Uwarunkowania polskiej polityki zagranic

pod redakcją

Andrzeja Jarosza, Krzysztofa Olszewskiego, Toruń 2011

POLITYKA ZAGRANICZNA III RP. 20 lat po przełomie

Tom 1: Koncepcje, bezpieczeństwo, kwestie prawne i polonijne

Michał Łuszczuk

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej
wobec regionu Arktyki

Region Arktyki

w polityce międzynarodowej jest obecny od połowy XX

wieku, najpierw występując, jako pole strategicznej zimnowojennej rywaliza-
cji, następnie zaś jako obszar współpracy naukowej oraz na rzecz rdzennych
mieszkańców i ochrony środowiska naturalnego. Na przestrzeni ostatnich kil-
ku lat międzynarodowe znaczenie tego regionu znów ulega transformacji, co
może i powinno stanowić impuls do podjęcia rozważań na temat podejścia
Polski wobec aktualnego rozwoju sytuacji wokół bieguna północnego.

Celem tego artykułu jest określenie i zbadanie uwarunkowań ewentualne-

go rozwoju polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki. W pierwszej
kolejności zostanie wyjaśnione zagadnienie kluczowe dla podjętego proble-

Opracowanie powstało podczas pobytu naukowego w Fridtjof Nansen Institutt, zre-

alizowanego przy wsparciu udzielonym przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię poprzez

dofinansowanie ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodar-

czego oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego w ramach Funduszu Stypendialnego

i Szkoleniowego. Wyłączną odpowiedzialność za treść opracowania ponosi jego Autor.

W niniejszym artykule stosowana jest interpretacja pojęcia regionu Arktyki, zgod-

nie z którą jest to obszar znajdujący się na północ od granicy wyznaczonej kołem podbie-

gunowym (66º 30’40’’ szerokości geograficznej północnej). Termin „Arktyka” stosowany

jest wymiennie z pojęciami: obszary arktyczne i region arktyczny. Państwa arktyczne to

państwa, których północne obszary terytorium znajdują się w Arktyce: Federacja Rosyjska,

Finlandia, Szwecja, Norwegia, Dania (reprezentująca Grenlandię), Islandia, Kanada oraz

Stany Zjednoczone. W gronie tym szczególną pozycję zajmują państwa leżące nad brzegiem

Oceanu Arktycznego (A5).

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 121

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

122

Cz. 1

mu badawczego, czyli co faktycznie się dzieje w Arktyce oraz jak to wpływa
na politykę międzynarodową. Następnie przedstawię czynniki pozwalające
rozważyć zasadność formułowania koncepcji polskiej polityki wobec regio-
nu Arktyki. Opracowanie zakończy próba wyznaczenia celu takiej polity-
ki oraz propozycje możliwych form aktywności polskiej dyplomacji w tym
obszarze.

Należy w tym miejscu podkreślić, że niniejsze opracowanie, w obliczu

nadzwyczaj skromnej ilości dostępnych informacji na temat podejścia czy
choćby zainteresowania polskich władz Arktyką, ma charakter bardziej hipo-
tetyczny i postulatywny aniżeli analityczny. Opiera się ono na przypuszcze-
niu, skądinąd graniczącym z pewnością, że na przełomie 2009 i 2010 roku
polska polityka zagraniczna wobec regionu Arktyki nie została jeszcze sfor-
mułowana.

1. Region Arktyki: współpraca czy rywalizacja?

Obszary arktyczne, mimo że przez stulecia były przedmiotem międzynarodo-
wej rywalizacji podróżników oraz kupców

, a następnie coraz intensywniej

badane naukowo, to z powodu ekstremalnych warunków geograficznych i kli-
matycznych, aż do połowy XX wieku znajdowały się w zasadzie na uboczu
polityki międzynarodowej

. Sytuacja zmieniła się podczas II wojny świato-

wej, kiedy dostrzeżono, zarówno po stronie Niemców, jak i aliantów, istotne
znaczenie obecności militarnej za kołem podbiegunowym. W późniejszym
okresie aktywność tego typu rozwinęła się do tego stopnia, że można wręcz
stwierdzić, iż zimnowojenna rywalizacja w obrębie Oceanu Arktycznego zna-
lazła sobie adekwatne do swej nazwy pole do rozwoju

. Tędy wiodła najkrót-

sza trasa dla bombowców strategicznych oraz rakiet balistycznych wycelowa-
nych w kluczowe obiekty na terytorium obu supermocarstw. Głębiny Oceanu

H. Gurgul, Białe pustynie – Arktyka, Poznań 2002, s. 75 n.

O. Young, The Structure of Arctic Cooperation: Solving Problems/Seizing Opportu-

nities, referat na 4th conference of Parliamentarians of the Arctic Region, Rovaniemi, 27–

–29.08.2000, www.arcticparl.org/_res/ site/File/images/conf4_sac.pdf [dostęp: 25.11.2009].

W okresie międzywojennym Kanada oraz Związek Radziecki podejmowały działania wyra-

żające ich zainteresowanie zwierzchnictwem nad obszarami arktycznymi oraz ogłosiły roz-

szerzenie swoich terytoriów w Arktyce, aż do bieguna północnego zgodnie z nieuznawaną

współcześnie teorią sektorów. Patrz: V. Gunitskiy, On Thin Ice: Water Rights and Resource

Disputes in the Arctic Ocean, „Journal of International Affairs” 2008, vol. 61, no. 2, s. 263.

