EUROPEJSKI KODEKS
DOBREJ ADMINISTRACJI
(tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu
w warunkach polskich procedur
administracyjnych)
Jerzy wiątkiewicz
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Warszawa, styczeł 2005 r.
SPIS TRECI
Prawo do dobrej administracji Andrzej Zoll . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej
Administracji w warunkach polskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Europejski Kodeks Dobrej Administracji
Przepisy ogólne Art. 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Podmiotowy zakres obowiązywania Art. 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Rzeczowy zakres obowiązywania Art. 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Zasada praworządnoĘci Art. 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Zasada niedyskryminowania Art. 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Zasada wspó"miernoĘci Art. 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Zakaz naduŻywania uprawnieł Art. 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Zasada bezstronnoĘci i niezaleŻnoĘci Art. 8 . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Zasada obiektywnoĘci Art. 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
T"umaczenie podstawowe:
Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne
Biuro T"umaczeł LIDEX Warszawa
dzia"anie i doradztwo Art. 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Wydanie V poprawione i zaktualizowane
Zasada uczciwoĘci Art. 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
wed"ug stanu prawnego na dzieł 1 grudnia 2004 r.
Zasada uprzejmoĘci Art. 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Zasada odpowiadania na pisma
Copyright 2004
w jzyku obywatela Art. 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
by Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska
w"aĘciwego urzdnika Art. 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
ISSN 0860-8334
Zobowiązanie do przekazania sprawy do w"aĘciwej
jednostki organizacyjnej instytucji Art. 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Adres Redakcji:
Prawo wys"uchania i z"oŻenia oĘwiadczeł Art. 16 . . . . . . . . . . . . 28
Biuro RPO
00-090 Warszawa, Al. SolidarnoĘci 77
Stosowny termin podjcia decyzji Art. 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
tel. (022) 551-77-00, fax (022) 827-64-53
4
Obowiązek uzasadnienia decyzji Art. 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Informacja o moŻliwoĘciach odwo"ania Art. 19 . . . . . . . . . . . . . . 30
Przekazanie podjtej decyzji Art. 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Ochrona danych Art. 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Prawo do dobrej administracji
ProĘba o udzielenie informacji Art. 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Wnioski o umoŻliwienie dostpu
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjta w grudniu
do publicznych dokumentów Art. 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2000 r. w Nicei umieĘci"a w katalogu zawartych w niej praw pra-
Prowadzenie rejestrów Art. 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
wo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, Że prawem i to
podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie si od
Informacja o Kodeksie Art. 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpa-
Prawo z"oŻenia skargi do Europejskiego
trzenia, bez zbdnej zw"oki, sprawy wniesionej do danego organu
Rzecznika Praw Obywatelskich Art. 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i insty-
Kontrola stosowania Art. 27 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
tucji, a takŻe wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy,
Pos"owie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
w"aĘciwego, zgodnego z prawem obywatela za"atwienia sprawy.
JeŻeli w wyniku dzia"ał administracji wnoszący spraw poniós"
Wykaz ustaw, do których odwo"ywano si
w tekĘcie Komentarza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
szkod, to przys"uguje mu roszczenie o odszkodowanie.
MoŻna by"oby powiedzie, Że jest to zupe"nie oczywiste. Tak, to
ObjaĘnienie skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
powinno by oczywiste, ale dopóki pomidzy powinnoĘcią i rzeczy-
wistoĘcią zachodzi znaczna róŻnica, to jest konieczne sta"e przy-
pominanie administracji jej obowiązków i uĘwiadamianie obywa-
telom ich praw.
Poczynając od trzeciego wydania Europejskiego Kodeksu Dobrej Admi-
Inicjatorem opracowania Kodeksu Dobrej Administracji by" Roy
nistracji uwzgldniono uĘciĘlenia t"umaczenia jego tekstu dokonane mi-
dzy innymi przez porównanie wersji jzykowej niemieckiej i angielskiej. Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Kodeks zosta"
Zaktualizowano równieŻ oznaczenia numerów Dzienników Ustaw,
opracowany przez Jacoba Sdermanna ombudsmana Unii Europej-
w których w midzyczasie og"oszono teksty jednolite niektórych polskich
skiej. Parlament Europejski zaleci" we wrzeĘniu 2001 r. stosowanie
ustaw, powo"ywanych w komentarzu. Tekst komentarza uzupe"niono rów-
Kodeksu w organach i instytucjach Unii. MoŻna wic traktowa Ko-
nieŻ tezami nowszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.
deks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych tak-
Przeredagowanie niektórych zdał powinno przyczyni si do wikszej
Że poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji.
komunikatywnoĘci opracowania.
Nie ma Żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu
standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania
obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji
zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Ma to znaczenie
dla przystosowania codziennych kontaktów obywatela z urzdem
do wymogów stawianych w Unii Europejskiej. Trudno zaprzeczy,
Że na tym polu mamy nieco do zrobienia.
6
Mając to na uwadze, po porozumieniu si z Jacobem Sderman-
nem, dokonaliĘmy w Biurze RPO t"umaczenia tekstu Kodeksu i ko-
mentarzem opatrzy" go dr hab. Jerzy wiątkiewicz Zastpca
Rzecznika Praw Obywatelskich. Mam nadziej, Że Kodeks Dobrej
Administracji z komentarzem przyda si polskiemu obywatelowi,
ZNACZENIE EUROPEJSKIEGO KODEKSU
Że pozwoli na lepszą ochron i realizacj podstawowego prawa do
DOBREJ ADMINISTRACJI W WARUNKACH POLSKICH
dobrej administracji. PomoŻe takŻe, mam taką nadziej, na znacz-
ne podniesienie poziomu pracy administracji, szczególnie w kon-
taktach z obywatelem i jego sprawami.
Uchwalony 6 wrzeĘnia 2001 r. przez Parlament Europejski Euro-
pejski Kodeks Dobrej Administracji (KDA) zosta" opracowany przez
Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Sdermana, by"ego ombud-
Rzecznik Praw Obywatelskich
smana Finlandii.
Prof. Andrzej Zoll
Podją" on teŻ starania rozpowszechnienia i wdraŻania postanowieł
Kodeksu takŻe w innych pałstwach, niezaleŻnie od ich przynaleŻno-
Ęci do Unii Europejskiej.
Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest niewątpliwie intere-
sującym aktem zas"ugującym na uznanie, mogącym przyczyni si
do lepszego dzia"ania organów administracji oraz stanowi gwarancj
skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w rela-
cjach z organami Wspólnoty Pałstw. Znaczenie stosowania tego aktu
takŻe w stosunkach wewnątrzpałstwowych by"oby tym wiksze, Że
szereg pałstw europejskich nie ma w ogóle ogólnego postpowania
administracyjnego, a przepisy normujące procedur są zamieszczane
w poszczególnych aktach ustawowych prawa materialnego (np. Fran-
cja, Litwa, Federacja Rosyjska). MoŻe si jednak nasuwa zasadnicze
pytanie o celowoĘ zalecenia jego stosowania w sferze regulowanej
prawem wewntrznym, skoro pałstwo takie jak Polska ma od
1928 r. skodyfikowaną procedur administracyjną, której postano-
wienia mają, w przeciwiełstwie do KDA, charakter bezwzgldnie obo-
wiązujący i są wsparte sądową kontrolą oraz doktryną i bogatym pi-
Ęmiennictwem prawniczym.
Polska wprawdzie szczyci si tym, Że by"a drugim po Austrii obok
Czechos"owacji pałstwem w Ęwiecie, które juŻ w 1928 r.1 wprowa-
dzi"o ogólne postpowanie administracyjne, jednakŻe nie umniejsza to
w niczym korzyĘci, jakie da"oby stosowanie EKDA równieŻ w polskim
krajowym porządku prawnym. NaleŻy bowiem mie na uwadze, Że:
1
Rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postpowaniu administra-
cyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341).
8 9
Po pi erwsze juŻ w roku 1997 doprowadziliĘmy do dekodyfi- stii Rzecznik Praw Obywatelskich wystpuje od lat o zainicjowanie
kacji obowiązującego Kodeksu postpowania administracyjnego (Kpa) doprowadzenia do zharmonizowania przepisów Kpa z ustawą o są-
z 1960 r., wy"ączając jego stosowanie w sprawach podatkowych oraz downictwie administracyjnym (ostatnie wystąpienie z 9 listopada
w tych, w których stosuje si przepisy Ordynacji podatkowej2. TakŻe 2001 r. nr RPO-215691-01/V do Ministra Spraw Wewntrznych i Ad-
przepisy innych ustaw szczególnych wy"ączają stosowanie Kpa, lub ministracji). Jak dotąd bezskutecznie.
przewidują jego stosowanie o ile przepisy niniejszej ustawy nie sta- Po trzeci e organy administracji publicznej wystpują w obrocie
nowią odmiennie 3. Co do tak szeroko stosowanej ustawy, jaką jest prawnym stosując nie tylko formy w"adcze, ale realizują swoje zadania
Ordynacja podatkowa, naleŻy zauwaŻy, Że wprawdzie przewiduje takŻe w sferze prawa cywi l nego, w tym przez zawieranie umów; po-
ona stosowanie w sprawach danin publicznych niektórych dzia"ów dejmują teŻ dzia"ania organizacyjne prawnie obojtne . Procedury ad-
z Kpa (o udziale prokuratora, o skargach i wnioskach) to nie prze- ministracyjne i sądowo-administracyjne, nawet w razie uwzgldnienia
widuje ona stosowania przepisów ogólnych kodeksu, które odegra"y wniosków RPO, takich spraw nie obejmą. aden sąd cywilny nie naka-
i nadal odgrywają kapitalną rol, zw"aszcza w Ęwietle orzecznictwa Że dzia"ania organowi administracji publicznej zawarcia umowy, jeĘli
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodzi tu m.in. o orzecznictwo przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakaŻe mu tego w okre-
w sprawach uznaniowych oraz w sprawach, w których przepisy pra- Ęlonych warunkach; sąd ograniczy si tu tylko do rozstrzygnicia sporu
wa zawierają tzw. wyraŻenia niedookreĘlone, nazywane teŻ nieostry- na tle zawiązanego stosunku prawnego (w tym o ewentualne odszkodo-
mi. Z Żądaniem zharmonizowania obu procedur wystpowa" od lat wanie z tytu"u niedotrzymania umowy, niew"aĘciwego jej realizowania
Rzecznik Praw Obywatelskich, ostatnio w wystąpieniu do Ministra lub dzia"ał bezprawnych). G"oĘna sprawa typowania i zawierania
Finansów z dnia 29 listopada 2001 r. (nr RPO/353760/2001/V). umów najmu z osobami kwalifikowanymi do zajmowania lokali z zaso-
Po drugi e naleŻy przypomnie, Że polski Kodeks postpowania bów socjalnych mieszkaniowych gmin jest tego przyk"adem4.
administracyjnego stosuje si tylko do dwóch prawnych form dzia"a- Po czwarte procedury administracyjne oddzia"ywują w sposób
nia administracji publicznej: wydawania decyzj i oraz postano- ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji dzia"ają
wi eł (wy"ączamy Ęwiadomie w tym miejscu wydawanie zaĘwiad- w granicach uznania administracyjnego, kierując si cel owoĘci ą
czeł, gdyŻ odmowa wydania zaĘwiadczenia lub zaĘwiadczenia o Żąda- nie zdeterminowaną przepisami prawnymi, realizując okreĘloną pol i -
nej treĘci nastpuje równieŻ w formie postanowienia art. 219 Kpa). tyk administracyjną na szczeblu centralnym lub terenowym lub ka-
JuŻ znacznie dalej poszed" polski ustawodawca w ustawie z 11 maja muflując niekiedy wypadki naduŻy rzekomymi wzgldami tej polityki.
