1

Jerzy Krzyszkowski
Instytut Socjologii
Uniwersytet Łódzki

Pomoc społeczna – niewykorzystany zasób

publicznej polityki społecznej

1. Specyfika dziejów pomocy społecznej w Polsce

Etapy budowy nowego systemu po 1989 roku

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa opiekuńczego,

umożliwiającą jednostkom i grupom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych za

pomocą świadczeń materialnych i pracy socjalnej. Rozwinęła się ona jako element porządku

społeczno-ekonomicznego i kulturowego społeczeństwa industrialnego, uzupełniający lub

zastępujący rodzinne systemy wsparcia oraz działania religijnych i świeckich organizacji

charytatywnych. Cechami specyficznymi rozwoju pomocy społecznej w Polsce była domena

instytucji niepublicznych, głównie kościelnych. Gdy w krajach protestanckich w wyniku

reformacji instytucje religijne pomocy społecznej została zastąpiona przez system publiczny,

w Polsce zwycięstwo kontrreformacji oraz rozbiory utrwaliły dominację Kościoła.

Rzymskokatolickiego. Brak własnej państwowości spowodował powstanie odmiennego

wzoru roli zawodowej pracownika socjalnego, którym stał się patriota, społecznik-amator,

kapłan lub świecki członek kościoła czy innego związku wyznaniowego działający z pobudek

patriotycznych i religijnych. Ten specyficzny kontekst opóźnił proces profesjonalizacji pracy

socjalnej jako zawodu zaufania publicznego i wpłynął na teorię działań pomocowych. Widać

to w refleksji Heleny Radlińskiej twórczyni pedagogiki społecznej, czyli polskiej wersji pracy

socjalnej. Instytucjonalizacja pomocy społecznej dokonała się dopiero po odzyskaniu

niepodległości w 1918 r., ale krótki okres budowy publicznego systemu przerwała II wojna

światowa oraz wprowadzenie nowego ustroju w 1945 r. W PRL pomoc społeczna stała się

marginalną instytucją w systemie zabezpieczenia społecznego, a jej nacjonalizacja i

centralizacja spowodowały zerwanie z tradycją społeczeństwa opiekuńczego i jego instytucji.

Zdelegalizowano fundacje i stowarzyszenia, zlikwidowano samorząd terytorialny, a wyniku

braku regulacji ustawowych doprowadzono do deprofesjonalizacji zawodu pracownika

socjalnego.

Budowa systemu publicznej pomocy społecznej po 1989 roku została oparta na zasadzie

decentralizacji państwa i odrodzenia samorządności lokalnej. W tworzeniu nowej instytucji

2

decydujące znaczenie miały dwie reformy administracyjne z 1990 i 1999 r.

1

Prace nad

ustawami o pomocy społecznej i samorządzie terytorialnym (1990) doprowadziły do

powstania instytucji o nowej, częściowo zdecentralizowanej, strukturze organizacyjnej,

Gminne ośrodki pomocy społecznej stały się lokalnym partnerem państwowych, centralnych i

wojewódzkich, instytucji. Placówki rządowe przyjęły rolę organizatora pomocy, funkcje

programowe, regulacyjne i kontrolne, a organizacje samorządowe świadczyły usługi w

miejscu zamieszkania. Głównym problemem stał się dualizm celów stawianych pomocy

społecznej, co odzwierciedlał podział zadań wykonywanych przez ośrodki pomocy

społecznej. Zadania własne były realizowane za pomocą środków finansowych samorządu

lokalnego, zadania zlecone wykonywano za pieniądze budżetu centralnego. Podmiotowość

gminy w zakresie polityki społecznej i pomocy społecznej ograniczono do wąskiego obszaru

zakreślonego przez zadania własne, a zadania zlecone finansowane przez państwo,

sprowadziły rolę lokalnej samorządowej pomocy społecznej do instrumentu wsparcia

socjalnego dla ofiar transformacji systemowej, czyli administrowania i kontroli problemów

społecznych na poziomie lokalnym. Lokalna, środowiskowa pomoc społeczna spełniała cele

doraźne, interwencyjne wobec nowych grup potrzebujących, ale równocześnie była istotnym

elementem polityki przekształcania całego systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce.

Kierunkiem działań było przetwarzanie programów powszechnych w selektywne, dostępne

po spełnieniu kryterium dochodowego, co skutkowało przesuwaniem, kiedyś uniwersalnych,

świadczeń z ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego do pomocy społecznej.

Zwiększanie liczby klientów i zadań pomocy społecznej przy ograniczonych środkach

biurokratyzowało system, redukując go do dystrybucji środków finansowych i kontroli

administracyjnej

zasadności

ich

przyznawania,

kosztem

pracy

socjalnej,

usług

niematerialnych, aktywizacji klientów itp.

Druga reforma administracyjna (1999) miała wyeliminować wspomniane wady

wprowadzając pełną decentralizację zadań społecznych państwa, rozwój samorządności,

upodmiotowienie społeczności lokalnych, uczynienie z rodziny głównego podmiotu polityki

społecznej oraz odbudowę społeczeństwa obywatelskiego zgodnie z zasadą subsydiarności.

Wprowadzono dwa nowe, samorządowe szczeble oraz rozszerzono działania pomocy

społecznej przez włączenie do niej opieki i wychowania dzieci i młodzieży. Reforma

1

Podział rozwoju pomocy społecznej po 1989 r. na dwa etapy, tj. lata 1990–1998 i po 1999 r. stosuje wielu autorów.

