Marek Wąsowicz

Historia
ustroju państw Zachodu
zarys wykładu
wydanie 1
LIBER
Warszawa 1998

Rada Programowa:


prof. dr hab. Grażyna Bałtruszajtys (przewodnicząca),
prof. dr hab. Jan Błeszyński, prof. dr hab. Zdzisław Galicki,
prof. dr hab. Jacek Lang, prof. dr hab. Genowefa Rejman,
prof. dr hab. Piotr Winczorek, prof. dr hab. Witold Wołodkiewicz,
Zygmunt Wiernikowski (sekretarz)
� Copyright by Marek Wąsowicz, Warszawa 1998
ISBN 83-7206-011-8
Wydanie I
Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa
ul. Moszczenicka 2 tel. [phone]

Wydawca: LIBER sp. z o.o.
00-325 Warszawa ul. Krakowskie Przedmieście 24 tel./fax [phone] witryna internetowa: http://www.Hber.com.pl adres e-mail: [e-mail].p

Spis treści
Wstęp.............................................................................................................11
I. PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI
Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej
1. Uwagi wstępne.......................................................................................17
2. Źródła władzy w tzw. despotiach wschodnich i państwach greckich... 17
3. Działalność prawodawcza......................................................................19
4. Organizacja państwa, struktura jego władz...........................................20
5. Wymiar sprawiedliwości.......................................................................21
Ustrój starożytnego Rzymu
1. Uwagi wstępne.......................................................................................23
2. Źródła władzy w państwie rzymskim.....................................................24
3. Działalność prawodawcza......................................................................26
4. Organizacja państwa, struktura jego władz...........................................27
5. Wymiar sprawiedliwości.......................................................................30
PODSUMOWANIE..............................................................................................31
II. PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Wprowadzenie
Ustrój państwa Franków
1. Uwagi wstępne.......................................................................................37
2. Źródła władzy........................................................................................38
3. Władza prawodawcza............................................................................41
4. Organizacja państwa, struktura jego władz...........................................43
5. Wymiar sprawiedliwości.......................................................................46
Ustrój Francji do schyłku XV wieku
1. Uwagi wstępne.......................................................................................48
2. Rola władzy królewskiej........................................................................48
A. Problem sukcesji tronu.....................................................................49
B. Umacnianie pozycji króla jako ośrodka władzy..............................51
I
Spis treści




3. Zarząd centralny: udział kurii królewskiej w rządach...........................53
4. Stany Generalne.....................................................................................54
5. Zarząd lokalny........................................................................................57
Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
1. Uwagi wstępne.......................................................................................59
2. Władza królewska..................................................................................61
A. Podstawy władzy króla do XIII w....................................................61
B. Ograniczenie władzy królewskiej w XIII-XV w...............................63
C. Zasady sukcesji tronu.......................................................................64
3. Parlament...............................................................................................65
A. Powstanie Parlamentu.....................................................................65
B. Skład Parlamentu.............................................................................66
C. Uprawnienia Parlamentu.................................................................67
4. Organy centralne państwa......................................................................69
5. Zarząd lokalny........................................................................................70
6. Sądownictwo..........................................................................................71
Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (od początków X w. do 1806 r.)
1. Uwagi wstępne.......................................................................................73
2. Władza królewska..................................................................................76
3. Zarząd centralny i lokalny......................................................................78
4. Sejm Rzeszy...........................................................................................79
5. Sąd Kameralny Rzeszy..........................................................................81
ó.Ustrój władztw terytorialnych.................................................................81
A. Uwagi wstępne.................................................................................81
B. Zakres władzy książąt terytorialnych...............................................82
C. Zarząd centralny i lokalny...............................................................83
D. Sejmy krajowe..................................................................................83
Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do polowy XVII wieku
1. Uwagi wstępne.......................................................................................85
2. Władza książęca.....................................................................................87
3. Zarząd centralny państwa.......................................................................89
4. Sobór Ziemski........................................................................................90
5. Zarząd lokalny........................................................................................91
Podsumowanie..............................................................................................92

�
_______.___________________Spis treści
III. PAŃSTWO PUBLICZNE
A. PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
Wprowadzenie
Ustrój Francji w okresie xvi-xvm wieku 1. Uwagi wstępne.................................................................................................99
2. Władza królewska..........................................................................................100
3. System organów centralnych..........................................................................101
4. Administracja lokalna....................................................................................104
5. Sądownictwo..................................................................................................105
Ustrój Anglii w okresie rządów Tudorów i Stuartów (XV-XVII w.)
1. Uwagi wstępne...............................................................................................107
2. Władza królewska..........................................................................................108
3. Organizacja zarządu państwa.........................................................................109
4. Parlament........................................................................................................110
B. Państwo publiczne w dobie Oświecenia
Wprowadzenie
Ustrój państwa pruskiego
1. Uwagi wstępne...............................................................................................115
2. Władza królewska..........................................................................................115
3. Organizacja zarządu centralnego...................................................................116
4. Zarząd lokalny................................................................................................117
5. Sądownictwo..................................................................................................118
Ustrój państwa Habsburgów
1. Uwagi wstępne...............................................................................................119
2. Władza cesarska.............................................................................................120
3. Zarząd centralny.............................................................................................121
4. Zarząd lokalny................................................................................................122
Ustrój państwa rosyjskiego w XVIII wieku
1. Uwagi wstępne...............................................................................................123
2. Władza cesarska.............................................................................................123
3. Zarząd centralny.............................................................................................124
4. Zarząd lokalny................................................................................................125
PODSUMOWANIE............................................................................................ 127
8
Spis treści
IV. PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
1. Geneza konstytucjonalizmu.................................................................131
2. Charakterystyka europejskiego konstytucjonalizmu XIX wieku.........133
3. Podstawowe rozstrzygnięcia konstytucji.............................................135
A. Zasada suwerenności, reprezentacji i podziału władz...................136
B. Struktura parlamentu.....................................................................137
C. Relacja: władza ustawodawcza władza wykonawcza...............137
D. Prawa wyborcze.............................................................................138
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
1. Uwagi wstępne.....................................................................................140
2. Przemiany ustrojowe XVII wieku........................................................142
A. Konflikt monarchii z Parlamentem (1625-1649)...........................142
B. Okres Republiki (1649-1660)........................................................144
C. Restauracja Stuartów i chwalebna rewolucja (1660-1688)..........145
3. Ukształtowanie się systemu
parlamentarno-gabinetowego (XVIII-XIX w.)................................147
4. Demokratyzacja systemu parlamentarnego w XIX-XX wieku...........152
A. Reformy prawa wyborczego...........................................................152
B. Reforma Izby Lordów.....................................................................154
5. Zarząd centralny państwa.....................................................................155
6. Reformy administracji lokalnej i sądownictwa...................................156
7. Znaczenie ustroju Anglii dla europejskiego konstytucjonalizmu.......157
Stany Zjednoczone Ameryki
1. Uwagi wstępne.....................................................................................158
2. Deklaracja Niepodległości...................................................................160
3. Konstytucja 1787 r. i praktyka konstytucyjna XIX-XX wieku...........161
A. Ogólna charakterystyka konstytucji............................................... 161
B. Władza ustawodawcza...................................................................162
C. Władza wykonawczaprezydent.................................................165
D. Administracja federalna................................................................167
E. Władza sądowa...............................................................................168
F. Prawa obywatelskie.......................................................................170
4. Ustrój stanów.......................................................................................171
5. Cechy konstytucjonalizmu amerykańskiego........................................172
Spis treści 9
Francja początków konstytucjonalizmu
1. Uwagi wstępne.....................................................................................174
2. Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela.............................................175
3. Konstytucja z 3 września 1791 r..........................................................177
4. Konstytucje Rewolucji Francuskiej (1793, 1795)...............................178
A. Konstytucja jakobińska 1793 r.......................................................178
B. Dyktatura jakobińska.....................................................................179
C. Konstytucja 1795 r.........................................................................180
5. Konstytucja 1799 r. i system rządów napoleońskich...........................181
6. Reformy zarządu terytorialnego...........................................................183
A. Reformy Konstytuanty.................................................................... 183
B. Reforma napoleońska.....................................................................184
7. Reforma sądownictwa..........................................................................186
8. Stosunki państwo Kościół...............................................................187
Francja konstytucyjna
1. Uwagi wstępne.....................................................................................189
2. Konstytucje monarchiczne...................................................................190
A. Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII..............................................190
B. Karta Konstytucyjna z 1830 r........................................................194
3. Konstytucje republikańskie..................................................................196
A. Konstytucja II Republiki z 1848 r..................................................196
B. Konstytucja III Republiki z 1875 r.................................................197
C. Konstytucje Francji po II wojnie światowej..................................202
4. Konstytucja cesarska z 1852 r..............................................................204
5. Organizacja zarządu państwa...............................................................205
6. Stosunki państwo Kościół...............................................................207
FORMY PAŃSTWOWOŚCI NIEMIECKIEJ W XIX I XX WIEKU
1. Uwagi wstępne.....................................................................................208
2. Związek Reński (1806-1813)..............................................................208
3. Związek Niemiecki (1815-1866).........................................................210
4. Związek Północno-Niemiecki (1867-1871)........................................212
5. II Rzesza Niemiecka (1871-1918).......................................................213
6. Republika Weimarska (1919-1933)....................................................216
7. Okres tzw. Trzeciej Rzeszy (1933-1945)............................................220
8. Niemcy po II wojnie światowej...........................................................221
Państwo pruskie w XIX-XX wieku
1. Uwagi wstępne.....................................................................................224
2. Reformy Steina-Herdenberga...............................................................224
3. Konstytucyjna monarchia pruska (1850-1918)...................................226
A. Konstytucja z 1850 r......................................................................226
B. Reforma administracji terytorialnej i wprowadzenie samorządu.. 228
10 Spis treści
Państwo Habsburgów w XIX-XX wieku
1. Uwagi wstępne.....................................................................................229
2. Kształtowanie się systemu konstytucyjnego (1848-1866)..................229
3. Okres konstytucyjny (1867-1918).......................................................230
Ustrój Rosji w XIX i XX wieku
1. Uwagi wstępne.....................................................................................233
2. Organizacja państwa rosyjskiego w XIX wieku..................................234
3. Okres konstytucyjny (1906-1917).......................................................238
4. Okres Republiki (1917)........................................................................239
5. Państwo radzieckie (1917-1991).........................................................240
podsumowanie............................................................................................243
Zakończenie...............................................................................................245
Indeks...........................................................................................................247
?
Wstęp
Od absolwentów uniwersyteckich wydziałów prawa wymagać trzeba orientacji w systemach ustrojowych współczesnego świata. Jest to wiedza niezbędna dla wykształconego prawnika, który powinien rozumieć funkcjonowanie instytucji państwa. Dotyczy to w szczególności modelu ustrojowego wypracowanego w naszym kręgu cywilizacyjnym, czyli liberalnej demokracji opartej na prawach obywatelskich, zasadzie suwerenności ludu i podziale władzy. Ten standard ustrojowy stanowi dzisiaj wyróżnik państw zaliczających się do cywilizacji tzw. Zachodu i odróżnia nas od innych cywilizacji, takich jak np. cywilizacja islamu czy Chin.
Wiedza na temat zachodniego modelu ustrojowego wymaga jednak również pewnej znajomości historii instytucji. Ustrojowy standard cywilizacji Zachodu jest bowiem wynikiem długiej i złożonej ewolucji, której początków upatrywać należy jeszcze w starożytności. Polska od początków swych dziejów przynależała do kultury Zachodu. Odważna decyzja Mieszka I uczyniła z nas aktywnych uczestników europejskich przekształceń. Dzisiaj, w dobie ważnego procesu formalnej integracji z Unią Europejską, znajomość drogi, jaką przeszła Europa i jej cywilizacja w zakresie form ustrojowych wydaje się niezbędnym elementem wykształcenia współczesnego Polaka.
Celem tego podręcznika jest więc zaprezentowanie w syntetycznej formie procesu kształtowania się ustrojowych podstaw dzisiejszych państw zachodnich. Zakres terytorialny podręcznika obejmuje najważniejsze kraje zaliczane do cywilizacji Zachodu, których rozwój w decydującym stopniu zaważył na przyjętych formułach ustrojowych. Omówimy więc starożytne państwa położone w basenie Morza Śródziemnego, potem dzieje państwa Franków, by następnie skupić uwagę na tych państwach, które wyłoniły się z monarchii frankońskiej, jak Francja i Niemcy. Sporo uwagi poświęcić trzeba będzie także Anglii, gdyż jej doświadczenia ustrojowe okazały się niezwykle atrakcyjne dla państw kontynentalnych, oraz Stanom Zjednoczonym Ameryki, które wyrosły na gruncie europejskiej wizji państwa, a dzisiaj stanowią mocno oddziaływający przykład liberalnej demokracji.
Ważnym uzupełnieniem wykładu jest prezentacja ustroju Rosji, którą trudno zaliczyć do państw Zachodu. Położenie Polski na styku dwóch kultur, jej stałe kontakty, najpierw z Rusią, potem z Rosją, fakt pozostawania części ziem polskich pod bezpośrednim panowaniem Rosji w XIX w. i całego państwa w latach
12
Wstąp
1945-89 pod kontrolą Związku Radzieckiego wskazują na potrzebę uwzględnienia w wykładzie także i tego wątku.
Dotychczas używane podręczniki z powszechnej historii państwa posługują się zazwyczaj bardzo szeroko rozumianym terminem państwa, obejmując nim nie tylko strukturę organów państwa ale także organizację społeczeństwa, czyli tzw. ustrój społeczny, i dodając jeszcze niekiedy informacje na temat ustroju ekonomicznego. Jest to w pewnym stopniu pozostałość pojmowania państwa jako instytucji ogarniającej i regulującej całość życia swych obywateli. Zakres przedmiotowy tego podręcznika ogranicza się do instytucji ściśle ustrojowych, pominięto więc w nim celowo wszystkie kwestie, które dotyczą społeczeństwa i jego struktury. Wiedza na ten temat może stać się przedmiotem odrębnego wykładu. Wyeliminowano także niemal całkowicie wszystkie informacje dotyczące ogólnej historii, wydarzeń politycznych, itp., założono bowiem, że elementarną wiedzę w tym zakresie każdy student uniwersyteckich studiów prawa wynosić powinien ze szkoły średniej.
Cechą liberalnego państwa, rozumianego jako wykonywanie władzy publicznej, jest określenie granic, poza które nie powinno ono ingerować w życie obywateli i lokalnych społeczności. Wykład historyczny powinien pokazywać jak daleko sięgała ta ingerencja w różnych epokach i w jaki sposób państwo jej dokonywało, a jednocześnie prezentować, w perspektywie historycznej, jak skonstruowane były i jak działały instytucje ustrojowe samego państwa, czyli mówiąc inaczej, w jaki sposób sprawowana była władza w danej społeczności. Antoni Peretiatkowicz, wybitny polski konstytucjonalista, definiował państwo jako trwały związek ludzi stale osiadłych na pewnej przestrzeni, pod władzą najwyższą. Odnosząc się do tej definicji można powiedzieć, że ewolucja struktury tej najwyższej władzy, jej uprawnień i ograniczeń, stanowi przedmiot niniejszego podręcznika.
Państwo można traktować jako formę organizowania się społeczeństwa. Każda organizacja zakłada istnienie pewnej struktury, zaś jej najważniejszy element stanowi władza. Istotą państwa jest więc władza, czyli prawo wydawania decyzji określających zachowanie się ludzi oraz możliwość ich egzekwowania. Skuteczność decyzji zależy w ogromnym stopniu od autorytetu, jakim cieszy się podejmujący decyzję. Dlatego istotne jest, w jaki sposób legitymizowana jest władza, jakie są jej podstawy.
Przyglądając się historii ustrojów państw cywilizacji Zachodu można zaobserwować interesującą ewolucję podstaw, na jakich budowana była władza państwa i autorytet jego urzędników. W starożytności dominowały uzasadnienia religijne, w początkach średniowiecza tytułem stało się patrimonium (czyli dziedziczenie państwa jak prywatnej własności). Z czasem zasada patrymonialna wyparta została przez teorie odwołujące się do dobra publicznego, którym miała kierować się władza. Wiek Oświecenia umocnił przekonanie o publicznym charakterze państwa, a jednocześnie przyniósł próbę poszukiwania racjonalnych uzasadnień dla władzy monarszej, co w rezultacie przyniosło ideologizację pań-
Wstęp
13
stwa. Wreszcie od schyłku XVIII w. poczynając podstawą władzy stał się konstytucjonalizm, czyli rodzaj umowy między władzą i społeczeństwem. Materia wykładu została zatem podzielona na cztery części i obejmuje państwo starożytne, państwo patrymonialno-lenne, państwo publiczne (w okresie początków epoki nowożytnej oraz w wieku Rozumu) oraz państwo konstytucyjne.












/. PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI







Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej

1. Uwagi wstępne



1. Początków ewolucji ustrojów państw Zachodu upatrywać na- Despotia ipoleis
leży w formach państwowych ukształtowanych w starożytności w Jako PołIstawowc -. .. .... -T. formy ustrojowe
basenie Morza Śródziemnego i jego najbliższym otoczeniu. Poczyna- staro?ytności
jąc od III tysiąclecia p.n.e. na terenach tych osiedlały się różne ludy rozwijając swoje organizacje państwowe. Przybierały' one postać bądź wielkich terytorialnie organizmów, bądź niewielkich państewek, obejmujących miasto z okolicami. Pierwsze miały charakter lądowy i podstawową rolę odgrywała w nich uprawa roli, drugie, położone nad samym morzem lub w jego bezpośrednim pobliżu, związane były przede wszystkim z handlem morskim. Obie wykształciły specyficzne formy ustrojowe: despotię i polis. Trudno nazwać je rozwiązaniami modelowymi dla późniejszych państw, dlatego trzeba wyraźnie powiedzieć, że nie ma bezpośredniego związku między demokracją ateńską a dzisiejszym ustrojem parlamentarnym, czy też despotia Egiptu a np. monarchią absolutną francuskich Burbonów. Jednocześnie należy jednak zauważyć, że dwoistość doświadczeń ustrojowych starożytności w zasadniczy sposób zaważyła na przyjmowanych w późniejszych epokach w Europie uzasadnieniach źródeł władzy i wynikających z tego sposobach organizowania państwa.
2. Źródła władzy w tzw. despotiach wschodnich i państwach greckich

2. Władza w wielkich państwach Egiptu i Bliskiego Wschodu Tcokratyczny miała kilka podstaw legitymizacji. Przede wszystkim władza miała charaktcrwładzy charakter teokratyczny. Król był bogiem lub też łączyły go z bogiem ważne więzy, które czyniły z panującego osobę wymagającą bezwzględnego posłuszeństwa. W Egipcie faraon był jednocześnie bogiem. Cary rytuał, właściwy dla boskiego kultu, stał się więc zarazem kultem związanym z władzą państwową. Faraon nie był jednak jedy-
18
PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI
nym bogiem, stąd możliwość kolizji jego decyzji z decyzjami uzasadnianymi wolą innych bogów: z tego wynikało np. ważne znaczenie kapłanów boga Amona-Ra. Początkowo również władcy panujący na terenie Mezopotamii byli traktowani jak bogowie. Z czasem jednak pozbawieni zostali boskiego atrybutu stając się swego rodzaju zastępcami bogów na ziemi. Właściwym władcą pozostawał bóg, natomiast król (lugal) był jego osobistym przedstawicielem. Podobnie przedstawiała się sytuacja w Persji, gdzie król uważał się za obrońcę religii Ahury-Mazdy, boga nieba i ziemi.
Elementy 3. Teokratyczny charakter władzy łączył się w państwach staro-
magiczne ^yfnych z elementami magicznymi. Magiczny rytuał towarzyszący
władzy miał dodatkowo zwiększać jej autorytet, budzić respekt i
strach oraz podkreślać jej nadprzyrodzony charakter, nieziemską siłę i
moc pozwalającą sterować zjawiskami przyrody.
Funkcja
organizatorska
władzy
Znaczcnie
sukcesów
militarnych
Władza w polis jako wykonywanie
Draez7udri7unkcji publicznych
4. Legitymizacja władzy wynikała także z jej funkcji organizatorskiej. Jednym z głównych zadań władzy państwowej w Egipcie i krajach Bliskiego Wschodu było uporanie się z problemami wodnymi. Ujarzmienie Nilu i wykorzystanie jego wód dla naodnienia~upraw-nych pól miało zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania całego państwa. Podobnie strategiczną rolę pełniło opanowanie wylewów Tygrysu i Eufratu. Skuteczność działania władzy w tym zakresie stawała się więc dodatkowym źródłem jej akceptacji. O znaczeniu "problemów wodnych" dla antycznych społeczeństw może świadczyć stała obecność w nich mitu potopu (epos o Gilgameszu, czy biblijny potop).
5. Uzasadnieniem władzy były także jej sukcesy militarne. Każde zwycięstwo na polu bitwy stanowiło dowód poparcia dla władcy ze strony boga, było także dowodem wyższości boga zwycięzców nad bogiem pokonanych. Ważną rolę odgrywały podboje, będące wypełnianiem swego rodzaju obowiązku szerzenia religii. Tak było np. w Persji, gdzie religię Ahura-Mazdy traktowano jako uniwersalną widząc w osobie władcy jej orędownika i propagatora.
6. Znamienna ewolucja w zakresie postrzegania źródeł władzy dokonała się w polis greckiej. Początkowo i tutaj władza koncentrowała się w osobie króla (basileusa), szybko jednak (od schyłku VIII w.p.n.e.) stracił on znaczenie na rzecz archontów (rady starszych), stając się tylko dostojnikiem religijnym. Jednocześnie, pod wpływem filozofii, dawne pojęcie władzy jako pochodzącej od bogów z Olimpu (co widać jeszcze wyraźnie w dziełach Homera) zaczęło być zastępowane pojęciem wyspecjalizowanych funkcji publicznych, nadawa-
Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej
19
-
nych w wyniku dyskusji i decyzji ludzi. Bogowie przestali być zatem protektorami władcy, stali się natomiast opiekunami wolnej społeczności. Decyzje państwowe nie były już dyktatem bogów, zaczęły natomiast wynikać z ucierania się argumentów.
7. Krąg osób włączonych w podejmowanie takiej publicznej de- Rozszerzanie baty był początkowo niewielki. W polis arystokratycznej czy oligar- J*rcg" �. chicznej decydująca była przynależność do znakomitych rodów lub 0 zakresje w|ajzy odpowiedni status majątkowy. W większości poleis greckich ewolucja
ich ustroju poszła jednak w kierunku stopniowej demokratyzacji, tzn. dopuszczania coraz szerszego grona osób do praw politycznych. W polis ateńskiej zasadnicze znaczenie w tym procesie miało ustawodawstwo Solona. Przeprowadzona przez niego reforma (594 p.n.e.) spowodowała rozszerzenie praw politycznych, pozostawiając jedynie najuboższych poza życiem publicznym. Do demokratyzacji ustroju Aten przyczyniły się również co może wydawać się paradoksalne rządy tyranów {tyrranos jako synonim władzy królewskiej, bo termin basileus był już zajęty dla urzędnika ds. kultu religijnego). Tyrani (Pizystrat i Hippiasz, 544-514 p.n.e.) rządzili z pomocą ludu ("tyran faworyzuje i psuje lud", pisał poeta Teognis) i często z korzyścią dla najuboższych, prowadząc w ten sposób do upodmiotowienia ateńskiego ludu. Ostateczna demokratyzacja życia politycznego w Atenach dokonała się w czasach Peryklesa (V w. p.n.e.), gdy po reformach Kleistenesa (506 p.n.e.) wszyscy wolni obywatele ateńscy płcTmęskiej uzyskali dostęp do działalności publicznej.
3. Działalność prawodawcza
8. W Egipcie i państwach Bliskiego Wschodu prawo traktowane Prawo jako było jako dzieło bogów. W Egipcie rozkazy faraona miały moc obja- woIa boSow wionej woli boga, obowiązywały więc jako nakazy boże. Bezgraniczne posłuszeństwo obowiązujące wobec bogów przenosiło się na ich
wolę, czyli prawo. W państwach Mezopotamii rola władcy ograniczała się do przekazywania poddanym rozstrzygnięć bogów, do zapisywania ich woli. Taki charakter miały najstarsze zbiory praw, takie jak kodeks Urukaginy (ok. 2400 p.n.e.), kodeks Ur-Nammu (ok. 2050 p.n.e.), kodeks Lipit-Usztara (1870 p.n.e.) czy najsłynniejszy tzw. kodeks Hammurabiego (ok. 1700 p.n.e.), w którym zarówno we wstępie jak na zakończenie władca zaznaczał, że ogłoszone prawa podyk-Jował mu bóg Marduk. System prawa w Egipcie i państwach Bliskiego Wschodu charakteryzował się wielkim konserwatyzmem; prawo


20
Prawo jako dzido ludzi
że
Stanowienie
prawa
w polis ateńskiej

Zasada ścisłego
>odporządkowania
urzędników
władcy
___________PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI_________________
zmieniało się bardzo powoli, dominowało bowiem przekonanie, boskie prawo jest doskonałe i w zasadzie niezmienne.
9. W polis greckiej traktowanie władzy jako działania ludzi prowadziło do uznania także działalności prawodawczej jako obszaru aktywności obywatelskiej. Wolny Grek, jak mówiono, słucha tylko prawa, które sam współtworzy. "Prawo jest królem dla wszystkich" pisał poeta Pindar. Takiemu podejściu do prawa sprzyjało również to, że prawo pozytywne sprowadzało się w ujęciu Greków do prawa stanowionego, czyli ustawodawstwa danej polis. Nie bez wpływu było także to, że w języku greckim słowo nomos oznaczało zarazem prawo w ogóle jak i ustawę, stąd Grekom obce były rozważania, które prowadzili potem Rzymianie, czy prawo (ins) jest tylko zbiorem obowiązujących ustaw (leges) czy też obejmuje jeszcze coś ponadto.
10. Działalność prawodawczą wykonywali wolni obywatele polis. W Atenach gromadzili się oni w ramach tzw. Eklezji, tj. zgromadzenia na agorze. W Eklezji, w okresie demokratycznym, udział brali wszyscy obywatele, którzy ukończyli 18 lat. Eklezja zbierała się często, nie rzadziej niż 10 razy w roku, niekiedy nawet do 30 razy w roku. Zgromadzenie mogło podejmować decyzje, gdy przybyło na nie minimum 6000 uprawnionych (kworum). Zasadą działania Eklezji była wolność dyskusji i równość: każdy obywatel mógł zabrać głos, zgłaszać wnioski, przedstawiać argumenty. Stanowienie prawa odbywało się w praktyce w specjalnie powoływanych komisjach. Eklezja stwierdzała w drodze uchwały potrzebę ustanowienia nowego prawa i przekazywała stosowne wnioski komisji. Po dyskusji komisja podejmowała w wyniku głosowania decyzję. Choć formalnie Eklezja powinna była zatwierdzać stanowisko komisji, w praktyce rozstrzygnięcia komisji stawały się obowiązującym prawem.
4. Organizacja państwa, struktura jego władz
11. W Egipcie i państwach Bliskiego Wschodii^obowiązywała zasada centralizmu. Państwo zarządzane było przez urzędników podporządkowanych monarsze. W Egipcie niektóre funkcje faraona, np. w zakresie wymiaru sprawiedliwości, finansów czy kontroli nad armią, przejmowali wezyrowie oraz inni wyżsi urzędnicy, rekrutujący się często spośród kapłanów. Zakres ich kompetencji zawsze formalnie zależał od woli faraona, ale niekiedy uzyskiwali oni sporą niezależność. Kraj dzielił się na okręgi zwane nomami, na czele których stali nomarchowie, posiadający bardzo rozległe uprawnienia (w tym także wojskowe). W państwach Mezopotamii ważną rolę odgrywali
Ustrój despotii wschodnich i polis greckiej
21
intendenci, urzędnicy państwowi wynagradzani nadaniami ziemskimi, które szybko przybrały charakter nadań dziedzicznych. W Persji administracja lokalna znalazła się w rękach satrapów, którzy posradałi Iźeróką władzę cywilną i wojskową, ale podlegali jednocześnie kontroli specjalnych inspektorów. Formalnie scentralizowany system zarządu państw Bliskiego Wschodu w praktyce korygowany był przez czynnik odległości i problemów z przepływem informacji. W efekcie władze lokalne musiały być wyposażone w dość rozległy zakres funkcji, a kontrola ich działań ze strony władcy i urzędników centralnych była utrudniona.
12. Inaczej ukształtowała się organizacja polis greckiej. W Ate- Sprawowanie
nach funkcję władzy wykonawczej sprawowała Rada Pięciuset, czyli ur2f J � _B^~~-L~r^~~ j j t � '-ju * r / � i ?"� i wiązek publiczny.
^Sme\ wybierana w drodze losowania spośród obywateli ateńskich, struktura urzędów
którzy ukończyli 30 lat. Rada Pięciuset odbywała codzienne posie- w Atenach dzenia, pracowała w sposób jawny, a jej członkowie ponosili odpowiedzialność przed Eklezją. Rada wyłaniała z siebie komisje wykonawcze (najczęściej 50-osobowe), które zajmowały się poszczególnymi, szczegółowymi zagadnieniami, a następnie referowały je na posiedzeniach plenarnych. Niezależnie od Bule w Atenach funkcjonowali także liczni urzędnicy. Byli wybierani przez Eklezję w drodze losowania na krótką, zaledwie roczną kadencję, i pobierali wynagrodzenie za swoją pracę. Inaczej wyglądała sytuacja urzędu stratega i urzędników finansowych. Tych wybierano spośród imiennie wskazanych kandydatów, funkcje swe sprawowali nieodpłatnie i ponosili materialną odpowiedzialność całym swoim majątkiem. Cechą charakterystyczną Aten był brak hierarchii urzędów: wszyscy (z wyjątkiem urzędów wojskowych) odpowiadali przed Eklezją, która poddawała ich stałej kontroli (do 9 razy rocznie). Ograniczenie czasu wykonywania funkcji do jednej rocznej kadencji nie stosowało się do urzędu stratega (czyli wyższego urzędnika wojskowego); stratedzy (było ich 10) mogli sprawować urząd wielokrotnie.
5. Wymiar sprawiedliwości
13. Dla Egiptu i państw Bliskiego Wschodu charakterystyczne Połączenie było połączenie władzy administracyjnej z sądowniczą. Wynikało to z adm'nistracJ'z przekonania, że źródłem sprawiedliwości jest władca i że jego wola KróTnaiwyższym objawia się poprzez orzeczenia powołanych przez niego urzędników, sędzią W Egipcie wymiar sprawiedliwości sprawowali nomarchowie, na szczeblu centralnym funkcję tę pełnili wezyrowie, przy czym zawsze istniała możliwość wywołania dowolnej sprawy w dowolnym jej sta-
22
PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI
Sądownictwo ludowe w Atenach
dium (zasada ewokacji) przed oblicze faraona. W Mezopotamii wymiar sprawiedliwości miał początkowo charakter religijny; był on bowiem traktowany jako odczytywanie woli bogów, dlatego też miejscem sądu były świątynie a kapłani odgrywali szczególną rolę w ferowaniu wyroków. Od czasów Hammurabiego mamy do czynienia z laicyzacją sądownictwa, co podobnie jak w Egipcie, prowadziło do połączenia władzy administracyjnej z władzą sądowniczą. Funkcje sądowe przejęli więc naczelnicy okręgów i inni miejscowi urzędnicy, orzekając z pomocą asesorów (kolegialność sądów). Król pozostawał najwyższym sędzią, mógł zatem orzekać w ostatniej instancji, a także jako pierwsza instancja gdy sąd zwlekał z rozpoznaniem sprawy lub odmówił rozstrzygnięcia.
14. W polis greckiej początkowo wymiar sprawiedliwości sprawowany był przez basileusa z udziałem gerontów, zazwyczaj na zgromadzeniach ludowych. W Atenach wraz z demokratyzowaniem się ustroju polis funkcje sądowe przejęła tzw. Heliaia, składająca się z 6000 obywateli ateńskich, wyłonionych przez Eklezją. W konkretnych sprawach Heliaia obradowała w mniejszym składzie, zazwyczaj 501 osób (czasami mniej), w sprawach drobnych rozstrzygnięcia powierzano diaitetom. W sprawach o rozlew krwi funkcje sądowe zachował areopag (archonci), natomiast drobniejszymi sprawami karnymi zajmowali się efaci. Nadzorowanie wykonania kar, jak również nadzór nad więzieniami sprawowało Kolegium Jedenastu. Szczególnym rodzajem sądu był tzw. ostracyzm, czyli sąd skorupkowy. Miał on na celu nie dopuścić do pojawienia się dyktatury: zebrani na Eklezji obywatele ateńscy wypisywali na specjalnych tabliczkach (skorupkach) imię tego obywatela, który w ich przekonaniu zagrażał demokracji w polis. Jeżeli czyjeś imię pojawiało się dostatecznie często, to obywatel ten był zmuszany do opuszczenia Aten (na okres 5-10 lat).



?





Ustrój starożytnego Rzymu



7 rr
1. Uwagi wstępne
,


15. Ustrój starożytnego Rzymu zasługuje na odrębne potrakto- Formy państwa wanie przede wszystkim z uwagi na wpływ, jaki cesarstwo rzymskie nymsiae?0 wywarło na kształtowanie się późniejszych państw europejskich. Początki państwa rzymskiego są podobne do ustroju greckich poleis.
Rzym rozwijał się więc początkowo jako państwo-miasto {civitas), potem jednakże stopniowo powiększał swe terytorium podporządkowując swym wpływom Półwysep Apeniński, północne wybrzeże Afryki, a następnie Półwysep Iberyjski, wreszcie praktycznie cały basen Morza Śródziemnego, a z czasem tereny położone na północ od Alp. Rozwój terytorialny państwa wymuszał zmiany w systemie wła-ćfzy i organizacji zarządzania państwem. Początkowa monarchia, podobna do rządów greckiego basileusa, przekształciła się w system przedstawicielski w ramach civitas arystokratycznej a potem oligar-ctiicznej, następnie system republikański przeobraził się powoli w system cesarski. Występowanie różnych form państwa w historii Rzymu czyniło z niego dodatkowo atrakcyjny punkt odniesienia dla wielu reform i programów ustrojowych na terenie średniowiecznej i nowożytnej Europy.
16. Początki państwa rzymskiego nie są jasne, nawet data zało- Pierwotny podział żenią miasta Rzym nie jest pewna. Przyjmowany tradycyjnie rok 753 na PatrycJuszy
� i j ji j l � ?_ � r � plebejuszy
p.n.e. ma znaczenie legendarne, prawdopodobnie bowiem Rzym po-WitaŁpóźniąJ w wyniku opanowania ujścia Tybru przez Etrusków w VIIVI w.p.n.e. Wiadomo, że w r. 575 p.n.e. miasto już istniało. Brak informacji na temat początkowego okresu państwa rzymskiego powoduje, że nie można w pełni wytłumaczyć genezy podstawowego podziału ^gołecznego, jaki ukształtował się w Rzymie u schyłku monarchii. Podział ten, będący prąwHnpnHp^pię rezultatem reform Serwiu-sza Tuliusza, jednego z ostatnich królów Rzymu, ma istotne znaczenie, gdyż w dużym stopniu zaważył na późniejszej ewolucji ustrojowej Rzymu. W momencie wypędzenia z Rzymu ostatniego władcy,


24
PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI
Lud rzymski
depozytariuszem
władzy
państwowej
Kryzys instytucji
republikańskiej
cfoitas
Tarkwiniusza Pysznego (509 p.n.e.), społeczność Rzymu dzieliła się na dwie zasadnicze grupy: patrycjuszy i plebejuszy. Władza znalazła się całkowicie w rękach patrycjuszy, którzy zmonopolizowali wszystkie ważniejsze urzędy i instytucje w państwie. Walka plebejuszy o uzyskanie praw politycznych stanie się więc motorem zmian ustrojowych Rzymu.
2. Źródła władzy w państwie rzymskim
17. Istotne jest to, że od samego niemal początku istnienia państwa rzymskiego (a więc także w jego okresie monarchicznym) lud rzymski postrzegany był jako depozytariusz władzy państwowej. To przeświadczenie ułatwiało plebejuszom walkę o szerszy dostęp do urzędów i większą kontrolę nad tworzeniem i stosowaniem prawa. Na początku VI w.p.n.e. patrycjusze opanowali zgromadzenia kurialne, Senat i najważniejsze urzędy w państwie (konsulów, cenzorów, kwestorów i pretorów). Plebejusze natomiast uczestniczyli w zgromadzeniach centurialnych, których znaczenie nie było jednak duże. Stopniowo wszakże plebejusze uzyskiwali wpływ na niektóre organy państwa. Od r. 494 p.n.e. mieli własny urząd trybuna ludowego, z czasem własne zgromadzenia ludowe {concilia plebis), których znaczenie systematycznie rosło. Od r. 287 p.n.e. uchwały zgromadzeń plebej-skich obowiązywały cały lud rzymski (lex Hortensia). Od r. 367 p.n.e. plebejusze uzyskali dostęp do urzędu konsula, z czasem do innych urzędów, co z kolei otworzyło im drogę do Senatu, w którym zasiadali najważniejsi urzędnicy.
18. Wejście przedstawicieli plebejuszy do Senatu zatrzymało proces demokratyzowania się civitas rzymskiej i zwiększyło, a następnie umocniło pozycję Senatu jako głównego organu państwa. Znaczenie zgromadzeń plebejskich natomiast malało, zwłaszcza po nieudanych próbach reform braci Grakchów (połowa II wieku p.n.e.). Szybki rozwój terytorialny Rzymu w II wieku p.n.e. wymusił przeprowadzenie reform wojskowych (reforma Mariusza, konsula w latach 107 i 104-100 p.n.e.), te zaś uczyniły z armii ważną siłę polityczną, która wkrótce zaczęła odgrywać ważną rolę w życiu państwa i wpływać na jego ewolucję ustrojową. Rosło bowiem znaczenie wodzów, wśród których nie brakowało wielkich indywidualności (Sulla, Pompejusz, Cezar, Marek Antoniusz, Oktawian), zaś sama armia stała się dla wielu drogą szybkiej kariery (w przyszłości prowadzącej niekiedy ludzi niskiego stanu do tronu cesarskiego). Ambicje wodzów w połączeniu z coraz wyraźniejszą niesprawnością dotychczasowego
Ustrój starożytnego Rzymu
25

systemu prowadziły do przekazywania większych kompetencji w ręce jednego człowieka, z zachowaniem wszakże republikańskich formuł sprawowania władzy. Tak_w_ykształcił się w Rzymie pryncypat (r. 27 p.n.e.).
19. Princeps skoncentrował w swoim ręku władzę trybuna ludo- Kształtowanie wego, cenzora, prokonsula (czyli władzę w prowincjach rzymskich) s|Csys'emu oraz najwyższego kapłana (pontifex mcocimuś). Uprawnienia te nadawał princepsowi na określony czas Senat, formalnie zatem Rzym zachował republikański charakter. Praktycznie jednak okres pryncypatu jest czasem stopniowego kształtowania się ustroju cesarskiego. Malało znaczenie Senatu, jako organu reprezentującego suwerena,-zani=_ kły całkowicie zgromadzenia ludowe. Władza princepsa w coraz większym stopniu nabierała boskiego charakteru (od czasów Aurelia-na, t.j. od III w.n.e., ubóstwienia dokonywano już za życia cesarza) i stawała się samoistnym źródłem prawa i kompetencji urzędników. Ten proces trwał przeszło dwa stulecia a zakończyły go reformy cesarza Dioklecjana (284-305 n.e.), które ostatecznie nadały państwu kształt cesarstwa z cesarzem sprawującym władzę z woli bogów (tzw. dominat). Szybkie włączenie w orbitę władzy religii chrześcijańskiej (czasy Konstantyna Wielkiego, 306-337 n.e.) nadało cesarstwu rzymskiemu szczególny charakter i zaważyło na jego dalszych losach i historycznym znaczeniu.

20. Skumulowaniu całej władzy w ręku cesarza nie towarzyszyło Elekcyjność tronu określenie reguł sukcesji tronu. Początkowo, formalnie rzecz biorąc, ccsarskic8� cesarza (princepsa) powoływał Senat. W praktyce mamy jednak do czynienia z dynastiami (jak np. dynastia julijsko-klaudyjska, Sewerów, Antoniów, itd.), niekiedy poprzez adopcję jako sposób wskazania następcy. Z czasem decydujące znaczenie uzyskało wojsko, które wynosiło zwycięskich wodzów na tron cesarski, oraz pretorianie, czyli gwardia cesarska, która także mogła faktycznie decydować o obsadzie tronu. Brak jasnego określenia reguł sukcesji tronu, osłabiający w istotny sposób władzę cesarską, brał się w dużym stopniu z utrzymującej się długo w państwie rzymskim fikcji, iż to lud jest depozytariuszem władzy publicznej (a więc Senat, ale także żołnierze, zgromadzeni na polu obozowym, wyrażali wolę ludu).

26
PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI

3. Działalność prawodawcza

Ustawa XII tablic 21. Prawo rzymskie miało pierwotnie charakter prawa zwycza-
jowego i jego źródła były bardzo rozproszone. Znajomość prawa miała w tej sytuacji charakter wiedzy szczególnej, dostępnej nielicznym członkom społeczności. Stąd wzięła się presja plebejuszy do uczynienia z prawa narzędzia znanego szerszemu ogółowi. Pod ich wpływem powołano specjalną komisję dziesięciu, która wyposażona została w szerokie kompetencje, przyznawane wcześniej konsulom i trybunowi ludowemu. Wynikiem pracy komisji stała się słynna ustawa XII tablic, zawierająca regulacje dawnego ius civile (zwanego także ius Quirilum).


Działalność
22. Po przekształceniu się monarchii w republikę i pojawieniu się
pretorów: urZędów publicznych działalność prawodawcza odbywała się w dwo-ius honorarium ... ,."... .... .
jaki sposób. Z jednej strony prawo rozwijało się poprzez działalność
pretorów, którzy wraz z objęciem urzędu przedstawiali w wydawanych edyktach zasady, według których mieli rozstrzygać spory, co dało początek tzw. ius honorarium, z drugiej strony zaś tworzeniem prawa zajął się Senat, a także, w mniejszym stopniu, zgromadzenia ludowe.
Działalność 23. W okresie republikańskim szczególne znaczenie uzyskał Se-
Scnatu: nat ktory za czasow Juliusza Cezara (I w.p.n.e.) liczył blisko 900 senatus consulla . , ; . ł . . J
członków. W Senacie zasiadali przedstawiciele rodów arystokratycznych, z czasem, poprzez kariery urzędnicze, dostęp do niego uzyskali także przedstawiciele plebsu. Od IV w.p.n.e. (lex Ovinia) skład Senatu ustalali na okres 5 lat cenzorzy, z tym, że regułą było powoływanie po upływie kadencji dotychczasowych senatorów (chyba że utracili prawo do zasiadania w Senacie) oraz niektórych urzędników. Senat zwoływał konsul lub pretor (potem uprawnienie takie uzyskał także trybun ludowy), który przewodniczył później posiedzeniu. On też inicjował procedurę ustawodawczą. Senat w głosowaniu zajmował stanowisko wobec projektu {senatus auctoritas). Po zatwierdzeniu go przez przewodniczącego urzędnika wola Senatu przybierała formę senatus consultum, stając się obowiązującym prawem. Senat zatwierdzał także projekty ustaw głosowane w tzw. komicjach comitia tri-buta z inicjatywy pretora lub trybuna ludowego. Zgromadzenia ludowe nigdy nie rozwinęły szerzej swych kompetencji ustawodawczych, choć od czasów lex Hortensia (287 p.n.e.) ich uchwały miały obowiązywać cały lud rzymski.


Ustrój starożytnego Rzymu
27
24. Wraz z rozwojem pryncypatu uprawnienia prawodawcze Se- Działalność natu stawały się coraz bardziej symboliczne, władza._pxawodawcza Prfwodawcza przeszła bowiem faktycznie w ręce princepsa. Skumulowanie w jego osobie uprawnień cenzora i trybuna ludowego dało mu możliwość kształtowania składu Senatu, inicjowania procedury ustawodawczej oraz prawo weta wobec uchwał Senatu (uprawnienie trybuna ludowego). Formalnie prawo nadal stanowił Senat, w praktyce akceptował on wszystkie wnioski cesarza odczytywane przez kwestora. W III w.n.e. uprawnienia prawodawcze Senatu przeszły w całości na cesarza, zaś sam Senat zanikł jako odrębna instytucja. Od czasów Hadriana, który polecił wybitnemu prawnikowi Salviusowi Iulianusowi zebranie wszystkich edyktów pretorskich w jeden zbiór, tzw. Edictum Safoia-num, także edykty pretorskie przestały być źródłem prawa.
25. Niezależnie od uprawnień wynikających z formalnie piasto- Konstytucje wanych urzędów, princeps uzyskał także z czasem własne uprawnię- ccsars c nia ustawodawcze. Wydawał edykty, regulujące zwłaszcza sprawy z zakresu^prawa. sądowego i działania magistratury, mandaty, zawierające instrukcje, także procesowe, dekrety, w drodze których cesarz rozstrzyga! spory sądowe (od III w.n.e. wiązały one sędziów na przyszłość) oraz reskrypty, zawierające odpowiedzi na zgłaszane pytania i wątpliwości prawne. 2 czasem wszystkie te formy decyzji cesarskich zaczęto nazywać konstytucjami cesarskimi.

4. Organizacja państwa, struktura jego władz

26. Państwo rzymskie miało przez wiele stuleci nieuporządko- Elekcyjność, waną strukturę. Wraz z kolejnymi podbojami powiększało się znacz- , ^wr^rchii
i\6 vv\e, ?s.iks n^ ś\a.& ta tym zmiany w zakresie

dów zaliczyć należy urząd konsula, cenzora, pretora, kwestora i trybuna ludowego. Urzędy te były sprawowane czasowo, przy czym najważniejszy z nich, urząd konsula, powierzano dwóm osobom, co miało chronić przed niebezpieczeństwem tyranii. Nie istniała jednak żadna hierarchia między tymi urzędami, wszystkie piastowane były z woli Senatu i ludu rzymskiego. W szczególnej sytuacji znajdowali się prokonsuIowie, którzy sprawowali władzę w podbitych nowych prowincjach, gdyż kumulowali oni na tych terenach całą władzę urzędniczą (uprawnienia te wynikały z prerogatyw wodzowskich).

Ustrój starożytnego Rzymu
27
24. Wraz z rozwojem pryncypatu uprawnienia prawodawcze Se- Działalność
natu stawały się coraz bardziej symboliczne, władza prawodawcza Prawodawcza ;? ;J. ... . . ". ^^ . princepsa
przeszła bowiem taktycznie w ręce princepsa. Skumulowanie w jego
osobie uprawnień cenzora i trybuna ludowego dało mu możliwość kształtowania składu Senatu, inicjowania procedury ustawodawczej oraz prawo weta wobec uchwał Senatu (uprawnienie trybuna ludowego). Formalnie prawo nadal stanowił Senat, w praktyce akceptował on wszystkie wnioski cesarza odczytywane przez kwestora. W III w.n.e. uprawnienia prawodawcze Senatu przeszły w całości na cesarza, zaś sam Senat zanikł jako odrębna instytucja. Od czasów Hadriana, który polecił wybitnemu prawnikowi Salviusowi Iulianusowi zebranie wszystkich edyktów pretorskich w jeden zbiór, tzw. Edictum Sahia-num, także edykty pretorskie przestały być źródłem prawa.
25. Niezależnie od uprawnień wynikających z formalnie piasto- Konstytucje wanych urzędów, princeps uzyskał także z czasem własne uprawnię- ccsarsklc nia ustawodawcze. Wydawał edykty, regulujące zwłaszcza sprawy z zakresuj>rawa. sądowego i działania magistratury, mandaty, zawierające instrukcje, także procesowe, dekrety, w drodze których cesarz rozstrzygał spory sądowe (od III w.n.e. wiązały one sędziów na przyszłość) oraz reskrypty, zawierające odpowiedzi na zgłaszane pytania i wątpliwości prawne. Z czasem wszystkie te formy decyzji cesarskich
zaczęto nazywać konstytucjami cesarskimi.

4. Organizacja państwa, struktura jego władz



26. Państwo rzymskie miało przez wiele stuleci nieuporządko- Elekcyjność,
waną strukturę. Wraz z kolejnymi podbojami powiększało się znacz- todencyjnosć
. x , ^ i � . i j � i � i brak hierarchii
nie terytorium państwa, ale nie szły w siad za tym zmiany w zakresie urzcjow
zarządzania. Rzym pozostawał w sensie organizacyjnym dawną civi-tas z kilkoma ważnymi urzędami i bez kadry urzędniczej zdolnej wy-'konywać systematycznie polecenia władzy. Do najważniejszych urzędów zaliczyć należy urząd konsula, cenzora, pretora, kwestora i trybuna ludowego. Urzędy te były sprawowane czasowo, przy czym najważniejszy z nich, urząd konsula, powierzano dwóm osobom, co miało chronić przed niebezpieczeństwem tyranii. Nie istniała jednak żadna hierarchia między tymi urzędami, wszystkie piastowane były z woli Senatu i ludu rzymskiego. W szczególnej sytuacji znajdowali się prokonsulowie, którzy sprawowali władzę w podbitych nowych prowincjach, gdyż kumulowali oni na tych terenach całą władzę urzędniczą (uprawnienia te wynikały z prerogatyw wodzowskich).


28
PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI
Rozbudowa 27. Sytuacja ta zaczęła ulegać stopniowej zmianie w okresie
orpusu pryncypatu. z jednej strony część najważniejszych urzędów została Znaczenie zasady kupiona w ręku princepsa, z drugiej zaś powoli rozbudowywała się fachowości struktura niższych urzędów. Urzędników tych traktowano jako man-datariuszy władzy cesarskiej, działających na zasadzie otrzymywanych od cesarza pełnomocnictw. Zanikła więc zasada kolegialności i rocznego sprawowania urzędu, charakterystyczna dla wcześniejszych czasów, rozwinęła się natomiast zasada fachowości (nabierało znaczenia prawnicze wykształcenie i posiadana praktyka). Na szczeblu centralnym szczególną rolę zaczął odgrywać urząd prefekta pretorianów; okresowo mógł on sprawować niemałą władzę, jak choćby Sejan za rządów Tyberiusza. Od czasów Aleksandra Sewera (III w.n.e.) rozporządzenia wydawane przez prefekta pretorianów uzyskały moc ogólnie obowiązującą. Dla uniknięcia niebezpieczeństw związanych z dużą władzą prefekta, cesarze zaczęli mianować dwóch prefektów. Ponieważ prefekt sprawował także w zastępstwie cesarza sądownictwo, zaczęto powoływać na to stanowisko także wybitnych prawników (prefektami byli m.in. Papinian, Ulpian czy Paulus).
Od czasów Hadriana (II w.n.e.) rosło znaczenie rady cesarskiej, jako organu przybocznego i zarazem doradczego. Rada, składająca się z osób powoływanych przez cesarza, zajmowała się jednak głównie sprawami cywilnymi i karnymi oraz ustawodawczymi. Przewodniczył jej często, pod nieobecność cesarza, prefekt pretorianów. Nadal brakowało więc urzędów i organów centralnych (poza cesarzem), których kompetencje administracyjne rozciągałyby się na prowincje.
Centralizm 28. Zasadniczą reformę przeprowadzono dopiero za czasów Dio-
i biurokratyzm klecjana (284-305). Oznaczała ona rozdzielenie władzy cywilnej i
jako podstawy . \ ,-, A\ a �
administracji wojskowej, co pozwoliło na uporządkowanie systemu zarządzania
państwem na szczeblu zarówno centralnym jak lokalnym. Podstawowymi zasadami, na jakich zbudowano system administracji państwa, stały się centralizm i biurokratyzm, co oznaczało oparcie się na fachowych, przygotowanych do sprawowania funkcji i mianowanych urzędnikach, a jednocześnie wprowadzenie systemu hierarchicznego, powiązanego z nowych podziałem administracyjnym państwa. Warto zauważyć przy okazji, że administracja czasów dominatu zaczęła obejmować w znacznie szerszym niż dotychczas stopniu sfery życia związane z użytecznością publiczną, takie jak aprowizacja kraju, komunikacja i nadzór nad drogami, poczta.
Reforma Dioklecjana pozwoliła zachować ciągłość organizacji państwowej, uniezależniając w znacznym stopniu działanie urzędów od zawirowań i ciągłych zmian na tronie cesarskim. System scentralizowanej i zbiurokratyzowanej administracji przejęło potem cesarstwo
Ustrój starożytnego Rzymu
29

wschodniorzymskie (Bizancjum), a kilkanaście wieków później stał się on wzorem dla administracji państwa absolutnego.
29. OrganerjLcentralnym stał się św. Konsystorz, w skład którego Święty Konsystorz ^chodzili najwyżsi urzędnicy, zwani niekiedy komesami, stojący na iakoorgan
czele najważniejszych służb państwa (jak skarbowość, poczta czy sądownictwo). Św. Konsystorz miał charakter najwyższej rady cesarskiej i sądu najwyższego.
30. Na szczeblu lokalnym dawny, źle funkcjonujący podział Czterostopniowy dwustopniowy (prowincje, okręgi) zastąpiono podziałem czterostop- zarz1" lokalliy niowym. Bezpośrednie zarządzanie ponad stoma prowincjami okazało
się nieskuteczne, i dlatego powołano jednostki pośrednie: diecezje z wikariuszami--tta czele (było ich 12) oraz cztery prefektury. Czterostopniowy podział (okręg-prowincja-diecezja-prefektura), wprowadzony za czasów Dioklecjana i Konstantyna, wywarł później wpływ na strukturę kościelną oraz organizację państwa frankońskiego. Stojący jia czele prowincji prezesi (zwani także sędziami) byli urzędnikami powoływanymi i odwoływanymi przez cesarza, który zmieniał ich często, aby nie wiązali się zbyt mocno z miejscowymi elitami. Okręg (ciiulas) obejmował miasto z otaczającym je terytorium. Za czasów pryncypatu w okręgach funkcjonował samorząd wykonujący, pod nadzorem państwa, niektóre zadania publiczne. W okresie dominatu samorząd ten uległ rozkładowi a miastem kierowali duowirowie. Słabą stroną administracji późnego cesarstwa była skarbowość. Mimo prób zreformowania tej służby przez Dioklecjana, nie udało się zbudować sprawnego systemu ściągania podatków i finansowania rosnących zadań państwa.


31. Zasadnicze znaczenie dla dalszych losów państwa rzymskie- Tetrarchia
go miał dokonany przez Dioklecjana podział władzy między czterech ' Podzial a
. , _ . _ , . .-----------r-i . na wschodnio- i
jaiiujących (tzw. tetrarchia). Podział ten, w zamierzeniu pomysło- zac"odniorzyniskie
dawcy, miał uporządkować reguły sukcesji, niejdotrwał jednak nawet do końca rządów Dioklecjana i ostatecznie zapoczątkował definitywny rozpad cesarstwa na wschodniorzymskie i zachodniorzymskie (395 r.). Rywalizacja między tymi dwoma państwami wypełniła ostatnie lata Cesarstwa Zachodniorzymskiego, a potem znalazła swoiste przedłużenie w czasach gdy idea cesarstwa odrodziła się w Europie (w monarchii frankońskiej, a następnie w państwie niemieckim).
30
PAŃSTWO W STAROŻYTNOŚCI


5. Wymiar sprawiedliwości

Sądy pretorskie

Sądownictwo cesarskie
Związanie władzy
sądowej
z wykonawczą

32. W okresie republikańskim władza sądowa w Rzymie wykonywana była początkowo przede wszystkim przez konsulów, z czasem na znaczeniu zyskali pretorzy (praetor urbanus od 367 p.n.e., dla spraw między obywatelami rzymskimi oraz praetor peregnnus od 242 p.n.e. dla spraw między cudzoziemcami oraz między cudzoziemcami i obywatelami rzymskimi). W sprawach najwyższej wagi (decydujących o wolności i majątku) orzekał pretor, w pozostałych pretor przeprowadzał jedynie postępowanie in wre, mające na celu stwierdzenie charakteru roszczenia i ustalenie czy podlega ono ochronie prawa. Spór rozstrzygał natomiast prywatny sędzia (iudex), powoływany przez pretora. Niekiedy w sprawach zwłaszcza o własność gruntową czy spadkowych orzekały tzw. sądy centumwiralne, działające w małych zespołach.
33. W czasach pryncypatu, obok dawnych sądów, pojawiają się sądy nadzwyczajne (cognitio extra ordinem) wykonywane przez cesarza lub umocowanych przez niego urzędników (konsulowie, pretorzy). W ramach wymiaru sprawiedliwości na znaczeniu zyskują prefekt pretorianów i prefekt miasta, działający jako instancja odwoławcza. Coraz wyraźniej władza sądowa wiąże się z władzą wykonawczą.
34. Do ujednolicenia struktury wymiaru sprawiedliwości doszło w okresie dominatu. Upowszechnił się wtedy proces kognicyjny, wypierając wcześniejszy proces formułkowy. Jednocześnie w związku z przeprowadzoną reformą podziału administracyjnego państwa, regułą stała się wieloinstancyjność postępowania sądowego. Hierarchia sądowa, nie oddzielona od władzy wykonawczej, pokrywała się z hierarchią zarządu lokalnego państwa. Od wyroku duowirów w mieście można więc było apelować do prezesa prowincji, od prezesa prowincji do wikariusza w diecezji, od wikariusza do prefekta prefektury, zaś od prefekta do cesarza. Niezależnie od sądownictwa powszechnego funkcjonowały systemy sądów specjalnych; specjalna jurysdykcja dotyczyła spraw wojskowych i skarbowych.



PODSUMOWANIE
1. Państwo w starożytności występowało w dwóch podstawowych formach: niewielkiej pod względem obszaru polis (civitas) i dużej terytorialnie despotii.
2. W polis (civitas) wykształciło się przekonanie, że władza ma swe umocowanie w woli ludu, stąd znaczenie rozmaitych zgromadzeń ludowych i powierzanie przez nie ograniczonej przedmiotowo i czasowo władzy wybieranym urzędnikom. W despotii, gdzie władza miała swe boskie źródło, władca nie podlegał nikomu i sprawował rządy jednoosobowo.
3. Znamienna ewolucję przeszło państwo rzymskie. Z niewielkiej civitas stało się imperium władającym całym basenem Morza Śródziemnego. Elementy charakterystyczne dla ustroju civitas przetrwały jednak do późniejszych czasów, gdy republika zaczęła się przekształcać w cesarstwo. Znalazło to swój wyraz w specyficznej konstrukcji ustrojowej pryncypatu, będącego próbą kontynuacji instytucji republikańskich w ramach umacniającego się systemu jedynowładztwa.
4. Cechą państwa rzymskiego był stosunkowo słabo rozbudowany aparat administracyjny, a także powiązanie władzy wykonawczej z władzą wojskową i sądową.


































//. PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE




?


: ?
?
Wprowadzenie
?
35. Cechą charakterystyczną początków średniowiecza jest po- Zasada
patrymonialna
jawienie się państwa patrymonialnego (od łac. patrimonium, czyli dziedzictwo), postrzeganego jako łup zwycięskiego wodza. W konsekwencji państwo traktowane było jak własność prywatna króla i jego rodu, co z jednej strony oznaczało niekwestionowane prawo dynastii do rządzenia, z drugiej jednak stało się przyczyną podziałów państwa i rozdysponowywania jego ziem między wiernych sojuszników króla. Pojawienie się tego typu konstrukcji było w dużym stopniu skutkiem tego, że najważniejsze państwa Europy Zachodniej, a przede wszystkim państwo Franków (potem także państwo angielskie), powstały w wyniku podboju. Choć potem najeźdźcy zasymilowali się całkowicie z miejscową ludnością, traktowanie władzy jak zdobyczy utrzymało się jeszcze wiele stuleci.
36. Drugą cechą europejskiego państwa wczesnego średniowie- Ustrój lenny cza było pojawienie się w nim struktury lennej, czyli zazwyczaj dość skomplikowanego układu osobistych zależności, wspartych nadaniami ziemskimi, i wyznaczających wzajemne prawa i obowiązki. System
kuny, mający swoje źródła w patrymonialnym charakterze państwa, stał się na kilka stuleci sposobem organizacji państwa i egzekwowania władzy, i zachował swą skuteczność nawet w okresie, gdy władzę monarszą zaczęto już traktować jako dobro publiczne. Taka sytuacja panowała we Francji i Anglii do schyłku XV w., i to mimo występujących tam zgromadzeń stanowych. Szczególnym przypadkiem okazała się Rzesza Niemiecka, która jako całość zachowała aż do swego końca charakter głęboko zdecentralizowanej monarchii lennej.
37. Traktowaliie władzy, sposób jej wykonywania i organizowa- Prywatno-prawnc niajako przedłużenia zasady patrymonialnej i osobistych zależności asPekty wlatlzy
. , . . i j i . ' , w średniowieczu
między seniorem i wasalem powodowało, ze ganstwo wczesnośredniowieczne miało do pewnego stopnia charakter prywatno-prawny. Z tego względu niektórzy historycy zastanawiają się, czy można mówić o istnieniu państwa w średniowiecznej Europie. Jeśli jednak przyjmiemy, że państwem określać będziemy każdą formę organizacji społeczeństwa (nawet opartą na prywatnych umowach), to średnio-

36
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
wieczna struktura lenna ma oczywiście charakter państwa. Należy przy tym pamiętać, że wynikające z umowy uprawnienia wasala oznaczały sprawowanie przez niego funkcji publicznych wobec mieszkańców terytorium lenna, zaś na szczeblu centralnym ogólny charakter władzy królewskiej (także w aspekcie publicznym) wynikał z namaszczenia, jakiego udzielał monarchom Kościół. Jest także charakterystyczne, że na dworach królewskich bardzo szybko zaczęły się pojawiać doktryny podkreślające szczególny charakter monarchy jako strażnika ładu, pokoju i dobra ogólnego.
38. W podręcznikach zwykło się wyodrębniać monarchię stanową jako specjalną formę państwa średniowiecznego, traktując przy tym jako jej wyróżnik występowanie przedstawicielstwa stanowego. 'Trzeba jednak zauważyć, że z punktu widzenia ustroju państwa samo pojawienie się reprezentacji stanowej nie oznacza jeszcze faktycznego włączenia się stanów w rządzenie państwem. We Francji Stany Generalne okazały się słabe i nigdy nie zagroziły władzy królewskiej. W Anglii rola Parlamentu jako współuczestnika procesu ustawodawczego ugruntowała się dopiero w XV w., przedtem natomiast stanowił on raczej narzędzie sporu baronów królestwa z monarchą. W Rzeszy Niemieckiej natomiast Sejm zachował przez cały czas charakter zjazdu bezpośrednich wasali cesarskich i nigdy nie stał się przedstawicielstwem stanowym (w sensie stanów społecznych).
Problem
tzw. monarchii
stanowej



'Xi fjur * .o-
I Sili -'
-,'? mną ayła*ifitwfc> ff�vflł*M�*."Wvvi.� u M-Oóii *{-'�*'> {Mi � "... ..\.sobx^v ,
oh x<', i-',rjvW PsWj'1 O-r: ć(U,ą -iS ../'hv.ti! ?? . \ it.łr.iq-o ilfi^/J'1 "?..( (. ;f.'>tt> ' ri



























































Ustrój państwa Franków

/. Uwagi wstępne

39. Upadek Cesarstwa Zachodniorzymskiego (476 n.e.) wiąże się Powstawanie ^powstawaniem państw germańskich, lokujących swe siedziby na Panstw terytorium dawnego imperium rzymskiego. Do najważniejszych zaliczyć trzeba państwa Wizygotów, Ostrogotów, Burgundów, Wandalów, Longobardów i Franków. Wizygoci osiedlili się w 419 r. na tere-nuTAkwitanii, potem opanowali wybrzeże Morza Śródziemnego a w 507 r., wyparci przez Franków, przenieśli swe siedziby na obszar Półwyspu Iberyjskiego, gdzie pozostawali aż do podboju arabskiego (711). Państwowość ostrogocka okazała się znacznie krótsza: w 493 r. Ostrogoci podbili Italię, ale już w 555 r. kres ich państwu położyło Bizancjum. Podobnie efemeryczny charakter miały państwa Wandalów i Burgundów. Gba nie przetrwały nawet stu lat. Dłużej rządzili Longobardowie, którzy opanowali północną część Półwyspu Apenińskiego w 568 r. i pozostali tam do 774 r. kiedy zostali pobici przez Karola Wielkiego.
40. Najbardziej trwałe okazało się państwo Franków, którzy mieli swe pierwotne siedziby w dorzeczu dolnego Renu. Stopniowo rozszerzając swe wpływy Frankowie opanowali ostatecznie całądaw-mfrzymską Galię, eliminując inne ludy i budując najpotężniejsze państwo ówczesnej Europy. Ustrój państwa frankońskiego i jego losy zaważyły w sposób decydujący na kształcie ustrojowym późniejszych państw europejskich. Przyjęcie chrztu przez Klodwiga w 496 r. spowodowało także, iż terytorium państwa Franków, wobec ekspansji islamu w basenie Morza Śródziemnego, stało się głównym obszarem rozwoju religii chrześcijańskiej.
41. Dzieje państwowości frankońskiej dzielą się na dwie wyraźne części: okres rządów Merowingów (formalnie do r. 751, faktycznie do początków VIII w.) oraz okres rządów Karolingów. Monarchia karolińska podzieliła się w wyniku traktatu w Yerdun (r. 843) na trzy czę-
Powstanie państwa Franków

Rządy
Merowingów i Karolingów jako dwa okresy dziejów państwa Franków
38
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
Podbój i
asymilacja jako
czynniki
kształtujące
państwowość
frankońską
t
?
Władanie ziemią
jako podstawa
władzy
?
ści, które objęli trzej wnukowie Karola Wielkiego: Francję zachodnią, która dała początek dzisiejszemu państwu francuskiemu (z Karolem Łysym), Francję wschodnią, czyli późniejsze państwo niemieckie (z Ludwikiem Niemieckim) oraz część obejmującą Półwysep Apeniński i pas rozdzielający wschodnią i zachodnią Francję (z Lotariuszem). Owa scheda Lotariusza stanie w następnych stuleciach (aż po XX wiek) źródłem wielu europejskich konfliktów.
42. Ludność germańska we wszystkich wskazanych wcześniej państwach pozostawała w zdecydowanej mniejszości. Wizygoci w Akwitanii stanowili np. tylko około 2 % ludności. W państwie Franków, po podboju Galii, na ok. 7-10 min Galo-Rzymian było tylko 100 tysięcy Franków. Stopniowo dokonywał się proces asymilacji, tym łatwiejszy zresztą, że ludność pochodzenia rzymskiego z niechęcią wspominała rządy cesarstwa rzymskiego ("lepiej żyć swobodnie przy pozorach niewoli niż cierpieć niewolę przy pozorach wolności", pisał w V w. duchowny Salvianus z Marsylii komentując w ten sposób ostatnie lata rzymskiego imperium). Jednakże dla kształtu państwowości frankońskiej fakt pozostawania przez Franków w wyraźnej mniejszości miał ogromne znaczenie. Państwo Franków powstało więc i rozwijało się z jednej strony jako rezultat kolejnych podbojów, co wymuszało poszukiwanie takich rozwiązań ustrojowych, które pozwalały na utrzymanie władzy na zaanektowanym terytorium, z drugiej zaś strony proces asymilacji powodował przejmowanie przez Franków niektórych antycznych instytucji zarówno społecznych jak i prawnych. Państwo Franków zatem, wyrosłe z tradycji germańskiej demokracji wojennej, stało się jednocześnie swoistym dziedzicem dorobku ustrojowego (i doktrynalnego) Rzymu.
?
2. Zrodla władzy
43. Legitymizacja władzy w państwie Franków ulegała znamiennej ewolucji. Początkowo decydujące znaczenie, podobnie jak w innych państwach szczepowych, miały umiejętności wodzowskie i odnoszone zwycięstwa. Z czasem jednak pojawiły się inne uzasadnienia i źródła władzy. Rozwój terytorialny państwa zwiększał istotnie domenę królewską, zdobywała sobie bowiem miejsce reguła, będąca rozwinięciem dawnego prawa dysponowania zdobytym łupem, że podbijane ziemie pozostawały w dyspozycji panującego. Wraz z przekształcaniem się organizacji szczepowej Franków w strukturę o charakterze terytorialnym, władanie ziemią nabierało specjalnego znaczenia i stawało się źródłem prestiżu i władzy. Wraz z podbitymi
Ustrój państwa Franków
39
terenami władcy frankońscy przejmowali także funkcjonujące na nich instytucje rzymskie, w tym zwłaszcza system podatkowy i związane z własnością publiczną przywileje. I choć system podatkowy szybko uległ niemal całkowitej dezintegracji, zawłaszczone terytoria stały się źródłem poważnych korzyści realizowanych bezpośrednio w postaci dochodów, lub pośrednio przez obowiązek rozmaitych świadczeń na rzecz władcy (jak chociażby obowiązek stawania zbrojnie lub służenia radą).
44. Ważnym czynnikiem umacniającym władzę w państwie fran- Sakralizacja końskim stał się proces jej sakralizacji. Poszukiwanie uzasadnień władzy władzy w poparciu bogów występowało już w okresie szczepowym. Przyjęcie chrztu z rąk biskupa Remigiusza w 496 r. przez wodza Franków Klodwiga nadało jednak temu rodzajowi legitymizacji władzy szczególnego charakteru. Religia chrześcijańska od czasów Kon-^taiityna byłareligią państwową Rzymu i dostarczała ważnych uzasadnień dla władzy cesarskiej, wpisując jej sprawowanie w odwieczny boży plan dziejów. Chrzest Klodwiga włączył więc monarchów frankońskich w ten nurt nadając ich władzy boski charakter. W ten sposób władza ta przestała być w takim stopniu jak poprzednio zależna od fortuny i sukcesów wojennych władcy, jej źródłem stała się bowiem wola Boga i z jego namaszczenia była ona sprawowana. Jednocześnie królowie frankońscy uzyskali w ten sposób poważne oparcie w silnej organizacji Kościoła, co miafo ogromne znaczenie zarówno dla dalszych podbojów, jak i sprawowania władzy. (Korzyść była zresztą obopólna, bo Kościół zyskał z kolei ważnego sojusznika w walce z groźnymi dla jego zwartości herezjami), ^rzyję^cie chrztu w wersji katolickiej dało Frankom argument w konfrontacji z Wizygo-tami i Burgundami, którzy przyjęli chrzest wcześniej, ale w wersji Inańskiej. Wyparcie Wizygotów i pokonanie Burgundów (534 r.) dokonało się bowiem pod hasłem wyzwalania ludności, która Jęczała w jarzmie heretyków". O stopniowym włączaniu się Franków w tradycję rzymską świadczyć może z kolei próba zbudowania mitologicznych źródeł władzy rządzącej dynastii Merowingów. W kronice tzw. ?seudo-Fredegara (VII w.) pojawia się próba udowodnienia trojańskiego pochodzenia legendarnego Meroweusza, założyciela dynastii.



45. Źródłem władzy królów frankońskich była także wywodząca się jeszcze z czasów szczepowych instytucja bannusu królewskiego, kroIcwski czyli zdolność i prawo wydawania rozkazów i wymierzania kar. Były to typowe dla okresu demokracji wojennej uprawnienia wodza, którego ludność wybierała na wiecu powierzając mu dowództwo nad kolejną wyprawą. Z czasem ten charakter władzy zatarł się, ale upraw-

40
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Nieuregulowanie
zasady sukcesji
tronu

Proces
decentralizacji władzy
nienia związane z bannusem pozostały, stając się następnie źródłem władzy prawodawczej króla (o czym niżej). Legitymizowaniu władzy królewskiej w państwie Franków służyło także przekonanie, umacniane zwłaszcza przez hierarchię kościelną, o wcielaniu przez królów w życie trzech cnót: waleczności, pobożności i sprawiedliwości.
46. Monarchia frankońska miała charakter patrymonialny. Państwo i sprawowanie w nim władzy były traktowane jako prywatna domena rządzącej dynastii. W takim ujęciu państwo stało się więc patritnonium (ojcowizną), do którego zgłaszali pretensje wszyscy członkowie rządzącego rodu. Na problem sukcesji tronu nakładały się zatem reguły spadkobrania, obowiązujące wśród Franków. Sytuacja ta prowadziła, zwłaszcza, w okresie merowińskim, do bezustannych walk o władzę, toczonych przez przedstawicieli dynastii, oraz do ciągłej groźby podziału państwa. W zasadzie obowiązywała reguła wskazywania następcy przez panującego władcę, ale potwierdzenia takiej desygnacji dokonywali możni, co otwierało drogę do poważnych konfliktów.
47. Walczący o władzę przedstawiciele dynastii merowińskiej musieli poszukiwać sojuszników wśród wielmożów, ci zaś skłonni byli udzielić poparcia w zamian za konkretne korzyści. Uzyskiwane przez możnowładztwo przywileje osłabiały władzę królewską i pogłębiały decentralizację państwa. Takim ważnym przywilejem okazał się dokument wydany w 614 r. przez Chlotara, w którym władca zobowiązywał się mianować ważniejszych lokalnych urzędników spośród miejscowej arystokracji.
Walki o sukcesję tronu i rozdawanie przywilejów rozpoczęły proces feudalizacji władzy. Jak już wspomniano wyżej dobra królewskie w czasach Merowingów traktowane były jak dawne rzymskie dobra publiczne; były one zatem zwolnione z danin i podatków. Ten immunitet zachowywał swoją moc także w razie przekazywania dóbr możnowładcom (najczęściej łącznie z przywilejem sądowym). W ten sposób, pozyskując sojuszników, królowie merowińscy stopniowo tracili kontrolę nad częściami swego terytorium pozbawiając się dochodów i rezygnując z wykonywania wymiaru sprawiedliwości. Będzie to miało także wpływ na zakres ich władzy prawodawczej.
Objęcie rządów 48. Ostatni królowie z dynastii Merowingów znani są pod nazwą
przez Karolingów 5gnuśnych. władców", co dobrze obrazuje prestiż, jakim się cieszyli. Nie realizowali więc podstawowych cnót władzy, którymi były, jak wspomniano już wyżej, waleczność, pobożność i sprawiedliwość. Zmiana rządzącej dynastii dokonała się w rezultacie w sposób dość naturalny: wśród możnych rodów na plan pierwszy wysunął się ród

Ustrój państwa Franków
41


Arnulflngów, którego przedstawiciele zajmowali ważne stanowisko jnajordomusa (zarządcy -dóbr królewskich i zwierzchnika drużyny królewskiej). Od czasów Karola Młota (przełom VII-VI11 w.) i jego znakomitego zwycięstwa nad Arabami pod Poitiers (r. /li) ród ten TakTycznie kierował sprawami państwa. Definitywne odsunięcie Me-rowingów od władzy dokonało się za czasów Pepina Małego, który uzyskał poparcie biskupów frankońskich i koronował się w 751 r. zapoczątkowując formalnie rządy dynastii Karolingów (tak od imienia Karola Młota nazywano ród Arnulflngów). W 754 r. Pepin, by umocnić swe prawa do tronu, powtórzył koronację, tym razem otrzymując godność królewską z rąk papieża Stefana II. W tym przypadku więc, niezależnie od innych czynników uzasadniających prawa Karolingów do tronu, ostatecznym czynnikiem legitymizującym rządy nowej dynastii stało się namaszczenie przez biskupów. Nadało to monarchii karolińskiej bardzo szczególny charakter.
49. Dla iządów -Karolingów ogromne znaczenie miał okres pa- Powstanie
nowania Karola Wielkiego (768-810). Władca ten, cieszący się nie- ccsarshv�
j-ni ,. ,7 ... ,.....i � i Franków
zwykłą charyzmą (to od jego imienia wywodzi się słowiańskie słowo
"król"), przyjął (choć z oporami) w 800 r. z rąk papieża Leona III godność cesarską, nawiązując w ten sposób do idei Cesarstwa Rzymskiego. Stanie się to w przyszłości powodem do zgłaszania przez kontynuatorów Karola Wielkiego (czyli cesarzy niemieckich) pretensji un i wersal istycznych i źródłem wielu europejskich konfliktów.
3. Władza prawodawcza
50. Cechą charakterystyczną czasów frankońskich było nawar- Partykularyzm stwianie się porządków prawnych wraz z podbojami kolejnych teryto- Prawa riów przez Franków. Takiemu mnożeniu się tych porządków sprzyjało ^funkcjonowanie zasady osobowości prawa, według której każdy mieszkaniec państwa, bez względu na to, gdzie przebywał, rządził się prawem właściwym dla swego ludu. Zasada ta, wynikająca z faktu, że państwo Franków stanowiło początkowo swoistą federację ludów a nie obszarów, bardzo komplikowała funkcjonowanie sądów i wzajemne stosunki prawne między mieszkańcami państwa, zmuszając do ciągłego poszukiwania norm kolizyjnych. Z czasem więc, gdy gruntować się będzie patrymonialny charakter państwa, zacznie ona być wypierana przez zasadę terytorialności. Takiej ewolucji sprzyjała także polityka rozdawnictwa dóbr przez władców frankońskich, która w związku z towarzyszącym jej przyznawaniem przywilejów sądowych, spowodowała pogłębienie się partykularyzmu prawnego.