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 Ograniczaniu takich zjawisk s"uŻy postpowa sądowa wyk"adnia art. 7
ze zm.), a nastpnie w aktualnie obowiązującej ustawie z 30 sierpnia in fine Kpa, ale stosowanie przepisów ogólnych Kpa, zawierających
2002 r. Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi m.in. ten przepis, jest ograniczone do zakresu objtego tym kodeksem5.
(Dz.U. nr 153 poz. 1270 zm. 2004 nr 162 poz. 1692), przewidu- JuŻ wczeĘniej by"y podejmowane próby przez organy Rady Europy
jąc orzekanie przez sąd w sprawach skarg takŻe na i nne akty ukierunkowania dzia"alnoĘci organów administracji w sprawach,
i czynnoĘci z zakresu administracji publicznej dotyczące upraw- w których przepisy prawa pozostawiają im tzw. l uz decyzyj ny
nieł lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (podkreĘlenie i zapobiegania naduŻywaniu uprawnieł dyskrecjonalnych. NaleŻy tu
J.w.), a takŻe na akty organów jednostek samorządu terytorialnego,
4
Por. uchwa"a SN z 5 listopada 1997 r. Nr III ZP 37/97 (OSNAPiUS z 1998 r. nr
akty prawa miejscowego i akty nadzoru nad dzia"alnoĘcią organów
7, poz. 200).
jednostek tego samorządu (art. 3 ż 2 pkt 4 7). Podobnie i w tej kwe-
5
Chodzi tu o znany wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 (ONSA 1981
nr 1, poz. 57, OSPiKA 1982 nr 1, poz. 22 z aprobującą glosą J . towski e-
g o) stwierdzający m.in., Że organ administracji dzia"ający w granicach uzna-
2
Ustawą z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 nia przyznanego mu przez przepisy prawne, jest obowiązany za"atwi spraw
ze zm.). w sposób zgodny ze s"usznym interesem obywatela, jeŻeli nie stoi temu na
3
Por. np. art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownic- przeszkodzie interes spo"eczny, a nie przekracza to moŻliwoĘci organu wynika-
twa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082). jących z przyznanych mu uprawnieł i Ęrodków.
10
wymieni: rezolucj Komitetu Rady Ministrów Europy nr (77)31
z wrzeĘnia 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracji
oraz jego rekomendacj z 11 marca 1980 r. nr (80)2 w sprawie wy-
konywania dyskrecjonalnych kompetencji w"adz administracyjnych.
KDA nie ma mocy bezwzgldnie obowiązującej, nawet w warun- EUROPEJSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRACJI
kach polskich, gdy pałstwo nasze wstąpi"o do Unii Europejskiej. przyjty przez Parlament Europejski
Jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceł w sprawach w dniu 6 wrzeĘnia 2001 r.7
za"atwianych przez organy Wspólnot. Zalecenia te mogą odegra jed-
nakŻe pozytywną rol w usprawnianiu dzia"alnoĘci administracji pu-
Artyku" 1
blicznej oraz pog"bianiu praworządnoĘci i zaufania w stosunkach
Przepisy ogólne
z obywatelami i innymi administrowanymi podmiotami takŻe w sto-
sunkach wewntrznych poszczególnych pałstw Unii. MoŻe stanowi
W swoich kontaktach z jednostką instytucje i ich urzdnicy
cenną wskazówk w postpowym i nterpretowani u obowi ą-
przestrzega bdą zasad zapisanych w Kodeksie dobrej admini-
zuj ącego prawa, zw"aszcza, Że wskazania kodeksu wspó"brz-
stracji (zwanym w dalszym ciągu Kodeksem ).
mią w wielu miejscach z przepisami polskich postpował admi-
nistracyjnych oraz orzecznictwem sądowym. Nie moŻna równieŻ Artyku" 2
abstrahowa od tego, Że juŻ podpisując tzw. uk"ad dostosowawczy Podmiotowy zakres obowiązywania
poprzedzający przystąpienie Polski do Unii6, pałstwo nasze zobowią-
za"o si do stosowania standardów pałstwa praworządnego. 1. Kodeks obowiązuje wszystkich urzdników i innych pra-
Kodeks jest treĘciwy, a zarazem zwiz"y; sk"ada si z zaledwie 27 a r - cowników, objtych statusem urzdnika w zakresie ich
tyku"ów; zawiera wskazania ogólne bez zbdnej kazuistyki, napisany kontaktów z jednostkami. Pojcie urzdnika dotyczy
jest komunikatywnie. Nie wy"ącza teŻ stosowania drobiazgowych wielu w dalszym ciągu zarówno urzdników, jak i pozosta"ych
postanowieł zawartych w polskich postpowaniach administracyjnych pracowników.
(w KPA 269 artyku"ów, w postpowaniu podatkowym 291). 2. Instytucje i ich administracje podejmą niezbdne dzia"ania
Analizując poszczególne przepisy KDA bdziemy mogli "atwiej w celu zapewnienia stosowania przepisów niniejszego Ko-
uzmys"owi sobie, które jego postanowienia uzupe"niają przepisy pol- deksu równieŻ przez osoby dzia"ające na ich rzecz, np.
skiego prawa i praktyk jego stosowania, które zaĘ zawierają wy"ącz- przez osoby zatrudniane w ramach umów cywilnopraw-
nie identyczne lub zbliŻone regulacje. Stosowanie ich przyczyni si nych, rzeczoznawców oddelegowanych przez krajowe s"uŻ-
do skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów pra- by publiczne i praktykantów.
wa a takŻe do sprawniejszego dzia"ania administracji. 3. Pojcie jednostka obejmuje osoby fizyczne i prawne nie-
Poprzednie wydania opracowania spotka"y si z zainteresowaniem zaleŻnie od tego, czy ich miejsce zamieszkania lub zareje-
organów administracji rządowej i samorządowej i by"y przedmiotem strowanej siedziby znajduje si na terytorium jednego
szeregu spotkał poĘwiconych subsydiarnemu stosowaniu Kodeksu z pałstw cz"onkowskich czy teŻ nie.
w polskich warunkach. TakŻe obywatele przyjmowani w Biurze 4. W rozumieniu niniejszego Kodeksu
Rzecznika Praw Obywatelskich wykazywali nim duŻe zainteresowa- a) pojcie instytucji obejmuje instytucje lub organy
nie. Spowodowa"o to wznowienie pierwotnej edycji z 2002 r. Wspólnot;
7
W oryginale aktu zosta"a uŻyta nazwa Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Ad-
6
ministracyjnej . Dla uzyskania wikszej komunikatywnoĘci tekstu w dalszej
Uk"ad Europejski ustanawiający stowarzyszenie midzy Rzeczpospolitą Polską
czĘci opracowania uŻywa si okreĘlenia Europejski Kodeks Dobrej Admini-
a Wspólnotami Europejskimi i ich Pałstwami Cz"onkowskimi, sporządzony
stracji lub skrótu KDA .
w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38).
12 13
b) pojcie urzdnika obejmuje urzdników lub pozosta-
jącą osobowoĘ prawną, wchodzącą w sk"ad Unii Europejskiej8. Z art.
"ych funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich.
2 ust. 4 lit. a Kodeksu wynika, Że poszczególne pałstwa tworzące
Wspólnot nie są bezpoĘrednio związane w stosunkach wewntrznych
Artyku" 3
postanowieniami KDA. Nie znaczy to, Że ich organy (i inne instytucje
Rzeczowy zakres obowiązywania
publiczne) nie mogą dobrowolnie, pomocniczo stosowa jego postano-
wieł, widząc w tym pomoc w usprawnianiu administracji9.
1. Niniejszy Kodeks zawiera ogólne zasady dobrej praktyki ad-
RozróŻnienie instytucji oraz urzdników wskazuje, Że chodzi tu
ministracyjnej znajdujące zastosowanie w odniesieniu do
nie tylko o takie sytuacje, gdy osoba fizyczna bdąca równoczeĘnie
ca"oĘci kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką,
organem (instytucja) lub kolektyw osób w przypadku instytucji kole-
chyba Że kontakty te podlegają specyficznym przepisom.
gialnych wydają akty lub podejmują inne czynnoĘci finalne w ze-
2. Zasady przedstawione w niniejszym Kodeksie nie obowiązu-
wntrznym obrocie prawnym, ale takŻe o dzia"ania indywidualne
ją w odniesieniu do relacji midzy instytucją a zatrudnio-
urzdnika związane z realizacją zadał instytucji. Urzdnikiem, w ro-
nymi w niej urzdnikami. Te stosunki podlegają przepisom
zumieniu art. 2 ust. 1 i 4 lit. b, jest przy tym nie tylko funkcjona-
o statusie urzdników.
riusz Wspólnot mający wyraęnie okreĘlony formalnie taki status
(np. w Polsce przez ustaw z 18 grudnia 1998 r. o s"uŻbie cywilnej
Art. 1 stanowi, Że postanowienia Kodeksu powinny stosowa in-
(Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483), czy ustaw z 16 wrzeĘnia 1982 r.
stytucje oraz ich urzdnicy w stosunkach z jednostką . O ile
o pracownikach urzdów pałstwowych Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz.
w t"umaczeniu niemieckim uŻyto okreĘlenia spo"eczełstwo to
953) ale takŻe kaŻdy inny pracownik (funkcjonariusz) zatrudniony
w t"umaczeniu angielskim uŻywa si okreĘlenia: jednostka . Roz-
w instytucjach Wspólnot.
bieŻnoĘ ta nie ma dla nas wikszego znaczenia, gdyŻ z wyjaĘnienia
Art. 2 ust. 2 zobowiązuje nadto podmioty Wspólnot do podejmowa-
zawartego w art. 2 ust. 3 wynika, Że pod pojciem tym naleŻy rozu-
nia dzia"ał, aby przepisy Kodeksu stosowa"y takŻe osoby zatrudnione
mie zarówno osoby fizyczne jak i prawne i to bez wzgldu na to, czy
na rzecz instytucji Wspólnot na podstawie umów cywilnoprawnych,
zamieszkują lub mają prawne siedziby w krajach cz"onkowskich.
rzeczoznawcy i praktykanci oddelegowani przez instytucje krajowe.
Regulacja pomija natomiast jednostki organizacyjne nie mające oso-
Kodeks nie dotyczy sfery stosunków wewntrznych zacho-
bowoĘci prawnej. W przeciwiełstwie do tego polski Kpa przyznaje
dzących pomidzy organami (instytucjami) a pracownikami Wspól-
prawa strony równieŻ pałstwowym i samorządowym jednostkom or-
not. Wynika to wyraęnie z art. 3 ust. 2 wy"ączających jego stosowa-
ganizacyjnym i organizacjom spo"ecznym nawet nie posiadającym
nie do relacji pomidzy instytucjami a zatrudnionymi w nich funk-
osobowoĘci prawnej (art. 29). Podobnie art. 25 ż 3 Prawa o postpo-
cjonariuszami. Podobne zresztą rozwiązanie przyjmuje polski Kpa
waniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolnoĘ sądową
w art. 3 ż 3. Trudno bowiem przyjmowa, Że pracownik organu ad-
innym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowoĘci
ministracji lub organ niŻszego stopnia móg"by si odwo"ywa, "ącznie
prawnej, jeĘli przepisy prawa dopuszczają moŻliwoĘ na"oŻenia na te
z zaskarŻeniem do sądu, od wydanych poleceł s"uŻbowych. Wy"ącze-
jednostki obowiązków lub przyznania uprawnieł, a takŻe stwierdze-
nie to nie dotyczy natomiast aktów dotyczących statusu pracowni-
nia albo uznania praw lub obowiązku.
ków przez zawiązanie i rozwiązanie z nimi stosunku pracy (s"uŻbo-
Pojcie instytucje obejmuje organy oraz instytucje Wspól not.
wego) lub jego zmiany.