Por. J. Hrynkiewicz, Zakres i kierunki zmian w pomocy społecznej, [w:] M. Rymsza (red.), Reformy społeczne. Bilans
dekady, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004; M. Rymsza, Praca socjalna i pracownicy socjalni po reformie
samorządowej z 1999 roku, [w:] K. Frysztacki, K. Piątek (red.), Wielowymiarowość pracy socjalnej, Wyd. Edukacyjne
Akapit, Toruń 2002.

3

administracyjna nie została jednak należycie przygotowana. Ogólnikowo określono zakres,

kompetencje i środki, brak było wzorów nowych organizacji i wzorów ich działania. Kadra

nie została przygotowana do realizacji nałożonych na nią zadań, a formowanie się jednostek

administracji samorządowej i tworzenie programów lokalnej polityki społecznej miało

żywiołowy charakter i podlegało silnym uwarunkowaniom lokalnym. Kluczowe dla rozwoju

lokalnej polityki społecznej i pomocy społecznej okazały się relacje między nowymi

organizacjami – powiatowymi centrami pomocy rodzinie – a gminnymi ośrodkami pomocy

społecznej. Analiza porównawcza przeprowadzona przez Marka Rymszę

2

dowiodła, że

badane instytucje różnią się poziomem pomocy (podstawowy – gops, specjalistyczny – pcpr),

rodzajem świadczeń (pieniężne – gops, poradnictwo, doradztwo – pcpr), kryteriami selekcji

klientów (dochodowe – gops, brak kryterium – pcpr), typem interwencji socjalnej

(ratownictwo – gops, profilaktyka – pcpr), metodami interwencji socjalnej (praca z

przypadkiem – gops, metoda środowiskowa – pcpr). Gminne ośrodki realizują model

rezydualny zakładający krótkotrwałe wsparcie, a powiatowe centra pomocy rodzinie

reprezentują model instytucjonalny, tzn. profilaktykę, w której kryterium pomocy jest

potrzeba. Inne jest pochodzenie klientów: dla powiatów znajdują się oni w instytucjach

pomocy stacjonarnej, gmin – w środowisku zamieszkania. Doświadczenia funkcjonowania

systemu dowiodły, że powiatowe centra nie przejęły funkcji pomocy rodzinie, koncentrując

uwagę na placówkach pomocy stacjonarnej i kilku określonych ustawowo kategoriach

klientów: rodzinach zastępczych, niepełnosprawnych, uchodźcach i wychowankach placówek

opiekuńczo-wychowawczych. Jak wskazywała Halina Lipke

3

, powołanie powiatowych

centrów pomocy rodzinie stworzyło szansę rozwoju służb społecznych poprzez zastosowanie

metody środowiskowej pracy socjalnej i uczestnictwo służb społecznych w kształtowaniu

lokalnej polityki społecznej. Sprzyjała temu lepsza możliwość współpracy służb społecznych

z sektorem pozarządowym przez uwzględnienie roli organizacji pozarządowych w

rozwiązywaniu lokalnych problemów społecznych oraz możliwość użycia bądź budowy

lokalnego kapitału społecznego wokół powiatowych strategii rozwiązywania problemów

społecznych. Tworzenie lokalnych, powiatowych służb obejmujących swym działaniem

wszystkie rodziny, miało zmniejszać efekt stygmatyzacji jako skutek korzystania z pomocy

społecznej i bardziej racjonalne tworzenie i wykorzystanie lokalnej infrastruktury socjalnej.

Wymienione atuty nowej organizacji pomocy społecznej po reformie 1999 r. zostały

2

M. Rymsza, Praca socjalna...

3

H. Lipke, Współczesne problemy pomocy społecznej, [w:] D. Piekut-Brodzka (red.), System pomocy społecznej u

progu XXI wieku, Wyd. Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej, Warszawa 2002, s. 57–64.

4

zaprzepaszczone

4

, z powodu braku środków finansowych na realizację zadań, przypadkowy

lub upolityczniony dobór kadr oraz przyjęcie koncepcji wzajemnej niezależności gminnych i

powiatowych organizacji pomocy społecznej.

Przyczyny niepowodzeń reformy trafnie oceniła Józefina Hrynkiewicz wskazując, że

model stosunków samorządowych wymaga organizacyjnej kultury współpracy i oderwania

się od dawnych przyzwyczajeń formowania tożsamości grupowej i więzi społecznych

uwzględniających partykularne interesy.

5

Z kolei Janelle Kerlin

6

analizując politykę

przyświecającą reformie, wskazała, że scentralizowana polityka fiskalna doprowadziła do

zatrzymania kompetencji decyzyjnych na szczeblu centralnym, a w efekcie brak decentralizacji

systemu fiskalnego ograniczył demokrację na szczeblu powiatu i województwa, natomiast

powołanie powiatów grodzkich zwiększyło nierówności w dostępie do środków na pomoc

społeczną pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi.

Krytycznie oceniana po reformie 1999 roku publiczna pomoc społeczna stała się w latach

2003–2004 obiektem kolejnych zmian mających na celu ograniczenie kosztów jej

funkcjonowania oraz poprawę efektywności. Stworzono wówczas rozwiązania legislacyjne w

zakresie działalności pożytku publicznego i wolontariatu oraz zatrudnienia socjalnego (2003),

oraz nową ustawę o pomocy społecznej (2004). Celem tych inicjatyw ustawowych była

budowa społeczeństwa opiekuńczego poprzez szersze wprowadzenie do działań publicznych

organizacji pomocy czynnika społecznego, organizacji pozarządowych i indywidualnych

wolontariuszy, aktywizację zawodową zagrożonych wykluczeniem długotrwałych klientów

pomocy społecznej oraz wprowadzenie kontraktu jako warunku przyznania wsparcia

materialnego, co ma ułatwić przejście od roli biernego klienta do aktywnej partycypacji w

procesie pomagania i aktywizacji środowisk lokalnych.