42
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Znaczenie prawa zwyczajowego

?
51. Wszystko to oznacza, że władza prawodawcza królów frankońskich była istotnie ograniczona. Dominowało prawo zwyczajowe, którego istnienie potwierdzano na wiecach (np. podczas odbywania sądów). Król zachował władzę sądową (w takim zakresie, w jakim nie zrzekł się jej na rzecz uprzywilejowanych możnowładców), ale nie dawała ona możliwości kształtowania nowych norm prawnych. Prawa zwyczajowe w monarchii frankońskiej zwykło się dzielić na tzw. Leges Barbarorum i Leges Romanae Barbarorum. Leges Barbarorum stanowiły prawa ludności germańskiej, takie jak, przykładowo, prawo Franków salickich (Lex Salica), prawo Franków rypuarskich (Lex Ripuańa), prawo Alamanów (Lex Alamanoruni), Fryzów, Burgundów, potem Sasów (po podboju przez Karola Wielkiego). Leges Romanae Barbarorum to spisy prawa rzymskiego dokonywane przez władców germańskich dla ludności autochtonicznej. Do najbardziej znanych należą: Lex Romana Yisigothorum, czyli tzw. brewiarz Ala-ryka (506 r.) oraz Lex Romana Burgundiorum (z końca V wieku). Brewiarz Alaryka, oparty na tzw. kodeksie Teodozjańskim (438 r.), stanowił do XII w. podstawowe źródło znajomości prawa rzymskiego w Europie zachodniej.
Władza prawo- 52, Za czasów Karolingów zaczęły pojawiać się próby odzyski-
dawcza króla: wama realnej władzy prawodawczej przez panujących. Dokonywało się to w kilku formach. Władcy karolińscy wydawali tzw. kapitularze królewskie, w których starali się spisywać obowiązujące prawa zwyczajowe (capitularia legibus addendd). Dzięki takiej inicjatywie dokonano uporządkowania i ujednolicenia redakcji ważniejszych praw zwyczajowych, jak chociażby prawa salickiego (jak np. Recensio Pippina z czasów Pepina Małego). Z czasem pojawiły się kapitularze królewskie wprowadzające nowe regulacje prawne, zwłaszcza w tych dziedzinach, w których brakowało prawnych rozstrzygnięć (capitularia per se scribenda). Dotyczyło to w znacznym stopniu prawnych podstaw funkcjonowania Kościoła w państwie. Jednocześnie królowie karolińscy zaczęli wydawać specjalne kapitularze dla tzw. wysłanników królewskich (missi dominici), czyli urzędników kontrolujących lokalnych hrabiów (por. niżej), w których wskazywali zasady, na jakich rozstrzygać mieli oni spory (capitularia missorum). W obu przy--padkach podstawą wydawania kapitularzy był wspomniany wyżej bannus królewski, czyli prawo wydawania rozkazów. W drugiej połowie IX wieku i w X stuleciu odzyskiwaniu atrybutów prawodawczych przez monarchów zaczęła służyć konstrukcja tzw. złego zwyczaju. Król odmawiał stosowania danej normy zwyczajowej zasłaniając się jej niepewnym pochodzeniem, niejasną treścią lub negatywną oceną przedstawianą najczęściej przez duchowieństwo i propo-
Ustrój państwa Franków
43
nował nową, właściwą jej wersję. Praktyka ta rozwinęła się szerzej za czasów pierwszych Kapetyngów.
53. Specyficznym źródłem prawa w okresie frankońskim były Dokumenty rozmaite dokumenty praktyki. Należały do nich np. formularze, czyli wzory poprawnego redagowania dokumentów (najbardziej znany jest formularz Markulfa opracowany w VII w. dla kancelarii królewskiej), Jak również akty poświadczające dokonanie jakiejś czynności prawnej (tzw. cctrtai, czyli oświadczenia woli i notitiae, czyli zaświadczenia o istnieniu stosunku prawnego) oraz kartularze, sporządzane w klasztorach (odnotowujące uzyskiwane przywileje, dokonywane czynności i zawierające często wykaz posiadłości).
4. Organizacja państwa, struktura jego władz
i



pańshva

54. Dla organizacji państwa frankońskiego zasadnicze znaczenie Ustrój lenny miał tworzący się ustrój lenny. Jego geneza nie jest do końca wyją- j^^']'W śniona. Kształtował się on przez kilka stuleci, bez wątpienia pod wpływem procesów feudalizacyjnych, rozwijania się przywilejów i immunitetów. Upadek znaczenia miast, zaznaczający się u schyłku
rządów merowińskich, prowadził do przejściowej utraty znaczenia pieniądza jako środka obrotu towarowego. Podstawą egzystencji stała się ziemia, stąd rosnące znaczenie nadań ziemskich. Jednocześnie rozwijał się system tzw. komendacji, czyli oddawania się pod opiekę możniejszemu, który mógł zapewnić bezpieczeństwo, co miało istotne znaczenie wobec słabości władzy królewskiej i nieskutecznej organizacji państwa. Od czasów pierwszych Arnulfingów (VIII w.) i ich militarnych sukcesów opartych na kawalerii (zwycięstwo nad Arabami w bitwie pod Poitiers, 732 r.), pospolite ruszenie traciło na zna-__czeniu, a o prestiżu danego możnowładcy decydować zaczyna wielkość drużyny konnej, z jaką mógł się stawić na wezwanie króla (lub majordomusa). Wszystko to prowadziło do tworzenia się złożonej sieci powiązań o charakterze zarówno osobistym, jak i rzeczowym.
55. Powiązania osobiste powstawały w wyniku stosunku wasal- Lenno:
jiego. Jego treść określała umowa lenna kształtująca wzajemne obo- stosunek wasalny wiązki stron, do któiych po stronie seniora zaliczyć trzeba obowiązek ' enef'clum udzielenia opieki i zapewnienia bezpieczeństwa, zaś po stronie wasala służenia radą, uczestniczenia w sprawowaniu sądów i stawania z bronią na wezwanie seniora. Rzeczowym elementem umowy stawało się beneficium, czyli nadanie ziemi na czas trwania umowy. Umowa, której zawarciu towarzyszył zazwyczaj uroczysty ceremoniał, obowiązywała między żyjącymi, toteż po śmierci którejkolwiek ze stron,

44
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE

Decentralizacyjna
funkcja systemu
lennego


Zarząd centralny:
c, płucna
umowa musiała być odnawiana. Ewolucja tego systemu zmierzała w kierunku stopniowego przekształcania beneficium czasowego w do_-_J| żywotnie, a z czasem w dziedziczne nadanie. Usankcjonowaniem dziedziczenia nadanych dóbr stał się kapitularz Karola Łysego z 877 roku. Z początkiem X w. możemy więc już mówić o rozwiniętym systemie lennym w państwie Karolingów. Ponieważ nadawanie dóbr ziemskich (lenn) towarzyszyło nadawaniu ważnych godności lub urzędów przez króla, reguły dotyczące dziedziczenia lenna przenosiły _się na dziedziczenie godności i urzędów państwowych (w tym także kościelnych). Będzie to miało zasadnicze znaczenie dla organizacji państwa i sprawności funkcjonowania jego służb.
56. Karol Wielki chciał wykorzystać tworzący się system lenny jako kościec organizacyjny państwa. Powstająca w ten sposób hierarchiczna struktura z monarchą, jako zwierzchnikiem całego układu, dobrze odpowiadała potrzebom władcy, jasno bowiem określała obowiązki królewskich wasali i eksponowała konieczność ich posłuszeństwa wobec króla. Już jednak za czasów Karola, rozbudowujący się i komplikujący system lenny, zaczął się wymykać spod kontroli króla, czego dowodem kapitularz z 806 r. przypominający o zwierzchnictwie monarchy nad całym systemem. Następcy Karola Wielkiego usiłowali kontynuować działania swego poprzednika, na co wskazuje kapitularz z 847 r., w którym zobowiązano wszystkich wolnych do wybrania sobie seniora i przypomniano, że wszyscy seniorzy pozostają wasalami króla. Kryzys władzy centralnej po podziale państwa w wyniku traktatu z Verdun, oraz ciągłe rozbudowywanie struktury lennej, doprowadziły w części zachodniej cesarstwa karolińskiego (późniejszej Francji) do zaniku więzi między lokalnym możnowładztwem niższego stopnia a władzą królewską. Wytworzył się zwyczaj, że "wasal mojego wasala nie jest moim wasalem". Ta praktyka, w powiązaniu ze wspomnianym wyżej feudalizowaniem się urzędów, nadawanych w lenno, oznaczała, że wbrew oczekiwaniom Karola Wielkiego system lenny, zamiast roli umacniającej pozycję króla, zaczął spełniać funkcję decentralizacyjną i na długi czas przyczynił się do osłabienia władzy królewskiej. Trzeba jednak zaznaczyć, że w XII-XIV w. ten sam system lenny stał się jednym z narzędzi wykorzystanym przez królów francuskich dla umocnienia ich pozycji w państwie.
57. Zarząd centralny państwa frankońskiego był słabo rozwinięty. Przez długi okres ważną rolę odgrywały wiece, grupujące wolnych Franków, zdolnych do noszenia broni. Odbywały się one zazwyczaj raz w roku (Pola Marcowe za Merowingów, Pola Majowe za Karolingów). Instytucja ta, datująca się jeszcze z czasów tzw. demokracji
Ustrój państwa Franków
45
wojennej, straciła na znaczeniu pod rządami Karolingów. Najej miejsce pojawiły się tzw. placita, czyli zjazdy dygnitarzy^świeckich i du-_chownych. Za czasów Karola Wielkiego zjazdy te służyły władcy do wywierania nacisku na możnowładztwo frankońskie, od czasów jego syna, Ludwika Pobożnego. Frankońscy wielmoże wykorzystywali je do narzucania swej woli monarsze. Placita z biegieiiLlat-pFzekształcać się będą w szeroką Radę Królewską, z której w dalszej przyszłości wyłoni się kilka ważnych dla ustroju Francji instytucji.
58. Ważną rolę odgrywał dwór królewski, wędrujący ze swym Znaczenie dworu władcą. Jęgo_dygnitarze obsługiwali króla i jednocześnie wykonywali krolewsklcg0 funkcje administracyjne. Do najważniejszych urzędników dworskich
zaliczyć trzeba majordomusa (dziedziczny urząd zlikwidowany przez Pepina Małego), seneszala (spełniającego funkcje wojskoweX koniuszego, cześnika, palatyna (spełniającego zadania sądowe). Od czasów Karolingów rosło znaczenie kanclerza, kierującego kancelarią królewską. Cechą charakterystyczną zarządu centralnego państwa frankońskiego, zwłaszcza w okresie rządów karolińskich, było wciągnięcie do służby państwowej duchowieństwa. Duchowni, spośród których wywodziła się zdecydowana większość znających sztukę czytania i pisania, zajmowali wiele ważnych stanowisk, przede wszystkim w kancelarii królewskiej (z kanclerzem włącznie).
59. Na szczeblu lokalnym kraj podzielony był na hrabstwa, a te Zarząd lokalny:
dzieliły się na setnie. Na czele hrabstwa stał hrabia, wyposażony w nrabsl^a � � j j ? � * � � � t 7 ' / i marchie
uprawnienia sądowe, administracyjne i wojskowe. Za czasów Mero-
wingów możnowładztwu udało się wywalczyć przywilej, zobowiązujący monarchę do mianowania hrabiego spośród miejscowej arystokracji. Karol Wielki przywrócił swobodę powoływania hrabiego przez władcę, potem jednak, za czasów jego następców, powróciła praktyka ograniczania króla w swobodzie wyboru. Sprzyjała temu stopniowa feudalizacja urzędu hrabiego, który od schyłku łX wieku stał się urzędem dziedzicznym. W odrębny sposób zorganizowane były tereny leżące na obrzeżach państwa. Marchie graniczne zarządzane były "przez margrabiów, wyposażonych w znacznie szersze niż hrabiowie kompetencje wojskowe. Odrębny zarząd miały także obszary stanowiące domenę monarszą: kierowali nimi osobni włodarze.
60. Niesprawne funkcjonowanie zarządu lokalnego w czasach Missi dominid merowińskich, co stało się szczególnie dokuczliwe w związku z ekspansją terytorialną w drugiej połowie VIII w., zmusiło Karola Wielkiego do wprowadzenia instytucji wysłanników królewskich {missi
dominici). Ci niezależni urzędnicy, poruszający się zazwyczaj parami (hrabia i biskup), mieli sprawować kontrolę nad działalnością hra-

46
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
biów, zbierać skargi, czuwać nad stosowaniem prawa i zdawać raporty panującemu. Z tego powodu wyposażani byli przez monarchę w liczne instrukcje (w formie kapitularzy), w których określano zakres ich kompetencji i sposób rozstrzygania sporów (w sprawach administracyjnych, zarządu domeną królewską, z zakresu prawa karnego). Dla potrzeb wysłanników królewskich kraj podzielono na okręgi inspekcyjne, w ramach których wykonywali oni w określonych odstępach czasu swoje funkcje kontrolne. Charakter urzędu wysłannika królewskiego spowodował, że był on stale podporządkowany monarsze i nie uległ feudalizacji. Osłabienie władzy królewskiej w IX-X wieku spowodowało zmniejszenie znaczenia wysłanników królewskich, zwłaszcza wobec wyraźnego oporu ze strony umacniających swoją pozycje (w drodze dziedzicznych nadań i przywilejów) hrabiów. Do doświadczeń karolińskich powrócąjednak królowie francuscy, gdy przyjdzie im, poczynając od XII w., podjąć zadanie centralizowania państwa i usprawniania jego służb.
5. Wymiar sprawiedliwości
Sądy wiecowe 61. Wymiar sprawiedliwości w monarchii frankońskiej charakte-
ryzuje się istnieniem kilku systemów sądownictwa występujących równolegle i wzajemnie się przeplatających. Obowiązywał więc nadal dawny, germański wymiar sprawiedliwości sprawowany na wiecach ludności z udziałem hrabiego i towarzyszących mu rachimburgów powoływanych przez zgromadzony lud. Z czasem udział ludu zmalał, jego obecność konieczna była tylko na tzw. głównych rokach, odbywających się kilka razy w roku (za Karolingów 3 razy w roku), na których sądzone były najpoważniejsze przestępstwa, większość czynów natomiast sądzona była na tzw. mniejszych rokach z udziałem samego hrabiego i ławników, których dobierał on sobie do pomocy (i którzy zastąpili dawnych rachimburgów). Orzeczenia tego typu sądów były ostateczne i nie można się było od nich odwoływać.
Sądownictwo królewskie

62. Równolegle istniało sądownictwo królewskie. Król mógł każdą sprawę przed swój sąd (zasada ewokacji) i rozstrzygał wtedy osobiście, albo czynił to w jego imieniu palatyn. Do wyłącznej jurysdykcji sądu królewskiego należały sprawy o obrazę majestatu, złamanie królewskiego bannusu, czy też sprawy dotyczące królewskich wasali.


Ustrój państwa Franków
47

63. Trzecim systemem wymiaru sprawiedliwości, zyskującym z Sądownictwo czasem na znaczeniu, stały się sądy sprawowane przez panów feudal- Panow feudalnych nych (lub ich wójtów) w dobrach immunizowanych. Do tego typu sądownictwa dołączyły szybko gdy upowszechniło się privilegium fori dla Kościoła sądy kościelne. Słabość organizacyjna państwa późnych Karolingów przyczyniała się do pogłębienia decentralizacji wymiaru sprawiedliwości, zarazem jednak owo rozdrobnione sądownictwo sprzyjało decentralizacji państwa i osłabieniu władzy królewskiej. Jednym z zadań królów francuskich stało się więc odzyskanie kontroli nad wymiarem sprawiedliwości.
?
?
-? ?
?



.


1
? ?
Ustrój państwa Franków
Al
*
63. Trzecim systemem wymiaru sprawiedliwości, zyskującym z Sądownictwo czasem na znaczeniu, stały się sądy.sprawowane przez panów feudaJ- Panow fcuda "yc nych (lub ich wójtów) w dobrach immunizowanych. Do tego typu sądownictwa dołączyły szybko gdy upowszechniło się privilegium fori dla Kościoła sądy kościelne. Słabość organizacyjna państwa późnych Karolingów przyczyniała się do pogłębienia decentralizacji wymiaru sprawiedliwości, zarazem jednak owo rozdrobnione sądownictwo sprzyjało decentralizacji państwa i osłabieniu władzy królewskiej. Jednym z zadań królów francuskich stało się więc odzyskanie kontroli nad wymiarem sprawiedliwości.
?
-?
?
?



?




Ustrój Francji do schyłku XV wieku
1. Uwagi wstępne

Wyodrębnienie 54. Państwo francuskie wyłoniło się z części dawnej monarchii
się Francji karolińskiej, która przypadła w udziale Karolowi Łysemu. Od czasów traktatu w Verdun (843 r.) losy każdej z trzech części dawnego imperium układały się odmiennie. Poza krótkim epizodem w latach 884-887 podział monarchii Karola Wielkiego okazał się trwały. Tzw. Fran-cia occidentalis, czyli późniejsza Francja, wyodrębniła się ostatecznie, gdy władzę tutaj utracili definitywnie Karolingowie, i tron przypadł w udziale rodowi Robertynów, hrabiów Paryża, w osobie Hugona Kapeta. Dokonało się to w 987 roku. Datę tę przyjmuje się umownie za początek państwa francuskiego. W początkowym okresie Francja była krajem głęboko zdecentralizowanym. Stopniowo jednak władza królewska zaczęła odzyskiwać swe właściwe znaczenie. Od początku XIV w. ważną rolę odgrywały Stany Generalne, jako przedstawicielstwo stanów społecznych. Ten okres swoistej rywalizacji między królem i stanami, obejmujący X1V-XV wiek, określany jest mianem "monarchii stanowej". Z rywalizacji tej zwycięsko wyszła władza królewska, co doprowadziło do wykształcenia się we Francji ustroju państwa absolutnego.
2. Rola władzy królewskiej

Słabość władzy królewskiej
65. Władza w początkowym okresie państwa francuskiego była rozproszona. Feudalizacja urzędów, wynikająca z dziedziczenia lenn i prowadząca do dziedziczenia godności państwowych, oraz nadawanie przywilejów i immunitetów, zwłaszcza sądowych i skarbowych, doprowadziły w rezultacie do mieszania się funkcji publiczno-prawnych z funkcjami prywatno-prawnymi. Uprawnienia administracyjno-porządkowe, jak również kompetencje sądowe znalazły się w rękach lokalnego możnowładztwa. Funkcje państwa, wtedy jeszcze bardzo ograniczone i sprowadzające się do obrony i wymierzania sprawie-

Ustrój Francji do schyłku XV wieku
49
dliwości, zostały więc istotnie zdecentralizowane. Sprzyjał temu także daleko posunięty partykularyzm praw zwyczajowych.
66. Jednocześnie istniały jednak pewne czynniki sprzyjające Czynniki ccntrali-
późniejszej centralizacji państwa. Przede wszystkim funkcjonował facji: ynastia'
j i i i^ -i r -ui- *.ii a � u � u koronacja, system
nadal system lenny. Kroi Francji nie był więc tylko jednym z wielkich ,e
feudalów, ale pełnił także rolę zwierzchnika systemu lennego. Niemałe znaczenie miała również koronacja. Namaszczenie przez biskupa Reims świętymi olejami czyniło z monarchy osobę wyjątkową i zapewniało dodatkowo poparcie kleru. Ponadto nadal funkcjonowało przeświadczenie o patrymonialnym charakterze państwa jako dziedzictwie rządzącego rodu. Wykorzystując te czynniki królowie Fran-cjjjjodjęli więc działania zmierzające do umocnienia ich pozycji.
A. Problem sukcesji tronu
67. Ważnym narzędziem umacniania władzy Karjetyngów stało Elementy elekcji się ustalenie w drodze pewnego zwyczaju zasad sukcesji tronu. Jak
wiadomo w czasach merowińskich reguły te nie były określone i prawa do tronu zgłaszali wszyscy członkowie dynastii, co prowadziło do nie kończących się waśni. U schyłku rządów Karolingów, wraz z postępującą feudalizacją państwa,, zyskiwała na znaczeniu zasada elek-| ^li^Wielcy wielmoże zaczęli decydować o obsadzie tronu. Z jednej strony oznaczało to osłabienie pozycji monarchy, bo rządził on niejako z woli określonej grupy możnowładców i musiał liczyć się z głoszonym przez nich prawem do oporu (a więc do wypowiedzenia posłuszeństwa, jeśli władca nie realizował ich postulatów), z drugiej jednak pozwalało to uniknąć sporów wewnątrz rządzącej dynastii, gdyż prowadziło do wykluczenia innych spadkobierców.
68. Hugo Kapet objął tron w 987 r. w drodze elekcji. Od począt- Zasada desygnacji ku jednak podjął kroki zmierzające do przesądzenia praw swego rodu
do tronu. Służyła temu tzw. zasada desygnacji. Polegała ona na tym, że Kapet jeszcze za życia wskazał swego następcę w osobie najstarszego syna i uzyskał akceptację tej decyzji ze strony największych możnowladców. Podobnie postępowali jego następcy. Oznaczało to, j że w chwili śmierci króla był już wskazany i zaakceptowany jego następca. Koronacja stawała się w tej sytuacji tylko potwierdzeniem "objęcia tronu. Tak ustaliła się zasada le roi est mort, vive le roi ("król nie żyje, niech żyje król").
69. Od czasów Filipa Augusta (1185-1224) władcy zrezygnowali Ukształtowanie
z desygnowania za życia swego następcy. Przestało to być konieczne, sl?zasatly
P5-. , : * ---- � . ... dziedziczności
gdyż reguła przejmowania tronu przez najstarszego syna stała się juz
utrwalonym zwyczajem. Tak się przy tym szczęśliwie dla dynastii
50
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Odsunięcie kobiet
'
kapetyńskiej złożyło, że aż po początek XIV wieku królowie francuscy mieli synów, którzy mogli samodzielnie przejmować rządy w chwili śmierci swych ojców.
70. Sytuacja skomplikowała się na początku XIV wieku, gdy od tronu trzej koiejni Syllowie Filipa IV Pięknego (Ludwik X, Filip V i Karol IV) nie pozostawili potomków płci męskiej lub zmarli bezpotomnie. Stanął więc problem sukcesji kobiet (prawa Joanny, córki Ludwika X przeciw prawom Filipa V, brata Ludwika) oraz możliwości przenoszenia praw do tronu przez kobiety (pretensje króla Anglii Edwarda III, wnuka po kądzieli Filipa Pięknego). Interes państwa wymagał wykluczenia w obu przypadkach praw kobiet. Dla realizacji tego celu posłużono się art. 59 prawa salickiego, który pozbawiał kobiety prawa do dziedziczenia lenna (nieruchomości). Odwołanie się do starego przepisu miało charakter formalnego wybiegu, bowiem kobiety dziedziczyły lenna we Francji, i co więcej królowie francuscy w późniejszych czasach będą tę praktykę wykorzystywać dla umocnienia swojej pozycji w państwie. W odniesieniu jednak do praw do tronu przyjęła się od XIV wieku reguła (nazywana niekiedy w skrócie "prawem salickim") wykluczająca kobiety. Reguła ta (czyli zasada sukcesji agnatycznej) obowiązywała we Francji do końca monarchii (to jest do 1848 r.) oraz we wszystkich krajach rządzonych przez Burbonów (np. w Hiszpanii). Po śmierci Karola IV (w 1328 r.), ostatniego z głównej linii Kapetyngów, tron objął przedstawiciel linii bocznej, Filip IV Walezjusz, po śmierci natomiast w 1587 r. ostatniego Walezjusza, Henryka III, tron przypadł w udziale Henrykowi FV z linii Burbonów, jako najbliższemu krewnemu w linii męskiej zmarłego króla (w dwudziestym pierwszym stopniu pokrewieństwa!).
Ugruntowanie 71. Ważnym uzupełnieniem wypracowanych wcześniej w drodze
reguł następstwa ZWyCzaju reguł sukcesyjnych stała się w XV w. teoria statutowa. Gło-
tronu: prawa .. . . ,, . , . , . , .
fundamentalne s"a ona' ze ^ro' me moze dysponować swobodnie tronem, państwo bowiem nie jest już tylko patrimonium władcy, lecz stanowi dobro publiczne poddane pewnym regułom prawnym, których król nie może samowolnie zmieniać. Pogląd ten sformułowany został w sytuacji, gdy Karol VI, wydziedziczając swego syna, przyszłego Karola VII, uczynił następcą swego zięcia, Henryka V, króla Anglii. Z czasem, gdy na gruncie teorii statutowej wypracowana zostanie koncepcja praw fundamentalnych królestwa Francji, zasady następstwa tronu staną się jednym z takich praw.




.
50
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Odsunięcie kobiet od tronu
kapetyńskiej złożyło, że aż po początek XIV wieku królowie francuscy mieli synów, którzy mogli samodzielnie przejmować rządy w chwili śmierci swych ojców.
70. Sytuacja skomplikowała się na początku XIV wieku, gdy trzej kolejni synowie Filipa IV Pięknego (Ludwik X, Filip V i Karol IV) nie pozostawili potomków płci męskiej lub zmarli bezpotomnie. Stanął więc problem sukcesji kobiet (prawa Joanny, córki Ludwika X przeciw prawom Filipa V, brata Ludwika) oraz możliwości przenoszenia praw do tronu przez kobiety (pretensje króla Anglii Edwarda III, wnuka po kądzieli Filipa Pięknego). Interes państwa wymagał wykluczenia w obu przypadkach praw kobiet. Dla realizacji tego celu posłużono się art. 59 prawa salickiego, który pozbawiał kobiety prawa do dziedziczenia lenna (nieruchomości). Odwołanie się do starego przepisu miało charakter formalnego wybiegu, bowiem kobiety dziedziczyły lenna we Francji, i co więcej królowie francuscy w późniejszych czasach będą tę praktykę wykorzystywać dla umocnienia swojej pozycji w państwie. W odniesieniu jednak do praw do tronu przyjęła się od XIV wieku reguła (nazywana niekiedy w skrócie "prawem salickim") wykluczająca kobiety. Reguła ta (czyli zasada sukcesji agnatycznej) obowiązywała we Francji do końca monarchii (to jest do 1848 r.) oraz we wszystkich krajach rządzonych przez Burbonów (np. w Hiszpanii). Po śmierci Karola IV (w 1328 r.), ostatniego z głównej linii Kapetyngów, tron objął przedstawiciel linii bocznej, Filip IV Walezjusz, po śmierci natomiast w 1587 r. ostatniego Walezjusza, Henryka III, tron przypadł w udziale Henrykowi IV z linii Burbonów, jako najbliższemu krewnemu w linii męskiej zmarłego króla (w dwudziestym pierwszym stopniu pokrewieństwa!).
Ugruntowanie 71, Ważnym uzupełnieniem wypracowanych wcześniej w drodze
reguł następstwa ZWyCZaju reeuł sukcesyjnych stała się w XV w. teoria statutowa. Gło-
tronu: prawa .,.,,,.., , , , �
fundamentalne S1*a ona' ze ^ro' me moze dysponować swobodnie tronem, państwo bowiem nie jest już tylko patrimonium władcy, lecz stanowi dobro publiczne poddane pewnym regułom prawnym, których król nie może samowolnie zmieniać. Pogląd ten sformułowany został w sytuacji, gdy Karol VI, wydziedziczając swego syna, przyszłego Karola VII, uczynił następcą swego zięcia, Henryka V, króla Anglii. Z czasem, gdy na gruncie teorii statutowej wypracowana zostanie koncepcja praw fundamentalnych królestwa Francji, zasady następstwa tronu staną się jednym z takich praw.

Ustrój Francji do schyłku XV wieku
51
Względna słabość
pierwszych
Kapetyngów

B. Umacnianie pozycji króla jako ośrodka władzy
72. W chwili objęcia tronu przez Hugona Kapeta istniało na terenie Francji około 10 liczących się władztw terytorialnych (Flandria, Burgundia, Akwitania, Gaskonia, Normandia, Andegawenia, Tuluza, Barcelona, Blois, lle-de-France). Kapetyngowie, jako dziedzice Paryża i Orleanu (Ile-de-France), nie zaliczali się wcale do najsilniejszych. Dzięki sprzyjającym okolicznościom potrafili jednak wykorzystać posiadane atuty i systematycznie umacniali swą pozycję. Pomogła im w tym rywalizacja między wielkimi rodami, która zapewniała w praktyce równowagę sił i dawała królowi możliwość występowania w roli arbitra. Warto także wspomnieć, że przedstawiciele największych rodów realizowali swe królewskie aspiracje poza terenem Francji, dzięki czemu prawa dynastii kapetyńskiej do tronu nigdy nie były poważnie kontestowane (władcy Normandii objęli rządy w Anglii, Burgundii w Portugalii, Flandrii jako łacińscy cesarze Konstantynopola, boczne linie Kapetyngów rządziły w Neapolu, Polsce, na Węgrzech, Cyprze i Sycylii). Władcy terytorialni mieli poza tym dostatecznie wiele kłopotów z własnymi wasalami. Obawa przed ich buntem lub innymi przejawami nielojalności nakazywała więc im ostrożność w postawie wobec króla. Nielojalność wobec własnego seniora, którym był król, mogła bowiem stać się zarazi i wyrrTpfzykła-
73. Ogromne znaczenie dla wzmocnienia pozycji króla miało uporządkowanie spraw własnej domeny. Działania królewskie szły w Kierunku usprawnienia zarządzania dobrami (Henryk I w XI w.) i związanej z tym konieczności likwidacji statui anarchii feudalnej (Ludwik VI w XII w.). Chętnie sięgano także do dobrych doświadczeń innych terytoriów (np. z Andegawenii czy Flandrii przejmowano rozbudowany i sprawny, jak na ówczesne czasy, system kontroli skarbowej, zaś śladem Normandii starano się ujednolicić prawo zwyczajowe i uprościć strukturę lenną). Istotne było także centralne położe-jie domeny pozwalające na łatwiejszą kontrolę nad całym terytorium
państwa.
74. Królowie francuscy wykorzystali także niektóre instytucje Wykorzystywanie prawa lennego dla powiększenia swej domeny i umocnienia tym sa- instytucJ' systemu mym swych wpływów. Taką możliwość stwarzało na przykład małżeństwo z dziedziczką dóbr (tak przyłączono do domeny królewskiej
w XIII w. Szampanię i hrabstwo Tuluzy, potem w XV w. Bretanię). Inaczej niż w Niemczech (o czym niżej), lenna bezdziedziczne wracały do króla, był to więc też sposób na powiększenie domeny

Porządkowanie
domeny
królewskiej

PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
królewskiej. Bardzo skutecznym instrumentem okazała się także możliwość postawienia niektórym wasalom królewskim zarzutu felo-nii, czyli nielojalności wobec seniora, co pociągało za sobą konfiskatę dóbr. Królowie Francji wybrali tę drogę dla odebrania niektórych dóbr pozostających we władaniu królów angielskich. Np. po bitwie pod Bouvines w 1214 r. Filip August odzyskał w ten sposób Normandię.
Działalność pra- 75. Niezwykle ważną rolę w umacnianiu się władzy centralnej
wouawcza o a: mjaja działalność prawodawcza króla. Wydawanie przez króla ordo-ordonanse . . * ; . . .
nansow miało swe umocowanie w sprawowaniu zwierzchnictwa nad
wasalami oraz w dawnym bannusie królewskim. Król nigdy nie utracił funkcji najwyższego sędziego i wydawanie ordonansów w znacznym stopniu wiązało się z tą właśnie funkcją władcy. Król początkowo wydawał ordonanse, regulujące stosunki we własnej domenie. Potem, gdy domena ta systematycznie się zwiększała, rosły także moc i zakres terytorialny obowiązywania ordonansów. Z czasem królowie francuscy podjęli za pomocą ordonansów próbę porządkowania prawa na terenie całego państwa. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie miał ordonans Karola VII wydany w 1454 r. w Montil-les-Tour.
Król jako głównodowodzący

76. Istotną rolę odgrywało również organizowanie przez króla wspólnej obrony przed obcym najeźdźcą. Udane akcje obronne (np. Ludwika Grubego w 1124 przeciwko cesarzowi niemieckiemu, Henrykowi V, czy tryumf Filipa Augusta pod Bouvines w bitwie przeciwko koalicji angielsko-niemieckiej) podnosiły prestiż monarchy, czyniąc z niego w chwilach zagrożenia niekwestionowany ośrodek władzy.
Rex imperator 77, Wszystkim tym procesom towarzyszyło także ideologiczne
in regno suo umacnjanie władzy królewskiej. Pojawiały się teorie, które uzasadniały niezależność i znaczenie władzy królów Francji, przeciwstawiając się w ten sposób doktrynom uniwersalistycznym głoszonym przez królów niemieckich, noszących godność cesarzy rzymskich. Starano się podkreślać, że na terenie Francji król francuski ma wszystkie kompetencje przypisywane władzy cesarskiej i nie podlega żadnej zewnętrznej instytucji. Ujmowano to w znanej sentencji rex imperator in regno suo ("Król jest cesarzem w swoim królestwie"). Tę niezależność władcy francuscy starali się także demonstrować w relacjach z papiestwem.































Ustrój Francji do schyłku XV wieku
53
nym.
3. Zarząd centralny: udział kurii królewskiej w rządach
78. Zasadnicze znaczenie w procesie umacniania władzy królew- Podział kurii
skiei we Francji miało umiejętne wykorzystanie przez monarchów królewskiej:
J , . -------i----_?_.----C-------T7T . . . Rada Królewska,
aparatu urzędniczego, zarówno na szczeblu centralnym jak i lokal- par|amcnt jzj,a
Obrachunkowa,
Na szczeblu centralnym aparat urzędniczy skupiał się w Curia Stany Generalne Regis czyli kurii królewskiej. Zakres jej kompetencji systematycznie się zwiększał, komplikowała się także ]t] wewnętrzna struktura. Zadania przejmowane przez kurię miały bardzo zróżnicowany charakter, dlatego w ciągu XI-X1V w. z kurii wyodrębniły się rozmaite instytucje, które z czasem uzyskały status samodzielnych organów państwa. Dla rozpoznawania spraw sądowych wyłonił się z kurii tzw. Parlament, dla spraw skarbowych Izba Obrachunkowa. Poważna część uprawnień kurii znalazła się w kompetencji właściwej Rady Królewskiej (szerokiej i wąskiej), z kurii wreszcie wyłoniły się w XIV wieku Stany Generalne. Jednocześnie nadal funkcjonowały takie urzędy dworskie jak konetabl, seneszal, kanclerz.
79. Warto podkreślić znaczenie Rady Królewskiej. Zmieniała RoIa Rady ona powoli swój charakter, gdyż wielcy feudałowie, funkcjonujący KrolewskieJ jeszcze w ramach płaciła, byli zastępowani przez legistów, czyli wykształconych prawników. Dominowali oni, nadając xz.&z\q bardziej profesjonalny charakter, zwłaszcza podczas panowania silnych władców, takich jak Ludwik XI, Filip IV czy Karol VII. Rada spełniała
funkcje opiniodawcze, a wydawanie przez nią opinii z czasem przy-BraTb charakter obligatoryjny. Już źródła z drugiej połowy XIII w. (jak np. u Filipa de Beaumanoir) mówiły, że król rządzi w radzie i z radą, zaś ordonans Karola V z 1374 r. powiadał, że król "rządzi z pomocą ludzi światłych, laickich i urzędniczych". Rada rozpatrywała projekty ordonansów królewskich (co czyniono niekiedy w ramach tak zwanej ady sekretnej, która za czasów Filipa V zbierała się co miesiąc), roz-atrywała raporty ambasadorów, dyskutowała nad nominacjami bali-rów i ich raportami, posiadała także uprawnienia sądowe, rywalizu-_w tym zakresie z Parlamentem. Stanowiła więc, jak widać, poważne oparcie dla króla, stając się jego zapleczem urzędniczym.
80. Usprawnieniu działania Rady Królewskiej i urzędników kró- Pragmatyki vskich różnego szczebla służyły reguły, które można nazwać prag- sluzbowe atykami służbowymi. Określały one zasady rotacji na stanowiskach,
owiązek składania sprawozdań, zakaz nabywania dóbr oraz zawie-nia małżeństw bez zgody króla. Reguły te były często naruszane, ale
I

54
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
mimo to skutecznie podważały pozycję możnowładztwa zarówno na szczeblu zarządu centralnego jak i lokalnego.
4. Stany Generalne
Pojawienie się 8i. Począwszy od XIV wieku ważne miejsce w systemie orga-
Stanów now panstwa zajęły we Francji Stany Generalne. Stanowiły~óne reprezentację głównych stanów społecznych królestwa, tj. szlachty, duchowieństwa i mieszczaństwa. Za datę oznaczającą początek Stanów Generalnych przyjmuje się rok 1302, gdy Filip łV Piękny zwołał Trzy Stany (nazwa Stany Generalne pojawiła się dopiero w 1484 r.), by uzyskać w ten sposób szersze poparcie w sporze z papieżem Bonifacym VIII.
Praktyka konsultowania wasali przez monarchę była oczywiście znacznie wcześniejsza. Niesienie pomocy i rady było przecież podstawowym obowiązkiem wasala wobec seniora. Król egzekwował ten obowiązek poprzez Radę Królewską. Od XIII wieku pojawiła się także praktyka wzywania mieszczan, np. Filip August wezwał siedmiu mieszczan Paryża do kontroli skarbu na okres wyprawy krzyżowej, na którą udawał się władca, zaś w 1263 r. Ludwik IX Święty konsultował ordonans dotyczący pieniądza z przedstawicielami pięciu miast. Do 1302 roku jednak wezwania mieszczan i feudałów dokonywane były oddzielnie. W 1302 r. po raz pierwszy wezwani zostali jednocześnie przedstawiciele trzech stanów.
Skład Stanów 82. Skład Stanów Generalnych i sposoby jego ustalania przeszły
Generalnych znamjenną ewolucję. Początkowo decydował o tym król, wzywając konkretne osoby na posiedzenie. Takie wezwanie król mógł jednak skierować tylko do swoich bezpośrednich wasali, gdyż tylko oni zobowiązani byli do świadczenia pomocy i rady w ramach lennych więzów. Z czasem w odniesieniu do stanu szlacheckiego pojawiła się formuła wzywania przedstawicieli wasali, co pozwoliło rozszerzyć skład poza krąg bezpośrednich wasali królewskich, jeśli zaś chodzi o kler to o wyborze zaczęli decydować sami duchowni. Od 14J83 r. zasada przedstawicielstwa objęła wszystkie stany, co oznaczało także przeprowadzanie wyborów w trzecim stanie. Formalnie rzecz biorąc stan trzeci obejmował zarówno mieszczaństwo jak i wolne chłopstwo. Skomplikowana, wieloszczeblowa procedura wyborcza prowadziła jednak do tego, że w Trzech Stanach znaleźli się w jej wyniku wyłącznie przedstawiciele miast. Obrady Stanów prowadzone były często nie w poszczególnych stanach, lecz w grupach geograficznych, natomiast głosowanie odbywało się stanami. W ^gprawash-ftodatko-
Ustrój Francji do schyłku XV wieku
55
Stanów Generalnych

wych wymagana była jednomyślność wszystkich trzech stanów, w pozostałych kwestiach uznawano, że wystarczy zgoda dwóch stanów (co oznaczało, że wiele rozstrzygnięć mogło być podejmowanych wbrew stanowi trzeciemu).
Stany Generalne obejmowały w zasadzie cały kraj, co nie przeszkodziło pojawieniu się w połowie XIV wieku stanów prowincjonalnych. Jedynie w okresie wojny stuletniej w połowie XIV wieku Stany Generalne zwoływano odrębnie dla krajów langue d'oil i krajów lan-gue d'oc (podział Francji na północne i południowe prowincje mniej więcej wzdłuż linii rzeki Loary).
83. Choć pierwsze Stany Generalne zwołane zostały przez króla Uprawnienia dla wsparcia jego polityki wobec papiestwa (1302), a kolejne w związku z konfliktem z zakonem templariuszy (1308), Stany szybko uzyskały uprawnienia podatkowe. Rosnące potrzeby finansowe monarchii, których nie można było zaspokoić z dochodów własnej domeny monarszej, zmuszały króla do poszukiwania innych źródeł dochodów. Nadane wcześniej liczne immunitety skarbowe spowodowały, że ogromna część szlachty była zwolniona z opłat na rzecz króla. Generalnezwolnienie z podatków uzyskał także stan duchowny. Również miasta, w drodze przywilejów, uwolniły się od obowiązków fiskalnych na rzecz króla. Nałożenie podatków wymagało więc zgody wszystkich zainteresowanych. Stany Generalne stanowiły wygodne forum, na którym można się było ubiegać o taką zgodę. Żądania królewskie wywoływały zawsze dyskusję, niekiedy próbowano targować się z władcą, ale zgodę na nałożenie podatków traktowano zawsze jako jednorazowe upoważnienie. Po raz pierwszy Stany Generalne wypowiedziały się w tej materii w 1314 r., potem kilkakrotnie w drugiej i trzeciej dekadzie XIV wieku. Od 1358 r. uprawnienia podatkowe przejęły jednak w znacznym stopniu stany prowincjonalne, na których łatwiej było królowi wymusić zgodę na nowe podatki. W 1435 r. Stany Generalne uchwaliły stały podatek, tzw. aide royale, zastąpiony w 1439 r. innym starym podatkiem, zwanym taille royale. Odjsgo czasu Stany definitywnie utraciły wpływ na kształtowanie podatków państwie, gdyż o wysokości aide czy taille decydował już samodzielnie król. Pozbawiły się tym samym głównej kompetencji, pozwalającej wpływać na politykę państwa i skutecznie kontrolować działania władzy królewskiej. Stanom nie udało się także uzyskać inicjatywy w sprawach prawodawczych. Taką próbę stanowiły petycje przedstawiane królowi, zawarte w tzw. cahiers de doleances ("zeszyty skarg"), ale ich treść nigdy nie stała się dla monarchy wiążąca. Nie udało się Stanom także zmusić króla do częstego ich zwoływania, mimo wielokrotnych apeli kierowanych do kolejnych władców (np. w

56
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE

Rywalizacja stanów z królem
latach 1355-58, czy potem w 1484 r.). W rezultacie królowie zwoiy wali Stany rzadko i tylko wtedy, gdy potrzebne im było szer wsparcie dla prowadzonej polityki (tak było w przypadku Stanóv zwołanych przez Filipa Pięknego w 1302, 1308 i 1314 roku, pr Karola VII w 1439 czy potem przez Ludwika XI w 1467 r. przededniu wojny z księciem Burgundii Karolem Zuchwałym)?" efekcie znikały one z życia politycznego niekiedy na kilkadziesiąt la (np. po Stanach zwołanych w 1484, następne obradowały w latach 1512, a kolejne dopiero w okresie wojen religijnych), zaś po 1614 r. zamilkły na 175 lat, tj. do roku 1789.
84. Niechęć władzy królewskiej do Stanów Generalnych wj znacznym stopniu wynikała z roli, jaką Stany odegrały w kryzysie lat 1355-58. Wtedy bowiem, po kolejnej klęsce Francji w wojnie stuletniej z Anglią (bitwa pod Poitiers w 1356 r.) i dostaniu się do niewoli angielskiej króla Jana Dobrego, Stany Generalne podjęły próbę dokonania zasadniczej reformy państwa. Wykorzystując trudności władzy królewskiej, potem nieobecność władcy w kraju, Stany chciały istot-: nie rozszerzyć swoje uprawnienia. Postulowały np. uchwalanie podatków pod warunkiem ściągania ich przez własny aparat Stanów (co ; było dowodem braku zaufania do urzędników królewskich i zarazem próbą ograniczenia nadużyć, jakie się przy okazji poboru podatków regularnie zdarzały), domagały się kontrolowania wydatków królewskich, uznania zasady periodycznego zwoływania Stanów, wreszcie wpływu na dobór doradców króla i wprowadzenie do tego grona przedstawicieli Stanów. Wtedy także pojawiły się propozycje przyznania Stanom prawa dysponowania koroną (problem ten powrócił w 1420 r. w związku z traktatem w Troyes, w którym król Karol VI] przekazał następstwo tronu swemu zięciowi, królowi Anglii Henrykowi V; postanowienia tego traktatu zostały zaakceptowane przez zwołane w tym celu Stany Generalne). Z kryzysu lat 1355-58 zwycięsko wyszła władza królewska. Ówczesny delfin, czyli następca tronu, przyszły Karol V, odwołał się do stanów prowincjonalnych, uzyskał ich poparcie i złamał opór Stanów Generalnych.
Znaczenie Stanów 85. Od połowy XIV wieku królowie zaczęli zwoływać stany
Generalnych prowincjonalne. Ich skład był podobny do składu Stanów Generalnych. Stany prowincjonalne obejmowały swych zasięgiem daną prowincję, choć zdarzało się, że zwoływane były także na szczeblu bali-watu. Królowie francuscy chętniej odwoływali się do stanów prowincjonalnych, gdyż łatwiej im było na tym szczeblu wymusić ustępstwa podatkowe. O znaczeniu i roli stanów prowincjonalnych decydowało także to, że potrafiły one zorganizować własne służby kontroli skar-

Ustrój Francji do schyłku XV wieku
57

Baliwowie
bowej, co w efekcie doprowadziło do dualizmu systemu podatkowego (o_czyin niżej). W przeciwieństwie do Stanów Generalnych, stany prowincjonalne zbierały się w miarę regularnie aż do końca monarchii
absolutnej.
5. Zarząd lokalny
86. Na najniższym szczeblu funkcje zarządu lokalnego wykony- Prewoci wali prewoci. Byli to dawni zarządcy majątku królewskiego, przekształceni w nominowanych funkcjonariuszy królewskich. W ich
rękach znalazły się funkcje administracyjne, sądowe, podatkowe i policyjne, które wykonywali w małych okręgach. Prewoci sprawowali także kontrolę nad niektórymi miastami (tzw. miastami prewotalny-ini). Liczne i bezustanne skargi na działalność prewotów zmusiły władzę królewską do zorganizowania kontroli ich poczynań. Służyć temu miała instytucja baliwów.
87. Baliwowie byli początkowo objazdowymi kontrolerami prewotów, powoływanymi przez króla z grona nadwornych rycerzy. Z czasem otrzymywali do kontroli konkretny okręg (zwany baliwatem), co znalazło swe odzwierciedlenie z nazwie urzędu. Od^260j\_prze-stają już nosić nazwę baliwa Jego Królewskiej Mości, lecz stają się baliwami określonych okręgów (np. baliw Senlis, czy Amiens). Nadal jednak podlegali częstym rotacjom. Przykładowo, Filip de Beauma-noir, autor "Spisu prawa zwyczajowego okręgu Clermont-le-Beauvaisis", w latach 1279-92 pełnił funkcję baliwa okręgu Cler-mont, seneszala (odpowiednik baliwa) w Poitou, ambasadora w Rzymie i ponownie baliwa, kolejno w Varmandois, Touraine i Senlis. Baliwowie, z czasem rekrutujący się spośród dobrze wykształconej grupy legistów, byli opłacani przez króla i pozostawali pod jego stałą Jkontrolą. Z tego względu, mimo pewnych prób w czasach Karola VII, urząd ten nie został nigdy sfeudalizowany.
88. Baliw miał uprawnienia w zakresie administracji, podatków, Uprawnienia wojskowości i sądownictwa. W zakresie administracji kontrolował baIlvva targi, nadzorował budowle, rozpowszechniał decyzje królewskie. W
zakresie spraw wojskowych zwoływał pospolite ruszenie, kontrolował fortyfikacje. W zakresie podatków nadzorował działalność prewotów (także jako instancja odwoławcza od ich decyzji) i gromadził dochody państwowe na szczeblu okręgu. Niezwykle ważne okazały się uprawnienia sądowe baliwa. W tym zakresie stał się narzędziem ekspansji sądownictwa królewskiego i ograniczania władzy sądowej miejscowych notabli. Baliw rozpatrywał odwołania od sądu prewota i działał


58
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
jako sąd pierwszej instancji w ważniejszych sprawach, w tym we wszystkich sprawach dotyczących szlachty.
Znaczenie 89. Urząd baliwa odegrał ogromną rolę w procesie umacniania
urzędu baliwa ^y^j^y królewskiej. Wyposażenie go w liczne kompetencje pozwoliło na przełamanie monopolu lokalnego możnowładztwa. Uprawnienia te dublowały niekiedy dawne uprawnienia lokalnych notabli, których król nie mógł pozbawić nadanych wcześniej przywilejów. Stworzenie konkurencyjnej struktury okazało się zatem skutecznym sposobem na zminimalizowanie roli dawnych hrabiów i książąt.
Od czasów Ludwika IX (połowa XIII w.) próbowano całą administrację lokalną poddać dodatkowej kontroli. Wykonywać ją mieli specjalni komisarze, działający podobnie do missi dominici i rekrutujący się np. z zakonu franciszkanów. Ich działalność nie została jednak uregulowana i wkrótce straciła na znaczeniu.

Dualizm administracji skarbowej


90. Trzeba także odnotować swoisty dualizm w zakresie administracji skarbowej. Wynikał on z tego, że Stany Generalne i stany prowincjonalne miały własne służby skarbowe. Dla podatków nadzwyczajnych uchwalanych przez Stany Generalne stosowano podział kraju na elekcje o obszarze pokrywającym się mniej więcej z terytorium diecezji. Elekcją kierowali trzej elekci, rekrutujący się z trzech stanów. Na szczeblu centralnym działało natomiast, jako organ Stanów Generalnych, trzech generałów finansowych. Na szczeblu tym funkcjonowało jednocześnie czterech skarbników królewskich, którzy nadzorowali pracę prewotów, baliwów i poborców w zakresie skar-bowości królewskiej. Specjalnym organem centralnym, kontrolującym niższe organy skarbowe i sprawującym sądownictwo w sprawach skarbowych była Izba Obrachunkowa, która, jak już była o tym mowa, wyodrębniła się z kurii królewskiej. Ten dualizm administracji skarbowej utrzymał się na szczeblu centralnym do początków absolutyzmu (XVI w.), gdy w miejsce generałów finansowych i skarbników królewskich pojawili się skarbnicy generalni. Na szczeblu lokalnym natomiast dualizm ten przetrwał się aż do schyłku XVIII stulecia.




Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku


/. Uwagi wstępne


91. Ustrój Anglii zasługuje na wnikliwą analizę, gdyż instytucje Znaczenie angielskie od XVIII wieku poczynając zaczęły mieć ogromny wpływ ustroJu Angl na rozwiązania ustrojowe przyjmowane na kontynencie europejskim.
W średniowieczu Anglia była niewielkim krajem, położonym nieco z boku głównych wydarzeń epoki, ale to właśnie w tym czasie rozpoczęły się procesy, które doprowadziły ostatecznie to państwo do systemu parlamentarnego i uczyniły z jego ustroju tak atrakcyjny model. Dlatego trzeba się przyjrzeć początkom angielskiej państwowości i prześledzić uważnie ewolucję jej instytucji.
92. Po wycofaniu się rzymskich legionów z terenów Brytanii w Początek państwa początkach V w. powstało tam kilkanaście państw plemiennych. Pro- ang|onormaildz-
wadziły one ze sobą bezustanne walki, w rezultacie których ich liczba zmniejszyła się do siedmiu (były to królestwa Wessex, Sussex, Essex, Kent, East Anglia, Marcia i Nortumbria, które w przyszłości, co warto odnotować, staną się hrabstwami zjednoczonego państwa). Za rządów Alfreda Wielkiego, króla Wessexu, (druga połowa IX w.) udało się doprowadzić do zjednoczenia królestw i nadania im nawet pewnej jednolitości ustrojowej. W początkach X w. państwo angielskie zostało podbite przez króla duńskiego, Kanuta Wielkiego. Panowanie duńskie (1013-1042) przyczyniło się jednak do utrzymania jednolitości państwa. Po śmierci Kanuta, anglosascy wielmoże rozpoczęli między sobą walkę, w którą wplątany został także książę Normandii Wilhelm. Uzyskał on prawa do królestwa Anglii na mocy testamentu Edwarda Wyznawcy, i gdy po śmierci tego ostatniego panowie anglosascy powierzyli tron Haroldowi, postanowił upomnieć się o swój spadek. W 1066 roku Wilhelm najechał Anglię, pokonał Harolda w bitwie pod Hastings i objął rządy. Rok 1066 przyjmuje się w związku z tym za początek państwa anglonormandzkiego.
Jest sprawą otwartą, jaki wpływ na późniejszy rozwój Anglii miały jej doświadczenia ustrojowe sprzed 1066 roku, na ile zaś decy-
kicgo: rok 1066


60
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
Konflikt angiel-sko-francuski

dujące stały się doświadczenia własne książąt normandzkich. Faktem j jest jednak, że w początkowym okresie Anglia była krajem podbitym] przez obcych najeźdźców i musiało to znaleźć odbicie w ustroju państwa, a zwłaszcza w charakterze i zakresie władzy królewskiej. Trzeba zauważyć, że wbrew głoszonym niekiedy poglądom, Anglia przed najazdem normandzkim znała już system feudalny, ale warto te wspomnieć, że struktura władzy nie była tam oparta na hierarchicz nym powiązaniu wasali z seniorami. Ten brak struktury lennej w postaci, jaką znało państwo francuskie, okazał się wielką szansą dla nowych władców, którzy mogli dzięki temu budować niemal od podstaw zręby organizacji państwowej.
93. Fakt objęcia tronu angielskiego przez księcia Normandii, lennika króla francuskiego, stał się początkiem kilkuwiekowej rywalizacji miedzy Anglią i Francją. Kiedy po wygaśnięciu dynastii nor-mandzkiej tron angielski przeszedł w ręce książąt Andegawenii, Plantagenetów, posiadłości króla Anglii na terenie Francji były większe od rozmiarów królestwa Anglii i kilkakrotnie przewyższały domenę własną królów francuskich (oprócz Andegawenii i Normandii do posiadłości tych wchodziły ziemie wniesione przez Eleonorę Akwi-tańską, żonę Henryka II Plantageneta). Musiało to prowadzić do konfliktu zbrojnego, gdyż zagrażało władzy królów francuskich. Filip August, król Francji, w decydującej bitwie pod Bouvines w 1214 r. pokonał króla angielskiego Jana bez Ziemi i odebrał mu wszystkie posiadane na kontynencie terytoria z wyjątkiem Gujenny. Klęska Jana bez Ziemi stała się okazją do wystąpienia baronów angielskich przeciwko władzy królewskiej i uzyskania znacznych przywi/ejów. Ko/ej-ną fazą francusko-angielskiej rywalizacji była wojna stuletnia (1337-1453), prowadzona ze zmiennym szczęściem, ale zakończona ostatecznie porażką Anglików i całkowitym wypchnięciem ich z kontynentu (pozostał im tylko port w Calais).
Znaczenie cezury 94. w historii ustroju Anglii wyraźną cezurą, jest rok \485. K.oń-
u czy się wtedy trwająca 30 lat krwawa wojna Dwóch Róż, będąca rywalizacją Yorków i Lancastrów, dwóch gałęzi rządzącej dynastii Plantagenetów. Po bitwie pod Bosworth w 1485 r. i śmierci Ryszarda III, tron angielski dostał się w ręce Tudorów. Anglia weszła w okres szybkiego rozwoju gospodarczego i ekspansji terytorialnej, realizowanej poza kontynentem europejskim.






Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
61
2. Władza królewska

A. Podstawy władzy króla do XIII w.
95. W okresie bezpośrednio po podboju normandzkim władza Si|na władza
królewska była bardzo mocna. Miejscowa arystokracja nie stanowiła królewska do ,,....,. . , , , XIII wieku
dla niej zagrożenia, była zresztą systematycznie odsuwana od wszelkich wpływów (w 1086 roku tylko 6% ziemi pozostawało w rękach anglosaskich wielmożów), zaś panowie normandzcy sprzyjali silnej władzy królewskiej upatrując w tym szansę utrzymania się na terenie Brytanii i zachowania zdobytych majątków. Silną władzę monarszą popierał także Kościół opanowany przez biskupów normandzkich. Sytuacja zaczęła się zmieniać pod koniec XII i na początku XIII wieku, gdy możnowładztwo angielskie okrzepło i silna władza królewska przestała mu być potrzebna. Niepowodzenia w polityce zagranicznej królów (nieudana wyprawa krzyżowa Ryszarda Lwie Serce i klęska Jana bez Ziemi we Francji) przyspieszyły ujawnienie się narastającego konfliktu między baronami królestwa i monarchą.
96. Władza Wilhelma Zdobywcy i jego następców miała podsta- Cechy
wy patrymonialne. Król jako zdobywca uważał się za właściciela an8'elskieg�

wszystkich ziem. Zaraz też po podboju Anglii przystąpił do budowy systemu lennego, uwzględniając przy tym doświadczenia wynikające z funkcjonowania tego systemu na terenie Francji. Stąd angielski system lenny różnił się od systemu kontynentalnego. Przede wszystkim był on tak pomyślany, by zapewnić królowi mocną pozycję. System lenny w Anglii był w zasadzie dwuszczeblowy, przy czym król zachował kontrolę na całym systemem, będąc formalnie zwierzchnikiem wszystkich wasali. Przejawem tego zwierzchnictwa i zarazem dowodem silnej pozycji korony była powszechna przysięga, odbierana od wszystkich lenników (bezpośrednich i pośrednich), a także innych grup wolnej ludności. Pierwszą taką przysięgę odebrał jeszcze Wilhelm Zdobywca w 1086 roku. Lenna bezpośrednich wasali królewskich były rozrzucone po całym kraju, król bowiem nie chciał dopuścić do tego, by stanowiły one zwarty kompleks terytorialny, dostrzegając niebezpieczeństwo takiej sytuacji dla sprawnego rządzenia. Zapobiegło to tworzeniu się w Anglii władztw terytorialnych. Możli-|' we było natomiast łączenie lenn położonych w Normandii i Anglii. Władcy angielscy nie dopuścili także do feudalizacji urzędów, za-[ chowując kontrolę nad zarządem lokalnym i sądownictwem. Hrabio-\ wie stali co prawda na czele hrabstw, ale nie przysługiwały im z tego
systemu lennego

62
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE


Sprawność
systemu
skarbowego
i wojskowego


Król jako
najwyższy sędzia
i prawodawca
tytułu uprawnienia z zakresu władzy państwowej: mieli je specjalni urzędnicy, zwani szeryfami. Udało się także uniknąć w Anglii poważniejszych sporów terytorialnych. Stało się tak dzięki przeprowadzonemu jeszcze za rządów Wilhelma Zdobywcy (w latach 1085-86) spisowi ludności i gruntów całego królestwa, co pozwoliło uporządkować stosunki ziemskie (była to tzw. Domesday Book, czyli "Księga sądu ostatecznego"). W późniejszych czasach wielokrotnie wasale powoływali się na tę księgę dla udowodnienia swych praw. Pod koniec XI w. król miał blisko 500 bezpośrednich wasali, w tym 170 baronów. Obowiązki lenne były ściśle egzekwowane, zarówno w zakresie dostarczania dochodów, jak i stawania zbrojnie na wezwanie króla. Niektórzy baronowie i biskupi przyprowadzali ponad stuoso-bowe poczty.
97. Ważnym oparciem dla władzy królewskiej był sprawny system skarbowy. Spore dochody przynosiła domena królewska. Za czasów Wilhelma Zdobywcy w jej skład wchodziła 1/7 ziemi uprawnej i 1/4 lasów. Królowie egzekwowali rygorystycznie dochody lenne w postaci pomocy lennej i opłat za objęcie lenna, za czas małoletniości wasala, wreszcie izw.fines and amerciments, czyli różne opłaty ściągane przy okazji czynności urzędowych. Źródłem poważnych dochodów były regalia (takie jak bicie monety, cła, opłaty targowe) oraz szeroko rozwijane i cieszące się dużym autorytetem sądownictwo monarsze. Król czerpał także dochody z powszechnego podatku {Da-negeld) pochodzącego jeszcze z czasów anglosaskich. Podatek ten był regularnie egzekwowany i systematycznie podnoszony. Wszystkim tym działaniom towarzyszył rozwój specjalistycznych służb kontrolnych: za czasów Henryka I (1100-1135) z Rady Królewskiej wyodrębniła się specjalna sekcja przyjmująca dochody od szeryfów i rozliczająca ich (od podzielonego na pola, jak na szachownicy, stołu, na którym dokonywano obliczeń podatków, powstały urząd nazywano Urzędem Szachownicy (Exchequer).
Podstawą mocnej władzy królewskiej był również system militarny. Król sprawował kontrolę nad zamkami i egzekwował obowiązki lenne. Od tych ostatnich można się było wykupić płacąc specjalny podatek, zwany tarczowym. Pozwalało to królowi na werbunek zawodowych żołnierzy. Niezależnie od tego funkcjonowało pospolite ruszenie; w jego skład wchodziła wolna ludność miast i wsi, na tyle liczna, że pospolite ruszenie stanowiło całkiem realną siłę wojskową.
98. Król pełnił także funkcję najwyższego sędziego, przy czym w przecjwjeństwie do państw kontynentalnych udało się władcom an-gielskim zachować praktycznie monopol w zakresie wymiaru spra-

i

Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
63
wiedliwości. Przypadki nadawania sądowych przywilejów były nieliczne, a od XII w. praktyk takich zaniechano całkowicie. Co ważniejsze, sądownictwo królewskie cieszyło się w Anglii wielkim autorytetem, a to powodowało, że zwaśnione strony chętniej poddawały się królewskiemu arbitrażowi niż sięgały po militarne sposoby rozstrzygania sporów. Z dawnego bannusu królewskiego wywodziło się też stanowienie prawa. W tym zakresie, przynajmniej początkowo, monopol królewski był niekwestionowany. Rozkaz króla miał walor obowiązującego prawa. Dopiero w drugiej połowie XIII w. pojawił się tutaj konkurent w postaci Parlamentu.


B. Ograniczenie władzy królewskiej w XIII-XV w.
99. Począwszy od XIII wieku władza królewska w Anglii podle- Osłabienie władzy gała procesowi systematycznego ograniczania. Już w XII w. zdarzały królewskiej
Li ni*. � j i j � i � ii i u t-i ? j i w XIII wieku
się konflikty między władcą a wielmożami, Henryk II potrafił jednak
wyjść z tego konfliktu zwycięsko. Konflikty te nasiliły się z początkiem XIII wieku. Baronowie normandzcy czuli się już pewnie na terenie Anglii, nastąpiła zresztą niemal pełna ich asymilacja z możnowładztwem anglosaskim, stąd silna władza królewska przestała być potrzebna. Wojny na kontynencie o utrzymanie terytoriów Plantage-netów budziły niechęć baronów, którzy uważali, że wojny te są prywatną sprawą króla i nie mieli ochoty angażować się w te przedsięwzięcia. Ponadto zatarg Jana bez Ziemi z papieżem Innocentym III sprowadził na Anglię klątwę i interdykt papieski, co zwiększyło niezadowolenie ludności. Trzeba także przypomnieć, że w roku 1100 baronom i duchowieństwu udało się uzyskać przywilej, którego potem Henryk II nie uznawał: baronowie mieli więc dodatkowy powód do demonstrowania swego niezadowolenia. Klęska króla w bitwie pod Bouvines w 1214 r. dopełniła miary. Monarcha zmuszony został do zaprzysiężenia w 1215 r. Wielkiej Karty Wolności (Magna Charta Libertatum).
100. Ograniczała ona istotnie władzę królewską, nakładając na Ograniczenia
króla obowiązek uzgadniania wielu decyzji z baronami w Radzie wladzy królewskiej " .. .. . , b . . , ., J . . , ... , w Wielkiej Karcie
Królewskiej (np. w zakresie podatku tarczowego i innych zasiłków Woiności
pieniężnych). Wprowadzała zakaz egzekwowania pomocy lennej, ograniczała istotnie pobór fines and amerciments, co uderzało w finanse króla. Co więcej, Magna Charta formułowała także prawo do oporu, tzn. określała warunki wypowiedzenia królowi posłuszeństwa, aczkolwiek "z zachowaniem nietykalności króla i jego rodziny". Przestrzegania postanowień Wielkiej Karty miało pilnować 25 baronów.

64
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Karta oznaczała zatem istotną cesję władzy królewskiej na rzecz ? wielkich baronów. >Uprawnienia
króla po powsta-
mu Parlamentu
101. W poszukiwaniu równowagi, dla zneutralizowania rosną-
^ Wp]yWów wielkich feudałów, królowie spróbowali znaleźć so- , .......
jusznikow w szeregach rycerstwa i miast. Wynikiem kompromisu
stało się powstanie Parlamentu, który przejął z czasem część władzy królewskiej, uzyskując prawo stanowienia podatków, a potem także innych ustaw. Król zachował w Parlamencie szczególną pozycję {King in Parliameni), nadal też mógł sprawować funkcję prawodawczą, wnosząc projekty ustaw do Parlamentu i wydając ordonansy. Od \ 1341 r. pojawił się zakaz dokonywania w drodze ordonansu królewskiego zmian w ustawie uchwalonej przez Parlament, ale jednocześnie królowie rozwinęli prawo korzystania z dyspensy (czyli zawieszenia ustawy w odniesieniu do konkretnego przypadku lub osoby) oraz su-spensy (czyli generalnego zawieszenia przepisu prawa). Król kierował także nadal administracją państwa zachowując prawo nominowania najważniejszych urzędników. Zachował również własne źródła do-, chodów i możliwość swobodnego dysponowania nimi, poza kontrolą Parlamentu.
Reguły następstwa
tronu: system
kognatyczny

C. Zasady sukcesji tronu
102. Reguły następstwa tronu nie były w Anglii jasno określone. Praw Wilhelma Zdobywcy i jego synów (Wilhelma Rudego i Henryka I) nikt nie kwestionował. Po śmierci Henryka I nastąpił jednak trwający 19 lat okres anarchii, w czasie którego o tron walczyli Stefan hrabia Blois, wnuk po kądzieli Wilhelma Zdobywcy, i Matylda, córka Henryka I i żona Gotfryda Plantageneta, hrabiego Andegawenii. Ostatecznie tron objął w 1154 r. syn Matyldy i Gotfryda Henryk II, rozpoczynając rządy dynastii Plantagenetów. Henryk II utrwalił zasadę dziedziczności tronu, nadal brakowało jednak zasad określających porządek dziedziczenia. Przyjęto więc w tym zakresie reguły rządzące dziedziczeniem lenn. Dlatego też w Anglii utrwalił się system kognatyczny, oznaczający dopuszczenie kobiet do dziedziczenia, ale dopiero w braku męskich potomków w linii prostej. Jeśli więc król nie miał synów, tron obejmowała córka, wykluczając prawa innych męskich przedstawicieli rządzącej dynastii. Od 1301 r. następca tronu nosi tytuł księcia Walii.
Wspomniane reguły następstwa tronu obowiązywały także w przypadku złożenia z tronu władcy przez Parlament, co zdarzyło się dwukrotnie (Edward II w 1327 r. i Ryszard II w 1399 r.). W tym drugim przypadku otworzyło to drogę do tronu linii Lancastrów (powo-
Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
65
łanych na tron uchwałą Parlamentu) i stało się pośrednio jedną z przyczyn późniejszej wojny sukcesyjnej z linią Yorków, zwanej wojną Dwóch Róż (1455-1485). Zakończyła się ona objęciem tronu przez krewnego Lancastrów, Henryka Tudora, jako Henryka VII, którego prawa do tronu były jednak bardzo wątpliwe. Nie bez powodu Henryk VII jako swój tytuł do władzy powoływał zwycięstwo nad "tyranem" Ryszardem III, a nie prawa dynastyczne. Brak ustalonego porządku dziedziczenia stał się także w czasach późniejszych jedną z przyczyn częstych zmian dynastii.
3. Parlament



A. Powstanie Parlamentu

103. Parlament angielski wywodzi się, podobnie jak francuskie Geneza Stany Generalne, z Rady Królewskiej. Za datę powstania Parlamentu Parlamentu uważa się rok 1265, gdy po raz pierwszy w obradach Wielkiej Rady,
obok baronów i przedstawicieli rycerstwa, uczestniczyła reprezentacja miast. Powstanie Parlamentu jest wynikiem dłuższego procesu, którego ważnym, jeśli nie zasadniczym, elementem była Wielka Karta Wolności.
104. Wielka Karta Wolności (Magna Charta Libertatum) jest Znaczenie dokumentem, który obrósł legendą. Bywa określana mianem funda- Wielkl�J Karty mentu angielskiego ustroju parlamentarnego i zaliczana jest do dokumentów składających się na niepisaną konstytucję angielską. Wielka
Karta była przywilejem stanowym, zaprzysiężonym przez króla i baronów, nadającym rozmaite uprawnienia przede wszystkim baronom królestwa: to oni byli jej głównymi beneficjantami. W postanowieniach Wielkiej Karty znalazły się jednak także przepisy, które dotyczyły miast (art. 13 zawierający potwierdzenie praw Londynu i art. 41 stanowiący o swobodzie handlu dla kupców), a także ogółu wolnych mieszkańców, czyli około polowy ludności (art. 39 mówiący, że wolny człowiek nie może być więziony, aresztowany, pozbawiony mienia, wyjęty spod prawa czy wygnany inaczej niż na podstawie wyroku sądu równych mu).
Z punktu widzenia przyszłego Parlamentu podstawowe znaczenie miały przepisy art. 12 i 14 Wielkiej Karty. Stanowiły one, że "żadne pobory tarczowe ani żaden zasiłek pieniężny nie ma być nakładany w naszym królestwie inaczej, jak tylko za zgodą ogólnej Rady Królestwa naszego" (art. 12), oraz że "na posiedzenie ogólnej Rady Królestwa każemy wzywać za pomocą listów naszych pieczętnych arcybi-



66
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
skupów, biskupów, hrabiów i większych baronów, prócz tego każemy \ wezwać przez ogólne zawiadomienie za pośrednictwem szeryfów i : ->..., urzoba cytowane artykuły (oraz art. 61 mówiący o prawie oporu) zostały] pominięte. Walka o stosowanie Wielkiej Karty, która wypełniła zna-i komitą część rządów Henryka III (1216-1272), dotyczyła więc mię-| dzy innymi przywrócenia i stosowania tych przepisów.
Walka 105. Walka króla z baronami toczyła się przy dość biernej po-j
o stosowanie staw;e ryCerstwa i miast, którym nie odpowiadało ani zwiększenie!
przepisów ifirii***i � i i
Wielkiej Karty w^a^zy królewskiej, ani zbyt wielka dominacja baronów. W tzw. pro-1
Wolności wizjach oxfordzkich (1258) i prowizjach westminsterskich (1259)1 król musiał ustąpić żądaniom baronów. Próba uchylenia się od przy-j � jętych zobowiązań doprowadziła do otwartej wojny z baronami, na; ino?-in.:i�'i czele których stanął Szymon de Montfort. To właśnie podczas tych walk zaproszono do uczestniczenia w obradach Wielkiej Rady jednocześnie przedstawicieli rycerstwa i miast (warto wspomnieć, że przedstawiciele rycerstwa z hrabstw byli zapraszani na posiedzenia rady już wcześniej).
B. Skład Parlamentu
106. Ostateczny kształt Parlamentu wykrystalizował się u schył-' ku XIII wieku, za rządów Edwarda I (1272-1307). W 1295 r. zwołany został tzw. wzorowy Parlament. Jego skład przypominał już późniejsze parlamenty. Definitywny podział Parlamentu na dwie izby nastąpił w ciągu XIV w. za rządów Edwarda III (1327-1377). W ciągu 50 lat panowania tego władcy Parlament, który zebrał się w tym czasie 48 razy, umocnił swą pozycję, stając się stałym elementem struktury władz państwowych.
Izba Lordów 107. Izba Wyższa, która z czasem przyjęła nazwę Izby Lordów
(House of Lords), wywodziła się wprost z dawnej Curia Regis. W jej sk\ad wchodzili arcybiskupi, biskupi, opaci oraz lordowie Anglii. Zasiadanie w Izbie Wyższej wiązało się więc albo z pełnioną funkcją (lordowie duchowni), albo z przynależnością do grupy bezpośrednich wasa/i królewskich. Liczba lordów ulegała stałemu powiększaniu, gdyż król wprowadzał do izby nowe osoby nadając lin godiios'ć para.
li^Csmw. \\ft. \z\>a^V\żsxa, zwana Yztaa_ Gmm ^House oj Commonś), gru-hrabstwa i miasta powa|a przedstawicieli hrabstw i miast. Od XIV w. ustaliła się zasada, że obradują oni razem i wspólnie podejmują uchwały. Zarówno hrabstwa, jak i miasta wysyłały na obrady Parlamentu po 2 posłów.
Wzorowy Parlament: 1295 r.
emy >\v i (art.
Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
67
Hrabstw było 37, natomiast miast, które do XV w. uzyskały taki przywilej 112. Liczebną przewagę miast równoważyła zasada powierzania funkcji speakera, czyli przewodniczącego izby, przedstawi-
^0 f. pochodzili Z wyborów. Oóowązy-
wał w nich wysoki cenzus majątkowy i konieczność posiadania dóbr ziemskich na terenie danego hrabstwa. Do uzyskania czynnego prawa wyborczego nie było natomiast konieczne rekrutowanie się ze stanu szlacheckiego. Przedstawicielem hrabstwa w izbie mógł być jednak tylko szlachcic. System wyborczy, określony w ustawie z 1429 r. obowiązywał aż do 1832 r. W miastach również obowiązywał wysoki cenzus majątkowy, reguły wyborcze nie były jednak jasne, stąd zdarzało się, że wybranymi posłami miejskimi zostawali synowie moż-nowładców. Dość wcześnie, bo już w XV w. zaczęła się upowszech-fl/ać w Anglii idea mandatu wolnego, zakładająca, że poseł głosuje według swobodnego uznania i nie jest skrępowany instrukcjami swych wyborców.
?

C. Uprawnienia Parlamentu
109. Uprawnienia Parlamentu obejmowały najpierw sprawy po- Uprawnienia datkowe, z czasem pojawiły się kompetencje ustawodawcze. Ważną po a owe rolę odgrywały także uprawnienia sądowe obu izb.
Od 1297 roku bez zgody Parlamentu nie można było nakładać podatków bezpośrednich (statutum de tallagio non concedendo), od 1395 wszelkie podatki uchwalały "gminy za radą i zgodą panów". Parlament uchwalał zazwyczaj podatki na krótki okres czasu, stąd konieczność częstego zwoływania izb. Pojawiły się także ze strony Parlamentu próby uzyskania kontroli nad uchwalonymi podatkami, co w dalszej przyszłości prowadzić będzie do uchwalania i kontrolowania budżetu państwa (od XVIII w.).
110. Zasadnicze znaczenie dla pozycji Parlamentu miało uzyska- Ukształtowanie się nie przez niego uprawnień ustawodawczych. Był to wynik dłuższej uPrawnien ewolucji, zakończonej w XV wieku. Od tego czasu Parlament nie aw� awczyc tylko uczestniczył w procesie stanowienia prawa, ale miał także możliwość samodzielnego inicjowania procedury legislacyjnej.
Surogatem inicjatywy ustawodawczej Parlamentu było początkowo prawo wnoszenia petycji do króla z wnioskiem o wydanie konkretnego prawa. Do początków XV w. jednak król zachowywał możliwość korygowania treści petycji, w rezultacie czego projekt przygotowywany przez kancelarię królewską mógł odbiegać o tego, czego domagali się członkowie izb. Przedmiotem obrad i głosowań w izbach

Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
61
Hrabstw było 37, natomiast miast, które do XV w. uzyskały taki przywilej 112. Liczebną przewagę miast równoważyła zasada powierzania funkcji speakera, czyli przewodniczącego izby, przedstawicielowi rycerstwa. Przedstawiciele hrabstw najpierw wyznaczani byli przez szeryfów, potem, od 1429 r. pochodzili z wyborów. Obowiązywał w nich wysoki cenzus majątkowy i konieczność posiadania dóbr ziemskich na terenie danego hrabstwa. Do uzyskania czynnego prawa wyborczego nie było natomiast konieczne rekrutowanie się ze stanu szlacheckiego. Przedstawicielem hrabstwa w izbie mógł być jednak tylko szlachcic. System wyborczy, określony w ustawie z 1429 r. obowiązywał aż do 1832 r. W miastach również obowiązywał wysoki cenzus majątkowy, reguły wyborcze nie były jednak jasne, stąd zdarzało się, że wybranymi posłami miejskimi zostawali synowie moż-nowładców. Dość wcześnie, bo już w XV w. zaczęła się upowszechniać w Anglii idea mandatu wolnego, zakładająca, że poseł głosuje według swobodnego uznania i nie jest skrępowany instrukcjami swych wyborców.

