Fundusze strukturalne UE
dr Ewa Kasperska
Wykład 3. Ewolucja polityki strukturalnej UE
Dziewiątego maja 1950 r. francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman po
raz pierwszy przedstawił opinii publicznej pomysły, które stały się zalążkiem Unii
Europejskiej.
„Istnienie” dzisiejszej Unii Europejskiej było dziełem: Belgii, Francji, Holandii,
Luksemburga, Republiki Federalnej Niemiec i Włoch. Były to kraje założycielskie
Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (1952) przekształconej w EWG, potem we Wspólnotę
Europejską (1958), a w końcu w UE (1993).
Potrzeba prowadzenia wewnątrz Unii Europejskiej polityki regionalnej była
konsekwencją dużego zróżnicowania stopnia rozwoju społecznego i gospodarczego
poszczególnych krajów członkowskich Unii oraz istnienia jeszcze większych dysproporcji
rozwojowych pomiędzy ich regionami.
Dysproporcje te miały często charakter strukturalny, wynikający z:
peryferyjnego położenia regionu,
trudnych warunków klimatycznych i geograficznych,
niedostatecznie rozwiniętej infrastruktury,
niekorzystnej struktury gospodarki (z dominacją rolnictwa),
niskiego poziomu kwalifikacji zawodowych ludności
dominacji w regionie przemysłu schyłkowego (górnictwo węgla, hutnictwo stali,
przemysł tekstylny i stoczniowy). itp.
Przezwyciężenie zacofania strukturalnego jest rzeczą trudną, kosztowną i wymagającą
zwykle długiego czasu, zaś chronienie regionów przed konsekwencjami upadku tradycyjnych
gałęzi przemysłu wiąże się z dużymi nakładami inwestycyjnymi i potrzebą
przekwalifikowania siły roboczej. Poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej
(szczególnie tych biedniejszych) nie stać było (i jest) na konsekwentne i skuteczne
realizowanie takich zadań, toteż - mimo że polityka regionalna pozostaje zasadniczo w gestii
indywidualnych rządów - istnieje potrzeba wspólnego działania na szczeblu wspólnotowym.
Potrzeba prowadzenia polityki regionalnej i strukturalnej Unii Europejskiej jest
determinowana utworzeniem jednolitego rynku europejskiego, w ramach którego regiony
strukturalnie słabsze lub o podupadającym przemyśle znalazły się w sytuacji niekorzystnej
i mogłyby nie sprostać w pełni swobodnej konkurencji ze strony regionów bogatszych.
Ewolucja polityki regionalnej
W Traktacie Rzymskim z 1957 r. powołującym EWG, polityka regionalna została
potraktowana dość ogólnikowo - w preambule państwa członkowskie zapisały, że należy
"zjednoczyć gospodarkę narodową i wspierać jej harmonijny rozwój, zmniejszając różnice
pomiędzy poszczególnymi obszarami", jednak w praktyce polityka regionalna Wspólnoty
koncentrowała się na koordynowaniu polityki regionalnej państw członkowskich, mając na
względzie ochronę przed ewentualnymi wypaczeniami swobody konkurencji.
Celem Traktatu było tworzenie nie zakłóconych interwencją władzy publicznej, „zdrowych”
warunków konkurencji i zniesienie jakichkolwiek form protekcjonizmu.
Sam fakt utworzenia wspólnego rynku, dzięki swobodnemu przepływowi czynników
produkcji powinien był (według pomysłodawców) zapewniać równomierny rozwój na
obszarze całego ugrupowania. Zaowocowało to zakazem udzielania przez władze publiczne
wszelkiej – w tym regionalnej, pomocy.
W ramach wyjątków zezwolono jedynie na interwencję państw członkowskich w
zakresie rozwoju regionalnego w odniesieniu do obszaru własnego kraju, z zastrzeżeniem, iż
nie może ona zniekształcać warunków wolnej konkurencji.
Za zgodną z regułami Wspólnego Rynku uznano przede wszystkim pomoc przeznaczoną na
rozwój gospodarczy regionów, w których:
poziom życia był nienormalnie niski,
występowało niedostateczne zatrudnienie,
dodatkowo - wsparcie dla wschodnich, przygranicznych regionów RFN, znajdujących
się w szczególnie niekorzystnej sytuacji ze względu na podział Niemiec.
Na mocy Traktatu o EWG utworzono 1 stycznia 1958 r. Europejski Bank
Inwestycyjny. Jego działalność miała przyczyniać się do podnoszenia poziomu regionów
słabiej rozwiniętych, tworzenia nowych i modernizacji istniejących przedsiębiorstw oraz do
realizacji projektów posiadających znaczenie dla wielu państw członkowskich.
Bank wspierał rozwój regionalny za pomocą udzielania poręczeń, pożyczek, dzięki zasobom
własnym oraz środkom finansowym zdobywanym na rynkach kapitałowych.