2. Próba oceny potencjału pomocy społecznej

Dotychczasowe rozważania ukazujące ewolucję publicznej pomocy społecznej

pozostawiają bez odpowiedzi pytania o obecną efektywność tej instytucji i stopień realizacji

postawionych przed nią zadań. Podstawowe jest pytanie czy praktyka działania odpowiada

potrzebom społecznym: walce z pauperyzacją i ekskluzją licznych grup i obszarów. Dla

obiektywnej oceny pomocy społecznej potrzebna jest analiza zasobów ludzkich i

materialnych tej instytucji polityki społecznej państwa, jej relacji z otoczeniem tj. władzami

lokalnymi, organizacjami pozarządowymi itp. Pytania o kondycję polskiej pomocy społecznej

4

Ibidem, s. 57.

5

J. Hrynkiewicz, Decentralizacja zadań..., s. 192.

6

J. Kerlin, Pomoc społeczna po reformie administracyjnej 1999 r.: Analiza polityki i jej skutków, [w:] E. Leś (red.),

Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, IPS UW, Warszawa 2002, s. 131–176.

5

wymagają danych empirycznych, odpowiedzi pozbawionych uprzedzeń i stereotypów,

których wiele można znaleźć w mediach. Brak wiedzy o pomocy społecznej, jej

pracownikach i klientach łączy się z powszechną negatywną oceną tej instytucji. Autorzy

krytyki stosują argumenty ekonomiczne, społeczno-kulturowe, polityczne i efektywnościowe.

Ekonomiści o orientacji liberalnej, wskazują na zbyt wysokie, ich zdaniem, koszty

utrzymywania pomocy społecznej, finansowania transferów socjalnych

7

. Badacze

prowadzący studia społeczno-kulturowe ostrzegają przed uzależnianiem klientów od pomocy

społecznej, a tym samym zmniejszaniem ich jednostkowej odpowiedzialności. Wskazuje się

na niebezpieczeństwo antymotywacyjnie działających gwarancji dochodowych oraz pokazuje

wpływ polityki na działania pomocy społecznej, czego dowodzi strategia przyznawania

niskich świadczeń o szerokim zakresie podmiotowym (dawanie wielu niewiele) bez

konieczności dokonywania wyborów, w wyniku, których pozbawieni dotychczasowych

uprawnień do dóbr czy usług mogliby stać się przeciwnikami politycznymi

8

. Obiektem krytyki

jest także niska skuteczność pomocy społecznej w usamodzielnianiu klientów, odzyskiwaniu

przez nich utraconej zaradności życiowej, co miało być, zgodnie z ustawą o pomocy społecznej,

jej głównym celem działania.

Jaka jest rzeczywista kondycja publicznej pomocy społecznej? W roku 2007 zgodnie z

danymi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zamieszczonymi na stronie internetowej

tego resortu, w jednostkach organizacyjnych systemu było zatrudnionych blisko 120 tysięcy

osób (119 922), z czego najwięcej pracowało w domach pomocy społecznej (49 796),

gminnych ośrodkach pomocy społecznej (42 907) oraz placówkach opiekuńczo–

wychowawczych (13 279). Podstawowymi placówkami pomocy społecznej są gminne

ośrodki znajdujące się na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym w każdej polskiej

gminie, choć ich potencjał mierzony zasobami ludzkimi waha się od kilku pracowników na

terenach wiejskich do kilku tysięcy zatrudnionych w gminach wielkomiejskich. Skalę

świadczeń publicznego systemu pomocy społecznej ukazuje liczba osób (2 366 055), którym

w 2007 roku przyznano decyzję o udzieleniu pomocy oraz ogólna liczba osób w rodzinach

objętych wsparciem (4 383 434). Główne powody udzielania pomocy są zgodne z zapisami

ustawowymi (kryterium dochodowe i sytuacyjne) i pozostają od lat te same: ubóstwo

7

Stanisława Golinowska wskazuje, że należy rozdzielić wyraźnie dwa okresy, etapy funkcjonowania pomocy

społecznej. W pierwszej fazie, tj. w latach 1990–1993, nastąpił wzrost wydatków na świadczenia socjalne (z 0,2% PKB w
1990 do 0,6% PKB w 1993) i liczby świadczeniobiorców (z 4,3% ludności w 1990 do 7,8% w 1993). W drugiej fazie, po
nowelizacji ustawy w 1996, zmniejszył się radykalnie, o połowę, udział wydatków na pomoc w PKB oraz zmalała o jedną
trzecią liczba beneficjentów. Oszczędności odbywają się kosztem zmniejszenia podmiotowego i wartościowego świadczeń
oraz spadku liczby usług (z 20,1% w 1980 do 3,8% w 1999). Por. S. Golinowska, I. Topińska, Pomoc społeczna – zmiany i
warunki skutecznego działania, CASE, Warszawa 2002, s. 28 i nn.

8

S. Golinowska, I. Topińska, Pomoc społeczna..., s. 61.

6

(2 444 685), bezrobocie (2 253 734), bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i

prowadzeniu gospodarstwa domowego (1 209 303), niepełnosprawność (1 067 844),

długotrwała lub ciężka choroba (964 105).