Przez to nieco dziwne wyjaĘnienie naleŻy rozumie, Że pojcie insty-
tucja odnosi si równieŻ do organów w"adzy, a takŻe do innych pod- 8
Por. A . Ci eĘl i łski: Umowa stowarzyszeniowa w systemie prawa wspólnot
miotów nie dających si zaklasyfikowa jako organy w"adzy realizują-
europejskich, wyd. Uniw. Wroc"awskiego, Wroc"aw 1999, s. 11, 12).
9
Na temat podmiotów administrujących, ich typów i form patrz Prawo admini-
cych jednak funkcje administracji. Wspólnota jest rozumiana
stracyjne (pojcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie): Z . Duni ow-
w znaczeniu Traktatu z Maastricht, który wprowadzi" oficjalnie nazw
ska, B. Jaworska-Dbska, R. Mi chal ska-Badzi ak, E. Ol ej ni -
Wspólnota Europejska . OkreĘla on organizacj ponadnarodową ma-
czak-Sza" owska, M. Stahl; Warszawa 2000, s. 183 i nast.
14 15
Niezmiernie donios"y jest przepis art. 3 ust. 1 ustalający, Że zasa- organ. Stąd, kryteria wskazane przez KDA, mog"yby tu mie pe"ne
dy dobrej praktyki dotyczą c a" oĘci kontaktów instytucji zastosowanie.
i ich administracji z podmiotami, z którymi wchodzą w stosunki
prawne. NaleŻy stąd wyprowadzi wniosek, Że nie są one ograniczone
tylko do jednej z prawnych form dzia"ania administracji unijnej ja- Artyku" 4
ką jest decyzja administracyjna. O ograniczonym zakresie dzia"ania Zasada praworządnoĘci
polskiego Kpa i próbach jego rozszerzenia by"a juŻ mowa we wstpie
do tekstu KDA. Organami administracji publicznej, są organy, w za- Urzdnik dzia"a zgodnie z zasadą praworządnoĘci, stosuje ure-
kresie w jakim zosta"y powo"ane z mocy prawa do za"atwiania gulowania i procedury zapisane w prawnych przepisach
okreĘlonych spraw z zakresu administracji publicznej. Przez akty Wspólnot. Urzdnik zwraca w szczególnoĘci uwag na to, aby
i czynnoĘci za"atwiane w zakresie administracji publicznej naleŻy ro- decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiada"y
zumie te z nich, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. KDA podstaw prawną, a ich treĘ by"a zgodna z obowiązującymi
w dalszych przepisach stanowi przewaŻnie o decyzjach, jednakŻe przepisami prawnymi.
z uŻytego sformu"owania: ca"oĘ kontaktów wynika, Że Kodeks ten
naleŻy stosowa nie tylko w sprawach ze stosunków administracyj- Przepis ten harmonizuje z art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. nakazu-
noprawnych, ale równieŻ w sferze innych stosunków prawnych, jącym organom w"adzy publicznej, a wic i organom administracji
w które wchodzą tak rozumiane organy administracji publicznej, publicznej, dzia"a na podstawie i w granicach prawa oraz z zawie-
w tym przede wszystkim w sferze prawa cywilnego. Nie znaczy to, rającym podobne postanowienie art. 6 Kpa i art. 120 Ordynacji po-
i nie moŻe znaczy, Że dzia"ania administracji mogą negliŻowa prze- datkowej.
pisy prawa cywilnego, w tym procedur cywilnoprawnych. Chodzi tu Dobra praktyka administracyjna , o której mówi Kodeks jest po-
jedynie o to, aby przy dzia"aniu w tej sferze mie na uwadze posza- jciem szerszym niŻ przestrzeganie przepisów prawa. Takie poj-
nowanie partnera, przy podejmowaniu czynnoĘci prawnych, a nawet cia jak dobra administracja , czy dobre zarządzanie , uŻywane rów-
prawnie obojtnych, w ramach autonomii woli przys"ugującej pod- nieŻ w ustawach okreĘlających zakres kontroli ombudsmanów
miotom tych stosunków. i sprawowania przez nich ochrony praw obywateli i innych podmio-
Polski kodeks postpowania administracyjnego w dziale VIII tów10, obejmują niewątpliwie takŻe przestrzeganie przepisów prawa.
Skargi i wnioski obejmuje swoim zakresem m.in. za"atwianie skarg Nie moŻna sobie bowiem wyobrazi w pałstwie demokratycznym
na zaniedbania, nienaleŻyte wykonywanie zadał przez w"aĘciwe or- i praworządnym zakwalifikowania dzia"alnoĘci administracji narusza-
gany albo przez ich pracowników, naruszenie praworządnoĘci, inte- jącej prawo do miana dobrej . Przepisy prawa nakazują teŻ czsto
resów skarŻących oraz na przewlekle lub biurokratyczne za"atwianie administracji publicznej dzia"a sprawnie, uwzgldnia w miar moŻ-
spraw nie zawŻając przedmiotu skargi do spraw rozstrzyganych noĘci s"uszne interesy stron, informowa je o przys"ugujących im
w drodze decyzji lub postanowieł (art. 227). Z redakcji art. 234 i na- uprawnieniach, umoŻliwia im udzia" w postpowaniu. Nie wszystkie
stpnych stanowiących o przekazywaniu spraw za"atwianych w dro- jednak dzia"ania administracji obejmuje kryterium przestrzegania
dze decyzji na drog administracyjnego postpowania jurysdykcyjne- prawa. Jak dalece pojcie dobrej administracji i przestrzegającej
go wynika nawet, Że ta czĘ Kpa (dzia" VIII) poĘwicona jest w"aĘnie prawo administracji pokrywają si, zaleŻy w znacznym stopniu od
kwestionowaniu za"atwiania spraw przez administracj publiczną obowiązujących w danym pałstwie regulacji prawnych, upowszech-
(a inne podmioty w zakresie zadał zleconych im z zakresu tej admi- nionej wyk"adni prawa i utrwalonych zasad jego stosowania. W kaŻ-
nistracji) w i nnych prawnych formach. Tym niemniej przepisy tej dym razie autorzy KDA woleli w nastpnych artyku"ach uĘciĘli za-
czĘci Kpa dotyczą wy"ącznie procedury za"atwiania skarg i w"aĘci-
woĘci organów, nie zawierają natomiast wskazał co do kryteri ów
10
Por. J . wi ątki ewi cz: Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie
za"atwiania co do ich istoty, które powinien stosowa za"atwiający je
prawnym; Warszawa, 2001 s. 22, 23.
16 17
sady postpowania administracji, dzia"ającej, jak moŻna sądzi, Jest to szczególnie widoczne w przypadku tzw. aktów ogólnych
w ramach tzw. l uzów decyzyj nych. Mogą one obejmowa sfer, pomocniczych o charakterze okólników, czy pism ogólnych, zwanych
wktórych prawo upowaŻnia organy administracji do dzia"ania w gra- teŻ aktami stosowania prawa12.
nicach uznani a lub stosuje wyraŻenia ni edookreĘl one (zwa- Konstytucja nie stworzy"a zamknitego systemu wewntrznych ak-
ne teŻ nieostrymi lub niezdefiniowanymi). tów prawa i w zaleŻnoĘci od postanowieł ustaw mogą je wydawa
Stosując subsydiarnie KDA w warunkach polskich i rozpatrując takŻe inne organy niŻ wymienione w jej art. 93.
poj ci e prawa, które mają przestrzega organy dobrej admini-
stracji naleŻy odwo"a si do przepisów Konstytucji RP z 1997 r.
RozróŻnia ona w rozdziale III dwa rodzaje ęróde" prawa: p o - Artyku" 5
wszechni e obowiązującego (art. 87) oraz wewntrznie obowiązują- Zasada niedyskryminowania
cego (art. 93).
Stworzy"a ona zamkni ty system prawa powszechnie obowią- 1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowa-
zującego. Stanowią je: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy mi- niu decyzji urzdnik zapewni przestrzeganie zasady równe-
dzynarodowe, rozporządzenia wydawane na podstawie i w celu wyko- go traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące si w takiej
nania ustaw oraz akty prawa miejscowego. Tylko one mają moc obo- samej sytuacji bdą traktowane w porównywalny sposób.
wiązującą w stosunkach zewntrznych organów publicznych z ogólnie 2. W przypadku róŻnic w traktowaniu urzdnik zapewni, aby
okreĘlonymi kategoriami podmiotów. W hierarchii aktów prawa ratyfi- to nierówne traktowanie by"o usprawiedliwione obiektyw-
kowane przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyraŻoną w usta- nymi, istotnymi w"aĘciwoĘciami danej sprawy.
wie umowy midzynarodowe mają prawo pierwszełstwa przed usta- 3. Urzdnik powstrzyma si w szczególnoĘci od wszelkiego
wami, jeŻeli ustawy nie da si pogodzi z umową. Dotyczy to oczywi- nieusprawiedliwionego nierównego traktowania osób fizycz-
Ęcie równieŻ aktów prawnych Unii Europejskiej zw"aszcza rozporzą- nych ze wzgldu na ich narodowoĘ, p"e, ras, kolor skó-
dzeł. Umowy ratyfikowane przez w"aĘciwe organy pałstwowe bez ry, pochodzenie etniczne lub spo"eczne, cechy genetyczne,
uprzedniej zgody wyraŻonej w ustawie mają moc niŻszą od ustawy jzyk, religi lub wyznanie, przekonania polityczne lub in-
jednakŻe korzystają z pierwszełstwa przed aktami podustawowymi11 ne; przynaleŻnoĘ do mniejszoĘci narodowej, posiadaną
i mogą by równieŻ stosowane bezpoĘrednio, jeŻeli ich stosowanie nie w"asnoĘ, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje sek-
jest uzaleŻnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji). sualne.
Uchwa"y Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów
i ministrów mają wewntrzny charakter i obowiązują tylko jed- Jak juŻ wspomniano w komentarzu do art. 4 kolejne przepisy KDA,
nostki organizacyjne podleg"e organowi wydającemu takie akty. Nie w tym art. 5, odnoszą si przede wszystkim do sytuacji, gdy organy
mogą one stanowi podstawy decyzji administracyjnych skierowa- administracji publicznej dzia"ają w ramach luzów decyzyjnych. Przepi-
nych do obywateli (innych osób fizycznych np. cudzoziemców), osób sy te mają na celu przeciwdzia"anie naduŻywaniu w"adzy i dowolnoĘci,
prawnych i innych podmiotów (art. 93 ust. 1, 2 Konstytucji). NaleŻy gdy przepisy prawa materialnego nie zawierają wyraęnych postanowieł
przyją, Że ta zasada, stosowana juŻ od lat w orzecznictwie NSA, do- wiąŻących organy administracji. Wskazania zawarte w art. 5 Kodeksu
tyczy wydawania wszelkich aktów i dzia"ał w"adczych. Nie znaczy to, harmonizują z niektórymi tezami zawartymi w orzeczeniach NSA, SN
Że jeĘli z przepisów wewntrznych wynikają poĘrednio dla obywateli oraz TK, wyprowadzanymi z ogólnych przepisów polskiej Konstytucji
i innych podmiotów korzystne rozwiązania, organy podporządkowane
12
nie powinny ich stosowa.