K. Skogrand, The Arctic in a geo-Strategic Perspective, [w:] Emerging from the

Frost. Security in the 21st century Arctic, K. Skogrand (ed.), Oslo 2008, s. 9.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 122

2011-01-27 11:51:10

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki

123

Cz. 1

Arktycznego od 1958 roku stały się zaś miejscem podbiegunowych rejsów
okrętów podwodnych o napędzie atomowym, często wyposażonych w broń
jądrową

Zmiana podejścia wobec Arktyki była możliwa dopiero dzięki odpręże-

niu w relacjach między Wschodem, a Zachodem, które przyczyniło się do
zaniechania rywalizacji militarnej

na rzecz rozwoju współpracy regionalnej

na tym obszarze. Jej symboliczną inauguracją stało się przemówienie M. Gor-
baczowa w 1987 roku w Murmańsku, w którym ostatni przywódca ZSRR po-
stulował utworzenie w Arktyce strefy pokojowej współpracy

. Zaowocowało

to w latach dziewięćdziesiątych serią inicjatyw w zakresie kooperacji państw
arktycznych na rzecz bezpieczeństwa ekologicznego wokół bieguna północ-
nego

. Współdziałanie międzynarodowe w regionie Arktyki na przełomie XX

i XXI wieku przybrało zaś przede wszystkim formę wielostronnych projektów
badawczych realizowanych głównie pod auspicjami Rady Arktycznej.

Jednakże, wraz z pogłębianiem się skutków zmian klimatycznych wyraź-

nie wpływających na region Arktyki, od kilku lat ponownie wzrasta między-
narodowe zainteresowanie tym obszarem w wymiarze strategicznym, w któ-
rym operuje się takimi pojęciami, jak: interesy, bezpieczeństwo, suwerenność,
roszczenia czy geostrategia

. Szczególnie eksponowane i komentowane przez

ekspertów z zakresu stosunków międzynarodowych jest rosnące znaczenie
Arktyki związane z jej potencjałem w zakresie energetycznych zasobów natu-
ralnych oraz perspektywami rozwoju nowych szlaków transportowych

. Ocie-

plenie klimatu i jego skutki występujące wokół bieguna północnego stwarzają
bowiem, w powszechnej ocenie, szansę na dostęp w nieodległej przyszłości

K. Kubiak, Interesy i spory państw w Arktyce, Wrocław 2009, s. 15–19.

Nie oznacza to, że region zupełnie stracił swą strategiczną rangę. Nadal jest tu roz-

mieszczona infrastruktura nadzoru i zbierania informacji, wciąż zajmuje on ważne miejsce

w systemie nuklearnego odstraszania i obrony przeciwrakietowej. Patrz: S. G. Holtsmark,

B. A. Smith-Windsor, Introduction, [w:] Security Prospects in the High North: geostrategic

thaw or freeze?, S. G. Holtsmark, B. A. Smith-Windsor (ed.), Rome 2009, s. 11.

K. Åtland, Mikhail Gorbachev, the Murmansk Initiative, and the Desecuritization of

Interstate Relations in the Arctic, „Cooperation and Conflict” 2008, vol. 43, s. 289–311.

E. C. H. Keskitalo, T. Koivurova, N. Bankes, Climate Governance in the Arctic: In-

troduction and Theoretical Framework, [w:] Climate Governance in the Arctic, E. C. H. Kes-

kitalo, T. Koivurova, N. Bankes (ed.), Hanover 2009, 3 n.

S. G. Borgerson, Arctic Meltdown. The Economics and Security Implications of

Global Warming, „Foreign Affairs” 2009, vol. 87, no. 2, s. 63–77.

J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego,

„Państwo i Prawo” 2008, no. 1, s. 31–33.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 123

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

124

Cz. 1

do bogatych złóż różnych minerałów znajdujących się w szelfie arktycznym;
oczekuje się, że na obszarze tym znajduje się co najmniej 20% nieodkrytych
jeszcze ogólnoświatowych zasobów węglowodorów, czyli gazu ziemnego oraz
ropy naftowej

. Jednocześnie, zaskakująco szybko postępujące zmniejszanie

się pokrywy lodowej stopniowo „otwiera” w zasadzie niedostępne do tej pory
tzw. Przejście Północno-Zachodnie, przebiegające przez kanadyjski Archi-
pelag Arktyczny oraz nominalnie ułatwia korzystanie z północnowschodniej
drogi morskiej wzdłuż północnego wybrzeża Rosji

Jakkolwiek wskazane perspektywy szeroko rozumianej eksploatacji ob-

szarów arktycznych mają póki co charakter nieco hipotetyczny, nie zmienia to
faktu, że zarówno dostęp do spodziewanych bogatych rezerw surowców ener-
getycznych, jak i północnych szlaków morskich stał się już obecnie przed-
miotem międzynarodowej rywalizacji