Przytoczone dane MPiPS ukazujące powszechność, skalę i kierunki działania pomocy

społecznej znajdują swoje potwierdzenie w badaniach, „Komu i jak pomagać? Pomoc

społeczna w opinii Polaków”

9

przeprowadzonych przez Centrum Badania Opinii Społecznej

w sierpniu 2008 roku. Częściej, niż co czwarty (28%) z badanych przez CBOS deklarował, że

korzystał sam lub ktoś z jego rodziny z pomocy społecznej, a ponad połowa (54%) znała

klientów tej instytucji zabezpieczenia społecznego. Beneficjentami opieki byli biedni,

bezrobotni, renciści, osoby bez kwalifikacji zawodowych, częściej kobiety niż mężczyźni.

Powody przyznawania świadczeń socjalnych są zgodne z opiniami Polaków na temat tego,

kto najbardziej potrzebuje wsparcia tj. biedni, bezrobotni, chorzy i starzy itp. Instytucjami,

które mają obowiązek wsparcia potrzebujących są, zdaniem ankietowanych, samorządowa

(82%) i państwowa (72%) pomoc społeczna. Oczekiwania od nich wsparcia wyprzedzają w

tym względzie rodzinę i inne tradycyjnie uznawane systemy opiekuńcze ( np. świeckie i

kościelne organizacje charytatywne). Postrzegany zakres pomocy jest jednak ciągle za mały

w stosunku do oczekiwań społecznych, bowiem 42% ankietowanych przez CBOS uważa, że

pomoc społeczną otrzymuje za mało osób (w 2004 sadziło tak 56%), a ponad połowa (57%),

sądzi, że na ten cel wydaje się za mało środków publicznych (w 2004 roku uważało tak 75%).

Porównanie otrzymanych wyników uzyskanych w sierpniu 2008 z danymi z sondażu

przeprowadzonego w 2004 roku wskazują jak widać na poprawę ocen działania pomocy

społecznej. Zdecydowanie gorzej oceniana jest jednak trafność alokacji świadczeń, bowiem

tylko 9% ankietowanych uważało, że z pomocy korzystają jedynie osoby naprawdę jej

potrzebujące, a co szósty (17%) badany uważał, że beneficjentami systemu są wyłącznie ci

którzy jej nie potrzebują. Analiza opinii o tym, kto powinien uzyskiwać wsparcie ze środków

publicznych oraz jakie formy powinno ono przybierać pokazuje, że już, co drugi badany

uważał korzystanie z pomocy za coś naturalnego, a powinien je otrzymać każdy, kto ma

trudności życiowe, niezależnie od swojej sytuacji materialnej, a dla większości (74%)

ankietowanych forma pomocy (rzeczowa, usługowa) powinna być dostosowana do konkretnej

sytuacji. Kluczowym czynnikiem determinującym poprawę funkcjonowania pomocy

społecznej wydają się jej zasoby ludzkie, kadry. Badacze i praktycy mieli dotąd różne zdania

na temat profesjonalizmu pracowników socjalnych. Marek Rymsza

10

uważał, że w wyniku

9

Komu i jak pomagać? Pomoc społeczna w opinii Polaków” Centrum Badania Opinii Społecznej 2008

10

M. Rymsza, Praca socjalna..., s. 99–110.

7

rozstrzygnięć przyjętych i wdrażanych w czasach transformacji odbywa się, równolegle do

budowy instytucji pomocy społecznej, proces profesjonalizacji kadr. Sprzyja to kształtowaniu

się tożsamości zawodowej pracowników instytucji pomocy społecznej, którzy w wyniku

powierzenia pracy socjalnej tej instytucji stali się synonimem pracowników socjalnych.

Halina Lipke

11

, uważa natomiast, że mimo zapoczątkowanego w 1990 r. wraz z uchwaleniem

ustawy o pomocy społecznej procesu profesjonalizacji ustawowe kwalifikacje pracowników

publicznego systemu stanowią problem instytucji sektora publicznego. Warunki podnoszenia

kwalifikacji pracowników socjalnych radykalnie pogorszyły się wraz z wprowadzeniem

reformy administracyjnej 1999 r. Funkcję szkolenia kadr przekazano samorządom

powiatowym i wojewódzkim, co ze względu na brak środków oraz zrozumienia władz

powiatowych znaczenia rozwoju zawodowego pracowników socjalnych spowodowało

ograniczenie działań szkoleniowych. Profesjonalizacji służb społecznych nie sprzyja

biurokratyzacja wywołująca swoisty dysonans poznawczy: rosnącym kompetencjom kadry

towarzyszy rutynizacja działań pomocy społecznej. W prowadzonych w latach 2000-20004

przez autora tego artykułu badaniach pomocy społecznej pełnowartościowy kapitał ludzki

gminnej pomocy stanowił najmniej liczna grupę profesjonalistów. Dominowali pracownicy

posiadający zdecydowanie niższą przydatność dla organizacji i wymagający długofalowej

polityki rozwoju zawodowego. Procesowi formalnej profesjonalizacji w wymiarze

edukacyjnym nie towarzyszyła profesjonalizacja warsztatowa. Ograniczony poziom wiedzy i

umiejętności pracowników pomocy społecznej wynikał także z pozamerytorycznych

motywów wyboru i wykonywania zawodu, co skutkowało wypaleniem zawodowym

(burnout), i zmniejszało satysfakcję zawodową, wywołując chęć odejścia oraz pogarszało