?
C. Uprawnienia Parlamentu
109. Uprawnienia Parlamentu obejmowały najpierw sprawy po- Uprawnienia datkowe, z czasem pojawiły się kompetencje ustawodawcze. Ważną Podatkowe rolę odgrywały także uprawnienia sądowe obu izb.
Od 1297 roku bez zgody Parlamentu nie można było nakładać podatków bezpośrednich {statutum de tallagio non concedendo), od 1395 wszelkie podatki uchwalały "gminy za radą i zgodą panów". Parlament uchwalał zazwyczaj podatki na krótki okres czasu, stąd konieczność częstego zwoływania izb. Pojawiły się także ze strony Parlamentu próby uzyskania kontroli nad uchwalonymi podatkami, co w dalszej przyszłości prowadzić będzie do uchwalania i kontrolowania budżetu państwa (od XVIII w.).
110. Zasadnicze znaczenie dla pozycji Parlamentu miało uzyska- Ukształtowanie się nie przez niego uprawnień ustawodawczych. Był to wynik dłuższej uPrawn]ien ewolucji, zakończonej w XV wieku. Od tego czasu Parlament nie
tylko uczestniczył w procesie stanowienia prawa, ale miał także możliwość samodzielnego inicjowania procedury legislacyjnej.
Surogatem inicjatywy ustawodawczej Parlamentu było początkowo prawo wnoszenia petycji do króla z wnioskiem o wydanie konkretnego prawa. Do początków XV w. jednak król zachowywał możliwość korygowania treści petycji, w rezultacie czego projekt przygotowywany przez kancelarię królewską mógł odbiegać o tego, czego domagali się członkowie izb. Przedmiotem obrad i głosowań w izbach
ustawodawczych
-
68
PAŃSTWO PATRYMON1ALNO-LENNE
stawał się zaś projekt królewski. Od 1414 r. obowiązywać zaczęła zasada, w myśl której król nie mógł zmieniać treści petycji, od poło-i wy zaś XV w. redagowaniem treści projektu zajęła się sama Izba Gmin. W ten sposób dawne prawo petycji zamieniło się w samodzielną inicjatywę ustawodawczą Parlamentu. Inicjatywą taką dysponował poza tym król, który mógł przedstawiać Parlamentowi własne pro-1 jekty do dyskusji.
Projekt ustawy, czyli bili, musiał być uchwalony przez obie izby I i następnie przestawiony królowi do zatwierdzenia. Król albo akceptował projekt (stosując formułę le roi le veut król tego chce), albo odmawiał swej aprobaty (wtedy stosowano formułę le roi s'avisera\ król zastanowi się). Dopiero po zatwierdzeniu projektu przez kró-j la, czyli po nadaniu sankcji królewskiej, projekt stawał się obowiązującą ustawą (act).



Uprawnienia. m. w dziedzinie sądownictwa rolę wiodącą odgrywała Izba]
są owe Lontów Przede wszystkim izba wyższa zachowała wyłączne prawo] sądzenia parów Anglii. Była to kontynuacja dawnego sądu lennego, czyli tzw. iudicium parium (sąd równych). Uprawnienie to Izba Lor-j dów utrzymała aż do 1948 roku. Innym ważnym uprawnieniem Izby Lordów było sprawowanie funkcji sądu najwyższego. Choć z Kurii! Królewskiej wyodrębniły się bardziej wyspecjalizowane sądy, izba wyższa, jako zgromadzenie wasali królewskich wywodzące się wprost z Curia Regis, stała się najwyższą instancją sądową, do której w określonych przypadkach można było kierować odwołania. Tę kompeten- ] cję Izba Lordów formalnie utrzymała do dzisiaj, choć teraz wykonują ] ją specjalnie w tym celu powoływani sędziowie-lordowie {Law \ Lords).
Wspólną kompetencją sądową obu izb stał się, poczynając odj 1376 r. tzw. impeachment. Było to oskarżenie, formułowane przez Izbę Gmin przeciwko osobom, którym zarzucano nadużycie władzy, j Sprawę wniesioną przez izbę niższą rozpoznawała Izba Lordów, i jej orzeczenie było ostateczne. Impeachment stał się ważnym narzędziem kontroli Parlamentu nad władzą wykonawczą; można było w tym trybie usunąć niewygodnego urzędnika królewskiego. Z czasem z] instytucji impeachmentu wykształci się instytucja odpowiedzialności! konstytucyjnej (karnej) wyższych urzędników państwowych. Dodatkowym narzędziem, jakim dysponował Parlament, była możliwość uchwalenia ustawy, zwanej act of atteinder, na mocy której, bez ja-j kiegokolwiek postępowania, można było skazać urzędnika na karę śmierci lub wygnania. Tą procedurą posługiwali się niekiedy królowie, by z pomocą Parlamentu pozbyć się niewygodnego urzędnika1 (np. Henryk VIII).



Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
69
4. Organy centralne państwa

112. Organizacja zarządu centralnego w Anglii nie odbiegała od Urzędy rozwiązań, stosowanych na kontynencie. I tutaj więc, podobnie jak w dwors ie innych monarchiach europejskich, urzędy centralne powierzane były dygnitarzom nadwornym. Wśród nich najważniejszą rolę zaczął odgrywać kanclerz, sprawujący nadzór nad pieczęcią królewską i kierujący kancelarią króla. Kanclerz kontrolował wszystkie dokumenty wychodzące w kancelarii mając w ten sposób możliwość wpływania
na ich treść. Przewodniczył także sądowi kanclerskiemu, który odegrał ogromną rolę w kształtowaniu porządku prawnego Anglii. Obok kanclerza do ważniejszych urzędników zaliczyć można cześnika (but-tler), komornika (chamberlaiń), konetabla (constabl). Do XIII w. ważnym urzędnikiem był wielki justycjariusz; urząd ten jednak został zlikwidowany, a jego kompetencje przejął przede wszystkim kanclerz.
113. Urzędnicy nadworni tworzyli Radę Królewską, która stano- Kuria wiła część Kurii Królewskiej (Curia Regis). Kuria Królewska, w której Krolewska obok urzędników zasiadali także bezpośredni wasale królewscy, wykonywała funkcje doradcze, sprawowała poza tym sądownictwo w sprawach parów Anglii i jako instancja odwoławcza. Z czasem urzędy nadworne stały się tytularne, natomiast realne funkcje administracyjne przejmować zaczęli urzędnicy kancelarii królewskiej, wśród których nie brakowało prawników. W rezultacie tego procesu z Kurii Królewskiej
zaczęły się wyodrębniać bardziej wyspecjalizowane służby.
114. Najwcześniej usamodzielniły się służby fiskalne. Już na po- Wyspecjalizowane czątku XII w. pojawił się Exchequer jako najwyższy organ skarbowy i organy wy|o"ione związany z nim Sąd Exchequeru. Niedługo potem z Kurii Królewskiej
wyodrębniły się dwa ważne sądy, Sąd Spraw Pospolitych (Common Pleas, zajmujący się sprawami cywilnymi) i Sąd Ławy Królewskiej (Kiug's Bench, zajmujący się sprawami karnymi), które łącznie z Sądem Exchequeru zaczęto nazywać sądami westminsterskimi. Funkcję centralnego organu zarządu państwem sprawować zaczęła natomiast tzw. Rada Ściślejsza, grupująca przede wszystkim prawników. W pierwszej połowie XV w. królowie zaczęli wprowadzać do Rady Śti-
ŚlejSZąj przedstawicieli Izby Lordów. Był to tzw. eksperyment lanca-
sterski, będący próbą rozciągnięcia kontroli Parlamentu nad bieżącą
działalnością służb królewskich. Stanowiło to dowód kryzysu, w jakim
znalazła się władza królewska w tym czasie. Eksperyment lancasterski
nie trwał jednak długo. Po 1485 r., po objęciu rządów przez Tudorów,
wpływ Parlamentu na władzę wykonawczą istotnie zmalał.
70
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
5. Zarząd lokalny



Szeryfowie
Sędziowie pokoju
? ?
115. Cechą charakterystyczną angielskiego zarządu lokalnego są obecne w nim od samego początku elementy samorządowe. Od czasów podboju normandzkiego Anglia dzieliła się na hrabstwa, na czele których stali hrabiowie (earls). Hrabstwa nadawane były w dziedziczne lenna, ale tytuł hrabiego nie dawał realnej władzy. Tę w imieniu króla sprawowali wicehrabiowie, zwani szeryfami. Szeryf był urzędnikiem królewskim, mianowanym przez króla i opłacanym z części dochodów, jakie zbierał na terenie danego hrabstwa. Przysługiwały mu początkowo bardzo szerokie kompetencje w zakresie sądownictwa, skarbowości, wojskowości i spraw policyjno-porządkowych. Od XV w. król powoływał szeryfów spośród osiadłego w danym hrabstwie rycerstwa. W ten sposób szeiyf stał się przedstawicielem króla i zarazem miejscowej szlachty. Zadania publiczne na szczeblu lokalnym były więc wykonywane w znacznym stopniu przy pomocy urzędników wywodzących się z danego terenu. Nie byli oni co praw-1 da wybierani przez miejscową ludność (król zachował bowiem prawo nominacji), ale w istotnej mierze reprezentowali miejscowe interesy.
116. Samorządowy charakter angielskiej administracji lokalnej j uległ wzmocnieniu, gdy funkcje szeiyfa przejmować zaczęli sędziowie pokoju (justices of the peace). Wywodzili się oni z wprowadzonych w XII w. strażników pokoju, którzy kierowali do szeryfów sprawy o charakterze porządkowym. Od XIV w. urząd strażnika pokoju przekształcił się w samodzielny urząd sędziego pokoju, któremu zaczęły podlegać sprawy porządkowe i administracyjne oraz wymiar i sprawiedliwości w drobnych sprawach karnych. Wkrótce w rękach i sędziów pokoju znalazła się niemal cała administracja hrabstwa. Sę-1 dziowie pokoju, w liczbie ośmiu dla każdego hrabstwa, powoływani byli od XV w. spośród osób osiadłych w danym hrabstwie i posiada- j jących odpowiedni majątek. W ten sposób urząd ten znalazł się wj rękach zamożnej szlachty lokalnej. W tym samym okresie niektóre funkcje administracyjne zaczęły przejmować parafie, tworząc tym samym struktury samorządowe na niższym szczeblu.
Z organizacją hrabstwa powiązana została także organizacja służby wojskowej. Od 1285 r. obowiązek służby wojskowej ciążył na wszystkich wolnych mieszkańcach hrabstwa od 15 do 60 roku życia.
Samorządowy charakter miała także struktura organów miejskich w tych miastach, które posiadały stosowny przywilej. Na czele władz miejskich stał pochodzący z wyborów mer (rnayor).
Ustrój państwa angielskiego do schyłku XV wieku
71
6. Sądownictwo


117. Sądownictwo w Anglii zachowało cały czas charakter są- Dominująca
dów królewskich. W przeciwieństwie do Europy kontynentalnej, rola S3dów . . , , . ., . . .. ?, ,J królewskich
gdzie uprawnienia sądowe w drodze przywilejów i immunitetów uległy decentralizacji, w Anglii dzięki specyficznym cechom systemu lennego, o czym była mowa wyżej królom udało się utrzymać władzę sądową w swoich rękach. Sądownictwo królewskie zyskało przy tym szybko taki autorytet, że pojawiające się gdzieniegdzie sądy sprawowane przez baronów ulegały po krótkim czasie likwidacji nie mogąc sprostać konkurencji sądów królewskich.
westminsterskie
118. Stabilizację struktury sądów królewskich określił w 1295 r. tzw. Statut Westminsterski. Na szczeblu centralnym funkcjonowało więc pięć sądów: Izba Lordów, jako sąd apelacyjny i sąd dla parów Anglii, Sąd Spraw Pospolitych (dla spraw cywilnych), wyodrębniony z kurii królewskiej w XII w., Sąd Ławy Królewskiej (sprawy karne), wyodrębniony z kurii z XIII w., Sąd Exchequeru (sprawy skarbowe) oraz Sąd Kanclerski. Ten ostatni funkcjonował poza Westminsterem, stosował procedurę mniej sformalizowaną od tej, której wymagało prawo powszechne {common law) i orzekał na podstawie zasady słuszności (equity), korygując w ten sposób sztywne normy prawa powszechnego.
119. Na szczeblu lokalnym wymiar sprawiedliwości sprawowali Sędziowie delegowani sędziowie koronni (Courts of Assize), z których każdy deleS0Wani działał w określonym okręgu sądowym (w tym celu podzielono Anglię w XIV w. na sześć okręgów). Sędziowie koronni wykonywali
swe funkcje w sposób objazdowy, orzekając w sprawach cywilnych i karnych. W zakresie tych ostatnich konkurowali z sędziami pokoju. W drobnych sprawach bieżących, obok sędziów pokoju i szeryfów, występowali sędziowie miejscy, również mianowani przez króla. W ten sposób nie wykształciło się w Anglii oddzielne sądownictwo dla szlachty i mieszczaństwa, zaś sądownictwo patrymonialne, sprawowane przez panów feudalnych wobec chłopstwa, zostało zredukowane niemal do zera. Stopniowo ograniczano także sądownictwo kościelne. Można powiedzieć, że system sądów królewskich w połączeniu z systemem sądów pokoju doprowadził do całkowitego zaniku innych sądów lokalnych.
120. Cechą charakterystyczną sądownictwa angielskiego było Ława pojawienie się w nim przedstawicieli ludu w postaci sędziów przysię- Przys'f8'ych głych. Brali oni udział w procesie obok królewskich sędziów zawo-

72

PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
dowych i sędziów pokoju. Wybierano ich w hrabstwach spośród zamożnych posiadaczy ziemskich, cieszących się nieposzlakowaną opinią. Ich udział w procesie był dowodem silnej pozycji lokalnego samorządu, stanowił jednak zarazem swoistą kontynuację dawnego ludowego sprawowania sądów. W toku ewolucji sądów przysięgłych wykształciły się do XVI w. dwie podstawowe formy: ława orzekająca i dla spraw karnych, rozstrzygająca o winie oskarżonego (karę wymierzał na podstawie przepisów sędzia zawodowy), oraz ława dla spraw cywilnych, ustalająca stan faktyczny (do którego następnie sędziowie zawodowi dobierali właściwe przepisy). Oprócz tego funkcjonowała także tzw. wielka ława, która decydowała o postawieniu w stan oskarżenia.



















Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (od początków X w. do 1806 r.)

/. Uwagi wstępne


121. Państwo niemieckie ukształtowało się na terenach, które w Specyficzny wyniku traktatu z Verdun (r. 843) przypadły Ludwikowi Niemieckie- clian|kter państwa mu. Z czasem w granicach tego państwa znalazła się także znaczna
część działu Lotara (dzisiejsza Belgia i Holandia, część Alzacji i Lotaryngii, prawie cała Szwajcaria). Państwo niemieckie stanowiło więc obszar bardzo zróżnicowany geograficznie i gospodarczo a w konsekwencji trudny do rządzenia. Na północy dominował handel morski, ludność terenów wschodnich penetrowała ziemie Słowiańszczyzny, południe Niemiec wiązało się z Italią i Bizancjum, z kolei ziemie zachodnie, zwłaszcza Lotaryngia, pozostawały pod wyraźnym wpływem Francji. Państwu brakowało także wyraźnego centrum, jakim np. we Francji stała się domena rodowa Kapetyngów (okolice Paryża i Orleanu). Elekcyjność tronu spowodowała, że w okresie do XIII w. państwem rządzili przedstawiciele trzech rodów: dynastii saskiej, potem salickiej (frankońskiej), wreszcie szwabskiej.
122. Paradoksalnie władzę królewską w Niemczech osłabiała ko- Znaczenie korony rona cesarska, którą uzyskiwali władcy niemieccy poczynając od Ot- cesarskieJ
tona I w 962 roku. Ich zaangażowanie w odbudowę wielkiego imperium, którego stolicą miał stać się Rzym, spowodowało, że znaczną część energii i czasu przeznaczali na próbę opanowania Italii. Uniemożliwiało im to w rezultacie prowadzenie stałej i konsekwentnej polityki wewnątrz kraju, a to z kolei prowadziło do umacniania się pozycji niemieckiego możnowładztwa. Polityka włoska niemieckich cesarzy prowadziła także w sposób nieunikniony do konfliktu z papie-stwem (przedmiotem sporu była uniwersalna władza nad światem), i ze sporu tego władcy niemieccy wyszli w XIII w. mocno osłabieni. Pretensje do godności cesarskiej antagonizowały także cesarzy niemieckich z Bizancjum, którego władcy uważali się za właściwych kontynuatorów rzymskiego imperium. Ostatecznie królowie niemieccy musieli zrezygnować ze swych ambitnych planów przewodzenia
1
74
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
światu, co znalazło odzwierciedlenie w ich tytulaturze: od XV tytuł ten brzmiał "Cesarz rzymski narodu niemieckiego" (Rómisch Kaiser der Deutschen Nalioń).
Wielkie
bezkrólewie:
1250-1273
123. Ważną cezurą w dziejach państwa niemieckiego stało tzw. \ wielkie bezkrólewie w latach 1250-1273. Po wygaśnięciu dynastii Hohenstaufów zwaśnione rody długo nie mogły uzgodnić kandydat! na tron królewski. Ostatecznie w 1273 r. królem został Rudolf Habs-j burg. Okres bezkrólewia doprowadził do takiego umocnienia się księstw lokalnych, zwanych władztwami terytorialnymi, że zjednoczenie kraju pod berłem cesarza okazało się już niemożliwe. Ponadto \ kolejni cesarze, wywodzący się z różnych rodów (Wittelsbachów, ] Luxemburgów, Habsburgów), większą uwagę przywiązywali do po-j większania własnych rodowych domen niż do odbudowywania zjed-j noczonego państwa.
Pojawienie sie
wladztw
terytorialnych

124. Decydujące dla kierunku rozwoju państwa niemieckiego było pojawienie się rosnącej liczby władztw terytorialnych, cieszących się w dużym stopniu niezależnością wobec cesarza, choć często powstających za przyzwoleniem cesarskim. W początkowym okresie (do XII w.) księstw szczepowych było stosunkowo niewiele i ich władcy, na wzór dawnej monarchii frankońskiej, sprawowali rządy jako urzędnicy królewscy. Potem jednak księstwa te przekształciły się w dziedziczne posiadłości, w coraz większym stopniu zagrażając władzy królewskiej, zwłaszcza gdy w wyniku polityki dynastycznej dochodziło do połączenia kilku księstw w rękach tego samego rodu. W 1180 r. cesarz Fryderyk I Hohenstauf pokonał poważnego konkurenta do tronu, Henryka Welfa, księcia saskiego i bawarskiego, jednak zwycięstwo to nie stało się okazją do trwałego umocnienia władzy cesarza w Niemczech. Zgodnie z zasadą tzw. przymusu lennego, obowiązującego na terenie Niemiec (a polegającego na tym, że ziemie, które uzyskały status lenna, miały zachowywać taki charakter), dobra odebrane Henrykowi Welfowi nie zasiliły domeny królewskiej, lecz uległy podziałowi i dostały się w ręce dotychczasowych wasali Welfów, którzy tym samym uzyskali status bezpośrednich lenników królewskich. Z czasem ten proces usamodzielniania się wasali książąt szczepowych objął całe terytorium państwa, osiągając apogeum w okresie wielkiego bezkrólewia. Nowi władcy terytorialni, wywodzący się przede wszystkim z szeregów hrabiów, uzyskiwali przywileje i immunitety od cesarza, niekiedy zaś także tytuły książęce. Proces wydzielania kolejnych władztw terytorialnych nie zakończył się w XIII wieku. Kolejne przywileje cesarskie, wyłączające dobra spod jurysdykcji hrabiów, stwarzały okazję do powstawania nowych, nie-

Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X w. do 1806 r.)
75
kiedy bardzo drobnych władztw terytorialnych. Podobną samodzielność zdobywali także wójtowie zarządzający częściami domeny królewskiej: ich urząd stał się dziedziczny, a oni sami przekształcili się w dziedzicznych panów zarządzanych przez siebie terytoriów.
125. Władcami terytorialnymi stali się także wyżsi duchowni (ar- Księstwa cybiskupi, biskupi i opaci). Cesarze, decydujący do końca XI w. o ducnowne obsadzie stanowisk duchownych, popierali początkowo tworzenie
przez wyższych duchownych księstw terytorialnych. Wbrew oczekiwaniom władców, książęta duchowni szybko uniezależnili się od monarchy zachowując jednak posiadane terytoria co pozwoliło niektórym z nich odgrywać potem ważną rolę w funkcjonowaniu instytucji Rzeszy. Dużą samodzielność uzyskały także niektóre miasta, które w drodze przywilejów uzyskiwały status wolnych miast Rzeszy.
126. Skomplikowane reguły dziedziczenia lenn, w połączeniu ze Utrwalenie się
wspomnianą wyżej zasadą przymusu lennego, prowadziły do dalszych rozblcia teryt�-j . ,, . JV, . . . , , ,, , ... ,,", rialnego Rzeszy
podziałów terytorialnych, w rezultacie których doszło juz w XIII w.
do całkowitego rozbicia terytorialnego Rzeszy. Rozbicie to, usankcjonowane potem postanowieniami pokoju westfalskiego, kończącego w 1648 r. wojnę 30-letnią, okazało się trwałe aż do powstania w 1871 r. II Rzeszy. Wcześniejsze próby zorganizowania na nowo po formalnym rozwiązaniu w 1806 r. I Rzeszy bardziej skutecznych centralnych struktur państwa (Związek Reński z 1806 r., Związek Niemiecki z 1815 r.) okazały się bezowocne.
127. Władza cesarska na terenie Niemiec stała się więc od XV w. Organy wspólne czysto formalna, struktura państwa była słabo rozwinięta, wspólnych Rzeszy organów Rzeszy było zaledwie kilka, a ich znaczenie niewielkie.
Obok instytucji cesarza do organów wspólnych dla całej Rzeszy można jeszcze zaliczyć Sejm Rzeszy (Reichstag), o niewielkich uprawnieniach, oraz Sąd Kameralny Rzeszy {Reichskammergericht), pełniący rolę sądu najwyższego.
128. Spośród wielu władztw terytorialnych kilka uzyskało szcze- Najważniejsze
gólne znaczenie, stając się w istocie samodzielnymi podmiotami sto- wladztwa
i - -a j l A ? . � ? , ,- . terytorialne:
sunkow międzynarodowych. Do najważniejszych zaliczyć trzeba te- Ąustrja Saksonia
rytorium Austrii, Saksonii i Brandenburgii. Brandenburgia
Austria, powstała z istniejącej jeszcze za czasów karolińskich marchii wschodniej (Ósterreich), stała się w 1282 r., po wojnie Rudolfa I z linii habsburskiej, z królem czeskim Przemysłem Ottokarem, dziedziczną domeną Habsburgów (wywodzących się z terenów Pala-tynatu Renu). Potem Habsburgowie przyłączyli do swej domeny Ka-ryntię, Tyrol i Styrię, skupiając w swoich rękach terytoria zwane nie-
76
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE

mieckimi krajami alpejskimi. Domena ta, ze stolicą w Wiedniu, stalą się podstawą potęgi, znaczenia i prestiżu dynastii habsburskiej.
Saksonia, która w 1423 r. przypadła Wettynom, powstała z ziem] dawnego księstwa saskiego oraz opanowanej potem przez Wettynów Turyngii.
Margrabstwo brandenburskie wywodziło się z utworzonej w X: w. marchii północnej. Jej obszar, za czasów rządów rodu Askańczy- \ ków, powiększył się o obszary zdobyte na Słowianach między Łabą i Odrą, potem o część Ziemi Lubuskiej. Po krótkich rządach Wittelsba-chów i Luxemburgów, w 1415 r. Brandenburgia przypadła ostatecznie w udziale Hohenzollernom, którzy systematycznie powiększali później terytorium swego władania. Zasadnicze znaczenie dla pozycji Brandenburgii (stosunkowo niedużego i położonego na peryferiach państwa obszaru) miało zaliczenie margrabiów brandenburskich do grona książąt-elektorów, wybierających króla niemieckiego. Liczne przywileje, które otrzymali książęta-elektorzy, w tym niepodzielność domeny elektorskiej i dziedziczenie godności elektorskiej w linii męskiej w porządku primogenitury, spowodowały, że kraj ten uniknął wewnętrznych podziałów i stał się szybko ważnym i aktywnym uczestnikiem polityki międzynarodowej. O ostatecznej, mocarstwowej pozycji Brandenburgii zadecydowało przejęcie w 1618 r., za zgodą Polski, przez linię brandenburską Prus Książęcych, gdzie dotychczas rządziła inna linia Hohenzollernów.
2. Władza królewska
Elekcyjność 129. Władza królewska była w Niemczech, po wygaśnięciu dy-
tronu naS{jj Karolingów, elekcyjna. O wyborze decydowali wielcy feudało-wie, którzy w 919 r. powołali na tron księcia saskiego Henryka. W przeciwieństwie do Francji, gdzie Kapetyngom, też przecież powołanym w drodze elekcji, udało się w ciągu dwóch stuleci doprowadzić do utrwalenia zasady dziedziczności tronu, reguły sukcesji w Niemczech nie uległy zmianie. Elekcja ta jednak była zbliżona do desygna-cji, gdyż uznawano prawo rodziny do tronu i wskazywano następcę w ramach rządzącego rodu. Sytuacja komplikowała się w przypadku braku męskich potomków i braku dalszych męskich krewnych, gdy trzeba było szukać następców po kądzieli. W ten sposób doszło do powołania na tron nowych dynastii, salickiej a potem szwabskiej.
Próby określenia 130. Okres wielkiego bezkrólewia (1250-1273) utrwalił osta-
regul elekcji teczme elekcyjność tronu, zarazem jednak wykazał konieczność uregulowania zasad elekcji. Kilkakrotne nieudane elekcje przeprowadza-

Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X\v. do 1806 r.)
11

ne w tym czasie, wybór niekiedy dwóch konkurujących ze sobą pretendentów i wynikające stąd walki, wszystko to powodowało, że już w XIII w. zaczęły się pojawiać propozycje uporządkowania sposobu wyboru króla. Należy do nich np. Zwierciadło Saskie (1220-1235), w którym znalazła się teza o wyborze niemieckiego króla przez siedmiu najważniejszych feudałów. Elekcyjność tronu i uniezależnienie objęcia pełnej władzy od zgody papieża, potwierdzała ustawa Licet Iuris z 1338 r., wydana przez cesarza Ludwika Bawarczyka.
131. Ostatecznie zasady elekcji określone zostały w dokumencie z'ota Bu|la zwanym Złotą Bullą, wydanym w 1356 r. przez cesarza Karola IV,
który był jednocześnie królem czeskim. Złota Bulla, nawiązując do Zwierciadła Saskiego, ustanawiała siedmiu elektorów, zwanych ksią-żętami-elektorami (Kurfiirslen). Zaliczyła do nich czterech książąt świeckich (króla czeskiego, księcia saskiego, margrabiego brandenburskiego i palatyna Renu) oraz trzech książąt duchownych (arcybiskupów Moguncji, Kolonii i Trewiru). Wybór (zwykłą większością głosów) miał być dokonywany we Frankfurcie nad Menem, a zgromadzeniu przewodniczyć miał arcybiskup Moguncji. Skład grona elektorskiego wywołał gwałtowne sprzeciwy, gdyż zabrakło w nim potężnych książąt Bawarii i Austrii (rywalizujących z Karolem IV Luxemburgiem), znalazło się zaś miejsce dla króla czeskiego i spokrewnionego z Luxemburgami margrabiego brandenburskiego. Złota Bulla utrzymała się jednak w mocy i na jej podstawie wybierano króla niemieckiego do końca 1 Rzeszy (w XVII w. liczba elektorów zamknęła się ostatecznie na ośmiu). Od 1438 r. na cesarza wybierano zawsze przedstawiciela rodu Habsburgów.
132. Władza królewska, choć elekcyjna, była do końca XII w. Uprawnienia stosunkowo mocna. Król był najwyższym wodzem, sprawował króla zwierzchnictwo lenne nad całą strukturą lenną, piastował także funkcję najwyższego sędziego. Ekonomiczną podstawą władzy królewskiej było posiadanie własnych dóbr rodowych, a także liczne regalia
(jak np. prawo bicia monety, popieranie opłat targowych, celnych, regale górnicze, itd.).
Z sądowych uprawnień króla wynikało ogłaszanie tzw. landfiy-dów, czyli pokojów ziemskich. Była to próba zwiększenia bezpieczeństwa w kraju i ograniczenia samowoli w egzekwowaniu sprawiedliwości, polegająca na zakazie prowadzenia wojen prywatnych. Towarzyszyło temu zakładanie sądów orzekających za naruszenie land-frydów. Najbardziej znany był landfryd Fryderyka II Hohenstaufa, w którym dopuszczał wypowiedzenie wojny prywatnej tylko w drodze procedury sądowej.

78
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Kapitulacje wyborcze

133. Stopniowo jednak, z przyczyn, o których była już mowa wyżej, pozycja monarchy słabła, zyskiwali natomiast na znaczeniu poszczególni władcy terytorialni. Od czasów elekcji Karola V (1519 r). wyborowi na cesarza towarzyszyło zaprzysięganie przez wybranego tzw. kapitulacji wyborczych, przygotowanych przez elektorów. Stanowiły one dodatkowe ograniczenie władzy królewskiej (przypominały polskie pacta convenla). Można więc powiedzieć, że od XVI w. władza cesarza jako króla niemieckiego była już czysto tytularna. O pozycji Habsburgów, jako cesarzy, nie decydowały uprawnienia, jakie posiadali w Rzeszy, lecz własna dziedziczna domena i kolejne terytorialne zdobycze, włączane do tej domeny (Czechy, Węgry).
3. Zarząd centralny i lokalny
Urzędy 134. Organizacja państwa niemieckiego w początkowym okresie
nadworne prZypomjna|a organizację państwa francuskiego. Zarząd centralny był więc sprawowany przez urzędników nadwornych, których urzędy wywodziły się jeszcze z czasów karolińskich. Byli to kanclerz, cze-śnik, marszałek, palatyn. Urzędy te jednak uległy stopniowej feudali-zacji, przekształcając się w lenna. I tak przykładowo tytuł cześnika przysługiwał królowi czeskiemu, komornika margrabiemu brandenburskiemu, marszałka księciu saskiemu, kanclerza arcybiskupowi Moguncji. Królowie zmuszeni byli więc powoływać nowe urzędy nadworne, które przejmowały funkcje dotychczasowych sfeu-dalizowanych urzędów. Przykładowo, urząd kanclerza, który stał się lennem arcybiskupa Moguncji, zastąpiony został urzędem kancler nadwornego, który sprawował kierownictwo nad kancelarią królewsk zaś arcybiskupa, dla odróżnienia, zaczęto tytułować arcykanclerzen Rzeszy.
Rada Nadworna 135. od XIV w. pojawiła się Rada Nadworna (Ho/rat) składając
się z nowych urzędników nadwornych. Dominowali w niej kancler nadworny i ochmistrz, mając do pomocy radców i sekretarzy. Brak stałej siedziby dworu królewskiego powodował, że kancelaria królewska wędrowała razem z władcą. Nie sprzyjało to usprawnianiu działania ani umacnianiu uprawnień, nie dawało także niezbędnej dla organów zarządu stabilizacji. Sytuacja ta nie zmieniła się po okresie wielkiego bezkrólewia, gdyż wobec dość częstych zmian dynastii, Rada Nadworna urzędowała w Wiedniu, potem w Monachium, wreszcie w Pradze. W rezultacie zarząd centralny Rzeszy uległ pod koniec XV w. kompletnemu rozkładowi. Próbę reformy zarządu podjął cesarz Maksymilian w 1495 r., ale z ambitnych planów niewiele udało się zreali-
?
Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X w. do 1806 r.)
79
zować. Na odnotowanie zasługuje jedynie utworzenie w 1495 r. Sądu Kameralnego Rzeszy, jako sądu najwyższego. W XVIII w. sprawy Rzeszy przejął austriacki kanclerz nadworny.
136. Zarząd lokalny, wykonywany przez hrabiów i margrabiów, Feudalizacja bardzo szybko znalazł się w stanie rozkładu i postępującej feudaliza- zarz3du lokalnego cji. Wobec pogłębiającej się od schyłku XII w. decentralizacji, władcy niemieccy nie mieli praktycznie możliwości zorganizowania sprawnej administracji lokalnej. Mieli z tym także poważne problemy we własnej domenie, gdzie urząd królewskiego wójta, jak wspomniano już wyżej, uległ feudalizacji. Sfeudalizował się również powołany przez Ottona I lokalny urząd palatyna. W Saksonii przejął go sam książę saski, w księstwie lotaryńskim zaś palatyn uzyskał pozycję księcia terytorialnego (palatyn Renu). Miastami zarządzali burgra-biowie, ale miasta szybko wyzwalały się spod ich władzy. Przykładowo burgrabstwo norymberskie uzyskali w 1195 r. Hohenzollernowie, którzy w 1415 r., po otrzymaniu marchii brandenburskiej, sprzedali burgrabstwo miastu.
4. Sejm Rzeszy
137. Organem centralnym zachowującym długo pewne znaczenie Hoftag jako zjazd w państwie niemieckim był Hoftag. Hoftag, podobnie jak francuska wasal1 krola Curia Regis, wywodził się z frankońskich placita. W jego skład wchodzili początkowo urzędnicy dworscy i urzędnicy terytorialni w randze hrabiów, książąt i margrabiów. Wobec sfeudalizowania urzędów dworskich i lokalnych Hoftag przekształcił się dość szybko w zjazd wasali królewskich. O jego składzie decydował władca, wzywając (na zasadzie egzekwowania lennego obowiązku rady) poszczególnych wielmożów. Choć o zwołaniu Hoftagu decydował wyłącznie król, od XII w. częste zwoływanie zjazdu wasali uważano za obowiązek monarchy. Od końca XII w. ustala się zasada, że w Hoftagu uczestniczą wszyscy książęta Rzeszy. W ten sposób dawny wasalny obowiązek zaczyna się przekształcać w prawo książąt Rzeszy do zasiadania w Hoftagu. Towarzyszy temu możliwość wysyłania przedstawicieli przez książąt, znika więc kłopotliwy wcześniej obowiązek osobistego stawania na rozkaz władcy.
Poczynając od drugiej połowy XIII w. na zjazdy Hoftagu zaczynają być także zapraszani przedstawiciele miast cesarskich. W XIV w. staje się to już regułą. Od chwili wydania Złotej Bulli (1356 r.) zarysował się w Hoftagu podział książąt na dwie kategorie: książąt-elektorów i pozostałych książąt.
80
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Reichstag: skład i zasady działania


Uprawnienia
Hoftagu
i Reichsłagu
138. W ten sposób od początku XV w. możemy już mówić o kształceniu się Sejmu Rzeszy (nazwa Reichstag zaczęła być używai u schyłku XV stulecia), składającego się z trzech kolegiów: kolegiu książąt-elektorów, kolegium pozostałych książąt Rzeszy i kolegi miast cesarskich. W kolegium książąt Rzeszy znaleźli się ksią; świeccy i duchowni z głosami wirylnymi (łącznie 94) oraz liczna pa panów Rzeszy (hrabiowie, prałaci w liczbie 141), podległych pośrednio cesarzowi, którzy dysponowali łącznie 6 głosami. W o dach Sejmu, ale bez prawa głosu, mogli także uczestniczyć wo rycerze Rzeszy, dla których bezpośrednim zwierzchnikiem pozo wał cesarz (było ich około 1,5 tysiąca). Kolegium miast (w liczbie 5 dzieliło się na dwie ławy: reńską i szwabską.
W okresie przerw między sesjami Sejmu działała tzw. Deputacja, brana przez Sejm i uprawniona do podejmowania uchwał. Od 1663 r. Sejm Rzeszy funkcjonował jako Sejm nieustający z siedzibą w Ratyzbonie. Uczestniczyli w nim posłowie poszczególnych władców terytorialnych.
Na podjęcie uchwały przez Sejm potrzebna była zgoda wszystkich trzech kolegiów. Uchwały takie, po ich akceptacji przez ces ogłaszano jako reces cesarski (Reichsabschied). Akceptacja cesai była także niezbędna w przypadku uchwał podjętych przez Deputację.
Można ogólnie powiedzieć, że Sejm Rzeszy grupował wszystkich bezpośrednich wasali cesarza, natomiast brakowało w nim przedstawicieli szlachty krajowej i miast krajowych. Uczestników Sejmu nazywano niekiedy stanami Rzeszy (Reichsstande). Taki skład Sejmu Rzeszy powoduje, że organ ten przybierał charakter ciała federali-stycznego, w którym reprezentowane były nie stany społeczne (jak we Francji), lecz poszczególne terytoria Rzeszy.
139. Pierwotne uprawnienia Hoftagu były czysto doradcze. Z chwilą jednak, gdy utracił on charakter zjazdu wasali królewskich wzywanych do udzielenia rady królowi, pojawiły się sprawy, w któ- i rych monarcha musiał uzyskać akceptację Sejmu. Należały do nich 1 początkowo: wyrażenie zgody na podjęcie przez króla wyprawy do i Rzymu na koronację, powołanie książąt Rzeszy na wyprawę wojenną, nałożenie ogólnopaństwowych podatków. Hoftag nie miał natomiast bieżących uprawnień ustawodawczych i w tym zakresie spełniał tylko i rolę doradczą: prawo stanowił cesarz.
Uprawnienia Sejmu Rzeszy zostały rozbudowane w XVI-XVlIj w. Odtąd miał on podejmować decyzje we wszystkich najważniejszych kwestiach dotyczących całej Rzeszy. Do Sejmu Rzeszy należało więc ustawodawstwo w sprawach Rzeszy, decyzje o wojnie i pokoju, zawieranie traktatów międzynarodowych, uchwa\anie podatków, sprawy wojska.

Sąd Kameralny Rzeszy


" Kamera'"eso

140. Sąd Kameralny Rzeszy powstał w 1495 r. jako trybunał dla Skład całej Rzeszy. Powołanie tego sądu oznaczało istotne ograniczenie 'kompetencje władzy sądowej cesarza. Do właściwości Sądu Kameralnego Rzeszy należało rozpatrywanie w pierwszej instancji spraw między władcami terytorialnymi, między poddanymi różnych władców oraz w zakresie sfcarg o charakterze cywi/no-prawnym przeciwko władcom terytorialnym (sprawy karne przeciwko władcom terytorialnym rozpatrywała Rada Nadworna Rzeszy), natomiast jako instancja odwoławcza sąd ten rozpoznawał apelacje od wyroków sądów władców terytorialnych, jeżeli wartość przedmiotu sporu przekraczała 400 talarów. Cesarz powotywai przewodniczącego sądu oraz początkowo mianował asesorów w liczbie od 16 do 50 z listy przygotowanej przez stany. Potem kandydatów przedstawiały sądowi stany bezpośrednio, przez co cesarz utracił niemal całkowicie wpływ na sąd. Połowa asesorów miała tyć pochodzema sz\ac\\eckve%o, potowa zaś \e%\tymo-wać s\ę doktoratem z prawa.
141. Działalność Sądu Kameralnego Rzeszy jako instancji od- Znaczenie Sądu woławczej nie miała zastosowania wobec tych terytoriów, których Kameralneg0 władcom przysługiwał przywilej de non appellando. Przywilej ten, oznaczający zakaz apelowania od sądu władcy terytorialnego, uzyskali w Złotej Bulli książęta-elektorzy, potem jednak stopniowo otrzymywali go także inni książęta Rzeszy. W rezultacie znaczenie Sądu Kameralnego Rzeszy jako sądu odwoławczego systematycznie malało.
Sąd Kameralny Rzeszy posługiwał się ustawami Rzeszy oraz v. prawem powszechnym, czyli prawem rzymskim. Ponieważ na jego orzeczeniach opierały się inne sądy, przyczynił się tym samym do recepcji prawa rzymskiego w Niemczech.
6. Ustroi właaztw terytorialnych


A. Uwagi wstępne

142. Cechą charakterystyczną państwa niemieckiego było poją- Usamodzielnienie wienie się po upadku księstw szczepowych pod koniec XII w. licz- sif wladztw nych terytoriów, które osiągnęły z czasem daleko idącą samodziel- terytorialnycn ność, praktycznie oznaczającą niemal suwerenność. Królom niemieckim pozostały pewne formalne uprawnienia, oparte na zwierzchnie-
82
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE

twie lennym, brakowało natomiast, jak o tym była wyżej mowa, sprawnych instytucji centralnych, za pomocą których można by było owe uprawnienia egzekwować. Tę samodzielną pozycję książąt terytorialnych zwykło się nazywać władztwem terytorialnym (Landesho-heit). W rezultacie Rzesza Niemiecka stanowiła swego rodzaju konfederację niezależnych w praktyce państw, ze słabą, raczej formalną, centralną władzą cesarza. Władcy terytorialni rządzili początkowo z udziałem zgromadzeń stanowych, stopniowo jednak ich władza umacniała się kosztem słabnącej pozycji sejmów stanowych. Ewolu- I cja ustroju większości księstw terytorialnych będzie zatem prowadzić ku formom państwa absolutnego. Wyjątkiem była Meklemburgia, I która ustrój stanowy zachowała aż do 1918 roku.
B. Zakres władzy książąt terytorialnych
Przywileje 143. Szczególną pozycję władców terytorialnych, którą wywal- ]
1220,1232 r. CZyij sobie oni drogą immunitetów, dziedziczenia lenn w ciągu XII w,| egzekwowania przymusu lennego, a także przeprowadzania przez Hoftag (a więc za zgodą przybyłych feudałów) wielu królewskich! decyzji, gruntowały przywileje z 1220 i 1232 r. Pierwszy dotyczył książąt duchownych, drugi wszystkich książąt Rzeszy. W przywi-' lejach tych cesarz zrzekł się wykonywania niektórych regaliów terenach księstw oraz prawa zakładania miast na ich terenie. Poz lało to na istotne wzmocnienie pozycji gospodarczej księstw, dujące znaczenie dla usamodzielnienia się księstw miała jednak mc liwość sprawowania przez ich władców najwyższego sądownict bez prawa odwoływania się do sądownictwa cesarskiego. Funkę sądowa bowiem była postrzegana w średniowieczu jako główny ati but władzy publicznej.
Przywileje

144. Najwcześniej uprawnienie takie uzyskali książęta-elektor książąt-elektorów Nadała je im Złota Bulla w 1356 r. Obok postanowień dotyczący elekcji króla niemieckiego, bulla przyznała elektorom przywilej non appellando (zakaz apelacji do sądu cesarskiego) i de non evoca do (zakaz wywoływania sprawy przed sąd cesarski). Poza tym w 1 cesarz zrzekł się na rzecz elektorów wszystkich regaliów (łącznie; menniczym, celnym i górniczym), oraz zagwarantował eJektori dziedziczenie godności elektorskiej w linii męskiej i niepodzielne terytoriów elektorskich. W ten sposób książęta-elektorzy uzysk pełne zwierzchnictwo nad swoimi terytoriami.

.
Ustrój I Rzeszy Niemieckiej (odpoczątków X w. do 1806 r.)
83

145. Stopniowo podobne przywileje otrzymali inni książęta. Uzyskanie pełnej Książę austriacki Rudolf, pominięty w Złotej Bulli, już w 1359 r. władzy przez przedstawił sfałszowany dokument, potwierdzający jego tytuł arcy-księcia oraz uprawnienia szersze niż te, które otrzymali elektorzy. Cesarz Karol IV nie uznał tego dokumentu, ale w 1453 r. Fryderyk III "absburg zatwierdził falsyfikat. W XVI w. Habsburgowie objęli tron ki i z tej racji uzyskali uprawnienia e/ektorskie. Przełomowe zna-enie miał dokument pokoju westfalskiego z 1648 r., kończącego wojnę 30-letnią. Na jego podstawie książęta Rzeszy uzyskali praktycznie pełną samodzielność (jedyne ograniczenia, jakie traktat nałożył na nich to zakaz prowadzenia polityki godzącej w interes cesarza, w pokój panujący w Rzeszy i w porządek powstały po wojnie 30-letniej). Wcześniej, w 1555 r. pokój augsburski dał władcom terytorialnym pełną swobodę w wyborze religii w myśl zasady cuius regio eius religio (czyja władza, tego religia).
C. Zarząd centralny i lokalny
146. Władcy terytorialni posiadali własne organy centralne i wła- Ewolucja zarządu sny zarząd lokalny swych włości. Zarząd centralny władztw sprawo- ^,"*� �^' wali urzędnicy dworscy tworzący, podobnie jak to było w innych nadwornycn państwach ówczesnej Europy, radę nadworną z kanclerzem i ochmi- do fachowej sd-strzem dworu na czele. Zarząd ten stopniowo rozbudowywał się i ministracji pojawiali się w nim coraz liczniej fachowi urzędnicy. W XVII-XVIII
w. administracja księstw terytorialnych była już zorganizowana na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. Organizacja zarządu lokalnego różniła się w zależności od obszaru księstwa. Wykonywali go najczęściej specjalni urzędnicy (amtmdnner), którzy zastąpili dotychczasowych wójtów. Szczególną pozycję zachowały w księstwach miasta ; (tzw. miasta krajowe), które cieszyły się zazwyczaj sporą niezależnością i posiadały w ramach samorządu miejskiego własne organy (niekiedy także prawodawcze).
D. Sejmy krajowe
147. Cechą charakterystyczną władztw terytorialnych było po- Skład wszechne (od końca XIII w.) występowanie w nich zgromadzeń stanowych. Nosiły one nazwę landtagów, czyli sejmów krajowych, i gromadziły początkowo przedstawicieli szlachty i duchowieństwa, do których rychło dołączyli reprezentanci miast. Sporadycznie w landta-
gach uczestniczyli także wolni chłopi (np. w Tyrolu). Uchwały landtagów zapadały na zasadzie zgody wszystkich stanów, przy czym każdy stan obradował oddzielnie (jeżeli tworzył odrębne kolegium; w
84
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE


niektórych księstwach np. stan duchowny obradował wspólnie stanem szlacheckim).

Uprawnienia 148. Kompetencje landtagów były bardzo zróżnicowane i za-
landtagow ZWyCzaj wynikały ze specjalnych umów zawieranych z książętami. Do najważniejszych należały uprawnienia finansowe. Sejmy krajowe uchwalały podatki (zgodnie z zasadą, że nakładanie nowych podatków wymagało zgody osób posiadających immunitet podatkowy), przy czym uchwałom takim towarzyszyło zwykle zastrzeżenie ich ściągania i administrowania nimi przez stany, co musiało prowadzić do, znanego nam już z terenu Francji, dualizmu zarządu skarbowego. Częścią dochodów książęcych (z własnej domeny i regaliów) zawiadywały więc służby dworskie, natomiast dochodami pochodzącymi z podatków organy powołane przez sejmy stanowe. Sejmy krajowe uczestniczyły także aktywnie w prawodawstwie, przy czym w zależności od pozycji jaką sobie wywalczył dany sejm krajowy, oznaczało to albo wyrażanie zgody na ogłoszenie nowych praw przez księcia, albo też tylko doradzanie księciu w tym zakresie i składanie stosownych petycji. Sejmy wyrażały także zgodę na prowadzenie wojny, miały również pewien wpływ na obsadę głównych urzędów w księstwie. W takich krajach jak Austria, władcy unikali zwoływania jednego generalnego sejmu krajowego i uchwały podatkowe przeprowadzali na sejmach poszczególnych krajów austriackich (jak np. w Austrii Dolnej, Styrii czy Tyrolu).





Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do połowy XVII wieku

/. Uwagi wstępne

149. Przyjęcie przez księcia Włodzimierza Wielkiego w 988 r. Początki państwa chrztu w porządku bizantyjskim spowodowało, że po wielkiej schi- ruskie80 zmie 1054 r. Ruś Kijowska znalazła się ostatecznie w kręgu religii prawosławnej i kultury politycznej związanej z Bizancjum. Miało to ogromne znaczenie dla kształtowania się ustroju tych ziem, poddało bowiem instytucje państwa stałym wpływom wschodnim.
Państwo ruskie powstało prawdopodobnie pod koniec VIII wieku. Dyskusyjny do dzisiaj jest udział w tym procesie plemion nor-mańskich. Przyjęło się uważać, że założycielem rządzącej dynastii Rurykowiczów był legendarny Ruryk, wódz normańskiego plemienia Waregów. Pierwszym historycznym władcą Rusi był Oleg (879-912), za panowania którego doszło do połączenia ziem Nowogrodu z państwem kijowskim. Kolejni książęta (Igor, Swiętosław) rozwijali stosunki handlowe z Bizancjum i zapewniali obronę przed Pieczyngami i Chazarami. O znaczeniu państwa kijowskiego może świadczyć to, że [ za czasów Włodzimierza (980-1015) i Jarosława (1015-1054) Rury-kowicze wchodzili w związki małżeńskie z dynastiami panującymi w Bizancjum, ale także w Anglii, Francji i Polsce. Po śmierci Jarosława Mądrego (r. 1054) nastąpił podział państwa między pięciu synów. Podziały państwa kijowskiego występowały już wcześniej (np. za czasów Świętosława), miały jednak dotychczas charakter przejściowy. Jarosław Mądry, chcąc zapobiec walkom o tron wielkoksiążęcy, postanowił uregulować zasady następstwa tronu kijowskiego. Pozostawiony przez niego testament nie uchronił jednak państwa przed podziałami. Próby jednoczenia ziem podejmowano w ciągu XII i na początku XIII w. Częściowe zjednoczenie dokonało się za rządów Włodzimierza Monomacha (1113-1125), ale już panowanie jego syna Mścisława (1125-1132) przyniosło ponowne rozbicie feudalne, w wyniku którego ziemiami ruskimi rządziło 70 książąt. Kolejne próby zjednoczeniowe, podejmowane między innymi przez Andrzeja Bo-
i
86
PAŃSTWO PA TRYMONIALNO-LENNE
Zwierzchnictwo mongolskie

Zjednoczenie ziem
pod egidą księstwa
moskiewskiego
golubskiego, zostały przerwane przez najazdy Mongolskie. Klęska w bitwie nad Kałką w 1223 r. poddała ziemie ruskie panowaniu mongolskiemu na przeciąg ponad dwustu lat. Miało to zasadnicze znaczenie dla dalszego rozwoju państwowości tego obszaru.
150. Mongołowie nie sprawowali bezpośrednio władzy nad podbitymi obszarami, lecz posługiwali się władcami lokalnymi, których upoważniali i zobowiązywali do zaprowadzenia porządku, pilnowania lojalności wobec mongolskich chanów i zbierania należnego trybutu. Uprawnienia te dające zwierzchnictwo nad książętami ruskimi j wiązały się z instytucjąyor/yA:w. Jarłyk dostał się w ręce książąt wło-dzimierskich, którzy tym samym wysunęli się na czoło ruskich książąt, co oznaczało zarazem definitywny upadek Kijowa jako ośrodka dawnej państwowości. Jednocześnie w ramach generalnego podporządkowania ziem ruskich Mongołom coraz mocniej występowały tendencje integracyjne. Na początku XIV w. dominowały cztery wielkie księstwa: twerskie, riazańskie, włodzimierskie i moskiewskie. W i 1323 r. Iwan Kalita, książę moskiewski, objął księstwo włodzimierskie i związany z nim jarłyk. Odtąd ośrodkiem integrującym ziemie; rosyjskie stało się Księstwo Moskiewskie. Moskwa stała się też metropolią Kościoła prawosławnego (przeniesioną z Włodzimierza nad Klaźmą). Prestiż władców moskiewskich wzrósł zwłaszcza po zwycięstwie odniesionym nad Mongołami w bitwie na Kulikowym Polu w 1380 roku. Na ostateczne zrzucenie mongolskiej zwierzchności trzeba było jednak czekać jeszcze do 1480 r., gdy Iwan III Srogi, wielki książę moskiewski, zaprzestał płacenia Mongołom trybutu. Na ostateczne wyzwolenie się spod mongolskiego panowania wpływ] miały także podziały w Złotej Ordzie i pojawienie się chanatów krym-; skiego, kazańskiego i astrachańskiego. Obszary te staną się w przyszłości terenem ekspansji terytorialnej Rosji (w XVI w.).
151. Zrzucenie zwierzchnictwa mongolskiego umocniło defini- {yy^jg pOZyCję książąt moskiewskich jako jednoczycieli ziem. W 1478 r. wcielono do państwa moskiewskiego Nowogród, w 1483 r. : Twer, w 1510 r. Psków. Część dawnych ziem ruskich, z Kijowem, znalazła się pod panowaniem Wielkiego Księstwa Litewskiego i odj 1569 r. weszła w skład Rzeczypospolitej Obojga Narodów. O ziemie te Rosja będzie walczyć przez cały XVII i XVIII w. stopniowo włączając je do swego terytorium w wyniku traktatów zawieranych z Rzecząpospolitą (pokój w Andruszowie w 1667 r. traktat Grzymuł-towskiego z 1686 r.), a potem dwóch pierwszych rozbiorów.
.i
Ustrój Rusi KijowskienjlosildnpnłnW?, XVII wieku
87

2. Władza książęca
152. W Wielkim Księstwie Kijowskim władza książęca miała Zasady charakter patrymomalny. Księstwo traktowane było jak własność rodu nas*e .urykowiczów, którzy jako jedyni mogli rościć sobie prawo do wiej- tronu Msiążęcego tronu. Zasady następstwa wewnątrz rodu nie były jednak uregulowane, co musiało prowadzić do częstych wojen między pretendentami. Ostatecznie wykształciły się trzy zasady następstwa tronu. W 1054 r. Jarosław Mądry wpisał do swego testamentu zasadę senioratu. Polegała ona tym, że po śmierci dotychczasowego władcy tron w Kijowie obejmować miał najstarszy przedstawiciel dynastii. Jarosław przydzielił jednocześnie swym synom mniejsze księstwa i ustalił regułę przemieszczania się książąt w przypadku opróżnienia tronu kijowskiego: najstarszy przedstawicie/ dynastii zasiadał w Kijowie, natomiast pozostali przesuwali się w ustalonym porządku przejmując kolejne księstwo. Postanowienia testamentu Jarosława okazały się praktycznie niewykonalne i zjazd Jarosławiczów w Lube-czu w 1097 r. ustalił, że każdy z książąt dzierży swoje księstwo jak ojcowiznę, a więc tytułem dziedzicznym. Reguła ta nie miała się odnosić do tronu kijowskiego. Warto też odnotować występowanie zasady elekcji tronu. Pojawiała się ona sporadycznie, ale np. w Nowogrodzie czy Pskowie stała się obowiązującą regułą. Zasada ojcowizny będzie obowiązywała także na terenach jednoczącego się państwa rosyjskiego, w szczególności w Wielkim Księstwie Moskiewskim. Kres położy jej wygaśnięcie dynastii Rurykowiczów w 1598 r. i konieczność dokonania wyboru nowego władcy Rosji.
153. Władza książęca była początkowo bardzo szeroka. Książę Uprawnienia pełnił funkcję najwyższego wodza, sędziego, administratora i ustawo- ksi?cia dawcy. Nie wykształciła się natomiast na Rusi struktura lenna w takim stopniu jak to miało miejsce na zachodzie Europy. Rozbicie feudalne przyniosło kryzys władzy centralnej. Po 1132 r. książęta przestali uznawać zwierzchnictwo księcia kijowskiego.
154. Odbudowywanie prestiżu władzy książęcej zaczęło się do- Odbudowywanie konywać w XIV w. wraz z procesem stopniowej integracji ziem ru- Prest|ZU wladzy
. ? � ? * � � KS1 li/CCC |
skich. Na plan pierwszy wysunął się tutaj, jak już wspomniano wyżej, książę moskiewski. Oprócz sukcesów militarnych, na wzrost znaczenia władców Moskwy wpływ miało także przeniesienie siedziby metropolii Kościoła do Moskwy oraz przede wszystkim uznanie Moskwy przez książąt moskiewskich za Trzeci Rzym (co m.in. wynikać miało z małżeństwa zawartego w 1472 r. przez Iwana III z Zoe Paleolog,

PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
potomkinią ostatniego cesarza Bizancjum). W ten sposób władcy Moskwy zaczęli świadomie nawiązywać do tradycji bizantyjskiej, co znajdowało wyraz w ceremoniale dworskim i wyraźnym nasyceniu władzy elementami religijnymi. Sprzyjała temu Cerkiew Prawosławna, wspierając władzę książąt i podporządkowując się jej. Od 1547 rj wielki książę moskiewski zaczął nosić tytuł cara Rosji. Stanowiło to odpowiednik tytułu królewskiego i było dowodem formalnego, a także faktycznego, skupienia całej władzy nad dawnymi i przyszłymi terenami Rosji w rękach książąt moskiewskich.
Przełom XV i XVI w. przyniósł także pojawienie się konstrukcji Świętej Rusi. Choć różniła się ona od występujących wcześniej na Zachodzie konstrukcji państwa jako dobra publicznego (miała bo-wiem przede wszystkim charakter mistyczno-religijny), stanowiła jednak ważny atut w umacnianiu władzy carskiej nadając jej nadprzyrodzoną legitymację i wywyższając ją w sposób nie podlegający dyskusji ponad wszelkie inne organy państwa.

Szczególny kter władzy Iwana Groźnego


155. Szczególny charakter nosiła władza Iwana IV Groźnego. 1 ona, zwłaszcza po rozbiciu opozycji bojarów, w praktyce nieograniczona, co wynikało zarówno z cech charakteru samego władcy, gotowego stosować brutalne metody rządzenia i nie znoszącego jakiegokolwiek sprzeciwu czy krytyki, jak i z poparcia udzielonego mu przez rosyjskie dwońaństwo (czyli drobną szlachtę próbującą przeciwstawiać się wpływom wielkich bojarów). Istrumentem rządzenia za czasów Iwana IV stała się tzw. oprycznina, czyli zasada wysiedla- j nia bojarów i nadawania ich ziem (tytułem czasowym) lojalnym poplecznikom cara, rekrutującym się z szeregów drobnej szlachty lub niekiedy nawet zwykłego ludu. Tzw. oprycznicy stanowili narzędzie represji carskich i cechowało ich szczególne okrucieństwo. Ważnymi zapleczem władzy Iwana IV były także tzw. pułki strzeleckie, czyli wyćwiczona armia, której żołnierze mieszkali wraz z rodzinami fl specjalnych osadach w pobliżu Moskwy. Oficerami w pułkach mogli być tylko dworianie.
Ogromna władza Iwana IV nie miała jednak podstaw prawn> toteż po jego śmierci, a zwłaszcza po zgonie jego syna Fiodora, ostś niego Rurykowicza na tronie Rosji, władza carska pogrążyła się głębokim kryzysie, który w znacznym stopniu podważył jej dotyc czasowy autorytet. Dopiero wybór przez Sobór Ziemski w 161 M/chała Romanowa, założyciela nowej dynastii, pozwolił na niowe restaurowanie rangi władzy carskiej.




Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do połowy XVII wieku
89
3. Zarząd centralny państwa
156. W Wielkim Księstwie Kijowskim zarząd państwa zorgani- Urzędy zowany byt podobnie do innych europejskich monarchii. Sprawami dworskie państwa kierowali więc urzędnicy dworu książęcego, jak dworecki (odpowiednik frankońskiego majordomusa), wojewoda (dowodzący drużyną książęcą), koniuszy, cześnik czy miecznik. Malało natomiast znaczenie dawnych wieców, gromadzących wolną ludność księstwa,
choć w niektórych księstwach zachowały one dłużej swą rolę, np. decydując o pokoju i wojnie lub dokonując wyboru księcia (jak w Nowogrodzie). Pewne znaczenie zachowały także zjazdy feudałów, zwoływane przez książąt dla rozstrzygania najważniejszych spraw państwa. Ze zjazdów tych wykształciła się z czasem Duma Bojarska stanowiąca odpowiednik zachodnioeuropejskiej Curia Regis.
157. Proces jednoczenia ziem, "zbieranych" przez księstwo mo- Duma Bojarska skiewskie, wymagał przebudowy zarządu państwa. Pojawiła się w xPuty
nim Duma Bojarska jako stały organ doradczy przy księciu, w skład którego wchodzili członkowie rodziny książęcej oraz duchowni i bojarzy zarządzający tzw. putami (patrz niżej). W XVI w. Duma Bojarska zaczęła tracić swój arystokratyczny charakter, bowiem do jej składu car powoływał przedstawicieli drobniejszej szlachty (dworiań-stwa), a niekiedy także ważniejszych urzędników zarządu centralnego, czyli diaków. Wzrosła liczebność Dumy: w czasach Iwana IV liczyła ona 30 członków, w połowie XVII w. było ich już ponad 150. Oprócz funkcji doradczych Duma miała również uprawnienia sądowe, jako instancja odwoławcza i sąd pierwszej instancji w sprawach politycznych. W XVII w. doprowadziło to do wyodrębnienia się z Dumy osobnego sądu.
158. Od XV w. zaczęto także tworzyć odrębne organy centralne Prikazyiako państwa, powołane do załatwiania określonych spraw. Najwcześniej organycentralne pojawiły się wspomniane wyżej puty, czyli jednostki o kompetencjach terytorialno-rzeczowych z bojarami na czele. Rychło puty zastąpione zostały
prikazami, którymi kierowali bojarzy z pomocą diaków i poddiaków.
W XVI wieku prikazy miały już wyraźnie charakter organów centralnych, których zakres kompetencji określony został rzeczowo (np. prikaz skarbowy, prikaz dworski, czy prikaz do spraw stosunków zagranicznych). Z czasem liczba prikazów rosła, osiągając w XVII w. liczbę niemal pięćdziesięciu, przy czym tworzono je w sposób dość chaotyczny i powierzano im bardzo zróżnicowany zakres spraw (np. powołano w XVI w. prikaz aptekarski, zaś sprawy wojskowe oddano


90
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE

Ustrój Nowogrodu i Pskowa


kilku prikazom, jak np. prikazowi artyleryjskiemu, czy pńkazowi dla wojsk cudzoziemskich), co pociągało za sobą nierównomierny rozdział kompetencji. W XVI w. zaczęto wyodrębniać także prikazy w oparciu o kryterium terytorialne, zajmujące się zarządem określonego obszaru, np. prikaz kazański czy prikaz syberyjski. Prikazy zorganizowane były na sposób biurokratyczny. Kierujący nimi bojarzy coraz częściej sprawowali tę funkcję nominalnie, zaś faktyczne przewodnictwo wprikazach przejmowali diakowie.
159. Szczególny charakter miał zarząd w tzw. republikach feudalnych, do których zaliczyć trzeba "Nowogród i Psków. Republiki te nie uległy podbojowi przez Mongołów, a terytorialnie nie ustępowały innym księstwom (Nowogród władał terenami aż po Ural). Najwyższym organem w Nowogrodzie i Pskowie był wiec mający kompetencje sądowe, administracyjne i prawodawcze. Wiec wybierał księcia, jako zaprzysiężonego umową wodza oraz posadnika, czyli właściwego urzędnika kierującego bieżącymi sprawami miasta. Ważną rolę odgrywała także Rada Panów, licząca do 300 osób, w której obok bojarów znaleźli się przedstawiciele miejskiego patrycjatu.
4. Sobór Ziemski
Skład Soboru 160. Sobór Ziemski został zwołany po raz pierwszy w 1549 r.
Ziemskiego przez jwana IV. Podobnie jak zwołaniu Trzech Stanów w 1302 r. przez Filipa IV we Francji, zwołaniu Soboru przyświecały motywy polityczne: w toczącej się wówczas batalii o przełamanie oporu wielkich bojarów, car poszukiwał poparcia w innych grupach społecznych. W skład Soboru Ziemskiego weszli więc, obok Dumy Bojs
skiej, najwyżsi dostojnicy duchowni, zgromadzeni w tzw. Swięt]
Soborze, oraz przedstawiciele dworiaństwa, ludności miejskiej ipu.
ków strzeleckich. W 1613r. w obradach Soboru brali udział także"

�Htewii,', *m,s przedstawiciele chłopów. Reprezentanci miast i szlachty b^V\
Kompetencje
Soboru
Ziemskiego
wiatach. Sobór Ziemski zwoływał car lub, w okresie bezkrólewia, Duma Bojarska. Każda część Soboru obradowała odrębnie i podejmowała osobno uchwały, które nie były dla cara wiążące.
161. Formalnie rzecz biorąc Sobór był organem doradczym. Jednak w okresie schyłku rządów Rurykowiczów, w czasach Wielkiej Smuty (1605-1613) i potem, aż do ugruntowania się pozycji Romano-wów na tronie carskim, Sobór Ziemski odgrywa\ ważną. ro\ę w funkcjonowaniu państwa, \3c\\wa\a\ podatki, decydować o wojnie i pokoju, stanowił prawo. Uchwalone przez Sobór w 1649 r. tzw. Sobornoje Uło-\
90
PAŃSTWO PATRYMONIALNO-LENNE
Ustrój Nowogrodu i Pskowa

Skład Soboru Ziemskiego


Kompetencje
Soboru
Ziemskiego
kilku prikazom, jak np. prikazowi artyleryjskiemu, czy prikazowi dla wojsk cudzoziemskich), co pociągało za sobą nierównomierny rozdział kompetencji. W XVI w. zaczęto wyodrębniać także prikazy w oparciu o kryterium terytorialne, zajmujące się zarządem określonego obszaru, np. prikaz kazański czy prikaz syberyjski. Prikazy zorganizowane były na sposób biurokratyczny. Kierujący nimi bojarzy coraz częściej sprawowali tę funkcję nominalnie, zaś faktyczne przewodnictwo wprikazach przejmowali diakowie.
159. Szczególny charakter miał zarząd w tzw. republikach feudalnych, do których zaliczyć trzeba Nowogród i Psków. Republiki te nie uległy podbojowi przez Mongołów, a terytorialnie nie ustępowały innym księstwom (Nowogród władał terenami aż po Ural). Najwyższym organem w Nowogrodzie i Pskowie był wiec mający kompetencje sądowe, administracyjne i prawodawcze. Wiec wybierał księcia, jako zaprzysiężonego umową wodza oraz posadnika, czyli właściwego urzędnika kierującego bieżącymi sprawami miasta. Ważną rolę odgrywała także Rada Panów, licząca do 300 osób, w której obok bojarów znaleźli się przedstawiciele miejskiego patrycjatu.
4. Sobór Ziemski
160. Sobór Ziemski został zwołany po raz pierwszy w 1549 r. przez Iwana IV. Podobnie jak zwołaniu Trzech Stanów w 1302 r. przez Filipa IV we Francji, zwołaniu Soboru przyświecały motywy polityczne: w toczącej się wówczas batalii o przełamanie oporu wielkich bojarów, car poszukiwał poparcia w innych grupach społecznych. W skład Soboru Ziemskiego weszli więc, obok Dumy Bojarskiej, najwyżsi dostojnicy duchowni, zgromadzeni w tzw. Świętym Soborze, oraz przedstawiciele dworiaństwa, ludności miejskiej i pułków strzeleckich. W 1613 r. w obradach Soboru brali udział także przedstawiciele chłopów. Reprezentanci miast i szlachty byli początkowo powoływani przez cara, od XVII w. wybierano ich już w powiatach. Sobór Ziemski zwoływał car lub, w okresie bezkrólewia, Duma Bojarska. Każda część Soboru obradowała odrębnie i podejmowała osobno uchwały, które nie były dla cara wiążące.
161. Formalnie rzecz biorąc Sobór był organem doradczym. Jednak w okresie schyłku rządów Rurykowiczów, w czasach Wielkiej Smuty (1605-1613) i potem, aż do ugruntowania się pozycji Romano-wów na tronie carskim, Sobór Ziemski odgrywał ważną rolę w funkcjonowaniu państwa. Uchwalał podatki, decydował o wojnie i pokoju, stanowił prawo. Uchwalone przez Sobór w 1649 r. tzw. Sobornoje Uło-
Ustrój Rusi Kijowskiej i Rosji do polowy XVII wieku
91
żenię, stanowiło stojącą na wysokim poziomie techniki legislacyjnej unifikację, obejmującą niemal wszystkie dziedziny prawa i pozostawało w mocy aż do pierwszej połowy XIX wieku. Sobór Ziemski dokonywał też kilkakrotnie wyboru cara (wybór Borysa Godunowa w 1598 r., Michała Romanowa w 1613 r., Aleksego w 1645 r.). W drugiej połowie XVII w., wobec umacniania się Romanowów na tronie, znaczenie Soboru zaczęło maleć. Od 1685 r. przestał być zwoływany.
5. Zarząd lokalny
162. W okresie supremacji Wielkiego Księstwa Kijowskiego za- Posadaicy lokalny w miastach wykonywali tzw. posadnicy, natomiast w 'wotostiele
egach ziemskich wołostiele. Spełniali oni funkcje sądowe, wojskowe i skarbowe, a zakresem kompetencji jak i stopniem zależności od księcia przypominali angielskich szeryfów czy polskich kasztelanów. W okresie "zbierania" ziem przez księstwo moskiewskie, wołostiele tracili
owoli na znaczeniu, gdyż ich rolę przejmowały puty z bojarami put-li na czele. Po pojawieniu się na szczeblu centralnym prikazów z
ojarami na czele, zarząd lokalny powierzany był przez książąt moskiewskich specjalnym namiestnikom, którzy wykonywali swe uprawnienia w powiatach, na jakie zaczęto dzielić państwo. Urząd ten został jednak zniesiony przez Iwana IV, a przeprowadzona przez cara reforma oparła zarząd lokalny na samorządzie.
163. Samorząd lokalny wykonywany był za pomocą instytucji tzw. Samorząd samorządu gubnego (guba okręg) i samorządu ziemskiego. Samo- Subny ziemski rząd gubny spełniał przede wszystkim funkcje sądowe, zwłaszcza w
zakresie ścigania i karania sprawców rozbojów. Organem samorządu była gubna izba, w skład której wchodzili starosta gubny, gubny diak i przysięgli, których wybierali chłopi. Starostę i diaka wybierała cała ludność powiatu, przy czym starostę wybierano spośród szlachty.
Samorząd ziemski miał uprawnienia skarbowe i policyjne oraz sądowe w odniesieniu do ludności miejskiej i chłopów nie podlegających sądownictwu panów feudalnych. Organem samorządu była izba ziemska ze starostą ziemskim, diakiem ziemskim oraz przysięgłymi wybieranymi przez ludność.
System samorządu, wprowadzony przez Iwana IV, już na początku XVII w. zszedł na dalszy plan wobec pojawienia się nowych urzędni-; ków prowincjonalnych, mianowicie wojewodów, którzy skumulowali w swym ręku uprawnienia wojskowe i cywilne. Wojewodowie podporządkowali sobie samorząd gubny i ziemski. Przy ich boku pojawiły się kancelarie, zorganizowane na wzór prikazów z fachowymi urzędnikami, co nadało tym urzędom charakter biurokratyczny.








PODSUMOWANIE
?
1. Państwo patrymonialno-lenne traktowane było jak własność (dziedzictwo) panującego rodu (patrimonium). Konsekwencją takiego podejścia był początkowo brak uregulowania zasad następstwa tronu w ramach dynastii (państwo Franków). Z czasem o wyborze króla zaczęli decydować wielmoże (zgodnie z regułą, wprowadzoną przez Karola Wielkiego, że każdy musiał sobie wybrać swojego seniora). Elekcja w odniesieniu do tronu cesarskiego utrzymała się w Niemczech do końca I Rzeszy, natomiast we Francji, w połączeniu z zasadą desygnacji (wskazania następcy przez panującego króla), doprowadziła do utrwalenia się dziedziczności tronu.
2. Charakterystyczną strukturą państw Zachodu była struktura lenna, zbudowana na osobistych więzach łączących seniora z wasalami (wasalstwo), wspartych nadaniami ziemskimi (beneficium). W niektórych państwach Zachodu struktura lenna była bardzo rozwinięta (Francja, Niemcy), co utrudniało sprawowanie przez władcę zwierzchnictwa lennego, w innych (jak Anglia) król zachował kontrolę nad całym systemem lennym. System lenny mógł więc stanowić podstawę organizacji państwa (państwo Franków, Anglia), mógł jednak także stać się czynnikiem decentralizującym (Francja, Niemcy). We Francji królowie zdołali ostatecznie posłużyć się zwierzchnictwem lennym jako instrumentem umacniania swej władzy, w Niemczech natomiast rozbicie lenne doprowadziło do faktycznego usamodzielnienia się poszczególnych terytoriów i utrzymało się w takiej postaci aż do końca I Rzeszy, tj. do początków XIX wieku.
3. Cechą charakterystyczną państwa lennego było przemieszanie elementów publicznoprawnych z elementami prywatnoprawnymi. W drodze przywilejów i. immunitetów królowie przekazali swym lennikom znaczną część uprawnień publicznych (np. w zakresie sądownictwa), które wykonywane były z racji posiadanego lenna i związanych z nim obowiązków wasala (a więc tytułu wynikającego z umowy lennej). Łączenie władania lennem z funkcjami publicznymi (urzędami) prowadziło do tzw. feudalizacji urzędów, czyli trwałego związania urzędu z lennem (co w konsekwencji oznaczało dziedziczenie urzędów).
4. Zarząd państwa na szczeblu centralnym sprawowany był początkowo z pomocą zgromadzonej na wiecu ludności (wojowników), z czasem węższej grupy wielmożów, tworzących tzw. placita {Hoftag w Niemczech). Zplacita wyłoniły się potem inne organy centralne (rada królewska, izba obrachunkowa, sądy centralne). Ważną rolę odgrywali także urzędnicy dworscy. Na szczeblu terytorialnym władzę sprawowali początkowo wyposażeni w przywileje i immunitety lokalni książęta i hrabiowie. W Anglii ich znaczenie ograniczał szeryf jako przedstawiciel króla hrabstwie, we Francji z czasem ograniczeniu władzy hrabiów służyć będzie tworzenie równoległej struktury urzędów komisarycznych z baliwami.


///. PAŃSTWO PUBLICZNE















A. Państwo publiczne w początkach czasów nowożytnych





Wprowadzenie









164. Przełom średniowiecza i czasów nowożytnych przyniósł Nowe zadania zprzestrzenienie się idei państwa traktowanego jako dobro publicz- monarc y
ne. Dobrym przykładem gruntowania się tej idei jest teoria statutowa, głoszona w XV w. przez francuskich legistów. Kwestionowali oni patrymonialny charakter państwa i podkreślali, że królestwo, jako dobro ogólne, ma swój statut, który król winien respektować. Sprawowanie władzy przestało być postrzegane jako konsekwencja "posiadania" państwa i realizowania zwierzchnictwa lennego, zaczęło natomiast stawać się obowiązkiem władcy. Zadania, które stawały przed monarchą zwiększyły się w sposób zasadniczy. Król przestał być tylko wodzem i sędzią, stał się administratorem i prawodawcą. Inaczej mówiąc w pojęciu władzy czynnik panowania i dominacji ustępuje miejsca organizowaniu i zarządzaniu. W rezultacie władca musiał stawać się bardziej aktywnym legislatorem, bowiem realizowanie tych nowych funkcji, wykonywanych w imię dobra publicznego, wymagało aktywnego kształtowania stosunków prawnych, a to oznaczało nie tylko umiejętne posługiwanie się dotychczasowym prawem, ale przede wszystkim tworzenie nowego. Nie bez powodu działający w XVI w. francuski prawnik, Jean Bodin, do istoty suwerenności państwowej zaliczył stanowienie prawa. Stanowienie prawa mogło być kompetencją nie tylko króla. W Anglii w dużym stopniu dziedzinę tę przejął Parlament.
165. Państwo publiczne oznacza także odejście od zdecentrali- Centralizacja zowanej struktury władzy. Funkcja rządzenia, dotychczas ściśle po- Panstwa wiązana z władztwem lennym i będąca najczęściej rezultatem otrzymanego przywileju lub immunitetu, zaczyna znajdować swe umocowanie w woli suwerena. Już u schyłku średniowiecza rozwija się teoria uznająca państwo za fikcyjną osobę prawną, która musi mieć
swojego reprezentanta. Jest nim król, gdy chodzi o całe państwo, mogą być posłowie, gdy chodzi o reprezentację stanów lub terytoriów. Istotne jest to, że państwo i monarchę zaczęto traktować jako odrębne instytucje.
98 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
?
Doskonalenie
fachowego
aparatu
zarządzającego
Znaczenie tzw. 166. Niemałą rolę w tym procesie odegrało także powstawanie
monarchii tzw monarchii narodowych, przeciwstawiających się Cesarstwu narodowych . . . . . ,. ^ . . . J _
Niemieckiemu i uniwersalistycznym ambicjom cesarzy. Cesarstwo,
będące spuścizną dawnego imperium rzymskiego, funkcjonowało jako odrębny byt publiczno-prawny. Skuteczność walki o pełną niezależność od cesarza zależała więc nie tylko od gestów podkreślających zerwanie lennych więzów z cesarzem, ale przede wszystkim od umiejętnego podkreślania, że rządzona monarchia jest równorzędna Cesarstwu. Tego typu argumentacja prowadziła do konkluzji, że mi narchia, tak jak Cesarstwo, ma publiczny charakter.
167. Rozbudowywanie funkcji organizacyjnych i zarządzających państwa pociągało za sobą konieczność przebudowania jego słu; administracyjnych. Państwo publiczne charakteryzowało się więc doskonaleniem aparatu zarządzającego, pojawieniem się w nim fachowych urzędników wypierających dawnych wielmożów, oraz organizowaniem pracy tych służb na sposób biurokratyczny, a więc z zachowaniem hierarchicznego podporządkowania i bardziej szczegółowego określania zakresu kompetencji poszczególnych stanowisk. Dobrym przykładem takiej ewolucji aparatu urzędniczego stała się Francja XVI-XVIII stulecia.
? ?




Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku


?/. Uwagi wstępne
?
168. Okres XVI-XVIII stulecia dzieli się w dziejach Francji na wyraźne dwie fazy. Cezurą są lata 1648-52, czyli wydarzenia związa-z tzw. frondą (nieudanym buntem książąt Francji wspieranych ez paryskie mieszczaństwo). Okres do 1648 r. to czas, w którym dza królewska we Francji podejmuje skuteczną walkę o pełnię vładzy najpierw ze Stanami Generalnymi, a następnie wielką arystokracją. Proces systematycznego umacniania władzy rozpoczął się wraz z rządami Ludwika XI (1461-1483). Tendencji tej nie przerwał krótki epizod związany ze Stanami Generalnymi, zwołanymi w 1484 roku. Próba reformy państwa i wzmocnienia pozycji Stanów zakończyła się (podobnie jak wcześniej) niepowodzeniem. Rządy kolejnych Walezjuszy (Karol VIII, Ludwik XII, Franciszek I) były dość mocne i to mimo trudności, w jakie popadł Franciszek I po klęsce pod Pawią w 1525 roku. Okres wojen religijnych (1555-1589) charakteryzowały próby osłabienia władzy króla. Potężne rody magnackie dążyły do umocnienia swej pozycji, niektóre z nich zgłaszały nawet pretensje do tronu (Gwizjusze). Groźna była także próba nadawania apanaży dla członków królewskiego rodu, gdyż mogło to prowadzić do powtórnej decentralizacji państwa. Trudności te opanował Henryk IV, który jako pierwszy Burbon objął rządy po tragicznej śmierci Henryka III, ostatniego Walezjusza. Opozycja magnacka była jednak nadal silna i dała o sobie znać w okresie rządów Ludwika XIII. Królowi z pomocą kardynała Richelieu udało się zneutralizować wpfywy arystokracji, jednak za czasów małoletniości Ludwika XIV, książęta Francji znowu podnieśli bunt. Z tej próby sił zwycięsko wyszedł król, wspierany przez kardynała Mazariniego. W 1661 r. Ludwik XIV, po śmierci Mazariniego, objął samodzielnie rządy w państwie eliminując definitywnie wielką arystokrację z udziału we władzy.
Umacnianie władzy królewskiej: zwycięska rywalizacja ze Stanami Generalnymi i wielką arystokracją


100 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
Kryzys państwa 169. Długie panowanie Ludwika XIV (1643-1715) to okres or-1
w XVIII wieku ganizowania absolutnego państwa, rozbudowywania aparatu urzędnw czego i rozwijania fiskalizmu państwowego. Rządy Ludwika XVI (1715-1773) stanowiły kontynuację tej polityki, ale zarazem ozna-j czały pogłębienie kryzysu finansowego państwa. Przyczynił się do tego nieudany eksperyment Johna Lawa, szkockiego finansisty zarzą-j dzającego skarbem w czasach rządów Filipa Orleańskiego, regenta! podczas małoletniości Ludwika XV. Z finansowych kłopotów francu-j skiej monarchii absolutnej nie udało się już wybrnąć. Próby podej-j mowane przez Ludwika XVI okazały się nieskuteczne. Konieczna] była bardziej zasadnicza reforma państwa, a tej król nie miał odwagi} przeprowadzić. Zwołane ostatecznie w 1789 roku Stany Generalnej przekształciły się w Konstytuantę i rozpoczęły z królem zwycięską] walkę o władzę w państwie.
2. Władza królewska
Umocnienie 170, Definitywne wyeliminowanie Stanów Generalnych z życia]
wadzy roew- politycznego Francji dało królowi pełnię władzy w państwie. System dwuwładzy, który mimo słabości przedstawicielstwa stanów ] funkcjonował jednak w poprzednim okresie, został zastąpiony syste-1 mem władzy jednej osoby. Centralizacji władzy sprzyjała nowa id ologia, wypracowana przez legistów i rozwijana przez następne kolenia prawników (takich, jak np. Jean Bodin). W myśl tej dokt monarcha stał się uosobieniem suwerenności państwowej, zaś istotę suwerenności zaczęto uważać funkcję prawodawczą. Król się więc przede wszystkim legislatorem, choć nie przestał oczywiścif być jednocześnie sędzią i naczelnym wodzem. Rosło znaczenie fun cji administracyjnych, wykonywanych przez władcę. Rządzenie jem zaczęło być pojmowane jako swego rodzaju obowiązek mona chy, wymagający dobrego przygotowania i przyzwoitych kwalifikacji, Zmieniały się więc zadania monarchy: nie tylko wojował i sądził, alt także zarządzał, administrował. Nie bez powodu Ludwik XIV zat łował swe pamiętniki "Rozważania o rzemiośle królewskim".
Stosunki między 171. Umocnieniu władzy królewskiej sprzyjało także uzależnienie ]
Kościołem ^cioła ^ monarchy. Na mocy układu z Bolonii z 1516 r., zawartego mię Franciszkiem I i papieżem Leonem X, król uzyskał decydujący głos w |
układ w Bolonii
sadzie biskupstw. Papież mógł co prawda zakwestionować nominacje 1 lewskie, ale w praktyce tego nie robił. W zamian kler francuski miał | daniny papieżowi, ale jednocześnie prawo do ściągania takich danin kleru uzyskał także król. W okresie obowiązywania edyktu nantejskiego ? (1598-1685) król był również głową kościoła kalwińskiego (hugenotów).
Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku
101
172. Na systematyczny wzrost znaczenia władzy monarszej wpływ Upadek znaczenia miał także powolny upadek znaczenia wielkiej arystokracji. Stopniowo arystokracJ' eliminowano ją z życia politycznego, pozostawiając jeszcze przez jakiś
czas funkcje kościelne i wojskowe, ale i te z czasem zostały podporządkowane królowi. Rosła rola szlachty urzędniczej (noblesse de robe), wypierającej dawną szlachtę (noblesse d'epee): w połowie XVII wieku już prawie 4 tys. urzędów dawało szlachectwo, choć niekiedy dopiero po kilku pokoleniach. Od czasów Ludwika XIV arystokracja przebywała w bezpośrednim otoczeniu króla, na dworze w Wersalu. Pędziła dworskie życie pod czujną kontrolą władcy.
173. Władza króla we Francji podlegała jednak pewnym ograni- Ograniczenia władz;
czeniom. Po pierwsze, funkcjonowały tzw. prawa fundamentalne mo- królewsk|eJ: prawa
... , ,,. , .. J , . .. . . , . . fundamentalne
narcnii, do których zaliczano reguły sukcesji tronu, niepodzielność j Drawo remonstraci
domeny królewskiej, potem także wymóg, by król był katolikiem, parlamentów Istota tych praw polegała na tym, że nawet król, choć obdarzony przymiotem władzy suwerennej, nie mógł tych praw zmienić. Po drugie, ograniczeniem uprawnień królewskich stały się kompetencje parlamentów (pod koniec monarchii absolutnej było ich we Francji 16, choć bez wątpienia najważniejsze znaczenie i największy zasięg miał Parlament paryski). Otóż parlamenty we Francji wywalczyły sobie prawo tzw. remonstracji, czyli odesłania ordonansu królowi w celu dokonania w nim niezbędnych poprawek. Prawo to wzięło się z praktyki rejestrowania przez Parlament nowych ordonansów królewskich. Praktyka ta miała początkowo funkcję wyłącznie informacyjną, chodziło bowiem o to, by przez fakt rejestracji ordonansu uczynić publicznym fakt jego wydania. Z czasem parlamenty zaczęły wykorzystywać to formalne uprawnienie do kontrolowania merytorycznej zawartości aktów królewskich. Ostateczny głos należał do króla, który mógł przybyć osobiście do Parlamentu i tam, zasiadając na tzw. łożu sprawiedliwości (/// de justice) podyktować sędziom tekst nowego prawa. W drugiej połowie XVIII wieku parlamenty uczyniły z prawa remonstracji narzędzie walki z władzą królewską. Usiłowały nawet (bez powodzenia) doprowadzić do tego, by prawo remonstracji uznać za kolejne prawo fundamentalne monarchii.

13. System organów centralnych

174. Król wykonywał swe uprawnienia przy pomocy rozbudo- Znaczenie wującego się aparatu urzędniczego. Silna władza królewska potrze- d bowała dobrze zorganizowanych służb państwa, działających w sposób możliwie jednolity. Dlatego cechą administracji państwa absolut-

102 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
nego stał się centralizm, jasno określający zasady podporządkowania poszczególnych urzędników oraz biurokratyzm, który oznaczał wprowadzanie pragmatyk służbowych i wymaganie odpowiednich kompetencji od służb państwowych. Wprowadzanie tych zasad we Francji i było utrudnione istnieniem wielkiej liczby urzędów nieusuwalnych, i przypisanych konkretnym rodom. Sytuację komplikowała także,l wprowadzona za czasów Henryka IV na dużą skalę możliwość kupo-1 wania niektórych urzędów. Praktyka ta, wynikająca z potrzeb finan-ł sowych monarchii, ułatwiała dostęp do urzędów ludziom niekompe-ł tentnym i niekiedy przypadkowym. W połowie XVII wieku, kiedw monarchia francuska przystąpiła do porządkowania spraw zarząduB państwa, trzeba było na większą skalę sięgnąć po tzw. urzędników* komisarycznych, którzy wykonywali określone zadania na podstawie� odrębnego upoważnienia królewskiego (commission). Posługiwanie* się urzędnikami komisarycznymi pozwalało neutralizować znaczenie* dawnych urzędów, które w ten sposób stawały się coraz bardziej i urzędami tytularnymi.

Urzędy kolegialne:
Rada Stanu, Rada
Depesz, Rada
Finansów
175. Na szczeblu centralnym państwa główną rolę odgrywała Rada Królewska, będąca kontynuacją dawnej Curia Regis. Jej skład ustalił się ostatecznie za czasów Ludwika XIV, gdy przestali być za-j praszani do udziału w niej książęta krwi i parowie Francji. Z Rady ; Królewskiej wyłoniły się 4 rady: Rada Stanu, Rada Depesz, Rada Finansów i Rada Stron Procesowych. W XVIII wieku przez jakiś czas ] funkcjonowała także Rada do spraw handlowych, która miała funkcje wyłącznie doradcze.
Rada Stanu (zwana niekiedy Tajną Radą lub Wysoką Radą) roz-1 patrywała sprawy zagraniczne, zawieranie przymierzy, wypowiadanie I wojen, a także sprawy wewnętrzne o szczególnej wadze. Jej skład był najczęściej 7-osobowy: wchodzili do niej sekretarze stanu, kontroler i finansów, kanclerz. Radzie przewodniczył król.
Rada Depesz (Sprawozdań) zajmowa\a się sprawarm adYiumsto- � cji wewnętrznej. Orzekała w sprawach spornych z zakresu administracji bądź jako instancja odwoławcza od zarządzeń intendentów, bądź jako pierwsza instancja. W jej skład wchodzili sekretarze stanu, i kanclerz oraz powoływani przez króla radcowie, w sumie 10-12 osób. \ Rada Finansów ustalała wysokość należnych podatków oraz dokonywała ich repartycji na poszczególne okręgi. Wypowiadała się] także w zakresie podatków pośrednich. Miała poza tym pewne; uprawnienia sądowe jako instancja odwoławcza od podatkowychj rozstrzygnięć intendentów. Główną rolę odgrywał w radzie generalny, kontroler finansów, poza nim w radzie zasiadali kanclerz i radcov
102 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH

.
Urzędy kolegialne:
Rada Stanu, Rada
Depesz, Rada
Finansów

nego stał się centralizm, jasno określający zasady podporządkowania poszczególnych urzędników oraz biurokratyzm, który oznaczał wprowadzanie pragmatyk służbowych i wymaganie odpowiednich kompetencji od służb państwowych. Wprowadzanie tych zasad we Francji było utrudnione istnieniem wielkiej liczby urzędów nieusuwalnych, przypisanych konkretnym rodom. Sytuację komplikowała także, wprowadzona za czasów Henryka IV na dużą skalę możliwość kupowania niektórych urzędów. Praktyka ta, wynikająca z potrzeb finansowych monarchii, ułatwiała dostęp do urzędów ludziom niekompetentnym i niekiedy przypadkowym. W połowie XVII wieku, kiedy monarchia francuska przystąpiła do porządkowania spraw zarządu państwa, trzeba było na większą skalę sięgnąć po tzw. urzędników komisarycznych, którzy wykonywali określone zadania na podstawie, odrębnego upoważnienia królewskiego (commission). Posługiwanie się urzędnikami komisarycznymi pozwalało neutralizować znaczenie dawnych urzędów, które w ten sposób stawały się coraz bardziej urzędami tytularnymi.
175. Na szczeblu centralnym państwa główną rolę odgrywała Rada Królewska, będąca kontynuacją dawnej Curia Regis. Jej skład ustalił się ostatecznie za czasów Ludwika XIV, gdy przestali być za- j praszani do udziału w niej książęta krwi i parowie Francji. Z Rady Królewskiej wyłoniły się 4 rady: Rada Stanu, Rada Depesz, Rada Finansów i Rada Stron Procesowych. W XVIII wieku przez jakiś czas funkcjonowała także Rada do spraw handlowych, która miała funkcje wyłącznie doradcze.
Rada Stanu (zwana niekiedy Tajną Radą lub Wysoką Radą) roz-1 patrywała sprawy zagraniczne, zawieranie przymierzy, wypowiadanie wojen, a także sprawy wewnętrzne o szczególnej wadze. Jej skład był najczęściej 7-osobowy: wchodzili do niej sekretarze stanu, kontroler finansów, kanclerz. Radzie przewodniczył król.
Rada Depesz (Sprawozdań) zajmowała się sprawami administra- i cji wewnętrznej. Orzekała w sprawach spornych z zakresu administracji bądź jako instancja odwoławcza od zarządzeń intendentów, bądź jako pierwsza instancja. W jej skład wchodzili sekretarze stanu, kanclerz oraz powoływani przez króla radcowie, w sumie 10-12 osób.
Rada Finansów ustalała wysokość należnych podatków oraz do- \ konywała ich repartycji na poszczególne okręgi. Wypowiadała siej także w zakresie podatków pośrednich. Miała poza tym pewne uprawnienia sądowe jako instancja odwoławcza od podatkowych rozstrzygnięć intendentów. Główną rolę odgrywał w radzie generalny kontroler finansów, poza nim w radzie zasiadali kanclerz i radcowie, i
Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku

W wymienionych trzech radach król mógł wydawać postanowienia (tzw. postanowienia w radzie, arrets de conseil), które nie podlegały rejestracji w Parlamencie.
176. Rada Stron Procesowych (zwana także Radą Prywatną) była Rada Stron zede wszystkim sądem kasacyjnym i orzekała w przypadku naru- Procesowych jako :nia prawa materialnego, błędnej wykładni prawa lub uchybienia �rgan sądowy przep,som formalnym. W takim przypadku rada nie podejmowała merytorycznego rozstrzygnięcia lecz przekazywała sprawę właściwe-iu sądów.. Rada rozpoznawała również spory kompetencyjne między poszczególnymi sądami i urzędami. Radzie Stron Procesowych prze-
ogólnymi sądami i urzędami. Radzie Stron Procesowych prze-iczył kanclerz, a poza nim zasiadali w niej sekretarze stanu oraz
rc
lV'. ?F!r(?C.Z or8anów kolegialnych w aparacie administracji Urzędy
u,^, Kancierz, a poza mm zas.adali w niej sekretarze stanu 0 radców, rekrutujących się ze szlachty rodowej i urzędniczej duchowieństwa J
oraz

177. Oprócz organów kolegialnych w aparacie administracji Urzędy centralnej działali także ważni urzędnicy jako organy jednoosobowe Jedn<>�sobowe: Zaliczyć do nich należy kanclerza, generalnego kontrolera finansów kanclerz (sekretarzy stanu. Inne dawne urzędy, jak konetabl, czy admirał stra-cify znaczenie. Kanclerz był tradycyjnym, wywodzącym się jeszcze z czasów średniowiecza, urzędnikiem dworskim zawiadującym kancelarią. W okresie monarchii absolutnej kanclerz formalnie przewodni-czył wszystkim sądom, natomiast kontrola wychodzących z kancelarii
pism traktowana była jako funkcja dodatkowa, specjalnie zlecana
kanclerzowi. Zdarzało się więc, że królowie powierzali tę funkcję
t innym osobom.
178. Od czasów Henryka IV pojawił się urząd zawiadujący fi- Generalny musami monarchii i dbający o jej dochody. Urzędem tym był nadin- kontroler finansów tendent finansów. Jego pozycja i uprawnienia systematycznie rosły,
| i Ludwik XIV, obawiając się zbyt dużej samodzielności nadinten-denta, zlikwidował ten urząd tworząc w to miejsce urząd generalnego kontrolera finansów. Generalny kontroler finansów sprawował kierownictwo nad administracją skarbową, zajmował się przemysłem, handlem, komunikacją, rolnictwem. Pełnił więc rolę swoistego ministra gospodarki państwa. Pierwszym generalnym kontrolerem finansów, mianowanym przez Ludwika XIV, był Jean-Baptiste Colbert.
179. Sekretarze stanu wywodzili się z dawnych urzędników kan- Sekretarze celarii królewskiej. Wraz z komplikowaniem się zadań kancelarii stanu pojawiła się potrzeba zlecania konkretnych funkcji poszczególnym urzędnikom, gdyż kanclerz nie był w stanie wypełnić sam wszystkich obowiązków. Z czasem niektórzy z nich otrzymywali stałe pełnomocnictwa do kierowania określonym działem kancelarii. Ponieważ jednocześnie słabła rola kanclerza jako kierownika kancelarii, owi umo-

104 PAŃSTWO PUBLICZNE WPOCZĄ TKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
cowani urzędnicy stawali się samodzielnymi kierownikami państwowych agend. Byli całkowicie zależni od króla, który mógł ich odwołać w każdej chwili. Ich liczba zmieniała się, ale ostatecznie wykrystalizowały się cztery urzędy sekretarzy stanu. Każdy sekretarz stanu zajmował się określoną dziedziną spraw (sprawy marynarki i kolonii, wojny, sprawy zagraniczne oraz sprawy dworu królewskiego i wy-] znań), a jednocześnie nadzorował działanie administracji na określonej części obszaru państwa. Ich zakres kompetencji opierał się więc na kryterium rzeczowo-terytorialnym.


4. Administracja lokalna
intendenci 180. W początkowym okresie monarchii absolutnej pojawił si(.
ewscy na szczeblu lokalnym urząd gubernatora. Wykonywał on swe funkcje na obszarze prowincji, obejmującej kilka baliwatów. Baliw, będąc podstawowym urzędnikiem lokalnym w dobie monarchii stanowe zaczął tracić swe znaczenie i jego kompetencje ograniczyły się z cz sem do funkcji sądowych. Gubernatorzy rekrutowali się jednak z i regów miejscowej arystokracji, dlatego dość szybko królowie zaczęli ograniczać ich rolę. W czasach Ludwika XIV gubernatorzy przeby wali na dworze w Wersalu i musieli otrzymywać specjalne zezwolę nie od króla na udanie się do własnej prowincji. Ich zadania przejęli natomiast urzędnicy komisaryczni, zwani intendentami królewskir Do kompetencji intendentów należały sprawy szeroko rozumiane administracji, w tym także sprawy skarbowe. W ramach okręgóv zwanych generalites, zajmowali się oni między innymi ściąganien podatków, wydawali orzeczenia w sprawach administracyjnych (v tym dotyczących porządku publicznego) i podatkowych. Od ich roz strzygnięć można się było odwoływać do Rady Depesz lub Finansów. Intendenci (w liczbie 30) podlegali bezpośrednio królowi i byli pr niego mianowani i odwoływani. W praktyce kontrolę nad ich działs niami sprawowały odpowiednie rady królewskie. Ich pomocnikami^ działającymi na niższym szczeblu byli tzw. subdelegaci.
Początki admini- 181. System administracji lokalnej, opartej na urzędach inte
stracji zespolonej niesienia do organizowania w przyszłości administracji zespolonej, tzn. takiego systemu, w którym wszystkie (lub znakomita większość kompetencje i zadania administracji skoncentrowane są w jednj pionie administracyjnym, podporządkowanym władzom centralnj Do doświadczeń tego systemu nawiązał potem Napoleon I, wprov dzając w ramach swej reformy administracji urzędy prefekta i podpr fekta, przypominające w znacznym stopniu intendenta i subdelegata.

Ustrój Francji w okresie XVI-XVIII wieku
105

182. Nie udało się natomiast monarchii francuskiej stworzyć jed- Słabość admini-nolitej, centralistycznej administracji skarbowej. Mimo pewnych re- stracJ' skarbowej form, jak np. powołanie jeszcze na początku XVI w. skarbników generalnych, będących połączeniem funkcji królewskich skarbników i stanowych generałów finansów, nadal utrzymywał się w tym zakresie dualizm, zwłaszcza tam, gdzie zachowały się stany prowincjonalne (repartycją podatków zajmowały się tam tzw. elekcje stanowe, choć ich składy były teraz powoływane przez króla). Pewne działania porządkujące podejmowali też intendenci królewscy, którzy nadzorowali pracę skarbników generalnych w tzw. okręgach generalnych. Skuteczność egzekucji podatków próbowano poprawić wydzierżawiając icli pobór specjalnym dzierżawcom generalnym, którzy płacili roczny czynsz do skarbu królewskiego i ponosili odpowiedzialność majątkową za rzetelne wykonywanie obowiązków. Do końca monarchii absolutnej administracja skarbowa pozostawała więc bardzo skomplikowaną strukturą, co nie pozostawało bez wpływu na stan finansów publicznych państwa.


5. Sądownictwo


183. Podstawową zasadą wymiaru sprawiedliwości monarchii Monarcha jako absolutnej było uznanie króla za jedynego sędziego. Monarchia ab- naJwyŻS2y sędzia solutna doprowadziła więc do powrotu dawnej średniowiecznej reguły, w myśl której władza oznaczała między innymi (w średniowieczu przede wszystkim) sprawowanie sądów. Przypomnijmy, że kompetencję tę monarcha przekazywał następnie w drodze przywilejów i immunitetów swoim wasalom. Od schyłku XIII w. jednak królowie
francuscy, w imię publicznego charakteru władzy państwowej podjęli działania zmierzające do odzyskania dawnych sądowych uprawnień. Zmieniło się więc uzasadnienie władzy sądowej króla (dawniej wynikała ona ze zwierzchnictwa lennego i bannusu królewskiego, teraz jej podstawą stała się idea suwerenności skupionej w osobie władcy), nie zmienił się natomiast jej zakres.
184. Król nie sprawował oczywiście całego sądownictwa osobi- Sądownictwo ście. Działał za pomocą specjalnie umocowanych urzędników i sę- dele8�wane dziów, którzy sprawowali sądy w imieniu króla i orzekali z jego delegacji. Dlatego system tego sądownictwa określamy mianem sądownictwa delegowanego. Sprawy, w których król sprawował sądy osobiście lub w Radzie Stron Procesowych, należały do tzw. sądownictwa zastrzeżonego. Poza tym istniało jeszcze sądownictwo patrymonialne, wykonywane przez panów feudalnych w stosunku do poddanego
106 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
chłopstwa. Było ono jednak ograniczone i poddane ścisłej kontroli sądów królewskich. Zachowało się także w ograniczonym zakresie sądownictwo kościelne i miejskie.
Sądem najniższej instancji były sądy prewotalne. Orzekały one w drobnych sprawach, przeważnie natury porządkowej, i właściwe były dla ludności nieszlacheckiej. Były także instancją odwoławczą od sądów patrymonialnych. Sądem odwoławczym od wyroków sądów prewotalnych były sądy baliwalne, sprawowane przez baliwów. Były one poza tym sądami właściwymi dla spraw szlachty. Sądami odwoławczymi od sądów baliwalnych były sądy prezydialne, które jednocześnie orzekały jako pierwsza instancja w ciężkich sprawach kryminalnych (np. o rozbój). Od sądów prezydialnych można było apele wać do parlamentów, przy czym Parlament paryski obejmował sv jurysdykcją 2/3 terytorium kraju. W przypadku naruszenia prawa przez sąd pozostawała jeszcze możliwość zwrócenia się o kasację do Rady Stron Procesowych.
Funkcjonowało także sądownictwo delegowane do spraw specjalnych. Sądami takimi były np. sądy skarbowe (z Izbą Obrachunkową i Radą Finansów), sądy admiralskie (rozpoznające sprawy z zakresu handlu morskiego), sądy leśne czy sądy konsularne (zajmujące się sprawami handlowymi).
Niektóre urzędy sędziowskie można było kupić. Należał do nich np. urząd prewota oraz urząd radcy parlamentu. Urzędy sędziowskie były niekiedy dziedziczone w rodach mieszczańskich. Utrudniało to królowi kontrolę nad wymiarem sprawiedliwości (mógł tylko wykupić urząd), ale jednocześnie dawało sędziom pewną niezależność.
185. Sądownictwo zastrzeżone przybierało rozmaitą postać. Kierowane do króla prośby o sprawiedliwość rozstrzygane były w formie tzw. placetu. Król mógł także wystawiać listy pieczętne (lettres de cachet), na mocy których każdego można było osadzić w więzieniu. Królowie francuscy nadużywali przez jakiś czas tej formy ferowania sprawiedliwości przez co listy pieczętne (i Bastylia jako więzienie, gdzie internowano pozbawionych w tym trybie wolności) stały się symbolem nadużyć władzy monarszej. Do innych form sądownictwa zastrzeżonego zaliczyć trzeba możliwość ewokacji przez króla dowolnej sprawy przed własny sąd, listy committimus, polecające rozpoznanie danej sprawy konkretnemu sądowi, sądy komisarskie, czyli rozpoznawanie sprawy przez specjalnie w tym celu powołany sąd, wreszcie kasację wyroku (w Radzie Stron Procesowych) i prawo łaski, realizowane w drodze listów sądowych.

Sądownictwo zastrzeżone


Ustrój Anglii w okresie rządów Tudorów i Stuartów (XV-XVTI w.)

1. Uwagi wstępne
angielskiego

186. Zwykło się określać okres rządów dynastii Tudorów i Stu- Charakterystyka artów mianem absolutyzmu. Nie ulega wątpliwości, że okres ten cha- tew-absolutyzmu rakteryzował się silną władzą królewską, ale też nie należy zapominać, że nadal funkcjonował Parlament, praktycznie w takim samym kładzie, zaś administracja centralna pozostawała w zasadniczej części nie zmieniona w stosunku do poprzedniego okresu. Trzeba także przypomnieć, że administracja lokalna nadal zachowywała charakter samorządowy. Trudno w tej sytuacji mówić o absolutyzmie.
Okres wzmocnienia władzy królewskiej trwał w Anglii krótko. Czasy pierwszych Tudorów (Henryka VII, 1485-1509 i Henryka VIII, 1509-1547) wypełniło systematyczne odbudowywanie autorytetu władzy monarszej. Osiągnęła ona swe apogeum w okresie rządów Elżbiety I (1558-1603). Ale już panowanie Jakuba Stuarta (1603-1625) pokazało, że władzy królewskiej brak dobrze zorganizowanego biurokratycznego zaplecza i szerszego społecznego poparcia. Próba rządów bez Parlamentu, podejmowana zarówno przez Jakuba I jak i przez Karola I (1625-1649), wcale nie była dowodem silnej władzy króla, lecz raczej wyrazem obaw przed możliwościami i uprawnieniami obu izb. Od początku lat 40-tych XVII w. państwo angielskie przeżywało poważny kryzys, który pogrążył kraj w wojnie domowej i zakończył się uwięzieniem i skazaniem na śmierć Karola I Stuarta. Rozpoczął się okres tzw. rewolucji angielskiej, która zakończona u schyłku stulecia przyniosła Anglii zasadnicze zmiany ustrojowe, czyniąc z nich wzór naśladowany przez inne państwa europejskie.






108 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH
2. Władza królewska


Wzmocnienie 187, XVI w. przyniósł Anglii wyraźne wzmocnienie władzy j
władzy królewskiej. Wojna Dwóch Róż, w wyniku której objął rządy Henryk Akt o Supremacji ^' zdziesiątkowała dawną arystokrację. Utraciła ona w definitywny j i Akt o Proklama- sposób swe miejsce w państwie. Król przystąpił więc do tworzenia cjach nowej arystokracji, promując oczywiście oddane mu rody, które swój awans zawdzięczały wyłącznie monarsze. Szybki rozwój gospodarczy, którego areną stała się Anglia w XVI w. sprzyjał także budowaniu porozumienia między królem a średnią szlachtą oraz mieszczaństwem, reprezentowanymi w Parlamencie. Silna władza królewska zyskiwała zatem aprobatę obu izb Parlamentu.
W 1534 r. Henryk VIII wydał Akt o Supremacji, oznaczający zerwanie więzów z papiestwem i ufundowanie własnego kościoła angli- j kańskiego, którego głową został sam król. Pozwoliło to królowi prze- j jąć majątki Kościoła katolickiego oraz licznych zakonów.
W 1539 r. parlament wydał tzw. Akt o Proklamacjach (Act o/j Proclamatioń) przyznający królowi prawo wydawania rozporządzeń z j mocą ustawy. Nie było to jednak upoważnienie blankietowe. Parlament w swojej ustawie wyraźnie zaznaczył, że król nie może zmieniać w trybie rozporządzeń dotychczasowego ustawodawstwa Parlamentu, oraz że działania jego powinny pozostawać w zgodzie z prawami i zwyczajami królestwa.
Sąd Izby
Gwiaździstej i Sąd Wysokiej Komisji
188. Z Rady Królewskiej wyłoniły się dwa kolejne sądy, które stary na straży mocnej władzy królewskiej: Sąd Izby Gwiaździstej i Sąd Wysokiej Komisji. Sąd Izby Gwiaździstej (powstały jeszcze w 1487 r.) miał karać wszelkie objawy nieposłuszeństwa wobec króla. W ten sposób król zyskał narzędzie do egzekwowania posłuszeństwa wobec roz- j porządzeń, wydawanych na podstawie ustawy z 1539 r., oraz do poskromienia buntów starych rodów feudalnych. Sąd Izby Gwiaździstej (nazwa pochodzi od pomalowanego w gwiazdy sklepienia komnaty, w której odbywały się jego posiedzenia) funkcjonował jako sąd nadzwyczajny, pierwszej i zarazem ostatniej instancji, bez udziału przysięgłych i z uproszczoną procedurą o charakterze inkwizycyjnym. Sąd Wysokiej Komisji, powołany przez Elżbietę I, miał wyrokować w sprawach przeciwko religii. Przed tym sądem także obowiązywała odmienna procedura a zapadłe wyroki były ostateczne. W ten sposób król zyskiwał szczególne narzędzie jako głowa Kościoła anglikańskiego. Miało to istotne znaczenie wobec rosnącej popularności religii kalwińskiej, zwanej w Anglii purytanizmem. Funkcjonowanie obu tych sądów nadzwyczaj-
1

______Ustrój Anglii w okresie rządów Tudorów i Stuartów (XV-XVII w.) 109
nych wywoływało niezadowolenie wśród ludności i zarzuty naruszania odwiecznych praw Anglii, dających każdemu wolnemu mieszkańcowi królestwa prawo do sądu w obecności przysięgłych. Dlatego w okresie narastającego konfliktu między królem i Parlamentem w latach dwudziestych i trzydziestych XVII w., stały się one obiektem szczególnie zajadlej krytyki. Ostatecznie Sąd Izby Gwiaździstej i Sąd Wysokiej Komisji zostały zniesione w 1641 r., a więc w początkowym okresie rewolucji angielskiej.
189. Nakładanie podatków pozostawało nadal kompetencją Parła- Pożyczki mentu. Królowie angielscy, by uniezależnić się finansowo od obu izb, zaczęli stosować procedurę zaciągania obligatoiyjnych pożyczek u swych poddanych. Pożyczka była obowiązkowa, więc wszyscy musieli wspierać królewską kasę, a ze spłatą zobowiązań przez króla różnie bywało.
królewskie

3. Organizacja zarządu państwa

190. Sto kilkadziesiąt lat wzmocnionej władzy królewskiej nie Tajna Rada zdołało zasadniczo przebudować administracji państwa. Nadal pod- 'sekretarM stanu stawowym organem wykonawczym króla pozostawała Rada Królewska, w której zaczęli jednak dominować fachowcy, wypierając dawne możnowładztwo. Od czasów Henryka VIII rada ta zaczęła nosić nazwę Tajnej Rady (Privy Councit). W skład rady wchodzili także dygnitarze królewscy, tacy jak Lord Kanclerz czy Kanclerz Szachownicy. Szczególne znaczenie odgrywali w radzie sekretarze stanu. Wywodzili się oni, podobnie jak sekretarze stanu we Francji, ze skromnych urzędników kancelaryjnych. W Anglii było ich dwóch, przy czym podział funkcji między nimi opierał się na kryterium terytorialnym. Do kompetencji jednego należały sprawy administracji północnych hrabstw Anglii, sprawy kolonii północnych, czyli amerykańskich i korespondencja dyplomatyczna z północnymi krajami europejskimi (jak np. z Rzecząpospolitą, czy Księstwem Moskiewskim), do drugiego zaś sprawy administracyjne hrabstw południowych, sprawy kolonii angielskich w Azji i Afryce oraz korespondencja z krajami południowymi (jak Francja czy Hiszpania). Powoli praca sekretarzy nabierała coraz bardziej zbiurokratyzowanego charakteru, proces ten jednak zahamowany wojną domową i rewolucją nigdy nie przybrał takich rozmiarów jak we Francji.
Bez zmian pozostawał samorząd w hrabstwach i miastach. Wobec konfliktów, jakie dotknęły Anglię w XVII w. samorząd ten dał szlachcie i mieszczaństwu angielskiemu organizacyjne zaplecze do walki z monarchią.

110 PAŃSTWO PUBLICZNE W POCZĄTKACH CZASÓW NOWOŻYTNYCH

4. Parlament
Skład Parlamentu 191. Jedną z cech okresu rządów Tudorów i Stuartów było to, że i
za Tudorów mjmo umacniającej się władzy królewskiej, Parlament nadal funkcjonował. Nie zmieniła się też jego struktura, choć w izbie wyższej po-jawili się nowi lordowie, dawnych biskupów katolickich zastąpili biskupi anglikańscy, a wobec likwidacji klasztorów zniknęli z niejj opaci. W izbie niższej w miejsce dawnej szlachty pojawiła się nowa szlachta (new gentry), wiążąca swą przyszłość z prowadzeniem rozmaitych przedsiębiorstw i mieszczaństwo zainteresowane ekspansją kolonialną. Dla wszystkich tych grup silna władza królewska wydawała się atrakcyjna, dlatego też parlament ściśle współpracował z j królem.
Udział Parlamentu 192. Henryk VIII zwoływał Parlament często; w ostatnim okresie
w rządach jegO rZądów, w ]atach 1536-1547 Parlament zbierał się corocznie i przygotowywał wiele ustaw. Wielką aktywność przejawiała w tym i czasie Izba Lordów, która na ponad 350 projektów nowych ustaw wniesionych do Parlamentu zainicjowała uchwalenie ponad 180. Warto także przypomnieć, że to właśnie w ostatnim okresie rządów Henryka VIII pojawiły się przepisy chroniące nietykalność poselską i dające posłom immunitet. Jednocześnie trzeba dodać, że Parlament służył królowi do pozbywania się niewygodnych dygnitarzy, uchwalając gdy król sobie tego życzył stosowny act of atteinder. Elżbieta I w czasie swego długiego panowania zwołała Parlament tylko 10 razy. Stuartowie natomiast próbowali rządzić bez Parlamentu; Karol I nie zwoływał izb przez 11 lat, ustawy wydawał samodzielnie, a potrzebne fundusze próbował zbierać w drodze przymusowych pożyczek. Wobec takiej postawy władcy Parlament i jego posłowie stawali się powoli ośrodkiem opozycji wobec króla. Postulaty Parlamentu koncentrowały się przy tym na przypominaniu królowi o prawach, jakie Parlament już sobie wywalczył, i na nawoływaniu do ich respektowania.
.


MM








































































?











































































































B. Państwo publiczne





w dobie Oświecenia








_____________________________




-*
























Wprowadzenie










193. Epoka Oświecenia przyniosła ważne zmiany w sposobie ro- Doktrynalne zumienia i organizowania instytucji państwa. Decydujący wpływ miała Podst�wy tutaj filozofia, odwołująca się do koncepcji prawa natury, znaczenia i panstwa
roli rozumu, prawa do szczęścia. Prawa natury traktowano jako niezmienne i trwałe atrybuty człowieka, uznawano, że poszukiwanie szczęścia jest naturalną skłonnością ludzi, zaś rozum dany został człowiekowi po to, by mógł głębiej świat poznać i lepiej wykorzystać rządzące nim prawa. Postulaty filozofów przekładały się na programy działania władców i polityków. Wierzono dość powszechnie, że można tak zorganizować państwo, by podstawowe potrzeby ludzi zostały w nim zaspokojone. Co więcej, uważano, że należy to do obowiązków rządzących. W rezultacie organizacja państwa oświeceniowego przeniknięta została filozofią racjonalizmu i po raz pierwszy w tak wyraźny sposób pojawiły się w niej akcenty ideologiczne. Spory o kształt państwa, o kompetencje jego organów, jak również konflikty międzypaństwowe traciły bowiem swój dotychczasowy, bardzo spersonalizowany charakter (wojny dynastyczne, konflikty między wielkimi rodami), i zaczynały przybierać kształt sporu ideologicznego, którego istotą stał się sposób realizacji filozoficznych postulatów epoki.
194. Państwo oświeceniowe jest przede wszystkim monarchią. Monarchia Monarchowie doby Oświecenia uważali więc, że ich zadaniem jest oswieconi! zracjonalizowanie organizacji państwa, tak by odpowiadała podstawowym filozoficznym kanonom epoki. Dobrem nadrzędnym było
państwo i pomyślność jego mieszkańców, władza zaś legitymizowała się poprzez umiejętne osiąganie tych celów. Król winien był zatem być pierwszym sługą państwa i służyć dobru ogółu, przy czym to monarcha, i tylko on, potrafił owo dobro określić i wskazać prowadzące ; do niego drogi. Król działał z pomocą urzędników, którzy mieli kompetentnie i sprawnie wykonywać jego wolę oraz działać zgodnie z prawem. Wymagało to dobrze zorganizowanego aparatu urzędniczego i uporządkowanego prawa. Stąd postulaty centralizacji i biurokratyzmu (czyli fachowego spełniania urzędniczych obowiązków) oraz kodyfikacji, które dominowały w myśleniu o organizacji państwa.
114
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA

Taką ścieżką podążali zwłaszcza władcy Prus i Austrii. To dlatego oba te państwa zwykło się zaliczać do najlepszych przykładów tzw. absolutyzmu oświeconego.
Specyfika 195, inaczej rzecz się przedstawiała we Francji. Tam filozofia
oświecenia, wobec wyraźnej stagnacji systemu, rodziła pr wszystkim bardzo surową krytykę dotychczasowej organizacji i sp sobu rządzenia państwem. Król i jego ministrowie (poza nielicznymi wyjątkami) okazali się niezdolni do zaproponowania i przeprowadzenia ważniejszych zmian. W rezultacie postulaty reform pojawiały się w znacznie większym stopniu poza dworem królewskim. Musiało doprowadzić do konfliktu między monarchią i szerszą opinią publiczną, której wyrazicielem stały się zwołane w 1789 roku St Generalne przekształcone wkrótce w Konstytuantę. Podstawowe kumenty epoki, jak przede wszystkim uchwalona w sierpniu 17891 Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, wytyczyły inny kierune realizacji filozoficznych postulatów. Podmiotem władzy i siłą sprawczą dokonywanych w państwie zmian stał się suwerenny lud, a podstawowym prawem, regulującym działanie państwa konstytucja.
Monarchie 196. Jeszcze inaczej przebiegała ewolucja ustrojów państw, które
przedstawicielskie mjajy charakter monarchii przedstawicielskich (Rzeczpospolita Obojga Narodów, Szwecja) lub parlamentarnych (Anglia). W monarchiac przedstawicielskich władza królewska opierała się na umowie zawie-1 ranej ze stanami lub tylko stanem szlacheckim. To ta tradycja właśnie ! spowodowała, że wcześniej niż gdzie indziej znalazła tutaj zastoso- ] wanie idea konstytucji (Artykuły Henrykowskie, Konstytucja 3 Maja w Polsce, konstytucje szwedzkie z 1721 i 1771 r.).
Szczególny okazał się rozwój państwa brytyjskiego. Oświeceń na terenie Wielkiej Brytanii miało swoją specyfikę, wyrażającą się i tym, że zwracano znacznie większą uwagę na wątki empiryczne. Nie chciano więc zmieniać w imię teoretycznych koncepcji, importowanych z kontynentu dobrze w praktyce funkcjonującej organizacji państwa, opartej na dominacji Parlamentu, istotnej ciągle roli monarchy i idei samorządności lokalnej.
-?






?
Ustrój państwa pruskiego




vagi wstępne
197. Państwo pruskie, jako niezależny podmiot międzynarodowy, Powstanie pojawiło się stosunkowo późno, bo u schyłku XVII wieku. Za począ- Państwa pruskiego tek państwowości pruskiej uważa się rok 1701, tj. datę koronacji Fryderyka I, elektora brandenburskiego, jako króla Prus. Terytorium państwa pruskiego obejmowało początkowo Brandenburgię i Prusy Książęce, potem w wyniku ekspansji terytorialnej dołączony został Śląsk, zdobyty w 1740 r. na Habsburgach, oraz w wyniku kolejnych zaborów tereny Rzeczypospolitej. Terytoria te miały niejednakowy status prawny. Brandenburgia była terytorium Rzeszy Niemieckiej i z tego tytułu, przynajmniej formalnie, król pruski powinien uznawać zwierzchnictwo cesarza, czyli rządzących Austrią Habsburgów. Prusy Książęce natomiast w wyniku traktatów welawsko-bydgoskich z 1657 r. utraciły charakter ziem podległych na zasadzie zwierzchnictwa lennego królowi polskiemu i stały się samodzielną domeną Hohenzollernów. To dlatego koronacja Fryderyka I odbyła się w Królewcu, a więc na terenie Prus Książęcych. Szybki rozwój państwa pruskiego dokonał się za rządów Fryderyka Wilhelma I (1713-1740) i Fryderyka II Wielkiego (1740-1786). Pierwszy, zwany królem-sierżantem, rozpoczął proces militaryzacji państwa, zapewniając mu w ten sposób ważne miejsce wśród europejskich mocarstw, drugi natomiast, pozostając pod wpływem filozofii Oświecenia, podjął próbę racjonalnego zorganizowania państwa i jego służb.
.
2. Władza królewska

198. Po definitywnym złamaniu reprezentacji stanowych, co do- Rządy konało się jeszcze w XVII w. za czasów Fryderyka Wilhelma, zwane- osoblste krola | go Wielkim Elektorem (1640-1688), król pruski uzyskał nieograniczoną władzę. Swymi decyzjami stanowił prawo, nakładał podatki, mianował i wynagradzał urzędników, dowodził armią. Król sprawo-
116
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA
wał rządy osobiste. Choć decyzje przygotowywane były przez kole-i gialne ciała, ostateczne rozstrzygnięcia król podejmował samodzielnie i przybierały one postać tzw. nakazów gabinetowych (Kabinettsor-l der). Za czasów Fryderyka II prowadziło to do podejmowania prz króla decyzji także w sprawach zupełnie drugorzędnych.
Armia jako 199. Podstawą silnej władzy królewskiej, obok korpusu urzędni-
CzegO' była armia- JeJ Jednolity i stały charakter był jednym z czynników ułatwiających utrzymywanie więzi między poszczególnymi, doś zróżnicowanymi terytoriami państwa. Rangi oficerskie w armii ze stały zarezerwowane wyłącznie dla szlachty, co dawało zwłaszcza] młodszym synom szlacheckim źródło utrzymania. W ten sposób j szlachta włączyła się chętnie w program militaryzacji państwa i sprzyjała silnej władzy królewskiej.
Zasady 200. Monarchia pruska była dziedziczna w linii męskiej. Dzie- j
następstwa tronu dzłezność tronu wynikała z postanowień Złotej Bulli z 1356 r., która przewidywała, że terytoria elektorskie będą niepodzielne i dziedzi-j czone w linii męskiej. Rozstrzygnięcia Złotej Bulli dotyczyły tylko Brandenburgii, ale w 1473 r. elektor Albrecht Achilles wydał dokument, zwany Dispositio Achillea, mocą którego wszystkie terytoria zajmowane przez Hohenzollernów (z wyjątkiem dwóch księstw fran- \ końskich, Bayreuth i Ansbach) miały być niepodzielnie dziedziczone w linii męskiej z wykluczeniem kobiet.



3. Organizacja zarządu centralnego
Doradczy 201. Szczegółowa reglamentacja życia poddanych wymagała
i oegianyc a- rozbudowanego aparatu urzędniczego. Został on zorganizowany na
centralnych zasadach centralizmu i biurokratyzmu, choć nie doszło w Prusach do
wykształcenia się w tym czasie podziału kompetencji w oparciu o
jednolite kryterium przedmiotowe. Z dawnej Rady Nadwornej i Rady
Tajnej wyksztateity sve^ za czasów Fryderyka Wvttve\ma \ trzy
Ministerstwo Gabinetowe i Ministerstwo Sprawiedliwości. Miały one charakter ciał doradczych i w ich posiedzeniach monarcha nigdy nie brał udziału. Przygotowywały one sprawę, następnie wyznaczony^ minister składał królowi raport i po zapoznaniu się z nim monar ' wydawał stosowny nakaz gabinetowy.
202. Generalne Dyrektorium (Generaldirektorium) zajmov Dyrektorium, się sprawami wewnętrznymi państwa i finansami. Dzieliło się na 5 j Gabinetowe departamentów, z ministrami na czele, przy czym podział zadań m/g dzy poszczególne departamenty był oparty częściowo na kryteriw
Generalne
Ustrój państwa pruskiego
117
rzeczowym, częściowo zaś na zasadzie terytorialnej, tzn. dany departament zarządzał określonymi obszarami państwa. Po zdobyciu Śląska, oderwanego od habsburskiego królestwa czeskiego, powstało w 1742 r. specjalne ministerstwo do spraw Śląska, niezależne od Generalnego Dyrektorium.
Ministerstwo Gabinetowe (Kabinettsministeriurń) zajmowało się sprawami zagranicznymi i podlegało dwóm albo trzem ministrom.
203. Ministerstwo Sprawiedliwości {Justizministerium) zajmo- Ministerstwo wało się sprawami sądownictwa i wyznań. Odgrywało ważną rolę z sPrawledllW0SCI uwagi na wielką różnorodność sądów, która utrzymywała się do końca XVIII wieku. Z chwilą powstania w Berlinie Sądu Najwyższego, obejmującego swą jurysdykcją całe państwo, znaczenie Ministerstwa Sprawiedliwości zmalało. Ministerstwem kierował kanclerz z pomocą kilku ministrów.
Ministrowie wymienionych trzech kolegiów tworzyli Tajną Radę Stanu (Geheimer Staatsrai), która nie miała jednak większego znaczenia, a za czasów Fryderyka II w ogóle przestała się zbierać, gdyż władca ten wolał osobiste kontakty z poszczególnymi ministrami.

4. Zarząd lokalny

204. Monarchia pruska rozwijała się poprzez przyłączanie kolej- Konieczność
nych ziem, posiadających najczęściej własny zarząd lokalny (Bran- uJe? r, i/- i � j - i � x i?, j j i � zarządu lokalnego
denburgia, Prusy Książęce, księstwa nadrenskie). W dodatku na niektórych z tych terytoriów występowały jeszcze dawne instytucje samorządowe o charakterze stanowym (sejmiki, rady miejskie). Konieczne stało się zatem ujednolicenie administracji lokalnej i definitywne odsunięcie instytucji stanowych od wszelkich wpływów (przez ograniczenie kompetencji lub likwidację).
205. Ostatecznie Prusy zostały podzielone na dość rozległe pro- Podział
wińcie zwane departamentami kamer oraz powiaty. Departamentami teryt�rialny: ... ... i ,� i ... departamenty
kierowały organy kolegialne, czyli tzw. kamery wojny i domen
\ {Kriegs und Domdnenkammer). Zajmowały się one zarządem dobrami królewskimi, finansami oraz sprawami wojskowymi (o charakterze administracyjnym, jak np. zaopatrzenie armii). Kamery wojny i domen podlegały ściśle Generalnemu Dyrektorium.
Na czele powiatu stał urzędnik zwany landratem. Landrata mia-
. nował król spośród kandydatów przedstawionych przez sejmik szlachecki. W ten sposób landrat był zarazem urzędnikiem państwowym i
? mężem zaufania miejscowej szlachty, przez którą był wybierany. W
Iswej działalności landrat podlegał kontroli władz departamentalnych,
powiaty
118
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA
Proces


a poprzez kamery wojny i domen Generalnemu Dyrektorium. Miasta nie zostały podporządkowane administracji powiatowej i nadzór nad ich bardzo ograniczonym samorządem sprawowali specjalni radcy skarbowi (Steuerrat). Gminy chłopskie otrzymały nieznaczne uprawnienia samorządowe gdyż władzę na wsi sprawowali nadal panowie feudalni - in >< u ę(>v ii Kf , Ul I 1 UftDl s, ii,|
5. Sądownictwo
206. Sądownictwo zachowało w Prusach charakter stanowy. Skomplikowana była tez początkowo kwestia podporządkowania sądownictwu cesarskiemu, realizowanemu od 1495 r. przez Sąd Kameralny Rzeszy. Na mocy Złotej Bulli elektor brandenburski uzyskał przywilej de non evocando i non appelando, co oznaczało wyłączenie spod sądownictwa cesarskiego, ale przywilej ten dotyczył wyłącznie^ Brandenburgii. Pełną władzę sądową na wszystkich swoich ti riach Hohenzollernowie uzyskali dopiero w 1746 roku. Pod konie XVIII w. powstał sąd najwyższy w Berlinie dla całego państwa pr skiego. Pełne uporządkowanie i ujednolicenie systemu sądowego Prusach nastąpiło jednak dopiero na początku XIX wieku.
Fryderyk Wielki starał się objąć ściślejszą kontrolą sądownict patrymonialne. Zobowiązał więc panów feudalnych do powoływania] fachowych sędziów i zapewnił możliwość odwoływania się od orze-j czeń sądów patrymonialnych do sądów królewskich.
u>i ,<'śh\.m vr. mir n{ ;<>-;u ^-'j ^.u.i. ?- **-' -t












TT X '� ' , TT U U
Ustrój państwa Habsburgów

1. Uwagi wstępne
Habsburgów


207. W skład państwa Habsburgów wchodziły kraje Dolnej i Rozwój teryto-Górnej Austrii, Tyrol i Styria oraz od 1526 r. tzw. kraje korony św. l^* Wacława, obejmujące Czechy wraz z Morawami, i kraje korony św.
Stefana, czyli Węgry, Chorwacja, Słowenia, Siedmiogród i Słowacja. Tereny te, mimo wielkiego zróżnicowania tworzyły zwarte terytorium ze stolicą w Wiedniu. W XVIII wieku obszar państwa habsburskiego powiększył się o tereny zabrane Polsce w drodze rozbiorów. Prestiż monarchii związany był przede wszystkim z pozycją rządzącej dynastii. Habsburgowie od 1439 r. nieprzerwanie wybierani byli na tron cesarski i choć od XVII w. godność ta nie miała realnego znaczenia, dodawała niewątpliwie splendoru. W XVI w. sięgnęli po władzę w Hiszpanii i sprawowali ją tam do początku XVIII stulecia, kiedy to tron hiszpański wywalczyli Burbonowie.
208. Dla rozwoju monarchii habsburskiej zasadnicze znaczenie Znaczenie reform miał okres rządów Marii Teresy (1740-1780) i jej syna Józefa II Jozefinsklch (1765-1790), który przez 15 lat współrządził z matką. To wtedy przeprowadzono w Austrii szereg ważnych reform pozwalających uporządkować i usprawnić organizację państwa. Reformy te inspirowane
były filozofią Oświecenia. Do najważniejszych zaliczyć trzeba reformy wiejskie, polegające na ograniczeniu poddaństwa, wprowadzeniu elementów samorządności i rozciągnięciu nadzoru państwa nad tą sferą, reformę polegającą na zwiększeniu ingerencji państwa w sprawy wyznaniowe (ograniczenie kontaktów kleru z papiestwem, kasacja zakonów), wreszcie ambitny program kodyfikacyjny, który przyniósł kilka bardzo ważnych kodeksów (jak kodeks józefiński z 1784 r. dotyczący prawa cywilnego czy tzw. Józefina, czyli wydany w 1787 r. kodeks karny).


120
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA


Sankcja Pragmatyczna
Eliminacja
zgromadzeń
stanowych
2. Władza cesarska

Dziedziczne prawa Habsburgów
209. W krajach Austrii Habsburgowie sprawowali dziedziczne rządy. Ich prawa miały jednak początkowo charakter praw patrymo-nialnych, co oznaczało podział spadku pomiędzy synów zmarłego' panującego. Az do początku XVII w. prowincje te ulegały w związku z tym stałym podziałom. Od XVII w. utrwalił się podział na trzy księstwa: Górnej i Dolnej Austrii ze stolicą w Wiedniu oraz księstwa Tyrolu i Styrii. Górna i Dolna Austria przypadała zawsze w udziale najstarszemu z Habsburgów, który zostawał jednocześnie cesarzem, znaczenie Tyrolu i Styrii i ich władców było więc raczej drugorzędne. Wj Czechach i na Węgrzech bardzo silne były tradycje elekcyjności.' Tamtejsze zgromadzenia stanowe bardzo długo broniły się przed uznaniem dziedzicznych praw Habsburgów do tronu.
210. Ostatecznie kwestie dziedziczenia korony habsburskiej. określiła tzw. Sankcja Pragmatyczna, wydana w 1713 r. przez cesarza i Karola VI. W myśl tego dokumentu, obowiązującego zresztą az dOj 1918 r., monarchia habsburska miała stanowić niepodzielną całość,! dziedziczoną w linii męskiej w porządku primogenitury. W przypadku wygaśnięcia linii męskiej prawo dziedziczenia przechodziło na ko-i biety. W ten sposób po śmierci Karola VI w 1740 r. tron objęła jego córka Maria Teresa, która poślubiła księcia lotaryńskiego Franciszka (Franciszek został cesarzem w 1745 r.). Dynastia rządząca Austrią i po XX w. nosi więc nazwę dynastii habsbursko-lotaryńskiej.
211. Zasadnicze znaczenie dla umocnienia władzy cesarskie miało wyeliminowanie zgromadzeń stanowych. Sprawa ta była pros sza na obszarze niemieckich krajów alpejskich, znacznie trudniej na-] tomiast przebiegała w Czechach i na Węgrzech. W krajach austria kich zgromadzenia stanowe były juz od początku XV w. systematyc nie pozbawiane uprawnień i w drugiej połowie XVII w. przestały' odgrywać jakąkolwiek rolę. W Czechach przez cały XVI w. nie uda wało się Habsburgom ograniczyć w istotny sposób znaczenia sejmótl krajowych. Przełom nastąpił dopiero po klęsce powstania czeskiego1 bitwie pod Białą Górą w 1620 r., które pozbawiło Czechy jakiejkc wiek odrębności. Wprowadzone przez Ferdynanda II w 1627 r. nowel prawo ziemskie wyeliminowało całkowicie wspólny sejm dla Czech,! Moraw i Śląska, zaś poszczególnym sejmom tych krajów przyznało! trzeciorzędne uprawnienia. Można powiedzieć, że od 1620 r. krajej korony św. Wacława rządzone były przez Habsburgów w sposób , solutny.
Ustrój państwa Habsburgów
121
212. Inaczej sprawa się miała z Sejmem węgierskim. Węgrzy byli Znaczenie Sejmu bardzo przywiązani do swego parlamentu, który, podobnie jak parlament wCg'erskleg� angielski czy polski, miał dwuizbową strukturę i szerokie kompetencje, z uprawnieniami ustawodawczymi i podatkowymi oraz wyborem króla włącznie. W parlamencie tym były reprezentowane ponadto trzy stany (szlachta, duchowieństwo i przedstawiciele miast królewskich) oraz szlachta Chorwacji, Słowenii i Siedmiogrodu. Walka z węgierskim parlamentem nie przyniosła więc Habsburgom sukcesu. Ostatecznie Węgrzy zdołali utrzymać swoją odrębność, a jedynym ustępstwem z ich strony ało się zaakceptowanie zasad Sankcji Pragmatycznej. Oznaczało to, Habsburgowie władali odtąd państwem węgierskim nie na zasadzie elekcji, lecz z tytułu dziedzicznych praw.

S. Zarząd centralny



213. Proces tworzenia jednolitej administracji centralnej przebiegał Tworzenie monarchii habsburskiej powoli i nigdy nie został konsekwentnie do- i"Jnp'|tei owadzony do końca. Najbardziej zdecydowanym reformatorem okazał a minlS racjl
ąj Józef II. Za jego czasów zarząd centralny państwa został zorgani-vany w postaci kilku kolegialnych organów, spełniających funkcję doradczą; głos rozstrzygający należał oczywiście do cesarza.

214. Podstawowe znaczenie miała tzw. Zjednoczona Kancelaria Kolegialne organy Nadworna, która powstała w miejsce kilku mniejszych organów o centralne podobnym charakterze (jak kancelarie dla krajów austriackich, kancelarie czeska, siedmiogrodzka, włoska i niderlandzka). Kancelaria zajmowała się sprawami wewnętrznymi z wyłączeniem kwestii skarbowych i sądowych. Sprawy węgierskie prowadziła odrębna kancelaria, a przez pewien czas (zaraz po pierwszym rozbiorze Polski) działała też specjalna Kancelaria Nadworna Galicyjska.
Sprawami zagranicznymi zajmowała się Kancelaria Stanu, na czele której stał kanclerz. Przez pewien czas, za rządów Marii Teresy, resort spraw zagranicznych kierowany był przez kanclerza jednoosobowo.
Sprawami wojskowymi i skarbowymi zajmowały się odpowiednio Nadworna Rada Wojskowa i Nadworna Izba Skarbowa: oba kolegia ściśle podporządkowane cesarzowi. Najwyższa Izba Sprawiedliwości natomiast pełniła funkcję sądu najwyższego. Pod wpływem teorii merkantylizmu, zakładającej bardziej aktywną rolę państwa w gospodarce, powstawały także specjalne kolegia gospodarcze. Wszystkie wymienione organy kolegialne biurokratyzowały się dość szybko, co, mimo fachowego personelu, powodowało niesprawność działania i powolność w załatwianiu spraw.


122
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA


Podział
terytorialny:
gubernie i cyrkuły
4. Zarząd lokalny

215. Struktura zarządu lokalnego ustaliła się ostatecznie w XVIII Państwo podzielono na gubernie na czele z gubernatorami, którzy zostali podporządkowani Zjednoczonej Kancelarii Nadwornej Gubernatorzy zastąpili wcześniejsze lokalne organy kolegialne. Wy konywali swe funkcje z pomocą podległych im radców gubermalnych Gubernie pokrywały się mniej więcej z historycznymi obśzara krajów, które weszły w skład monarchii habsburskiej.
Gubernie dzieliły się na cyrkuły (Kreise) ze starostami na czeli {Kreishauptmanri), którzy sprawowali nadzór nad miastami i dominiami.
Elementy
216. Ordynacja Józefa II z 1783 r. ujednoliciła ustrój miasti
samorządu w \yprowa(jzjja wydziały miejskie (które zastąpiły dawne rady miejskie/ miastach i na wsi F ,. 3 . � . �. . u �. ix,
oraz wybierany przez wydział magistrat z burmistrzem na czele. Ma
gistrat miał uprawnienia sądowe i administracyjne.
Elementy samorządu pojawiły się także na szczeblu własności! dominialnej. Chłopi zorganizowani w gromady mogli przedstawiaćl panu feudalnemu kandydata na wójta. Nadzór nad samorządem gro-j madzkim i stosunkami między panem feudalnym i chłopami w ramach j dominium sprawował starosta.
i na wsi



?





?


�
Ustrój państwa rosyjskiego w XVIII wieku
?
1 /. Uwagi wstępne
217. Trudno zaliczyć bez zastrzeżeń Rosję XVIII w. do monarchii oświeconych. I tam jednak pojawiły się w XVIII stuleciu pewne reformy, których podstawą stało się poszukiwanie racjonalnych zasad funkcjonowania państwa. Z tego względu (a nie z powodu oświeceniowej retoryki Katarzyny II, którą posługiwała się ona przede wszystkim w korespondencji z zachodnimi filozofami lub władcami) warto poświęcić nieco miejsca państwu rosyjskiemu.
Po zwycięskiej wojnie północnej i pokoju w Nystadt z 1721 r. Rosja stała się mocarstwem mającym wpływ na wydarzenia europejskie. Podporządkowanie sobie Rzeczypospolitej, a potem kolejne rozbiory, pozwoliły Rosji na nawiązanie bezpośredniego kontaktu z państwami Europy. Coraz ściślejsze kontakty z państwami Europy Środkowej (Prusy, Austria) powodowały, że władcy rosyjscy interesowali się rozwiązaniami ustrojowymi wprowadzanymi w tych krajach, i nawiązując do tych doświadczeń próbowali doskonalić własne instytucje. Zasadnicze znaczenie dla porządkowania spraw zarządu państwa miał okres rządów Piotra I (1689-1725).
2. Władza cesarska
218. W 1721 r. Piotr I Wielki przyjął tytuł imperatora Wszech Rosji, czyli cesarza. Tytuł cesarski dobrze oddawał niezwykle szeroki zakres uprawnień monarchy. Cesarz rosyjski sprawował w istocie władzę absolutną nie podlegając niczyjej kontroli. Wszystkie organy w państwie pełniły rolę doradczą, źródłem bowiem wszelkich decyzji i praw był sam cesarz. Cesarz stanął także na czele Kościoła prawosławnego, znosząc patriarchat i tworząc dla kierowania sprawami cerkwi specjalne kolegium, podporządkowane bezpośrednio sobie, czyli tzw. Święty Synod. Podporządkowanie kościoła państwu wystąpiło w Rosji w znacznie głębszej formie niż miało to miejsce w pań-
Rosja jako państwo oddziaływujące na politykę europejską

















Absolutny charakter władzy carskiej
124
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA
Problem następstwa tronu

Centralizm
i biurokratyzm
podstawą zarządu
państwa
Senat Rządzący

stwach absolutnych Rzeszy Niemieckiej po 1555 r., czy w Austrii doby reform józefińskich.
219. Nie uregulowana pozostawała jednak kwestia następstwa tronu. Zgodnie z ukazem Piotra I z 1722 r. prawo wyznaczenia na-i stępcy przysługiwało wyłącznie władcy, przy czym nie był on w tym zakresie skrępowany jakimikolwiek ograniczeniami. Dopiero Paweł I w 1797 r. uregulował w drodze specjalnego statutu porządek następstwa, wprowadzając dziedziczność tronu na zasadzie primogenitury z I pierwszeństwem linii męskiej. Piotr 1 zmarł nie wskazując następcy, co stało się przyczyną kilku przewrotów pałacowych. Częste zmiany \ na tronie cesarskim (6 cesarzy lub cesarzowych w latach 1725-1763)
i powoływanie nań przez grupy dygnitarzy i oficerów osób pozostających w różnym stopniu pokrewieństwa z Piotrem I, nie osłabiły jednak w żadnym stopniu władzy cesarskiej jako takiej. Miała ona już na tyle okrzepłe podstawy organizacyjne i ideologiczne, że czyniło to z I niej trwałą instytucję, niezależną od danego, niekiedy przelotnego układu politycznego i cech charakteru konkretnego władcy.
3. Zarząd centralny
220. Zasadniczą reformę zarządu centralnego przeprowadził w I Rosji Piotr I jeszcze na początku XVIII wieku. Zarząd ten miał być oparty, podobnie jak w innych krajach europejskich podejmujących w i tym okresie reformy, na zasadach centralizmu i biurokratyzmu.
221. W 1711 r. powołany został Senat Rządzący, złożony pierwot- ] nie z 9 osób, potem składający się z prezesów powołanych w 1718 r. j kolegiów. Senat Rządzący był organem doradczym, miał jednak dość ] szerokie kompetencje. Sprawował zarząd finansami, nadzór nad administracją i sądownictwem, będąc zarazem najwyższą instancją sądową. Miał także kontrolować wykonywanie ustaw oraz, przejściowo (podczas nieobecności cesarza) stanowić nowe prawa. Tak szerokie uprawnienia Senatu nie utrzymały się długo. Ostatecznie po 1722 r. pozostały mu kompetencje sądowe, jako sądu odwoławczego od wyroków kolegiów mających uprawnienia sądowe, oraz jako wyłączna instancja w sprawach o przestępstwa polityczne. Wyroki Senatu zawsze miały charakter ostateczny. Poza tym Senat nadal kontrolował funkcjonowanie organów administracji centralnej (zadanie to wykonywał powstały przy Senacie urząd fiskałd). Definitywnie utracił natomiast Senat prawa ustawodawcze. Katarzyna II podzieliła Senat na 6 departamentów z i oberprokuratorem przy każdym departamencie i rozszerzyła uprawnie-




Ustrój państwa rosyjskiego w XVIII wieku
125
nia sądowe Senatu, które były realizowane poprzez orzeczenia poszczególnych departamentów, a nie Senatu in gremio.
222. Kontrolą wykonywania ustaw, w tym także kontrolą dzia- Prokuratura łalności Senatu, zajął się powołany w 1722 r. urząd Prokuratury. Stojący na jej czele generał-prokurator podlegał bezpośrednio cesarzowi, zwoływał posiedzenia Senatu, miał prawo sprzeciwu wobec jego decyzji, sprawował kontrolę nad administracją i sądownictwem w całym
kraju, stając się swego rodzaju "okiem cesarza".
223. Sprawy administracji centralnej powierzone zostały powo- Kolegia jako łanym w 1718 r. kolegiom. Zastąpiły one wcześniejsze prikazy, z tym or8ai)y resortowe i&prikazy utrzymały się w tych działach administracji, dla których nie
rorzono kolegiów. Początkowo kolegiów było 10, potem ich liczba systematycznie rosła. Obowiązywał rzeczowy podział kompetencji, nie zawsze jednak konsekwentnie realizowany. Szczególną pozycję miary tzw. wyższe kolegia (spraw zagranicznych, wojskowości i marynarki), które podlegały bezpośrednio cesarzowi. Nad pozostałymi kolegiami nadzór sprawować miał Senat Rządzący. Pewne reformy w strukturze kolegiów przeprowadziła Katarzyna II, która pozbawiła także Senat Rządzący kontroli nad nimi, a znaczną część ich kompetencji przekazała organom zarządu lokalnego. Kolegia dysponowały własnymi kancelariami z fachowym personelem a na ich czele stali prezesi, którzy nie mieli jednak z tego tytułu specjalnych uprawnień. Decyzje kolegiów zapadały w drodze głosowań. Taki model administracji resortowej, podobny zresztą do ówczesnych rozwiązań francuskich, pruskich i austriackich, utrzymał się w Rosji do początku XIX w., gdy kolegia zastąpiono urzędami ministrów.
4. Zarząd lokalny
224. Ważne zmiany dokonały się także w organizacji zarządu lo- Podział
kalnego monarchii rosyjskiej. Piotr I przeprowadził w tym zakresie terytonalljy ? ., ,.,,;?, ? . na gubernie,
szereg reform, w wyniku których zlikwidowano ostatecznie samorząd pro;^jncje
gubny i podzielono kraj na 8 guberni. Ich liczba szybko wzrosła do i dystrykty 20. Na czele guberni stał gubernator podlegający bezpośrednio Senatowi Rządzącemu. Jego kompetencje ujęte były bardzo szeroko i obejmowały zarówno sprawy administracyjne i skarbowe jak wojskowe i sądowe. Gubernie dzieliły się na prowincje z wojewodami, zaś najniższą jednostka zarządu stał się dystrykt z komisarzem ziemskim. Wszystkie te organy obowiązywała zasada hierarchicznego podporządkowania.
126
PAŃSTWO PUBLICZNE W DOBIE OŚWIECENIA
Reforma 225. System zarządu lokalnego zmodyfikowała w 1775 r.
Katarzyny II Katarzyna \\ Zwiększyła ilość guberni do 51 i podzieliła je na powiaty. Kilka guberni łączono w większe okręgi pod władzą generał-gubernatorów. Jednostki takie powstawały zwłaszcza na terenach przygranicznych. Guberniami zarządzali gubernatorzy, powoływani z szeregów szlachty, w powiatach organem władzy był isprawnik, wybierany przez szlachtę. Gubernator stał na czele zarządu gubernialne-go i podlegały mu takie organy jak izba skarbowa (bezpośrednio jednak podporządkowana wicegubernatorom) czy urząd opieki społecznej, sprawujący zarząd nad szkołami, szpitalami i przytułkami. Izby sądowe, cywilna i karna, pozostawały poza władzą gubernatora, gdyż Katarzyna odebrała gubernatorom uprawnienia wojskowe i sądowe. Isprawnik wraz z dwoma asesorami tworzył niższy sąd ziemski, który był organem policji administracyjnej.
Samorząd 226. W 1785 r. Katarzyna utworzyła samorząd szlachecki. Jego
szlachecki organamj byfy zgromadzenia szlachty na szczeblu guberni i powiatu z
wybieralnymi gubernialnymi i powiatowymi marszałkami szlachty.





'
PODSUMOWANIE
1. Państwo publiczne traktowane było jako dobro wspólne. Na jego czele stał zazwyczaj monarcha postrzegany jednak już niejako właściciel państwa lecz jego "pierwszy sługa". Jako suweren stanowił prawo, sprawował wymiar sprawiedliwości, zarządzał państwem. Wśród funkcji władcy na plan pierwszy zaczęła się wysuwać funkcja organizatorska.
2. Rosnące zadania monarchii wymuszały rozbudowę jej służb administracyjnych. W szeregach tych służb pojawiali się w coraz większym stopniu fachowcy, rekrutujący się także ze stanu mieszczańskiego. Organy centralne przyjmowały najczęściej charakter ciał kolegialnych, gdyż formalnie biorąc ich rola
; sprowadzała się do doradzania królowi. Nadal funkcjonowały niektóre dawne urzędy (jak np. urząd kanclerza), powstawały również nowe (sekretarze stanu we Francji i w Anglii).
3. Rozbudowujące się zadania monarchy prowadziły do ograniczania roli zgromadzeń stanowych. We Francji i w większości krajów niemieckich straciły one znaczenie rezygnując z kompetencji podatkowych. Wyjątek stanowiła Anglia, gdzie Parlament utrzymał swą pozycję, mimo wzmocnienia władzy królewskiej.
4. W okresie Oświecenia państwo publiczne zyskało dodatkowe uzasadnie-łnie w filozofii racjonalizmu, charakteryzującej tę epokę. Jedną z ważniejszych
kategorii Oświecenia było szczęście. Państwo miało ułatwiać swym mieszkańcom jego osiągnięcie. Wypełnienie tego zadania oznaczało zwiększenie funkcji pań-[stwa. Zadaniem władcy stało się racjonalne zorganizowanie państwa, co prowadziło do dalszej rozbudowy jego administracji, kształtowanej na zasadach centralizmu i biurokratyzmu.



'
?