. Rozgrywka ta miała początkowo

charakter jedynie naukowy, gdyż polegała na eksploracji i analizie danych
dotyczących budowy dna Oceanu Arktycznego. Zgodnie z Konwencją ONZ
o Prawie Morza, od momentu wejścia jej w życie w 1994 roku, na obsza-
rze Arktyki, a w zasadzie Oceanu Arktycznego, uprawnione jest ustanawia-
nie przez państwa nadbrzeżne specjalnych obszarów morskich, np. wyłącznej
strefy ekonomicznej sięgającej do 200 mil morskich od linii podstawowej.
Dopuszczalne jest także, zgodnie z art. 76 Konwencji, przedstawianie rosz-
czeń do szelfu kontynentalnego wykraczających poza granicę 200 mil mor-
skich (sięgających maksymalnie do 350 mil morskich), które są rozpatrywane
przez działającą od 1997 roku Komisję ds. Granic Szelfu Kontynentalnego.
Aby uzyskać od Komisji zalecenie legitymizujące postulowaną przez pań-
stwa nadbrzeżne zewnętrzną granicę szelfu i tym samym zgodnie z prawem
międzynarodowym rozpocząć na jego obszarze eksploatację zasobów mine-
ralnych, należy przedłożyć wniosek poparty naukowymi danymi wskazujący,
że prezentowany obszar stanowi naturalne przedłużenie szelfu kontynental-
nego. Wnioski takie, w odniesieniu do szelfu arktycznego, do połowy 2009

D. Mager, Cilmate Change, Conflicts and Cooperation in the Arctic: Easier Access

to Hydrocarbons and Mineral Resources?, „The International Journal of Marine and Coastal

Law” 2009, no. 24, s. 349. Patrz: K. Offerdal, High North Energy: Myths and Realities, [w:]

Emerging from the Frost, s. 151–178.

S. A. Christensen, Are the northern sea routes really the shortest?, „DIIS Brief”

2009, www.diis.dk/ graphics/Publications/Briefs2009/sac_northern_searoutes.pdf [dostęp:

02.12.2009]; Patrz: A. Chircop, The Growth of International Shipping in the Arctic: Is

a Regulatory Review Timely?, „The International Journal of Marine and Coastal Law” 2009,

no. 24, s. 355–380.

K. Kubiak, dz. cyt., s. 19–20 n.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 124

2011-01-27 11:51:10

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki

125

Cz. 1

roku złożyły Rosja w roku 2001 oraz Norwegia w roku 2006. Podczas gdy
wniosek rosyjski został zwrócony do uzupełnienia, wniosek norweski uzyskał
w kwietniu 2009 roku akceptację Komisji, dzięki czemu Norwegia otrzymała
wyłączne prawo badania oraz eksploatacji szelfu na obszarze Loop Hole na
Morzu Barentsa, Banana Hole na Morzu Norweskim oraz w zachodniej czę-
ści Basenu Nansena na Oceanie Arktycznym (o łącznej powierzchni 235 tys.
km

). Kanada ma termin na złożenie swojego wniosku do roku 2013, a Dania

do 2014. Stany Zjednoczone, mimo że nie są stroną Konwencji o Prawie Mo-
rza, również prowadzą odpowiednie badania geologiczne.

W związku z tym, że proces topnienia pokrywy arktycznej zaczął prze-

biegać dynamiczniej, niż przewidywały to jakiekolwiek prognozy klimatyczne
opracowywane dla tego obszaru, kwestia rozciągnięcia i wykorzystania choćby
częściowego zwierzchnictwa nad znacznymi obszarami Oceanu Arktycznego
stała się bardziej realna i tym samym nabrała większego znaczenia polityczne-
go. Bardzo wyraźnie wykazała to rosyjska ekspedycja badawcza, podczas któ-
rej na dnie Oceanu zostawiono „na biegunie” flagę rosyjską. Ten symboliczny
gest, jak i towarzyszące mu szumne deklaracje niektórych polityków, nie tylko
wzbudziły szerokie zainteresowanie mediów kwestią eksploracji Arktyki, lecz
także wprowadziły w relacje państw arktycznych element otwartej rywalizacji
politycznej. Jej wyrazem stało się ogłaszanie przez kolejne państwa położone
wokół bieguna północnego swych strategii wobec regionu Arktyki, z których
jasno wynika, jak duże mają one oczekiwania względem możliwości eksplo-
racji tych obszarów i jak dużą wagę przykładają do zaspokojenia swych rosz-
czeń

. Wśród przedstawianych planów największe zaniepokojenie musiały

wzbudzić obecne w nich sygnały świadczące o zamierzeniach wzmocnienia
obecności militarnej na obszarach arktycznych. Jednocześnie Dania podjęła
inicjatywę zorganizowania wielostronnego spotkania państw nadbrzeżnych

Jeszcze w 2006 roku swoją strategię przedstawiła Norwegia: „Regjeringens

nordområdestrategi” (01.12.2006), w 2009 roku została ona uaktualniona dokumentem pt.:

„Nye byggesteiner i nord – Neste trinn i Regjeringens nordområdestrategi” (12.03.2009).

W maju 2008 roku Dania upubliczniła swoje stanowisko zawarte w dokumencie pt.: „Arktis

i en brydningstid Forslag til strategi for aktiviteter i det arktiske område”. Następnie zosta-

ła opracowana rosyjska strategia pt.: „Основы государственной политики Российской

Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу” (18.08.2008),

ogłoszono ją jednak dopiero w marcu 2009 roku. W ostatnich dniach prezydentury G. Busha

zatwierdzono natomiast „National Security Presidential Directive NSPD-66” (9.01.2009),

poświęconą kierunkom i celom polityki amerykańskiej wobec Arktyki. Najnowszym doku-

mentem spośród strategii państw arktycznych jest „Canada’s Northern Strategy: Our North,

Our Heritage, Our Future” z 26.07.2009.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 125