jakość obsługi klientów. Badanie działań kierownictwa instytucji pomocy społecznej

wskazywało na brak systemów rekrutacji i selekcji personelu oraz programów adaptacji

zawodowej zatrudnionych, pozwalających na lepszą kontrolę napływu nowych pracowników

oraz ich łatwiejsze przystosowanie do wymogów organizacji. Brak także było systemów

szkoleniowych dla rozwoju zawodowego oraz wsparcia zawodowego (superwizji), trudne

były warunki pracy (baza lokalowa, wyposażenie materialne, itp.). Tylko częściowo ten stan

rzeczy można było wytłumaczyć uwarunkowaniami zewnętrznymi: sytuacją materialną

samorządów lokalnych, brakiem nowych miejsc pracy oraz niesprzyjającą profesjonalizacji

polityką kadrową władz lokalnych.

11

H. Lipke, Współczesne problemy..., s. 62.

8

Na weryfikację aktualności wyników wcześniejszych studiów empirycznych pozwala

opracowanie „Analiza i ocena przygotowania zawodowego kadr pomocy społecznej w

Polsce” będące raportem z badania zrealizowanego w 2007 roku w Instytucie Rozwoju Służb

Społecznych na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej

12

. W badaniach

ankietowych wzięło udział 2521 pracowników zatrudnionych w 362 placówkach

reprezentujących 11 typów jednostek organizacyjnych. Szczegółowa prezentacja analiz

empirycznych przekracza ramy tego artykułu, ale kilka wyników zasługuje na szczególną

uwagę. Badania potwierdziły feminizację (86.8%) kadr publicznej pomocy społecznej oraz

dużą pauperyzację płacową tej kategorii zawodowej. Średnie wynagrodzenie brutto badanych

wynosiło 2012.33 złotych, ale blisko połowa (48%) pracowników zarabiała w przedziale

między 1000 a 2000 złotych brutto. Analiza wykształcenia pracowników publicznej pomocy

społecznej wskazuje na wyraźną poprawę w tym zakresie – ponad połowa deklarowała

wyższe magisterskie lub wyższe zawodowe, a ciągle dominującym kierunkiem były studia

pedagogiczne lub szkoła pracowników socjalnych. W czasie 12 lat (poprzednie tego typu

badanie przeprowadzono w 1995 roku) liczba osób z wykształceniem wyższym wzrosła

niemal trzykrotnie. Zdecydowanie gorzej przedstawiał się dalszy rozwój zawodowy

ankietowanych, bowiem tylko 13.6 % ukończyło studia podyplomowe, co czwarty posiadał

specjalizacje w zawodzie pracownik socjalny, a zdecydowana większość badanych (82.3%)

nie kontynuowała nauki. Wytłumaczeniem tej sytuacji bierności edukacyjnej może być

samoocena własnych kwalifikacji, które jako wystarczające uznała ponad 4/5 ankietowanych

pracowników. Tę pozytywną ocenę kompetencji zawodowych swych pracowników

potwierdziło także ponad 2/3 kierowników placówek, w których przeprowadzono badania.

Podniesieniu kwalifikacji powinna sprzyjać aktywność szkoleniowa pracowników, spośród

których ponad 2/3 deklarowało uczestnictwo w kursach lub szkoleniach w ciągu minionego

roku. Trudno jednak ocenić jakość oferty szkoleniowej i jej przydatność dla praktyki pracy

zawodowej, zwłaszcza, że najczęściej badani uczestniczyli w szkoleniach tylko raz w ciągu

roku. Małą aktywność szkoleniową badanych pracowników publicznego systemu pomocy

społecznej tłumaczy fakt, że tylko w 15.7% placówek ich kierownictwo w istotnym stopniu

finansuje rozwój zawodowy swoich pracowników. Wyniki badań w podziale terytorialnym i

instytucjonalnym wskazują na występowanie istotnych różnic zarówno ze względu na rodzaj

gminy (miejska/wiejska) jak i między województwami. Największa liczba zatrudnionych

występuje w placówkach miejskich ( średnio 38.6) oraz w województwach śląskim,

12

Analiza i ocena przygotowania zawodowego kadr pomocy społecznej w Polsce” (2007), Instytut Rozwoju

Służb Społecznych, Warszawa

9

dolnośląskim i mazowieckim, a najmniej pracowników mają ośrodki w gminach i

województwach wiejskich (podlaskie, opolskie). Stosunek średniej liczby pracowników

merytorycznych do średniej liczby ogółu zatrudnionych wskazuje jednak na większą

efektywność merytorycznych działań placówek w najbiedniejszych województwach o

przewadze terenów wiejskich (świętokrzyskie, podkarpackie, pomorskie), bowiem są one w

mniejszym stopniu obciążone kosztami związanymi z administrowaniem.

Dokonująca się po 1989 roku decentralizacja pomocy społecznej w Polsce wiąże się z

próbami jej upodmiotowienia jako instrumentu budowy samorządowej, lokalnej i regionalnej

polityki społecznej. Temu celowi służą zapisy (artykuły 17.1,19 i 21) Ustawy o pomocy

społecznej z dnia 12 marca 2004 roku nakładające na gminę obowiązek opracowania i

realizacji strategii rozwiązywania problemów społecznych. Przygotowanie i implementacja

strategii zostały w tejże ustawie wskazane także jako zadania powiatu i samorządu

wojewódzkiego. Koordynację realizacji strategii rozwiązywania problemów społecznych

powierzono odpowiednio gminnym ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom

pomocy rodzinie oraz regionalnym ośrodkom polityki społecznej. Zapisy ustawowe nie

określają jednak standardów strategii, trybu ich przygotowania i realizacji, ram czasowych

tych działań oraz, co najważniejsze, nie wymieniają sposobu egzekucji tego obowiązku.