IV. PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE



Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
131


? Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
li. Geneza konstytucjonalizmu
227. Charakterystyczną cechą ustrojów państwowych samego schyłku XVIII i początku XIX stulecia było pojawienie się konstytucji jako ustawy zasadniczej, określającej podstawowe zasady, na jakich zbudowane mają być organy państwa, określone ich kompetencje i wzajemne relacje oraz uprawnienia wobec obywateli.
228. Tradycja praw fundamentalnych była w Europie długa. Wywodziły się one z przywilejów stanowych, terytorialnych i grupowych. Do najważniejszych tego typu dokumentów zaliczyć trzeba angielską Wielką Kartę Wolności z 1215 r., niemiecką Złotą Bullę z 1356 r. i podobnie zatytułowany węgierski dokument z 1222 r., prawa fundamentalne we Francji, polskie Artykuły Henrykowskie z 1573 r. czy szwedzki Regirungsform z 1634 roku. Nie bez znaczenia były także doświadczenia państw Rzeszy Niemieckiej, w których kompe-
ncje sejmów krajowych wynikały często z umów zawieranych z rtadcą. Tradycje umów były także bardzo żywe w koloniach angiel-kich. Ich organizacja opierała się na umowie, która powinna być awarta przez wszystkich członków wspólnoty. Tak wyglądały umo-[wy osiedleńcze, np. umowa "ojców-pielgrzymów" z Myflower w 1620 r, czy uchwalony w 1639 r. przez wszystkich mieszkańców no-j założonej kolonii Connecticut akt normujący ustrój kolonii (tzw. Fondamental Orders). Dokument ten w 1662 r. potwierdził Karol II, i owiązywał on jako konstytucja stanowa aż do 1818 r.
229. Ogromne znaczenie dla rozwoju idei konstytucjonalizmu niała teoria umowy społecznej. Zdaniem takich autorów jak Tomasz Hobbes (1588-1679), John Locke (1632-1701) czy Jan Jakub Rous-seau (1712-1778), u podstaw organizacji społeczeństwa leży umowa, którą zwarli między sobą jej członkowie, określając zasady funkcjonowania grupy, prawa jednostek, uprawnienia władzy. Umowa ta stanowi także podstawę dla wykonywania władzy publicznej, jest jej
Konstytucjonalizm jako cecha ustrojów przełomu XVIII i XIX w.
Tradycje konstytucjonalizmu


Podstawy doktrynalne konstytucjonalizmu: teoria umowy, prawo natury, podział władz
132
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


Znaczenie
doświadczeń
ustrojowych
Anglii
Racjonalizm jako
filozoficzna
podstawa ustroju
państwa
samoistnym źródłem. Sama teoria umowy nie przesądzała jeszcze kto jest suwerenem w państwie. W ujęciu Hobbesa stawał się nim abso lutny monarcha, w koncepcji Rousseau lud. Samuel Puffendc (1632-1690), który uważał, że umowa społeczna składa się z trz faz, zakładał, że faza druga (po zorganizowaniu się w społeczeństwo) | polega na przygotowaniu zasad rządzenia (a więc uchwaleniu konstytucji) i poprzedza kolejną fazę polegającą na powierzeniu określonym osobom lub instytucjom władzy. Teoria Puffendorfa odegrała wielką rolę w kształtowaniu się konstytucjonalizmu amerykańskiego.
Ważną podstawą konstytucjonalizmu stała się teoria praw natury. 1 Zakładała ona, że podmiotowe prawa ludzkie nie wynikają z nadania jakiejkolwiek władzy państwowej, nie są też wynikiem monarszego j przywileju, lecz biorą się z natury rzeczy i przysługują każdemu człowiekowi z chwilą urodzenia. Prekursorem nowożytnego prav natury i koncepcji praw podmiotowych był holenderski prawnik Hug Grocjusz (1585-1646).
Dla kształtowania się idei konstytucjonalizmu ważne znaczenie miała także koncepcja równoważenia władz państwowych, sformuło wana przez Monteskiusza (1689-1755) w dziele "O duchu praw"j znana pod nazwą teorii podziału władz. Monteskiusz uważał, że dobrze zorganizowanym państwie, a za takie traktował monarchię ograniczoną, władza ustawodawcza powinna być oddzielona od wła dzy wykonawczej. Stanowienie prawa i jego wykonywanie stanov bowiem dwie odrębne funkcje. Skoncentrowanie obu w jednych kach musi prowadzić do rządów tyrańskich, rozdzielenie ich nat< miast staje się gwarancją ustroju umiarkowanego.
230. Szczególną rolę w rozwoju idei konstytucjonalizmu miał] doświadczenia ustrojowe Anglii. Anglia nie miała formalnie kons tucji (nie ma jej do dzisiaj), ale wykształcony w drodze trwające blisko 150 lat ewolucji system rządów parlamentarnych okazał się nadzwyczaj atrakcyjnym modelem dla innych państw europejskie Do modelu angielskiego odwoływała się też wspomniana wyżej teoria Monteskiusza, którą zresztą zapożyczył on od J.Locke'a. Wiele ko stytucji europejskich w XIX w. będzie próbowało recypować angie skie rozwiązania ustrojowe (od francuskiej Karty Konstytucyjnej 1814 r. poczynając).
231. Filozofia wieku Oświecenia sprzyjała poszukiwaniu ra nalnych podstaw organizacji państwa. Uważano, że w miejsce dav nych zasad religijnych, konstytucja powinna stać się źródłem wiedz reguł postępowania. Dominował organistyczny pogląd na ś chciano więc zorganizować społeczeństwo i państwo w sposób up
Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
133
rządkowany, zgodny z nakazami Rozumu. Doceniano też znaczenie prawa w realizacji tego zamysłu. Dlatego idea konstytucji stała się i pod koniec XVIII w. w gronie światłych ludzi naczelną, niemal po-[ wszechnie w Europie akceptowaną ideą polityczną. Nie jest więc przypadkiem, że zwołane w 1789 r. francuskie Stany Generalne przekształciły się szybko w Konstytuantę i przystąpiły do opracowywania konstytucji dla reformowanej monarchii. Nie jest też przypadkiem, że wyzwolone spod angielskiej dominacji kolonie amerykańskie posta-nowiry oprzeć swą niezależność na konstytucji.
t Charakterystyka europejskiego konstytucjonalizmu XIX wieku
232. W krajach Europy, poza Anglią gdzie praktyka rządów par- Rozwój lamentarnych utrwaliła się jeszcze w XVIII w. i Francją czasów Re- instytucjonalizmu |wolucji, konstytucjonalizm zadomowił się na dobre w pierwszej po- wXIXw< łowię XIX wieku. Początkowo działo się to pod wpływem Napoleona, który podbijanym krajom narzucał konstytucje. Po Kongresie Wie-ńskim w 1815 r. na drogę konstytucjonalizmu wkroczyły kraje 'Związku Niemieckiego. W latach 1815-1830 na 86 jednostek państwowych w Europie (wliczając w to Królestwo Polskie, Wyspy Joń-skie znajdujące się pod protektoratem Wielkiej Brytanii, czy kantony vajcarskie) 57 posiadało konstytucje. Trzeba jednak pamiętać, że y główne mocarstwa Europy Środkowo-Wschodniej, Rosja, Austria i Prusy nie miały konstytucji. Monarchie te ewoluowały stopniowo w ! kierunku monarchii konsultatywnej z organami doradczymi o charak-[ terze quasi-reprezentacyjnym. Prusy stały się monarchią konstytucyj-[nąw 1850 r., Austria w 1867r., natomiast Rosja dopiero na początku XX w. (r. 1906). Ogólnie można powiedzieć, że w 1830 r. w monarchiach absolutnych mieszkało łącznie 83 min poddanych, na-i tomiast w pozostałych państwach 78 min ludności. Od połowy \ XIX w. ta proporcja będzie się zmieniać zdecydowanie na korzyść 1 monarchii konstytucyjnych, coraz więcej zatem ludzi będzie żyło w Europie pod rządami przepisów konstytucji.
233. Konstytucje monarchiczne pierwszej połowy XIX w. można Konstytucje podzielić na te, które opierały się explicite lub domyślnie na zasadzie monarchlczne suwerenności ludu, oraz te, które strukturę władz państwowych budowały na tzw. zasadzie monarchicznej (Monarchisches Prinzip). Zasada suwerenności ludu, zapisana w konstytucjach, przekładała się z punktu widzenia organizacji organów państwa na regułę oznaczają-jcąw praktyce podporządkowanie wszystkich organów państwowych przepisom prawa lub konstytucji. Mówiąc inaczej, uprawnienia tych
134
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
organów wynikały z konstytucji. Na zasadzie suwerenności ludu, wyrażonej wprost, oparły się np. konstytucje Norwegii z 1814 r., czy Hiszpanii z 1812 r. (konstytucja ta obowiązywała do 1814 r., a potem! przywrócono ją na okres lat 1820-23). Do tej ostatniej nawiązywałaś konstytucja Portugalii z 1822 r., Neapolu z 1820r. czy Piemontu zj 1821 roku. Po roku 1830 zasadę suwerenności ludu wyraziła expresis\ verbis konstytucja Belgii z 1831 r., natomiast w sposób dorozumiany (co stało się zresztą przedmiotem licznych kontrowersji) konstytu-' ej a monarchii lipcowej z 1830 r.
Teoria "czwartej władzy
234. Próbowano także pogodzić zasadę suwerenności ludu z za- suwerenności władzy monarszej. Taką próbę stanowiła konstytu-] cja Portugalii z 1826r., która mówiła, że reprezentantem suwerena] (czyli ludu) sąKortezy i król. Teoretycznym uzasadnieniem tych próbj stała się doktryna czwartej władzy, czyli władzy monarszej. Jak pisa-j no wówczas, władza ta stanowi "sklepienie całej organizacji politycz-1 nej, a należy wyłącznie do króla jako zwierzchnika narodu, by mógł on nieprzerwanie czuwać nad zachowaniem niezależności, równowagi \ i harmonii innych władz publicznych".
Zasada monarchiczna
235. Zasada monarchiczna legła u podstaw większości konstytu-' cji europejskich XIX w. W jej ukształtowaniu ogromną rolę odegrali Napoleon Bonaparte jako Cesarz Francuzów, i Aleksander I, car Rosji. Pierwszy, jako autor (lub pomysłodawca) konstytucji, nadawa-< nych krajom włączanym do tzw. Wielkiego Cesarstwa, drugi, jako inspirator Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII z 1814 r. We wszystkich tych aktach konstytucyjnych pojawiała się szczególna rola władcy, który nadawał państwu konstytucję. Przez akt nadania monarcha co prawda sam ograniczał swą władzę, ale jednocześnie to on decydował o zakresie tego ograniczenia. Ostatecznie konstytucjonalizm pierwszej połowy XIX w. związał się w ogromnym stopniu z monarchią ograniczoną, w której władca zmuszony był uzyskiwać zgodę parlamentu (często nie posiadającego nawet inicjatywy ustawodawczej) na ustawy z zakresu podatków oraz prawa karnego i cywilnego, natomiast w pozostałym zakresie dysponował władzą praktycznie nieograniczoną, nawet jeśli jego ministrowie ponosić mogli odpowie-. dzialność konstytucyjną (konstytucja Wirtembergii z 1814 r., Badenii z 1818 r, czy Wielkiego Księstwa Hesji z 1820 r.).
Konstytucjonalizm 236. Drugim ważnym nurtem, chronologicznie nawet nieco wcze- j
republikański Mniejszym od konstytucjonalizmu monarchicznego, był konstytucjom-]
lizm republikański. Pierwszym jego wyrazem była konstytucja Stanowi
Zjednoczonych z 1787 r., a następnie konstytucje czasów Rewolucjij
Francuskiej (.1193, 1195, 1199). Do tego nurtu nawiążą potem: konsty-

Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
135
tucja II Republiki we Francji (1848) oraz pochodząca z tego samego roku konstytucja Konfederacji Szwajcarskiej. Najbardziej oddziarywa-jącym przykładem, obok konstytucji amerykańskiej, stała się konstytucja III Republiki (1875), do której modelu ustrojowego nawiązywały vstające po I wojnie liczne republiki europejskie.
237. Konstytucja Stanów Zjednoczonych i konstytucja III Re- Republika publiki wyznaczyły dwa podstawowe modele ustroju republikań- Prezydencka skiego: republikę zwaną tradycyjnie prezydencką i republikę parla-mentarno-gabinetową. W republice prezydenckiej szczególną pozycję otrzymywał prezydent, pochodzący z powszechnych wyborów i posiadający zazwyczaj szeroką władzę wykonawczą, nie podlegającą politycznej kontroli parlamentu. Parlament zachowywał za to
pełnię władzy ustawodawczej (choć niekiedy korygowanej przez weto prezydenckie), nie mógł być rozwiązywany przez głowę państwa, miał natomiast możliwość pociągania prezydenta i jego ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej.
238. Funkcjonowanie republiki parlamentarno-gabinetowej opie- Republika
rało się na instytucji politycznej (parlamentarnej) odpowiedzialności Parlamentarn�-ministrów. Władzę wykonawczą sprawował prezydent, wybierany przez parlament, oraz rada ministrów, która musiała cieszyć się zaufaniem większości parlamentarnej. Utrata tego poparcia, np. w drodze głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności, pociągała za sobą konieczność ustąpienia rządu lub poszczególnych ministrów. Wyraźna przewaga władzy ustawodawczej w tym systemie korygowana była uprawnieniem głowy państwa do rozwiązania parlamentu. Konstytucje republikańskie przewidywały zazwyczaj znacznie szerszy niż w konstytucjach monarchicznych udział społeczeństwa w wyborach. Niektóre z nich formalnie wprowadzały nawet powszechność prawa wyborczego, którą jednak ograniczały potem bardziej szczegółowe regulacje.
-gabinetowa
i 3. Podstawowe rozstrzygnięcia konstytucji

239. Do podstawowych problemów, które miała rozstrzygać kon- Katalog
stytucia, zaliczyć trzeba: wskazanie kto jest suwerenem w państwie, P�dstawowycłl
,. , � � . ? . , ,., , � tZ � � i ? rozstrzygnięć
czyli gdzie znajduje się zrodło suwerenności państwowej, jak mają konstytucjj
wyglądać relacje między najważniejszymi instytucjami państwa, w szczególności między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz jaką odpowiedzialność ponoszą ministrowie za wykonywane funkcje. Pierwszorzędne znaczenie miało także określenie jakimi uprawnieniami będzie dysponować obywatel, i w jaki sposób zostanie zabezpieczony przed niekorzystnymi dla niego działaniami państwa (czyli
136
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
w jaki sposób obywatel będzie mógł uczestniczyć w życiu publicznym i sprawować ważne urzędy). Konstytucja określać powinna także zasady, na jakich obywatele mogą wybierać swych przedstawicieli do ciał ustawodawczych.
A. Zasada suwerenności, reprezentacji i podziału władz
Podmiot i istota

240. Konstytucja musiała rozstrzygnąć problem suwerenności. suwerenności powszecnnje przyjmowano, że suwerenność jest istotą państwa i kompetencje wszelkich jego organów wynikają z woli suwerena. Akceptowano także pogląd, głoszony jeszcze przez J.Bodina, francuskiego prawnika z XVI w. a powtórzony przez J.J.Rousseau, że esenc suwerenności jest stanowienie prawa. Konstytucja musiała więc strzygnąć kto jest suwerenem i jaki sposób będzie swą suwerenne realizować. Konstytucjonalizm europejski wskazywał na lud lub monarchę jako na suwerena. Uznaniu suwerenności ludu towar szyło wprowadzenie zasady reprezentacji: suwerenny lud wykonj swe uprawnienia na pośrednictwem przedstawicieli, których wybien i umocowywał do działań, przede wszystkim ustawodawczych (zasad demokracji przedstawicielskiej).
Podział władz 241. Konstytucja musiała także określić, za pomocą jakiego
podstawą (jzaju organów ma być wykonywana władza państwowa. Wzorując s państwa na Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. konstytucjona lizm europejski przyjął jako regułę zasadę podziału władz. Dlateg niemal wszystkie konstytucje zawierają przepis stwierdzający, władza publiczna realizowana jest poprzez organy ustawodawcz (parlament), wykonawcze (głowa państwa i rząd) oraz sądowe (nii zawiśli sędziowie). W przypadku uznania monarchy za suweren realizował on także swą szczególną pozycję w państwie z porno organów ustawodawczych, ministrów i administracji oraz niezav słych sądów. Inaczej mówiąc, również w przypadku suwerenności monarchy monteskiuszowski podział władz stawał się sposobem jej 1 wykonywania.
Sposób uchwale- 242. Problem źródeł suwerenności przekładał się na sposób
ma konstytucji ucnwalania konstytucji. Tam gdzie uznawano zasadę suwerenności ludu konstytucję uchwalał parlament, z tym, że niekiedy była onaj zatwierdzana przez całą ludność w referendum. Tam natomiast, gdzie suwerenem pozostawał monarcha, konstytucja była oktrojowa czy/i nadawana przez króla (jak swego rodzaju przywilej). Zdar: się też formuły mieszane, gdy konstytucję nadawał król wspólnie | izbami par/amentu (formuła zastosowana w konstytucji monar lipcowej z 1830 r.).

Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
137
B. Struktura parlamentu
243. Konstytucjonalizm europejski zna parlamenty jedno- i Uzasadnienie dwuizbowe. Dwuizbowość (bikameralizm) pojawiła się w drodze blkameralizmu recepcji modelu angielskiego i początkowo dobrze służyła realizowaniu aspiracji politycznych wielkiej arystokracji w okresie społecznych transformacji XIX wieku i stopniowej demokratyzacji systemów politycznych. Z czasem, gdy zwyciężyła idea republikanizmu, dwuizbowość zaczęto bronić koniecznością stworzenia izby refleksji, namysłu,
która by moderowała zbyt radykalne pomysły izby niższej, rekrutującej się z coraz szerszych mas społeczeństwa. Specjalną rolę ma do odegrania druga izba w państwie federalnym (związkowym): staje się tam ona reprezentacją poszczególnych krajów tworzących federację.
244. W zależności od funkcji, jaką miała spełniać izba wyższa Sklad
ny był jej skład. W parlamencie monarchicznym dominuje na y w>'ższeJ cy dożywotnich lub dziedzicznych nominacji królewskich arystokracja. W parlamencie republikańskim izba wyższa ma charakter reprezentacyjny i pochodzi z wyborów, zazwyczaj bardziej cenzusowych niż izba niższa. W parlamencie federalnym izbę wyższą tworzą wyznaczeni lub wybrani przedstawiciele poszczególnych krajów (stanów) związkowych.


C. Relacja: władza ustawodawcza władza wykonawcza
245. Problem relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą sprowadzał się do dwóch zagadnień: współdziałania w procedurze legislacyjnej oraz kwestii odpowiedzialności ministrów przed parlamentem. W tej pierwszej sprawie chodziło o ustalenie, komu przysługuje inicjatywa ustawodawcza (głowie państwa, parlamentowi czy też jednocześnie i parlamentowi i głowie państwa oraz ministrom), oraz w jaki sposób głowa państwa mogłaby wpływać na kształt stanowio-ego prawa (kwestia sankcji królewskiej czyli zgody króla na uchwalone prawo, lub weta zawieszającego czyli wezwania izb do powtórnego rozpatrzenia ustawy).
Udział władzy wykonawczej w toku ustawodawczym




246. W drugiej sprawie konstytucja powinna rozstrzygnąć jakiego rodzaju odpowiedzialność ponosić mają ministrowie i w jakim trybie będzie ona egzekwowana. W grę wchodziły dwa rodzaje odpowiedzialności: konstytucyjna, czyli prawna (za naruszenie prawa przy wykonywaniu obowiązków), egzekwowana w drodze impeachmentu (izba niższa oskarża, izba wyższa sądzi) lub przed specjalnym trybunałem (wtedy parlament oskarża), oraz polityczna (za prowadzoną politykę i jej zgodność z wolą większości parlamentu), egzekwowana
Rodzaje
odpowiedzialności
ministrów
138
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
przez parlament w drodze głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności lub przez głowę państwa.
D. Prawa wyborcze
Ograniczenia
powszechności
wyborów


Sposoby ograniczania równości prawa wyborczego

247. W zakresie praw wyborczych wykształciło się pięć charakteryzujących je cech (nazywanych niekiedy przymiotnikami prawa wyborczego): powszechność, równość, bezpośredniość, tajność i proporcjonalność. Powszechność bywała ograniczana rozmaitymi cenzusami. Do najczęściej stosowanych należał cenzus majątkowy, oznaczający, że prawa wyborcze otrzymywały osoby płacące określony podatek (lub osiągające określony roczny dochód). Innym stosowa-j nym szeroko cenzusem była granica wieku, uprawniająca do uczestnictwa w wyborach. Im bardziej demokratyczny system wyborczy, tym niższa granica wieku. Współcześnie w państwach zachodnie dominuje granica 18 lat. Przez długi czas praw wyborczych nie mia kobiety. Najwcześniej uzyskały je w niektórych stanach Stanów Zje noczonych (np. w Woyoming 1867), w Anglii po I woju światowej, we Francji dopiero w 1946 r. Z innych cenzusów og niczających powszechność wymienić można cenzus domicylu, czyli konieczność zamieszkiwania w danym okręgu przez określony C2 by uzyskać prawa wyborcze. Szczególny charakter miały niektóre cenzusy stosowane zwłaszcza na południu Stanów Zjednoczonych. Wymagano tam od wyborców znajomości tekstu konstytucji, niekiedy zaś dodatkowo jeszcze umiejętności jej interpretowania. Ograniczenia te wymierzone były w ludność murzyńską, wśród której znajomość pisania i czytania była bardzo nikła.
248. Ważne znaczenie ma równość prawa wyborczego. Oznacza ona, że waga każdego głosu jest taka sama. Równość ograniczana była w dwojaki sposób: albo poprzez taką geometrię lub arytmetykę wyborczą, która prowadziła do tego, że tę samą ilość posłów wybierała różna ilość wyborców, albo poprzez przyznanie niektórym wyborcom prawa kilkakrotnego głosowania. Przykładem pierwszeg ograniczenia są tzw. wybory kurialne, polegające na tym, że wybo ców dzieli się na grupy i każda grupa dokonuje odrębnie wyborów do parlamentu, przy czym proporcja miedzy liczbą wyborców a liczbą wybranych posłów jest dla każdej grupy odmienna. Przykładem dru-j giego ograniczenia są tzw. wybory pluralne.
Proporcjonalność znajduje zastosowanie w przypadku występowania systemu wielopartyjnego i występuje w systemach wyborczych I przewidujących wielomandatowe okręgi wyborcze. Liczba mandatów, j zdobytych przez daną partię w okręgu pozostaje w proporcji do uzy- j skanych przez nią głosów.
Ogólna charakterystyka konstytucjonalizmu
139
249. Wśród państw konstytucyjnych szczególną rolę odgrywała Francja, Anglia i Francja, która na przestrzeni ostatnich 200 lat miała aż 15 konstytucji. Stany zJednoczone Niektóre z nich stały się modelem dla innych państw. Ważna rola ^� przypadła w udziale Anglii, której model ustrojowy niezwykle silnie oddziaływał na polityków i filozofów kontynentalnych. Trzeba także zwrócić uwagę na specyficzne cechy konstytucjonalizmu amerykańskiego, który czerpał pełną garścią z doświadczeń europejskich, a potem sam stał się wzorem dla niektórych europejskich państw.


?









Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku


1. Uwagi wstępne
Brak konstytucji 250. Anglia nie posiada konstytucji w sensie formalnym. Funk-1
pisanej cjonowanje jej instytucji reguluje wiele ustaw, uchwalonych na prze-strzeni wieków i obrosłych tradycją oraz rozmaitymi precedensami. Kilka z tych ustaw traktowanych jest w Anglii w sposób szczególny. I Wytyczyły one bowiem kierunek rozwoju ustrojowego państwa, do-prowadzając go do stanu obecnego. Są to niektóre postanowienia Wielkiej Karty Wolności (1215), Petycja Praw (1628), Ustawy z 1641 r., Habeas Corpus Act (1679), Bili o Prawach (1689), Ustawa Sukcesyjna (1701). Formalnie rzecz ujmując, nie różnią się one od innych ustaw uchwalanych przez Parlament; w szczególności niej przysługuje im żadna szczególna ochrona i inny trudniejszy tryb ich zmieniania. Ze względu jednak na długotrwałą tradycję traktowane są jako fundamentalne akty państwowości angielskiej.
Mimo braku konstytucji w rozumieniu kontynentalnym, instytu-cje angielskie stały się swego rodzaju ustrojowym standardem lub punktem odniesienia, który próbowały wcielać lub do którego naw/ą-ł zywafy konstytucje europejskie. Także doktryna konstytucyjna w� ogromnym stopniu nawiązywała i nawiązuje do tradycji parlamentar-B nych Anglii. Podstawowe cechy konstytucjonalizmu, jak określenie* relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz wprowadzę-? nie systemu gwarancji obywatelskich wykształciły się właśnie na gruncie angielskim. Dlatego trzeba przyjrzeć się dokładniej ewolucji państwa angielskiego na przestrzeni XVII-XX wieku.
Ewolucyjne 251. Mimo pozornie wyraźnych cezur, jakimi wydaje się na
kształtowanie się prZykfaci tew. pierwsza rewolucja angielska czy potem chwalebna i
instytucji ustroju rewojucja; ustrój Anglii nie poddaje się łatwo penodyzacji. Wydarzę- j
nia XVII w. nie doprowadziły wbrew pozorom do radykalnych prze- I
kształceń ustrojowych. Można powiedzieć, że jedynie zapoczątkowały 1
ewolucji, doprowadzi* do pojawienia się podstaw systemu
państwa

_______Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku____________1?
parlamentarnego w Anglii. System ten zaczął jednak funkcjonować dopiero w XIX wieku. W XVII wieku, w trakcie długotrwałego, przybierającego momentami dramatyczny charakter, konfliktu między Parlamentem a królem kształtowały się ich wzajemne kompetencje i relacje. Okres wieku XVIII aż po połowę XIX stulecia doprowadził do przejęcia rządów z rąk króla przez gabinet i przekształcenia rządu w instrument wykonawczy Parlamentu. Przełom XIX i XX wieku to
; demokratyzacji całego systemu i przełomowych zmian w prawie
orczym.
252. Trzeba także zwrócić uwagę na zmiany terytorialne państwa Rozwój angielskiego. Objęcie rządów w 1603 r. przez dynastię Stuartów terytoria'n)' oznaczało unię personalną ze Szkocją. Sprzyjało to, mimo wielu konfliktów, powolnemu łączeniu obu państw. Zjednoczenie nastąpiło na
mocy ustawy z 1707 r.. Od tego momentu oficjalna nazwa państwa brzmiała Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, a w Parlamencie w Londynie pojawili się lordowie i posłowie szkoccy. Kolejnym, tym razem bardzo kłopotliwym nabytkiem terytorialnym Anglii stała się Irlandia. Podbita jeszcze w XII w., była przez wiele stuleci terenem bezustannych konfliktów i powstań tłumionych krwawo przez Angli-[ ków (jak np. ekspedycja Cromwella w 1649 r.). W 1800 r. zawarto z i Irlandią formalną unię, na mocy której stała się ona częścią Zjedno-; czonego Królestwa i przestała być traktowana jak podbite terytorium. Do Parlamentu angielskiego weszli lordowie i posłowie z Irlandii. Nie zaspokoiło to jednak niepodległościowych aspiracji Irlandczyków. Po I I wojnie światowej Anglia uznała ostatecznie w 1921 r. niepodległość republikańskiej Irlandii, która pozostała jednak w ramach brytyjskiej Wspólnoty Narodów. Po II wojnie światowej Irlandia wystąpiła ze Wspólnoty Narodów, ale wtedy część wyspy opowiedziała się za dalszym związkiem z monarchią brytyjską i odłączyła się od Republiki Irlandzkiej (Irlandia Północna, czyli Ulster).
253. W ciągu XVII-XIX stulecia Anglia stała się potężnym mo- Wspólnota carstwem kolonialnym. W przeciwieństwie do innych krajów koło- Narodów nialnych Anglicy szybko zaczęli wprowadzać tam samorząd, stopniowo wyposażając niektóre z tych terytoriów w coraz większą polityczną samodzielność (status dominiów, uzyskały w drugiej połowie
XIX w. Kanada, Australia, Afryka Południowa). Po I wojnie światowej, w 1926 r., proklamowano powstanie Brytyjskiej Wspólnoty Narodów, grupującej byłe kolonie angielskie jako praktycznie niezależne państwa, których jedynym związkiem ze Zjednoczonym Królestwem było uznawanie zwierzchnictwa brytyjskiego monarchy. W 1949 r. Brytyjska Wspólnota Narodów została przekształcona we Wspólnotę
142
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Narodów, czyli związek równorzędnych państw z monarchą ytyjł skim jako głową Wspólnoty. Najważniejszymi więzami, łączącymi państwa Wspólnoty, stały się stosunki handlowe oraz system prawnj! common law. Wiele z państw wchodzących w skład Wspólnotjl przejmowało także od Anglii pewne rozwiązania ustrojowe (jak np. dwuizbowy parlament, czy kształt systemu parlamentarnego).
2. Przemiany ustrojowe XVII wieku



A. Konflikt monarchii z Parlamentem (1625-1649)

Przyczyny 254. Konflikt między królem i Parlamentem narastał już za rzą-
Jakuba mCarolTl dÓW Jakuba l (1603-1625), który rzadko zwoływał Parlament (4 razy z Parlamentem w czasie całego panowania) i próbował bez jego zgody ściągać rozmaite opłaty na rzecz korony. Oprócz sporów wokół kompetencji podatkowo-ustawowych Parlamentu, przedmiotem konfliktu stały się także kwestie religijne. W Anglii dużą popularność uzyskała odmiana kalwinizmu, zwana purytanizmem. Jakub I odmówił jednak pur>ta-nom możliwości legalnego wyznawania ich religii. Prześladowania dotknęły także katolików. W rezultacie jedyną uznawaną przez państwo religią stał się anglikanizm, z królem jako głową Kościoła. W Izbie Gmin zasiadało wielu zwolenników purytanizmu (zwłaszcza wśród posłów z miast), stąd postawa króla musiała prowadzić do zaostrzenia konfliktu. Krytykę wywoływała także działalność królewskich sądów specjalnych, Sądu Izby Gwiaździstej i Sądu Wysokiej Komisji, które zaczęły być na szeroką skalę wykorzystywane do walki z opozycją.
Z chwilą wstąpienia na tron Karola I (1625-1649) konflikt z
Parlamentem przybrał postać otwartej konfrontacji. Karol I usiłował
wprowadzić rządy absolutne na wzór kontynentalny, co musiałoby
i ',>nsot'< prowadzić do marginalizacji Parlamentu. Parlament grupowałjedn,
� "-" lk przedstawicieli miast i tzw. nowej szlachty (new gentry) zaintert
wanycii w przełamaniu dominacji wie/kich landlordów oraz Kościoła anglikańskiego, a tym samym posiadał niemałe zaplecze społeczne oraz ekonomiczne. lUi^.-
Petycja Prawa 255. W 1628 r. Karol I, zmuszony trudną sytuacją finansową,
zwołał Parlament, by uzyskać jego zgodę na podatki. Parlament przyznał mu pomoc finansową, ale pod warunkiem przyjęcia przez króla uchwalonej przez siebie Petycji Prawa (Petition of Right), w której domagał się respektowania zakazu więzienia kogokolwiek bez wyro-j ku sądowego oraz uznania wyłącznej właściwości Parlamentu
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
143

uchwalania wszelkich podatków i opłat. Petycji Prawa towarzyszyła tzw. deklaracja Elliota, w której izba stwierdzała, że "zdrajcą wolności Anglii i jej wrogiem jest każdy kto doradza królowi nowe podatki i podatki takie płaci". Karol I petycję zatwierdził, ale już w 1629 r. rozwiązał Parlament i nie zwoływał go przez następnych 11 lat. W prowadzeniu takiej polityki podtrzymywał go główny doradca królewski Tomasz Wentworth, hrabia Strafford.
256. W 1640 r., po klęsce w wojnie ze Szkocją, potrzeby finanso- Skazanie hrabiego we monarchii zmusiły Karola I ponownie do zwołania Parlamentu. Strafforda: Przeszedł on do historii jako tzw. Długi Parlament, gdyż formalnie ob- <|zja|nośCj Drawnej
ował aż do 1660 roku. Parlament ten, w którym zdecydowaną wiek- ministrów szość uzyskali przeciwnicy absolutnych rządów królewskich, postanowił wykorzystać trudną sytuację króla i umocnić swoją pozycję. Jeszcze w 1640 r. uznano hrabiego Strafforda za odpowiedzialnego za postępowanie króla i wszczęto przeciw niemu procedurę impeachmentu. Wobec niepewnych dowodów Izba Gmin wycofała się z impeachmentu i doprowadziła do skazania i ścięcia Strafforda w drodze act of atteinder. Wydarzenie to oznaczało początek kształtowania się zasady, zgodnie z [ za działania króla odpowiadają jego ministrowie.
257. Na początku 1641 r. Parlament przyjął kilka bardzo waż- Ustawy 1641 r. nych ustaw, które miały uniezależnić go od władzy królewskiej. Należały do nich ustawa zakazująca królowi rozwiązania Parlamentu bez
jego własnej zgody, ustawa o trzechleciu {Triennial Act) zobowiązu-ąca króla do zwołania Parlamentu najpóźniej w ciągu 3 lat od ostatniej sesji rozwiązanego Parlamentu (z umocowaniem kanclerza do vołania Parlamentu, gdyby król nie dotrzymał terminu) oraz ustawy znoszące Sąd Izby Gwiaździstej i Sąd Wysokiej Komisji. Parlament I usiłował także wymóc na królu powoływanie na doradców wyłącznie osób cieszących się poparciem Parlamentu. Postulat ten zawarty był w tzw. Wielkiej Remonstracji, uchwale przyjętej pod koniec 1641 r. i zawierającej spis nadużyć królewskich. Karol I odmówił zatwierdzenia tej uchwały i nie zgodził się na propozycję Parlamentu, co do odpowiedniego dobierania sobie doradców, uważając to za zamach na uprawnienia królewskie. Podjął jednocześnie próbę postawienia w stan oskarżenia najbardziej aktywnych posłów Izby Gmin.
258. Na początku 1642 r. konfrontacja między królem i Izbą Okres tzw. Gmin przerodziła się w wojnę domową. Armia Parlamentu, zorgani- WielkieJ Rebelii zowana i dowodzona przez Olivera Cromwella, pokonała wojska królewskie. Król został uwięziony, a następnie osądzony i skazany na
karę śmierci. Ścięto go w styczniu 1649 roku. 19 maja 1649 r. Izba Gmin ogłosiła Anglię republiką.

144
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
B. Okres Republiki (1649-1660)
Przejściowy 259. Instytucje ustrojowe republiki nie odegrały większej roli wj
charakter njstorjj państwa angielskiego. Republika powstała jako efekt nie-republiki �?� .,,.. ^ . .-,
przejednanej postawy króla i jego otoczenia, co prowadziło do rady-
kalizowania nastrojów wśród opozycji. Nie miała natomiast poważ-; nego doktrynalnego uzasadnienia, ani też, jak się rychło okazało, większego politycznego zaplecza. Wobec rozbudzonych aspiracji drobnomieszczaństwa, które wyrażały się zwłaszcza w ruchu tzw.J lewellerów, zarówno bogate mieszczaństwo, jak i drobna szlacht chętnie poparły dyktaturę wojskową by po dziesięciu latach zwrócić się ponownie ku monarchii.

Zamach stanu Cromwella
260. Po ścięciu króla Parlament, z którego usunięto wcześnie wszystkich prezbiteriańskich posłów reprezentujących bardziej chowawczą postawę (tzw. czystka Pride'a z grudnia 1648 r.), przek zał władzę wykonawczą Radzie Stanu, całkowicie podporządkowanej Parlamentowi, a następnie zniósł Izbę Lordów. Jedynym formalnie samodzielnym organem władzy miał być więc Parlament (zwany czasów wspomnianej czystki, Parlamentem Kadłubowym). W 1653 r. Cromwell, będący tylko członkiem Rady Stanu, dokonał wojskowego i zamachu stanu, rozwiązał Parlament i przejął pełnię władzy. W grudniu 1653 r. ogłoszony został tzw. Instrument Rządzenia (The Insti ment of Governmeni), jedyna w dziejach Anglii spisana konstytucja.
Instrument 261. Instrument Rządzenia powierzał władzę wykonawczą
Rządzenia jowj Protektorowi, którym miał być oczywiście Cromwell, oraz
dzie Stanu, powoływanej dożywotnio przez Lorda Protektora. Władz ustawodawcza spoczywała w jednoizbowym Parlamencie, przy cz Lordowi Protektorowi przysługiwać miało weto zawieszające wob uchwalonych przez Parlament ustaw i prawo rozwiązywania izby. praktyce rządy dyktatorskie sprawował Cromwell, który w ciągu 5 lat i swej dyktatury dwukrotnie rozwiązywał Parlament rządząc przez dłuższy czas bez izby. W 1658 r. odrzucił propozycję swoich oficerów przyjęcia korony królewskiej, ale zmienił konstytucję ustanawiając j dziedziczny urząd Lorda Protektora i wprowadzając Izbę Lordów.
Restauracja monarchii

262. Po śmierci Cromwella w 1658 r. władzę przejął jego Ryszard. Nie posiadał on jednak ani potrzebnego autorytetu, ani koniecznych umiejętności, i szybko zrezygnował ze stanowiska. Władzę przejęli wyżsi oficerowie. Jeden z nich, generał Monk, opowiedział się po stronie monarchii, do której powrotu zaczęło się tymczasem skłaniać coraz więcej osób, widząc w niej instytucję, na której opierały się podstawowe prawne zasady funkcjonowania państwa. W.

Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
145
1660 r. zebrał się ponownie Długi Parlament w pełnym składzie (obejmującym posłów Parlamentu Kadłubowego oraz tych relegowanych w drodze czystki Pride'a), podjął uchwałę o rozpisaniu nowych borów i rozwiązał się. W ten sposób formalnie nawiązano do okre-sprzed 1649 r. Nowo wybrany Parlament uchwalił przywrócenie monarchii i powołał na tron angielski Karola II Stuarta, syna ściętego ola I.


Z. Restauracja Stuartów i chwalebna rewolucja (1660-1688)
263. Okres restauracji Stuartów był czasem rywalizacji między Rywalizacja
siennikami silnej władzy królewskiej i zwolennikami mocnej po- mifdzy królem .. " , " ... � ,,,,,, i Parlamentem
zycji Parlamentu. Rywalizacja ta nie przybrała jednak tak dramatycznego charakteru jak w czasach rządów Karola I. Karol II (1660-1685) uznał Petycję Prawa z 1628 r. oraz ustawy z 1641 r. i zwoływał Parlament zgodnie z ich postanowieniami. Uważał jednak, że poszanowanie uprawnień Parlamentu nie powinno osłabiać władzy króla, który miał pozostawać decydującym czynnikiem w rządzeniu pań-
vem. Na tej podstawie Stuartowie formułowali pogląd, iź król nie nusi być związany prawem stanowionym przez Parlament. Praktycznym wyrazem takiego stanowiska było częste korzystanie przez Stu-tówz instytucji dyspensy i suspensy. Dyspensa oznaczała uchylenie
owiązywania jakiegoś przepisu wobec konkretnej osoby lub kon-
etnego przypadku, suspensa natomiast polegała na całkowitym zawieszeniu mocy ustawy. Zwolennicy silnej władzy Parlamentu dążyli : kolei do rozszerzenia uprawnień Izby Gmin kosztem władzy królew-kiej i Izby Lordów.
264. W ten sposób w łonie Parlamentu pojawiły się dwa stron- Torysi i wigowie ?
nictwa polityczne: torysów, będących zwolennikami przewagi króla, i a stronnlctwa . , , .. , j . .. n , c, . . . w Parlamencie
vigow, zwolenników dominacji Parlamentu. Stronnictwa te staną się
'przyszłości partiami politycznymi, co doprowadzi do wykształcenia charakterystycznego dla Anglii systemu dwupartyjnego. Torysi dą ugrupowaniem konserwatywnym, reprezentującym ziemiaństwo, vigowie natomiast, jako rzecznicy interesów przemysłu i handlu, staną się partią liberalna. Do końca I wojny światowej oba ugrupowania będą na zmianę rządzić Anglią.
265. Karol II zręcznie lawirował między dwoma stronnictwami Habeas wykazując pewne skłonności ugodowe. Ich przejawem było podpisa- CorPusAct nie przez króla w 1679 r. ustawy Habeas Corpus Act. Zakazywała ona aresztowania i skazania kogokolwiek bez przeprowadzonego postępowania sądowego. Określała jednocześnie procedury skutecznie chroniące przed samowolą urzędników królewskich. Habeas Corpus
146
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


Act stał się w ten sposób jedną z podstawowych gwarancji praw jednostki, podnosił także znaczenie sądów stawiając ich orzeczenia ponad wolą królewską. Ustawa z 1679 r. stała się w zakresie gwarancji praw obywatelskich wzorem dla XVIII-wiecznego konstytucjonalizmu.
Chwalebna 266. Po objęciu tronu przez Jakuba II (1685-1688), brata Karola
rewolucja r napięcie między Parlamentem i królem gwałtownie wzrosło. Jakub II był gorliwym katolikiem i większość Parlamentu zaczęła obawiać się przywrócenia religii katolickiej jako religii panującej. Mogło to \ oznaczać zwrócenie Kościołowi sekularyzowanych wcześniej dóbr, a \ to zagrażało stanowi posiadania znacznej części ziemiaństwa i mieszczaństwa. W 1688 r. doszło do porozumienia między wigami i tor sami. Parlament złożył z tronu Jakuba II i zaproponował objęcie dów córce Jakuba, Marii, i jej mężowi Wilhelmowi Orańskiemu, miestnikowi Holandii, którzy byli protestantami. Opuszczony pr wojsko Jakub II schronił się we Francji, a Wilhelm i Maria bez pr szkód objęli tron angielski. W ten sposób dokonała się chwalebn rewolucja, która definitywnie położyła kres królewskim ambicje budowania absolutnego państwa i zapoczątkowała proces kształtowa nia się monarchii parlamentarnej.
Początek 267. Rewolucja 1688 r. przyniosła ugruntowanie pozycji Izby
współpracy króla Qm\n Skończył się okres jej bezustannej rywalizacji z monarch z Parlamentem , . , ,- � r, .
zaczął natomiast czas bliższej współpracy. Uzyskane zwycięst
trzeba było jednak przełożyć na zmiany prawne. Wprowadzone wj ciągu kilku lat stały się punktem wyjścia do dalszych ewolucyjnych zmian ustrojowych.
Ustawa 268. W 1689 r. Parlament uchwalił dwie ważne ustawy: Bili o
o Tolerancji wacn j (jstaWę o Tolerancji Religijnej. Ustawa o Tolerancji Religijnej (Toleration Act) przyznawała swobodę wyznania wszystkim religiom protestanckim. W praktyce stosowano ją także do katolików, którzy mieli jednak biernych praw wyborczych: od członków Izby Gmin gano bowiem złożenia deklaracji potępiającej katolicki dogmat o przeistoczeniu, co odsuwało katolików od kandydowania do izby.
Bili o Prawach 269. Bili o Prawach (Bili of Rights) wymieniał w 13 punktach
nadużycia władzy, jakich dopuścili się ostatni Stuartowie i formułował nowe zasady prawne, które miały zapobiec podobnym przypadkom w przyszłości. Generalnie rozszerzał on prawa Parlamentu ograniczając jednocześnie władzę króla. W szczególności uznano za nielegalne wykonywanie przez króla prawa suspensy oraz ograniczono znacznie stosowanie prawa dyspensy, nakładanie jakichkolwiek datków uzależniono od zgody Parlamentu, potwierdzono immunitet
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
147
poselski w zakresie swobody wypowiedzi, wreszcie sformułowano pod adresem monarchy obowiązek częstego zwoływania Parlamentu. W 1694 r. określono czas trwania kadencji Parlamentu na 3 lata, potem ustawa z 1716 r. przedłużyła kadencję do 7 lat (w 1911 skrócono ja do 5 lat). Bili o Prawach regulował także zasady sukcesji tro-I nu wskazując, że po Wilhelmie i Marii tron objąć miała siostra Marii, Anna, a po jej śmierci dziedzice Wilhelma. Do kwestii sukcesji tronu powrócono po kilku latach w Ustawie Sukcesyjnej (1701).
270. Ustawa Sukcesyjna (The Act of Settlement) określiła ewen- Ustawa | tualną sukcesję dynastii hanowerskiej i ustaliła dalsze zasady sukcesji SukcesyJna
nu. Zasadnicze znaczenie miały jednak inne postanowienia tej ustawy. Wprowadziła ona regułę kontrasygnowania decyzji królewskich przez odpowiedniego ministra, członka Tajnej Rady. Zasada ontrasygnaty potwierdzała związanie monarchy prawem. Król miał : prawnie nieodpowiedzialny, ale odpowiedzialność za jego działa-i przejmował kontrasygnujący minister. Odpowiedzialność ministra ekwowana miała być w ramach procedury impeachmentu. Ustawa kcesyjna odbierała w związku z tym królowi prawo ułaskawienia ninistra skazanego w tym trybie. Poza tym Ustawa Sukcesyjna tworzyła podstawy niezawisłości sędziowskiej, dopuszczając odwołanie sędziego wyłącznie na żądanie obu izb Parlamentu. Postanowienia Ustawy Sukcesyjnej przyczyniły się w ogromnym stopniu do ałtowania się rządów parlamentarnych w Anglii. Z innych ważnych ustaw końca XVII w. wymienić trzeba także awę znoszącą cenzurę (1695), co umożliwiło swobodne prezento-anie poglądów i przekonań. Warto również zauważyć, że rewolucja r. ukształtowała definitywnie przekonanie, iż Izba Gmin jest eprezentacją narodową, to znaczy, że każdy poseł reprezentuje nie yle swój okręg, lecz cały naród.

ii. Ukształtowanie się systemu
parlamentarno-gabinetowego (XVIII-XIX w.)
271. Przejęcie w 1714 r. rządów przez dynastię Welfów, elekto- Powstanie rów hanowerskich, stworzyło sprzyjające warunki do ukształtowania 8abinetu się rządów parlamentarnych, pozwalających Parlamentowi całkowicie kontrolować władzę wykonawczą i nie osłabiać jednocześnie jej sprawności. Udało się to dzięki powstaniu instytucji gabinetu kierowanego przez premiera, który przejął od króla funkcje rządzenia, i wykształceniu się zasady odpowiedzialności politycznej ministrów i całego gabinetu.
148
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


Przejmowanie
pełni władzy
wykonawczej
przez rząd
?
Od czasów średniowiecza władza wykonawcza należała do króla, I który wykonywał ją z pomocą urzędników dworskich, takich jak 1 kanclerz czy sekretarze stanu. Dygnitarze ci, z czasem nazywani mini-1 strami, pełnili jedynie funkcje doradcze. Jedynym uprawnionym do 1 podejmowania decyzji był bowiem król. Od czasów Henryka VIII I najważniejsi dygnitarze wchodzili w skład tzw. Tajnej Rady, która 1 wyłoniła się z dawnej Rady Królewskiej. Liczba członków Tajnej | Rady systematycznie rosła i w drugiej połowie XVII w. Rada stała się ciałem niezdolnym do funkcjonowania. Ostatni Stuartowie zaczęli więc powoływać spośród członków Rady mniejsze grono ministróv Spotykali się oni w gabinecie królewskim i dlatego w odniesieniu tych ministrów zaczęła funkcjonować nazwa "gabinet". Posiedzenion gabinetu przewodniczył zawsze król. Wilhelm Orański, dla zapewnię nia sobie jedności poglądów swych ministrów, zaczął powoływać gabinetu członków partii posiadającej większość w Izbie Gmin. W i sposób działalność gabinetu mogła liczyć na poparcie Parlamentu, rządów królowej Anny (1702-1714), podczas wojny o sukcesję hiszpańską, książę Marlborough otrzymał na pewien czas królewskie uprawnienia w zakresie polityki zagranicznej i spraw wojskowych Był to pierwowzór instytucji premiera.
272. Kiedy w 1714 r. tron objęli książęta hanowerscy, Jerzy I, i potem Jerzy II, słabo zorientowani w sprawach angielskich i kiepsko znający język angielski, przestali przewodniczyć posiedzeniom gabinetu i przekazali te funkcje jednemu z ministrów, którym był najczęściej Pierwszy Lord Skarbu, zwany odtąd premierem. Pozycja premie- j ra uległa ugruntowaniu i zarazem istotnemu wzmocnieniu dzięki Ro bertowi Walpole'owi, politykowi wigów, który sprawował ten ur przez 21 lat (1721-1742). Walpole wprowadził także zasadę, członkowie gabinetu muszą być jednocześnie posłami w Izbie Gr zapewniało to jeszcze ściślejszą współpracę między gabinetem a PjI lamentem.
Utrwalającą się praktykę przejmowania władzy wykonacz przez rząd próbował zmienić Jerzy III. W latach 1761-1782 rządził* z pomocą ministrów, których powoływał spoza Parlamentu, przek pując członków Izby Gmin dla uzyskania potrzebnego poparcia. 1783 r. Parlament zmusił jednak rząd do ustąpienia, przekreślając ten sposób królewskie nadzieje na odzyskanie pełni władzy. Funkcję premiera objął William Pitt Młodszy. Długi okres sprawowania pr: niego urzędu premiera (1783-1801 i 1804-1806) pozwolił odrest rować znaczenie tego stanowiska (choć początkowo Pitt powc ministrów nie zważając na układ sił w Izbie Gmin).
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
149


Ostatecznie więc z końcem XVIII w. gabinet z premierem na czele przejął pełnię władzy wykonawczej w państwie, zastępując w tym zakresie króla. Jednocześnie kształtowała się zasada odpowiedzialności politycznej ministrów, egzekwowana przez Parlament. Pojawienie się tej zasady pozostawało w ścisłym związku z zasadą nieodpowiedzialności króla.
273. Zasada nieodpowiedzialności króla znana była od dawna i Wykształcenie się znajdowała wyraz w sformułowaniu "król nie może czynić źle". Po- odPowiet|zialności wodowało to, że Parlament bywał bezsilny wobec działających w mjnjstr^w imieniu króla ministrów, których monarcha osłaniał mocą swego autorytetu. Jednocześnie jednak już od średniowiecza wszystkie akty królewskie wymagały potwierdzenia swej autentyczności podpisem (kontrasygnatą) kanclerza lub innego wyższego urzędnika. W XVII wieku, w okresie konfliktu króla z Parlamentem, wykształciło się przekonanie, że minister doradzający królowi ponosi odpowiedzialność za decyzje królewskie. W ten sposób na przełomie XVII i XVIII wieku zaczęto nadawać kontrasygnacie inne znaczenie, co wiązało się z potwierdzoną w Ustawie Sukcesyjnej zasadą nieodpowiedzialności króla z jednoczesnym związaniem go uchwalonym przez Parlament prawem. Król zatem mógł naruszyć prawo, nie ponosił jednak odpowiedzialności; tę przejmował na siebie minister kontrasygnując decyzje króla. Prowadziło to do tego, że ponoszący odpowiedzialność minister mógł odmówić swego podpisu na decyzji króla, a król nie miał możliwości zmuszenia go do złożenia takiego podpisu. Realna władza przechodziła zatem na ministrów, władza królewska natomiast zaczęła stopniowo nabierać charakteru reprezentacyjnego. Ostateczny rezultat tego procesu dobrze oddaje znane angielskie powiedzenie, że "król panuje, ale nie rządzi".
Gabinet rządził jednak w imieniu nieodpowiedzialnego króla, przejmował więc na siebie pełną odpowiedzialność. Środki egzekwowania tej odpowiedzialności, jakimi dysponował Parlament, były dla ministrów bardzo niebezpieczne. W grę wchodził bowiem impe-achment względnie act of atteinder: w obu przypadkach stanowiło to poważne zagrożenie dla ministrów, czego dowodem było skazanie hr. Strafforda na karę śmierci. Uruchomienie tych procedur przez Parlament było jednak możliwe tylko wtedy, gdy można było zarzucić ministrowi popełnienie przestępstwa. Parlament poszukiwał więc innych środków, pozwalających na bieżąco kontrolować politykę prowadzoną przez rząd. Takim instrumentem okazała się instytucja interpelacji, czyli pytań poselskich zadawanych królewskim urzędnikom. Uznanie odpowiedzi za niezadowalającą mogło pociągać za sobą utratę zaufania izby. Podobnie było rozumiane odrzucenie projektu ustawy wno-



150
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
szonej przez rząd. W takich przypadkach król zmieniał ministrów zgodnie z wolą Parlamentu. Ponieważ ministrowie, zgodnie z praktyką utrwaloną podczas rządów Walpole'a, rekrutowali się spośród członków izby, Parlament uzyskał możliwość decydowania o składzie rządu (co postulowano już bezskutecznie w 1641 r.).
Solidarna
274. W ciągu XVIII w. ukształtowała się zasada solidarnej od-i
odpowiedzialność powjecjzjalności ministrów. Wyrosła ona z kilku przesłanek. Uzależ-ministrów . . . . i t i ?
nieme ministrów od Parlamentu oznaczało dla nich niebezpieczeństwo uruchomienia procedury impeachmentu. Solidarna odpowiedzialność ministrów pozwalała na rozmycie odpowiedzialności: całyj gabinet brał bowiem odpowiedzialność za postępowanie każdego z] ministrów. Za czasów premierostwa Walpole'a przestrzegano konsekwentnie, by rząd prezentował jednolite poglądy. Walpole usuwał z rządu ministrów kontestujących jego politykę, gdyż uważał, że gabinet jako całość odpowiada za nią. Zmuszony do dymisji w 1742r.j złożył ją z całym gabinetem. Zasada solidarnej odpowiedzialności ministrów została sformułowana już w 1711 r., ale uznaną regułą (mimo precedensu Walpole'a) stała się dopiero pod koniec XVIII w. (dymisja gabinetu lorda Northa w 1782 r.). Stopniowo także ustalił się] zwyczaj, że gabinet ustępował z chwilą utraty poparcia większości wj Parlamencie. W takim przypadku jednak król mógł rozwiązać Izbę] Gmin i zarządzić nowe wybory. Po raz pierwszy nastąpiło to 1784 r., gdy gabinet Pitta Młodszego spotkał się z opozycją w Izbie Gmin; nowe wybory przyniosły korzystną dla rządu większość. Mc gło się jednak zdarzyć, że większość nowej Izby Gmin okazywała się nieprzychylna rządowi: wtedy rząd ustępował (jak w 1834 i 1844 r.). Ukształtowanie się politycznej, solidarnej odpowiedzialności gabine w drodze wniosków o wotum nieufności, spowodowało, że wychc z użycia impeachment jako dotychczasowe narzędzie jej egzekwov nia. Od 1806 r. procedura ta nie była już wszczynana. Odpowiedzią ność karną ministrowie ponoszą wyłącznie przed zwykłymi sądami.
Mechanizm 275. Do początku XIX wieku ustaliły się więc w Anglii pods,
rządów wowe mechanizmy rządów parlamentarno-eabinetowych, które parlamentarno- . ,,..,,.. .
-gabinetowych generalnych zarysach obowiązują do dzisiaj. Oparły się one na istnieniu gabinetu odpowiedzialnego prawnie, politycznie i solidarnie przed Parlamentem i na zasadzie nieodpowiedzialności króla, która doprm wadziła do odsunięcia monarchy od bezpośredniego wykonywania władzy. Działalność gabinetu wymagała większości w Izbie Grał 'g^jT \\Vrata. Vj^\e^ vjv^s,zoś>c\ \ pixeg\oso-wame pTzez Azbę wotum nieufności (nawet wobec \edwe^o ttv\w\sta^ ^QC\^
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
151
szóści parlamentarnej, czemu sprzyjało przyjęcie zasady, że mini-trowie gabinetu muszą rekrutować się z posłów Izby. Król utracił realną możliwość decydowania o składzie gabinetu. Koniecz-powoływania ministrów spośród większości parlamentarnej owodowała, że monarcha desygnował na premiera przywódcę par-, która miała większość w Izbie Gmin, a następnie powoływał rząd r składzie przedstawionym mu przez premiera. Wszystko to powo-vało, że rząd stał się całkowicie podporządkowany Parlamentowi, ekształcąjąc się z organu przybocznego króla (wywodził się przecież z sekcji Tajnej Rady) w organ wykonawczy Izby Gmin.
276. Mimo tak silnego związania rządu z Parlamentem, władza Stabilny charakter wykonawcza okazała się sprawna i stabilna. Wynikało to przede wladzy wszystkim z zachowania przez króla prawa rozwiązywania Izby Gmin
i rozpisywania przedterminowych wyborów. Z uprawnienia tego królowie angielscy korzystali jednak dość rzadko, najczęściej wtedy, gdy rządzący gabinet tracił poparcie większości parlamentarnej. Zdarzały się jednak przypadki, gdy monarcha rozwiązywał izbę w momencie korzystnym dla rządzącego gabinetu, po to, by wykorzystując poli-
czną koniunkturę przedłużyć jego funkcjonowanie (o nową kaden-
; izby); w takich przypadkach król działał na wniosek premiera. Drugim czynnikiem stabilizującym funkcjonowanie władzy rzą-
vej było ukształtowanie się w Anglii systemu dwupartyjnego. Wy-
dził się on, jak wspomniano już wyżej, z dawnego podziału na ugrupowania torysów i wigów, które w XIX w. działały już jak partie polityczne. Dwupartyjny układ Parlamentu zachował się także w XX w., gdy w miejsce tracącej popularność partii liberalnej pojawiła się, jako konkurencja dla konserwatystów, Partia Pracy (Labour Party) o programie socjaldemokratycznym. W okresie międzywojennym przez pewien czas żadna z partii nie uzyskiwała większości w Parlamencie, ostatecznie jednak od 1935 r. powrócił system dwupartyjny. Zachowaniu dwupartyjnego systemu sprzyja wyborczy system większościowy, który preferuje duże ugrupowania (w jednomandatowych okręgach wygrywa ten, kto uzyska zwykłą większość głosów, co w skali kraju może prowadzić do sytuacji, w której partia zdobywająca większość głosów nie uzyskuje większości mandatów). Faktyczny system dwupartyjny (mniejsze partie są obecne w Izbie Gmin, ale ich rola jest marginalna) powoduje, że gabinet wyłaniany z większości parlamentarnej posiadał zazwyczaj poparcie przez cały okres kadencji Izby Gmin.
277. Władza ustawodawcza znalazła się całkowicie w rękach R�|a rządu w Parlamentu. Jedynym formalnym jej ograniczeniem jest prawo sankcji Procesie tworzenia ustaw, przysługujące monarsze. Po raz ostatni jednak z prawa odmo-
sankcji skorzystała królowa Anna w 1707r. i od tego czasu nie


prawa
I
152
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE



zdarzył się ani jeden przypadek odmowy. W ten sposób drogą deM etudo (czyli przez zaniechanie) królowie angielscy utracili prawo odmowy udzielenia sankcji ustawy uchwalonej przez Parlament. Trzeba jednak pamiętać, że głos decydujący w procesie ustawodawczym ma gabinet, którego premier jest jednocześnie szefem większości parlamentarnej. To dlatego niektórzy wskazują, że mimo całkowitej kontroli Parlamentu nad władzą wykonawczą, i mimo przyznania Parlamentowi całkowitej władzy ustawodawczej, faktyczna pełna władza, łącznie z możliwością kształtowania prawa, znajduje się w] rękach gabinetu i premiera. Warto także wspomnieć o praktyce delegowania przez Parlament prawa wydawania aktów normatywnych organom władzy wykonawczej. Formalnie akty takie przybierają postać ordonansów wydawanych przez króla w Tajnej Radzie (która stanowi pozostałość po dawnym XVII-wiecznym organie, składa sięl członków gabinetu oraz zapraszanych przez króla osób, i nie posiada dzisiaj żadnej władzy). Faktycznie o ich wydaniu decydują ministra- ] wie gabinetu, którzy kontrasygnują ordonanse.
?
4. Demokratyzacja systemu parlamentarnego w XIX-XX wieku.
A. Reformy prawa wyborczego


Przestarzały 278. Paradoksalnie Anglia, do której instytucji, jako modelowego
charakter prawa rozwjązania, nawiązywały państwa europejskie wchodzące na drogę
ZY Ol"ńf^o konstytucjonalizmu, stała się na początku XIX w. przykładem pań-
i zarządu pansiwa -1 -* t .......
na początku stwa o archaicznym już składzie Parlamentu i nie odpowiadającej XIX w. potrzebom strukturze zarządu. Krótki okres absolutyzmu i jego bardzo szczególny charakter spowodowały, że nie przeprowadzono w Anglii reform typowych dla monarchii oświeconych. Organy zarządu lokalnego i sądownictwa pozostawały w kształcie niezmienionym od czasów średniowiecza.
Jednocześnie Anglia ąrzeżYwała w druęjei, tjołowie XVIII w. I pierwszej XIX stulecia bardzo szybki rozwój gospodarczy. Powstawały nowe ośrodki miejskie, rosła zamożność społeczeństwa, tymczasem system wyborczy, nie zmieniany od czasów średniowiecza, nie uwzględniał tych zasadniczych społecznych przemian. Prawo wyborcze, ograniczone wysokim cenzusem majątkowym, przysługiwało ok. 3% społeczeństwa, a głos decydujący w hrabstwach mieli nadal las dlordowie. Co więcej, mimo utrwalania się zasady reprezentacji narodowej, Izba Gmin miała nadal charakter przedstawicielstwa korporacji terytorialnych, prawo zasiadania w niej przysługiwało bowiem hrabstwom i miastom, i to tylko tym miastom, które uzyskały taki

Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
153


przywilej do końca XIV wieku. W rezultacie w parlamencie reprezentowane były miasta, które lata świetności miały już dawno za sobą ilbo w ogóle przestały istnieć (tzw. zgniłe miasta rotten boroughs), akowało w nim natomiast nowo powstałych ośrodków, prężnie rozwijających się w XVIII i XIX w. (jak np. Manchester). Wobec oporu Izby Lordów, reformy prawa wyborczego przeprowadzano w Anglii stopniowo i zakończono je dopiero po I wojnie światowej.
279. Pierwszą poważną reformę prawa wyborczego przeprowa- Reforma dzono w 1832 roku. Nosi ona nazwę reformy Greya. Polegała na odebraniu praw wyborczych zgniłym miastom (liczącym mniej niż 2000 lieszkańców) i przyznania ich nowym miastom, dotychczas nieobec-w Izbie Gmin. Obniżono także nieco cenzus majątkowy w wyni-czego liczba wyborców wzrosła z 3% do 5% społeczeństwa. Nadal jednak czynne prawo wyborcze traktowane było nie jako prawo obywatelskie lecz jako przywilej (Jranchise) miast i hrabstw. Przeprowadzenie reformy, zwłaszcza w zakresie odebrania praw niektórym miastom, napotkało na opór Izby Lordów. Dopiero groźba króla, że powoła nowych lordów, tak aby uzyskać pożądaną większość, spowodowała, że izba wyższa zmieniła stanowisko. Reformę 1832 r. poprzedziła ustawa z 1829 r. dopuszczająca katolików do zasiadania w Izbie Gmin i obejmowania urzędów państwowych. W 1859 r. podobne uprawnienia uzyskała ludność wyznania żydowskiego.
280. Na kolejną reformę prawa wyborczego trzeba było czekać Reforma
f do 1867 roku. Polegała ona na obniżeniu cenzusu majątkowego, Disraele8� głównie w odniesieniu do ludności miejskiej i oznaczała kilkakrotny wzrost liczby wyborców. W 1872 r. reformę tę (zwaną reformą Disra-elego) uzupełniono ustawą wprowadzająca tajne głosowanie.
281. Zasadnicze znaczenie miała reforma Gladstone'a, przepro- Reforma wadzona w latach 1884-1885. W jej wyniku zerwano ze średnio- Gladstone^a: wieczną zasadą traktowania prawa wyborczego jako przywileju hrab- Jj�^", stwa lub miasta, i uznano, że prawo wyborcze jest prawem podmio- towym towym jednostki. Izba Gmin przestała więc być reprezentacją korporacji terytorialnych i stała się przedstawicielstwem całego społeczeństwa. W konsekwencji tego wprowadzono okręgi wyborcze, w zasadzie równe i jednomandatowe. Powstało ich ponad 600. Istotnie obniżono także cenzus majątkowy: prawo wyborcze uzyskali wszyscy mężczyźni, będący właścicielami domów i lokatorzy płacący określoną wysokość komornego. Pozwoliło to zwiększyć liczbę wyborców do


ponad 8 min (a więc prawie czterokrotnie).






154
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Reforma 282. Ostatnią dużą reformą prawa wyborczego była reformat Lloyd George'a: Ljoycj George'a z 1918 r. Znosiła ona cenzus majątkowy i przyzna-powszechność , , , . , , , , .. Z\
prawa wyborczego wała Prawa wyborcze wszystkim mężczyznom, którzy ukończyli 2
rok życia. Kobietom przyznano prawa wyborcze po ukończeniu 30 lat i pod warunkiem posiadania mieszkania, za które one same lub ich! mężowie płacili określony czynsz. W 1928 r. zrównano prawa wybór- ] cze mężczyzn i kobiet.
Wybory p uraine
283. Nadal jednak obowiązywał system pluralny, który polegał na tym, że niektórzy wyborcy mieli możliwość kilkakrotnego oddawania głosu. Była to pozostałość dawnego systemu korporacyjnego. I tak np. można było głosować w miejscu swego zamieszkania, w miejscu siedziby własnego przedsiębiorstwa i w siedzibie uniwersytetu, w którym się studiowało. System wyborów pluralnych został zniesiony dopiero w 1948 roku.
B. Reforma Izby Lordów
Pogłębianie się rozbieżności
284. Izba Lordów zachowała swój arystokratyczny charakter.
Pomimo tego, że już w XIX wieku jej szeregi zaczęła powiększać w ! między Izbą Gmin . , J . , . " . ,
i izbą Lordów coraz większym stopniu arystokracja finansowa, izba wyższa niej
przestała być ciałem konserwatywnym, niechętnym zmianom i refor- j mom proponowanym przez Izbę Gmin. Stopniowe demokratyzowanie i się izby niższej, co oznaczało utratę przez landlordów możliwości ] kontrolowania jej składu, prowadziło do coraz wyraźniejszej różnicy i zdań między dwiema izbami. Pojawił się nawet u schyłku XIX wieku projekt likwidacji izby wyższej w myśl tezy, że jedyną reprezentacją narodową jest Izba Gmin. Mimo tych kontrowersji Izba Lordów zachowała przez cały XIX w. swoją dotychczasową pozycję.


Ustawa z 1911 r.:
ograniczenie
uprawnień
ustawodawczych Izby Lordów
285. Zasadnicza zmiana nastąpiła w wyniku ustawy z 1911 r. (tzw. Parliament Act). Ustawa ta pozbawiła Izbę Lordów znacznej części jej ustawodawczych uprawnień. Odtąd izba wyższa miała tylko prawo proponowania poprawek w dyskusji nad projektami ustaw oraz prawo weta zawieszającego, pozwalającego sprzeciwić się ustawie uchwalonej przez Izbę Gmin przez 3 kolejne sesje w ciągu 2 lat. W 1949 r. weto Izby Lordów uległo dalszemu osłabieniu: jej sprzeciw zachowywał ważność tylko przez 2 sesje w ciągu 1 roku, przy czym weto to nie przysługiwało izbie w stosunku do ustaw finansowych {money bills). W tym zakresie Izba Lordów mogła tylko zgłaszać poprawki, ale głos decydujący należał wyłącznie do izby niższej.
Ograniczenie uprawnień
Izby Lordów imPeachmentu, gdyż procedura ta w drodze desuetudo wyszła z użycia. W
286. Izba Lordów utraciła także większość swoich uprawnień sądo-Przestała być sądem rozpoznającym sprawy wnoszone w trybie
1
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
155
1948 r. lordowie utracili przywilej podlegania sądowi równych i w ten sposób Izba Lordów przestała być sądem parów. Nadal jednak zachowała formalnie biorąc rolę sądu najwyższego. Wykonująjąjednak, w imieniu Izby, specjalnie powoływani przez monarchę, niedziedziczni Iordo-vie-sędziowie (Law Lords).
287. Izba Lordów liczy dziś około 1000 osób. Wśród nich jest Obecne znaczenie awie 900 lordów dziedzicznych, przy czym ponad połowa z nich Izby Lordow wywodzi się z nominacji dokonywanych już w XX wieku. Od 1958 r. prawo do dożywotniej godności lorda przyznane zostało także kobietom. Izba Lordów, mimo braku istotnych uprawnień, nadal cieszy się dużym autorytetem, czego dowodem może być uwzględnianie wielu ej poprawek w procesie ustawodawczym przez Izbę Gmin.

. Zarząd centralny państwa


288. System zarządu centralnego w Anglii był i jest bardzo Gabinet i rząd skomplikowany. Brak reform w duchu oświeceniowym spowodował,
że system ten stanowi układ nawarstwiających się w ciągu stuleci instytucji o wzajemnie krzyżujących się kompetencjach, przy czym tradycja ma dla ich funkcjonowania zasadnicze znaczenie.
Główną rolę w systemie władzy wykonawczej odgrywa gabinet, wywodzący się, jak wspomniano już poprzednio, z Tajnej Rady. Gabinet tworzą ministrowie powoływani przez króla na wniosek premiera, wywodzący się z szeregów rządzącej większości parlamentarnej. Ministrowie ci ponoszą odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem w sposób solidarny i wchodzą także do Tajnej Rady, powoływanej przez króla. Kierują określonymi agendami państwowymi i posiadają tradycyjne nazwy, jak np. Kanclerz Exchequeru, zajmujący się finansami, czy Sekretarz Stanu, kierujący sprawami zagranicznymi. Premier tradycyjnie nosi tytuł Pierwszego Lorda Skarbu (choć nie zajmuje się sprawami finansowymi). Bezpośrednim zapleczem gabinetu jest grono ministrów, nazywanych w Anglii łącznie rządem. Są oni powoływani przez króla lub przez premiera, ich liczba wynosi obecnie około 100. Specyficzną cechą tak rozumianego rządu jest występowanie wewnętrznej hierarchii, co prowadzi do wyróżniania w nim ministrów właściwych i podporządkowanych im "młodszych" ministrów (najczęściej sekretarzy parlamentarnych reprezentujących właściwych ministrów w izbach parlamentu).
289. Funkcje organów resortowych spełniają rozmaite instytucje, Rodzaje organów które powstawały w wyniku długiej ewolucji. Najwcześniej pojawiły resortowych:
[się urzędy kierowane przez sekretarzy stanu. Do schyłku XVIII w. ^ś

156
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


było dwóch takich sekretarzy, po 1782 r. liczba ich systematycznie rosła. Każdy z nich miał powierzony sobie urząd (office) jak Home Office (sprawy wewnętrzne), Foreign Office (sprawy zagraniczne) czy War Office (sprawy wojny). Jednocześnie od XVII w. powstawały kolegialne organy 7ax7Ą&\i centralnego jak Board of Trade (minister- j stwo handlu) czy Board of Treasury (ministerstwo skarbu) z dygnitarzami o różnych tytułach na czele. W XX w. pojawiły się minister- j stwa z ministrami na czele. W efekcie funkcje resortowe wykonują] urzędy centralne o nazwach office (urząd), board (rada) i ministry (ministerstwo). Funkcje administracyjne wykonuje korpus urzędniczy j (Civil Service), hierarchicznie zorganizowany i politycznie nieodpo-wiedzialny. Pozwala to na prowadzenie spraw administracji państwa! przez fachowych urzędników, wykonujących swe obowiązki nieza- j leżnie od zmieniających się gabinetów.
Reforma 1888 r.:
wprowadzenie rad
hrabstw

Kontrola państwa
nad działalnością
samorządów


-

6. Reformy administracji lokalnej i sądownictwa
290. System zarządu lokalnego i sądownictwa, jak wspomniano wyżej, ukształtowany w średniowieczu, nie ulegał zmianom aż do I drugiej połowy XIX wieku. Administracja lokalna miała charakter samorządowy i niefachowy. W hrabstwach zarząd lokalny znalazł się w rękach sędziów pokoju, we wsiach rządzili landlordowie i proboszczowie. Brakowało kompetentnych urzędników, fachowej biurokracji, i Reformy XIX w. zmierzały w Anglii w kierunku unowocześnienia instytucji samorządowych. Najwcześniej zreformowano samorząd miejski, ustanawiając w 1835 r. obieralne rady miejskie. W 1888 r. przeprowadzono reformę samorządu w hrabstwach. W jej wyniku pozbawiono sędziów pokoju uprawnień administracyjnych (pozostawiono im sprawy sądowe) i przekazano je wybieralnym radom hrabstw. Zmieniono przy okazji podział na hrabstwa, wprowadzając w miejsce dawnych, historycznie ukształtowanych jednostek, tzw. i hrabstwa administracyjne. W 1894r. ustanowiono samorządowe or-j gany niższych szczebli (rady wiejskie, parafialne).
291. Cechą charakterystyczną administracji lokalnej była zasada odpowiedzialności urzędników wyłącznie przed wyborcami. Nie ukształtował się tu zatem system hierarchicznej odpowiedzialności. Za naruszenie prawa urzędnicy odpowiadali przed sądami powszechnymi. Kontrolę państwa nad działalnością samorządów spełniało początkowo powołane w 1871 r. Ministerstwo Spraw Samorządowych (Local Government Board). Po jego likwidacji w 1919 r. kontrola ta została rozdzielona pomiędzy organy wyspecjalizowane branżowo.
T
Ewolucja ustroju Anglii od XVII do XX wieku
157
Coraz częściej także ustawy parlamentu czy rozporządzenia ministrów dotyczyły działalności samorządów. Rosnąca zależność od władzy centralnej wynikała też ze względów ekonomicznych: samorządy musiały ubiegać się o dotacje budżetowe dla sfinansowania swych zadań, zaś rząd udzielając dotacji celowych zaczął określać kierunki działania samorządów.
292. System sądownictwa doczekał się gruntownej reformy w Likwidacja sądów latach 1873-1875. Zlikwidowano wtedy liczne sądy najwyższe, jak w�tminsterskich Sąd Ławy Królewskiej, Sąd Exchequeru, Sąd Spraw Pospolitych oraz Sąd Kanclerski, i utworzono w to miejsce jeden Sąd Najwyższy w Londynie (Supreme Court). Zniesiono tym samym także na szczeblu najwyższym podział na sądy stosujące common law i sądy stosujące eąuity law. Na szczeblu niższym to ujednolicenie dokonało się już w 1846 r. gdy powołano jednolity system sądów w hrabstwach (County Courts). Na najniższym szczeblu nadal działały sądy pokoju. Sprawowane przez miejscowych sędziów pokoju rozstrzygały blisko 90% spraw karnych i większość drobniejszych spraw cywilnych.