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

126

Cz. 1

Oceanu Arktycznego, które pozwoliłoby na prezentację stanowisk oraz dys-
kusję na temat perspektyw dalszego rozwoju sytuacji w Arktyce. Efektem tej
konferencji stała się ogłoszona 28 maja 2008 roku tzw. Deklaracja z Ilulissat,
w której wszystkie państwa potwierdziły swą wolę współpracy i dążenia do
rozwiązania problemów spornych w zgodzie z międzynarodowym prawem
morza. Dokument ten, jak i sama konferencja jednak nie tyle uspokoiły opi-
nię międzynarodową, co bardziej podkreśliły swoistą solidarność państw nad-
brzeżnych niechętnie nastawionych wobec prób włączenia się do eksplora-
cji Arktyki innych zainteresowanych stron. Nie można bowiem zgodzić się
z opinią, że Arktyka stała się miejscem ścierania wpływów wyłącznie państw
arktycznych

, choć bez wątpienia to one odgrywają tu pierwszoplanową rolę.

Do grona uczestników stosunków międzynarodowych nie tylko zainteresowa-
nych rozwojem sytuacji wokół bieguna północnego, lecz również gotowych
aktywnie brać w niej udział stara się dołączyć także i Unia Europejska (UE).

Jej zainteresowanie regionem Arktyki dojrzewało powoli, w zasadzie do-

piero od momentu, gdy dostrzeżono, że działalność UE może mieć wpływ
na procesy, które swoimi skutkami naruszają stan równowagi ekosystemu
arktycznego. Unia rozwijając obecnie politykę na rzecz ograniczenia zmian
klimatycznych oraz adaptacji do związanych z nim następstw, zaczęła więc
coraz bardziej starać się uwzględniać także „czynnik arktyczny” w różnych
obszarach swej aktywności. Widać to wyraźnie na przykładzie wprowadzanej
od 2006 roku zintegrowanej polityki morskiej UE, która obejmując wszyst-
kie dziedziny aktywności morskiej od rybołówstwa przez transport, turystykę,
ochronę środowiska morskiego, na badaniach naukowych kończąc, stanowi
przykład odpowiedzialnego i zrównoważonego podejścia do wyzwań, jakie
pojawiły się w kontekście „otwierania się” Oceanu Arktycznego.

Dokumentem UE, który bezpośrednio wskazał na pilną konieczność prac

nad polityką arktyczną UE, stało się sprawozdanie Wysokiego Przedstawi-
ciela oraz Komisji Europejskiej (KE) pt.: „Zmiany klimatu a bezpieczeństwo
międzynarodowe”

. W raporcie tym podkreślono wielowymiarowy charak-

Patrz: T. Kijewski, Rywalizacja o surowce energetyczne w Arktyce, „Bezpieczeństwo

Narodowe” 2009, nr 9–10, s. 276.

Zmiany klimatu a bezpieczeństwo międzynarodowe. Dokument Wysokiego Przedsta-

wiciela oraz Komisji Europejskiej skierowany do Rady Europejskiej S113/08, 14.03.2008,

www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_ Data/docs/pressData/PL/reports/99405.pdf [do-

stęp: 20.11.2009]; Sprawozdanie powstało między innymi pod wpływem debaty Rady Bez-

pieczeństwa ONZ poświęconej problematyce zmian klimatu i ich skutków dla bezpieczeń-

stwa międzynarodowego (sesja 5663 w dniu 17.04.2007). Na problematykę tę zwrócono

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 126

2011-01-27 11:51:10

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki

127

Cz. 1

ter i pogłębiający się wpływ zmian klimatycznych na szeroko definiowane
bezpieczeństwo międzynarodowe, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń
dla UE. Uznano, że skoro zmiany klimatyczne mają charakter globalny, to
przestrzenny zakres oddziaływania zagrożeń przez nie generowanych również
jest ogólnoświatowy, aczkolwiek w poszczególnych regionach występują one,
tworząc odmienne kombinacje, co omawiany raport stara się dość dokładnie
opisać, postulując jednocześnie wypracowywanie dla każdego z regionów
odrębnej strategii postępowania, w tym również unijnej polityki dotyczącej
Arktyki. W ten oto sposób zainicjowano proces poszukiwania nowego, ca-
łościowego podejścia UE do Arktyki, a jego najważniejszym rezultatem stał
się Komunikat Komisji Europejskiej pod tytułem: „Unia Europejska a region
arktyczny”

. Jest on dość krótki – składa się zaledwie z pięciu rozdziałów.

W części pierwszej, tytułem wstępu, w kilku zdaniach opisano obecną sytu-
ację obszarów arktycznych i wynikające z niej dla UE konsekwencje. Kolejne
trzy rozdziały poświęcono prezentacji interesów UE oraz propozycji działań
dla państw członkowskich i instytucji unijnych w odniesieniu do propono-
wanych przez KE trzech głównych celów przyszłej polityki arktycznej UE.
Wyznaczone cele to: (1) ochrona i zachowanie środowiska Arktyki w zgodzie
z jej mieszkańcami, (2) działanie na rzecz zrównoważonego wykorzystania
zasobów, (3) przyczynienie się do lepszego, wielostronnego zarządzania Ark-
tyką. W ramach każdego celu wyodrębniono kluczowe obszary przyszłego
działania, które następnie scharakteryzowano, pokazując istniejące bądź po-
tencjalne interesy UE w tym zakresie. Wszystko wskazuje na to, że będzie to
podstawa polityki arktycznej Unii Europejskiej, a więc w pewnym zakresie
także Polski.