Analizie strategii rozwiązywania problemów społecznych i ich roli w kreowaniu lokalnej

polityki społecznej poświęcone zostały badania Instytutu Rozwoju Służb Społecznych, w

ramach, których poddano analizom ilościowej i jakościowej 500 gminnych i 99 powiatowych

strategii. Wyniki studiów nad tymi dokumentami zamieszczone w raporcie Haliny Lipke i

Agnieszki Hryniewickiej

13

nie napawają optymizmem. Mała ilość strategii (40% gmin i

ponad 60% powiatów posiadało ten dokument) i ich niska jakość każe autorkom

wspomnianego raportu postawić tezę o braku wizji skutecznego rozwiązywania problemów

społecznych oraz poddać w wątpliwość czy analizowane dokumenty są instrumentem

planowania lokalnej polityki społecznej czy jedynie długofalowymi programami pomocy

społecznej. Budowane nie w oparciu o rzetelną diagnozę sytuacji społecznej, ale na podstawie

sprawozdań i statystyk samorządowych, pozbawione próby prognozy zjawisk, potrzeb i

problemów są często jedynie przykładem wishful thinking, dokumentem formalnym,

bezużytecznym z punktu widzenia lokalnej polityki społecznej. Szczególnie zła sytuacja

występuje w tym zakresie na obszarach wiejskich, czego dowodzą wyniki ogólnopolskich

badań

„Diagnoza

sytuacji

społeczno-zawodowej

kobiet

wiejskich

w

Polsce”

13

Lipke, H., Hryniewicka, A. (2008), Raport Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Instytut

Rozwoju Służb społecznych, (raport niepublikowany)

10

przeprowadzonych w 2007 roku pod kierunkiem autora tego artykułu w ramach Sektorowego

Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (działanie 1.6 b)

14

. Większość

poddanych analizie dokumentów nie spełniała podstawowych wymogów metody planowania

strategicznego, a ich najsłabszymi elementami był brak zasady monitorowania stopnia

realizacji celów, źródła finansowania i szacunkowych kosztów realizacji celów

strategicznych. Tylko nieliczne strategie opracowano metodą partycypacyjną pozwalającą na

budowę partnerstwa lokalnego wokół działań na rzecz rozwiązywania lokalnych problemów

społecznych, natomiast większość dokumentów opracowano metodą menedżerską (władze

lokalne i urzędnicy) lub ekspercką (wynajęci konsultanci)

15

. W świetle przytoczonych

wyników można stwierdzić, że strategie rozwiązywania problemów społecznych –

teoretycznie doskonały instrument planowania polityki społecznej i mobilizacji lokalnych

zasobów nie spełniają dotąd swych funkcji integracyjnych, budowy partnerstwa lokalnego i

edukacji socjalnej władz samorządowych i aktorów społecznych.

3. Problemy i perspektywy publicznej pomocy społecznej

Jak widać na podstawie dotychczasowych rozważań mimo licznych reform dokonanych

w systemie po 1989 roku badacze i praktycy wskazują na stałe od lat słabości instytucji

pomocy społecznej. Jakub Wygnański

16

trafnie podzielił je na wady strukturalno systemowe

oraz ograniczenia funkcjonalne. Do tych pierwszych zaliczyć trzeba brak diagnozy

problemów społecznych, biurokrację socjalną, fragmentaryzację lokalnej pomocy, złe prawo

socjalne oraz brak lokalnej, regionalnej i centralnej polityki społecznej. Wadami

funkcjonalnymi systemu są natomiast nierówny dostęp do usług socjalnych, rutynizacja

działań, brak lokalnej polityki społecznej oraz planowanie budżetowe zamiast zadaniowego.

Krytycznie ocenia także funkcjonowanie pomocy społecznej w zwalczaniu ubóstwa i

wykluczenia społecznego Joanna Staręga-Piasek

17

jedna z architektek nowego systemu po

1989 roku. Jej zdaniem pomoc społeczna w Polsce nie zwalcza biedy i ekskluzji, jest

instytucją petryfikującą struktury klientów, co skutkuje dezaktywizacją świadczeniobiorców i

w ostatecznym rezultacie staje się źródłem patologii społecznej. Nie kwestionując zasadności

przytoczonych krytycznych opinii i ocen nie sposób nie zauważyć, że niedostatecznie

uwzględniają one znaczenie odpowiedniego kierowania placówkami opieki. Podejmowane

14

Krzyszkowski, J. red. (2008), Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce,

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament ds. Kobiet, Rodziny i Przeciwdziałania Dyskryminacji

15

Przywojska, J.(2008), Strategie gminne i powiatowe jako instrumenty polityki władz lokalnych wobec kobiet

wiejskich, w: Krzyszkowski. J. red. (2008) Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce

16

Wygnański J. referat przedstawiony w czasie Zjazdu Socjologicznego, Zielona Góra, 2007

17

Starega-Piasek, (2005), Pomoc społeczna. Próba oceny funkcjonowania pomocy społecznej w zwalczaniu

ubóstwa i wykluczenia społecznego, [w:] Golinowska, S. Tarkowska, E. Kopińska, I. Ubóstwo i wykluczenie
społeczne. Badania metody wyniki, IPSS