7. Znaczenie ustroju Anglii dla europejskiego konstytucjonalizmu

293. Ustrój Anglii miał wielki wpływ na rozwój europejskich państw konstytucyjnych. Zasada równości wobec prawa, ugruntowana w Anglii pod koniec XVII w., stała się jednym z haseł rewolucyjnych zmian na kontynencie u schyłku XVIII w., zaś zasada podziału władzy, wzorowana na angielskich instytucjach i upowszechniona przez Monteskiusza, została zaliczona do kanonów konstytucjonalizmu. Szczególną uwagę twórców konstytucji liberalnych zwracały te rozwiązania ustrojowe Anglii, które pozwalały ograniczyć władzę królewską i rozbudować uprawnienia legislatywy. Czerpiąc wzór z Anglii państwa kontynentalne tworzyły dwuizbowe parlamenty o bardziej zachowawczej izbie wyższej. Na modelu angielskim oparto także system rządów parlamentarno-gabinetowych, dostrzegając w odpowiedzialności parlamentarnej ministrów najlepszą gwarancję demokracji.
Równość wobec prawa, podział władz,
odpowiedzialność parlamentarna jako wzór dla konstytucjonalizmu europejskiego





Stany Zjednoczone Ameryki

'


Znaczenie konsty-
utjon.li/.mu
amerykanskiego

Powstanie Stanów Zjednoczonych
Artykuły
Konfederacji i
Wieczystej Unii
1. Uwagi wstępne
294. Konstytucjonalizm amerykański wyrósł z koncepcji euro- pejskjggo Oświecenia, a jednocześnie wywarł duży wpływ na kształ-towanie się idei konstytucji w wielu państwach Europy. Ten wpływ zaznaczył się już pod koniec XVIII w., gdy świeżo uchwalona konstytucja Stanów Zjednoczonych stanowiła inspirację dla twórców konstytucji francuskiej 1791 r., czy polskiej Konstytucji 3 Maja. Rola, jaką spełniły Stany Zjednoczone w procesie kształtowania się liberalnej demokracji i znaczenie, jakie dzisiaj odgrywają w świecie, uzasadniają konieczność bliższego przyjrzenia się zasadom ustrojowym tego państwa.
295. Stany Zjednoczone powstały w wyniku wojny o niepodległość prowadzonej przez angielskie kolonie z metropolią. Konflikt, mający początkowo charakter sporu o wielkość podatków i innych świadczeń ściąganych przez metropolię, przerodził się z czasem w żądanie posiadania własnych przedstawicieli w Parlamencie w Londynie, decydującym o ciężarach podatkowych. W 1775 r. konflikt ten przekształcił się w regularne działania zbrojne. Zwołany do Filadelfii II Kongres Kontynentalny, grupujący przedstawicieli wszystkich 13 kolonii, uchwalił 4 lipca 1776 r. Deklarację Niepodległości, dokument, w którym kolonie wyraziły wolę zerwania więzów z monarchią angielską. Wojna o niepodległość trwała 8 lat i zakończyła się w 1783 r. pokojem paryskim, w którym Anglia uznała niezależność swoich byłych kolonii.
296. W okresie wojny poszczególne kolonie pozostawały ze sobą w luźnym związku. Wspólna była armia dowodzona przez Jerzego Waszyngtona, brakowało natomiast wspólnych instytucji. Była to konsekwencja sytuacji panującej przed rozpoczęciem wojny: między koloniami nie istniała formalnie żadna łączność, każda oddzielnie pod\eg,a\a metropoWi \ każda na swój sposób kszta\towa\ą__sx>ie we-
Stany Zjednoczone Ameryki
159
wnętrzne struktury, choć przyjmowane rozwiązania były do siebie 'zBfiźbne (gubernator jako organ wykonawczy i zgromadzenia ogólne JuFrady przy gubernatorze jako organy opiniodawcze). Zgodnie z zaleceniami II Kongresu poszczególne kolonie uchwalały swoje wła-sne konstytucje, poprzedzane często deklaracjami praw. Wspólną ćećTfą tych dokumentów było oparcie ich na doktrynie umowy społecznej, teorii podziału władz i uznaniu naturalnych praw człowieka. Organizowanie swoich własnych państwowych struktur spowodowało jettrfak, że z chwilą zakończenia wojny, byłe kolonie tworzyły samo-dzieTne państwa, czyli stany, połączone tylko luźnym związkiem kon-federacyjnym. Wyrazem formalnym tej sytuacji stały się Artykuły Konfederacji i Wieczystej Unii, przygotowane przez Beniamina Fran-kfinajeszcze w 1777 r., i ratyfikowane przez wszystkie stany w 1781 roku. Zwołany w tym samym roku Kongres Konfederacji nadał nowemu^ organizmowi nazwę Stanów Zjednoczonych Ameryki. Artykuły określały Stany Zjednoczone jako konfederację, czyli związek samodzielnych państw. Wspólnym organem konfedejrflcjjj^ył Kon^res^który stanowi! ciało uchwałodawcze o niezbyt szerokich uprawnieniach. Konfederacja nie miała natomiast organów wykonawczych. Jako cele konfederacji wymieniano wspólną obronę, zabezpieczenie swobód obywatelskich, prowadzenie polityki zagranicznej i sprawy wojska.


i jej uchwalenie
297. Przyjęty system stał się od razu przedmiotem krytyki. Zgła- Prace nad szano zastrzeżenia do słabej pozycji Kongresu, najwięcej jednak wątpliwości wzbudził brak władzy wykonawczej, który powodował, że nawet te nieliczne uchwały Kongresu nie miały należytej egzekucji. �W 1786 r. postanowiono zwołać specjalny Konwent, który miał przygotować dokumenty, zmierzające do przystosowania ustroju państwa do potrzeb Konfederacji. Jednym z głównych propagatorów idei zwołania Konwentu i przygotowania nowej konstytucji był Aleksander Hamilton, który na łamach pisma "The Continentalist" zamieszczał artykuły krytykujące dotychczasowy stan rzeczy. Konwent zebrał się w maju 1787 r. pod przewodnictwem Jerzego Waszyngtona. W toku prac zarysowały się dwa konkurencyjne stanowiska. Pierwsze, reprezentowane przez Hamiltona, polegało na wzmocnieniu władz federalnych i wyposażeniu ich w realne uprawnienia kosztem dotychczasowej pozycji poszczególnych stanów. Hamilton proponował silną władzę wykonawczą, myślał nawet o wprowadzeniu instytucji dożywotniego prezydenta. W drugim stanowisku dominowało przekonanie o konieczności utrzymania zdecentralizowanej formuły państwa i wyposażenia z kolei Kongresu w poważniejsze kompetencje, tak by lepiej reprezentował interesy poszczególnych stanów. Zwolennikiem takiego podejścia był Tomasz Jefferson. Wkrótce pojawiły się kon-


160
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

cepcje pośrednie, próbujące pogodzić dwa skrajne stanowiska. Znalazły one wyraz w projekcie przygotowanym przez Jamesa Madisona i] przestawionym przez delegację stanu Wirginia. Głównym przedmiotem dyskusji w Konwencie był zakres uprawnień stanów i ich równej pozycji w związku, zakres władzy wykonawczej oraz kwestia równo~ wagi władz i mechanizmów ją gwarantujących.
Konwent przyjął konstytucję 17 września 1787 roku. Podpisali ją przedstawiciele trzynastu stanów. Miała ona wejść w życie po ratyfika- \ cji przez specjalne konwenty w co najmniej dziewięciu stanach. Nastąpiło to (z dużymi oporami, niejednokrotnie minimalną większością głosów) w ciągu I788r., co pozwoliło jesienią tegoż roku dokonać j wyboru pierwszego prezydenta (został nim Jerzy Waszyngton) i izb Kongresu. Ostatni stan ratyfikował konstytucję dopiero w 1790 roku.
2. Deklaracja Niepodległości
Deklaracja 298. Uchwalona przez II Kongres Kontynentalny 4 lipca 1776 r.l
^manifest DeklaracJa Niepodległości jest, obok francuskiej Deklaracji Prawj niezależności kolonii Człowieka i Obywatela, jednym z najważniejszych dokumentów epoki i dokument epoki Oświecenia. Ma ona podwójny charakter. Dla Amerykanów jest przede ', wszystkim dokumentem zrywającym więzy z Wielką Brytanią, ogłaszającym niepodległość kolonii, i stanowiącym tym samym początek ] amerykańskiej państwowości (święto narodowe Stanów Zjednoczonych I przypada właśnie 4 lipca). Deklaracja Niepodległości ma jednak rów- 1 nież ogólnoludzki wymiar jako dokument zawierający podstawowe tezy i dotyczące ludzkich praw i obowiązków państwa.
Autorem tekstu Deklaracji był Tomasz Jefferson. Ogromny wpływ na treść Deklaracji miała także broszura Tomasza Paine'a ("Zdrowv 1 Rozsądek" z początku 1776 r.), w której przeciwstawiał on dobre społeczeństwo złemu rządowi ("Społeczeństwo jest w każdym okresie błogosławieństwem, rządy natomiast są nawet w najlepszej formie jedynie złem koniecznym...") i stwierdzał, że społeczeństwo może odrzucić złą władzę i ustanowić nową, która jednak wymagać będzie skrępowania, by także nie zaczęła działać na szkodę społeczeństwa.
Treść Deklaracji 299. Deklaracja Niepodległości składa się z wyraźnych trzech
Niepodległości ści w części pierwszej mówi się o przyrodzonych prawach li kich zaliczając do nich prawo do życia, do wolności i do poszukiwania szczęścia zaznaczając przy tym, że wszyscy ludzie stworzeń, zostali jako równi sobie. Dla zabezpieczenia wspomnianych praw ustanowiona została władza państwowa, która czerpie swe uprawnienia 2 zgody rządzonych. Jeśli więc władza państwowa nie realizuje wspo-
Stany Zjednoczone Ameryki
161
mnianych celów, ludzie "mają prawo, a nawet obowiązek obalenia lakiego rządu i ustanowienia nowych gwarancji dla ich przyszłego bezpieczeństwa". W części drugiej Deklaracji następuje długie wyliczenie wszystkich nadużyć króla angielskiego wobec kolonii i ich Juclności, w trzeciej natomiast następuje ogłoszenie zerwania wszelkich więzów z Wielką Brytanią i ustanowienia kolonii wolnymi i niezależnymi państwami, które mają "pełną władzę prowadzenia wojny, zawierania pokoju, wchodzenia w sojusze, prowadzenia handlu i czynienia tego wszystkiego, czego mogą dokonywać i czego dokonują va niepodległe".
3. Konstytucja 1787 r. i praktyka konstytucyjna XIX-XX wieku
)gólna charakterystyka konstytucji


300. Konstytucja Stanów Zjednoczonych jest pierwszą w dzie- Konstytucja jako ^ spisaną konstytucją, zawierającą całość podstawowych norm aktnadrzCdny
regulujących ustrój państwa. Szczególny charakter tej konstytucji awiera się także w tym, że nadała ona normom konstytucyjnym spe-| cjalny walor stawiając je ponad zwykłymi ustawami. Uczyniło to z konstytucji nadrzędny akt prawny, do którego treści powinny być [ dostosowane wszystkie normy niższego rzędu. Nadrzędność konstytu-f cjTwyrnka częściowo z tzw. klauzuli supremacyjnej, zawartej w art. i VI konstytucji, częściowo zaś z praktyki przyjętej przez federalny Sąd | Najwyższy, który bada zgodność ustaw z konstytucją. Szczególny f charakter konstytucji podkreśla także specjalna procedura, prowadzą-f cej do jej zmiany. Rewizji konstytucji nie można dokonać w drodze f zwykłej procedury ustawodawczej, potrzebna jest do tego kwalifiko-Fwańlf większość dwóch trzecich w obu izbach oraz ratyfikacja przez co najmniej trzy czwarte stanów. Uchwalone zmiany nie prowadzą do korekty głównego tekstu, lecz umieszczane są na zakończenie konstytucji jako kolejne poprawki. Do dnia dzisiejszego przyjęto w tym [ trybie tylko 26 poprawek. Z tych względów konstytucja_Stanów Zjednoczonych uchodzi za konstytucję sztywną, nie poddającą się łatwo ?mianom.
301. Konstytucja amerykańska wprowadziła federalną strukturę Federalny państwa. W przeciwieństwie do Artykułów Konfederacji z 1781 r., charakter państwa które tworzyły związek niezależnych państw, konstytucja 1787 r.
stworzyła nowe państwo, składające się z mniejszych jednostek państwowych, czyli tzw. państwo związkowe (federalne). Państwa wchodzące w skład federacji, czyli stany, zachowały prawo do własnej

162
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


konstytucji, własnego ustawodawstwa, własnych organów ustawodawczych, wykonawczych i sądowych. Ważną kwestią stało się w tej sytuacji rozgraniczenie uprawnień federacji i stanów. Był to, jak już wspomniano wyżej, jeden z trudniejszych problemów, który rozwiązać musieli twórcy konstytucji. Sprawę tę regulują pkt. 8 i 10 art. I' konstytucji. W pierwszym z nich wymienione zostały enumeratywnie uprawnienia Kongresu, co miało oznaczać, że we wszelkich ma riach, nie wspomnianych w tym punkcie, kompetencje przysługują legislatywom stanowym. Drugi ze wspomnianych punktów zawiera; kolei wyliczenie spraw, które są wyłączone spod uprawnień poszcz gólnych stanów. Generalnie można powiedzieć, że do spraw wspólnych federacji należą: sprawy zagraniczne, siły zbrojne (lądowe, morskie, powietrzne), sprawy naturalizacji (czyli obywatelstwa Stanóv Zjednoczonych), handlu zagranicznego (w tym cła, waluta, poczta), sprawy skarbowe. W ciągu XIX i XX w., w drodze praktyki konstytucyjnej, lista spraw wspólnych ulegać będzie systematycznemu rozsze- j rzaniu, kosztem uprawnień stanowych.
O zwierzchnim charakterze federacji wobec stanów świadczy] również wspomniana już poprzednio klauzula supremacyjna. Stwierdza ona, że ustawy federalne mają wyższą moc od ustaw stanowych i są wiążące dla sędziów wszystkich stanów "bez względu na ich ja kolwiek sprzeczność z konstytucją czy ustawami stanowymi".
302. Fundamentem konstytucji amerykańskiej jest zasada po- fa^fa wjacjz. Konstytucja, nawiązując do koncepcji Locke'a i Monte-skiusza, ustanawia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądową, i j określa wzajemne relacje między nimi. Zamiarem twórców konstytucji było zapewnienie równowagi między władzami poprzez ich ścisłe rozgraniczenie i wprowadzenie wzajemnych hamulców.

Zasada podziału
wladzpodstawą
ustroju
B. Władza ustawodawcza
Skład i sposób 303. Władza ustawodawcza należy do Kongresu, składającego
wyboru Izby się z dwóch izb: Izby Reprezentantów i Senatu. Izba Reprezentantów Reprezentantów wybierana jest na 2 lata. Liczy obecnie 435 członków, przy czym warunkiem wyboru jest ukończenie 25 lat i posiadanie od co najmniej 7 lat obywatelstwa amerykańskiego. Pierwotnie członków izby niższej wybierano w stosunku 1 do 30 tys. mieszkańców. Potem ta proporcja systematycznie rosła. W XX w. kilkakrotnie próbowano zwiększyć liczbę członków Izby Reprezentantów, ale żadnego z projektów nie udało się przegłosować w Kongresie. Zasady czynnego prawa -borczego zostały uregulowane w ustawodawstwa stanowym. P^ dowało to początkowo duże różnice w prawach wyborczych pos

Stany Zjednoczone Ameryki
163

gólnych stanów, z tym że generalnie rzecz biorąc zmiany w prawie wyborczym szły w kierunku jego demokratyzacji. Pierwotnie obowiązywał wysoki cenzus majątkowy, w pierwszej połowie XDCw. dość powszechnie zaczęto przyznawać prawa wyborcze osadnikom i farmerom. Od 1870 r. prawa wyborcze, na mocy poprawki do konstytucji, zostały zagwarantowane także ludności murzyńskiej. Kobiety w liielforych stanach uzyskiwały prawa wyborcze już w drugiej połowie XIX w., poprawka XIX z 1920 r. przyznała im prawa wyborcze w
ałych Stanach Zjednoczonych. W niektórych stanach, zwłaszcza na dniu, utrzymywały się aż po lata 60-te XX w. rozmaite ograni-
enia powszechności prawa wyborczego. Należały do nich np. cen-domicylu (najczęściej 2-letni), umiejętność czytania i pisania,
lajomość konstytucji i umiejętność tłumaczenia jej przepisów, ata taksy wyborczej. Ujednolicanie prawa wyborczego dokony-
ilósię dzięki ustawodawstwu federalnemu, poprawkom do konsty-
icji a przede wszystkim orzecznictwu Sądu Najwyższego. Nadal jednak istnieją między stanami różnice w tym zakresie.
304. Senat składa się dzisiaj ze 100 senatorów, po 2 z każdego Skład i sposób iu. Są oni wybierani na 6 lat, przy czym co 2 lata wymianie ulega wyboru Senafu
3na~ trzecia senatorów. Początkowo senatorów wybierały legislatywy stanowe. Od 1913 r., na mocy XVII poprawki do konstytucji, wy-li są oni w wyborach powszechnych przez ludność danego stanu. Bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które ukończyły 30 lat i co najmniej 9 lat są obywatelami Stanów Zjednoczonych. Izba Kongresu ma zatem charakter typowej izby wyższej państwa federalnego i składa się z przedstawicieli wszystkich stanów. Twórcy konstytucji przyjęli zasadę równej reprezentacji, co powoduje, że oszczególni senatorowie reprezentują bardzo różne liczby wybor-WwTNadaje to także Senatowi konserwatywny charakter, jest on bo-viem zdominowany przez senatorów pochodzących ze słabiej zaludnionych, mniej zindustrializowanych stanów. Senatowi przewodniczy, jjfź prawa głosu, wiceprezydent.
305. Główną funkcją Kongresu jest stanowienie ustaw. Specyfi- Funkcja ustawo-ką amerykańskiego ustawodawstwa jest możliwość wydawania tzw. dawcza Kongresu ustaw prywatnych, dotyczących konkretnych osób i konkretnych
spraw. Na początku XX w. ilość ustaw prywatnych, wydawanych [przez Kongres przekraczała dość wyraźnie liczbę ustaw publicznych. W drugiej połowie naszego stulecia ta proporcja uległa zmianie, ale nadal ustawodawstwo prywatne zajmuje wiele czasu w działalności obu izb Kongresu.


164
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Procedura impeachmentu

Inicjatywa ustawodawcza należy do obu izb. Nie ma jej natomiast prezydent. Wykształciła się jednak zasada, w myśl której~prezy-dent, wygłaszając na początku każdego roku orędzie o stanie Unii, przedstawia katalog pożądanych inicjatyw ustawodawczych, które następnie są realizowane przez kongresmenów, wywodzących się z partii prezydenta. W ten sposób władza wykonawcza pośrednio uzyskała wpływ na inicjatywę ustawodawczą. W zakresie projektów ustaw podatkowych inicjatywa przysługuje wyłącznie Izbie Reprezentantów. Obie izby mają tę samą pozycję w toku ustawodawczym. Zgoda obydwu jest więc konieczna, by ustawę można było przedstawić prezydentowi do podpisu. W przypadku pojawienia się rozbieżności między izbami tworzone są wspólne komisje, które rozpatrują projekty i uzgadniają kompromisowe zapisy. Ustawy przyjmowane są zwykłą większością głosów. Kwalifikowana większość dwóch trzecich wymagana jest w obu izbach przy powtórnym głosowaniu nad ustawą zwróconą przez prezydenta (tzn. w przypadku weta prezydenckiego) oraz przy rekomendowaniu stanom poprawek do konsty-tucji.
306. Ważną kompetencją Kongresu jest stosowanie procedury impeachmentu. Konstytucja przewiduje, że wyższym urzędnikom federalnym, w tym prezydentowi i wiceprezydentowi, Izba Reprezentantów może postawić zarzut popełnienia zdrady, przekupstwa lub dopuszczenia się innej ciężkiej zbrodni lub przewinienia. Rozpatrywanie takich zarzutów i orzekanie o winie należy do Senatu, przy czym wyrok skazujący wymaga większości dwóch trzecich obecnych senatorów. Głosowanie odbywa się jawnie, każdy senator wywołany do głosu przedstawia swe stanowisko wraz z uzasadnieniem. W przypadku, gdy procedura dotyczy prezydenta, Senatowi przewodniczy prezes Sądu Najwyższego. Wyrok w sprawie wniesionej w trybie impeachmentu opiewać może wyłącznie na usunięcie z urzędu i utratę prawa do zajmowania w przyszłości jakiegokolwiek urzędu federalnego; nie wyklucza to jednak możliwości odpowiadania za popełnione przestępstwa przed zwykłym sądem. W stosunku do decyzji Senatu podjętych w trybie impeachmentu prezydentowi nie przysługuje prawo łaski. Zakres czynów, podlegających impeachmentowi nie jest precyzyjnie określony, niejasna jest zwłaszcza kategoria "przewinień", która nie odpowiada żadnym instytucjom prawa karnego. To dlatego prezydent Gerald Ford, jeszcze jako kongresmen, mówił, że podstawą wszczęcia procedury impeachmentu może być to wszystko, co izba uzna za wystarczające.
Procedura impeachmentu była w historii Stanów Zjednoczonych już kilkakrotnie wszczynana. Raz jeden, zaraz po wojnie secesyjnej,
Stany Zjednoczone Ameryki
165
dotyczyła nawet urzędującego prezydenta (Andrew Johnsona): zabrakło wówczas jednego głosu w Senacie do wydania wyroku skazującego. Kilkakrotnie natomiast z powodzeniem uruchamiano tę procedurę wobec sędziów federalnych. Z procedurą impeachmentu związane było teżrchoć nie bezpośrednio, ustąpienie ze stanowiska w 1974 r. prezydenta Richarda Nixona, który po ujawnieniu wszystkich dowodów w tzw. aferze Watergate zdecydował się na ten krok wobec nieuchronnej groźby wszczęcia procedury przez Izbę Reprezentantów.
307. Szczególne uprawnienia posiada Senat. Większością dwóch Szczególne trzecich wyraża on zgodę na zawieranie traktatów międzynarodo- uPrawnienia
- T I � 1 ' � � � U A ' Se"atU
wycn, zwykłą większością na mianowanie ambasadorów oraz nominacje prezydenta na wszystkie wyższe stanowiska federalne, w tym TaKzelia stanowiska sędziów Sądu Najwyższego i członków gabinetu. W takich przypadkach prezydent wskazuje swego kandydata i dopiero po uzyskaniu zgody Senatu dokonuje nominacji. Senat rozpatruje wnioski prezydenta na posiedzeniach komisji wzywając niejednokrotnie kandydata na szczegółowe przesłuchania. Zasada wyrażania zgody przez Senat na nominacje prezydenckie zmusza prezydenta do poszu-lawania poparcia wśród senatorów i daje izbie wyższej ważne narzę-Idzie wpływania na politykę głowy państwa. Przyjęte w konstytucji rozwiązanie było rezultatem kompromisu między zwolennikami pełnego powierzenia nominacji Senatowi a zwolennikami samodzielnego obsadzania stanowisk przez prezydenta. W trakcie swej kadencji Senat rozpatruje dzisiaj kilkadziesiąt tysięcy nominacji.
C. Władza wykonawcza prezydent
308. Władzę wykonawczą konstytucja powierzyła prezydentowi, Sposób wyboru wybieranemu na okres 4 lat w wyborach pośrednich. Ciałem upraw- Prezydenta nionym do wyboru prezydenta jest kolegium elektorów. Każdy stan posiada tylu elektorów ile ma łącznie miejsc w Kongresie. W sumie jest więc dzisiaj 538 elektorów (435 + 100 + 3 osoby z dystryktu Columbia, w którym położony jest Waszyngton). Początkowo elektorów powoływały zgromadzenia stanowe, ale już w pierwszej połowie XIX i w. przyjął się zwyczaj powoływania elektorów w drodze wyborów, w ramach ordynacji obowiązującej w wyborach do parlamentu. Ponieważ kandydaci na prezydenta znani są przed wyborami i pozostają związani zjedna z dwóch partii, wybór elektora z danej partii oznacza w praktyce oddanie głosu na konkretnego kandydata. Stąd, mimo formalnie pośredniego charakteru wyborów prezydenckich, w praktyce są one bezpośrednie. Formalna procedura wyboru prezydenta przez elektorów (bezwzględną większością głosów) odbywa się od pewnego czasu drogą korespondencyjną. Gdy żaden z kandydatów nie może


166
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


osiągnąć wymaganej większości w kolegium elektorskim, wyboru! prezydenta może dokonać Izba Reprezentantów, przy czym_głosowa"-nie odbywa się wtedy stanami. W takim trybie został wybrany na prezydenta Tomasz Jefferson w 1800 r. czy John Adams junior w 1824 roku. Jednocześnie z wyborem prezydenta dokonuje się wyboru wiceprezydenta, który oprócz przewodniczenia Senatowi nie ma właściwie żadnych samodzielnych uprawnień. John Adams senior, prezydent w latach 1796-1800, mówił, ze jest to "najmniej znacząca funkcja, jaką ludzka pomysłowość zdołała wynaleźć". Jednak w przypadku śmierci, rezygnacji lub złożenia ze stanowiska urzędującego prezydenta, wiceprezydent obejmuje z mocy prawa najwyższy urząd w państwie. Takie przypadki zdarzyły się kilkakrotnie w historii Stanów Zjednoczonych. W drugiej połowie naszego stulecia, Lyndon Johnson objął prezydenturę po zabójstwie prezydenta Kennedy'ego, zaś w 1974 r. Gerald Ford został prezydentem na skutek rezygnacji Nixona (nawiasem mówiąc Ford został mianowany na stanowisko wiceprezydenta za zgodą Kongresu przez Nixona po ustąpieniu z powodu nadużyć podatkowych wiceprezydenta Spiro Agnew). Prezydentem może
^zostać osoba mająca ukończone 35 lat, urodzona w Stanach_Zjednoczo-nych i mieszkająca tam od co najmniej 14 lat.
Konstytucja nie rozstrzygała pierwotnie ile kadencji mogła ta sama osoba sprawować urząd prezydenta. Waszyngton, wybrany po raz trzeci, odmówił przyjęcia funkcji i w ten sposób ustaliła się praktyka konstytucyjna ograniczająca sprawowanie urzędu prezydenta do dwóch kadencji. Praktykę tę naruszył Franklin D. Roosewelt, który z powodu wojny wybierany był na prezydenta az czterokrotnie (zmarł na początku czwartej kadencji w 1945 r.). W 1947 r. przyjęto XXII po-
' prawkę do konstytucji, w której zapisano, że ta sama osoba może pełnić urząd prezydenta najwyżej przez dwie kadencje.
Uprawnienia 309. Konstytucja przyznaje prezydentowi bardzo szerokie
prezydenta Uprawnienia. Jest on głównodowodzącym armii, za zgodą Senatu obsadza urzędy, mianuje sędziów Sądu Najwyższego, ambasadorów, kieruje wszystkimi sprawami administracyjnymi federacji, prowadzi politykę zagraniczną. Kompetencje prezydenta ulegały rozszerzeniu w okresie wojen (wojny secesyjnej, II wojny światowej), ważną rolę odgrywali oni także w czasach kryzysów gospodarczych (Franklin Roosewelt i jego polityka Nowego Ładu, oznaczająca rozbudowany program interwencjonizmu państwa w dziedzinie gospodarki). Od czasów II wojny światowej i uzyskania przez Stany Zjednoczone statusu światowego mocarstwa, rysuje się wyraźny_jraost_maczenia

teoria tzw. kompetencji domniemanych {impliedpower), według któ|
Stany Zjednoczone Ameryki
167

rej prezydentowi przysługują nie tylko uprawnienia pozytywnie wyliczone w konstytucji, ale również takie, które wynikają bezpośrednio z ań i funkcji głowy państwa.
310. Prezydentowi przysługuje także weto zawieszające wobec Prezydenckie weto ustaw uchwalonych przez Kongres. W ciągu 10 dni od przesiania mu
ustawy prezydent może zwrócić ją Kongresowi do ponownego rozpatrzenia. Do uchylenia prezydenckiego weta potrzebna jest większość dwóch trzecich w obu izbach. Weto prezydenta okazało się w prakty-
I ce konstytucyjnej bardzo skutecznym narzędziem. Nawet bowiem skłóconemu z Kongresem prezydentowi nietrudno zdobyć poparcie ponad jednej trzeciej członków przynajmniej jednej z izb, a to wystarcza, by Kongresowi nie udało się uchylić weta. Swoisty rekord pobił w tym zakresie F.Roosewelt, który zawetował 635 ustaw i tylko w 9 przypadkach poniósł porażkę. Nawet jednak tak skonfliktowany z Kongresem prezydent jak R. Nixon, na 43 przypadki założenia weta, tytko w 5 został zmuszony do podpisania ustawy. Prezydenci posługiwali się także tzw. wetem kieszonkowym (pocket veto), które mogło
[ być jeszcze bardziej skuteczne od zwykłego weta. Przyjmuje się mianowicie, że jeśli Kongres odraczając swoje obrady uniemożliwia pre-
? zydentowi zwrócenie zawetowanego projektu, to nie staje się on ustawą i co więcej Kongres nie może już takiego weta obalić. Weto kieszonkowe stosowane było dość rzadko, a najgłośniejsze przypadki jego użycia wiążą się z prezydenturą Nixona.
ID. Administracja federalna
311. Prezydent wykonuje swe uprawnienia z pomocą mianowa- System łupów nych przez siebie urzędników federalnych. Do ich powołania potrzeb-
nTbyla zgoda Senatu, ustaliła jednak się praktyka, że przy odwoływaniu urzędników prezydent nie jest niczym skrępowany. Od czasów prezydentury Andrew Jacksona (1829-1837) pojawiła się zasada, że w przypadku objęcia prezydentury przez przedstawiciela konkurencyjnej partii, obsada wszystkich urzędów federalnych ulega wymianie. Był to tzw. system łupów.
312. Pierwsze regulacje prawne dotyczące organizacji zarządu Organy centralnego państwa pochodzą jeszcze z 1789 r. Powołano wtedy tzw. resortowe departamenty, będące odpowiednikami europejskich ministerstw. Liczba departamentów systematycznie rosła: początkowo były tylko trzy (Departament Stanu, zajmujący się sprawami zagranicznymi, Departament Skarbu i Departament Wojny), w połowie XX wieku już dziesięć.
Na czele departamentów stoją sekretarze (wyjątkiem jest Adwokat Generalny Attomey-General kierujący departamentem sprawiedli-

168
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
wości i Generalny Poczmistrz Postmaster-General stojący na] czele Departamentu Poczty, którzy zachowali dawne tytuły). SekretaTzy powołuje (za zgodą Senatu) i odwołuje prezydent. Są oni tylko przed nim odpowiedzialni i nie mogą być członkami żadnej z izb Kongresu, i Nie ponoszą zatem odpowiedzialności parlamentarnej.
Brak gabinetu: 313. Sekretarze mają status doradców prezydenta. Nie tworzą
sekretarzejako wjcc koieg^^ego cja^ fafrę mogjoby podejmować samodzielne prezydenta decyzje. Zebraniom sekretarzy przewodniczy zawsze prezydent i on decyduje, kto w takich spotkaniach bierze udział. Pierwszy prezydent, i J. Waszyngton, próbował gabinetowi ministrów nadać bardziej trwały charakter, jego następcy jednak nie kontynuowali tych prób. Prezydent nie jest związany opiniami swych ministrów i ostateczne decyzje podejmuje samodzielnie. Znane jest podsumowanie przez prezydenta Lincolna dyskusji, w której spotkał się ze sprzeciwem wszystkich i swoich sekretarzy: "Sześć głosów przeciw, jeden głos za, głosy za i przeważają". Sekretarze kierują poszczególnymi resortami w ściśle określonym zakresie, co wynika z zasady, że cała władza wykonawcza ] znajduje się w rękach prezydenta, zaś ministrowie zastępują go w i takim stopniu, w jakim nie jest on w stanie osobiście kierować wszystkimi sprawami Unii. W 1939 r. zorganizowano przy boku prezydenta Biuro Wykonawcze, w skład którego weszły z czasem Biuro Białego Domu (czyli gabinet osobisty prezydenta), Biuro Budżetowe, Biuro Doradców Ekonomicznych, Krajowa Rada Bezpieczeństwa i podlegająca jej Centralna Agencja Wywiadowcza.
E. Władza sądowa
Struktura 314. Konstytucja niewiele miejsca poświęca strukturze sądow-
1 kompetencje njctwa Ustanawiła jedynie federalny Sąd Najwyższy natomiast orga-
sądów federalnych . ."" r*"**-^ . . , ? ...... ., T,
mzację niższych instancji sądownictwa federalnego pozostawiła Kongresowi do uregulowania w drodze zwykłego ustawodawstwa. Określiła jednak zakres spraw, które należeć mają do sądów federalnych: ! są to wszystkie sprawy wynikające z konstytucji, ustaw federalnych i traktatów międzynarodowych, spory między stanami oraz między stanem i obywatelem innego stanu, między obywatelami różnych j stanów i między obywatelami różnych państw. W-sprawach dotyczą-cych obcych dyplomatów oraz gdy jedną ze stron sporu jest stan, sądem pierwszej instancji jest Sąd Najwyższy. We wszystkich pozostałych Sąd Najwyższy orzeka jako instancja apelacyjna.
Ustawa z 1797 r. wprowadziła trójszczeblową strukturę sądów federalnych. Sądami najniższej instancjTsąsądy obwodowe (Districń Courts), rozpoznające w składzie jednoosobowym sprawy karne i
Stany Zjednoczone Ameryki
169
cywilne. Sądów tych powołano początkowo 13, obecnie ich liczba zbliża się do 100. Orzeka w nich przeszło 300 sędziów. Drugą instan-, cją~są sądy apelacyjne (Courts of Appeals), utworzone w 1891 r. w liczbie 11. Orzekają one w trzyosobowych składach w sprawach apela-[ cyjnych od orzeczeń sądów obwodowych oraz jako pierwsza instancja I w poważniejszych sprawach. Na tym szczeblu orzeka około 90 sędziów. Naczelne miejsce w systemie sądownictwa zajmuje Sąd Najwyż-i szy. Składa się on z przewodniczącego i 9 sędziów (początkowo było I idri)), mianowanych za zgodą Senatu przez prezydenta. Sędziowie Sądu Najwyższego (podobnie jak inni sędziowie federalni) piastują swe urzędy dożywotnio, a usunięci mogą być tylko w trybie procedury" impeachmentu. Mogą dobrowolnie przejść na emeryturę w wieku lat 70, ale rzadko korzystają z tej możliwości. Nadaje to Sądowi Najwyższemu konserwatywny charakter. To dlatego zwykło się mawiać, że "sędziowie Sądu Najwyższego nigdy nie przechodzą na emeryturę, a umierają rzadko".
Wykształciły się także federalne sądy specjalne, orzekające w sprawach skarbowych, patentowych, celnych; od ich orzeczeń można "się odwoływać do sądów apelacyjnych.
315. Obok sądownictwa federalnego istnieje także sądownictwo Sądownictwo stanowe, regulowane w konstytucjach i ustawach stanowych. Jest ono stanowe
[jfreguły dwu- lub trzyinstancyjne, ze stanowym Sądem Najwyższym na czele. Na szczeblu najniższym orzekają sędziowie pokoju, wyższą jńśtancją są sądy obwodowe oraz sądy apelacyjne. Sądy stanowe rozstrzygają ostatecznie wszystkie sprawy, które nie zostały zastrzeżone dla sądów federalnych. W przeciwieństwie do sędziów federalnych, którzy pochodzą z nominacji, sędziowie stanowi są w większości wybierani (choć niekiedy przez stanowe legislatywy) i nie wymaga się od nich (z nielicznymi wyjątkami) znajomości prawa.
Konstytucja przewiduje, że wszystkie sprawy karne, zarówno przed sądami federalnymi jak i stanowymi, toczyć się powinny z udziałem ławy przysięgłych. Ława przysięgłych może także występować we wszystkich sprawach cywilnych, w których wartość przedmiotu sporu przekracza 20 dolarów.
W Stanach Zjednoczonych nie wykształciło się odrębne sądownictwo administracyjne. W.e wszystkich sprawach wynikających z decyzji administracyjnych właściwe są więc sądy powszechne.
316. Specyficzną cechą sądownictwa amerykańskiego jest moż- Badanie liwość badania przez sądy zgodności aktów prawnych z konstytucją. Z8odn�ści ustaw


Sędziowie federalni badają zgodność ustaw federalnych z konstytucją federalną, sędziowie stanowi zgodność ustaw stanowych z kon-
z konstytucją
170
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE



stytucją stanową. Szczególną rolę w badaniu konstytucyjności ustaw spełnia federalny Sąd Najwyższy, do którego sprawy te trafiają w trybie odwoławczym (od orzeczeń sądów federalnych lub od rozstrzygnięć najwyższych sądów stanowych, gdy stroną w sprawie staje się stan). Prawo badania zgodności ustaw z konstytucją nie wynika z j przepisów konstytucyjnych. Stworzył je słynny precedensowy wyrok] wydany przez Sąd Najwyższy w 1803 r. w sprawie Marbury-Madison, ] uzasadniony przez przewodniczącego sędziego Johna Marshalla. Zda-: niem Sądu Najwyższego ustawa sprzeczna z konstytucją nie jest prawem, nie może zatem obowiązywać. Sąd_Naj.wyższy, który orzeka w i konkretnej sprawie, nie może uchylić ustaw sprzecznych ^konstytucją, natomiast może rozpoznając konkretny kazus uznać przepisy sprzeczne z konstytucją za nieobowiązujące i nie zastosować ich do rozstrzygnięcia. Praktyczny skutek jest ten sam, gdyż ustawy, której Sąd Najwyższy zarzucił sprzeczność z konstytucją, nie będą stosować żadne sądy federalne ani stanowe. Badanie zgodności ustaw z konstytucją czyni z Sądu Najwyższego realną trzecią władzę w państwie, i daje mu możliwość przeciwstawiania się Kongresowi i prezydentowi, a niekiedy nawet paraliżowania ich polityki. Taka sytuacja wystąpiła w okresie wdrażania polityki New Dealu przez prezydenta Ro-osewelta, gdy Sąd Najwyższy uznał wiele aktów prezydenckich i ustaw Kongresu za niezgodne z konstytucją.
Otwarty
katalog praw
obywatelskich

F. Prawa obywatelskie
317. Pierwotny tekst konstytucji nie zawierał przepisów dotyczą-cych praw obywatelskich. Już jednak w trakcie ratyfikacji konstytucji w poszczególnych stanach zgłaszano postulat uzupełnienia jej tekstu o zapisy odwołujące się do Deklaracji Niepodległości i Deklaracji Praw, zamieszczanych w niektórych konstytucjach stanowych (jak np. j w konstytucji Wirginii z 1776 r.). Pierwszy konstytucyjny Kongres, j który zebrał się w 1789 r., przystąpił od razu do odpowiedniej nowe- i lizacji konstytucji. Efektem tych działań było dziesięć pierwszych poprawek do konstytucji, ratyfikowanych ostatecznie w 1791 r., które stanowią swoisty katalog podstawowych praw obywatelskich (tzw. j Bili o/Rights). Poprawki zapewniały wolność sumienia, wolność sło- 1 wa i prasy, prawo gromadzenia się, gwarantowały własność prywatną oraz ochronę praw oskarżonego w procesie karnym. Twórcy poprawek świadomi byli tego, że uchwalony katalog praw nie jest pełny, dlatego w IX poprawce zapisali, że wyliczenie określoay-ch_praw w j konstytucji "nie będzie rozumiane jako zaprzeczenie lub ograniczenie innych praw zachowanych przez naród".
T
Stany Zjednoczone Ameryki
171



318. Pierwsza poprawka do konstytucji zabraniała ustanawiania Gwarancje przez Kongres jakiejkolwiek religii panującej oraz wprowadzania wolności religijnej zaKazu praktykowania jakiejkolwiek religii. Przepis ten doprowadził do wykształcenia się w Stanach Zjednoczonych faktycznego rozdziału Kościoła od państwa. Państwo miało mieć świecki charakter, natomiast związki wyznaniowe uzyskały pełną swobodę działania w ramach wyznaczonych przez prawo. Aby uczestniczyć w obrocie prawnym musiały jednak przybrać formę organizacyjną akceptowaną przez przepisy prawa (stowarzyszenia, fundacje). Ustawodawstwo stanowe zaczęło uwzględniać I poprawkę dopiero po uchwaleniu XIV poprawki z 1868 r., która zabraniała stanom uchwalania jakichkolwiek ustaw ograniczających prawa obywatelskie; odnosiło się to także do ograniczeń z powodów religijnych. Aż do II wojny światowej zachowały się "Jednak w konstytucjach niektórych stanów (zwłaszcza na południu) przepisy ograniczające prawa ateistów (Arkansas, Południowa Karolina). Szczegółowe przepisy dotyczące kwestii wyznaniowych zawiera ustawodawstwo stanowe.

I. Ustrój stanów

319. Wszystkie stany posiadają własne konstytucje uchwalone Władza przez stanowe legislatywy. Konstytucje te wprowadzają system rzą- ustawodawcza dów zbliżony do sytemu ustanowionego przez konstytucję federalną.
We wszystkich stanach (z wyjątkiem Nebraski) występują dwuizbowe -parlamenty (zwane najczęściej Legislatywami lub Zgromadzeniami Ogólnymi), składające się z Senatu i Izby Reprezentantów (Delega-Jów). Głównym uprawnieniem legislatyw jest stanowienie ustaw w sprawach nie zastrzeżonych do kompetencji federacji. Niektóre konstytucje stanowe przewidują także formy demokracji bezpośredniej, takie jak zgłaszanie przez określoną liczbę obywateli projektów zmian ustaw czy konstytucji (tzw. inicjatywa ludowa) czy zatwierdzanie w drodze referendum nowelizacji konstytucji. Szczególną instytucją jest tzw. recall, czyli możliwość usunięcia deputowanego lub urzędnika (a także sędziego) przez głosowanie powszechne. Procedurę tę wprowadziło 12 konstytucji stanowych, ale stosowana jest ona bardzo rzadko (choć w 1921 r. odwołano w tym trybie gubernatora stanu Oregon).
320. Władza wykonawcza należy do gubernatora, wybieranego Władza najczęściej na 4 lata w wyborach bezpośrednich. Gubernator dyspo- wyK�nawcza: nuje szerokimi uprawnieniami, porównywalnymi z uprawnieniami prezydenta. Z wyjątkiem Północnej Karoliny dysponuje też prawem
weta zawieszającego wobec ustaw uchwalonych przez stanowe legi-
gubernator
172
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
. --- slatywy. Trzeba jednak pamiętać, że wiele urzędów stanowych obsa-j i* *" �'i'*'iic: dzanych jest nie w drodze nominacji gubernatora, lecz w drodze
borów dokonywanych przez społeczeństwo, co powoduje, że urzędni-1
cy ci są mniej zależni od gubernatora.
i Organizację zarządu lokalnego reguluje ustawodawstwo stano- i
� we. Organy lokalne mają zazwyczaj charakter samorządowy. Urzęd-:
nicy lokalni są wybierani w wyborach powszechnych w danym okrę-j
gu. Jednostkami podziału terytorialnego są gminy (township) i hrab-:
_stwa (county). 'fefrtiin &&W]
Ę 5. Cechy konstytucjonalizmu amerykańskiego
Konstytucja jako 321. Konstytucjonalizm amerykański zbudowany został na kilku
ograniczenie waznyCh przesłankach, które w zasadniczy sposób wpłynęły na jego kształt. Twórcy konstytucji Stanów Zjednoczonych wyszli z założe-- nia, że cała państwowość opiera się na wypływającej z woli ludu kon-
{ stytucji. Państwo zatem "wynika" z konstytucji, jest przedmiotem
umowy, która je tworzy. To między innymi dlatego właśnie konstytucja (a nie państwo jak we Francji) jest w Stanach Zjednoczonych obiektem ogromnego szacunku. Dla "ojców założycieli" było oczywi-*A322. Podstawą równowagi społecznej jest, zdaniem najwybitniejszych polityków amerykańskich końca XVIII w. (np. Hamiltona), możliwość manifestowania się wielości poglądów i inicjatyw. Pluralizm stanowi zatem najlepsze zabezpieczenie przed władzą despotyczną. Władza państwowa powinna być więc tak skonstruowana, by w jej ramach pluralizm ten mógł się ujawniać, i by nie krępowała ona w żadnym stopniu możliwości głoszenia różnych opinii i podejmowa-


Pluralizm jako gwarancja wolności obywatelskich

Stany Zjednoczone Ameryki
173
rozmaitych przedsięwzięć. Podział władz, wprowadzony do kon-tucji jako jej fundament, miał zapewnić realizację tego postulatu.
323. Konstytucję Stanów Zjednoczonych zwykło się uważać za Konstytucja
jel ustroju prezydenckiego. Rzeczywiście wprowadzała ona silną stanow
,J & - ?� i i j j Zjednoczonych
wykonawczą, ale zarazem wyposażyła władzę ustawodawczą :ako mode|
wjiarzędzia dostatecznie skuteczne, by kontrolować prezydenta i jego równowagi władz urzędników. Historia Stanów Zjednoczonych jest, z punktu widzenia ustrojowego, bezustanną batalią o wpływy i pozycję między Kongresem i Białym Domem. Są okresy, gdy dominował Kongres (jak np. w połowie XIX w., czy w latach 70-tych naszego stulecia), są okresy, gdy na czoło federacji wysuwał się prezydent. Ogólnie można jednak powiedzieć, że twórcom konstytucji amerykańskiej udało się skonstruować system realnej równowagi i wzajemnego powstrzymywania się władz. Dlatego w przeciwieństwie do republiki parlamentarnej, gdzie parlament zdominował egzekutywę (jak w III Republice Francuskiej), czy republiki prezydenckiej, gdzie rola parlamentu została zminimalizowana (jak w V Republice Francuskiej), ustrój Stanów Zjednoczonych można określić mianem republiki zrównoważonej.




.










Francja początków konstytucjonalizmu
Periodyzacja lat 1789-1814


1. Uwagi wstępne
324. Początki konstytucjonalizmu francuskiego związane są z Wielką Rewolucją 1789 roku. Zapoczątkowała ona proces głębokich przekształceń społeczeństwa i państwa francuskiego. Okres rewolucji zwykło się zamykać na roku 1795. Można się jednak spotkać z poglądami głoszącymi, że prawdziwym końcem rewolucji stał się upadek Napoleona w 1814 r., gdyż dopiero wtedy formalnie rzecz biorąc skończyła się I Republika. Z punktu widzenia historii ustroju istotna jest data 1799 roku, oznaczająca początek rządów napoleońskich. Choć bowiem formalnie sprawowane były one w ramach ustroju republikańskiego, stanowiły jednak wyraźną próbę restauracji systemu monarchicznego z zachowaniem wszakże w dużej części dorobku pierwszych lat rewolucji (reformy społeczne, zmiany gospodarcze).
Lata 1789-1814 można podzielić na kilka etapów. Pierwszy etap to okres monarchii ograniczonej (1789-1792), w czasach której przeprowadzono ważne reformy społeczne oraz administracyjno-sądowe i uchwalono pierwszą francuską konstytucję (3 września 1791 r.). W sierpniu 1792 r. obalono monarchię i proklamowano Francję republiką. I Republika obfitowała w dramatyczne wydarzenia. Rozpoczął ją okres rządów Konwentu, wypełniony walką dwóch ugrupowań, ży-rondystów i jakobinów. Po aresztowaniu (a potem straceniu) przywódców Żyrondy rozpoczął się w czerwcu 1793 r. okres tzw. dyktatury jakobińskiej, zakończony przewrotem termidoriańskim w lipcu 1794 roku. Kolejny etap to trwający do 1799 r. okres tzw. Dyrektoriatu. Rządy Dyrektoriatu przerwał zamach Napoleona, który dał początek tzw. Konsulatowi. W 1804 r. Napoleon ogłoszony został cesarzem. I Cesarstwo trwało do 1814 roku.
Konstytucje lat 325. Lata 1789-1814 przyniosły Francji kilka konstytucji. Po
wspomnianej pierwszej konstytucji monarchicznej (1791), kolejną uchwalił Konwent w 1793 roku. Pozostała ona jednak tylko dokumentem programowym i nigdy nie weszła w życie. Po upadku jakobi-
Francja początków konstytucjonalizmu
175
nów, w 1795 r. uchwalono następną konstytucję, która obowiązywała do momentu zamachu Napoleona w listopadzie 1799 r. (18 Bruma-ire'a według kalendarza rewolucyjnego). Napoleon wprowadził kolejną konstytucję, zwaną konsularną. Była ona kilkakrotnie nowelizowana. Najważniejszą poprawkę wprowadzono w 1804 r.: na jej mocy "rząd Republiki powierzony został cesarzowi".


2. Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela

ności i sposób jej wykonywania
326. Podstawowym dokumentem rewolucji, dającym teoretyczną Deklaracja
bazę dla większości przyszłych konstytucji, stała się uchwalona 26 Praw Człowieka I . . , _* -,, r^ii^^ii- i Obywatela jako
sierpnia 1789 r. przez Konstytuantę Deklaracja Praw Człowieka i prOgram rewoiucji
Obywatela. W 17 artykułach, ujętych w znakomicie zredagowane ? formuły, zawarto cały program rewolucji, określono katalog podsta-[ wowych praw obywatelskich i wskazano podstawy ustroju demokratycznego państwa.
327. Deklaracja przesądzała jednoznacznie, do kogo należy wła- Źródło suweren-dza w państwie. Jej art. 3 stanowił: "Źródło wszelkiej suwerenności
spoczywa całkowicie w Narodzie, żadna jednostka, żadne ciało nie może sprawować władzy, która nie pochodziłaby wyraźnie od Naro-
Idu". Lud nie musiał jednak sprawować władzy bezpośrednio. Deklaracja dopuszczała bowiem także podejmowanie przez lud decyzji za pośrednictwem przedstawicieli. Jej art. 6 mówił, że "wszyscy obywatele mają prawo brać udział w tworzeniu [ustawy] bądź osobiście, bądź przez swych przedstawicieli". W podobny sposób obywatele mieli decydować o nakładaniu podatków publicznych, ustalaniu ich
'? wysokości, sposobem ściągania (art. 14). Te postanowienia deklaracji stały się podstawą z jednej strony do powołania parlamentu z depu-
I towanymi, jako wybranymi reprezentantami narodu, z drugiej zaś do sięgania po instytucje demokracji bezpośredniej, w rodzaju zgromadzeń
' pierwiastkowych w konstytucji jakobińskiej (1793 r.) lub plebiscytów (np. zatwierdzającego konstytucję konsularną 1799 r.). Wybrani przed-
| stawiciele ponosili pełną odpowiedzialność przed narodem.
328. Zasadnicze znaczenie dla organizacji władz państwowych Podział władz
miał art. 16 deklaracji. Stwierdzał on, że "społeczeństwo, w którym Jako P�dstawa
. . J .. ? , K j i ustroju
nie ma należytej gwarancji praw ani określonego z góry podziału konstytucyjnego
władz, nie ma ustroju konstytucyjnego". Przepis ten jasno więc wskazywał, że ustrój państwa powinien opierać się na zasadzie monteskiu-szowskiej teorii podziału władz. Oznaczało to konieczność wyodrębnienia władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, oraz określenia wzajemnych relacji między nimi. Deklaracja potwierdzała
176
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

także szeroki dostęp obywateli do udziału w życiu publicznym. Sta-; nowiła, że "wszyscy obywatele są równi wobec prawa i mają równyJ dostęp do wszystkich godności, stanowisk i funkcji publicznych, zależnie od ich zdolności i z zachowaniem takich tylko różnic, które j wynikają z ich cnoty i talentu".
Deklaracja zawierała ponadto szeroki katalog praw ludzkich i;] obywatelskich, takich jak wolność, równość, bezpieczeństwo i opór przeciwko uciskowi. Zapewniała wolność przekonań, w tym religijnych, gwarantowała swobodę wymiany myśli i poglądów, ustanawiając wolność słowa, pisma i druku. Przewidywała także szereg gwa-j rancji procesowych, takich jak zasada domniemania niewinności czy zakaz pozbawiania wolności inaczej, niż tylko w przypadkach określonych przez ustawę. Szczególne znaczenie miał art. 17 deklaracji, który nadawał własności charakter prawa świętego i nietykalnego, dopuszczając wywłaszczenie tylko w przypadkach wskazanych w j ustawie i za słusznym z góry wypłaconym odszkodowaniem.

Znaczenie 6 T^
329. Deklaracja 1789 r. stała się trwałym dorobkiem francuskie- Tk konstytucjonalizmu. Konstytucja 1791 r. włączyła ją do swego
Obywatela tekstu jako integralną część. Do jej sformułowań nawiązała deklaracja praw otwierająca konstytucję 1793 roku. Deklaracja ta wprowadzała pewne prawa socjalne (jak prawo do pracy, do opieki publicznej dla tych, którzy nie są w stanie pracować, czy do bezpłatnej oświaty) oraz kładła nacisk na prawo do bezpieczeństwa i oporu wobec naruszającej prawo władzy. Do postanowień deklaracji 1789 r. nawiązywała kon- j stytucja II Republiki z 1848 r. dopisując do zasad wolności i równości braterstwo, a jako podstawy państwa wymieniając rodzinę, pracę, własność i porządek publiczny. Bezpośrednio do deklaracji 1789 r. odwoływała się konstytucja z 1852 r. W art. 1 stanowiła ona, że "konstytucja uznaje, zatwierdza i gwarantuje wielkie zasady proklamowane w 1789 r., które stanowią podstawę publicznego prawa Francuzów". Odtąd utrwaliła się zasada, w myśl której prawa obywatelskie nie są umieszczane w tekście konstytucji jako jej odrębny rozdział, lecz są potwierdzane uroczyście w preambułach konstytucji, z nawiązaniem do deklaracji 1789 r. (takie rozwiązanie przyjęto w konstytucji IV Republiki z 1946 r. i podobnie w obowiązującej dzisiaj we Francji konstytucji V Repubttki z \958 x).

















176
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


także szeroki dostęp obywateli do udziału w życiu publicznym. Sta-i nowiła, że "wszyscy obywatele są równi wobec prawa i mają równy dostęp do wszystkich godności, stanowisk i funkcji publicznych, za-i leżnie od ich zdolności i z zachowaniem takich tylko różnic, które wynikają z ich cnoty i talentu".
Deklaracja zawierała ponadto szeroki katalog praw ludzkich ia obywatelskich, takich jak wolność, równość, bezpieczeństwo i opór przeciwko uciskowi. Zapewniała wolność przekonań, w tym religijnych, gwarantowała swobodę wymiany myśli i poglądów, ustanawiając wolność słowa, pisma i druku. Przewidywała także szereg gwa- \ rancji procesowych, takich jak zasada domniemania niewinności czy zakaz pozbawiania wolności inaczej, niż tylko w przypadkach określonych przez ustawę. Szczególne znaczenie miał art. 17 deklaracji, który nadawał własności charakter prawa świętego i nietykalnego, dopuszczając wywłaszczenie tylko w przypadkach wskazanych w ustawie i za słusznym z góry wypłaconym odszkodowaniem.
Znaczenie Deklaracji Praw
329. Deklaracja 1789 r. stała się trwałym dorobkiem francuskie-i konstytucjonalizmu. Konstytucja 1791 r. włączyła ją do swego Obywatela tekstu jako integralną część. Do jej sformułowań nawiązała deklaracja praw otwierająca konstytucję 1793 roku. Deklaracja ta wprowadzała pewne prawa socjalne (jak prawo do pracy, do opieki publicznej dla tych, którzy nie są w stanie pracować, czy do bezpłatnej oświaty) oraz kładła nacisk na prawo do bezpieczeństwa i oporu wobec naruszającej prawo władzy. Do postanowień deklaracji 1789 r. nawiązywała konstytucja II Republiki z 1848 r. dopisując do zasad wolności i równości braterstwo, a jako podstawy państwa wymieniając rodzinę, pracę, własność i porządek publiczny. Bezpośrednio do deklaracji 1789 r. odwoływała się konstytucja z 1852 r. W art. 1 stanowiła ona, że "konstytucja uznaje, zatwierdza i gwarantuje wielkie zasady proklamowane w 1789 r., które stanowią podstawę publicznego prawa Francuzów". Odtąd utrwaliła się zasada, w myśl której prawa obywatelskie nie są umieszczane w tekście konstytucji jako jej odrębny rozdział, lecz są potwierdzane uroczyście w preambułach konstytucji, z nawiązaniem do deklaracji 1789 r. (takie rozwiązanie przyjęto w konstytucji IV Republiki z 1946 r. i podobnie w obowiązującej dzisiaj we Francji konstytucji V Republiki z 1958 r.).










J
Francja początków konstytucjonalizmu
177
I Konstytucja z 3 września 1791 r.
330. Prace nad konstytucją trwały prawie 2 lata. W końcowym Podstawowe etapie nabrały dość dramatycznego charakteru z uwagi na nieudaną j*!)a|dy konst>'tucJ| ucieczkę Ludwika XVI i rosnącą nieufność do króla. Ostatecznie konstytucja wprowadziła ustrój monarchii konstytucyjnej. Suwerenność
stała się atrybutem narodu, który wykonywał swe suwerenne prawa [ wyłącznie przez przedstawicieli: Ciało Ustawodawcze i króla.
331. Konstytucja wprowadzała zasadę podziału władz. Władzę Władza
ustawodawczą powierzała jednoizbowemu Ciału Ustawodawczemu, "sti�wodawcza:
, _. , ,,, .. ,. , Ciało Ustawodawcze
| wybieranemu na okres 2 lat. Królowi nie przysługiwało prawo rozwiązania izby. W trakcie prac nad konstytucją rozważano poważnie r dwuizbową strukturę parlamentu, odwołując się do propozycji Mon-teskiusza i przykładu angielskiego, ale ostatecznie odrzucono ten pomysł w obawie przed tworzeniem odrębnej reprezentacji arystokracji. Ciało Ustawodawcze liczyło 745 deputowanych, wybieranych w wy-| borach pośrednich. Czynne prawo wyborcze przysługiwało tzw. oby-i watelom czynnym, to znaczy mężczyznom, którzy ukończyli 25 lat i [ opłacali stosowny podatek. Członkowie Ciała Ustawodawczego mogli ! być ponownie wybrani dopiero po upływie 2-letniej przerwy. Inicjatywa ustawodawcza należała wyłącznie do Ciała Ustawodawczego; król mógł tylko zaproponować parlamentowi zajęcie się jakąś sprawą. Ciało Ustawodawcze uchwalało (w trzech czytaniach) dekrety i przedstawiało je królowi do zatwierdzenia. Dopiero po zatwierdzeniu przez króla dekret stawał się ustawą. Król mógł odmówić swej zgody [ a jego weto miało charakter zawieszający. Jeżeli dwie kolejne legi-slatury, następujące po tej, która dekret uchwaliła, przedstawiły go królowi w takiej samej redakcji, monarcha zmuszony był dekret za-\ twierdzić.
332. Władzę wykonawczą powierzono królowi, który nosił tytuł Władza
Króla Francuzów. Tron francuski miał być dziedziczny, według reguł wykonawcza:
.... T, . . m i i i -i -i � 7 i � król i ministrowie
prawa salickiego. Konstytucja określała osobę króla jako nietykalną i
świętą. Jednocześnie jednak król został związany obowiązującym prawem. Art. 55 wyraźnie stanowił, że "nie ma we Francji autorytetu wyższego ponad ustawę". W konsekwencji król miał zaprzysięgać przestrzeganie konstytucji i wszystkich ustaw, uchwalonych przez Konstytuantę w latach 1789-91. Niezłożenie przysięgi przez króla lub jej złamanie pociągało za sobą abdykację. Wszystkie decyzje królewskie wymagały kontrasygnaty właściwego ministra, który ponosił z tego tytułu pełną odpowiedzialność konstytucyjną (prawną). Mini-

178
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
strów powoływał i odwoływał król, przy czym nie mogli oni być jed- ^ nocześnie członkami Ciała Ustawodawczego. Konstytucja nie znała odpowiedzialności politycznej ministrów. Odpowiedzialność prawną ministrów egzekwował Najwyższy Trybunał Narodowy działając na wniosek Ciała Ustawodawczego, które formułowało oskarżenie.
Władza sądowa: 333. władzę sądową sprawować mieli wybierani przez ludność
sędziowie. Konstytucja gwarantowała sędziom pełną niezawisłość i
elekcyjni sędziowie

niezależność od władzy wykonawczej.
Znaczenie konstytucji 1791 r.

334. Konstytucja 1791 r. obowiązywała krótko, formalnie do 22 września 1792 r. gdy zniesiono monarchię i ogłoszono Francję republiką, faktycznie zaś do 10 sierpnia 1792 r., gdy aresztowano Ludwika XVI. Konstytucja ta stała się w latach 1814-1830 wzorem dla europejskich kręgów liberalnych, które chciały pogodzić ustrój monarchiczny z doktryną liberalną i prawami obywatelskimi. Bezpośrednio do konstytucji 1791 r. nawiązała konstytucja Norwegii z 1814 roku.

Konstytucja
1793 r. jako
projekt ustroju
4. Konstytucje Rewolucji Francuskiej (1793,1795)
Ciało Prawodawcze jako depozytariusz całej władzy

A. Konstytucja jakobińska 1793 r.
335. Konstytucja z 24 czerwca 1793 r. uchwalona przez Konwent nigdy nie weszła w życie. Rządzący faktycznie Francją Komitet Ocalenia Publicznego (opanowany przez jakobinów) uważał, że w okresie wojny z antyrewolucyjną koalicją potrzebny jest reżim dyktatorski i czas na wprowadzanie konstytucji nastąpi po zakończeniu wojny. Po upadku jakobinów w lipcu 1794 r. uznano jednak, że ich konstytucja była zbyt demokratyczna i przygotowano nową ustawę konstytucyjną, którą Konwent uchwalił 22 sierpnia 1795 r. (5 Fructidora roku III wg. kalendarza rewolucyjnego).
336. Konstytucja jakobińska odrzuciła monteskiuszowski podział władz (choć jej twórcy dostrzegali jednak konieczność wyodrębnienia trzech podstawowych funkcji państwa: prawodawczej, wykonawczej i sądowej). Cała władza miała spoczywać w jednoizbowym Ciele Prawodawczym, wybieranym na ÓKies \ tÓvto -n ^oo�Sft poweSn-nych, równych, bezpośrednich i jawnych. Prawa wyborcze mieli posiadać mężczyźni po ukończeniu 21 roku życia. Funkcje wykonawcze powierzono Radzie Wykonawczej (liczącej 24 członków), wybieraną przez Ciało na okres 2 lat i całkowicie mu podporządkowanej.




178
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

strów powoływał i odwoływał król, przy czym nie mogli oni być jednocześnie członkami Ciała Ustawodawczego. Konstytucja nie znała odpowiedzialności politycznej ministrów. Odpowiedzialność prawną ministrów egzekwował Najwyższy Trybunał Narodowy działając na wniosek Ciała Ustawodawczego, które formułowało oskarżenie.
Władza sądowa: 333. Władzę sądową sprawować mieli wybierani przez ludność
elekcyjni sędziowie Sęjziowje Konstytucja gwarantowała sędziom pełną niezawisłość i j niezależność od władzy wykonawczej.
Znaczenie 334. Konstytucja 1791 r. obowiązywała krótko, formalnie do 22
konstytucji l 91 r. wrze^nja 1792 r, gdy zniesiono monarchię i ogłoszono Francję republiką, faktycznie zaś do 10 sierpnia 1792 r., gdy aresztowano Ludwika XVI. Konstytucja ta stała się w latach 1814-1830 wzorem dla europejskich kręgów liberalnych, które chciały pogodzić ustrój monarchiczny z doktryną liberalną i prawami obywatelskimi. Bezpośrednio do konstytucji 1791 r. nawiązała konstytucja Norwegii z 1814 roku.



4. Konstytucje Rewolucji Francuskiej (1793,1795)
A. Konstytucja jakobińska 1793 r.
Konstytucja 335. Konstytucja z 24 czerwca 1793 r. uchwalona przez Konwent
1793 r. jako njgjy nie weszła w życie. Rządzący faktycznie Francją Komitet Oca-projekt ustroju ,.",,. , � 1 . � ' x . ? . 1 �
lenia Publicznego (opanowany przez jakobinow) uważał, ze w okresie
wojny z antyrewolucyjną koalicją potrzebny jest reżim dyktatorski i czas na wprowadzanie konstytucji nastąpi po zakończeniu wojny. Po upadku jakobinow w lipcu 1794r. uznano jednak, że ich konstytucja była zbyt demokratyczna i przygotowano nową ustawę konstytucyjną, którą Konwent uchwalił 22 sierpnia 1795 r. (5 Fructidora roku III wg. kalendarza rewolucyjnego).
Ciało Prawodaw- 336. Konstytucja jakobińska odrzuciła monteskiuszowski podział
cze jako depozyta- wjacjz (cnoć jej twórcy dostrzegali jednak konieczność wyodrębnienia trzech podstawowych funkcji państwa: prawodawczej, wykonawczej i sądowej). Cała władza miała spoczywać w jednoizbowym Ciele Prawodawczym, wybieranym na okres 1 roku w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i jawnych. Prawa wyborcze mieli posiadać mężczyźni po ukończeniu 21 roku życia. Funkcje wykonawcze powierzono Radzie Wykonawczej (liczącej 24 członków), wybieranej przez Ciało na okres 2 lat i całkowicie mu podporządkowanej.



Francja początków konstytucjonalizmu
179
337. Ważną rolę konstytucja przyznawała tzw. zgromadzeniom pierwiastkowym. Ich powołanie było próbą pogodzenia bliskich jako-binom ideałów demokracji bezpośredniej (głoszonych przez JJ.Rousseau) z koniecznością oparcia się na zasadzie reprezentacji, którą wymuszała choćby wielkość państwa. Zgromadzenia pierwiastkowe miały uczestniczyć w procedurze tworzenia ustaw. Projekty ustaw uchwalone przez Ciało Prawodawcze stawały się ustawami dopiero wówczas, gdy zaakceptowała je odpowiednia liczba zgromadzeń pierwiastkowych, które mogły też zażądać głosowania powszechnego (referendum) nad projektem. Prawa stanowione wyłącznie przez Ciało Prawodawcze nosiły nazwę dekretów.
Warto także zwrócić uwagę na art. 1 konstytucji, który zawierał słynną formułę, powtarzaną potem przez wszystkie francuskie konstytucje republikańskie (z wyjątkiem konstytucji III Republiki z uwagi na to, że tworzyły ją trzy odrębne ustawy): "Republika Francuska jest jedna i niepodzielna".
Elementy
demokracji
bezpośredniej:
zgromadzenia
pierwiatkowe



B. Dyktatura jakobińska
338. Okres rządów jakobińskich (2 VI 1793 - 27 VII 1794), obok wspomnianej wyżej konstytucji, która pozostała jednak tylko dokumentem programowym, przyniósł także ważne doświadczenia w zakresie teorii rządu rewolucyjnego. Konieczność podjęcia walki dla obrony Francji i jej nowych instytucji przed obcą interwencją, oraz potrzeba zmobilizowania całego społeczeństwa do tej walki, zmusiły jakobinów do sięgnięcia po środki nadzwyczajne. Faktyczna władza przeszła na wybrany przez Konwent Komitet Ocalenia Publicznego, który na wielką skalę stosował środki terroru. Jego narzędziem stały się Komitet Bezpieczeństwa Publicznego oraz Trybunał Rewolucyjny. Skuteczność działania Komitetu Ocalenia Publicznego opierała się na działających na terenie całego kraju klubach jakobinów. W ten sposób praktycznie realizowała się dyktatura partii jakobińskiej.
339. Jeden z głównych polityków jakobińskich, Maksymilian Robespierre, sformułował teorię rządu rewolucyjnego. Twierdził on, że konieczność ocalenia ojczyzny i narodu wymaga zawieszenia zasad i praw konstytucyjnych, i usprawiedliwia posługiwanie się przez rząd terrorem. Dowodził przy tym, że stanowi to efekt dostosowania się demokracji do nadzwyczajnych potrzeb kraju. Stosowany przez jakobinów terror oznaczał nie tylko fizyczną eliminację wrogów ojczyzny i przeciwników politycznych jakobinów, ale także konfiskaty majątków i kontrybucje finansowe na rzecz "Republiki w potrzebie".
Struktura władzy w czasie dyktatury jakobińskiej

Teoria rządu rewolucyjnego

180
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
" k b



Znaczenie 340. Dyktatura jakobinów trwała stosunkowo krótko (14 miesięcy),
ale odegrała ważną rolę w późniejszych dziejach Francji, a także całej Europy. Widmo jakobinizmu, kojarzonego w XIX w. przede wszystkim z wywłaszczeniami i konfiskatą majątków, jako skutku dopuszczenia ludu do rządów, hamowało reformowanie prawa wyborczego Obawiano się, ze w powszechnych wyborach do głosu dojdzie lud, a wraz z nim odżyją jakobińskie metody rządów oznaczające zawieszenie konstytucji i stosowanie terroru. Jednocześnie jednak okres dyktatury jakobińskiej i teoria rządu rewolucyjnego, sformułowana przez Robespierre'a, stały się źródłem inspiracji dla XIX-wiecznych rewolucjonistów i przygotowywały grunt pod wystąpienia Komuny Paryskiej w 1871 r. Do koncepcji jakobińskiego rządu rewolucyjnego nawiązywała także bolszewicka teoria dyktatury proletariatu.
C. Konstytucja 1795 r.
Władza 341. Konstytucja 1795 r., uchwalona po odsunięciu jakobinów
ustawodawcza w QCj w|acjzy j usunięciu ich z Konwentu, została zatwierdzona w drodze 1795 r � referendum ludowego. Jej celem było ograniczenie praw drobno-f*b dwuizbowy mieszczaństwa i wprowadzenie mechanizmów zapewniających pań-l-nii parlament stwu większą stabilizację. Konstytucja wprowadzała po raz pierwszy we Francji dwuizbowy parlament, składający się z Rady Pięciuset i v i Rady Starszych. Obie izby wybierane były na okres 3 lat (co roku ��"?-' �� wymieniała się jedna trzecia składu) w wyborach pośrednich, w któ-'"' * rych obowiązywał cenzus majątkowy i podwyższony cenzus wieku.
W przypadku biernego prawa wyborczego do Rady Pięciuset wynosił on 30 lat, zaś do Rady Starszych 40 lat, przy czym dodatkowo wymagano, by członkowie Rady Starszych byli obywatelami żonatymi lub wdowcami. Dolną granicą wieku, uprawniającą do udziału w zgromadzeniach wybierających posłów, było ukończenie 25 lat. Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała wyłącznie Radzie Pięciuset. Rada Starszych mogła uchwaloną ustawę albo zatwierdzić, albo odrzucić, nie mogła natomiast wprowadzać do niej poprawek. Rada Pięciuset po upływie roku mogła ponownie uchwalić te samą ustawę i przedstawić ją Radzie Starszych.
Dyrektoriat 342. Władzę wykonawczą powierzono Dyrektoriatowi, składają-
jako władza cemu sję z pięciu dyrektorów (stąd wzięła się stosowana często nazwa
wykonawcza
konstytucji dyrektorialnej). Wybierała ich na okres 5 lat Rada Starszych spośród 10 kandydatów (cenzus wieku: 40 lat) przedstawionych przez Radę Pięciuset, przy czym co roku wymieniał się jeden dyrektor. Dyrektorzy nie ponosili odpowiedzialności politycznej i nie mogli być odwołani przez izby. Byli jednak odpowiedzialni prawnie i w
Francja początków konstytucjonalizmu
181
razie naruszenia prawa odpowiadali przed Najwyższym Trybunałem. \ Dyrektorzy nie mieli inicjatywy ustawodawczej i nie mogli rozwiązać parlamentu. Jako kolektywna głowa władzy wykonawczej powoływali ministrów, którzy nie tworzyli jednak rady ministrów i pozostawali zwykłymi urzędnikami.
343. Konstytucja dyrektorialna funkcjonowała źle. Ścisły podział Funkcjonowanie władzy między rady i dyrektorów okazał się w praktyce nieżyciowy i konsty*ucJ'*79S r-utrudniał działanie organów państwa. Nie sprawdził się też pomysł
powołania zbiorowej głowy państwa w osobach pięciu Dyrektorów. Konflikty w łonie Dyrektoriatu paraliżowały jego działanie, utrudniały nominacje ministerialne i sprawowanie kontroli nad ministrami. Wobec stałego wewnętrznego zagrożenia jakobinizmem, a jednocześnie niebezpieczeństwa powrotu Burbonów i reakcji monarchicznej, oparciem dla rządów stawała się coraz wyraźniej armia. Ostatecznie rządy w państwie w drodze zamachu stanu przejął w 1799 r. generał Napoleon Bonaparte i narzucił Francji nową konstytucję i nowy system rządów.
5. Konstytucja 1799 r. i system rządów napoleońskich
344. Nową konstytucję, proklamowaną przez Napoleona 13 Plebiscyt jako grudnia 1799 r. (22 Frimaire'a roku VIII), zatwierdził w drodze plebi- leg'tynacja scytu ogół obywateli. W ten sposób zachowano formalnie zasadę su- W zy ap� werenności ludu, który wypowiedział się w kwestii ustroju państwa. Wszystkie późniejsze zmiany konstytucji, łącznie z tą, która wprowadzała w istocie cesarstwo, były potwierdzane w taki sam sposób. Pozwalało to Napoleonowi utrzymywać, że jego władza jest kontynuacją rewolucyjnych przemian, zapoczątkowanych w 1789 r., ale jednocześnie osłabiało jego pozycję międzynarodową, gdyż taka legitymizacja
władzy dla europejskich władców wydawała się wysoce wątpliwa.

345. Ustrój władz państwowych, wprowadzony przez konstytucję System list | konsularną, był bardzo skomplikowany i okazał się nadzwyczaj nie- zaufama trwały. Iluzoryczna okazała się powszechność głosowania. Formalnie prawo głosu przysługiwało wszystkim obywatelom po ukończeniu 21 roku życia. System wyborczy oparty jednak został na tzw. listach zaufania: z jednej dziesiątej obywateli uprawnionych w okręgu do głosowania powstawała lista okręgowa, jedna dziesiąta z listy okręgowej tworzyła listę departamentalną, zaś z jednej dziesiątej listy departamentalnej powstawała lista narodowa. Nominacji ważniejszych urzędników dokonywał pierwszy konsul z list okręgowych i departamentalnych, natomiast z listy narodowej Senat wybierał
182
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Rozdzielenie władzy ustawodawczej między cztery organy
członków zgromadzeń ustawodawczych oraz konsulów i sędziów sądu kasacyjnego (który stanowił najwyższą instancję). W ten sposób decydujące wybory i nominacje znalazły się poza kontrolą wyborców.
346. Władza ustawodawcza została rozdzielona między 4 organy. Rada Stanu, powoływana przez pierwszego konsula (potem cesarza) opracowywała projekty ustawodawcze. Inicjatywę w tym zakresie miał wyłącznie pierwszy konsul. Składający się ze 100 osób Trybunat przeprowadzał dyskusję nad projektem i w razie aprobaty przedstawiał go (wraz z przedstawicielem Rady Stanu) Ciału Ustawodawczemu, które z kolei głosowało nad projektem, nie mając prawa podejmowania nad nim dyskusji. Tak więc funkcja dyskutowania ustawy i głosowania nad nią zostały w konstytucji konsularnej rozdzielone. Trybunat w 1807 r. został rozwiązany, gdyż na jego forum ujawniały się opozycyjne nastroje. Zgodność uchwalonej ustawy z konstytucją badał Senat Zachowawczy, składający się z 80 dożywotnich członków, powołanych przez pierwszego konsula (potem Senatowi przysługiwało prawo kooptacji, czyli możliwość uzupełniania składu własną uchwałą). Senat miał także prawo zmieniania konstytucji w drodze senatus-consulta, przy czym takie zmiany musiały być poddane plebiscytowi. W tym właśnie trybie dokonano dwóch ważnych zmian w konstytucji: w 1802 r. wprowadzono instytucję dożywotniego konsula, zaś w 1804 Napoleon został ogłoszony Cesarzem Francuzów.
347. Władza wykonawcza spoczywała całkowicie w rękach trzech konsulów, z których głos rozstrzygający przypadał pierwszemu konsulowi (został nim oczywiście Napoleon), podczas gdy pozostałym przysługiwał tylko głos doradczy (stąd konstytucję tę nazywano konsularną). Konsulów na 10 lat wybierał Senat i byli oni nieusuwalni. Pierwszy konsul mianował i odwoływał członków Rady Stanu, ministrów, ambasadorów, oficerów, członków władz lokalnych (np. prefektów), sędziów, przy czym ci ostatni byli nieusuwalni. Ministrowie odpowiadali przed pierwszym konsulem i była to tylko odpowiedzialność prawna (przed Najwyższym Trybunałem wyłanianym z sądu kasacyjnego). Nie tworzyli jednak rady ministrów. Władza wykonawcza (tj. pierwszy konsul i ministrowie) mogła wydawać zarządzenia potrzebne dla wykonania ustaw. W 1804 r. wszystkie uprawnienia pierwszego konsula przeszły na cesarza, a urzędy dwóch pozostałych konsulów zostały zniesione.