2. Polska polityka zagraniczna wobec Arktyki – potrzeba

czy fantazja?

Jak na przedstawionym powyżej tle prezentuje się polska polityka zagranicz-
na? Czy dostrzega się w rozwoju międzynarodowego znaczenia regionu Ark-

uwagę na forum UE już w 2003 roku. Patrz: Bezpieczna Europa w lepszym świecie. Euro-

pejska Strategia Bezpieczeństwa, 12.12.2003, www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUplo-

ad /031208ESSIIPL.pdf [dostęp: 20.11.2009].

Unia Europejska a region arktyczny, KOM (2008) 763 wersja ostateczna, Komunikat

Komisji Europejskiej do Rady UE oraz Parlamentu Europejskiego, Bruksela, 20.11.2008,

eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:PL:PDF [dostęp:

20.11.2009].

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 127

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

128

Cz. 1

tyki jakieś przesłanki dla podjęcia proaktywnych działań ze strony polskiej
dyplomacji? Szukając odpowiedzi na te pytania, należy zauważyć, że ponie-
waż zakres i tempo następstw zmian klimatycznych są niekiedy uznawane
za wysoko dyskusyjne, to uznanie bądź odrzucenie przedstawianych przez
naukowców danych na ten temat stanowi istotny punkt wyjścia do jakich-
kolwiek dalszych rozważań. Nie powinien to być jednak jedyny wyznacznik
uwzględniany przez decydentów. W polityce międzynarodowej wciąż ma zna-
czenie nie tylko stan rzeczywisty (trudny niekiedy do określenia), ale rów-
nież, a w sytuacjach wysokiej niepewności przede wszystkim, prawidłowa
percepcja oraz interpretacja wydarzeń oraz towarzyszących im reakcji innych
uczestników i obserwatorów.

Biorąc zatem pod uwagę, że dość trudno jest uzyskać jednolitą ocenę kie-

runku oraz tempo następstw zmian klimatycznych zachodzących w Arktyce,
zdecydowanie należy ustalać i analizować charakter reakcji innych państw na
rozwój sytuacji w Arktyce

. Podobnie jak przy analizach klimatycznych, na-

leży mieć świadomość, co jest stałym trendem, spodziewanym następstwem
wydarzeń, a co jest anomalią świadczącą o odejściu od ustalonych kierunków
postępowania. Analiza jakości niektórych dostępnych ocen rozwoju sytuacji
międzynarodowej w Arktyce naprawdę zachęca do podejmowania wysiłków
na rzecz pozyskania niezależnych, rzetelnych i wiarygodnych opinii

Oficjalne dokumenty państw arktycznych (tzw. strategie arktyczne) okre-

ślające ich politykę wobec regionu Arktyki oraz podejmowane przez nie dzia-
łania wskazują, że żadne z nich nie lekceważy tego regionu. Starają się raczej
dążyć, angażując w to coraz większe środki, do zaznaczenia (niekiedy bardzo
ostentacyjnie) oraz rozwoju swej obecności i aktywności w regionie w celu
zabezpieczenia swych obecnych oraz przyszłych interesów. Powyższe uwagi
mają na celu wykazanie, że Polska, z racji swego położenia geograficznego,
potencjału politycznego oraz gospodarczego, nie prowadząc w regionie Arktyki
żadnych form aktywności poza działalnością naukową, decyzje co do ewentu-
alnego określenia swej „polityki arktycznej” musi podejmować w zasadzie wy-
łącznie w perspektywie politycznej, odnosząc się do działań podejmowanych
przez głównych (A5) i aspirujących (np. UE) aktorów na scenie arktycznej.

Bardzo wyraźnie jest to wskazane w: S. G. Holtsmark, B. A. Smith-Windsor, dz. cyt.,

s. 7.

Na przykład analiza procesu decyzyjnego prowadzącego do sformułowania „polity-

ki arktycznej UE” pozwala dostrzec przypadki mispercepcji czy też nadinterpretacji przez

urzędników unijnych oraz eurodeputowanych różnych faktów oraz towarzyszących im ko-

mentarzy.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 128

2011-01-27 11:51:10

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki

129

Cz. 1

Brak oficjalnych dokumentów, wypowiedzi decydentów czy choćby in-

formacji mediów na temat polskiego oficjalnego stanowiska wobec aktualne-
go rozwoju sytuacji międzynarodowej w regionie Arktyki nie oznacza jednak,
że brak jest zupełnie wśród władz świadomości tejże sytuacji

Region Arktyki znalazł się na horyzoncie polskiej polityki zagranicznej

wraz z jego „politycznym odmrożeniem” na przełomie lat osiemdziesiątych
i dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy to podjęto inicjatywy na rzecz rozwoju
współpracy międzynarodowej na tym obszarze, przede wszystkim w dziedzi-
nach zaliczanych wówczas do tzw. low politics. Wejście Polski, we wrześniu
1998 roku, w charakterze stałego obserwatora

do Rady Arktycznej (będącej

instytucjonalną ramą międzyrządowej współpracy ośmiu państw arktycznych,
a także platformą ich kooperacji z państwami niearktycznymi oraz innymi
aktorami zainteresowanymi sytuacją w Arktyce), należy uznać za wyraz jej
gotowości oraz chęci do zwiększenia zaangażowania się we współpracę ark-
tyczną. Płaszczyzny oraz charakter tej współpracy podlegają obecnie pew-
nej redefinicji

