tego bezpo

rednio po zako

czeniu

posiedzenia, je

eli listy obecno

ci b

jeszcze wyło

one. Zachowanie takie nie jest

zabronione w swietle Regulaminu Sejmu i nie wydaje si

aby było ono równoznaczne

z po

wiadczeniem nieprawdy w rozumieniu prawa karnego. Podpisuj

c list

obecno

ci po głosowaniu poseł „po

wiadczyłby nieprawd

, gdyby go na głosowaniu

nie było albo gdyby dopisał do protokołu inny głos ni

rzeczywi

cie oddał”.

Z powy

szych uwag wynika,

e lista obecno

ci nie mo

e by

podstaw

dla

stwierdzenia kworum koniecznego dla uznania wa

ci głosowania. Mo

na to

uczyni

w oparciu o liczb

posłów, którzy brali udział w glosowaniu. Art. 120

Konstytucji i art. 190 Regulaminu Sejmu jako podstawowe kworum dla uchwalania

ustaw i uchwał zwykł

kszo

Konstytucja przewiduje obecno

ść

co najmniej

połowy ustawowej liczby posłów. Oznacza to,

e konieczna jest obecno

ść

przynajmniej 230 posłów. Je

eli w głosowaniu oddano t

lub wi

ksz

liczb

głosów,

to wówczas kworum zostało osi

gni

te. Tak było we wszystkich głosowaniach

przeprowadzonych podczas 33 posiedzenia Sejmu w Sali Kolumnowej.

Stwierdzenie kworum dokonuje zwykle przewodnicz

cy obradom. W

przypadku posiedzenia Sejmu stwierdzenia kworum dokonuje Marszałek Sejmu. Jak

słusznie zauwa

yła G. Grabowska „je

li marszałek Sejmu wie,

e jest kworum i

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 73 posiedzenia …, s. 4.

Szerzej na ten temat zob. J. Mordwiłko, Regulacja prawna dyscyplinowania posłów i senatorów, w:

Regulamin …, t. II, s. 503-505; M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, t. II, Warszawa 2016, s.
502-503.

J. Mordwiłko, Regulacja …, s. 504.

http://kontrowersje.net/rewolucja_1000_kanapek_w_wietle_jasnych_przepis_w_prawa

stwierdza ten fakt, to nie ma powodu, aby ustawy nie poddał procedowaniu”.

Wyniki głosowa

dokonanych podczas 33 posiedzenia Sejmu na Sali Kolumnowej

potwierdzaj

e kworum było podczas wszystkich tych głosowa

5. Podczas 33 posiedzenia Sejmu przewodnicz

cy Komisji Finansów Publicznych

poseł J. Sasin zgłosił wniosek formalny na podstawie art. 184 ust. 3 pkt 9 regulaminu

Sejmu o zmian

w sposobie przeprowadzenia głosowania polegaj

przegłosowaniu ł

cznym poprawek zaopiniowanych pozytywnie przez komisj

, a

tak

cznym

przegłosowaniu

wniosków

mniejszo

oraz

poprawek

zaopiniowanych negatywnie. Prezydium Sejmu – organ posiadaj

cy kompetencj

interpretowania Regulaminu Sejmu (art. 12 Regulaminu Sejmu), po zasi

gni

ciu

opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych, podj

ło uchwał

w sprawie wykładni tego przepisu. Stwierdzono w niej: „Zmiana sposobu

prowadzenia głosowania mo

e polega

tak

e na ł

cznym przegłosowaniu poprawek

w oparciu o wnioski o ich przyj

cie albo odrzucenie przedstawione przez komisje w

dodatkowym sprawozdaniu, przy czym jako poprawki z wnioskiem o odrzucenie

nale

y traktowa

równie

wnioski mniejszo

ci zamieszczone w sprawozdaniu

komisji”

. Tym samym uznano,

e wniosek zgłoszony przez posła Jacka Sasina

spełnia wymogi formalne i podlega rozstrzygni

ciu przez Sejm.

Uchwała Prezydium Sejmu nie jest precedensowa. Ju

w przeszło

ci Sejm

odrzucał w głosowaniu en bloc poprawki do ustawy bud

etowej. Stało si

tak np. w

grudniu 2012 r., gdy na podstawie poprawki nr 31 do ustawy bud

etowej na 2013 r.

odrzucono 5899 poprawek zgłoszonych przez Ruch Palikota. Uczyniono to bez

zwracania si

o stosown

interpretacj

Regulaminu Sejmu. Post

powanie takie oraz

samo zblokowane głosowanie (czyli jedno głosowanie nad wi

ksz

ilo

)

poprawek nie wzbudziło dotychczas kontrowersji w nauce prawa.

6. Art. 188 ust. 5 Regulaminu Sejmu stanowi: „Wyniki głosowania ogłasza Marszałek

Sejmu. Wyniki głosowania imiennego Marszałek ogłasza na podstawie protokołu

przedstawionego przez sekretarzy Sejmu dokonuj

cych obliczenia głosów. Wyniki

głosowania s

ostateczne i nie mog

przedmiotem dyskusji, z zastrze

eniem art.

http://www.rp.pl/Prawo/312179968-Konstytucjonalisci-o-piatkowym-posiedzeniu-Sejmu. html#ap-1

Sp r a w o z d a n i e St e n o g r a f i c z n e z 33 posiedzenia …, s. 64.

189”. Art. 189 Regulaminu Sejmu normuje instytucj

reasumpcji głosowania, ale z

wniosek o jej przeprowadzenie mo

na zgłosi

wył

cznie na posiedzeniu, na którym

odbyło si

głosowanie (art. 189 ust. 2).

Zasada ostateczno

ci wyników głosowania odnosi si

do wszystkich wyników

ogłoszonych przez Marszałka Sejmu. Oznacza to, i

ani sam Sejm, ani

aden organ

zewn

trzny, nie mo

e uchyli

ani zmieni

wyników ogłoszonych przez Marszałka.

czy si

ona z zasad

zaufania do pa

stwa (art. 2 Konstytucji). Nie mo

na te

sposób skuteczny

żą

po zako

czeniu posiedzenia ani reasumpcji ani powtórzenia

głosowania, którego wyniki zostały ju

ogłoszone.

7. Art. 172 ust. 1 Regulaminu Sejmu wprowadzaj

c zasad

jawno

ci obrad stanowi

m.in.,

e polega ona na umo

liwieniu prasie, radiu i telewizji sporz

dzania

sprawozda

z posiedze

Sejmu oraz umo

liwieniu publiczno

ci obserwowania obrad

Sejmu z galerii w sali posiedze

Sejmu, na zasadach okre

lonych przez Marszałka

Sejmu w przepisach porz

dkowych. Ze wzgl

du na przeniesienie obrad do Sali

Kolumnowej i istniej

ce tam ograniczenia techniczne (np. brak galerii) nie mo

było zapewni

ani publiczno

ci ani

rodkom masowego przekazu takich samych

warunków jak na Sali plenarnej. Zapewniono transmisj

z obrad ograniczon

tylko do

przekazu zapewnionego przez kamery sejmowe. Nie stanowiło to naruszenia

jawno

ci obrad, gdy

da ich cz

ęść

była transmitowana i jest mo

liwa do

odtworzenia. Ponadto przebieg obrad mo

na zrekonstruowa

na podstawie

sprawozdania stenograficznego i opublikowanych protokołów.

8. Konkluzja

Kontynuacja 33. posiedzenia Sejmu w dniu 16 grudnia 2016 r. w Sali

Kolumnowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej była zgodna z Konstytucj

RP i

Regulaminem Sejmu.