Tak np. art. 14 ż 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa
(Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) stanowi, Że Minister Finansów dąŻąc do zapew-
nienia jednolitego stosowania prawa podatkowego dokonuje w szczególnoĘci je-
11
Por. m.in. R . Kwi eci eł: Miejsce umów midzynarodowych w porządku go urzdowej interpretacji uwzgldniając orzecznictwo sądów i Trybuna"u Kon-
prawnym Pałstwa Polskiego, Warszawa 2000 r. s. 121, 122, 173. stytucyjnego.
18 19
oraz przepisów ustawowych, g"ównie z Kpa. Art. 5 i nastpne szczegó- Wynikają one zresztą z obowiązujących przepisów prawa materialne-
"owej uzupe"niają orzecznictwo polskich sądów. go. Ograniczenie w mechanicznym stosowaniu zaleceł z ust. 3 wyni-
Przypomnijmy, Że w cytowanym juŻ wyroku z 11 czerwca 1981 r. kają zresztą z ust. 2, gdyŻ zróŻnicowanie takie bdzie dopuszczalne,
nr SA 820/81 NSA13 powo"uje si na art. 7 in fine Kpa stanowiący a niekiedy konieczne jako usprawiedliwione obiektywnymi, istotny-
m.in., Że organ administracji za"atwiając spraw ma mie na wzgl- mi w"aĘciwoĘciami danej sprawy .
dzie interes spo"eczny oraz s"uszny interes obywatela, stwierdzi" Że
uznanie administracyjne w warunkach pałstwa praworządnego stra-
ci"o swój dotychczasowy charakter. Organ dzia"ając w granicach Artyku" 6
uznania ma obowi ązek za"atwi spraw w sposób zgodny ze Zasada wspó"miernoĘci
s"usznym interesem obywatela, jeŻeli nie stoi temu na przeszkodzie
interes spo"eczny, ani nie przekracza to moŻliwoĘci organu, wynika- 1. W toku podejmowania decyzji urzdnik zapewni, Że przyj-
jących z przyznanych mu uprawnieł i Ęrodków. Uzasadnienie decyzji te dzia"ania pozostaną wspó"mierne do obranego celu.
negatywnej dla strony winno wykaza oczywiĘcie te przeszkody Urzdnik bdzie w szczególnoĘci unika ograniczania praw
w myĘl art. 107 ż 1, 3 Kpa, gdyŻ równieŻ tzw. decyzje uznaniowe po- obywateli lub nak"adania na nich obciąŻeł, jeŻeli ograni-
winny zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. czenia te lub obciąŻenia by"yby niewspó"mierne do celu
Zasada równego traktowania osób, znajdujących si w t a k i e j prowadzonych dzia"ał.15
samej sytuacj i w sposób porównywal ny wspó"brzmi z tezą 2. W toku podejmowania decyzji urzdnik zwróci uwag na
innego wyroku NSA nr II SA 1161/8414, Że z konstytucyjnej zasady stosowne wywaŻenie spraw osób prywatnych i ogólnego in-
równoĘci obywateli wobec prawa wynika prawo obywateli do oczeki- teresu publicznego.
wania, Że w takich samych sytuacjach prawnych i faktycznych mogą
oczekiwa od organów administracji takich samych rozstrzygni . Art. 6 ust. 1 Kodeksu zawiera bardzo waŻną zasad wspó" -
Art. 5 ust. 2 KDA wskazuje, Że równieŻ w tym traktowaniu muszą mi ernoĘci w stosowaniu Ęrodków w celu osiągnicia zamierzone-
by usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi w"aĘciwoĘciami danej go celu. Cele te wytycza czsto ustawodawca, niekiedy w preambule
sprawy, czyli mówiąc inaczej, Że strony nie znajdowa"y si w takiej ustawy, niekiedy celowe jest signicie do uzasadnienia projektu
samej sytuacji , o której mówi ust. 1. ustawy i dyskusji nad jej projektem w parlamencie. Niekiedy usta-
Wy"ączenie wp"ywu na ocen równoĘci w traktowaniu stron takich wodawca nakazuje miarkowanie przewidzianych Ęrodków prawnych
cech, o których mówi ust. 3 art. 5 jak: narodowoĘ, p"e, rasa, kolor tak, aby uwzgldnia interes zobowiązanego. I tak art. 7 ż 2 ustawy
skóry, pochodzenie etniczne lub spo"eczne, cechy genetyczne, jzyk, z 17 czerwca 1966 r. o postpowaniu egzekucyjnym w administracji
religi (stosunek do religii), przekonania polityczne, stan posiadania (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) stanowi, Że organ egzekucyjny
w"asnoĘci, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje seksualne są stosuje Ęrodek egzekucyjny, który prowadzi bezpoĘrednio do wyko-
oczywiste i wynikają takŻe z Konstytucji RP (por. np. art. 32, 33, 35, nania obowiązku, a spoĘród kilku Ęrodków egzekucyjnych Ęrodek
37, 38). Kryterium wp"ywu na ocen równoĘci praw musi oczywiĘcie lub Ęrodki naj mni ej uci ąŻl i we dla zobowiązanego. Stosowanie
uwzgldnia wzgldy szczególne jak np., Że pewne prace muszą by Ęrodków, w myĘl ż 3, jest niedopuszczalne gdy egzekwowany obowią-
wy"ączone w stosunku do kobiet w"aĘnie z uwagi na ich dobro, zek zosta" wykonany albo sta" si bezprzedmiotowy.
a wiek lub stan zdrowia moŻe wy"ącza przyznanie obywatelowi okre- Ust. 2 art. 6 wspó"brzmi z art. 7 in fine polskiego Kpa, o którym
Ęlonego uprawnienia (np. pozwolenia na broł, licencji pilota), bądę juŻ by"a mowa na wstpie komentarza do art. 5 pierwszego z arty-
na"oŻenia na niego okreĘlonego obowiązku (np. s"uŻby wojskowej).
15
Wprawdzie w tekĘcie niemieckim i angielskim KDA uŻyto okreĘlenia obywatel
13
Patrz odsy"acz 5 . ( der Brger , citizen ) to nie moŻna sobie wyobrazi, aby tak waŻna zasada
14
ONSA z 1984 r. nr 2, poz. 97. nie mia"a zastosowania do jednostek nie bdących osobami fizycznymi.
20 21
ku"ów Kodeksu, zawierającego wskazanie postpowania organów ad- Artyku" 7
ministracji, dzia"ających w sferze luzów decyzyjnych . Wyk"adnia Zakaz naduŻywania uprawnieł
NSA tego polskiego przepisu nakazywa"a jak pamitamy organowi
pozytywne za"atwianie s"usznej sprawy obywatela, jeĘli nie kolido- Z uprawnieł urzdnik moŻe korzysta wy"ącznie dla osiągni-
wa"o to z interesem spo"ecznym, a nie przekracza"o moŻliwoĘci orga- cia celów, dla których uprawnienia te zosta"y mu powierzone
nu wynikających z przys"ugujących mu kompetencji i Ęrodków16. mocą odnoĘnych przepisów. Urzdnik odstąpi w szczególnoĘci
Ustalenie w jakiej relacji pozostaje interes obywateli do interesu pu- od korzystania z uprawnieł dla osiągnicia celów, dla których
blicznego i czy są one do pogodzenia wymaga ich wywaŻani a brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą by uzasadnio-
na co wskazuje ust. 2 art. 6 KDA. Na uwag zas"uguje tu wyrok NSA ne interesem publicznym.
z dnia 19 kwietnia 2000 r. nr SA/Sz 852/9917 w sprawie zanie-
chania poboru podatku. Nie ulega wątpliwoĘci, Że wyegzekwowanie Przepis ten powtarza w zasadzie postanowienia wynikające juŻ
obowiązku podatkowego leŻy w interesie publicznym, gdyŻ podatki z art. 4 (zasady praworządnoĘci) oraz z art. 6 (zasady wspó"miernoĘci
zasilają dochody budŻetów pałstwa i samorządów terytorialnych. w stosunku do obranego celu). Cel powinien wynika z podstawy
Z drugiej jednak strony jeĘli by doprowadzono do upadku tego prawnej dzia"ania organu lub interesu publicznego. Naruszenie tych
przedsibiorstwa, to szkod poniós"by nie tylko jego w"aĘciciel, ale zasad przepis kwalifikuje jako naduŻycie uprawnieł przez urzdnika,
straciliby prac zatrudnieni w nim pracownicy, którzy zwróciliby si co moŻe skutkowa jego odpowiedzialnoĘcią.
o pomoc ze Ęrodków publicznych, a budŻet straci"by jedno ze ęróde"
dochodów. Zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego
prowadzi" zatem w konkretnej sprawie do udzielenia ulgi w sp"ace- Artyku" 8
niu naleŻnoĘci podatkowych. Zasada bezstronnoĘci i niezaleŻnoĘci
Dalszy postp w stosunku do cytowanego uprzednio wyroku
z 1981 r. stanowi równieŻ wyrok NSA z 10 wrzeĘnia 2002 r. nr IV 1. Urzdnik dzia"a bezstronnie i niezaleŻnie. Urzdnik po-
S.A. 1141/02, wydany w wyniku skargi z"oŻonej przez Rzecznika wstrzyma si od wszelkich arbitralnych dzia"ał, które mo-
Praw Obywatelskich w sprawie uchwalenia przez Rad Gminy W. W. gą mie negatywny wp"yw na sytuacj jednostek, oraz od
planu zagospodarowania przestrzennego i rozpoznania zarzutów za- wszelkich form faworyzowania, bez wzgldu na motywy ta-
interesowanych w"aĘcicieli nieruchomoĘci. Wskazuje si tam midzy kiego postpowania.
innymi, Że przepisy prawa naleŻy stosowa w stopniu i zakresie moŻ- 2. Na postpowanie urzdników nie bdzie mia" wp"ywu,
liwie najmniej uciąŻliwym dla ich adresatów, a interes ogólny nie jest w Żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy,
jedynym, który naleŻy uwzgldnia i nie ma on charakteru nadrzd- ani teŻ nie bdzie wp"ywa presja polityczna. Urzdnik nie
nego nad innymi dobrami. WywaŻa zatem naleŻy wszystkie uwarun- bdzie uczestniczy" w podejmowaniu decyzji, w której on
kowania.18 lub bliski cz"onek jego rodziny mia"by interes finansowy.
BezstronnoĘ i obiektywizm dzia"ania urzdnika oraz przeciwsta-
wienie si ewentualnym naciskom politycznym lub innym wynika
16
Na temat uznania administracyjnego i kontroli prawid"owoĘci dzia"ania admini-
w polskich warunkach zarówno z przepisów postpowania admini-
stracji publicznej pisz szerzej w publikacji J . wi ątki ewi cz: Rzecznik
stracyjnego jak i tzw. pragmatyk urzdniczych. I tak m.in. art. 8 Kpa
Praw Obywatelskich... j.w. s. 76-82, cytując tam ewolucj poglądów autorów
nakazuje organom administracji publicznej prowadzi postpowanie
poczynając od kołca XIX wieku.