, co wypada uznać za wyraz adaptacji Rady do wyzwań, ja-

kie pojawiają się w Arktyce. Konsensualna formuła prac Rady – stanowiącej
w ocenie państw trzecich „zamknięty klub” państw arktycznych – stanowi jej

Jedyna wzmianka na temat Arktyki w materiałach udostępnianych w Internecie

przez Kancelarię Prezydenta RP pojawiła się w wywiadzie telewizyjnym przeprowadzonym

29 września 2007 roku w kontekście problematyki 62. Sesji Zgromadzenia Ogólnego Na-

rodów Zjednoczonych poświęconego kwestiom klimatycznym, w którym Lech Kaczyński

brał udział. Podczas tej rozmowy prezydent przyznał: „[…] ja się skoncentrowałem przede

wszystkim na tym, co jest głównym tematem, czyli na sprawach klimatycznych, nie kry-

jąc tego, że tutaj jest potrzebna większa solidarność. Może sytuacja nie jest aż taka, jak

to przedstawiał były wiceprezydent Stanów Zjednoczonych Al Gore, który dzisiaj się tą

kwestią zajmuje – on na przykład wróży, że w ciągu 23 lat Arktyka stopnieje, co miałoby

w ogóle nieobliczalne konsekwencje dla świata – ale na pewno pewien problem występuje”.

Wywiad R. Świąca z prezydentem RP L. Kaczyńskim dla TVP 1, TVP1, 29.09.2007, trans-

krypcja: www.prezydent.pl/import/wywiady-krajowe/rok-2007/wrzesien–2007-r-/tvp-1-29-

wrzesnia-2007-r-/ [dostęp: 4.12.2009].

Status stałego obserwatora formalnie nie stwarza obecnie szerokich możliwości od-

działywania na prace Rady Arktycznej. Jednakże w świetle planów rewizji tej kategorii

członkostwa i „zawieszenie” nowych aplikacji o jego przydzielenie, to fakt jego posiadania

przez Polskę warto postrzegać jako aktywa.

Wskazują na to między innymi słowa L. Møllera (Senior Arctic Official Chair of the

Arctic Council – Przewodniczący Komitetu Wyższych Urzędników ds. Arktycznych działa-

jący w ramach Rady Arktycznej), który podkreślił, że jakkolwiek podstawowe cele działania

Rady na przestrzeni lat nie ulegają zmianie, to jednak zakres kooperacji stale się powiększa.

Patrz: J. Hansen, the Arctic is Area of Peace, 07.10.2009, arctic-council.org/article/2009/10/

the_arctic_is_an_area_of_peace [dostęp: 04.12.2009].

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 129

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

130

Cz. 1

zarówno słabą, jak i mocną stronę, głównie w kontekście efektywności Rady
i jej inicjatyw. Specyfikę tę należy mieć na uwadze, planując aktywność Polski
na tym forum. Od czego należy zatem zacząć?

Jak w każdym procesie decyzyjnym, również i tu już na początku pojawia

się alternatywa: decyzję można podjąć teraz lub odłożyć na później (tzw. nie-
decyzja). Trudno wskazać argumenty, które uzasadniałyby odraczanie podję-
cia decyzji co do zajęcia wyraźnego stanowiska w sprawie polskiego podejścia
wobec regionu Arktyki. Sytuacja międzynarodowa w Arktyce ewoluuje, pań-
stwa arktyczne (i nie tylko one) przejawiają wyższą niż dotychczas aktywność
i zainteresowanie regionem, zapadają ważne decyzje dotyczące jego kształtu
w przyszłości

. Decyzja o wstrzymaniu się lub o rezygnacji z podjęcia prac

koncepcyjnych i ewentualnego sformułowania „polskiej polityki arktycznej”
w jakimś zakresie oznaczałaby pozostawienie się na marginesie ważnych pro-
cesów, ustawienie się na pozycji statysty, choćby w ramach unijnej polityki
arktycznej. Opcja druga to uznanie, że działania podejmowane przez pań-
stwa arktyczne – w tym naszych sojuszników z Paktu Północnoatlantyckie-
go, członków UE oraz sąsiadów – również mają znaczenie dla naszego kraju,
a zatem Polska powinna określić swoje stanowisko w tej sprawie

Kwestia wzrostu zainteresowania UE obszarem Arktyki została już przed-

stawiona. Podczas gdy polityka unijna przybiera stopniowo coraz wyraźniejsze
kształty, nie ma pewności co do rzeczywistych planów NATO. Z oficjalnych
wypowiedzi wynika, że NATO wyraźnie dostrzega, wręcz dokładnie monito-
ruje wszelkie zmiany zachodzące w Arktyce

, jednakże pojawia się pytanie,

jakiego charakteru aktywność miałaby prowadzić w tym regionie. W dniach
28–29 stycznia 2009 roku w Rejkiawiku odbyła się konferencja zorganizowa-
na przez Pakt, poświęcona perspektywom bezpieczeństwa w Arktyce. W swo-
im wystąpieniu podczas tego spotkania sekretarz generalny Organizacji J. de
Hoop Scheffer przyznał, iż z uwagi na fakt, że zmiany klimatu i topnienie
północnej czapy lodowej mają także konsekwencje militarne, NATO nie może
przyglądać się im obojętnie. Podkreślając, że Sojusz musi określić, jak za-
mierza reagować na nowe wyzwania w Arktyce, zaproponował, aby NATO

Na przykład zakończenie wiosną bieżącego roku prac i decyzja Komisji ds. Granic

Szelfu Kontynentalnego w sprawie wniosku Norwegii.