Do pierwszego przełomu w rozwijaniu polityki regionalnej doszło w 1968 r., kiedy to
przy okazji fuzji organów wykonawczych Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej i Euroatomu utworzono w ramach Komisji Europejskiej Dyrekcję
Generalną ds. Polityki Regionalnej.
Cztery lata później, w 1972 roku postanowiono zapewnić dla celów polityki
regionalnej odpowiednie środki finansowe. Nadano wówczas wymiar regionalny dwóm
funduszom budżetowym:
Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (European Social Fund - EFS),
Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej ( European Agriculture
Guidance and Guarantee Fund - EAGGF),
oraz ustalono zasady utworzenia specjalnego funduszu regionalnego:
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (European Regional Develpment
Fund - ERDF).
Jego podstawowym celem było: „neutralizowanie regionalnych nierównowag
wewnątrz Wspólnot wynikających w szczególności z dominacji rolnictwa, zmian w
przemyśle i strukturalnego bezrobocia”.
Środki Funduszu były rozdzielane pomiędzy państwa członkowskie według systemu
kwotowego.
Przyczyną tych działań było sformułowanie w końcu lat 60-tych propozycji
dotyczących unii ekonomicznej i monetarnej, a także rozszerzenie (już w roku 1973)
Wspólnot o trzy kolejne kraje: Danię, Irlandię i Wielką Brytanię.
W początkowych latach funkcjonowania Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, jego środki przeznaczane były wyłącznie na wspieranie polityk regionalnych,
których koncepcje, z reguły opracowywane były indywidualnie przez każde państwo
członkowskie.
W celu „uzdrowienia” tej niekorzystnej sytuacji postanowiono w 1979 roku
przeznaczać 5% budżetu funduszu na finansowanie polityki rozwoju regionalnego na
poziomie Unii Europejskiej. Finansowanie dotyczyło tzw. działań specyficznych, o
charakterze rzeczywiście wspólnotowym.
W 1981 roku nastąpiło kolejne rozszerzenie – do WE dołączyła Grecja.
Do poważniejszej zmiany zasad funkcjonowania EFRR doszło w 1985 r.
Obowiązujące kwoty krajowe w Funduszu zastąpiono widełkami interwencji, które
gwarantowały poszczególnym państwom dolną granicę udziału. Wprowadzono zarazem
zasadę programowania rozwoju regionalnego, oznaczającą odstąpienie od finansowania
pojedynczych projektów na rzecz programów inicjowanych przez Wspólnotę lub programów
krajowych, mających znaczenie dla Wspólnoty jako całości.
W 1986 r. stworzono podstawy dla nowej polityki strukturalnej Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej, a przede wszystkim jej polityki regionalnej. (W tym czasie jej
szeregi zasiliły dwa kolejne kraje: Hiszpania i Portugalia).
Na podstawie Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzono do Traktatu o WE
pojęcie "Spójność ekonomiczna i socjalna", które oznaczało konieczność zlikwidowania
dysproporcji i zacofania w rozwoju regionów Wspólnoty.
Wprowadzenie reformy było rezultatem obaw o dalsze pogłębianie się dysproporcji
regionalnych spowodowanych potencjalnym utworzeniem jednolitego rynku, zwłaszcza, że
kraje, które dołączyły do Unii reprezentowały poziom dużo niższy od najmniej zamożnego
przed rozszerzeniem kraju Wspólnoty - Irlandii.
W 1988 r. przeprowadzono reformę trzech Funduszy Strukturalnych (ERDF, ESF i
EAGGF), które od tego czasu miały funkcjonować w sposób skoordynowany. Zmianom tym
towarzyszyła decyzja o podwojeniu łącznego budżetu funduszy do 14,5 mld ECU w 1993 r.
Bezpośrednią przyczyną reformy funduszy strukturalnych, była perspektywa
powstania jednolitego rynku umożliwiającego swobodny przepływ dóbr, usług, kapitału i
ludności oraz związane z nią obawy o intensyfikację nierówności międzyregionalnych
spowodowanych wzrostem konkurencji.
Za podstawowe zasady polityki strukturalnej (w tym regionalnej) Wspólnoty uznano:
koncentrację środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym;
przyznanie priorytetu programom wieloletnim i działaniom strukturalnym;
oparcie selekcji regionów, którym przysługuje pomoc, na kryteriach wspólnotowych
(według NUTS);
ostateczne odstąpienie od systemu kwotowego na rzecz zasady współfinansowania;
partnerstwo: ścisła współpraca między Komisją a odpowiednimi władzami na
szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w przygotowaniu i realizacji
programów.
Komisja Europejska została też upoważniona do występowania, w ramach
określonego budżetu, z tzw. Inicjatywami Wspólnotowymi. Na tej podstawie, w latach 1989-
1993 zrealizowano 15 programów, a podobną ich liczbę, zaprojektowano na okres 1994-1999.
W 1990 roku nastąpiło zjednoczenie Niemiec, co oznaczało włączenie ziem byłej
NRD do RFN, a tym samym do Unii.