17
Rzeczpospolita Nr 34 z 9 10 lutego 2002 r. C-2; Sąd NajwyŻszy oddali" 6 lute-
w taki sposób, aby pog"bia zaufanie obywateli do organów Pałstwa
go 2002 r. rewizj nadzwyczajną Ministra SprawiedliwoĘci od tego wyroku
oraz podnosi ĘwiadomoĘ i kultur prawną obywateli (podobnie art.
NSA.
121 Ordynacji podatkowej). Art. 24, 25 Kpa normują szczegó"owo
18
Rzeczpospolita Nr 227 z 28 29 wrzeĘnia 2002 r., C-2).
22 23
przypadki wy"ączenia si od za"atwienia danej sprawy pracownika Artyku" 10
organu administracji (oraz organu) w sytuacjach, w których mog"oby Zgodne z prawem oczekiwania
dojĘ do wp"ywu okreĘlonych jego powiązał osobowych, majątko- oraz konsekwentne dzia"anie i doradztwo
wych na rozstrzygnicie sprawy lub nawet do podejrzenia o stronni-
czoĘ (podobnie art. 131, 132 Ordynacji podatkowej). Skutki nie wy- 1. Urzdnik dzia"a konsekwentnie w ramach swojej praktyki
"ączenia si pracownika lub organu okreĘlają art. 145 Kpa i art. 240 administracyjnej i w swoim stosunku do dzia"alnoĘci admi-
Ordynacji podatkowej, nakazujące wznowienie postpowania zakoł- nistracyjnej instytucji. Urzdnik przestrzega obowiązują-
czonego decyzją ostateczną. cych w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie ist-
Przepisy ustawy z 1982 r. o pracownikach urzdów pałstwowych nieją uzasadnione powody, które usprawiedliwia"yby odej-
(Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953) w art. 17, ustawy z 1998 r. o s"uŻ- Ęcie w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te po-
bie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) w art. 67 oraz wody naleŻy przedstawi na piĘmie.
ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. 2. Urzdnik uwzgldnia uzasadnione i s"uszne oczekiwania
Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w art. 15 równieŻ nakazują pracownikom jednostki, które wynikają z dzia"ał podejmowanych przez
zachowanie obiektywizmu w toku za"atwiania spraw i równego trak- daną instytucj w przesz"oĘci.
towania stron. Naruszenie tych zasad moŻe spowodowa odpowie- 3. W razie potrzeby urzdnik s"uŻy jednostce poradą dotyczą-
dzialnoĘ dyscyplinarną urzdnika, nie mówiąc juŻ o odpowiedzial- cą moŻliwego sposobu postpowania w sprawie wchodzącej
noĘci karnej w skrajnych wypadkach z art. 231 Kodeksu karnego w zakres jego dzia"ania oraz dotyczącą poŻądanego sposobu
z 1997 r. (tzw. przestpstwo urzdnicze). Ustawa o s"uŻbie cywilnej rozstrzygnicia sprawy.
zawiera nadto zakaz naleŻenia urzdników do partii politycznych
a takŻe pe"nienia funkcji w związkach zawodowych (art. 69 ust. 4, Ust. 1 i 2 nawiązują do przyjtych w praktyce precedensów.
5). Zakaz naleŻenia do partii politycznych wyda" si Rzecznikowi W art. 5 Kodeksu chodzi"o o równe traktowanie (w takich samych
Praw Obywatelskich za daleko idący, co spowodowa"o zaskarŻenie sytuacjach) osób w porównywalny sposób. Art. 10 ust. 1, 2 odnosi
przez niego odpowiednich przepisów tej ustawy i innych do Trybuna- si natomiast do przestrzegania ukszta" towanej w czasi e
"u Konstytucyjnego, który jednak nie podzieli" tych wątpliwoĘci. praktyki za"atwiania okreĘlonych rodzajowo spraw, w zbliŻonych wa-
runkach. Opinia spo"eczna przyzwyczaja si do okreĘlonego sposobu
postpowania organów administracji publicznej i wszelkie odstp-
Artyku" 9 stwa w jednorodnych sprawach powodują napicia i podejrzenie or-
Zasada obiektywnoĘci ganów o subiektywizm, a niekiedy o naduŻycia. JeĘli wic zmienia
si sytuacja wymuszająca koniecznoĘ odejĘcia od dotychczasowej
W toku podejmowania decyzji urzdnik uwzgldni wszystkie praktyki (np. wskutek ograniczeł budŻetowo-finansowych, czy wy-
istotne czynniki i przypisze kaŻdemu z nich naleŻne mu zna- stąpienia koniecznoĘci uwzgldnienia innych priorytetów) organ ad-
czenie; nie uwzgldnia si Żadnych okolicznoĘci nie naleŻą- ministracji powinien uzasadni to odejĘcie.
cych do sprawy. Udzielenie stronom pouczenia i wyjaĘnieł (ust. 3) wynika z art. 9,
11 Kpa oraz art. 121 Ordynacji podatkowej. W myĘl art. 14 ż 4 6
Przepis ten uzupe"nia art. 8. Chodzi w nim o to, aby przy roz- Ordynacji podatkowej urzdnik jest obowiązany, na Żądanie podatni-
strzyganiu danej sprawy nie sugerowa si okolicznoĘciami nie zwią- ka, poinformowa go o zakresie stosowania przepisów prawa podat-
zanymi z tą sprawą (np. przy kwalifikowaniu mieszkałca do jednej kowego w jego sprawie, w której nie wszczto postpowania lub kon-
z form pomocy spo"ecznej nie moŻna bra pod uwag tego, czy reali- troli podatkowej. TakŻe zastosowanie si przez podatnika do urzdo-
zuje on okreĘlone zobowiązania np. podatkowe). wej interpretacji prawa podatkowego, o której mówi art. 14 ż 1 pkt 2
Ordynacji, nie moŻe mu szkodzi (art. 14 ż 6).
24 25
Artyku" 11 rientowanie interesantów o stanie prawnym i s"uŻących im upraw-
Zasada uczciwoĘci nieniach w przedstawionych sprawach19.
O uprzej moĘci i Życzl i woĘci, którą powinien okazywa
Urzdnik powinien dzia"a bezstronnie, uczciwie i rozsądnie. urzdnik w kontaktach z obywatelami stanowi wyraęnie art. 15 ust.
2 pkt 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych
Wydaje si, Że jeĘli urzdnik bdzie spe"nia" warunki przewidziane (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1593 ze zm.). Nie znajdujemy niestety
w poprzednich przepisach, to jego dzia"ania bdą bezstronne, uczci- tego stwierdzenia w innych pragmatykach urzdniczych. Z przepisem
we i rozsądne . art. 12 ust. 1 KDA korespondują jego art. 22 i 23 mówiące szczegó-
"owo o udostpnianiu obywatelom Żądanych informacji oraz o udo-
stpnianiu im dostpu do publicznych dokumentów. Podobnie
Artyku" 12 art. 61 Konstytucji, i ustawa z 6 wrzeĘnia 2001 r. o dostpie do in-
Zasada uprzejmoĘci formacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198).
Obowiązek przekazania sprawy skierowanej do niew"aĘciwego or-
1. W swoich kontaktach z jednostką urzdnik pozostaje us"u- ganu w"aĘciwemu organowi wynika równieŻ z art. 65 polskiego Kpa.
godawcą i zachowuje si w"aĘciwie, uprzejmie i pozostaje O skierowaniu tym powiadamia si wnoszącego podanie. Pomimo
dostpny. Odpowiadając na korespondencj, rozmowy tele- pierwotnego wniesienia podania do niew"aĘciwego organu, uwaŻa si
foniczne i poczt elektroniczną (e-mail), urzdnik stara si je za wniesione z zachowaniem terminu, jeŻeli tylko to b"dne wnie-
by moŻliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi sienie nastąpi"o przed up"ywem przypisanego dla sprawy terminu.
na skierowane do niego pytania moŻliwie jak najbardziej Art. 12 ust. 3 Kodeksu wskazuje na obowiązek samokrytycznej
wyczerpująco i dok"adnie. oceny b"du pope"nionego przez pracownika organu administracji.
2. JeŻeli urzdnik nie jest w"aĘciwy w danej sprawie, kieruje Łle jest jeĘli pracownik pope"nia b"dy za"atwiając sprawy, ale jesz-
obywatela do urzdnika w"aĘciwego. cze gorzej, gdy mając ĘwiadomoĘ tego, trwa w bezczynnoĘci i ani
3. W przypadku pope"nienia b"du naruszającego prawa lub nie przeprasza obywatela ani nie usi"uje b"du tego naprawi, udzie-
interes jednostki urzdnik przeprasza za to i stara si lając stronie porady, jak naleŻy zapobiec skutkom b"dnego poinfor-
skorygowa negatywne skutki pope"nionego przez siebie mowania (np. w przypadku up"ywu terminu do wniesienia odwo"aw-
b"du w jak najw"aĘciwszy sposób, informując o ewentual- czego Ęrodka prawnego o moŻliwoĘci wystąpienia o przywrócenie
nych moŻliwoĘciach odwo"ania si zgodnie z art. 19 Ko- terminu). Art. 58 ż 1 polskiego Kpa przewiduje np., Że przywrócenie
deksu. terminu jest moŻliwe na proĘb zainteresowanego, jeĘli uprawdopo-
dobniono, Że uchybienie nastąpi"o bez jego winy.
Zasada uprzejmoĘci powinna wynika z poczucia s" uŻebnej
funkcji pracowników urzdów pałstwowych w stosunku do spo"e-
Artyku" 13
czełstwa oraz kultury osobistej urzdnika. Obywatele czsto skarŻą
Zasada odpowiadania na pisma w jzyku obywatela
si na wynios"oĘ i zbywanie ich w toku za"atwiania spraw w urz-
dach. UprzejmoĘ jest niezbdna zw"aszcza w obecnych czasach,
Urzdnik zapewni, Że kaŻdy obywatel Unii lub kaŻda pojedył-
w których obywatel czuje si zagubiony w powodzi przepisów, czsto
cza osoba, która zwróci si na piĘmie do instytucji w jednym
zmieniających si, niezharmonizowanych ze sobą i niekomunikatyw-
z jzyków traktatu, otrzyma odpowiedę w tym samym jzyku.
nych. Rzecznik Praw Obywatelskich IV kadencji stwierdzi", Że w toku
Zasada ta obowiązuje takŻe w miar moŻliwoĘci do osób praw-
wizytacji województwa podlaskiego w marcu 2002 r. pracownicy jego
Biura przyjli 380 obywateli i rozpatrzyli oko"o 410 spraw, za"atwia-
19
Por. Wypowiedę prof. A . Zol l a: WraŻenia z Podlasia ( Rzeczpospolita Nr 71
jąc po"ow ich na miejscu. W sprawach tych chodzi"o bowiem o zo-
z 25 marca 2002 r. C-1).