R. Tarnogórski, Roszczenia do Arktyki – aspekty polityczne i prawne, „Biuletyn PISM”

2009, nr 21, s. 2, www.pism.pl/biuletyny/files/20090417_553.pdf [dostęp: 04.12.2009].

Speech by Prof. Dr. Rob de Wijk on NATO’s new Strategic Concept, MCCS Lisbon,

19.09.2009, www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_58107.htm?selectedLocale=en [dostęp:

04.12.2009].

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 130

2011-01-27 11:51:10

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki

131

Cz. 1

dążyła do zwiększenia swej roli w następujących obszarach: (1) bezpieczeń-
stwo żeglugi na wodach arktycznych, (2) szeroko rozumiane działania doty-
czące bezpieczeństwa energetycznego, a związane z potencjalną eksploatacją
zasobów w Arktyce, (3) jako forum rozwiązywania problemów występują-
cych pomiędzy jego arktycznymi członkami, (4) współpracy z Rosją na rzecz
większej przejrzystości i bezpieczeństwa w regionie arktycznym. W ocenie
J. de Hoopa Scheffera NATO mogłaby włączyć się w „kompleksowe podej-
ście” będące wyrazem multilateralnego rozwiązywania obecnych i przyszłych

problemów dla szeroko postrzeganego bezpieczeństwa w Arktyce

. Istotnym

uzupełnieniem przywołanej konferencji było niemal równoległe z nią semina-
rium pt.: Security Prospects in the High North: Geostrategic Thaw or Freeze?,
zorganizowane przez Akademię Obrony NATO przy wsparciu Uniwersytetu
Islandzkiego. W wydanej po nim publikacji, zawierającej interesujące analizy
badaczy pochądzących głównie z Kanady, Norwegii oraz Wielkiej Brytanii,
wskazano – w odniesieniu do roli NATO w Arktyce, obok już przedstawio-
nych punktów, również na konieczność utrzymania rozważnego reagowania
na wyzwania regionu arktycznego, jak też rozwijanie natowskiej obecności
w regionie przy jednoczesnym otwarciu na współpracę z partnerami spoza
Sojuszu, głównie Rosją

. Kwestia ta jest szczególnie istotna w kontekście

rosyjskich reakcji na manewry Cold Response, organizowane od 2006 roku
w północnej Norwegii z udziałem wojsk NATO

Zainteresowanie Polski obszarami arktycznymi uzasadniają także relacje

sąsiedzkie z Federacją Rosyjską. Jak specyficzne jest to sąsiedztwo, nie ma
konieczności w tym miejscu przypominać. Jednak z uwagi na tak istotną dla
Polski kwestię bezpieczeństwa energetycznego, wzrost potencjału rosyjskie-
go w zakresie węglowodorów, może mieć bardzo duże znaczenie. Warto też
w tym kontekście przyjrzeć się tak złożonej materii, jaką jest rosyjska polityka
bezpieczeństwa i obrony w odniesieniu do Arktyki. Zagadnienie to zazwyczaj
bywa rozważane równie jednostronnie co schematycznie. Pojawiają się jednak
analizy

, którym skutecznie udaje się „przeniknąć” przez to, co Rosja chce,

Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer on security pros-

pects in the High North, 29.01.2009, www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_50077.

htm?selectedLocale=en [dostęp: 04.12.2009].

S. G. Holtsmark, B. A. Smith-Windsor, dz. cyt., s. 24–27.

Cold Response 09: Facts, www.mil.no/ovelser/cr09/english/start/fact/ [dostęp:

04.12.09].

K. Zyśk, Russia and High North: Security and Defence Perspectives, [w:] Security

Prospects, s. 102–129.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 131

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

132

Cz. 1

aby o niej myśleć i dostrzec złożoność rosyjskiej polityki wobec obszarów
arktycznych. Wielokierunkowość ta jest szczególnie widoczna w odniesieniu
do takich zagadnień, jak m.in.: strategiczne znaczenie Arktyki dla Rosji na
płaszczyźnie wojskowej, rosyjska percepcja pozostałych uczestników „ark-
tycznej rozgrywki”, kwestia arktycznych złóż zasobów węglowodorów dla
i w rosyjskiej polityce bezpieczeństwa czy wreszcie rosyjska ocena ryzyka
eskalacji rywalizacji międzynarodowej. W obrębie tych zagadnień można do-
strzec zarówno elementy tradycyjnej, nieustępliwej postawy władz rosyjskich
(wywodzącej się jeszcze z czasów ZSRR), jak i bardziej kooperacyjnego i od-
powiedzialnego podejścia, szczególnie w zakresie eksploatacji złóż

3. Propozycja zarysu polskiej polityki zagranicznej

wobec regionu Arktyki

Położenie geopolityczne i potencjał gospodarczy Polski również stanowią
ważne aspekty rozpatrywanego zagadnienia i argumenty na rzecz wyboru
opcji drugiej, czyli podejścia aktywnego i opracowania polskiej „strategii”.
Oczywiście, choćby pobieżna analiza polskich możliwości aktywnego i samo-
dzielnego występowania na arenie międzynarodowej w regionie arktycznym
wskazuje na, delikatnie to nazywając, dość ograniczony potencjał i niewielkie
pole manewru. Jakie zatem można sformułować wnioski? Otóż, podchodząc
do tematu bardzo realistycznie, należy oszacować, jakie Polska posiada atuty
i dążyć do ich wykorzystania.