Obowiązujące zasady polityki regionalnej zostały dodatkowo ugruntowane
i rozbudowane w 1993 r, wraz z podpisaniem Traktatu z Maastricht o powołaniu do życia
Unii Europejskiej, będącej efektem wieloletniego procesu integracji politycznej, gospodarczej
i społecznej zapoczątkowanej po drugiej wojnie światowej. Nowy okres w historii UE wiązał
się z przygotowaniem ugrupowania do unii gospodarczej i walutowej. Fakt ten wpłynął na
decyzje odnośnie kolejnego podwojenia wielkości środków przyznanych czterem najmniej
zamożnym krajom: Hiszpanii, Portugalii, Grecji i Irlandii. Celem była pomoc w osiągnięciu
ustalonych w Maastricht kryteriów konwergencji, odnoszących się m. in. do poziomu inflacji,
deficytu, długu publicznego i tempa wzrostu gospodarczego.
Na mocy Traktatu utworzono Fundusz Spójności, o zakresie działania nie
regionalnym, jak w przypadku istniejących Funduszy Strukturalnych, ale krajowym.
Pomoc z Funduszu Spójności została przeznaczona na finansowanie projektów w dziedzinie
ochrony środowiska i inwestycje w infrastrukturę transportową państw, w których poziom
PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 90 %. średniej dla całej UE.
Na mocy Traktatu z Maastricht powołano też nowy organ UE - Komitet Regionów.
Jest on instytucją doradczą dla Rady UE i Komisji Europejskiej. Składa się z 222
przedstawicieli regionalnych i lokalnych osób prawnych.
Rada Europejska przedstawiła też kryteria, które musi spełniać dany kraj, aby zostać
członkiem UE:
stabilne instytucje gwarantujące demokrację, poszanowanie zasad państwa prawa
i praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę praw mniejszości;
trwała gospodarka rynkowa, jak również zdolność do przeciwstawienia się
konkurencji oraz siłom rynkowym wewnątrz Unii;
zdolność do sprostania wymogom członkostwa i gotowość do realizacji celów Unii,
posiadanie administracji publicznej, która będzie w stanie stosować prawo UE
i zarządzać nim w praktyce.
W 1995 roku do Unii dołączyły kolejne kraje: Austria, Finlandia oraz Szwecja.
Na szczycie Unii Europejskiej w Berlinie, w 1999 r., w ramach dyskusji nad
opracowaną przez Komisję Europejską "Agendą 2000" postanowiono utrzymać na lata 2000-
2006 generalne zasady polityki strukturalnej, dążąc przy tym do poprawy efektywności
wykorzystania Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. W tym celu nastąpiła
koncentracja pomocy na rzecz obszarów o największych potrzebach. Unia dążyła też do
poprawy zarządzania funduszami strukturalnymi oraz uproszczenia ich działania i metod
zarządzania. Postanowiono, że łączna wysokość środków otrzymywanych w skali roku przez
poszczególne państwa członkowskie z Funduszy Strukturalnych (łącznie z Funduszem
Spójności) nie może przekraczać 4 proc. krajowego PKB.
Cele polityki strukturalnej
Przyjęcie zasady koncentracji środków w ramach reformy Funduszy Strukturalnych z 1988 r.
doprowadziło do ograniczenia pomocy strukturalnej i regionalnej do sześciu celów:
Cel 1: wspieranie rozwoju i dostosowań strukturalnych regionów opóźnionych w rozwoju;
Cel 2: restrukturyzacja regionów, w których występuje przemysł schyłkowy;
Cel 3: zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz umożliwianie ludziom młodym i osobom
zagrożonym bezrobociem aktywnego życia zawodowego;
Cel 4: ułatwienie adaptacji pracowników do przeobrażeń zachodzących w przemyśle i do
zmian w systemie produkcji;
Cel 5a: adaptacja struktury produkcji, przetwórstwa i zbytu w sektorze rolnym;
Cel 5b: pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich;
Cel 6: rozwój słabo zaludnionych regionów północnych w krajach skandynawskich,
posiadających szczególnie trudne warunki klimatyczne.
W wyniku decyzji szczytu Unii Europejskiej w Berlinie, liczbę tych celów zmniejszono na
lata 2000-2006 do trzech.
Cel 1: wspomaganie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w
rozwoju ;
Cel 2: wspieranie ekonomicznej i społecznej konwersji regionów przeżywających trudności
strukturalne;
Cel 3: pomoc na rzecz adaptacji i modernizacji polityki oraz systemów oświaty, kształcenia
zawodowego oraz zatrudnienia.
W trakcie trwania tego okresu nastąpiło największe, jak dotąd, powiększenie obszaru Unii
Europejskiej. W 2004 roku dołączyło do struktur unijnych 8 państw: Cypr, Czechy, Estonia,
Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry, a dwa lata później Bułgaria i
Rumunia.
Obecna Unia to 27 krajów członkowskich. Jednak to nie koniec jej rozszerzania, bowiem
Chorwacja, była Jugosłowiańska Republika Macedonii oraz Turcja również kandydują do
członkowstwa w UE.