26 27
nych, jak i stowarzyszeł (organizacji pozarządowych) oraz pod- meru telefonu urzdnika zajmującego si daną sprawą. Co do potwier-
miotów gospodarczych. dzenia odbioru i informacji o prowadzącym spraw polski Kpa wyraęnie
W polskim Kpa brak jest przepisu odpowiadającego art. 13 KDA. wymagania takiego nie zawiera, chociaŻ obowiązek taki moŻna wypro-
Jedynie art. 69 ż 2 stanowi, Że w protoko"ach przes"uchania osoby, wadzi z Konstytucji oraz aktualnie z ustawy o informacji, jeĘli obywa-
która z"oŻy"a zeznanie w jzyku obcym, naleŻy poda w przek"adzie tel lub inny podmiot tego zaŻąda (art. 61 Konstytucji, art. 2 i nastpne
na jzyk polski treĘ z"oŻonego zeznania oraz wskaza osob i adres ustawy z 6 wrzeĘnia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej (Dz.U.
t"umacza, który dokona" przek"adu. T"umacz ten powinien podpisa Nr 112, poz. 1198). Nie ulega teŻ wątpliwoĘci, Że potwierdzając przyj-
protokó" przes"uchania. Podobne postanowienie zawiera art. 174 ż 2 cie podania pracownik urzdu bdzie musia" uwidoczni swoje nazwi-
Ordynacji podatkowej. sko. W przypadku wydania decyzji art. 107 ż 1 Kpa przewiduje wyraę-
Art. 10 ust. 2 ustawy z 7 paędziernika 1999 r. o jzyku polskim nie obowi ązek zamieszczenia pod decyzją podpisu z podaniem
(Dz.U. Nr 90, poz. 999) stanowi, Że nazwom i tekstom w jzyku pol- imienia i nazwiska oraz stanowiska s"uŻbowego osoby upowaŻnionej do
skim mogą towarzyszy wersje w przek"adzie na jzyk obcy w wy- jej wydania (analogicznie art. 210 ż 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej).
padkach i granicach okreĘlonych w rozporządzeniu ministra w"aĘci- Co do reagowania na przypadki pieniactwa lub bezsensownoĘci po-
wego do spraw administracji publicznej . nawianych pism (art. 14 ust. 3 KDA), spraw t normuje art. 239 ż 1
Kpa (w dziale skargi i wnioski) upowaŻniający organ do ograniczenia
si do podtrzymania swego poprzedniego stanowiska. W sprawach za-
Artyku" 14 "atwianych w formie decyzji moŻe mie zastosowanie art. 105 ż 1 Kpa
Potwierdzenie odbioru i podanie nazwiska w"aĘciwego urzdnika stanowiący o umorzeniu postpowania w drodze decyzji z powodu
bezprzedmiotowoĘci postpowania (art. 208 Ordynacji podatkowej)20.
1. W terminie dwóch tygodni wydaje si potwierdzenie odbio-
ru kaŻdego pisma skierowanego do instytucji lub kaŻdego
Artyku" 15
skierowanego do niej zaŻalenia, chyba Że w tym terminie
Zobowiązanie do przekazania sprawy do w"aĘciwej
moŻna przekaza merytorycznie uzasadnioną odpowiedę.
jednostki organizacyjnej instytucji
2. W odpowiedzi lub potwierdzeniu odbioru podaje si nazwi-
sko i numer telefonu urzdnika zajmującego si daną spra-
1. W przypadku skierowania lub przekazania adresowanego do
wą oraz stanowisko s"uŻbowe.
instytucji pisma lub zaŻalenia do dyrekcji generalnej, dy-
3. Nie ma koniecznoĘci przekazywania potwierdzenia odbioru
rekcji lub wydzia"u, które nie są upowaŻnione do rozpatrze-
ani odpowiedzi w przypadkach, w których pisma lub zaŻale-
nia pisma lub zaŻalenia, ich jednostki organizacyjne zapew-
nia spe"niają znamiona naduŻycia ze wzgldu na ich nadmier-
nią, Że akta niezw"ocznie zostaną przekazane do w"aĘciwej
ną liczb, ciąg"e powtarzanie lub bezsensowny charakter.
jednostki organizacyjnej instytucji.
2. Jednostka organizacyjna, do której pierwotnie wp"yn"o pi-
Polski Kpa przewiduje w art. 63 ż 4 obowiązek potwierdzenia
smo lub zaŻalenie, informuje jego autora o dalszym przeka-
przez urzdnika wniesienia podania, ale wy"ącznie wtedy, gdy wno-
zaniu sprawy, podając przy tym nazwisko i numer telefonu
szący je tego zaŻąda. Potwierdzenia dokonuje si, w przeciwiełstwie
urzdnika, do którego akta zosta"y skierowane.
do art. 14 ust. 1 KDA, od rki . KDA pozostawia na to organowi
3. Urzdnik zwróci uwag osób lub innych jednostek na ewen-
czas do dwóch tygodni, chyba Że w tym czasie istnieje moŻliwoĘ
tualne b"dy i braki w dokumentach, dając im moŻliwoĘ
przekazania odpowiedzi co do istoty sprawy ( merytorycznie uzasad-
ich skorygowania.
nionej odpowiedzi ).
Art. 14 ust. 2 Kodeksu wymaga w piĘmie zawierającym odpowiedę
20
Por. wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r. (II SA 919/81) ONSA 1982, nr 1 poz. 5,
urzdu lub w potwi erdzeni u odbi oru pi sma nazwiska i nu-
OSPiKA 1983 nr 4, poz. 80 glosa J . Borkowski ego.
28 29
Postpowanie, w razie skierowania pisma do niew"aĘciwego organu stronie wypowiedzenie si co do zebranych dowodów i materia"ów
zosta"o juŻ czĘciowo omówione w komentarzu do art. 12 KDA. W tym oraz zg"oszonych Żądał, chyba Że zachodzą przeciwwskazania, o któ-
miejscu przypomnie naleŻy, Że w myĘl art. 66 ż 3 polskiego Kpa, za- rych by"a mowa (art. 10 ż 1). ZbliŻone, chociaŻ nieco wŻsze gwaran-
sada przekazania sprawy b"dnie wniesionej w"aĘciwemu organowi, cje dla stron przewiduje Ordynacja podatkowa (art. 188, 192, 200).
nie dotyczy sytuacji, gdy w sprawie jest w"aĘciwy sąd. W takim wypad- Czy polskie regulacje proceduralne bardziej szczegó"owe i bardziej
ku podanie zwraca si wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Wno- wymierne chroniące prawa strony w postpowaniu wyjaĘniająco-do-
szący podanie musi bowiem zdecydowa, czy chce podją postpowa- wodowym eliminują przydatnoĘ pomocniczego stosowania postano-
nie w tym trybie i dope"ni wymogów procedury sądowej. wieł art. 16 KDA? Wydaje si, Że trzeba mie na uwadze to, co zosta-
"o powiedziane we wprowadzeniu do niniejszego opracowania oraz
Artyku" 16 w komentarzu do art. 3 Kodeksu. Chodzi tu o szeroki zakres jego mo-
Prawo wys"uchania i z"oŻenia oĘwiadczeł cy obowiązującej obejmujący ca" okszta" t dzia"alnoĘci publicznych
organów administrujących, a nie tylko o poszczególne jej fragmenty
1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów jednostek i niektóre prawne formy dzia"ania wynikające z zawŻeł polskich pro-
osób, urzdnik zapewni respektowanie praw do obrony na cedur administracyjnych. I w tym tkwi jego znaczenie. Uwaga ta doty-
kaŻdym etapie postpowania zmierzającego do wydania de- czy odpowiednio takŻe znaczenia innych przepisów KDA.
cyzji.
2. W przypadkach, w których moŻe zosta wydana decyzja Artyku" 17
dotycząca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo Stosowny termin podjcia decyzji
przed podjciem decyzji przedstawi swoje uwagi na piĘmie
i w razie potrzeby przedstawi ustnie swoje spostrzeŻenia. 1. Urzdnik zapewni, Że w sprawie kaŻdego wniosku lub kaŻde-
go zaŻalenia skierowanego do instytucji zostanie podjta de-
Art. 16 ma zagwarantowa stronom moŻliwoĘ uczestniczenia cyzja w stosownym terminie, niezw"ocznie, a w kaŻdym razie
w toku postpowania wyjaĘniająco-dowodowego poprzedzającego wy- nie póęniej niŻ w dwa miesiące od daty wp"ywu tego wniosku
danie decyzji w sprawie. Dotyczy to zarówno sk"adania wniosków co lub zaŻalenia. Takie samo uregulowanie obowiązuje w odnie-
do prowadzonego postpowania jak i innych spostrzeŻeł w formie pi- sieniu do odpowiedzi na pisma jednostek i do przekazywania
semnej lub ustnej. Uprawnienia strony w polskim postpowaniu ad- odpowiedzi na informacje administracyjne przekazywane
ministracyjnym są bardziej uszczegó"owione i okreĘlane są znanym przez urzdnika swoim prze"oŻonym wraz z proĘbą o wydanie
sloganem: nic o stronie bez strony . I tak m.in. organ ma obowiązek poleceł w sprawie podjcia koniecznych decyzji.
udostpni stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich 2. JeŻeli ze wzgldu na z"oŻony charakter sprawy decyzja
notatek i odpisów (art. 73 Kpa), na jej wniosek moŻe przes"uchiwa w sprawie wniosku lub zaŻalenia nie moŻe zosta wydana
nowych Ęwiadków lub bieg"ych. ądanie strony przeprowadzania do- w podanym powyŻej terminie, urzdnik przekaŻe wnoszące-
wodu organ jest obowiązany uwzgldni, jeŻeli jest to znaczące dla mu stosowną wiadomoĘ moŻliwie jak najszybciej. W takim
sprawy (art. 77 ż 3, art. 78 ż 1). Ma prawo bra udzia" w przeprowa- wypadku o ostatecznej decyzji naleŻy poinformowa wno-
dzaniu dowodów, zadawa pytania Ęwiadkom, bieg"ym i innym stro- szącego w moŻliwie najkrótszym terminie.
nom (art. 79). OkolicznoĘ faktyczna moŻe by uznana za udowod-
nioną, jeŻeli strona mia"a moŻliwoĘ wypowiedzenia si co do prze- Przepis zwraca uwag na szybkoĘ postpowania organów admini-
prowadzonych dowodów, chyba Że za"atwienie sprawy nie cierpi stracji. Odnosi si on nie tylko do spraw, w których zapadają decyzje
zw"oki ze wzgldu na niebezpieczełstwo dla Życia lub zdrowia ludz- ale takŻe do udzielenia odpowiedzi na piĘmie i udzielania informacji.
kiego albo ze wzgldu na groŻącą niepowetowaną szkod materialną Terminy za"atwiania spraw są zbliŻone do polskich terminów, oraz
(art. 81). Przed wydaniem decyzji organ jest obowiązany umoŻliwi do postpowania organu w razie niemoŻliwoĘci za"atwienia sprawy
30 31
w terminie (art. 35 i nastpne Kpa, art. 139 i nastpne Ordynacji Oba przepisy normują form wydanych decyzji. Odpowiednik tych
podatkowej). Maksymalny termin za"atwienia sprawy w organach przepisów stanowią art. 107 polskiego Kpa i 210 Ordynacji podatko-
pierwszej instancji w Polsce jest krótszy i wynosi 1 miesiąc, jeĘli wej, które są bardziej szczegó"owe. Art. 107 Kpa przewiduje obowią-
sprawa nie jest skomplikowana, albo strona swoim zachowaniem nie zek m.in. powo"ania podstawy prawnej rozstrzygnicia oraz uzasad-
spowodowa"a przed"uŻenia jej za"atwienia. niania faktycznego i prawnego, wskazujące wyraęnie, Że ustalony
w sprawie stan faktyczny istotnie wype"nia" dyspozycj przepisu
prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Kiedy okolicznoĘ fak-
Artyku" 18
tyczna moŻe by uznana za udowodnioną, stanowi art. 81 Kpa, wpro-
Obowiązek uzasadnienia decyzji
wadzając wymóg, aby strona mia"a moŻliwoĘ wypowiedzenia si co
do przeprowadzonych dowodów, chyba Że za"atwienie sprawy nie cier-
1. W odniesieniu do kaŻdej wydanej przez instytucj decyzji,
pi zw"oki ze wzgldu na niebezpieczełstwo dla Życia lub zdrowia ludz-
która moŻe mie negatywny wp"yw na prawa lub interesy
kiego albo niepowetowaną szkod materialną, co powinno by utrwa-
jednostki, naleŻy poda powody, na których opiera si wy-
lone w aktach sprawy (art. 10 ż 2, 3). Uzasadnienie faktyczne ma teŻ
dana decyzja; w tym celu naleŻy jednoznacznie poda
wskaza nie tylko dowody, na których opar" si organ, ale nadto
istotne fakty i podstaw prawną podjtej decyzji.
przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówi" wiarygodnoĘci
2. Urzdnik odstpuje od wydania decyzji, które opiera"yby
i mocy dowodowej (art. 107 ż 3). Odstpstwo od uzasadnienia decyzji
si na niewystarczających lub niepewnych podstawach
jest dopuszczalne tylko jeĘli decyzja uwzgldnia w ca" oĘci Żądanie
i które nie zawiera"yby indywidualnej argumentacji.
wszystki ch stron albo odstpstwo od uzasadnienia wynika z od-
3. W przypadku, kiedy ze wzgldu na duŻą liczb jednostek, któ-
rbnej ustawy. NiezaleŻnie od uzasadnienia decyzji powinny by
rych dotyczą podobne decyzje, nie ma moŻliwoĘci podania
wskazane Ęrodki odwo"awcze oraz Ęrodki zaskarŻenia (odpowiednio:
szczegó"owych powodów podjtej decyzji i w związku z tym
skarga lub powództwo) do sądu administracyjnego lub sądu po-
przekazuje si odpowiedzi standardowe, urzdnik zapewni, Że
wszechnego).
w terminie póęniejszym dostarczy indywidualną argumentacj
Na uwag zas"uguje natomiast ust. 2 w art. 18 KDA, nakazujący
obywatelowi,21 który zwróci si z wyraęną odnoĘną proĘbą.
urzdnikowi zaniechanie wydania decyzji bez wymaganych podstaw
(naleŻy rozumie, Że chodzi zarówno o podstawy prawne jak i fak-
Artyku" 19
tyczne), których nie moŻna by uzasadni. Przepis nie rozróŻnia za-
Informacja o moŻliwoĘciach odwo"ania
tem uzasadnienia decyzji tzw. związanych oraz uznaniowych, ani nie
wspomina o moŻliwoĘci odstąpienia od ich uzasadnienia.
1. Wydana przez instytucj decyzja, która moŻe mie nega-
W art. 19 ust. 2 zwraca uwag obowiązek zamieszczania poucze-
tywny wp"yw na prawa lub interesy jednostki, zawiera in-
nia o moŻliwoĘci wystąpienia strony na drog sądową oraz, czego
formacj o moŻliwoĘciach z"oŻenia odwo"ania od wydanej
nie ma w polskich procedurach, o moŻliwoĘci zwrócenia si do
decyzji. Podaje si w szczególnoĘci rodzaj Ęrodków odwo-
rzecznika praw obywatelskich. Pomoc ze strony rzecznika deklaruje
"awczych, organy, do których moŻne je wnosi oraz termi-
natomiast art. 80 Konstytucji RP oraz art. 1 i 9 pkt 1 ustawy z 15
ny ich wnoszenia.
lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr
2. W decyzjach naleŻy zamieĘci w szczególnoĘci adnotacj
14, poz. 147).
o moŻliwoĘci wszczcia postpował sądowych oraz skiero-
wania zaŻaleł do rzecznika praw obywatelskich zgodnie
z warunkami ustalonymi w art. 230 i 195 traktatu ustana-
wiającego Wspólnot Europejską.
21
Patrz odsy"acz 15 .
32 33
Artyku" 20 nianiu takich informacji. WyraŻony jest natomiast i inny pogląd, Że
Przekazanie podjtej decyzji jest dopuszczalne udzielanie wglądu do akt sprawy z wy"ączeniem
nazwiska i adresów stron23.
1. Urzdnik zapewni, Że decyzje dotyczące praw lub interesów Polski Sąd NajwyŻszy, uwzgldniając rewizj nadzwyczajną Rzecz-
jednostek, zostaną przekazane zainteresowanym jednost- nika Praw Obywatelskich w tej sprawie od wyroku NSA, stwierdzi",
kom na piĘmie natychmiast po podjciu tychŻe decyzji. Że nie moŻna odmawia informacji o dzia"alnoĘci funkcjonariuszy
2. Urzdnik powstrzyma si od powiadomienia innych jedno- publicznych, powo"ując si na ochron danych osobowych. Media
stek o podjtej decyzji dopóty, dopóki nie zostanie powia- mogą zwraca si o nie, nie wyjaĘniając celu i sposobu ich wykorzy-
domiona o tej decyzji jednostka, której decyzyja dotyczy. stania. W sprawie chodzi"o o udostpnienie przez prezydenta miasta
redakcji gazety danych dyrektorów szkó", powo"anych na stanowiska
Przepis ustala obowiązek dorczenia decyzji jej adresatom (odpo- z pominiciem konkursu (wyrok z 3 paędziernika 2002 r. nr III RN
wiednikiem jest polski art. 109 Kpa przewiduje on moŻnoĘ rów- 89/02).24 Podobnie SN orzek" w innej sprawie dotyczącej udostpnie-
nieŻ og"oszenia decyzji, jeĘli sprawa zosta"a za"atwiona ustnie nia dziennikarzom akt w sprawach pozwoleł na budow, w celu
z utrwaleniem jedynie w protokole lub w podpisanej przez stron ad- ustalenia, czy urzdnicy udzielający tych pozwoleł nie sporządzali
notacji). Dopiero od dorczenia decyzji lub jej og"oszenia organ admi- uprzednio projektów budowlanych tych inwestorów. Zastrzeg" jedy-
nistracji, który ją wyda", jest nią związany. Decyzje nie dorczone nie, aby nazwiska inwestorów by"y zabia"owane (wyrok z 24 czerw-
(nie og"oszone) nie mają mocy wiąŻącej. ca 2003 r. III RN 95/02).
Artyku" 21 Artyku" 22
Ochrona danych ProĘba o udzielenie informacji
1. Urzdnik wykorzystujący dane osobowe obywatela uwzgldnia 1. O ile urzdnik jest odpowiedzialny za daną spraw, udo-
sfer prywatnoĘci i nietykalnoĘ osobistą zgodnie z postano- stpni on jednostkom Żądane przez nie informacje. Przy
wieniami rozporządzenia (EWG) 45/2001 o ochronie osób fi- odpowiedniej sposobnoĘci urzdnik wyda w zakresie swoich
zycznych przy przetwarzaniu danych osobowych przez organy kompetencji zalecenia wszczcia postpowania administra-
i instytucje Wspólnoty oraz o swobodnym obrocie danymi22. cyjnego. Urzdnik zapewni, Że przekazana informacja b-
2. Urzdnik zaniecha w szczególnoĘci przetwarzania danych dzie jasna i zrozumia"a.
osobowych do celów bezprawnych oraz zaniecha przekaza- 2. JeŻeli zg"oszona ustnie proĘba o udzielenie informacji jest
nia takich danych osobom nieuprawnionym. zbyt skomplikowana lub zbyt obszerna, urzdnik zasugeru-
je zg"aszającemu sformu"owanie wniosku na piĘmie.
W polskim systemie prawnym ochron danych osobowych normu- 3. JeŻeli urzdnik nie moŻe udostpni Żądanej informacji ze
je ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. wzgldu na jej poufny charakter, poinformuje on daną
926). Problemem, który jak dotąd wywo"a" najwiksze rozbieŻnoĘci, jednostk zgodnie z art. 18 niniejszego Kodeksu o przyczy-
jest udostpnianie dziennikarzom wglądu do dokumentów w indywi- nach, dlaczego nie moŻe przekaza Żądanych informacji.
dualnych sprawach na tle zderzenia z ustawą z 6 wrzeĘnia 2001 r.
o dostpie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Gene-
ralny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest przeciwny udostp-
23
Por. Czy prywatnoĘ jest najwaŻniejsza (Rzeczpospolita Nr 44 z 21 lutego
2002 r. A-2).
22 24
Dz.U. UE L 008 z 12.01.2001 r., str. 1 22. Rzeczpospolita Nr 232 z 4 paędziernika 2002 r. C-1.
34 35
4. ProĘby o udzielenie informacji w sprawach, za które dany niektóre ustawy szczególne przewidują moŻliwoĘ zaniechania lub
urzdnik nie jest odpowiedzialny, przekazuje on do w"aĘci- ograniczenia uzasadniania decyzji. PrzewaŻnie chodzi tu o wzgldy
wej osoby, podając zg"aszającemu nazwisko i numer telefo- bezpieczełstwa Pałstwa lub porządek publiczny. Nie stoi to jednak
nu tej osoby. ProĘby o udzielenie informacji dotyczących na przeszkodzie zaskarŻeniu takich decyzji do sądu administracyjne-
innej instytucji lub innego organu Wspólnoty urzdnik go, któremu organ administracji bdzie obowiązany ujawni powody
przekazuje do tej instytucji lub tego organu. uzasadniające treĘ rozstrzygnicia zaskarŻonej decyzji.
5. W razie potrzeby urzdnik skieruje jednostk, która wy-
stąpi"a z proĘbą o udzielenie informacji do jednostki orga-
nizacyjnej instytucji, odpowiedzialnej za informowanie Artyku" 23
obywateli. Wnioski o umoŻliwienie dostpu do publicznych dokumentów
O ile przepis art. 21 dotyczy zakazu udostpniania informacji oso- 1. Urzdnik rozpatruje wnioski o umoŻliwienie dostpu do pu-
bom nie związanym z okreĘloną sprawą, o tyle art. 22 ma na celu blicznych dokumentów zgodnie z uregulowaniami przyjtymi
udostpnianie informacji osobom bezpoĘrednio zainteresowanym da- przez instytucj i zgodnie z ogólnymi zasadami i ogranicze-
ną sprawą. Przepis ust. 2 wskazuje, jak si ma zachowa urzdnik, niami okreĘlonymi w rozporządzeniu (EWG) 1049/200126.
gdy zapytanie o informacj wymaga przeprowadzenia postpowania 2. JeŻeli urzdnik nie moŻe spe"ni ustnej proĘby o umoŻli-
lub bardziej z"oŻonej analizy z uwagi na skal trudnoĘci. W takim wienie publicznego dostpu do dokumentów, zasugeruje on
razie wskazane jest sformu"owanie przez zg"aszającego proĘb wnio- zainteresowanym sformu"owanie przez nich stosownego
sku na piĘmie. Odmowa udostpnienia informacji na piĘmie moŻe wniosku na piĘmie.
mie miejsce wy"ącznie z uwagi na jej poufny charakter i wymaga
uzasadnienia. W polskim systemie prawnym odmowa nastpuje
w formie decyzji administracyjnej25, "ącznie z prawem zaskarŻenia Artyku" 24
ostatecznej decyzji odmownej organu drugiej instancji do sądu admi- Prowadzenie rejestrów
nistracyjnego. Termin rozpatrzenia sprawy przez sąd wynosi 15 dni.