11

działania ustawodawcze mające w założeniu poprawić funkcjonowanie pomocy społecznej

wymagają, bowiem właściwego zarządzania tą, wbrew pozorom, niezwykle skomplikowaną

instytucją. Właściwe zarządzanie w pomocy społecznej pozwoliłoby na poprawę organizacji

pracy i zmniejszenie przeciążenia pracowników socjalnych działaniami administracyjnymi

realizowanymi kosztem pracy socjalnej, co z kolei sprzyja zmniejszeniu zagrożenia

wypaleniem zawodowym. Błędem systemu jest zbytni nacisk na działania krótkookresowe

przy braku strategii i rozwiązań długofalowych. Plan działań wyznacza tzw. rok budżetowy,

brak natomiast planowania strategicznego na szczeblu powiatowym i gminnym. Kwestia

planowania strategicznego jest problemem wymagającym pilnego rozwiązania ze względu na

wymogi stawiane przy korzystaniu z funduszy Unii Europejskiej. Kwestią wymagającą

rozwiązania jest także współpraca publicznych instytucji pomocy społecznej z organizacjami

pozarządowymi. Skuteczne rozwiązanie problemów społecznych na szczeblu lokalnym

wymaga ścisłego współdziałania, partnerstwa publicznych i pozarządowych podmiotów

działających w obszarze pomocy społecznej. Analiza funkcjonowania podstawowych i

najliczniejszych w systemie publicznej, samorządowej pomocy społecznej, gminnych

organizacji środowiskowej pomocy społecznej wskazuje, że koncentrują one swą działalność

na wypłacie zasiłków. Aktywizację klientów utrudnia niedostatek pracy socjalnej opartej na

współpracy ze środowiskiem lokalnym i jego zasobach. Niska efektywność działania grozi

utrwalaniem sytuacji zależności od pomocy społecznej, marginalizacji i wykluczenia całych

grup społecznych i regionów naszego kraju. Rozwiązaniem alternatywnym wobec

dotychczasowej praktyki środowiskowej pomocy społecznej wydaje się praca socjalna, której

istota polega na budowaniu kapitału społecznego w społeczności lokalnej dla rozwiązywania

jej problemów społecznych. Analizy

18

lokalnych organizacji pomocy społecznej z punktu

widzenia możliwości ich wykorzystania jako instrumentu rozwiązywania problemów

klientów i ich środowiska społecznego wskazują, że najbardziej efektywnym sposobem

działania jest wykorzystanie kapitału ludzkiego pomocy społecznej, czyli profesjonalizmu

kierowników, pracowników socjalnych, sieci stosunków społecznych tworzących kapitał

społeczny organizacji pomocy. Badania

19

przeprowadzone wśród odbiorców usług socjalnych

wskazują na podstawowe dla satysfakcji klientów ich podmiotowe traktowanie oraz

rzetelność i kompetencja obsługi. Czynnikami decydującymi o zadowoleniu klientów są

profesjonalna, dobrze zorganizowana pomoc oraz partnerskie relacje z pracownikiem

18

Krzyszkowski, J. (2005), Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wydawnictwo

Uniwersytetu Łódzkiego

19

Krzyszkowski, J., (2005) Między państwem …

12

socjalnym. Jako potrzebę podmiotowości klientów, ich świadomego udziału w procesie

interwencji socjalnej, interpretować trzeba znaczenie, jakie przypisywano dostępowi do

informacji o zasadach udzielania pomocy i procedur z nią związanych. Użytkownicy usług

socjalnych podkreślali znaczenie prywatności, intymności relacji pomagania, które powinny

być zapewnione przez odpowiednią organizację pracy ośrodka pomocy społecznej.

Deklarowana potrzeba podmiotowości, prawa do godności pozwalają poddać w wątpliwość

opinie o decydującym znaczeniu czynników materialnych dla zaspokojenia potrzeb klientów i

rozwiązania ich problemów.

Dla jakości pracy instytucji pomocy społecznej kluczowe znaczenie posiadają więzi

społeczne z otoczeniem, lokalnymi aktorami instytucjonalnymi oraz społecznością lokalną na

terenie, której działają instytucje pomocy społecznej. Wyniki badań

20

dowodzą niskiej jakości

relacji organizacji pomocy społecznej z otoczeniem. Władze lokalne nie są dobrymi

partnerami dla kierowników i pracowników socjalnych, co wyraża się zarówno w postawach

lokalnych elit politycznych jak i wynikających z nich strategiach przyjmowanych przez

samorządy wobec pomocy społecznej i problemów, którymi się zajmuje. Źródłem kapitału

społecznego nie są także kontakty pomocy społecznej z organizacjami pozarządowymi

działającymi na terenie gminy. Niewielka liczba i mały potencjał organizacji pozarządowych

powodują, że nie są one znaczącym partnerem ośrodków pomocy społecznej. Budowie

korzystnych relacji nie sprzyja także negatywne nastawienie kadr publicznej pomocy

społecznej do działaczy stowarzyszeń i fundacji. Są oni postrzegani jako osoby

niewiarygodne oraz niekompetentne, a także rywale konkurujący w wyścigu po środki

publiczne. Naturalnym źródłem kapitału społecznego oraz partnerami w działaniach wydawać

się mogą inne publiczne podmioty pomocy społecznej, ale analizy wskazują na brak

kooperacji pomiędzy podmiotami publicznymi w dziedzinie pomocy społecznej. Dla budowy

partnerstwa lokalnego niezbędna wydaje się poprawa relacji z klientami, władzą lokalną,

podmiotami publicznymi oraz organizacjami społecznymi. Dopiero dobre stosunki z

wymienionymi partnerami mogą zaowocować poprawą efektywności pomocy środowiskowej

i dobrze rokować wprowadzanym w systemie zmianom. finansowaniem, rolą pracownika i

klienta, a także rolą otoczenia, a pomoc społeczna zależy od władzy lokalnej i opinii

publicznej stając się niekiedy przedmiotem gier politycznych, co wymaga szczególnej wiedzy

i umiejętności w zakresie public relations.