Władza wykonawcza: pierwszy konsul, cesarz
System napoleoński: bonapartyzm
348. Konstytucja konsularna zapewniała zdecydowaną przewagę władzy wykonawczej, którą sprawował niemal całkowicie pierwszy konsul, potem cesarz. Władza ustawodawcza została rozproszona i pozbawiona uprawnień kontrolnych a ogół obywateli odsunięty od .
A
Francja początków konstytucjonalizmu
183
realnego wpływu na skład organów przedstawicielskich. W efekcie konstytucja konsularna nie realizowała zasady podziału władzy koncentrując ją w całości w ręku cesarza. System napoleoński oznaczał więc faktyczne wprowadzenie rządów jednoosobowych, przy zachowaniu pozorów ustroju republikańskiego. System ten, nazywany niekiedy cezaryzmem lub bonapartyzmem, miał swoich zwolenników np. na terenie Ameryki Łacińskiej (Simon Bolivar). Powróci też do niego Francja w 1852 r., gdy powstanie II Cesarstwo.
349. Okres Rewolucji nie rozwinął we Francji instytucji demokratycznych. Konstytucjonalizm tego okresu cechowały rozwiązania skomplikowane i nie zdające praktycznego egzaminu. Postulowana w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela równowaga władz była ciągle naruszana. Wynikało to z dominacji Ciała Ustawodawczego (jak w konstytucji jakobińskiej), albo z faktycznej dyktatury jednostki (jak w czasach napoleońskich). Niekiedy władza przybierała postać dwóch działających obok siebie struktur, co okazywało się także niekorzystne dla funkcjonowania państwa (jak w okresie Dyrektoriatu). W efekcie wprowadzane w tym okresie konstytucje okazały się nietrwałe i nie wywarły większego wpływu ani na rozwój konstytucjonalizmu francuskiego, ani europejskiego. Proces gruntowania się instytucji parlamentarnych zacznie się we Francji dopiero w czasach monarchii lipcowej (1830-1848), a dojrzały kształt osiągną one w III Republice, a więc po 1875 roku.
.
Ograniczony zasięg wpływów wczesnego konstytucjonalizmu francuskiego


6. Reformy zarządu terytorialnego

A. Reformy Konstytuanty
350. Lata 1789-1814 przyniosły Francji szereg bardzo istotnych Nowy podział reform, z których do najważniejszych zaliczyć trzeba reformę podziału terytorialny: terytorialnego państwa i towarzyszące jej zmiany organów zarządu lokalnego. Już w 1789 r. Konstytuanta dokonała reformy podziału terytorialnego państwa tworząc 83 departamenty. Programowo starano się zerwać z tradycyjnym, historycznie uwarunkowanym podziałem, i jako kryterium brano względy geograficzne i gospodarcze. Wprowadzono także nowe nazwy dla powstałych jednostek nie nawiązujące do nazw historycznych. Obszar departamentu starano się tak wytyczyć, aby z najodleglejszego zakątka można było dojechać do stolicy departamentu i wrócić z niej w ciągu jednego dnia. To dlatego stolicami nowych departamentów czyniono miasta (niekiedy bez wielkiej tradycji) położone centralnie. Reforma 1789 r. przewidywała czterostopniowy podział
83 departamenty

184
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
lokaTnych
Stu
ł r
kraju. Departamenty dzieliły się więc na dystrykty, dystrykty na kantony, a kantony na gminy wiejskie i miejskie. \L>r.&4 �
351. Władze wszystkich stopni podziału terytorialnego miały charakter samorządowy i pochodziły z wyborów. W cenzusowych wyborach wybierano rady municypalne, dystryktowe i departamental-ne, a te ze swego grona wybierały mera (w gminie) i dyrektoriaty w dystryktach i departamentach. W początkowym okresie w organach tych brakowało czynnika urzędniczego, fachowego. Brak przygoto-f,,i^u,.Ht,s^> wania do pełnienia odpowiedzialnych funkcji oraz brak kontroli ze strony organów wyższego stopnia, spowodowały, ze wprowadzony przez Konstytuantę system zarządu lokalnego nie zdał egzaminu. Już w czasach Konwentu, a potem w okresie Dyrektoriatu wprowadzono do samorządu terytorialnego czynnik fachowy w osobach urzędników. Nie poprawiło to jednak w sposób dostateczny funkcjonowania lokalnej administracji. Zasadniczej zmiany dokonał dopiero Napoleon przeprowadzając w 1800 r. gruntowną reformę zarządu terytorialnego.
i. kswi .tvV Mjf' nĄ B. Reforma napoleońska
Nowy podział
terytorialny: pozostawił departament,
352. Z dawnego systemu, wprowadzonego w 1789 r., Napoleon
0 podział na departamenty. Cała reszta uległa zasadni-
okręg, gmina czym zmianom. Podział terytorialny miał byc trójszczeblowy. Departamenty miały się dzielić na okręgi (arrondissements), zaś okręgi ] na gminy. Kantony utrzymały się tylko jako okręgi administracji sądowej i skarbowej. Pozostałe uprawnienia administracyjne kantonów miały przejść na gminy.
353. Zarząd terytorialny zorganizowany został przez Napoleona na zasadzie centralizmu i biurokratyzmu, a więc z zachowaniem hierarchicznego podporządkowania i z powierzeniem funkcji urzędnikom odpowiedzialnym przed swoimi zwierzchnikami i przez nich odwoływanym. Oznaczało to całkowite zerwanie z systemem wybieralnych i kolegialnych organów samorządu lokalnego wprowadzonym przez Konstytuantę.
354. Na czele departamentu postawiony został prefekt, okręgiem kierował podprefekt, zaś na czele gminy stał mer. Prefektowi podlegały wszystkie działy administracji z wyjątkiem sądownictwa, wojska, poczty i szkolnictwa wyższego i średniego. Urząd prefekta nawiązywał do przedrewolucyjnego urzędu intendenta królewskiego. W zakresie administracji ogólnej prefekt podlegał ministrowi spraw wewnętrznych, w sprawach policyjnych ministrowi policji, w pozostałych sprawach odpowiednim ministrom resortowym. Prefekt był urzędnikiem politycznym, mógł być w każdej chwili odwołany i poważniejsze zmiany
Wprowadzenie
zasad centralizmu
i biurokratyzmu
Prefekt,
podprefekt,
mer jako organy
administracji
lokalnej
Francja początków konstytucjonalizmu
185
rządowe bardzo często oznaczały także wymianę prefektów. Natomiast niższy personel urzędniczy miał charakter ściśle fachowy i nie zmieniał się nawet po poważnych zawirowaniach politycznych w kraju. To nadawało administracji państwa niezbędną ciągłość.
Uprawnienia podprefekta były bardzo skromne. Nazywany był kiem prefekta" lub "skrzynką na listy", co podkreślać miało jego liesamodzielny charakter; podprefekt bowiem w niewielu sprawach lógł podejmować samodzielnie decyzje i jego rola sprowadzała się przede wszystkim do opiniowania kierowanych do prefekta podań. W wykonywaniu swych obowiązków był ściśle podporządkowany prefektowi. Mer, wybierany przez mieszkańców gminy, załatwiał sprawy bieżące administracji gminnej.
355. Przy boku prefekta, podprefekta i mera działały rady depar- Ograniczona rola tamentalne, okręgowe i gminne. Ich członkowie pochodzili z nomina- rad dePartamen-cji (prefekt mianował członków rady okręgowej i gminnej, pierwszy wyciu gminnych konsul rady departamentalnej), zaś funkcje rady były wyłącznie
doradcze. Ponadto zbierały się one rzadko, najczęściej raz w roku. Trudno więc potraktować je jako organy samorządu terytorialnego. W drugiej połowie XIX w. znaczenie rad wzrosło, zaś od 1831 r. ich członkowie byli już wybierani.
Wprowadzony przez Napoleona centralistyczny system zarządu terytorialnego utrzymał się we Francji w zasadniczym zrębie do dnia dzisiejszego. Przeciwstawiany samorządowemu modelowi angielskiemu, miał wielu swoich naśladowców w Europie. Do rozwiązań napoleońskich nawiązywały np. Prusy.
356. Ważną rolę w stworzonym przez Napoleona systemie admi- Rada Stanu nistracji państwa odgrywała Rada Stanu. Utworzona w 1799 r., wy- j^c ^ wodziła się z Rady Prywatnej i działała jako ciało doradcze przy a(jmjnjstracyjny pierwszym konsulu oraz jako najwyższy sąd administracyjny. Do jej
zadań z dziedziny administracji (o udziale w procesie ustawodawczym była już mowa wyżej) należało przygotowywanie opinii dla pierwszego konsula, obligatoryjne wypowiadanie się co do rozporządzeń wykonawczych, przygotowywanych przez pierwszego konsula i ministrów oraz pełnienie roli trybunału administracyjnego. W tym ostatnim zakresie Rada Stanu działała jako sąd II instancji, rozpoznający odwołania od rad prefekturalnych i niektórych orzeczeń ministrów. Wyodrębnienie sądownictwa administracyjnego było konsekwencją rozdzielenia władzy wykonawczej i sądowniczej, a poza tym miało zapewniać jednostce ochronę w przypadku nadużyć ze strony organów władzy. W ramach Rady Stanu zaczęło się rozwijać prawo administracyjne i nauka prawa administracyjnego, kontynentalne





186
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
prawo cywilne bowiem, w przeciwieństwie do systemu anglosaskiego, nie znajdowało zastosowania w dziedzinie administracji.
Wprowadzenie
sądownictwa
powszechnego


7. Reforma sądownictwa


Oddzielenie
sądownictwa
od administracji
357. Ważne reformy dokonały się także w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Konstytuanta wprowadziła jednolity system sądownictwa powszechnego, z wyodrębnieniem sądów cywilnych i karnych. Zerwano tym samym ze skomplikowanym systemem sądowym monarchii absolutnej, z elementami sądownictwa stanowego, wielością sądów królewskich, zaniechano także wymiaru sprawiedliwości sprawowanego osobiście przez króla. Jedynie w sprawach małżeńskich kompetencja sądów kościelnych utrzymała się do września 1792 roku.
W sprawach cywilnych przewidziano dwuinstancyjność postępowania: sprawy rozpoznawały sądy pokoju i trybunały w dystryktach, a od ich orzeczeń można się było odwołać do trybunału innego dystryktu. W sprawach karnych mniejszej wagi obowiązywały trzy instancje: sąd policji municypalnej, sąd policji poprawczej, działający w kantonie, oraz trybunał w dystrykcie. W sprawach karnych zagrożonych surowymi karami (jak kary na ciele lub kary hańbiące) śledztwo prowadził sędzia pokoju a wyrokował trybunał w dystrykcie, działając z udziałem ławy przysięgłych. Zgodnie z przyjętym przez Konstytuantę modelem angielskim w tym zakresie, najpierw tzw. wielka ława decydowała, czy sprawie należy nadać bieg, a następnie ława orzekająca rozstrzygała o winie oskarżonego. Od wyroku trybunału dystryktu, podjętego w tym trybie, nie przysługiwała apelacja. Nie było natomiast ławy przysięgłych w sprawach cywilnych.
W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów procedury lub prawa można było wystąpić z wnioskiem kasacyjnym do specjalnie powołanego Sądu Kasacyjnego. Nie rozpoznawał on spraw merytorycznie, lecz w przypadku potwierdzenia zarzutów uchylał dotychczasowy wyrok i kierował sprawę do innego trybunału dystryktu w celu jej ponownego rozpoznania.
Wszystkie stanowiska sędziowskie obsadzane były w drodze wy-borów' Z wyjątkiem sędziów pokoju kandydaci musieli wykazać się kwalifikacjami prawniczymi. Zasada wyboru dotyczyła także sędziów przysięgłych.
358. Konstytuanta przeprowadziła też ścisłe oddzielenie sądownictwa od administracji, co zapewniło sędziom niezawisłość w orzekaniu. Była to zasadnicza zmiana w stosunku do czasów poprzednich, gdy organy administracji lokalnej, jak intendent, czy baliw, wykonywały jednocześnie funkcje sądowe. Oddzielenie sądownictwa od ad-
Francja początków konstytucjonalizmu
187
Wprowadzenie przez Napoleona zasady nominacji sędziów i nowej struktury terytorialnej sądów
ministracji posunięte zostało jednak tak daleko, iż uznano, że sądy nie mogą ingerować nie tylko w działalność administracji, ale także w jej spory z obywatelami. To dlatego konieczne stało się wprowadzenie we Francji sądownictwa administracyjnego.
359. Istotnych zmian w systemie sądowym wprowadzonym przez Konstytuantę dokonał Napoleon. Przede wszystkim zniósł on obieralność sędziów wprowadzając w to miejsce zasadę nominacji połączoną jednak z nieusuwalnością. Oznaczało to istotne wzmocnienie niezawisłości sędziego, którego można było zwolnić tylko w określonych prawem przypadkach (jak osiągnięcie wieku emerytalnego, czy popełnienie stwierdzonego wyrokiem sądu czynu nie licującego z godnością sędziowską). W drodze wyborów powoływani mieli być nadal tylko sędziowie pokoju i oczywiście sędziowie przysięgli. Ograniczono jednak znaczenie tych ostatnich, likwidując wielką ławę i pozostawiając przysięgłym tylko decydowanie o winie oskarżonego.
Napoleon dostosował także strukturę organizacyjną sądownictwa do nowego podziału terytorialnego. Sędziowie pokoju mieli więc działać na szczeblu kantonu, na szczeblu okręgu miał powstać jeden trybunał dla spraw cywilnych. Odwołania kierować należało do jednego z 27 trybunałów apelacyjnych, zaś najwyższą instancją w sprawach cywilnych i karnych pozostawał Trybunał Kasacyjny.
360. Wprowadzony przez Konstytuantę i zmodyfikowany przez Wpływ systemu
Napoleona, system sądownictwa we Francji wywarł duży wpływ na słownictwa
,. ,. " ^.ji- . - jj- �� francuskiego na
rozwój sądownictwa w Europie. Oddzielenie sądów od administracji, ? jtraje EUr0DV
ustanowienie jednolitych sądów powszechnych i wprowadzenie gwarancji niezawisłości sędziowskiej stało się kanonem organizacyjnym wymiaru sprawiedliwości państw europejskich. Także recepcja instytucji ławy przysięgłych dokonywała się w Europie przede wszystkim w oparciu o model napoleoński (jedna ława orzekająca o winie).

8. Stosunki państwo Kościół
361. Rewolucja Francuska przyniosła zasadniczą zmianę w sto- Wolność wyznania sunkach wyznaniowych. Przypomnijmy, że Deklaracja Praw Czło- Prawem ludzkim
? i ? r\u * i i , - j e j 4, i obywatelskim
wieka i Obywatela czyniła wolność wyznania jednym z fundamentalnych praw ludzkich. W konsekwencji radykalnie musiały się zmienić relacje między państwem i Kościołem katolickim.
362. W lipcu 1790 r. uchwalona została tzw. konstytucja cywilna Konstytucja kleru. Na mocy tej ustawy wprowadzono nowy podział diecezji, do- cyw"nakleru pasowując go do podziału administracyjnego kraju. Biskupów i proboszczów wybierać miały zgromadzenia departamentalne i dystryktu,
188
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


przy czym w elekcji biskupów nie przewidziano żadnego udziału papieża. Oznaczało to zerwanie stosunków z papiestwem. Zlikwidowano wszystkie instytucje kościelne, w tym szkoły prowadzone przez Kościół (majątek kościelny przeszedł na własność państwa już w listopadzie 1789 r., zaś kasatę zakonów przeprowadzono na podstawie dekretu z lutego 1790r.). W listopadzie 1790r. uchwalono ustawę nakładającą na duchowieństwo obowiązek złożenia przysięgi na wierność królowi i wspomnianej wyżej konstytucji cywilnej kleru. Od-1 mowa pociągała za sobą utratę urzędu. Wobec tego, że tylko czterech biskupów i mniej więcej połowa księży złożyła przysięgę, na opróżnionych miejscach pojawili się masowo nowi księża, wybierani według nowych zasad. Doprowadziło to do bardzo głębokiego podziału w Kościele francuskim, którego skutki odczuwalne były jeszcze w połowie XIX wieku.
Ukoronowaniem zmian wprowadzanych przez rewolucję w zakresie stosunków wyznaniowych był dekret Konwentu z lutego 1795 r. traktujący o rozdziale Kościoła od państwa. W myśl jego postanowień państwo miało powstrzymać się od materialnego wspierania wszelkich wyznań, symbole religijne powinny były zniknąć z miejsc publicznych a wszystkie religijne ceremonie odbywać się wyłącznie wewnątrz przeznaczonych na ten cel pomieszczeń. Wszelkie przywileje i szczególne prawa duchownych miały być zlikwidowane, państwo zaś powinno objąć działalność kultową szczególnym nadzorem.
Konkordat 1801 r.


363. System rozdziału utrzymał się do r. 1801, gdy Napoleon podpisał z papieżem Piusem VII konkordat. W konkordacie papież zniósł dawny, przedrewolucyjny podział na diecezje, akceptując tym samym podział wprowadzony przez Konstytuantę, pokrywający się mniej więcej z podziałem terytorialnym państwa na departamenty. Nominacji biskupów i arcybiskupów dokonywać miał pierwszy konsul (potem cesarz) zaś papież nadawać miał nominatowi inwestyturę kanoniczną. Był to więc powrót do zasad, określonych jeszcze w konkordacie bo-lońskim z 1516 roku. W sprawie skonfiskowanych Kościołowi dóbr zawarto kompromis: papież uznał za nienaruszalny powstały przez ich sprzedaż stan faktyczny, formalnie jednak nie zrzekł się ich na rzecz państwa francuskiego. Państwo francuskie zobowiązało się natomiast do wypłacania stałych pensji biskupom i proboszczom. Do Kościoła powróciły także świątynie i budynki, które nie zostały jeszcze sprzedane osobom trzecim. W 1802 r. Napoleon dołączył do konkordatu, bez zgody papieża, 77 artykułów ograniczających znacznie autonomię Kościoła. Mimo sprzeciwów papieża, prawo to uznano za część składową kon-
VW5 k



Francja konstytucyjna



H. Uwagi wstępne
364. Upadek Napoleona zakończył pierwszy okres francuskiego Utrwalenie się
konstytucjonalizmu. Był to okres prób, pierwszych doświadczeń; konstytucJonaI'-, . . , , . P , ? , , , zmu we Francji
wprowadzane konstytucje okazały się nieiunkcjonalne, a praktyka
rządów często nie tylko odbiegała od litery konstytucji ale po prostu jej zaprzeczała. Tak było w przypadku tzw. konstytucji konsularnej, republikańskiej w swych podstawach, i praktyki monarchicznych de facto rządów Napoleona. Od 1814 r. konstytucjonalizm stał się już we Francji trwałą podstawą władzy państwowej. Decydujące znaczenie miała tutaj decyzja Ludwika XVIII, który, restaurując monarchię Burbonów i nawiązując w wielu swych działaniach do czasów przed-rewolucyjnych, uznał jednak (namawiany nota bene gorąco przez Aleksandra I, cesarza Rosji), że zasady sprawowanej przez niego władzy powinny być ujęte w formie konstytucji. Dla wszystkich późniejszych rządów, które w mniej lub bardziej otwarty sposób nawiązywały do dorobku rewolucji, było już oczywiste, że legitymizować swą władzę mogą wyłącznie na podstawie aktu konstytucji.
365. Konstytucje Francji XIX i XX w. podzielić można na trzy ro- Trzy rodzaje dzaje: są to konstytucje monarchiczne (1814, 1830), konstytucje repu- konstytucJl blikańskie (1848, 1875, 1946 i 1958) oraz zachowująca specyficzny charakter konstytucja napoleońska (1852), nawiązująca do konstytucji konsularnej z 1799 roku. Większość wymienionych konstytucji odegrała ważną rolę w dziejach europejskiego konstytucjonalizmu, stając
się wzorem lub punktem odniesienia dla konstytucji innych państw. Zasadnicze znaczenie miały zwłaszcza konstytucja 1814 r. i akty konstytucyjne 1875 r. stwarzające podstawy III Republiki.
W ciągu XIX wieku gruntowały się też zasady funkcjonowania administracji państwa zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Wprowadzony przez Napoleona centralizm uzupełniany był systematycznie elementami samorządowymi. Nowej regulacji, już na początku XX w., doczekały się też stosunki między państwem a Kościołem.
190
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
2. Konstytucje monarchiczne
A. Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII Oktrojowanie 366. Po upadku Napoleona w 1814 r. Senat ogłosił koniec cesar-
kLludwika'xviII StWa' uchwalił nowa- konstytucję i wezwał na tron Ludwika XVIII, brata ściętego w 1793 r. Ludwika XVI. Przebywający w Anglii Ludwik XVIII odmówił przyjęcia tronu na warunkach określonych przez Senat i po wylądowaniu we Francji w czerwcu 1814 r. nadał jej (czyli oktrojo-wał) własną konstytucję. Po epizodzie 100 Dni, będącym nieudaną próbą powrotu na tron Napoleona, Ludwik XVIII objął definitywnie rządy we Francji, uznając, że jest to dziewiętnasty rok jego panowania.
Powrót Burbonów został zaakceptowany przez wielkie europejskie mocarstwa, które walczyły z Napoleonem, a po jego klęsce przystąpiły na Kongresie Wiedeńskim (1814-1815) do układania nowego porządku w Europie. Podstawową zasadą tego ładu miał być legitymizm, oznaczający powrót dawnych dynastii na europejskie trony. Jednocześnie jednak zdawano sobie sprawę z tego, że powrót starych reżimów, sprzed 1789 r., jest już niemożliwy, gdyż 25 lat porządków wyrosłych z idei, praktyki i dokumentów rewolucji, nie da się całkowicie wyeliminować. Konstytucja nadana przez Ludwika XVIII była więc próbą pogodzenia tych dwóch światów: absolutnej monarchii ancien regime'uz obywatelskim doświadczeniem lat 1789-1814.
Nawiązanie do
modelu
angielskiego
367. Karta Konstytucyjna 1814 r. nawiązywała w wielu rozwiązaniach do modelu angielskiego. Ludwik XVIII spędził wiele lat na emigracji w Anglii i dobrze znał praktykę angielskich rządów. Recypowa-nym instytucjom nadał jednak specjalny charakter, chcąc maksymalnie zwiększyć władzę królewską. Mimo tych różnic karta Ludwika XVIII stała się do pewnego stopnia zapisem angielskiego modelu rządów, który, jak wiadomo, nigdy nie przybrał konstytucyjnej formy. Późniejsza popularność modelu ustrojowego Anglii w Europie wynikała w dużym stopniu ze znaczenia, jakie uzyskała konstytucja 1814 roku.
Król 368. Konstytucja Ludwika XVIII nosiła nazwę Karty Konstytu-
jakosuweren cyjnej (Charte Constitutionnelle). W ten sposób monarcha chciał nawiązać do dawnych przywilejów nadawanych przez władców i podkreślić zarazem, że konstytucja ta nie wynika z woli suwerennego ludu (dlatego odrzucił konstytucję proponowaną mu przez Senat) lecz jest wyrazem suwerennej decyzji królewskiej. Zarazem jednak nadanie konstytucji oznaczało samoograniczenie się władzy królewskiej, władcy mieli bowiem każdorazowo zaprzysięgać konstytucję zobo-
Francja konstytucyjna
191
wiązując się do jej przestrzegania. Suwerenem w państwie był zatem ról, który władzę swą sprawował Dei gratia (z łaski Boga), on dawał konstytucję swym poddanym i tylko on mógł dokonywać w zmian. Jest rzeczą charakterystyczną, że konstytucja nie regulo-kwestii porządku dziedziczenia tronu francuskiego, tak jak czy-to konstytucja 1791 roku. Ludwik XVIII uważał bowiem, że wskazanie następcy tronu jest wewnętrzną sprawą rządzącej dynastii (która w tym zakresie pozostała wierna prawu salickiemu) i nie należy i materii Karty Konstytucyjnej (bo nie stanowi przedmiotu ustępstw strony króla, a tak Ludwik XVIII traktował wydaną przez siebie
tę).
i parlament



369. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że suwerenem jest Władza ustawo-król, było bardzo szczególne usytuowanie monarchy w ramach funkcji �awcza: kro1 ustawodawczej. Art. 15 Karty stanowił, że władza ustawodawcza jest wykonywana kolektywnie przez króla, Izbę Parów i Izbę Deputowanych Departamentalnych. Inicjatywę ustawodawczą posiadał wyłącznie król, on też nadawał sankcję wszystkim ustawom i ogłaszał je.
Proces ustawodawczy zależał więc w ogromnym stopniu od władcy: on go uruchamiał i ostatecznie decydował o wprowadzeniu ustawy w życie. W Karcie próbowano w tym zakresie zachować pozory podziału władz, wyodrębniono więc władzę ustawodawczą i wykonawczą, ale obie powierzono w istocie monarsze, nadając parlamentowi rolę organu konsultacyjnego.
Praktyka konstytucyjna poszła jednak w kierunku nadania parlamentowi dużej samodzielności. Była to osobista zasługa Ludwika XVIII, który starał się tak dobierać skład swych ministrów, by cieszyli się oni poparciem obu izb. Tym samym parlament zyskiwał istotnie na znaczeniu i mógł bardziej aktywnie wpływać na legislację. W takim też kierunku poszła interpretacja doktrynalna konstytucji (zwłaszcza Beniamina Constanta, przedstawiciela kierunku liberalnego i deputowanego do izby niższej).
370. Parlament składał się z dwóch izb. Karta stanęła zatem na 'zba Parów gruncie zasady bikameralizmu. Izba wyższa, zwana Izbą Parów, miała � sk'aprawo głosowania przysługiwało dopiero od 30 roku życia. Izbie Parów przewodniczył kanclerz.
371. Izba niższa, zwana Izbą Deputowanych Departamentalnych, Izba Deputowa-składała się z 459 deputowanych, którzy pochodzili z wyborów. Wy- nych wybierana w bierano ich na 5 lat w wyborach pośrednich i cenzusowych. Czynne ^^"
wy borach
192
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
prawa wyborcze miały osoby osiągające bardzo wysoki dochód, które ukończyły 30 rok życia. W praktyce oznaczało to, że na około 30 min mieszkańców ówczesnej Francji prawa wyborcze posiadało zaledwie około 100 tysięcy (i liczba ta zmalała w okresie Restauracji Burbo-nów). Ilość osób posiadających bierne prawo wyborcze była jeszcze niższa i wynosiła 15 tysięcy (cenzus wieku wynosił w takim przypadku 40 lat). W 1820 r. wprowadzono wybory pluralne: najbogatsi mieszkańcy uzyskali dzięki temu możliwość dwukrotnego głosowania, i wybierania w ten sposób dwóch piątych składu izby. Izba Deputowanych mogła być w każdej chwili rozwiązana przez króla. Konstytucja wprowadziła jednak obowiązek powołania nowej izby w ciągu trzech miesięcy. Ludwik XVIII uznał zatem, że pochodząca z wyborów izba stanowi trwały element systemu ustrojowego państwa.
Równorzędność 372. Uprawnienia legislacyjne obu izb były w zasadzie podobne.
izb w toku jecjynie w przypadku ustaw podatkowych król miał obowiązek przed-
U SI'1 WOtlil WC/VII1
kładania ich najpierw Izbie Deputowanych. Każda ustawa wymagała zgody obu izb. Projekt musiał więc tak długo wędrować z izby do izby, aż uzgodniły one jednakową redakcję ustawy (taką procedurę nazwano potem procedurą navette).
Samodzielne
uprawnienia
prawodawcze
króla: ordonanse
Władza wykonawcza: nieodpowiedzialny król i ministrowie

373. Król zachował dla siebie ważne samodzielne uprawnienia prawodawcze. Zgodnie z art. 14 Karty mógł wydawać "rozporządzenia i ordonanse niezbędne dla wykonywania ustaw i dla bezpieczeństwa państwa". Wykonywanie tych uprawnień przez króla rodziło wiele zastrzeżeń. Klauzula bezpieczeństwa państwa pozwalała na bardzo szeroką interpretację, co dawało królowi pretekst do wkraczania w dziedziny regulowane już przez ustawy. W 1830 r. następca Ludwika XVIII Karol X, znajdujący się w konflikcie z parlamentem, po rozwiązaniu izby niższej wydał na podstawie wspomnianych prerogatyw 4 ordonanse, z których dwa, dotyczące zmiany ordynacji wyborczej i zniesienia wolności prasy, stanowiły oczywiste naruszenie konstytucji. Działania te doprowadziły do wybuchu tzw. rewolucji lipcowej i upadku Karola X.
374. Władza wykonawcza, zgodnie z art. 13, "należała wyłącznie do króla". Osoba królewska była święta i nietykalna, król nie ponosił więc żadnej odpowiedzialności. Odpowiedzialność ponosili jego ministrowie. Konstytucja nie mówiła nic o tym, czy ministrowie tworzą kolegialny gabinet. Dopuszczała natomiast, by byli oni jednocześnie członkami Izby Parów lub Izby Deputowanych i dawała im prawo wypowiadania się w izbach w dowolnym momencie. W praktyce ministrowie tworzyli gabinet, a jeden z nich pełnił faktycznie rolę premiera.
Francja konstytucyjna
193
375. Odpowiedzialność ministrów ograniczała się formalnie do zdrady i nadużycia władzy. Formuła nadużycia władzy była jednak bardzo szeroka i oznaczała w istocie pełną odpowiedzialność konstytucyjną. Egzekwowana była ona w trybie impeachmentu: Izba Deputowanych stawiała w stan oskarżenia, natomiast Izba Parów sądziła. Karta nie znała instytucji odpowiedzialności parlamentarnej. Ludwik
/III, idąc bliskim sobie wzorem angielskim, starał się jednak tak bierać skład gabinetu ministrów i tak wyznaczać jego faktycznego efa, by ministrowie mieli zapewnioną większość w izbie niższej. Od praktyki tej odszedł Karol X mianując w 1828 r. wbrew większości rlamentarnej gabinet księcia de Polignac.
376. Władza sądowa wykonywana była w imieniu króla zgodnie : art. 57 Karty, w którym deklarowano, że "cała sprawiedliwość po-
izi do króla". Sędziowie byli więc mianowani przez panującego, i gwarancję ich niezawisłości stanowiła nieusuwalność z urzędu.
Odpowiedzialność
konstytucyjna
ministrów
Król źródłem sprawiedliwości

377. Ludwik XVIII był świadom głębokich, nieodwracalnych Gwarancje pod-nian, jakie dokonały się w społeczeństwie francuskim w okresie stawowych Praw
rewolucji i w czasach napoleońskich. Jednocześnie musiał jednak wyjść naprzeciw oczekiwaniom zwolenników restauracji monarchii. W pierwszym rozdziale Karty, zatytułowanym "Prawa publiczne Francuzów" Ludwik XVIII zawarł katalog podstawowych praw publicznych, nie odbiegających daleko od standardu Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, choć oczywiście nazwa ta nie mogła się pojawić w konstytucji. Karta gwarantowała Francuzom równość wobec prawa, wolność osobistą, wolność prasy, nienaruszalność własności. Zapewniała także wolność wyznania, chociaż jednocześnie ustanawiała religię katolicką religią państwową. Oczekiwania zwolenników starego porządku miało usatysfakcjonować przywrócenie tytułów szlacheckich oraz odrzucenie zasady suwerenności ludu. Przywracając szlachectwo Karta zastrzegała jednocześnie, że tytuł szlachecki nie może uprawniać do jakichkolwiek przywilejów ani zwalniać od obowiązków wobec społeczeństwa.
378. Karta Konstytucyjna Ludwika XVIII stała się swego rodzaju Znaczenie Karty praktycznym zastosowaniem teorii "czwartej władzy", czyli neutral- Ksttyjnej nej, moderującej władzy królewskiej, stojącej ponad trzema podstawowymi władzami w państwie. Był to pewien kompromis między
koncepcją bezwzględnego prymatu monarchy (charakterystycznej dla absolutyzmu) i koncepcją prymatu parlamentu (jako konsekwencji suwerenności ludu). Król miał pełnić rolę nadrzędnego organu w państwie, który jednak nie wykonywał swej władzy bezpośrednio (jak monarcha absolutny) lecz za pośrednictwem odpowiedzialnych ministrów.

194
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

Model Karty Konstytucyjnej okazał się bardzo atrakcyjny dla tych wszystkich monarchii europejskich, które poszukiwały łagodnej drogi od absolutyzmu oświeconego do ustroju konstytucyjnego. Oparły się na niej konstytucje państw Związku Niemieckiego, Austrii (1867), Prus (1850), Rosji (1906).

B. Karta Konstytucyjna z 1830 r.
Objęcie rządów
379. Rewolucja lipcowa 1830 r. położyła kres rządom głównej
? Prz'zll"lf linii Burbonów. Po wymuszonej wypadkami w Paryżu abdykacji Ka-orleanską Burbo- ... , , . r , �. � ^-.- . ....
nów rola X, władzę powierzono Ludwikowi Filipowi, przedstawicielowi
linii orleańskiej. Ogłoszona przez niego 14 sierpnia 1830 r. Karta Konstytucyjna stanowiła w ogromnej części powtórzenie karty Ludwika XVIII. Wprowadzone nieliczne korekty nie miały jednak charakteru kosmetycznego, prowadziły bowiem do zmiany układu sił między królem a Izbą Deputowanych, i pozwoliły na powolne kształtowanie się we Francji systemu parlamentarnego.

Otwarty problem
podmiotu
suwerenności:
król i izby
Główne zmiany konstytucyjne: wzmocnienie roli parlamentu, rozszerzenie praw wyborczych, ograniczenie uprawnień prawodawczych króla
380. Konstytucja nie przesądzała jednoznacznie, kto jest suwerenem w państwie. Formuła preambuły sugerowała, że suwerenność rozkłada się na króla i izby ("Zarządziliśmy i zarządzamy, by Karta 1814 r. tak jak została poprawiona przez obie izby i zaakceptowana przez nas, została ponownie ogłoszona w następującym brzmieniu..."). Tak też widzieli tę kwestię najwybitniejsi politycy epoki, którzy tę konstytucję wcielali w życie (Adolf Thiers i Francois Gu- I izot). Warto także zauważyć, że Ludwik Filip ogłaszał konstytucję jako król Francuzów, a nie jako król Francji. Nie bez znaczenia było również to, że choć Izba Deputowanych starała się działać w ramach ; dawnej Karty (dlatego nie przeprowadziła sama zmian w konstytucji), to jednak zaoferowała tron księciu orleańskiemu (a więc z pominięciem następców według prawa salickiego) i postawiła warunki intronizacji. Warunki te Ludwik Filip przyjął i ogłosił jako własne postanowienia, ale oznaczało to, że przestał być suwerenem i że parlament uzyskał szczególną pozycję w państwie.
381. Konsekwencją tej zmiany koncepcji suwerena były wszystkie modyfikacje wprowadzone do dawnej karty. Inicjatywę ustawodawczą, dotychczas zastrzeżoną dla króla, miały odtąd także obie izby. Zmieniono treść art. 14, dającego królowi prawo wydawania ordonansów, ograniczając ich zakres wyłącznie do wykonywania ustaw (odpadła więc przesłanka działania na rzecz bezpieczeństwa państwa). Obniżono cenzus wieku w wyborach do izby, w przypadku biernego prawa wyborczego z 40 do 30 lat, zaś w przypadku czynneg
z30 do 25 xok\x tycia. Ważne zimat^ dokon
Francja konstytucyjna
195

się w ordynacji wyborczej uchwalonej wiosną 1831 roku. Obniżono cenzus majątkowy i objęto nim także podatek płacony od działalności handlowej, co pozwoliło rozszerzyć prawa wyborcze na przedstawicieli finansjery, kupców i przemysłowców. W sumie oznaczało to podwojenie liczby wyborców. Osłabiono także znaczenie izby wyższej, w której zniesiono instytucję parów dziedzicznych, pozostawiając w niej wyłącznie powoływanych dożywotnio nominatów królewskich. Dwóch istotnych zmian dokonano w rozdziale początkowym traktującym o prawach publicznych Francuzów. Po pierwsze wykreślono artykuł głoszący, że religia katolicka jest religią państwową, po drugie zaś artykuł mówiący o wolności prasy został wzmocniony zapisem, że cenzura nie będzie nigdy przywrócona.
382. Nie zmieniono postanowień dotyczących funkcjonowania System orleański:
ministrów i ich odpowiedzialności. Praktyka konstytucyjna odbiegała Podwóina .... . . , . ,, , , . . odpowiedzialność
jednak w tym zakresie w zasadniczy sposób od tego, co robiono pod minjstrów
rządami Karty 1814 (i to nawet za życia Ludwika XVIII). Równowa-sił między monarchą i izbą deputowanych spowodowała, że wykształcił się system podwójnej odpowiedzialności politycznej ministrów. Musieli się oni cieszyć zarówno zaufaniem króla jak i poparciem izby niższej a utrata zaufania jednego z tych podmiotów pociągała za sobą konieczność rezygnacji ministra lub dymisji całego gabi-etu. System taki bywa nazywany systemem orleańskim. Aktywną olę w jego kreowaniu odegrał Ludwik Filip, który pozostawał pod dużym wpływem systemu angielskiego (w Anglii spędził kilkanaście lat swego życia).
Kształtowaniu się zasad odpowiedzialności parlamentarnej mini-rów sprzyjało pojawienie się na forum parlamentu kilku ugrupowań slitycznych, które nie spełniały jeszcze co prawda kryteriów nowo-esnej partii politycznej, ale aktywnie uczestniczyły w grze o wła-ę, współtworząc koalicję rządzącą, lub podejmując działania zmie-ąjące do jej obalenia.
Ministrowie ponosili poza tym odpowiedzialność konstytucyjną za zbrodnie i nadużycia władzy. Odpowiedzialność tę egzekwowano w trybie impeachmentu: Izba Deputowanych oskarżała, Izba Parów sądziła.
383. Monarchia lipcowa trwała 18 lat. Liczne kryzysy u jej Znaczenie Karty schyłku, a przede wszystkim konsekwentny opór wobec wszelkich KonstytucyJneJ prób demokratyzowania prawa wyborczego, spowodowały w lutym
1848 r. jej upadek i proklamowanie II Republiki.
Konstytucja 1830 r. i praktyka wprowadzonego przez nią syste-nu rządów odegrały ważną rolę w dziejach europejskiego konstytu-



196
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
cjonalizmu. Do Karty Konstytucyjnej 1830 r. nawiązali w dużym stopniu twórcy konstytucji Belgii z 1830 roku. Konstytucja ta wprowadzała wprost zasadę suwerenności ludu i postanawiała, że wszystkie władze w państwie, łącznie w władzą królewską mają swoje źródło w konstytucji. Konstytucja belgijska stała się z kolei wzorem dla XX-wiecznych monarchii konstytucyjnych. Do niektórych rozwiązań karty 1830 r. nawiązywano w toku prac nad podstawami ustroju III Republiki, przygotowując grunt pod, jak się potem okazało nieudany, powrót Orleanów na tron francuski. Współcześnie system orleański znalazł swe zastosowanie w Konstytucji V Republiki.
II
3. Konstytucje republikańskie '" ' *"' ' �&'>?>
'"'ii:'"'' �'''"'" A. Konstytucja II Republiki z 1848 r.
Uchwalenie 384. II Republikę proklamowano w końcu lutego 1848 roku. W
kwietniu przeprowadzono powszechne i bezpośrednie wybory do Zgromadzenia Konstytucyjnego, które przygotowało i uchwaliło we wrześniu nową konstytucję. W Zgromadzeniu przewagę miały ugrupowania umiarkowane i one nadały kształt konstytucji, nawiązując w wielu proponowanych rozwiązaniach do konstytucji Stanów Zjednoczonych.
Władza ustawo- 385. Konstytucja 1848 r. powierzała władzę ustawodawczą jed-
awcza:je no- nojzbowemu Zgromadzeniu Narodowemu. Liczyło ono 750 deputo-izbowe Zgroma- i-i "i , ,,
dzenie Narodowe wanycn> wybieranych na 3 lata w wyborach powszechnych (cenzus
wieku 21 lat), bezpośrednich, równych i tajnych. Inicjatywę ustawodawczą posiadali członkowie izby oraz ministrowie.

Władza wykonaw-
cza: prezydent
i ministrowie

386. Władzę wykonawczą "lud francuski delegował obywatelo- 1 wj ^5^ otrzymuje tytuł Prezydenta Republiki". Powierzenie funkcji głowy państwa prezydentowi było wyraźnym nawiązaniem do kon- I stytucji amerykańskiej. Prezydenta Republiki wybierano na okres 4 lat 1 w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim i tajnym. Konstytucja zabraniała powtórnego wyboru na urząd prezydencki. Ponowne objęcie tego urzędu było możliwe dopiero po upływie czterech lat. Prezy- j dent wyposażony został w dość szerokie uprawnienia. Przede wszyst-kim do niego należało powoływanie i odwoływanie ministrów. Kon- , stytucja nie mówiła nic o odpowiedzialności politycznej ministrów, co w praktyce oznaczało, że ponosili oni taką odpowiedzialność przed prezydentem. Prezydent (i ministrowie) był odpowiedzialny konstytu-cyjnie. Jako szczególny przypadek traktowano próbę rozwiązania parlamentu lub utrudniania jego pracy działania takie kwalifiko-
Francja konstytucyjna
197
Praktyka konstytucyjna: rywalizacja prezydenta ze Zgromadzeniem
ne były jako zdrada główna. Odpowiedzialność konstytucyjną eg-kwowano przed Najwyższym Trybunałem, przy czym w stan oskar-enia stawiać miało Zgromadzenie Narodowe. Prezydentowi przysługiwało słabe weto zawieszające wobec ustaw uchwalonych przez Zgromadzenie. Do jego przełamania wystarczyło ponowne uchwalenie ustawy przez Zgromadzenie zwykłą większością.
Ważną rolę konstytucja przewidywała dla Rady Stanu. Oprócz prawowania funkcji nadzorczej nad administracją publiczną, miała na opiniować projekty ustaw, przygotowane przez ministrów oraz owstałe z inicjatywy posłów, a także przygotowywać akty wyko-awcze z zakresu administracji publicznej. Radzie Stanu przewodni-ył wiceprezydent, a jej członków powoływało Zgromadzenie.
387. Praktyka konstytucyjna II Republiki obnażyła wszystkie słabości konstytucyjnych rozwiązań i ukazała, że republika nie miała
; jeszcze wielu zwolenników. W wybranym w 1849 r. Zgromadzeniu większość uzyskali monarchiści, którzy dążyli do przywrócenia we Francji monarchii. W 1850 r. Zgromadzenie ograniczyło powszech-)ść głosowania przez wprowadzenie 3-letniego domicylu. Ograniczenie to stało się dokuczliwe zwłaszcza dla migrującej w poszukiwaniu pracy ludności robotniczej. W wyborach prezydenckich zwyciężył Ludwik Napoleon Bonaparte, bratanek Napoleona I. Legenda napoleońska była ciągle bardzo żywa (zwłaszcza na wsi francuskiej, wśród ludności chłopskiej), co pozwoliło Bonapartemu zdecydowanie pokonać innych konkurentów. Jako prezydent Ludwik Napoleon nie dopuścił do wykształcenia się parlamentarnej formuły rządów, kierował bezpośrednio ministrami i uczynił ich politycznie odpowiedzialnymi przed sobą. Jednocześnie zyskiwał sobie szerszą popularność podejmując walkę ze Zgromadzeniem (zwłaszcza zaś ze wspomnianą wyżej zmianą zasad wyborczych).
Konstytucja zabraniała powtórnego wyboru na urząd prezydenta. Ludwik Napoleon zdecydował się więc w grudniu 1851 r. na przeprowadzenie zamachu stanu. Rozwiązał Zgromadzenie, uchylił obowiązującą konstytucję, a następnie uzyskał w plebiscycie akceptację dla swych działań i pełnomocnictwa do przygotowania nowej konstytucji.
B. Konstytucja III Republiki z 1875 r.
388. Po kapitulacji Napoleona III w 1870 r. pod Sedanem w wojnie Ustanowienie francusko-pruskiej i upadku II Cesarstwa, 4 września 1870 r. ogłoszono rePubliki Jako Francję ponownie republiką. Wybrane na początku 1871 r. Zgromadzę- �?^ ^^ nie Narodowe miało zdecydować o przyszłym ustroju Francji. Więk-
dść w Zgromadzeniu mieli monarchiści, którzy nie uznawali deklara-



198
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


cji z 4 września. Monarchiści byli podzieleni jednak na zwolenników dynastii orleańskiej i tzw. legitymistów, którzy nadal uznawali główną linię Burbonów za jedynych dziedziców korony francuskiej. Każda z tych grup reprezentowała inny program polityczny. Legitymiści chcieli powrotu silnych rządów królewskich, orleaniści natomiast starali się przywrócić system funkcjonujący w okresie monarchii lipcowej. Niemożność uzgodnienia wspólnego stanowiska spowodowała, ze mimo przewagi liczebnej w Zgromadzeniu, zwolennikom monarchii nie udało się doprowadzić do restauracji tej formy rządów. iu ii-***
Ostateczne wprowadzenie ustroju republikańskiego odbyło się w sposób przypadkowy. W 1875 r. w toku dyskusji poseł Wallon postawił wniosek w brzmieniu: "Prezydent Republiki wybierany jest większością głosów przez Senat i Izbę Deputowanych połączone w Zgromadzenie Narodowe". Wniosek przeszedł większością jednego głosu (353 do 352). Ponieważ w przyjętym wniosku znalazło się określenie republikańskiej formy państwa, sposób wyboru prezydenta oraz stwierdzenie dwuizbowej struktury parlamentu, głosowanie to uznaje się za narodziny III Republiki. Za wnioskiem głosowała znaczna część zwolenników linii orleańskiej, traktując republikę jako formę przejściową, przygotowującą instytucjonalny grunt pod przyszłą liberalną monarchię konstytucyjną.
Konstytucja jako 389. W ciągu 1875 r. uchwalono konstytucję III Republiki. Nie
trzy odrębne mjaja ona formy jednolitego aktu, lecz składała się z trzech ustaw: "0 ustawy organjzacjj w|a(jz publicznych" z 25 lutego 1875, "O organizacji Senatu" z 24 lutego 1875 i "O stosunkach między władzami publicznymi" z 16 lipca 1875. Wszystkie trzy ustawy były dość lakoniczne, co pozwalało na ich elastyczną interpretację, i stało się jednym z powodów funkcjonowania konstytucji III Republiki przez 65 lat praktycz-nie bez zasadniczych zmian. Zwięzłość ustaw konstytucyjnych wynikała także z tego, ze popierający je zwolennicy Orleanów chcieli po szybkim powrocie na tron ograniczyć do minimum zmiany w konsty-




















v. �?
królem, by wprowadzić angielski model ustrojowy.
Władza 390. Konstytucja III Republiki przenosiła, najogólniej mówiąc,
UMd�uU^u4. zasady auc,vevsV.\e^ mouaTcuu paramsutarnej na %runt ustroju recuou-kańskiego. Władza ustawodawcza należała do Senatu i Izby Deputo-wanych. Izby te łączyły się w Zgromadzenie Narodowe w trzech przypadkach: dla wyboru prezydenta, dla wyboru dożywotnich senatorów oraz w celu zmiany konstytucji.
parlament

r. Sźc^ego/ną ro/ę Jtonsfyti/c/a przyzna/a Se/latow/'. . on z 3OO senatorów, w tym 75 dożywotnich (którzy uzupełniali się w ;
________________Francja konstytucyjna____________________ 199
drodze kooptacji) i 225 wybieranych w departamentach. Senatorów wybierano na 9 lat, przy czym co 3 lata zmieniała się jedna trzecia składu. Wyborów dokonywano w kolegiach departamentalnych, w których uczestniczyli przedstawiciele rad departamentalnych, okręgowych i gminnych (municypalnych) oraz deputowani z danego departamentu. Bierne prawo wyborcze przysługiwało po ukończeniu czterdziestego roku życia. Senat miał szerokie kompetencje. Przysługiwała mu inicjatywa ustawodawcza, miał równorzędną z izbą niższą pozycję w procesie uchwalania ustaw, wykonywał też funkcje sądowe (w ramach trybu impeachment, oraz jako sąd dla rozpoznawania zamachów na bezpieczeństwo państwa). Zgoda Senatu potrzebna była też dla rozwiązania Izby Deputowanych przez prezydenta. W 1884 r. usunięto z Senatu senatorów dożywotnich; odtąd wszyscy senatorowie wybierani byli w kolegiach departamentalnych.
392. Izba Deputowanych liczyła 600 deputowanych, wybiera- Izba
nych na 4 lata w 4-przymiotnikowych wyborach: bezpośrednich, rów- DePutowanych nych, tajnych i powszechnych z niskim cenzusem wieku 21 lat, jednak z wykluczeniem kobiet i wojskowych służby czynnej. System wyborczy ulegał kilkakrotnym zmianom w okresie III Republiki: wybory odbywały się albo w okręgach jednomandatowych (z konieczno-; ścią uzyskania bezwzględnej większości w pierwszej turze lub zwykłej w drugiej), albo w okręgach wielomandatowych (i wtedy pojawiał element proporcjonalności, pozwalający rozdzielać mandaty między poszczególne listy wyborcze proporcjonalnie do liczby oddanych na nie głosów; do najczęściej stosowanych systemów rozdziału należy tzw. system d'Hondta).
393. Inicjatywa ustawodawcza należała do obu izb i prezydenta. Tok ustawodawczy: Każda ustawa musiała zostać uchwalona przez obie izby. W przypad- rownorzCdność izb ku rozbieżności projekt wędrował z izby do izby tak długo, aż obie
izby wyraziły zgodę na tę sama redakcję (procedura navette). W przypadku ustaw budżetowych prezydent obowiązany był wnosić je najpierw do Izby Deputowanych. Prezydentowi przysługiwało słabe weto zawieszające: mógł zwrócić się do izb o ponowne uchwalenie ustawy. Powtórne przyjęcie jej przez obie izby zmuszało prezydenta do opublikowania ustawy.
394. Władza wykonawcza spoczywała w rękach prezydenta i mi- Władza nistrów. Prezydent wybierany był na okres 7 lat, z możliwością re- wyk�nawcza: elekcji, przez Zgromadzenie Narodowe, czyli połączone izby Senatu i
Izby Deputowanych. Kompetencje prezydenta ujęte były bardzo szeroko. Mianował on ministrów i innych urzędników cywilnych, dysponował siłami zbrojnymi, miał prawo łaski, przysługiwała mu inicjaty-

200
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
wa ustawodawcza i weto zawieszające, mógł wreszcie (za zgodą Senatu) rozwiązać Izbę Deputowanych. Prezydent ponosił jedynie odpowiedzialność konstytucyjną i to tylko za zdradę główną. W takim przypadku na wniosek Izby Deputowanych sądzony był przez Senat (impeachment). W intencji twórców konstytucji leżało umocnienie władzy prezydenta. Miała być ona bliska władzy królewskiej. W praktyce, po kryzysie 1877 r. wywołanym rozwiązaniem Izby Deputowanych i ustąpieniu w 1879 r. prezydenta Mac Mahona, zwolennika powrotu monarchii, władza prezydenta straciła całkowicie na znaczeniu. Nadziejom na powrót monarchii kres położyła nowelizacja konstytucji w 1884 roku. Stanowiła ona, że ustrój republikański nie może być przedmiotem rewizji konstytucji oraz, że urzędu prezydenta nie będą obejmować przedstawiciele niegdyś rządzących Francją rodów królewskich. Funkcje prezydenta stały się czysto reprezentacyjne, natomiast na plan pierwszy wysunęły się obie izby.
Odpowiedzialność
parlamentarna
ministrów

395. Wiązało się to ściśle z kwestią odpowiedzialności ministrów. Konstytucja zawierała w tym zakresie bardzo lakoniczny przepis. Powiadała, że ministrowie są solidarnie odpowiedzialni przed obu izbami za ogólną politykę rządu oraz indywidualnie za swe akty osobiste. Nie precyzowała jednak w jakiej formie ta odpowiedzialność powinna być egzekwowana. Na podstawie tego przepisu rozwinęła się jednak we Francji bardzo szeroko instytucja odpowiedzialności parlamentarnej ministrów egzekwowanej za pomocą głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności, i to zarówno w Izbie Deputowanych jak i w Senacie. Wobec słabej pozycji prezydenta, rząd stał się całkowicie zależny od parlamentu. Do głosowania dochodziło najczęściej w wyniku interpelacji poselskich. Ten system całkowitej dominacji władzy ustawodawczej nad wykonawczą, jaki ukształtował się w III Republice (wbrew intencjom twórców konstytucji) w wyniku praktyki konstytucyjnej, nazywany bywa "parlamentaryzmem absolutnym". Odpowiedzialność parlamentarną egzekwował także Senat. Wielokrotnie zdarzało się, że upadek gabinetu spowodowany był właśnie uchwaleniem wotum nieufności przez izbę wyższą. Ministrowie ponosili także odpowiedzialność konstytucyjną, która egzekwowana była w trybie impeachmentu.
396. W Izbie Deputowanych III Republiki dominował system parlamentarnych wjeiOpartyjny. Partie polityczne były jednak słabe organizacyjnie i
niezdyscyplinowane. Zawiązywane koalicje okazywały się więc kru- j che i często dochodziło do zmian gabinetów. W okresie 65 lat istnie- j nia III Republiki funkcjonowało 140 rządów, a w okresie międzywo- \ jennym czas trwania jednego gabinetu wynosił średnio 5 miesięcy i.
Praktyka rządów

Francja konstytucyjna


! dni. Zdarzały się jednak rządy, które upadały już po kilku dniach. ęste zmiany rządów nie wywoływały jednak chaosu w administra-i państwa. W rozmaitych konfiguracjach koalicyjnych uczestniczyli owiem zazwyczaj ci sami politycy. Nie występował we Francji III Republiki wyraźny podział na partie rządzące i opozycję. W rezultacie upadek gabinetu nie prowadził do przejęcia władzy przez opozycję, lecz do tworzenia nowej większości, często z udziałem poprzednio sprawujących władzę polityków (to dlatego znany polityk III Republiki Georges Clemenceau, który doprowadził do upadku wielu rządów, powiadał, że obalał zawsze ten sam gabinet). Trzeba też dodać, że zrywanie koalicji nie groziło rozpisaniem nowych wyborów, nie oznaczało więc bezpośredniej obawy utraty mandatu, a to dlatego, że prawo prezydenta do rozwiązania parlamentu wygasło w drodze desuetudo (czyli niestosowania). Chociaż formalnie pracami ministrów kierować powinien prezydent, w praktyce na czoło wysunął się emier, czyli jeden z ministrów, któremu powierzano sformowanie gabinetu. Oficjalnie funkcja prezesa Rady Ministrów pojawiła się we Francji u schyłku okresu międzywojennego (w 1934 r.).
397. W latach trzydziestych pozycja rządu uległa istotnemu Wzmocnienie
wzmocnieniu. Kryzys gospodarczy i coraz wyraźnieiszy niedowład rzsldu: dekretyz
, -i-iii- ii i mocą ustawy
parlamentu, jako ciała uchwalającego ustawy, spowodowały, ze rząd
został wyposażony w prawo wydawania dekretów z mocą ustawy. W drodze ustawowego upoważnienia, w określonym czasowo i przedmiotowo zakresie rząd uzyskiwał możliwość stanowienia prawa i zmieniania obowiązujących ustaw. Teoretycznie dekrety rządowe powinny być zatwierdzane przez parlament, ale w praktyce często nie respektowano tego wymogu.
398. Konstytucja III Republiki odegrała wielką rolę w historii Znaczenie konsty-konstytucjonalizmu. Stworzyła model republiki parlamentarnej, prze- tucJ'I" RePubllkl ciwstawny republice prezydenckiej, jaka ukształtowała się w Stanach Zjednoczonych. Łączyła funkcję prezydenta, jako republikańskiej
;łowy państwa (zastępując wcześniejsze pomysły rozmaitych kolegialnych ciał w rodzaju Dyrektoriatu, czy nawiązujących do starożyt-
ego Rzymu konsulów), z systemem parlamentarnym typu angielskiego, a więc opartym na zasadzie odpowiedzialności politycznej mini-
rów przed parlamentem. Atrakcyjność modelu III Republiki ujawniła się po I wojnie światowej, gdy w Europie wiele nowych lub od-adzających się państw poszukiwało wzorów dla swych systemów ustrojowych. Jednym z nich była Rzeczpospolita Polska, która w konstytucji marcowej z 1921 r. nawiązała do ustroju III Republiki.



202
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

C. Konstytucje Francji po II wojnie światowej ""H^fei Koniec 399. Klęska Francji w wojnie z Niemcami w 1940 r. położyła
III powstanie kreS m RePublice- 10 ljPca 1940 r- Zgromadzenie Narodowe przelało Wolnego Państwa cała- władz? ustawodawczą i wykonawczą na ostatniego premiera III
Francuzów Republiki, bohatera I wojny światowej marszałka Petaina. Wobec zajęcia Paryża przez Niemców Petain przeniósł siedzibę państwa do Vichy. W ten sposób powstało Wolne Państwo Francuzów, formalnie nie okupowane przez Niemców, w praktyce podporządkowane władzom niemieckim. W 1942 r., gdy Niemcy zajęły całe terytorium Francji (łącznie z obszarem Vichy), Petain, sprawujący dotąd rządy osobiste, utworzył stanowisko premiera, powołał na ten urząd Lavala, jawnie kolaborującego z reżimem hitlerowskim, i przelał na niego swoje uprawnienia.
Powstanie 400. Jednocześnie w 1940 r. powstał drugi ośrodek władzy, sku-
IV Republiki piony wokoj generała de Gaulle'a, który stanął na czele Komitetu
Wolnej Francji. Komitet podjął w ramach koalicji antyhitlerowskiej walkę z Niemcami i szybko zyskał uznanie aliantów. W 1944 powstał Rząd Tymczasowy Republiki Francuskiej z gen. de Gaullem na czele. Po wyzwoleniu Paryża w sierpniu 1944r. rząd ten, uznany przez wszystkie nurty ruchu oporu, objął całą władzę ustawodawczą i wykonawczą. Lavala aresztowano i skazano na karę śmierci. W referendum w październiku 1945 r. większość Francuzów opowiedziała się przeciw kontynuowaniu III Republiki, którą kojarzono z klęską 1940 r. i rządami Vichy, i powierzyła wybranej Konstytuancie zadanie przygotowania nowej konstytucji. Pierwszy projekt, poddany pod referendum w maju 1946, został odrzucony, drugi uzyskał w październiku nieznaczną większość. W ten sposób narodziła się IV Republika, r �/.rdiii.



System rządów 401. Konstytucja IV Republiki z 27 października 1946 wprowa-
parlamentarno- fa^ SyStem rządów stanowiących w dużym stopniu powtórzenie -gabinetowych modelu ffl Republjki. Ze względu na osobę generała de Gaulle'a obawiano się silnej władzy prezydenckiej, dlatego utrzymano supre mację władzy ustawodawczej, podporządkowując jej, w ramach sj temu parlamentarnego, radę ministrów (de Gaulle wycofał się 1 okres 12 lat z życia politycznego). IV Republika rozszerzyła ką wyborców, przyznając prawa wyborcze Vo\>\etom, wprowadza tak; system wyborów proporcjonalnych. Istotna zmiana dotyczyła pozy< izby wyższej. W miejsce Senatu powołano Radę Republiki (izba ni sza przyjęła natomiast nazwę Zgromadzenia Narodowego), wyposa zając ją w słabe weto zawieszające wobec ustaw uchwalonych przez
Francja konstytucyjna


niższą. W 1954 r. nowelizacja konstytucji przywróciła dawną procedurę navette, skracając jednak czas jej trwania i stanowiąc, że następnie decyzja ustawodawcza przechodziła w ręce wyłącznie ;romadzenia Narodowego. Władza wykonawcza należała do mini-rów oraz wybieranego przez połączone izby na okres 7 lat prezy-nta. Uprawnienia prezydenta były czysto reprezentacyjne (choć osiadał prawo słabego weta zawieszającego). Władzę wykonawczą sprawowała więc Rada Ministrów z premierem na czele, która musiała jednak cieszyć się zaufaniem większości parlamentarnej. W IV Republice funkcjonował system wielopartyjny i wszystkie problemy, znane wcześniej w III Republice, związane z tworzeniem i działaniem koalicji rządowych, wystąpiły w powojennej Francji z całą mocą. Konstytucja przewidywała co prawda możliwość rozwiązania parlamentu (decyzją rządu, ale w formie dekretu prezydenta), opatrywała nak tę ewentualność tyloma warunkami, że tylko raz udało się rządowi wykorzystać to uprawnienie.
402. W 1958 r. w obliczu kryzysu algierskiego i nacisków armii Upadek
IV Republika zakończyła swe istnienie. Zgromadzenie Narodowe f RePubllkl powołało na stanowisko premiera generała de Gaulle'a i powierzyło v Republiki mu zadanie opracowania nowej konstytucji, wskazując jedynie, że owy akt konstytucyjny uwzględniać powinien zasadę powszechnych yborów, podziału władzy, odpowiedzialności politycznej rządu oraz niezawisłości sędziowskiej. Projekt konstytucji został zatwierdzony w referendum 28 września 1958 r. i nowa konstytucja weszła w życie 4 października 1958 roku. Obowiązuje ona (po istotnych zmianach do-onanych w 1962 r.) do dzisiaj jako fundament ustroju V Republiki.
403. Konstytucja V Republiki wprowadza system pół- Dominującą prezydencki. Od 1962 r. prezydent Republiki wybierany jest w po- i wszechnych wyborach na okres 7 lat (z możliwością reelekcji), co
nadaje mu szczególny bo pochodzący bezpośrednio od wyborców mandat do sprawowania władzy. Uprawnienia prezydenta są bardzo szerokie. Powołuje on i odwołuje premiera, mianuje na wszystkie ważne urzędy publiczne, prowadzi politykę zagraniczną państwa, ądza referendum, formalnie przewodniczy posiedzeniom Rady linistrów, może rozwiązać parlament. W sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa może ogłosić stan wyjątkowy.
404. Władza prawodawcza rozdzielona została między parlament Dwuizbowy
rząd. Parlament, wybierany w demokratycznych wyborach, jest Par'ament:
�i ,ry ? . xt j � o x � j � ? .. Zgromadzeń ie
dwuizbowy (Zgromadzenie Narodowe i Senat) i do jego kompetencji Narodowe i Senat
należy uchwalanie ustaw (z własnej inicjatywy lub inicjatywy rządu), adencja Zgromadzenia wynosi 5 lat, Senatu 9 lat (przy czym
prezydenta
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Senat ma charakter reprezentacji regionalnej). Konstytucja wylicza materie, które muszą być regulowane w drodze ustawy, wprowadza zatem domniemanie, że wszystkie inne kwestie mogą być rozstrzygane dekretami rządowymi.
Odpowiedzialność
ministrów:
elementy systemu
orleańskiego
Rada Konstytucyjna: badanie zgodności ustaw z konstytucją
Praktyka tzw. cohabitation
405. Konstytucja przewiduje odpowiedzialność parlamentarną \ ministrów, wprowadza jednak wiele warunków i ograniczeń, które ! powodują, że egzekwowanie tej odpowiedzialności jest bardzo utrud- i nione. Ministrowie muszą jednocześnie cieszyć się zaufaniem prezy- 1 denta. Oznacza to wprowadzenie do ustroju republikańskiego ele- 1 mentów tzw. systemu orleańskiego.
406. Ważne miejsce w systemie organów V Republiki zajmuje Rada Konstytucyjna. Bada ona zgodność ustaw z konstytucją, orzeka także o prawidłowości wyborów prezydenta, deputowanych i senato- 1 rów. Jej rozstrzygnięcia mają charakter ostateczny i są wiążące dla 1 wszystkich organów państwa.
407. System konstytucyjny V Republiki jest próbą znalezienia 1 równowagi między władzą wykonawczą i ustawodawczą, i takiego j ułożenia relacji między nimi, by nie groziły one permanentnym kryzy- 1 sem gabinetowym, a jednocześnie dawały rządowi oparcie w pocho- i dzącym z wyborów parlamencie. Nowym doświadczeniem dla syste- I mu konstytucyjnego V Republiki stała się tzw. cohabitation, czyli sytuacja, w której prezydent i większość parlamentarna (a więc rząd) pochodzą z przeciwnych obozów politycznych.


4. Konstytucja cesarska z 1852 r.

Powstanie II Cesarstwa
imię Napoleona UL
408. II Cesarstwo nie odegrało większej roli w historii konstytucjonalizmu. Jego początki związane są z upadkiem II Republiki i wprowadzeniem dyktatorskich rządów przez Ludwika Napoleona Bonaparte. Po uchyleniu konstytucji 1848 r. Ludwik "Napoleon przedstawi! w styczniu 1852 r. nową konstytucję uzyskując wcześniej w drodze plebiscytu mandat do jej opracowania. Konstytucja 18f nawiązywała w dużym stopniu do konstytucji konsularnej z 1795 tym że na okres 10 lat powierzała Ludwikowi Napoleonowi jako pre zydentowi ogromną władzę w państwie. W listopadzie 1852 r. Sena nadał Ludwikowi Napoleonowi godność dziedzicznego cesarza Fr& cuzów. Po zaakceptowaniu tej decyzji w kolejnym plebiscycie, 2 7SJ2r. Li/dw/Ar Atepo/eo// og/os/7s/e cesarzem przyjmując l UL









Francja konstytucyjna
409. W myśl konstytucji 1852, zmodyfikowanej po paru Szerokie liesiącach, głową państwa o bardzo szerokich kompetencjach był uPrawnienia
arz. Mianował on i odwoływał ministrów, którzy nie tworzyli abinetu i ponosili odpowiedzialność tylko przed cesarzem. Posiadał yłączną inicjatywę ustawodawczą oraz prawo sankcji ustaw, co awało mu pełną kontrolę nad procesem ustawodawczym. Cesarz niał także prawo wydawania własnych aktów prawnych.
410. Projekty ustaw lub cesarskich ordonansów przygotowywała Ciało
ada Stanu. Projekty ustaw dyskutowało następnie i uchwalało Ciało Ustawodawcze> Jstawodawcze. Obok Ciała Ustawodawczego funkcjonował Senat,
óry badał zgodność ustaw z konstytucją, miał także uprawnienie do przeprowadzania w niej zmian (podobnie jak Senat Zachowawczy w konstytucji Napoleona I). Członków Rady Stanu i Senatu powoływał , Ciało Ustawodawcze pochodziło natomiast z wyborów (w dużym stopniu demokratycznych).
411. W połowie lat 60-tych podjęto pewne próby reformy ustroju Próby reformy II Cesarstwa. Szły one w kierunku zwiększenia uprawnień Ciała ustroJu Ustawodawczego oraz powołania izby wyższej. Reformy te, nawiązujące do modelu orleańskiego, nie miały już żadnego znaczenia,
gdyż przyjęto je w maju 1870 r., czyli na trzy miesiące przed upadkiem II Cesarstwa.


5. Organizacja zarządu państwa

administracyjnego

412. Organizacja administracji wprowadzona w 1800 r. przez Fachowy Napoleona zachowała swój zasadniczy kształt po dzień dzisiejszy. cnarakter korpusu Scentralizowany i biurokratycznie urządzony zarząd państwa powodował, że mimo wielu zmian konstytucyjnych w latach 1814-1875, a
potem bezustannych zmian rządzących gabinetów w latach 1875-1958, państwo funkcjonowało normalnie i polityczne gry, uprawiane wśród członków izb, nie przenosiły się na korpus urzędniczy, który, z wyjątkiem prefektów, pozostawał apolityczny.
413. Od drugiej połowy XIX w. poczynając, napoleoński system Rozwój samorzą-administracji zaczęto stopniowo uzupełniać organami samorządu te- du terytorialneg� rytorialnego, których uprawnienia systematycznie rosły. Od 1831 r.
merowie byli mianowani spośród wybieralnych członków rad gminnych, od 1848 r. mer pochodził już z wyborów. Od 1837 r. gminy zaczęły realizować także zadania własne, co mogło stanowić podstawę rozwoju ich samorządności. Od czasów III Republiki gminy przejmowały także funkcje zlecone administracji. Samodzielność

206
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
?


gmin została ostatecznie ugruntowana w latach 1882 i 1884 ustawą o organizacji gmin. W 1871 r. uznano departament za samorządowy związek terytorialny. Pociągnęło to za sobą rozszerzenie kompetencji rad departamentalnych. Uzyskały one swój organ wykonawczy w postaci komisji departamentalnej, która jednak nie ograniczyła urzędu prefekta. Rady okręgowe i departamentalne, mimo bardziej demokratycznego składu (od 1833 roku pochodziły już z wyborów), nadal zachowały charakter doradczy. Daleko idące zmiany w administracji terytorialnej zapowiadała konstytucja IV Republiki. Motywowano je koniecznością lepszej realizacji zasady suwerenności ludu i przybliżenia obywateli do administracji. Konsekwencją tych zmian było umocnienie pozycji mera, natomiast reform, które miały doprowadzić do decentralizacji nie przeprowadzono. Zrealizowano je dopiero w czasach V Republiki. Zasadnicza zmiana, wprowadzona ustawą z 1972 r., polegała na utworzeniu regionów, grupujących kilka departamentów. Region ma charakter przede wszystkim gospodarczy; powinien przyczyniać się do rozwoju ekonomicznego i społecznego swojego terytorium, jego wprowadzenie nie oznaczało więc uszczuplenia uprawnień prefekta czy mera. Organami regionu są rada regionalna oraz prefekt regionu, przy czym w praktyce dominuje prefekt, a rada regionalna zachowuje rolę opiniodawczą.
414. Przez długi czas specjalną strukturę organizacyjną miał Paryż. Politycy obawiali się przyznania stolicy pełnych uprawnień samorządowych. Wspomnienie rewolucji, które wybuchały właśnie w j stolicy (zwłaszcza zaś Komuny Paryskiej z 1871 r.) spowodowało, że kontrola ze strony rządu nad organami samorządu miejskiego była tutaj szczególnie wnikliwa. Paryż do 1977 r. nie miał swojego mera. Jego funkcje wykonywało dwóch prefektów (Paryża i policji). Dopiero ustawa z 1975 r. (która weszła w życie w 1977 r.) wprowadziła w Paryżu urząd mera, wybieranego przez ludność miasta.
415. Rozwijający się aparat urzędniczy wszędzie wymagał stałego dopływu nowych, dobrze przygotowanych pod względem fachowym kadr. We Francji powołano w tym celu w 1945 r. Narodową Szkołę Administracji (Ecole Nationale d'Administration), której ukończenie otwiera drogę do najwyższych stanowisk w administracji państwowej.
Specjalny status Paryża

ENA - szkoła kadr administracji



Francja konstytucyjna

I Stosunki państwo Kościół
416. Stosunki między państwem i Kościołem katolickim uregu- Próby zmiany vał na całe XIX stulecie konkordat z 1801 roku. Próbę jego zmiany
djął już Ludwik XVIII. W swej Karcie Konstytucyjnej nadał religii itolickiej szczególną pozycję, wynosząc ją do rangi religii państwowej, zaś w 1817 r. podpisał z Piusem VII nowy konkordat, uchylający konkordat napoleoński (łącznie z artykułami organicznymi) i przy-
I wracający moc prawną układowi z 1516 r. Nowy konkordat nie wszedł jednak nigdy w życie, gdyż nie został ratyfikowany przez parlament. Ścisły związek z Kościołem propagował Karol X w ramach sojuszu tronu z ołtarzem. Jednakże w Karcie Konstytucyjnej 1830 r.
?? nie znalazł się już zapis o religii katolickiej jako państwowej. W monarchii lipcowej nastroje antyklerykalne okazały się mocne i Kościół
i znalazł się w bardzo trudnej sytuacji. Uległa ona poprawie dopiero u schyłku lat czterdziestych, by znowu pogorszyć się w okresie II Republiki. III Republika toczyła długotrwały spór z episkopatem i środowiskami katolickimi, które popierały ideę powrotu monarchii. Ostatecznie z 1905 r. uchwalono ustawę wprowadzającą rozdział Ko-
\ ścioła od państwa.
417. Ustawa z 28 grudnia 1905 r. potwierdzała wolność wyzna- Ustawa z 1905 r.: nia i swobodne wykonywanie kultu, zabraniała zarazem państwu fi- rozdzia' Kościoła nansowania jakiegokolwiek Kościoła i wyznania. Pozostawiała organizację Kościołów i związków wyznaniowych ich wewnętrznym regulacjom, zaznaczając jednak, że w świetle prawa publicznego stanowią one tylko stowarzyszenia. Uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnym wymagało od związków wyznaniowych podporządkowania
się uchwalonej również w 1905 r. ustawie o stowarzyszeniach. Ustawa ta przewidywała możliwość zakładania stowarzyszeń wyznaniowych posiadających osobowość prawną i realizujących cele związane z wykonywaniem kultu.
Wprowadzony we Francji ustawą z 1905 r. system rozdziału Kościoła od państwa uznany został potem za klasyczny model europejski, spełniający założenia liberalnej demokracji. Potwierdziły go konstytucje IV i V Republiki, stanowiąc, że Francja jest krajem świeckim.





Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku



1. Uwagi wstępne
Rywalizacja Austrii i Prus
o hegemonię w Niemczech
. i. U,
Federalizm jako

podstawa państwa kiej aż m niemieckiego
418. Po rozwiązaniu I Rzeszy Niemieckiej w 1806 r. przez kilka- ?jzjesjąt |at trwały próby zorganizowania na jej miejsce innej struktu- ^ która jednoczyłaby liczne państwa niemieckie. Dążenia te opierały się najpierw na ideach Oświecenia, z koncepcją suwerenności ludu i przyznaniem całej ludności praw obywatelskich, potem zaś na ideologii romantyzmu, która rozbudzała poczucie narodowej tożsamości. Idea zjednoczonych Niemiec stawiała problem ich hegemona. W I Rzeszy była nim dynastia Habsburgów. W XIX wieku walkę o hegemonię toczyły między sobą dwa państwa: monarchia austriacka Habsburgów i państwo pruskie Hohenzollernów. Ostatecznie szala przeważyła na korzyść Prus i właśnie pod ich przewodnictwem doszło do utworzenia II Rzeszy Niemieckiej. Austria znalazła się poza zjednoczonymi Niemcami, zachowując własne zróżnicowane wewnętrznie i wielonarodowościowe państwo. Po I wojnie światowej, ograniczona do Austrii właściwej, pozostała nadal odrębnym państwem.
419, Wszystkie próby reorganizowania państwowości niemiec-

zakładały federalną strukturę państwa. Tradycje lokalnych odrębności, mające za sobą niekiedy prawie 1000-letnie trwanie, były wciąż żywe i musiały być respektowane w programach zjednoczeniowych. Stąd dominująca formuła federacyjna. Wyjątkiem okazała się III Rzesza, budująca państwo unitarne. Po II wojnie światowej natomiast powróciła idea państwa federalnego.
2. Związek Reński (1806-1813)

Koniec I Rzeszy 420. Związek Reński (Rheinbund) powstał w 1806 r. z inicjatywy | Niemieckiej Napoieona5 po jego zwycięskiej wojnie z Austrią w 1805 r. i rozgromieniu Prus w U06 roku. Formalnie akt powołania związku miał dwojaki charakter. Była to umowa międzynarodowa nakładająca na jej sygnatariuszy określone obowiązki wobec protektora, czyi. Napo-
Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
209






ana, a jednocześnie powołująca nową organizację ponadpaństwową, poddaną opiece protektora. Książęta Rzeszy, którzy w lipcu 1806r. podpisali akt konstytuujący powstanie związku, zadeklarowali swe wystąpienie z Rzeszy. Cesarz Franciszek II, który już w 1804 r. przyjął tytuł cesarza Austrii, wydał 6 sierpnia 1806 r. deklarację oznajmiającą koniec Cesarstwa Rzymskiego Narodu Niemieckiego i zrzekł się wszystkich swoich uprawnień wynikających z tytułu cesarza Rzeszy.
421. Związek Reński był od strony prawnej związkiem suweren- Związek Reński nych państw, czyli konfederacją, jednocześnie jednak pozostawał Jako konfederacJa formą protektoratu Napoleona, który chciał w ten sposób włączyć te ziemie do Wielkiego Cesarstwa. Przewodniczącym związku, wyposa-; żonym w funkcje wyłącznie reprezentacyjne miał być arcybiskup Moguncji jako prymas niemiecki. Wspólnym organem związku miał [ być Sejm Związkowy (Bundestag) z siedzibą we Frankfurcie nad Me-nem. Sejm miał składać się z dwóch kolegiów: wielkich książąt i królów pod przewodnictwem prymasa oraz pozostałych książąt, pod przewodnictwem księcia Nassau. W rzeczywistości Sejm nie zebrał I się ani razu i niemal żadne postanowienie Aktu Związkowego nie weszło w życie. Jedynym faktycznie działającym organem był protektor Związku Reńskiego czyli Napoleon, który narzucał swe decyzje państwom skonfederowanym.
Związek Reński nie obejmował wszystkich państw niemieckich. Przede wszystkim zabrakło w nim Prus i monarchii Habsburgów, które kontynuowały walkę z Napoleonem. Trwałość związku okazała się też iluzoryczna. W 1813 r., po klęsce Napoleona w Rosji, a potem w bitwie pod Lipskiem, większość skonfederowanych państw obróciła się przeciw protektorowi. Wraz z upadkiem Cesarza Francuzów Związek Reński przestał istnieć.
422. W czasie krótkiego istnienia Związku Reńskiego zaszły jed- Proces mediatyzacji nak w Niemczech istotne zmiany. Po pierwsze dokonał się ogromnie terytoriow Rzeszy ważny proces tzw. mediatyzacji terytoriów Rzeszy, polegający na likwidacji większości drobnych terytoriów i ich włączeniu w obręb większych państw niemieckich. W ten sposób w miejsce bez mała 300 terytoriów i wolnych miast Rzeszy pojawiła się grupa dość rozległych i zwartych terytorialnie państw jak Badenia, Bawaria, Hesja, Saksonia czy Wirtembergia. Niektóre z nich uzyskały nawet status królestwa (Bawaria, Wirtembergia). Proces mediatyzacji nie był jednak przeprowadzony do końca i dlatego pozostało kilka wolnych miast Rzeszy, czy też zupełnie miniaturowych księstw (jak Liechtenstein). W państwach Związku Reńskiego zaznaczyły się także wpływy reform francuskich. I choć tylko 4 z nich weszło na drogę konstytucjonalizmu

210
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Powstanie
Związku
Niemieckiego

(niezbyt oryginalnego, będącego raczej recepcją konstytucji napoleońskiej), wiele zapoczątkowało reformy wewnętrzne polegające na likwidacji ustroju cechowego, poddaństwa chłopów, przywilejów szlachty i duchowieństwa, oraz na wprowadzaniu wolności przemysłowej.
3. Związek Niemiecki (1815-1866)
423. Związek Niemiecki powstał w ramach postanowień Kongresu Wiedeńskiego, zamykającego okres wojen napoleońskich i ustalającego nowy porządek w Europie. Rozstrzygnięcie problemu niemieckiego było jednym z zagadnień, które dyskutowano podczas kongresu. Myślano już wtedy o zjednoczeniu terenów niemieckich, ale stanęły temu na przeszkodzie ambicje władców niemieckich, zwłaszcza władców świeżo podniesionych w hierarchii terytoriów Rzeszy, oraz angielska polityka "równowagi europejskiej", którą zjednoczone Niemcy mogłyby naruszyć. Szczegółowe zasady działania związku znalazły się w tzw. Aktach Wiedeńskich z 1820 r. (Wiener Schlufiakte).
Związek Niemiecki (Deutscher Bund) miał charakter konfederacji, a więc związku suwerennych państw. W jego skład weszło 35 państw i 4 wolne miasta (Hamburg, Lubeka, Brema i Frankfurt nad Menem). Związek objął wszystkie terytoria dawnej Rzeszy, łącznie z Prusami i Austrią, z tym, że poza związkiem znalazły się te terytoria habsburskie i pruskie, które formalnie do I Rzeszy nie należały, jak Galicja, Węgry, Poznańskie oraz Prusy Zachodnie i Wschodnie.
Organy Związku 424. Jedynym organem wspólnym związku było Zgromadzenie
Niemieckiego: Związkowe (Bundesversammlung) nazywane Sejmem Związkowym
Zgromadzenie ." , x\ .. � � j . o � r> -M
Związkowe Rada (Bundestag). Stanowiło ono nawiązanie do dawnego Sejmu Rzeszy i tak
Ściślejsza jak tamten było zjazdem dyplomatycznym przedstawicieli poszczególnych krajów. Liczba przedstawicieli zależała od rangi kraju: królestwa miały po 4 reprezentantów, inne państwa odpowiednio mniej. W sumie w Sejmie Związkowym zasiadało 69 posłów. Jego kompetencje były niewielkie i ograniczały się do zmieniania aktów prawnych dotyczących związku, wypowiadania wojny i zawierania pokoju. Uchwały zebrań plenarnych musiały zapadać jednomyślnie, przy czym nie przewidywano żadnej dyskusji nad przedstawianymi projektami.
Sprawy bieżące załatwiano w tzw. Radzie Ściślejszej (Engerer Rat). Rada składała się z 17 umocowanych członków związku, w tym 11 państw dysponowało głosami wirylnymi (jak np. Prusy, Austria, Bawaria, Badenia, Wirtembergia, Saksonia, Hanower), pozostałe dysponowały w sumie 6 głosami. Dawało to przewagę większym państwom związku, gdyż w Radzie Ściślejszej głosowano większością głosów. Radzie przewodniczył przedstawiciel Austrii.
Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
211
Organy Związku Niemieckiego nie były zdolne do podejmowania liejszych decyzji. Bardzo szybko stał się on miejscem rywalizacji ustrii i Prus o hegemonię, co skutecznie paraliżowało działalność i organów.
Wiele państw skonfederowanych w Związku Niemieckim weszło i drogę konstytucjonalizmu. Należały do nich Bawaria (1818), Balia (1818), Wirtembergia (1819), Hesja (1820), Saksonia (1832), Hanower (1833). Wszystkie te konstytucje nawiązywały do modelu Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII z 1814 roku. Wprowadzały osobiste rządy monarchów, powoływały dwuizbowe parlamenty, z ystokratyczna izbą wyższą i pochodzącą z ograniczonych wyborów [ niższą. Jako monarchie absolutne funkcjonowały natomiast nadal \ustria i Prusy. Konstytucje w tych państwach pojawiły się dopiero 1848 r. (Wiosna Ludów).



425. W walce o hegemonię w związku przewagę zyskały szybko Walka o hegemonię
usy. Już w 1833 r. doprowadziły do powstania związku celnego, w Zwi^zku m'Cdzy , , . . . � - . ? � j i v. u i � Austrią i Prusami
tory łączył je z innymi państwami w jednolity obszar celny. Do
viązku celnego przystąpiły z czasem niemal wszystkie państwa Związku Niemieckiego, z wyjątkiem jednak Austrii. Choć Prusy nie dysponowały w ramach związku celnego żadnymi specjalnymi przy-vilejami, faktycznie sprawowały w nim kierownictwo, co pozwalało
i na ujednolicanie na terenach niemal całych Niemiec systemu handlowego, monetarnego oraz prawa wekslowego.
426. Ważnym epizodem w procesie jednoczenia ziem niemiec- Parlament kich okazały się wydarzenia 1848 roku. W maju 1848 r. doszło do frankfurcki
brania się we Frankfurcie demokratycznie wybranej ogólnonie-nieckiej Konstytuanty. Na forum tego tzw. parlamentu frankfurckie-dyskutowano możliwość nadania Niemcom struktury państwa fe-eralnego z konstytucją opartą na zasadzie suwerenności ludu, z cesa-em o ograniczonej władzy na czele. Propozycja wzbudziła opory niejszych państw, które nie chciały się zgodzić na restaurację cesar-va. Decydujący okazał się jednak spór między zwolennikami pozostawienia Austrii w nowym państwie a przeciwnikami tego rozwiązania dążącymi do powierzenia funkcji cesarza królowi pruskiemu. Ostatecznie zwyciężyło stanowisko tzw. partii małoniemieckiej, ale król pruski Fryderyk Wilhelm IV nie przyjął korony, jako oferowanej mu z woli ludu. W rezultacie parlament frankfurcki nie doprowadził do zjednoczenia Niemiec, pokazał jednak, że Prusy stają się wyraźnym, akceptowanym przez inne państwa niemieckie liderem procesów zjednoczeń iowych.