JeŻeli odmowa nastąpi"a ze wzgldu na wy"ączenie jawnoĘci z powo- Jednostki organizacyjne instytucji są zobowiązane do prowa-
"aniem si na ochron danych osobowych, prawo do prywatnoĘci dzenia stosownych rejestrów poczty wchodzącej i wychodzą-
oraz tajemnic inną niŻ pałstwowa, skarbowa lub statystyczna, cej, przekazywanych im dokumentów i podjtych przez nie
wówczas osobie domagającej si informacji przys"uguje prawo wnie- dzia"ał.
sienia powództwa do sądu powszechnego o udostpnienie takiej in-
formacji (art. 16, 21, 22 ustawy o dostpie do informacji publicznej).
NaleŻy jednak mie na uwadze, Że ustawa nie narusza przepisów Artyku" 25
innych ustaw okreĘlających odmienne zasady i tryb dostpu do in- Informacja o Kodeksie
formacji publicznych (art. 1 ust. 2). Art. 74 Kpa stanowiący o udo-
stpnianiu akt przewiduje odmow, w drodze postanowienia, umoŻli- 1. Instytucja podejmie skuteczne dzia"ania na rzecz poinfor-
wienia stronie przeglądania akt w jej w"asnej sprawie, sporządzenia mowania jednostki o prawach, jakie przys"ugują jej w ra-
z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienie odpisów lub ich wydawa- mach niniejszego Kodeksu. Instytucja udostpni treĘ Ko-
nie. Na postanowienie takie s"uŻy zaŻalenie. TakŻe art. 107 ż 5 oraz deksu w zaleŻnoĘci od posiadanych moŻliwoĘci w formie
25
Z zachowaniem procedury okreĘlonej w art. 14 ust. 2 ustawy z 6 wrzeĘnia
26
2001 r. o dostpie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Dz.U. UE L 145 z 31.05.2001 r., str. 43.
36 37
elektronicznej na g"ównej stronie swojego portalu interneto- stracyjnych nie informują o moŻliwoĘci skierowania sprawy do Rzecz-
wego. nika Praw Obywatelskich, która wynika z art. 80 Konstytucji oraz
2. W imieniu wszystkich instytucji Komisja opublikuje Ko- ustawy o RPO. Podjcie dzia"ania przez Rzecznika jest dzia"aniem
deks i rozprowadzi go w postaci broszury wĘród obywateli. w trybie nadzwyczajnym, a on sam nie wchodzi w sk"ad systemu or-
ganów administracji publicznej. Skoro w Kpa znalaz"o si miejsce dla
Popularyzowanie przepisów postpowania przed organami Wspól- udzia"u prokuratora (dzia" IV art. 182 189), a Rzecznikowi s"uŻą pra-
not (art. 25) jest wyrazem troski, aby strony i inne osoby w stosun- wa prokuratora (art. 14 pkt 6 ustawy o RPO) to moŻna mówi, Że
kach publicznoprawnych mog"y skuteczniej chroni swoje prawa jego udzia", w okreĘlonym zakresie, jest poĘredni o unormowany
i interesy. Sprawa nie sprowadza si zatem do formalnej publikacji w tym Kodeksie. JednakŻe w procedurach sądowych, oraz w usta-
Kodeksu w urzdowym zbiorze przepisów prawnych i przyjcia f i k - wach szczególnych przewidujących zaskarŻanie aktów organów sądo-
cj i znajomoĘci przepisów prawid"owo og"oszonych (art. 25 ust. 2 wych i administracyjnych w wielu miejscach jest przewidziany wyraę-
w pierwszej czĘci zdania). Kodeks zaleca takŻe inne, niekiedy bar- nie udzia" Rzecznika, w tym prawo do wnoszenia kasacji do Sądu
dziej skuteczne, formy informowania obywateli i innych podmiotów NajwyŻszego w sprawach karnych i cywilnych oraz skarg do sądu
o jego przepisach jak internet, czy broszury. Odpowiednika takich administracyjnego na akty administracyjne i inne czynnoĘci.
przepisów w polskim prawie nie znajdujemy, co nie znaczy, Że po-
szczególne urzdy nie podejmują dzia"ał z w"asnej inicjatywy np.
w postaci zamieszczania wyciągów z przepisów prawnych. Rzecznik Artyku" 27
Praw Obywatelskich wyda" m.in. szereg broszur z róŻnych dziedzin Kontrola stosowania
prawa materialnego oraz procedur np. w sprawie wnoszenia spraw
do Trybuna"u Konstytucyjnego (skarg konstytucyjnych), Sądu Naj- Po dwóch latach stosowania kaŻda instytucja skontroluje spo-
wyŻszego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybuna"ów Midzy- sób wykonywania przez siebie postanowieł Kodeksu. O wyni-
narodowych w Genewie oraz w Strasburgu. kach tej kontroli instytucja ta powiadomi Europejskiego Rzecz-
nika Praw Obywatelskich.
Artyku" 26 Chodzi tu oczywiĘcie o kontrol stosowania przepisów Kodeksu
Prawo z"oŻenia skargi do Europejskiego w sensie sprawdzenia jego adekwatnoĘci. Wyniki tej analizy mają
Rzecznika Praw Obywatelskich by przedstawione przez organy (instytucje) Wspólnot Europejskiemu
Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Pozwolą mu one na rozwaŻenie
Od wszelkich zaniedbał dotyczących wype"nienia zasad ewentualnej potrzeby zaproponowania zmian w Kodeksie jako jego
przedstawionych w niniejszym Kodeksie, których dopuĘci si autorowi. Wprowadzenie takich zmian, chociaŻby z uwagi na syste-
instytucja lub urzdnik, moŻna z"oŻy, zgodnie z art. 195 matyk niektórych przepisów, potrzeb ich uĘciĘlenia oraz wystpu-
traktatu ustanawiającego Wspólnot Europejską i zgodnie ze jące powtórzenia wydają si juŻ dzisiaj widoczne. Wskazanie ich nie
statutem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich27, naleŻy jednak do komentatora.
skarg do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Jak wskazano wczeĘniej, przepisy polskich postpował admini-
27
Decyzja/Orzeczenie Parlamentu Europejskiego w sprawie postanowieł i ogól-
nych warunków wykonywania zadał przez rzecznika praw obywatelskich,
Dz.U. UE L 113/1 z 1994 r.
39
do informacji naleŻy zapewni na stopie równoĘci . Odmowa dost-
pu do informacji nie moŻe opiera si na tym, Że domaga si jego
osoba nie wykazująca specjalnego interesu w tej dziedzinie.
Pos"owie MoŻna zatem mówi o ogólnym europejskim trendzie tworzenia
przyjaznej obywatelowi (i innym podmiotom) administracji publicz-
Kodeks Dobrej Administracji jest tylko kolejnym w skali europej- nej, o poddawaniu tej administracji szerokiej kontroli spo"ecznej
skiej aktem mającym przyczyni si do praworządnego dzia"ania ad- a nie tylko w ramach procesowej ochrony stron w toku wydawania
ministracji publicznej i Życzliwego odnoszenia si do obywateli. Jak decyzji administracyjnych. Praktyka organów administracji publicz-
juŻ wspomniano na wstpie niniejszego opracowania m.in. Komitet nej w poszczególnych pałstwach nie moŻe tej tendencji nie uwzgld-
Rady Ministrów Rady Europy wyda" rekomendacj nr R (80)2 doty- nia.
czącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji
przyjtą 11 marca 1980 r. na 316 posiedzeniu wiceministrów. Zaleca
on rządom Pałstw Cz"onkowskich stosowanie si przy wykonaniu
kompetencji dyskrecjonalnych do okreĘlonych zasad ochrony praw,
wolnoĘci i interesów osób przed aktami administracyjnymi28. Zwraca
m.in. uwag na respektowanie c e l u, przez wzgląd na który kompe-
tencja zosta"a przyznana, respektowanie obi ektywi zmu i bez-
stronnoĘci , równoĘci wobec prawa, proporcjonalnoĘci tj. roz-
sądnego stosunku midzy wchodzącymi w gr interesami, tj. intere-
sem powszechnym a partykularnym interesem jednostek w tym
miarkowanie ograniczeł nak"adanych na jednostk w stosunku do
realizowanego celu proporcj onal noĘci. Z innych zasad naleŻy
przyk"adowo wymieni zasad rozsądnego terminu realizacji obowiąz-
ku i eliminowania stanu niepewnoĘci. PrzewidywalnoĘci dzia"ania
administracji i bezpieczełstwu prawnemu powinno s"uŻy przestrze-
ganie sta"ej i konsekwentnej praktyki administracyjnej przy równo-
czesnym badaniu szczególnych okolicznoĘci sprawy. Zaleca si jaw-
noĘ dyrektyw oraz uzasadnianie odstpstwa od nich (obiektywizm
takiego odstpstwa). KaŻdy akt administracyjny powzity w wykona-
niu kompetencji dyskrecjonalnej powinien podlega kontroli ze stro-
ny sądu albo innego niezawis"ego organu.
WĘród innych aktów na uwag zas"uguje rekomendacja R (81)19
Komitetu Ministrów dla Pałstw Cz"onkowskich z 25 listopada
1981 r. w sprawie dostpu do informacji posiadanej prze w"adze pu-
bliczne. Zgodnie z nią, midzy innymi, w"adza publiczna odmawiają-
ca dostpu do informacji ma obowiązek przedstawienia powodów, na
których zgodnie z prawem lub praktyką taką odmow opiera. Wszel-
ka zaĘ odmowa informacji podlega, na wniosek, nadzorowi. Dostp
28
Por. T . Jasudowi cz: Administracja wobec praw cz"owieka, Toruł 1996.
40
Wykaz ustaw, do których odwo"ywano si
w tekĘcie Komentarza
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administra-
cyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postpowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968).
Ustawa z dnia 16 wrzeĘnia 1982 r. o pracownikach urzdów pał-
stwowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.).
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich
(Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147).
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych
(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).
Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270; zm. 2004 nr 162 poz.
1692).
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr
137, poz. 926 ze zm.).
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych
(Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926).
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o s"uŻbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r.
Nr 49, poz. 483 ze zm.).
Ustawa z dnia 7 paędziernika 1999 r. o jzyku polskim (Dz.U. Nr 90,
poz. 999 ze zm.).
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U.
Nr 100, poz. 1082).
Ustawa z dnia 6 wrzeĘnia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej
(Dz.U. Nr 112, poz. 1198).
ObjaĘnienie skrótów
Dz.U. Dziennik Ustaw
KDA Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej
Kpa Kodeks postpowania administracyjnego
NSA Naczelny Sąd Administracyjny
ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu NajwyŻszego Izby Administracyjnej,
Pracy i Ubezpieczeł Spo"ecznych
OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji ArbitraŻowych
RPO Rzecznik Praw Obywatelskich
SN Sąd NajwyŻszy
TK Trybuna" Konstytucyjny
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
Europejski Kodeks Dobrej AdministracjiEuropejski Kodeks Dobrej Administracjikodeks dobrej administracjiKodeks postępowania administracyjnego i inne akty prawne Przepisy ebook demowięcej podobnych podstron