20

Krzyszkowski, J. tamże

13

Autorzy cytowanego wcześniej raportu Instytutu Rozwoju Służb Społecznych

rekomendują podejmowanie działań mających na celu zwiększenie dostępności kształcenia

ustawicznego oraz działań motywujących do podejmowania lub kontynuacji edukacji.

Wymaga to jednak wzrostu poziomu finansowania rozwoju zawodowego pracowników

pomocy społecznej. Tym działaniom towarzyszyć powinny także konieczne zmiany w

położeniu kadr opieki społecznej. Chodzi przede wszystkim o ustawę o zawodzie pracownika

socjalnego podnoszącą pozycję tej profesji, walkę z pauperyzacją płacową oraz działania na

rzecz podniesienia prestiżu, poprawy wizerunku pracownika socjalnego. Zmian wymaga

także struktura organizacyjna instytucji pomocy społecznej tj. podjęcie działań na rzecz

wzmocnienia organizacyjnego i finansowego samorządowej pomocy społecznej na terenach

niskozurbanizowanych. Ciągle niski jest prestiż zawodu pracownika socjalnego i instytucji

pomocy społecznej traktowanej jako służby sanitarno-porządkowe.

Należy wspierać rozwój sektora niepublicznego w pomocy społecznej tj. organizacji

pozarządowych i promować dobre inicjatywy prywatne w obszarach deficytu usług

publicznych (np. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania) przeciwdziałając jednak próbom

niekontrolowanego urynkowienia, prywatyzacji opieki lub całkowitego przekazywania

niektórych usług socjalnych w ręce sektora niepublicznego. Dla racjonalnej prywatyzacji czy

uspołecznienia nie wystarczy, bowiem kapitał po stronie inwestorów jak i potencjalnych

klientów, ale potrzebny jest także publiczny aparat kontroli egzekwujący właściwe standardy

oraz dostępność usług oferowanych przez podmioty niepubliczne ( o braku takiej kontroli

świadczą skandale w prywatnych domach opieki.

Wszystkie dotychczasowe wnioski i zalecenia pod adresem władz, menedżerów i

pracowników pomocy społecznej wymagają spełnienia jednego koniecznego warunku: o

pomocy społecznej należy myśleć nie jak o koszcie, ale inwestycji w zasoby ludzkie,

ograniczającej wykluczenie społeczne.

Bibliografia

Golinowska, S., I. Topińska, (2002), Pomoc społeczna – zmiany i warunki skutecznego działania, CASE,
Warszawa
Hrynkiewicz, J. (2004),Zakres i kierunki zmian w pomocy społecznej, [w:] M. Rymsza (red.), Reformy
społeczne. Bilans dekady, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004;
Kerlin, J., (2002), Pomoc społeczna po reformie administracyjnej 1999 r.: Analiza polityki i jej skutków, [w:] E.
Leś (red.), Pomoc społeczna. Od klientyzmu do partycypacji, IPS UW, Warszawa
Komu i jak pomagać? Pomoc społeczna w opinii Polaków” (2008),Centrum Badania Opinii Społecznej Analiza i
ocena przygotowania zawodowego kadr pomocy społecznej w Polsce” (2007), Instytut Rozwoju Służb
Społecznych, Warszawa,
Krzyszkowski, J. (2005), Między państwem opiekuńczym a opiekuńczym społeczeństwem, Wydawnictwo
Uniwersytetu Łódzkiego
Krzyszkowski, J. red. (2008), Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce, Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej, Departament ds. Kobiet, Rodziny i Przeciwdziałania Dyskryminacji,

14

Lipke, H., (2002), Współczesne problemy pomocy społecznej, [w:] D. Piekut-Brodzka (red.), System pomocy
społecznej u progu XXI wieku, Wyd. Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej, Warszawa,
Lipke, H., Hryniewicka, A. (2008), Raport Analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych, Instytut
Rozwoju Służb społecznych, (raport niepublikowany
Przywojska, J.(2008), Strategie gminne i powiatowe jako instrumenty polityki władz lokalnych wobec kobiet
wiejskich, w: Krzyszkowski. J. red. (2008) Diagnoza sytuacji społeczno-zawodowej kobiet wiejskich w Polsce
Rymsza, M., (2002), Praca socjalna i pracownicy socjalni po reformie samorządowej z 1999 roku, [w:] K.
Frysztacki, K. Piątek (red.), Wielowymiarowość pracy socjalnej, Wyd. Edukacyjne Akapit, Toruń
Staręga-Piasek,, J.(2005), Pomoc społeczna. Próba oceny funkcjonowania pomocy społecznej w zwalczaniu
ubóstwa i wykluczenia społecznego, [w:] Golinowska, S. Tarkowska, E. Kopińska, I. Ubóstwo i wykluczenie
społeczne. Badania metody wyniki, IPSS
Wygnański J. referat przedstawiony w czasie Zjazdu Socjologicznego, Zielona Góra, 2007