Warunki te stara się spełniać poniższa propozycja, według której celem

polityki wobec regionu arktycznego powinno być osiągnięcie/utrzymanie sta-
bilnych warunków rozwoju politycznej sytuacji międzynarodowej w regionie
Arktyki, w szczególności poprzez:

– respektowanie przez wspólnotę międzynarodową istniejących regu-

lacji prawa międzynarodowego, zwłaszcza postanowień Konwencji
o Prawie Morza odnośnie do rozwiązywania sporów w zakresie de-
limitacji obszarów morskich oraz wyznaczania granic szelfu konty-
nentalnego,

– rozwój międzynarodowych mechanizmów zarządzania regionem ark-

tycznym, zwłaszcza reżimów w zakresie bezpieczeństwa naturalnego,
bezpieczeństwa żeglugi oraz potencjalnej eksploatacji złóż węglowo-
dorowych,

Tamże, s. 107–123.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 132

2011-01-27 11:51:10

Uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej wobec regionu Arktyki

133

Cz. 1

– minimalizowanie zakresu następstw zmian klimatycznych, które sta-

nowią potencjalne źródło zagrożeń dla szeroko pojmowanego bez-
pieczeństwa międzynarodowego na obszarach arktycznych, jak i poza
nimi.

Jest to dość (być może zbyt) rozbudowane ujęcie celu w polityce zagra-

nicznej, gdyż obejmuje od razu priorytety, czy też raczej kluczowe kierunki,
w jakich, należałoby podążyć. Jego walorem jest ogólna zbieżność z polity-
kami głównych aktorów na arktycznej scenie (oraz Unii Europejskiej), przy
jednoczesnym określeniu pól priorytetowych, w obrębie których faktycznie
można prowadzić aktywną działalność. Za pierwsze kroki w tym kierunku
mogłyby służyć następujące inicjatywy: (1) opierając się na dotychczasowej
polskiej aktywności naukowo-badawczej, warto podjąć działania na rzecz
zwiększenia udziału polskich ekspertów w gremiach typu Grupy Robocze
Rady Arktycznej, które prowadzą prace w określonych wąskich dziedzinach,
np. żegluga arktyczna, (2) ocenić perspektywy rozwoju polityki arktycznej
UE; proces ten nieco wyhamował, zapewne z uwagi na wybory do PE oraz
przygotowania do COP15, jednak warto zająć w nim aktywną postawę, gdyż
Arktyka ma potencjalne znaczenie dla polityki energetycznej w Europie, co
z kolei jest tak ważne dla nas, (3) nadal być obecnym i aktywnym w Radzie
Arktycznej, choćby po to, aby forum to nie stawało się bardziej hermetycz-
ne bądź nie uległo dewaluacji, co w jednym i drugim przypadku raczej nie
stabilizowałoby sytuacji w regionie arktycznym, (4) monitorować procesy
rozwiązywania sporów delimitacyjnych i wyznaczania granic szelfu arktycz-
nego; może udałoby się wprowadzić polskiego przedstawiciela do Komisji ds.
Granic Szelfu Kontynentalnego od 2012 roku, kiedy to zacznie się szczególnie
ważny okres jej prac, (5) analizować działania nie tylko państw, ale również
firm, które szykują się do eksploatacji Arktyki.

Polski prezydent ani premier nie może jak kanadyjski premier S. Harper

powiedzieć, „use it or lose it”

, jednak polska dyplomacja może starać się być

nie tylko stałym, ale i aktywnym obserwatorem sytuacji w regionie arktycz-
nym. Nasz potencjał nie pozwala na zbyt dużo, ale, wbrew pozorom, całkiem
sporo interesów w Arktyce może być też naszymi interesami.

Harper on Arctic: ‘Use it or lose it’, „Times Colonist”, 10.07.2007, www.canada.

com/topics/news/story.html?id=7ca93d97-3b26-4dd1-8d92-8568f9b7cc2a

[dostęp: 04.12.2009].

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 133

2011-01-27 11:51:10

Michał Łuszczuk

134

Cz. 1

The conditions for the development of the Polish foreign policy

towards the Arctic

Summary

Just like the end of the Cold War opened the Arctic for impressive development of
many cooperative arrangements and activities, today the ongoing climate change and
its consequences have exposed the Arctic to new challenges again. Because of great
expectations (mainly for enormous energy resources, rich fisheries, new shipping
routes) and concurrent apprehensions or at least concerns (about multidimensional
security, environmental risks or prospect for the future regime for the Arctic Ocean)
the situation seems to be quite obscure and tense. Along with the Arctic states,
especially Russia, presenting their strategies and declarations addressing the new
developments in the region, the European Union and NATO have also taken a stand.
These are the main factors which should be taken into account in planning the concept
of the setting up and development of the Polish foreign policy towards the Arctic. The
aim of such policy, as it is here suggested, could be to achieve / maintain the stable
conditions for the development of the international political situation in the Arctic
region, in particular by:

– respecting the international community’s existing regulations of the international

law, particularly the Convention on the Law of the Sea in respect to resolving existing
disputes about some maritime areas and the delimitation of the continental shelf,

– development of the international mechanisms for the management of the

Arctic region, in particular the regimes providing so called „hard” security, the safety
of navigation and the potential exploitation of hydrocarbon deposits,

– mitigation of the consequences of the climate change.

POLITYKA_ZAGRANICZNA_tom_1.indb 134

2011-01-27 11:51:10