212
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
427. spór o przewodnictwo w Związku Niemieckim rozstrzygnął się w ^ro^ze działań wojennych. Wojna prusko-austriacka, do której
Wojna 1866 r.:
rozważanie jy j p, j
Niemieckiego doszło w 1866 r. zakończyła się błyskawicznym sukcesem Prus. Jeszcze przed rozpoczęciem działań wojennych wystąpiły one ze Związku Niemieckiego i zaproponowały państwom niemieckim utworzenie nowego stowarzyszenia. Po klęsce poniesionej z rąk pruskich w bitwie pod Sadową w 1866 r., Austria zgodziła się na rozwiązanie Związku Niemieckiego. Inicjatywa znalazła się całkowicie w rękach
pruskich.
Prusy jako organizator Związku Pólnocno--Niemieckiego
Organy związku:
przewodniczący
(król pruski),
Reichslag
i Bundesrat



4. Związek Północno-Niemiecki (1867-1871)
428. Podstawą prawną Związku Północno-Niemieckiego stała się konstytucja z 1 lipca 1867 r. uchwalona przez Sejm składający się z przedstawicieli poszczególnych państw członkowskich i zatwierdzona przez monarchów sfederowanych państw. Ważną rolę przy opracowywaniu konstytucji odegrał Otton Bismarck, premier pruski. Konstytucja ta powoływała do życia państwo związkowe. W przeciwieństwie więc do poprzednich prób zjednoczeniowych, które zatrzymywały się na poziomie konfederacji, czyli luźnego związku państw, Związek Północno-Niemiecki stanowił odrębne państwo, w skład którego wchodziły państwa członkowskie. Znalazły się w nim państwa wchodzące przedtem w skład Związku Niemieckiego, z wyjątkiem Austrii, Bawarii, Wirtembergii i Hesji. Pięć szóstych obszaru związku stanowiło państwo pruskie, podobnie kształtowały się proporcje ludności.
429. Dziedzicznym przewodniczącym związku został król pruski. Władza ustawodawcza powierzona została dwuizbowemu parlamentowi: izba niższa nosiła nazwę Sejmu (Reichsłag), natomiast drugą izbę, czyli Radę Związkową (Bundesrat) tworzyli przedstawiciele rządów państw sfederowanych. Dwuizbowa struktura ciała ustawo-dawczego odpowiadała zatem federalnej strukturze państwa.
Sejm Rzeszy pochodził z wyborów powszechnych, bezpośrednich, równych i tajnych. Jego kadencja miała trwać 3 lata. Oprócz stanowienia prawa do jego kompetencji należała także ratyfikacja traktatów międzynarodowych. Rada Związkowa liczyła 43 członków, z czego Prusy miały 17 miejsc, Saksonia 4, Brunszwik i Meklemburgia po 2, a pozostałe 18 państw po jednym. Raaa akceptowała każdy projekt ustawy zanim trafił on pod obrady Sejmu, pełniła także rolę sądu polubownego w przypadku sporu między państwami członj
Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
213
Funkcje wykonawcze należały do Prezydium Rady, powoływa-ego przez Radę. Prezydium mianowało wszystkich urzędników fede-icji i nadzorowało ich pracę. Przygotowywało projekty ustaw, zwo-vało posiedzenia Sejmu, mogło też na wniosek Rady rozwiązać Sejm. Pracom prezydium przewodniczył z urzędu premier pruski.
430. Zakres spraw wspólnych dla związku został szeroko zakre- Zakres kompetencji ony. Należały do nich: wojsko, marynarka, koleje i drogi, poczta, zw|izku vestie monetarne, handel zagraniczny. Wspólne miało być także prawo sądowe (karne, cywilne i handlowe). Szeroki zakres kompetencji związku w połączeniu z dominującą w nim pozycją Prus oznaczał możliwość ujednolicenia spraw niemieckich pod dyktando pruskie i ułatwiał pełne zjednoczenie ziem niemieckich pod egidą Prus. Kilka lat istnienia związku zapoczątkowało rzeczywiście procesy daleko posuniętej integracji politycznej i gospodarczej małych państw niemieckich z Prusami. Oznaczało także definitywne przekreślenie aspiracji Habsburgów do odbudowy Rzeszy niemieckiej.


5. II Rzesza Niemiecka (1871-1918)


431. Po pokonaniu Francji w wojnie 1870 r. król pruski porożu- Powstanie iiiał się z władcami Bawarii, Badenii i Wirtembergii, proponując im u Rzeszy
przystąpienie do Związku Północno-Niemieckiego. Na mocy tego orozumienia 1 stycznia 1871 r. proklamowano powstanie II Rzeszy Niemieckiej, zaś 18 stycznia króla pruskiego ogłoszono w Wersalu
cesarzem niemieckim. Parę miesięcy później, 16 kwietnia 1871 r..
Sejm nadał nowemu państwu konstytucję.
432. II Rzesza była państwem federalnym. Składała się z 22 H Rzesza jako państw członkowskich i 3 wolnych miast (Lubeka, Brema i Ham- państwo federalne burg). Należały do niej królestwa Prus, Bawarii, Saksonii i Wirtembergii, wielkie księstwa Badenii, Hesji, Sasko-Weimarskie i Olden-
burskie oraz 12 mniejszych księstw. W 1911 r. status państwa członkowskiego uzyskała Alzacja z Lotaryngią. Państwa tworzące II Rze-były ogromnie zróżnicowane terytorialnie. Największe z nich, jsy, liczyły blisko 350 tys. km2, najmniejsze, jak księstwa Reuss czy Lippe nieco ponad 300 km2.
433. Konstytucja II Rzeszy z 1871 r. stanowiła w dużej części Król pruski -powtórzenie konstytucji Związku Północno-Niemieckiego z 1867r. cesarzem Wprowadziła jednak do niej kilka istotnych zmian, będących wynikiem zmiany sytuacji po zwycięskiej wojnie z Francja, rozszerzenia
federacji o nowe państwa oraz ugruntowania przewodnictwa króla pruskiego w procesie tworzenia Rzeszy. Na czele państwa stanął król
214
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

Kanclerz jako organ wykonawczy Rzeszy

Reichstag
Bundesrat

pruski, jako dziedziczny cesarz niemiecki (Deutscher Kaiser). Do uprawnień cesarza należało mianowanie kanclerza i wszystkich urzędników federacji, zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, zwoływanie Sejmu Rzeszy i Rady Związku a także zawieranie traktatów międzynarodowych. Projekty ustaw miały być wnoszone w imieniu cesarza, który przygotowywał i ogłaszał ich ostateczną wersję, nie miał natomiast prawa sankcji ustaw. Był prawnie nieodpowiedzialny i wszystkie jego decyzje wymagały kontrasygnaty kanclerza. Konstytucja nie przesądziła kto był suwerenem w państwie. Uprawnienia cesarza mogą wskazywać na niego, jednakże Bismarck, jako jeden ze współtwórców konstytucji, uważał, że suwerenność tkwi "w całości rządów związkowych" (co mogło sugerować, że źródłem suwerenności federacji jest porozumienie zawarte między królem pruskim, jako przewodniczącym Związku Północno-Niemieckiego i czterema monarchami, na które powołuje się zresztą preambuła konstytucji).
434. Władza wykonawcza należała do kanclerza, który sprawował ją w imieniu cesarza. Kanclerz nie był odpowiedzialny przez Sejmem i wykonywał swoje funkcje samodzielnie. Konstytucja nie przewidywała bowiem istnienia federalnych ministrów. Od końca lat 70-tych zaczęły się tworzyć organy Rzeszy o charakterze ministerialnym. Do 1918 powstało ich 12. Kierowali nimi sekretarze stanu, którzy mieli status urzędników kanclerza, odpowiedzialnych przed nim, i nie tworzyli gabinetu. Do końca II Rzeszy kanclerz pozostał więc jedynym organem wykonawczym Rzeszy. Kanclerzem Rzeszy był najczęściej premier pruski.
435. Władzę ustawodawczą konstytucja powierzyła Sejmowi Rzeszy i Radzie Związku, tworzących jak gdyby dwuizbowy parlament. Do Sejmu Rzeszy {Reichstag) wchodziło 397 posłów wybieranych na okres 3 lat w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych. Prawa wyborcze przysługiwały wszystkim mężczyznom po ukończeniu 25 roku życia. W 1888 r. kadencję Sejmu przedłużono do 5 lat. Oprócz ustawodawstwa do kompetencji Sejmu Rzeszy należało ratyfikowanie umów międzynarodowych i stanowienie budżetu.
436. Rada Związku (Bundesrat) była przedstawicielstwem krajów członkowskich. Zasiadali w niej umocowani przez rządy tych krajów pełnomocnicy. Rada liczyła 58 członków (od 1911 61), przy czym Prusy miały w niej 17 miejsc, Bawaria 6, Saksonia i Wirtembergia po 4, pozostałe państwa od 1 do 3, w zależności od znaczenia i wielkości kraju. Formalnie rzecz biorąc Rada Związku nie stanowiła izby parlamentu, lecz była odrębnym organem Rzeszy. Posiadała jednak ważne uprawnienia w zakresie ustawodawstwa, co

Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
215

czyniło z niej faktycznie izbę wyższą o składzie charakterystycznym dla państwa federalnego. Obok uprawnień ustawodawczych Rada rozstrzygała spory pomiędzy państwami członkowskimi, współdecydowała z cesarzem o rozwiązaniu Sejmu, miała też prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Radzie przewodniczył z urzędu kanclerz Rzeszy.
Sejm i Rada posiadały równorzędne stanowisko w zakresie ustawodawstwa. Obu przysługiwała inicjatywa ustawodawcza i zgoda obu była niezbędna do przedłożenia ustawy cesarzowi do ogłoszenia.
437. Konstytucja rozstrzygała zakres spraw wspólnych dla fede- Rozdział kompe-racji. Zaliczała do nich m.in. politykę zagraniczną, cła, wojsko, mary- tencJ' ^'Cdzy narkę wojenną, podatki ustanawiane na cele wspólne, ustawodawstwo zwj3zkowe w zakresie prawa sądowego (karnego, cywilnego i handlowego), pocztę, transport lądowy i wodny. Sprawy nie wymienione jako wspólne pozostawały w gestii państw członkowskich. Niektóre państwa zachowały jednak, nawet w dziedzinach zastrzeżonych jako wspólne, częściową samodzielność. Przykładowo władcy Badenii, Bawarii i Wirtembergii zachowali w okresie pokoju zwierzchnictwo nad własną armią; Bawaria utrzymała ponadto odrębną pocztę.
Organem sądowym federacji był Sąd Rzeszy (Reichsgericht) z siedzibą w Lipsku. Pełnił on funkcje sądu rewizyjnego od orzeczeń sądów krajowych, a także zajmował się wykładnią prawa związkowego i krajowego.
438. Konstytucja II Rzeszy zawierała wiele przepisów ramowych. W tej sytuacji decydująca stała się praktyka konstytucyjna. Zasadnicze znaczenie miały tutaj relacje między poszczególnymi krajami związkowymi, a w szczególności pozycja Prus w federacji. Fakt, iż cesarzem był król pruski a kanclerzem premier pruskiego rządu, który jednocześnie przewodniczył Radzie Związku, powodował, że II Rzesza zdominowana była przez Prusy i mogła prowadzić wyłącznie taką politykę, która była korzystna dla Prus. Warto także wspomnieć, że każdą propozycję zmiany konstytucji mogło zablokować 14 głosów w Radzie Związku. Ponieważ Prusy posiadały 17 miejsc w Radzie, mogły samodzielnie sprzeciwić się każdej rewizji konstytucji. Znany ówczesny historyk, Heinrich von Treitschke, podsumowując pozycję Prus w federacji nazwał Rzeszę "cesarstwem pruskim narodu niemieckiego".
W II Rzeszy nie rozwinęła się instytucja odpowiedzialności politycznej kanclerza czy ministrów. Kanclerz pozostawał odpowiedzialny wyłącznie przed cesarzem, ministrowie zaś przed kanclerzem. Prowadziło to w praktyce do utrzymania się rządów osobistych cesarza.
II Rzesza jako "cesarstwo pruskie narodu niemieckiego"



216
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Tendencje unitar- 439. Wyraźne były też tendencje unitarne. Sprzyjała im w jakimś
ne: kodyfikacje sensje SZCzególna pozycja Prus w państwie, ale także przyjęta przez konstytucję zasada supremacji prawa związkowego nad prawem krajowym. Różnice między poszczególnymi krajami związkowymi zacierały się ponadto w wyniku stopniowego rozszerzania kompetencji organów centralnych oraz obejmowania coraz szerszego zakresu spraw ustawami Rzeszy. Duże znaczenie miały również przeprowadzone ogólnoniemieckie kodyfikacje prawa karnego (1871), cywilnego (1900), handlowego (1897) oraz postępowania cywilnego i karnego (1877), dzięki którym udało się zlikwidować trwający od wielu stuleci partykularyzm prawny.
Mimo tych tendencji Rzesza pozostała do swego końca państwem federalnym. Poszczególne kraje związkowe zachowały swoje parlamenty, rządy, własną strukturę sądową. Utrzymała się także wielka różnorodność w zakresie administracji lokalnej.






6. Republika Weimarska (1919-1933)

Powstanie
Republiki
Weimarskiej


440. Klęska Rzeszy w I wojnie światowej oraz fala rewolucyj-vystąpień pod koniec 1918 r., doprowadziły do abdykacji cesarza Wilhelma II i zastąpienia ustroju monarchicznego ustrojem republikańskim. Podobne zmiany dokonały się także w poszczególnych krajach byłej Rzeszy: i tam rządzące dotychczas dynastie zostały pozbawione tronu. Powstały w tych warunkach prowizoryczny rząd zwołał do Weimaru Zgromadzenie Narodowe. 5 sierpnia 1919 r. uchwaliło ono nową konstytucję, która stała się podstawą ustrojową j �>S3ł-"o�.' państwa, formalnie nazwanego Rzeszą, w powszechnie zwanego Re-j publiką Weimarską.
Ogólna charakte- 441. Konstytucja weimarska czerpała wzory z demokracji parla-
rystyka konstytu- mentarnych (zwłaszcza Francji), sięgając zarazem do doświadczeń cji weimars lej ustroj0Wych Stanów Zjednoczonych (pozycja prezydenta, system federalny). Stanęła wyraźnie na gruncie zasady suwerenności ludu, wprowadziła szeroki katalog praw obywatelskich, w tym także praw socjalnych i ekonomicznych, odwoływała się często do elementów! demokracji bezpośredniej (referendum ludowe). Dzięki temu stano-| wiła przykład jednej z najbardziej demokratycznych konstytucji okre su międzywojennego.
Federalny charak- 442. Republika Weimarska była federacją (mimo licznych gło-
ter Republiki żów w Zgromadzeniu postulujących unitarny charakter państwa z nadaniem jedynie dawnym krajom związkowym autonomii). W jej


216
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


Powstanie
Republiki
Weimarskiej
Tendencje unitar- 439, Wyraźne były też tendencje unitarne. Sprzyjała im w jakimś
ne: ko yfikacje sensje szczególna pozycja Prus w państwie, ale także przyjęta przez ogólnoniemieckie . . fe .p J J v . , \ JJY ,
konstytucję zasada supremacji prawa związkowego nad prawem krajowym. Różnice między poszczególnymi krajami związkowymi zacierały się ponadto w wyniku stopniowego rozszerzania kompetencji organów centralnych oraz obejmowania coraz szerszego zakresu spraw ustawami Rzeszy. Duże znaczenie miały również przeprowadzone ogólnoniemieckie kodyfikacje prawa karnego (1871), cywilnego (1900), handlowego (1897) oraz postępowania cywilnego i karnego (1877), dzięki którym udało się zlikwidować trwający od wielu stuleci partykularyzm prawny.
Mimo tych tendencji Rzesza pozostała do swego końca państwem federalnym. Poszczególne kraje związkowe zachowały swoje parlamenty, rządy, własną strukturę sądową. Utrzymała się także wielka różnorodność w zakresie administracji lokalnej.
6. Republika Weimarska (1919-1933)
440. Klęska Rzeszy w I wojnie światowej oraz fala rewolucyjnych wystąpień pod koniec 1918 r., doprowadziły do abdykacji cesarza Wilhelma II i zastąpienia ustroju monarchicznego ustrojem republikańskim. Podobne zmiany dokonały się także w poszczególnych krajach byłej Rzeszy: i tam rządzące dotychczas dynastie zostały pozbawione tronu. Powstały w tych warunkach prowizoryczny rząd zwołał do Weimaru Zgromadzenie Narodowe. 5 sierpnia 1919 r. uchwaliło ono nową konstytucję, która stała się podstawą ustrojową państwa, formalnie nazwanego Rzeszą, w powszechnie zwanego Republiką Weimarską.
441. Konstytucja weimarska czerpała wzory z demokracji parlamentarnych (zwłaszcza Francji), sięgając zarazem do doświadczeń ustrojowych Stanów Zjednoczonych (pozycja prezydenta, system federalny). Stanęła wyraźnie na gruncie zasady suwerenności ludu, wprowadziła szeroki katalog praw obywatelskich, w tym także praw socjalnych i ekonomicznych, odwoływała się często do elementów demokracji bezpośredniej (referendum ludowe). Dzięki temu stanowiła przykład jednej z najbardziej demokratycznych konstytucji okresu międzywojennego.
Federalny charak- 442. Republika Weimarska była federacją (mimo licznych gło-
ter Republiki gow w Zgromadzeniu postulujących unitarny charakter państwa z Weimarskiej ...... . . . , ........
nadaniem jedynie dawnym krajom związkowym autonomii). W jej
skład weszło 21 krajów, w tym 3 wolne miasta (Lubeka, Hamburg i

Ogólna charakterystyka konstytucji weimarskiej
Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
217

Brema) oraz tak małe organizmy jak Lippe czy Anhalt (co było dowodem utrzymywania się ciągle, mimo XlX-wiecznej mediatyzacji, śladów rozdrobnienia jeszcze z czasów I Rzeszy).
443. Na czele państwa stał prezydent, wybierany na okres 7 lat w Głowa państwa: powszechnych wyborach. Do jego kompetencji należało: mianowanie Prezydent i odwoływanie kanclerza, ministrów oraz innych urzędników Rzeszy, zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, zawieranie umów międzynarodowych i reprezentowanie państwa na zewnątrz. Prezydent nie dysponował prawem weta zawieszającego, mógł natomiast poddać każdą ustawę pod referendum ludowe. Mógł także w określonych w konstytucji przypadkach rozwiązać Sejm Rzeszy. Prezydent wydawał rozporządzenia, które wymagały kontrasygnaty kanclerza lub odpowiedniego ministra. Szczególne uprawnienia przysługiwały prezydentowi w razie "poważnego naruszenia lub zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku w państwie". W takiej sytuacji prezydent miał prawo wydawać rozporządzenia wkraczające w materie ustawowe i zmieniające ustawy. Na wniosek Sejmu Rzeszy prezydent mógł być pociągnięty do odpowiedzialności prawnej przed Najwyższym Trybunałem Państwowym Rzeszy. Konstytucja weimarska dopuszczała także możliwość egzekwowania politycznej odpowiedzialności prezydenta. W przypadku utraty zaufania Sejmu, przegłosowanej większością dwóch trzecich, rozstrzygnięcie sprawy odwołania prezydenta ze stanowiska przekazywano ogółowi obywateli w drodze referendum.

444. Władzę ustawodawczą konstytucja powierzała Sejmowi Rzeszy i w pewnym zakresie Radzie Rzeszy. Sejm pochodził z demokratycznych wyborów, powszechnych, równych, bezpośrednich, tajnych i proporcjonalnych. Wybierano go na okres czterech lat. Prawa wyborcze przyznano także kobietom a cenzus wieku obniżono do dwudziestu lat. Rada Rzeszy była wyrazem federalnej struktury państwa. W jej skład wchodzili delegowani przez rządy krajowe przedstawiciele poszczególnych krajów związkowych w liczbie proporcjonalnej do liczby mieszkańców, z tym, że jeden kraj nie mógł mieć więcej niż 40% miejsc (chodziło tu o ograniczenie roli Prus).
445. Pozycja obu organów w procesie ustawodawczym nie była jednakowa. Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała Sejmowi i rządowi, nie miała jej natomiast Rada Rzeszy. Radzie Rzeszy przysługiwało jedynie prawo weta zawieszającego wobec uchwalonych przez Sejm ustaw, przy czym weto takie Sejm mógł uchylić większością dwóch trzecich głosów. W takiej sytuacji prezydent ogłaszał ustawę. W przypadku braku wymaganej większości prezydent albo rezygno-
Wladza ustawodawcza: Sejm i Rada Rzeszy
Proces ustawodawczy: elementy demokracji bezpośredniej
218
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

Władza
wykonawcza:
szczególna pozycja
kanclerza
Organizacja władzy sądowej


wał z ustawy, albo poddawał ją pod referendum, co było, jak już wspomniano wyżej, osobistym uprawnieniem prezydenta. Zarządzenie referendum przez prezydenta było natomiast obowiązkowe, gdy z takim żądaniem wystąpiła co najmniej jedna trzecia posłów lub jedna dwudziesta ogółu obywateli uprawnionych do głosowania (tzw. weto ludowe). Wszystkie te regulacje oznaczały, że do systemu ustrojowego Rzeszy włączono w dużym stopniu instytucje demokracji bezpośredniej.
446. Władza wykonawcza należała do ministrów, którzy tworzyli rząd działający pod kierownictwem kanclerza. Do wyłącznych uprawnień kanclerza należało ustalanie wytycznych polityki Rzeszy, które potem realizowali ministrowie, każdy w swoim zakresie. Zastępował on także prezydenta w przypadku wystąpienia przeszkód uniemożliwiających głowie państwa wykonywanie urzędu. Kanclerz i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną przed Sejmem. W przypadku utraty zaufania większości parlamentu musieli podać się do dymisji, chyba że prezydent skorzystał z prawa rozwiązania parlamentu i rozpisał nowe wybory. Członkowie rządu byli także odpowiedzialni prawnie. W takim przypadku w stan oskarżenia stawiał ich Sejm Rzeszy, sądził zaś Najwyższy Trybunał Państwowy Rzeszy.
447. W zakresie władzy sądowej na szczeblu federalnym funkcjonowały trzy sądy: Sąd Rzeszy, będący sądem apelacyjnym, Najwyższy Trybunał Państwowy Rzeszy jako sąd rozstrzygający w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta i wyższych urzędników oraz Sąd Administracyjny Rzeszy. Poza tym cała jurysdykcja pozostawiona była sądom krajowym. Nowością było prawo badania przez sądy zgodności ustaw z konstytucją oraz wprowadzenie sądów administracyjnych, działających w sprawach o naruszenie praw obywatelskich przez władzę administracyjną,
448. Konstytucja wymieniała sprawy należące do wyłącznej kompetencji federacji. Należały do nich przykładowo sprawy zagra-
Podział kompetencji
i kraje?zwiąSow! niczne> sił zbrojnych, systemu monetarnego, ceł, poczty oraz budżetu federacji. Oddzielną grupę spraw stanowiły materie, w których Rzesza mogła wydawać ustawy, lecz jeśli z tego prawa nie skorzystała, uprawnienie to przechodziło na kraje związkowe (m.in. w zakresie prawa karnego i cywilnego, ustawodawstwa dotyczącego stowarzyszeń i zgromadzeń, związków zawodowych, dróg, przemysłu). W pozostałych sprawach kraje związkowe zachowały pełną samodzielność. Konstytucja ustanawiała jednak prymat prawa federalnego nad prawem krajowym, i dlatego ustawy krajowe nie mogły być sprzeczne z ustawodawstwem Rzeszy.

Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
219




Poszczególne kraje związkowe posiadały własne konstytucje, tóre wprowadzały urząd prezydenta jako głowy państwa, ustana-viały rządy parlamentarne i tworzyły jednoizbowe parlamenty (z wyjątkiem Prus), wybierane w demokratycznych wyborach.
449. W praktyce konstytucyjnej Republiki Weimarskiej wskazać Trzy okresy w można trzy okresy. Lata 1919-1923 to okres koalicji większościo- dziejach Republiki
lt _*j ui - i Weimarskiej
wych. Tworzące je partie dysponowały większością parlamentarną, co
powodowało, że rola prezydenta sprowadzała się do funkcji mediacyjnych. Już wtedy występowały jednak symptomy kryzysu, gdyż koalicje okazywały się niestabilne, co prowadziło do częstych przesileń rządowych. Drugi okres (1923-1930) charakteryzował się funkcjonowaniem gabinetów mniejszościowych. Po upadku rządu Strese-manna (1923) nastąpił ostateczny rozpad koalicji większościowych w parlamencie. Odtąd (poza kilkoma wyjątkami) kolejno tworzone gabinety nie miały poparcia większości deputowanych i były tylko tolerowane przez parlament. Zwiększało to znaczenie prezydenta, zwłaszcza, gdy urząd ten objął marszałek Hindenburg, monarchista i zwolennik silnych rządów jednostki. W trzecim okresie (1930-1933) mamy do czynienia z gabinetami prezydenckimi. Prezydent powoływał kolejne gabinety składające się z jego zaufanych ludzi bez udziału parlamentu. Rządy te działały nie troszcząc się o poparcie w parlamencie, który teoretycznie mógł uchwalić im wotum nieufności, ale wtedy musiał się liczyć z rozwiązaniem przez prezydenta i rozpisaniem nowych wyborów. W ten sposób cały ciężar rządów przeniósł się na prezydenta, który dodatkowo wykorzystywał nadzwyczajne uprawnienia ustawodawcze, wynikające z konstytucji, i wydawał własne rozporządzenia zastępujące ustawy.
450. Po wygraniu w 1932 r. wyborów przez kierowaną przez Hi- Upadek Republiki tlera partię NSDAP, 31 stycznia 1933 r. Hindenburg powierzył urząd Weimarskiei kanclerza Adolfowi Hitlerowi. Nowo wybrany parlament uchwalił 24
marca 1933 r. ustawę o pełnomocnictwach dla rządu. Przyznawała ona rządowi prawo wydawania ustaw, nawet jeśli ich przepisy odbiegały od norm konstytucji. Wcześniej, w drodze rozporządzenia prezydenta z 28 lutego 1933 r., zawieszono niektóre konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie. Na podstawie ustawy o pełnomocnictwach dla rządu Hitler uzyskał niemal dyktatorską władzę i przystąpił do przebudowywania ustroju państwa. Oznaczało to faktyczny koniec Republiki Weimarskiej, choć formalnie jej konstytucja nadal obowiązywała.

220
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

7. Okres tzw. Trzeciej Rzeszy (1933-1945)
Powstanie systemu 451. w ciągu lat 1933-1934 ustrój państwa został całkowicie
III Rzeszy zmjenjony Rolę Sejmu Rzeszy ograniczono do funkcji czysto fasadowych. Już w marcu 1933 r. z życia politycznego zostali wyeliminowani komuniści a ich posłowie pozbawieni mandatów w parlamencie. Potem zdelegalizowano partię socjaldemokratyczną, a w dalszej kolejności zmuszono do samorozwiązania partie prawicowo-centrowe (które wcześniej poparły działania Hitlera). W lipcu 1933 r. została wydana ustawa rządowa zabraniająca, pod groźbą sankcji karnych, tworzenia partii politycznych. W ten sposób jedyną legalną partią polityczną pozostała NSDAP, co stworzyło podstawę do rządów mo-nopartyjnych. 31 lipca 1934 r. rząd wydał ustawę o połączeniu urzędu prezydenta i kanclerza. Po śmierci Hindenburga (1 sierpnia 1934) Hitler zniósł odrębność urzędu prezydenta i przyjął tytuł "wodza i kanclerza Rzeszy" (Fuhrer und Reichskamler). Decyzja Hitlera zatwierdzona została następnie w plebiscycie, który przeprowadzono 19 sierpnia 1934 r.: przy frekwencji przekraczającej 95% blisko 90% głosujących poparło działania Hitlera.
III Rzesza stała się państwem unitarnym. Federalna struktura państwa została zlikwidowana ustawą z 30 stycznia 1934 roku. Odtąd dawne kraje związkowe stały się tylko okręgami administracyjnymi, a cała administracja państwa została podporządkowana strukturom terytorialnym NSDAP. W lutym 1934 r. zniesiono Radę Związku. Wcześniej, już w listopadzie 1933 r., w wyniku kolejnych wyborów, Sejm Rzeszy został całkowicie opanowany przez przedstawicieli NSDAP.
452. Pełną władzę w państwie uzyskał Hitler. W oficjalnej doktrynie jego nadzwyczajną pozycję uzasadniano zasadą wodzostwa (Fuhrerprinzip) i wyprowadzano z niej prawo wydawania decyzji, które mają moc powszechnie obowiązującą. Decyzje wodza stawały się więc najwyższym prawem Rzeszy i zastępowały ustawy.
Hitler kierował państwem za pośrednictwem trzech kancelarii odpowiadających jego trzem funkcjom. Były to Kancelaria Partii (funkcje wynikające ze stanowiska wodza partii), Kancelaria Rzeszy (funkcje kanclerskie) oraz Kancelaria Prezydialna (funkcje przejęte od urzędu prezydenta). Stworzono ogromny aparat przymusu, oparty na rozbudowanej policji państwowej i sądach nadzwyczajnych.
Ustawa z 1937 r. zobowiązywała wszystkich urzędników do składania przysięgi na wierność Hitlerowi (a nie państwu). Zasada ta objęła także sędziów, których traktowano jako urzędników państwo-

Pelna władza
Hitlera: zasada
wodzostwa

Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
221
ych. Oznaczało to w praktyce uchylenie niezawisłości sędziowskiej.
e funkcjonowały również w praktyce politycznej prawa konstytu-yjne obywateli. Zasada suwerenności ludu została zastąpiona regułą całkowitego podporządkowania jednostki totalitarnemu państwu. Prowadziło to do reglamentacji prawnej bardzo głęboko ingerującej w ycie jednostki.
Ustrój III Rzeszy jako zaprzeczenie dorobku europejskiego konstytucjonalizmu
453. Ustrój III Rzeszy stanowił całkowite zaprzeczenie europejskiego dorobku konstytucyjnego. Wszystkie podstawowe zasady konstytucjonalizmu zostały w III Rzeszy złamane. Równowaga władz, system praw obywatelskich, traktowanie ustawy jako normy tworzonej z udziałem ciał przedstawicielskich zostały zastąpione pełną dyktaturą wodza partii, całkowitym podporządkowaniem jednostki państwu i partii oraz ideą woli wodza jako źródła prawa. Dokonało się to co prawda z naruszeniem norm konstytucyjnych, ale za przyzwoleniem społecznym wyrażonym w wyborach, a potem w plebiscycie. Doświadczenie III Rzeszy pokazuje drugą stronę demokracji, tę której tak obawiali się niektórzy filozofowie starożytnej Grecji.
8. Niemcy po II wojnie światowej
454. W wyniku bezwarunkowej kapitulacji, podpisanej 8 maja Podział Niemiec
1945 r., III Rzesza Niemiecka przestała istnieć. Na konferencji w na strefy okupa-i _ , . , ....... . ~ , . _ , cyjne. Bizoma,
Poczdamie usta/ono podział Niemiec na 4 streiy okupacyjne. Ce/em jrizonia
okupacji nie było całkowite likwidowanie państwa niemieckiego. Chodziło o przeprowadzenie demilitaryzacji i denazyfikacji (czyli zlikwidowania narodowego socjalizmu) tak, by stworzyć podstawy dla przyszłych demokratycznych Niemiec. Konieczna była zatem likwidacja wszystkich struktur III Rzeszy, reorganizacja sądów, wymiana urzędników. W strefach okupacyjnych Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii i Francji dokonano tego do końca 1946 roku.
Już w styczniu 1947 USA i Wielka Brytania postanowiły połączyć obie strefy dla celów gospodarczych (tzw. Bizonia), na początku 1949 dołączyła do nich strefa francuska. W tak powstałej Trizonii zaczęto tworzyć wspólne organy państwowe dla trzech stref.
455. We wrześniu 1949 r. zebrało się, pod kontrolą władz okupa- Powstanie cyjnych, ogólnoniemieckie zgromadzenie narodowe (konstytuanta). RePubllkl Uchwaliło ono 24 maja 1949 r. ustawę zasadniczą, która stała się Njemiec podstawa ustrojową dla utworzonej z zachodnich stref okupacyjnych Republiki Federalnej Niemiec. Państwa zachodnie uchyliły statuty okupacyjne swych stref, zachowując jednak nadzór nad polityką zagraniczną oraz handlem zagranicznym nowego państwa. Miały także

222
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
czuwać nad właściwym wprowadzaniem w życie demokratycznej konstytucji. W tym celu powołano Wysoką Komisje Aliancką. Pełna suwerenność została przyznana RFN w 1955 roku.
456. Wszystkie te procesy nie objęły radzieckiej strefy okupacyjnej. Tam, zwołany w 1947 r., Niemiecki Kongres Ludowy został szybko zdominowany przez partię komunistyczną i pod jej dyktando przeprowadził wybory do nowego Kongresu, który uchwalił w maju 1949 konstytucję. Weszła ona w życie 7 października 1949r. stając się podstawą prawnej odrębności Niemieckiej Republiki Demokratycznej. W ten sposób powstały dwa państwa niemieckie.
Powstanie
Niemieckiej
Republiki
Demokratycznej
Podstawy ustroju RFN




NRD jako państwo partyjne
457. Ustrój RFN oparty został na zasadzie federalizmu, suwerenności ludu i podziału władz. Wprowadzał model tzw. socjalnego państwa prawnego. W skład federacji weszło 10 krajów. Organami przedstawicielskimi były Parlament Federalny (Bundestag) oraz Rada Związku (Bundesrat). Bundestag wybierany był na 4 lata w demokratycznych wyborach. Miał uprawnienia ustawodawcze w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów wspólnych federacji (sprawy zagraniczne, handel zagraniczny, sprawy wojskowe, polityka gospodarcza, socjalna i finansowa). W Radzie Związkowej zasiedli przedstawiciele rządów krajów związkowych. Rada otrzymała uprawnienia ustawodawcze. Konstytucja 1949 r. wprowadziła system kanclerskich rządów parlamentarnych, zapewniający państwu stabilizację polityczną. Uprawnienia prezydenta, wybieranego na 5 lat przez specjalne Zgromadzenie Federalne, były czysto reprezentacyjne.
W konstytucji RFN zapisano szeroki katalog praw obywatelskich, nadając im charakter praw naturalnych. Zasada socjalnego państwa prawnego, stanowiąca jedną z naczelnych zasad państwa nałożyła na organy państwa obowiązek budowania państwa sprawiedliwości społecznej poprzez rozbudowany system opieki społecznej. Organy państwa działać mają zgodnie z zasadami praworządności, przy czym zasadzie tej nadaje się znaczenie przede wszystkim materialno-prawne, co oznacza, że tworzenie i wykonywanie prawa odpowiadać powinno katalogowi wartości przyjętemu przez konstytucję. Uwzględnienie przez konstytucję RFN w takim stopniu treści prawno-naturalnych było podyktowane chęcią zabezpieczenia się przed wynaturzeniami, do jakich prowadzić może czysto formalne stosowania przepisów prawa.
458. NRD stała się natomiast państwem partyjnym, zbudowanym ściśle wedle modelu radzieckiego. Powołane organy państwowe (Izba Ludowa, Rada Ministrów, Rada Państwa) miały charakter czysto fasadowy, faktycznie bowiem władzę sprawowała SED (partia komuni-
Formy państwowości niemieckiej w XIX i XX wieku
223
styczna) i jej główny organ, Biuro Polityczne. Wielką rolę w funkcjonowaniu państwa odgrywał także aparat bezpieczeństwa (STASI). Państwo partyjne miało monopol na decyzje polityczne, ekonomiczne, władało nispodzielnie środkami masowego przekazu, poddawało społeczeństwo stałej indoktrynacji. NRD była więc państwem totalitarnym.
459. Po upadku systemu komunistycznego w 1989 r. powstały Zjednoczenie warunki do zjednoczenia obu państw niemieckich. Dokonało się to 3 Niemiec października 1990 r.








�





?


















































Państwo pruskie w XIX-XX wieku

Konieczność reformy państwa
Reforma zarządu centralnego





1. Uwagi wstępne
460. Rola, jaką odegrały Prusy w procesie zjednoczenia ziem niemieckich oraz miejsce, jakie zajmowały wśród europejskich mocarstw XIX w., każą przyjrzeć się bliżej ich instytucjom ustrojowym. Jest to ważne także dlatego, że niektóre rozwiązania przyjmowane w Prusach były potem, w dobie Związku Północno-Niemieckiego, a następnie II Rzeszy, wdrażane w pozostałych krajach związkowych.
Porażki ponoszone przez Prusy w wojnach napoleońskich początku XIX w., a zwłaszcza klęska w 1806 r. (bitwy pod Jena i Auer-stadt), zmusiły władze pruskie do podjęcia reform, które pozwoliłyby poprzez usprawnienie agend państwa odzyskać dawną pozycję i pokonać Napoleona.
Prusy początku XIX w. były nadal monarchią absolutną. Obejmowały terytoria mające za sobą różną przeszłość, różne doświadczenia i różne instytucje. Reformy XVIII w., przeprowadzane w duchu oświeconego racjonalizmu, przestały już być wystarczające. Państwo wymagało przebudowania zarządu centralnego, ujednolicenia administracji lokalnej, uporządkowania sądownictwa.


2. Reformy Steina-Herdenberga
461. Reformy te zapoczątkowali u zarania XIX w. dwaj pruscy ministrowie: konserwatywny H. F. Karl vom und zum Stein oraz jego następca książę Karl August von Hardenberg. Dotyczyły one wielu dziedzin życia i ich przeprowadzeniu zawdzięczają Prusy to, że uniknęły katastrofy finansowej i mogły skutecznie włączyć się w działania antynapoleońskich koalicji.
Reforma zarządu centralnego polegała na likwidacji dawnych kolegialnych organów ministerialnych i wprowadzeniu w ich miejsce ministrów odpowiedzialnych przed królem. Było ich początkowo pięciu i, wzorem francuskim, stali oni na czele resortów spraw zagra-
Państwo pruskie w XIX-XX wieku


inicznych, spraw wewnętrznych, wojny, skarbu i sprawiedliwości. Z l czasem ich liczba wzrosła do ośmiu. W 1817 r. powołano przy królu Radę Prywatną, która miała charakter ciała doradczego. W rezultacie tych zmian zmniejszyła się istotnie liczba spraw załatwianych osobiście przez króla w drodze nakazów gabinetowych, co znacznie usprawniło zarząd państwa.
462. Reforma zarządu terytorialnego, przeprowadzona w 1815 r., Reforma zarządu oznaczała zerwanie z dawnym podziałem administracyjnym. Zlikwi- terytona neż� dowano kamery wojny i domen i powołano na ich miejsce 10 prowincji z nadprezydentem na czele. Potem ich liczba wzrosła do czternastu. Prowincje dzieliły się na obwody regencyjne z prezydentami regencji na czele, zaś obwody regencyjne na powiaty, na czele których stali landraci. Najniższą jednostką podziału była gmina, której
przewodził wójt. Administracja lokalna była zorganizowana na zasadzie centralistycznej i nabierała stopniowo charakteru biurokratycznego. Hardenberg chciał wprowadzić na szerszą skalę organy samorządowe. Zapoczątkowana przez niego reforma ograniczyła się jednak tylko do stworzenia w 1808 r. samorządu miejskiego. Organami samorządowymi w miastach miały być wybierane rady miejskie liczące do 100 osób. Organem wykonawczym samorządu stały się magistraty z wynagradzanymi burmistrzami i syndykami miejskimi. Samorząd miejski został poddany ścisłej kontroli państwowej. Dalszy rozwój samorządu lokalnego, połączony z pewną decentralizacją zarządu państwa, nastąpił dopiero w drugiej połowie XIX wieku.
463. Reforma skarbowa polegała na wprowadzeniu jednolitego Reforma systemu podatkowego i ujednoliceniu aparatu ściągania należnych skarbowa podatków. Zniesiono przy okazji uprzywilejowanie podatkowe szlachty, wprowadzono wolność uprawiania handlu, rzemiosła i przemysłu. Dotychczasowa polityka reglamentacji ze strony państwa została zastąpiona zasadą wolności wykonywania zawodu, co wiązało
się z likwidacją wielu typowo feudalnych ograniczeń.
464. Reforma sądowa oznaczała oddzielenie, wzorem francu- Reforma sądowa skim, sądownictwa od administracji. Prowadziło to do umacniania się
zasady niezawisłości sędziowskiej. Utworzono jednolity, kilkuinstan-cyjny system sądów, ich powszechny charakter ograniczały jednak zachowane jeszcze do połowy stulecia sądy patrymonialne na wsi.
465. Reforma wojskowa polegała przede wszystkim na zniesie- Reforma niu monopolu szlachty na stopnie oficerskie oraz na obciążeniu w woJskowa równym stopniu całej ludności obowiązkiem służby wojskowej. Zasadnicze znaczenie miała tutaj nowa organizacja armii, wprowadzona



226
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

Reforma społeczna
w 1814 r. przez gen. Scharnhorsta. Ustawa z 1814 r. dzieliła siły zbrojne na trzy składniki: armię liniową (w której służyli wszyscy mężczyźni w wieku 20-25 lat), rezerwę Landwehr (do której zaliczali się mężczyźni w wieku 25-40 lat) oraz pospolite ruszenie Landsturm (dla osób w wieku 40-60 lat). Nowa organizacja armii i jej zaplecza przyczyniła się do wzmocnienia militarnego Prus i ułatwiła ich późniejsze sukcesy wojenne. Stała się też przedmiotem naśladownictwa przez inne kraje.
466. Reformę społeczną zapoczątkował edykt z 1807 r. znoszący poddaństwo chłopów. Edykt ten umożliwił także mieszczaństwu nabywanie dóbr ziemskich, zaś szlachcie dał prawo wykonywania zawodów uważanych za mieszczańskie (handel, przemysł). Zniesienie w 1810 r. cechów oznaczało wprowadzenie wolności przemysłowej. Na tym jednak nie poprzestano. Edykt z 1811 r., zwany edyktem regulacyjnym, wprowadził zasady nabywania ziemi przez chłopów. Z jednej strony doprowadził on do uwłaszczenia chłopów, z drugiej zaś do powiększenia majątków przez właścicieli ziemskich (junkrów), co zapoczątkowało tzw. pruską drogę rozwoju kapitalizmu.
Lata 1815-1840 stały się dla Prus okresem tzw. małej stabilizacji. Państwo, po przeprowadzonych reformach, krzepło zyskując stopniowo na znaczeniu w polityce europejskiej. Dalsze ważne zmiany ustrojowe dokoriały się w Prusach dopiero po Wiośnie Ludów.
Nadanie konstytucji
państwu pruskiemu


Konstytucja
1850 r. jako
nawiązanie
do Karty
Konstytucyjnej
1814 r.

3. Konstytucyjna monarchia pruska (1850-1918)
A. Konstytucja z 1850 r.
467. Wydarzenia 1848 r. (Wiosna Ludów) zmusiły króla pruskiego do nadania państwu konstytucji. Jej pierwotny projekt, przygotowywany przez pruskie zgromadzenie narodowe, nawiązywał do liberalnej konstytucji belgijskiej z 1830 roku. Oktrojowana przez Fryderyka Wilhelma IV konstytucja z 5 grudnia 1848 r. zawierała istotne zmiany idące w kierunku wzmocnienia pozycji króla, nadal jednak zachowywała dość postępowy charakter. Po opanowaniu sytuacji w kraju król, w porozumieniu z parlamentem, dokonał zasadniczej rewizji konstytucji i ogłosił jej nowy tekst 31 stycznia 1850 roku.
468. Konstytucja 1850 r. nawiązywała w swym podstawowym schemacie do Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII. Wprowadzała dwuizbowy parlament, zasadę kontrasygnaty aktów królewskich przez ministrów, wyposażała monarchę w bardzo szeroki zakres uprawnień. Konstytucja nie przesądzała jednoznacznie, kto jest suwerenem w

Państwo pruskie w XIX-XX wieku
227
państwie. W preambule podkreślono, że król sprawuje rządy z łaski bożej, ale jednocześnie zaznaczono, że tekst konstytucji uzgodniony został z dwiema izbami parlamentu. Interpretacja konstytucji poszła w kierunku stosowania zasady monarchicznej, oznaczającej sprawowanie osobistych rządów przez monarchę.
Warto wspomnieć, że pierwszą część konstytucji stanowiły przepisy wprowadzające katalog praw obywatelskich. Gwarantowano w nich równość wobec prawa oraz podstawowe prawa wolnościowe jednostki, a także prawo do zrzeszania się i zgromadzeń.
469. Na czele państwa stał król, sprawujący rządy osobiste. Mia- Rządy osobiste nował i odwoływał ministrów, którzy byli przed nim odpowiedzialni. Powoływał także innych urzędników państwowych, sprawował zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, prowadził politykę zagraniczną
państwa, miał prawo wypowiadania wojny i zawierania traktatów międzynarodowych. Król posiadał także ważne uprawnienia w zakresie ustawodawstwa. Przysługiwała mu inicjatywa ustawodawcza oraz prawo sankcji ustaw. Mógł również rozwiązać parlament.
470. Władza ustawodawcza należała do parlamentu, który skła- Władza ustawo-
dał się z dwóch izb. Izba wyższa miała początkowo charakter miesza- dawcza:
ny: tworzyli ją zarówno członkowie dziedziczni i dożywotni jak i 'z �wy par ame"
pochodzący z wyborów. W 1853 r. w wyniku rewizji konstytucji w
izbie wyższej pozostali wyłącznie parowie dziedziczni i dożywotni,
powoływani przez króla. Od 1855 r. izba ta nosiła nazwę Izby Panów
{Herrenhaus).

Izby Poselskiej

471. Izbę Poselską wybierano w wyborach pośrednich, nierów- Specyficzny sys-nych i jawnych (głos oddawano ustnie do protokołu). Nierówność Je|" wyborczy do prawa wyborczego polegała na podzieleniu wyborców danego okręgu
na trzy różnej liczebności klasy w oparciu o wysokość płaconego podatku. W ramach każdej klasy wyborców wybierano tę samą liczbę elektorów. Elektorzy wybierali posłów, przy czym posła obowiązywał wysoki cenzus wieku (30 lat), oraz roczny domicyl w okręgu, z którego miał być wybrany. Wybory były natomiast w zasadzie powszechne: czynne prawo wyborcze mieli wszyscy mężczyźni, którzy ukończyli 24 lata i płacili jakikolwiek podatek gminny.
W procesie ustawodawczym obie izby były równorzędne: przysługiwała im inicjatywa ustawodawcza i zgoda obu była konieczna do przedstawienia ustawy do sankcji królewskiej.
472. Władza wykonawcza należała wyłącznie do króla, ale spra- Władza wykonaw-wował on ją za pomocą ministrów. Posiedzeniom ministrów prze- cza: k�'' min'~ wodniczył premier. Konstytucja pruska nie przewidywała odpowie- dźialnf dzialności politycznej ministrów przed parlamentem (odpowiadali królem
owie-
228
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Rozwinięcie samorządu terytorialnego jako uzupełnienie administracji państwowej


Struktura
organów
samorządowych
wyłącznie przed królem). Wprowadzała natomiast odpowiedzialność konstytucyjną: każda z izb mogła postawić ministra w stan oskarżenia za naruszenie prawa, sądził ich zaś w takim przypadku Sąd Najwyższy w pełnym składzie.
Konstytucja z 1850 r. obowiązywała w praktycznie niezmienionym kształcie do 1918 r., tj. do upadku II Rzeszy.
B. Reforma administracji terytorialnej i wprowadzenie samorządu
473. Idea samorządu lokalnego, lansowana przez Hardenberga, doczekała się realizacji na początku XIX w. ale tylko na szczeblu miast. Do pomysłu tego powrócono w drugiej połowie XIX w., powołując się na przykład samorządu angielskiego. Ostatecznie w wyniku kilku reform ukształtował się na początku lat 70-tych system samorządu terytorialnego, który przetrwał do 1918 roku.
Twórcy pruskiego samorządu lokalnego oparli go odmiennie niż w Anglii na fachowych urzędnikach, którzy podlegali kontroli ze strony obywateli. Samorząd lokalny w Prusach nie tworzył hierarchii odrębnej od administracji państwowej lecz był uzupełnieniem tej ostatniej o element obywatelski. Tym samym zapewniał obywatelom współudział w decydowaniu o sprawach lokalnych, umożliwiając jednocześnie państwu sprawowanie kontroli nad tą działalnością.
474. Na szczeblu gminy organem uchwałodawczo-kontrolnym samorządu było przedstawicielstwo gminne, które wybierało naczelnika gminy i ławników, zatwierdzanych przez landrata. Organem uchwałodawczym powiatu był sejmik powiatowy, pochodzący z wyborów. Do jego uprawnień należało m.in. przedstawianie kandydatów na stanowisko landrata, spośród których król dokonywał nominacji. Sejmik wybierał wydział powiatowy, któremu przewodniczył landrat. Organem samorządu prowincjonalnego był sejmik prowincjonalny, którego członków wybierały sejmiki powiatowe. Sejmik wybierał wydział prowincjonalny, który współpracował ściśle z nadprezyden-tem prowincji, mianowanym przez króla.
Model samorządu pruskiego budził zainteresowanie w wielu państwach europejskich i w niektórych z nich został recypowany (jak w II Rzeczypospolitej).
.




Państwo Habsburgów w XIX-XX wieku



1. Uwagi wstępne

475. W pierwszej połowie XIX w. Austria, kierowana politycznie Cesarstwo
przez kanclerza Metternicha, pozostawała jednym z najpotężniejszych austriackieJako
�i-un- yr, i mocarstw europejskich. Rozwiązanie 1 Rzeszy w 1806 r. i utrata ko- absoiutna
rony rzymsko-cesarskiej nie okazały się groźne wobec wprowadzenia 2 lata wcześniej godności cesarza Austrii. Państwo Habsburgów wyszło też obronną ręką z zawieruchy wojen napoleońskich. W efekcie w pierwszej połowie XIX w. nie przeprowadzono w Austrii żadnych poważniejszych reform; ustrój państwa pozostawał nie zmieniony od końca XVIII wieku. Austria była więc przy bardzo zróżnicowanym terytorium monarchią absolutną funkcjonującą według zasad państwa policyjnego, z kolegialnymi organami o doradczym statusie przy cesarzu. Palącym problemem była kwestia węgierska, a po 1815 r. także aspiracje niepodległościowe we Włoszech. Rozwiązania oczekiwał też spór o hegemonię w Związku Niemieckim.


2. Kształtowanie się systemu konstytucyjnego (1848-1866)
476. Lata 1848-66 przyniosły monarchii Habsburgów serię po- Próba wprowa-
ważnych kryzysów. Pierwszy związany był z Wiosną Ludów. Pod dzenia konstytucji ... . .. . ,. ?, . . w okresie Wiosny
jego wpływem podjęto w Austrii pierwszą próbę wejścia na drogę Ludow
konstytucjonalizmu. W kwietniu 1848 r. cesarz nadał Austrii konstytucję. Nie spełniła ona jednak oczekiwań i wywołała powszechne niezadowolenie. W związku z tym cesarz zawiesił konstytucję i zarządził zwołanie nowego sejmu, który miał przygotować nową konstytucję. Zanim jednak projekt nowej konstytucji został uchwalony cesarz rozwiązał sejm. Jednocześnie cesarz usankcjonował konstytucję uchwaloną przez parlament węgierski, która nie zaspokoiła wszelako żądań węgierskich i wywołała wybuch zbrojnego powstania. Po stłumieniu rewolucji w Austrii i powstania na Węgrzech w marcu 1849 r. oktrojowana została kolejna konstytucja, na mocy której pań-

230
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

stwo, łącznie z Węgrami, miało stanowić jednolitą całość. Konstytucja ta obowiązywała do 1851 r., po czym została uchylona. Tak zakończyło się pierwsze konstytucyjne doświadczenie Austrii.
Klęska w wojnie z Francją i Sardynią w 1859 r. zapoczątkowała kolejny kryzys państwa. Stawało się powoli oczywiste, że dalsze istnienie scentralizowanego państwa nie jest już możliwe. W grę wchodziło więc albo przekształcenie państwa w monarchię federalistyczną albo przyjęcie rozwiązania lansowanego przez Węgrów czyli monarchii dualistycznej.
477. Wydany w 1860r. za czasów premiera Gołuchowskiego tzw. dyplom październikowy był próbą wprowadzenia koncepcji fede-ralistycznej. Nadawał on krajom koronnym szeroką autonomię, która obejmowała własne sejmy i własne krajowe ustawodawstwo. Wydany w 1861 r. tzw. patent lutowy zawierał statuty krajowe dla poszczególnych krajów (m.in. dla Galicji) oraz tzw. konstytucję lutową. Konstytucja ta przewidywała utworzenie Rady Państwa złożonej z Izby Panów i Izby Posłów, która miała się składać z posłów wysyłanych przez sejmy krajowe. Konstytucja lutowa obowiązywała do 1865 r., po czym została zawieszona. Moc prawną zachowały natomiast statuty krajowe nadane w 1861 roku.
Początki okresu konstytucyjnego: dyplom październikowy i patent lutowy
Powstanie
państwa austro-
-węgierskiego

478. Następny kryzys, spowodowany klęską w wojnie z Prusami, doprowadził do przyjęcia koncepcji dualistycznej i trwałego wejścia Austrii na drogę konstytucjonalizmu. Koncepcja dualistyczna wyrażona została w ugodzie zawartej z Węgrami w 1867 roku. Na jej mocy Austrię i Węgry połączyła unia realna. Przywrócono konstytucję węgierską z 1848 roku. Cesarz austriacki miał być jednocześnie królem węgierskim. Do zakresu spraw wspólnych zaliczono: sprawy zagraniczne, wojsko i marynarkę wojenną oraz sprawy skarbowe w zakresie wydatków na wspólne cele. Powołano także wspólne organy. Uchwalaniem budżetu na wspólne wydatki miały się zajmować tzw. delegacje składające się z przedstawicieli obu parlamentów. Miały one obradować na przemian w Budapeszcie i Wiedniu. W praktyce delegacje obradowały oddzielnie, a kwestie budżetowe uzgadniano w drodze korespondencji. Organami wykonawczymi w zakresie spraw wspólnych było trzech ministrów: spraw zagranicznych, wojny i skarbu. Nie podlegali oni ciałom ustawodawczym Austrii i Węgier, i byli zależni wyłącznie od monarchy.

Konstytucja 1867 r.
3. Okres konstytucyjny (1867-1918)
479. Na początku 1867 r. przywrócono obowiązywanie konstytucji lutowej. Działająca na jej podstawie Rada Państwa uchwaliła 21
Państwo Habsburgów w XIX-XX wieku
231
grudnia 1867 r. pakiet ustaw, zwanych konstytucją grudniową. Były to: ustawa o odpowiedzialności ministrów, ustawa o władzy sądowniczej, ustawa o sprawach wspólnych wszystkim krajom Austriackiej Monarchii, ustawa o pełnieniu władzy rządowej i wykonawczej oraz ustawa zmieniająca ustawę zasadniczą o reprezentacji państwa.
480. Konstytucja grudniowa, podobnie jak konstytucja pruska, Nawiązanie do nawiązywała do modelu Karty Konstytucyjnej Ludwika XVIII. Na Karty Konstytu-
i - . . ij � j � \"- i � j u i ? cyjnej 1814 r.
czele państwa stał dziedziczny cesarz. Mianował on i odwoływał ministrów oraz innych wyższych urzędników państwowych, którzy byli
przed nim odpowiedzialni. Sprawował zwierzchnictwo nad siłami i ? ? -ii � � -i
zbrojnymi, wypowiadał wojnę, zawierał traktaty międzynarodowe.
Wszystkie jego akty wymagały kontrasygnaty właściwego ministra. Cesarz posiadał także prawo sankcji ustaw parlamentu.
481. Parlament austriacki nosił nazwę Rady Państwa i był dwu- Dwuizbowy
izbowy. Izba wyższa, zwana Izbą Panów miała charakter arystokra- Par'ament: Izba
.,..,. , , , .... ? ? ? ? i Panów i Izba
tyczny i składała się z członków dziedzicznych i dożywotnich powo- pose|ska
ływanych przez cesarza oraz członków dynastii cesarskiej. Izba Poselska rekrutowała się z członków pochodzących z wyborów.
482. System wyborczy do izby niższej przeszedł na przestrzeni Ewolucja systemu
40 lat znamienną ewolucję. Początkowo posłów do Izby Poselskiej wyborcze8�do
� i !�'� i �� / i -i-n^i � miały wybierać sejmy krajowe (wybory pośrednie). Ordynacje wyborcze obowiązujące do sejmów krajowych wprowadzały tzw. wybory kurialne. Każda kuria wybierała posłów oddzielnie. Wybory odbywały się w czterech kuriach: wielkiej własności ziemskiej, małej własności ziemskiej, miejskiej oraz izb handlowych i przemysłowych. System kurialny dawał przewagę mniej licznym kuriom, które uzyskiwały proporcjonalnie więcej mandatów. W 1873 r. wprowadzono bezpośrednie wybory do Rady Państwa, zachowując jednak nadal system kurialny. W 1896 r. dołączono do czterech dotychczasowych kurii "kurię powszechnego głosowania", w ramach której wszyscy uprawnieni mogli wybierać pewną liczbę posłów w wyborach cztero przymiotnikowych. System kurialny został zlikwidowany wskutek reformy 1907 r., która wprowadziła wybory powszechne, bezpośrednie, równe i tajne. Głosowanie odbywało się w okręgach jednoman-datowych, przy czym do wyboru konieczne było uzyskanie większości bezwzględnej.
483. Władza wykonawcza należała do cesarza, który wykonywał Władza
ją z pomocą ministrów. Ministrowie tworzyli Radę Ministrów pod wykonawcza: kierownictwem premiera. W Austrii nie wykształciła się zasada par- ( mjnjstrowje lamentarnej odpowiedzialności ministrów. Wielonarodowościowy

232
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

Administracja lokalna:
równolegle działanie hierarchii państwowej i systemu autonomiczno--samorządowego


Jednolity system sądów powszechnych w ramach krajów
Rozpad monarchii habsburskiej po I wojnie światowej
charakter monarchii, znajdujący swój wyraz w składzie Izby Poselskiej, nie sprzyjał tworzeniu się partii politycznych o zasięgu ogólno-państwowym: posłowie zorganizowani byli raczej w kluby narodowe, a różnice poglądów prowadziły do podziałów w klubach. W tych warunkach trudno było o tworzenie większości parlamentarnej. Ministrowie ponosili natomiast odpowiedzialność konstytucyjną. W stan oskarżenia mogli być postawieni przez każdą z izb Rady Państwa, sądził zaś ich Trybunał Stanu.
484. Przekształceniom uległa także administracja lokalna. Od czasów dekretu październikowego Austria dzieliła się na 17 krajów koronnych, którym patent lutowy nadał statuty. W krajach tych funkcjonowały sejmy z wydziałami krajowymi jako organami wykonawczymi. Kraje koronne uzyskały zatem szeroką autonomię, która polegała na możliwości wykonywania władzy ustawodawczej w sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla Rady Państwa. Organem administracji państwowej na terenie kraju był namiestnik, do którego kompetencji należały sprawy porządkowe, policyjne, wyznaniowe i oświatowe oraz rolnicze. Od 1867 r. kraje dzieliły się na starostwa powiatowe ze starostami na czele. W czterech krajach austriackich (w tym w Galicji) istniał samorząd na szczeblu powiatu z radą powiatową, kierowaną przez marszałka powiatowego, i wydziałem powiatowym. Powiaty dzieliły się na gminy z wybieralnymi wójtami. Własny samorząd miały miasta (rada miejska i burmistrz lub prezydent). Samorząd austriacki działał bardzo źle. Występował tu dualizm hierarchii państwowej (minister-namiestnik-starosta) i samorządowej (kraj-powiat-gmina), przy czym podział zadań między organy państwowe i samorządowe był nieprecyzyjny, co wywoływało bezustanne spory kompetencyjne.
485. Konstytucja grudniowa wprowadziła 3-stopniowy ustrój sądów powszechnych działających w ramach poszczególnych krajów. W Wiedniu funkcjonował natomiast Trybunał Najwyższy jako sąd kasacyjny. Zorganizowano także sądownictwo administracyjne, ale tylko w jednej, najwyższej instancji.
486. Monarchia habsburska rozpadła się w wyniku I wojny światowej. Na jej miejscu pojawiły się suwerenne państwa: Czechosłowacja, Jugosławia, Polska. Królestwo węgierskie utraciło z kolei Siedmiogród i wybrzeże Dalmacji. Po abdykacji cesarza Karola I Austria właściwa (czyli niemieckie kraje alpejskie) została proklamowana republiką o ustroju federalnym. Uchwalona w 1920 r. konstytucja obowiązuje w Austrii do dzisiaj.


Ustrój Rosji w XIX i XX wieku

/. Uwagi wstępne



487. Mocarstwowa pozycja Rosji i jej wpływ na politykę euro- Wpływ Rosji na
pejską, zapoczątkowane jeszcze w XVIII wieku, wzmocniły się po "stroJe Panstw
? u i - i � u � a ? i n �� ?. !. Europy Środkowej
wojnach napoleońskich i znaczącym udziale Rosji w ostatecznym
pokonaniu Napoleona. Po Kongresie Wiedeńskim (1814-1815), wraz z Austrią i Prusami, Rosja stanęła na czele Świętego Przymierza, którego celem była obrona porządku powstałego w wyniku postanowień kongresu. Po upadku caratu i republiki w Rosji w 1917 r. i powstaniu w wyniku zamachu stanu państwa bolszewickiego, próba narzucenia pozostałej części kontynentu modelu władzy rewolucyjnej, podjęta w 1920 r. w związku z wojną polsko-bolszewicką, zakończyła się niepowodzeniem. Po II wojnie światowej, w wyniku postanowień konferencji w Jałcie i Poczdamie (1945), rządzona przez Stalina Rosja (w formule Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich) narzuciła swój system ustrojowy Europie Środkowej, odgradzając ją żelazną kurtyną od wpływów i tradycji ustrojowych państw Zachodu. W ten sposób Rosja wywarła istotny wpływ na ustroje państwowe terytoriów od wieków przynależących do cywilizacji Zachodu (Polska, Czechy, Węgry, część Niemiec, kraje nadbałtyckie). Dopiero w latach 1989-91, po upadku systemu komunistycznego, kraje te odzyskały możliwość samodzielnego kształtowania swych systemów państwowych. Z tych wszystkich względów warto przyjrzeć się ustrojowi Rosji w XIX i XX wieku.
488. System władzy w Rosji, ukształtowany przez Piotra I i Kata- Periodyzacja
rzynę II, trwał niemal bez zmian przez cały XIX wiek, stając się coraz ustroJu Rosi'w .... . . r. � i i j i . ii okresie XIX-XX
bardziej anachroniczny. Rosja była nadal państwem absolutnym z
centralistycznie zorganizowaną administracją i nielicznymi elementami samorządu na szczeblu lokalnym. Pewne próby reform ustrojowych podejmował Aleksander I (1801-1825), ale zakończyły się one niepowodzeniem. Jego brat, Mikołaj I (1825-1855), starał się konsekwentnie realizować absolutystyczny model rządów, rozbudowując

wieku
234
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE


Absolutna władza cesarza

instytucje sprzyjające umacnianiu władzy cesarskiej. Następca Mikołaja I, Aleksander II (1855-1881), zmuszony po klęsce Rosji w wojnie krymskiej do podjęcia pewnych reform, dokonał w latach 1861-64 szeregu ważnych zmian, które jednak w niewielkim tylko stopniu dotyczyły kwestii organizacji i zarządu państwa (zniesienie poddaństwa i uwłaszczenie chłopów, reforma sądownictwa oraz samorządu lokalnego). Po okresie rządów Aleksandra II (1881-1894), zmierzającego do restaurowania porządków z czasów Mikołaja I, jego następca Mikołaj II (1894-1917) zmuszony został w wyniku klęski w wojnie z Japonią i społecznych protestów 1905 r. do przeprowadzenia reformy ustroju państwa. Jej rezultatem stało się zwołanie Dumy Państwowej (czyli parlamentu) i nadanie tzw. konstytucji 1906 r., co oznaczało wprowadzenie Rosji na drogę konstytucjonalizmu.
Abdykacja Mikołaja II w marcu 1917 r. stworzyła szansę na wprowadzenie republikańskiej formy państwa. Próba okazała się jednak nieudana. W listopadzie 1917 r. partia bolszewicka przejęła w drodze zamachu władzę w państwie rozpoczynając budowę nowego systemu ustrojowego, opartego na dominacji jednej partii i jej aparatu biurokratycznego.
System ten utrwalił się ostatecznie w latach 30-tych i przybrał postać totalitarnego państwa kontrolującego wszystkie przejawy działalności gospodarczej, społecznej i kulturalnej oraz ingerującego bardzo głęboko w życie obywateli, pozbawionych rzeczywistych praw politycznych. Po śmierci Stalina (1953 r.), władza komunistyczna zrezygnowała ze stosowania terroru na taką skalę jak poprzednio, nadal jednak obowiązywał system monopartyjny i instytucje państwa pozostawały zawłaszczone przez partię komunistyczną. Reformy zapoczątkowane przez Michaiła Gorbaczowa w 1985 r. doprowadziły ostatecznie w 1991 r. do rozpadu Związku Radzieckiego.
2. Organizacja państwa rosyjskiego w XIX wieku.
489. Przez cały XIX wiek Rosja była rządzona w sposób absolutny. Cała władza w monarchii spoczywała w rękach cesarza, który miał uprawnienia prawodawcze, był najwyższym sędzią, w imieniu którego wydawały wyroki wszystkie sądy, piastował funkcję najwyższego wodza i reprezentował państwo na zewnątrz. Był jedynym źródłem wszelkich decyzji, i dlatego wszystkie organy państwa miały charakter doradczy.


Ustrój Rosji w XIX i XX wieku
235

490. W 1797 r. cesarz Paweł I uregulował zasady sukcesji tronu Określenie zasad (wcześniej wskazanie następcy było prerogatywą cesarską). Ustawa sukcesi' tronu Pawła I przewidywała dziedziczenie tronu w porządku primogenitury
w linii męskiej. Kobiety miały dziedziczyć dopiero po wygaśnięciu wszystkich linii męskich. Odtąd aż do końca cesarstwa w 1917 r. kwestia dziedziczenia korony cesarskiej nie wywoływała w Rosji żadnych konfliktów. Porządek następstwa został jasno określony i każdy członek dynastii wiedział, w jakiej kolejności przysługują mu prawa do tronu.
491. W czasach Aleksandra I przeprowadzono pewne reformy w Reforma zarządu zakresie zarządu centralnego państwa. W 1802 r. powołano urzędy centralne8� ministrów, których początkowo było ośmiu, potem ich liczba wzrosła
do jedenastu. Rok później zniesiono kolegia, ustanowione jeszcze przez Piotra I, które pełniły rolę ministerstw. Odtąd administracja centralna należała do jednoosobowych urzędów, zastępujących dawne urzędy kolegialne. Ministrowie mieli do pomocy biurokratycznie zorganizowany aparat urzędniczy w postaci ministerstw. Pojawienie się urzędów jednoosobowych nie zmieniło jednak doradczego charakteru organów zarządu centralnego państwa. Ministrowie składali raporty cesarzowi i otrzymywali do niego bezpośrednio polecenia i rozkazy do wykonania. Nie tworzyli rady, choć takie próby pojawiały się w pierwszym okresie rządów Aleksandra I, który zwoływał niekiedy ministrów na wspólne narady. W 1812 r. pojawił się Komitet Ministrów, w którym obok właściwych ministrów znaleźli się także przewodniczący departamentów Rady Państwa, ale ciało to nie uzyskało żadnych własnych kompetencji i stało się kolejnym organem doradczym cesarza. Rada Ministrów jako stały organ pojawiła się dopiero po 1905 roku. Żaden z ministrów nie sprawował też kierownictwa nad pozostałymi ministrami. Przyznawany czasami przez cesarza tytuł kanclerza (z reguły ministrom spraw zagranicznych, jak Nesselrode czy Gorczakow) miał charakter wyłącznie prestiżowy i nie dawał żadnych specjalnych uprawnień.
492. W 1810 r. powołana została Rada Państwa, której przewód- Powołanie Rady niczył cesarz. Powołanie tego organu było częścią szerszego planu Panstwa reformy państwa, nad którą pracował Michał Sperański. Reforma ta,
której początkowo sprzyjał sam cesarz, miała iść w kierunku ograniczenia władzy cesarskiej i nadania państwu rosyjskiemu charakteru monarchii konsultacyjnej. Wobec zmiany stanowiska cesarza nie udało się zrealizować ambitnych projektów (a sam Sperański wiele lat spędził na zesłaniu). Rada Państwa, w skład której wchodzili wszyscy ministrowie oraz osoby powołane przez cesarza, miała mieć charakter



236
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

Reorganizacja Senatu Rządzącego

Rola Kancelarii
Cesarskiej
w zarządzaniu
państwem
Reforma 1864 r.:
rozwinięcie
samorządu
terytorialnego
organu doradczego, zajmującego się układaniem lub opiniowaniem projektów ustaw. Pełniła także rolę komisji kodyfikacyjnej (zwłaszcza po 1882 r.). Dzieliła się na departamenty, których liczba ulegała częstym zmianom.
493. W 1802 r. przeprowadzono także reorganizację Senatu Rządzącego. Stał się on sądem najwyższym, a poza tym powierzono mu nadzór nad ministerstwami. Dzielił się początkowo na osiem departamentów, potem ich liczba ulegała zmianie. Pod koniec XIX w. Senat Rządzący składał się z pięciu kolegiów, z których dwa pełniły funkcję sądu kasacyjnego, zaś pozostałe trzy zajmowały się kontrolą administracji. Ministrowie mieli obowiązek składać Senatowi raporty na temat działalności swoich resortów. W praktyce czynili to bardzo nieregularnie. Niezależność Senatu jako instancji sądowej ograniczała obecność przy każdym departamencie oberprokuratora. Oberproku-ratorzy podlegali prokuratorowi generalnemu, którym był minister sprawiedliwości. Warto przypomnieć, że prokuratura, wprowadzona przez Piotra I, miała w Rosji bardzo szerokie uprawnienia, obejmujące kontrolę zarówno administracji jak i sądownictwa.
494. Ważną rolę w zarządzaniu państwem odgrywała Kancelaria Cesarska, utworzona przez Aleksandra I. Po jego śmierci zaczęła się dzielić na kilka wydziałów, z których tylko wydział I pełnił rolę osobistej kancelarii cesarza. Z pozostałych szczególne znaczenie (zwłaszcza w okresie rządów Mikołaja I) miał wydział III, zajmujący się ściganiem przestępstw politycznych i dysponujący specjalnym korpusem żandarmerii (wydział ten zlikwidowano w 1880 r.). W 1882 r. zniesiono wszystkie wydziały pozostawiając jedynie wydział I. Zadania zniesionych wydziałów przejęły inne organy, np. kodyfikacyjne kompetencje wydziału II przejęła Rada Państwa.
495. Zarząd lokalny w kształcie nadanym przez Katarzynę II utrzymał się do 1917 r. Rosja podzielona była więc na gubernie z mianowanymi i podlegającymi ministrowi spraw wewnętrznych gubernatorami oraz na powiaty z wybieranymi przez szlachtę isprawni-kami. Zespoły guberni tworzyły generał-gubernatorstwa z generał-gubernatorami na czele. Ważnym uzupełnieniem zarządu lokalnego stały się zreformowane ustawą z 1864 r. samorządy terytorialne. Od 1785 r. istniał w Rosji samorząd szlachecki o dość ograniczonych kompetencjach. Ustawa z 1864 rozszerzyła zakres spraw powierzonych samorządowi, objęła nim wszystkie stany społeczne (a więc obok szlachty, także mieszczaństwo i chłopstwo) oraz wyposażyła samorząd w pewną minimalną niezależność od administracji rządowej. W 1870 r. wprowadzono odrębny samorząd w miastach.
Ustrój Rosji w XIX i XX wieku
237

Tzw. ziemstwa (czyli organy samorządu lokalnego) miały zajmować się sprawami gospodarczymi o zasięgu lokalnym, takimi jak zarząd szkół, szpitali, dróg i mostów. Gubernatorzy sprawować mieli jedynie ogólny nadzór nad ziemstwami: uchylenie przez nich decyzji ziemstwa możliwe było tylko z przyczyn formalnych, a i wtedy przysługiwało samorządowi odwołanie do Senatu Rządzącego. Organy samorządu (zgromadzenia powiatowe i gubernialne) wybierane były w drodze kurialnych wyborów z dość wysokim cenzusem majątkowym. Cenzus majątkowy, podział na kurie i skomplikowana procedura wyborcza zapewniały w zgromadzeniach przewagę szlachty. Zgromadzeniom powiatowym przewodniczyli marszałkowie szlachty (co było pozostałością systemu stanowego samorządu szlacheckiego). W 1890 r. Aleksander III dokonał istotnej rewizji ustawy ziemskiej. Podniesiono cenzus majątkowy, podział na kurie oparto wyłącznie na kryterium stanowym, a przede wszystkim przyznano gubernatorom prawo uchylania wszelkich decyzji ziemstwa bez podawania motywów, odbierając jednocześnie samorządowi możliwość odwołania się do Senatu Rządzącego. Mimo takich niekorzystnych zmian samorząd lokalny odegrał w Rosji bardzo pozytywną rolę, zwłaszcza w zakresie rozwoju szkolnictwa i lokalnej gospodarki.
Utworzony w 1870 r. samorząd miejski tworzyły wybieralne dumy miejskie i zarządy z prezydentami miast na czele. Prezydentów zatwierdzał gubernator lub (w miastach gubernialnych) minister spraw wewnętrznych. Wybory do dum miejskich odbywały się w trzech kuriach z zastosowaniem wysokiego (a w 1872 r. jeszcze podniesionego) cenzusu majątkowego. Do zakresu kompetencji samorządu miejskiego należały sprawy gospodarcze o zakresie lokalnym.
496. W 1864 r. przeprowadzono także zasadniczą reformę ustroju Reforma ustroju sądownictwa. Dawny system sądów stanowych (utrwalony przez Ka- ssldownictwa tarzynę II ustawą gubernialną z 1775 r.) został zastąpiony systemem sądownictwa powszechnego. Najniższą instancją miał być wybierany sędzia pokoju orzekający w drobnych sprawach cywilnych i karnych. Odwołania od jego wyroków rozpoznawały zjazdy sędziów pokoju danego okręgu. Dla pozostałych spraw karnych i cywilnych sądami pierwszej instancji były sądy okręgowe, orzekające w składzie zawodowych sędziów, z udziałem w sprawach karnych, sędziów przysięgłych tworzących ławę orzekającą (podobnie jak we Francji). Sądami apelacyjnymi były tzw. izby sądowe, które orzekały także jako pierwsza instancja w sprawach o przestępstwa przeciwko państwu. Skarga kasacyjna od wszystkich tych sądów mogła być kierowana do Senatu Rządzącego. Ustawa z 1864r. oddzieliła (przynajmniej teoretycznie) sądownictwo od administracji i zapewniła sędziom nominowanym


238
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE

nienaruszalność. Zmieniła także zakres działania prokuratury ograniczając go do ścigania przestępstw.
W 1889 r. w znacznej liczbie guberni zlikwidowano instytucję wybieralnych sędziów pokoju zastępując ich isprcewnikami, co istotnie naruszało zasadę odrębności sądownictwa. Inną metodą ograniczania niezależności sądownictwa było organizowanie sądów doraźnych orzekających poza normalnym tokiem instancji na terytoriach objętych stanem wyjątkowym. Z możliwości tej korzystano często zwłaszcza za rządów Aleksandra III i w początkowym okresie panowania Mikołaja II.
Nadanie Rosji
ustaw
zasadniczych




Konstytucja
1906 r. jako
nawiązanie do
Karty
Konstytucyjnej 1814 r.
3. Okres konstytucyjny (1906-1917)
497. Klęska w wojnie z Japonią oraz protesty licznych grup społecznych od początku 1905 r. zmusiły carat do podjęcia reform ustrojowych państwa. Ich ostatecznym rezultatem stało się nadanie Rosji charakteru monarchii konstytucyjnej. Wprowadzenie systemu konstytucyjnego dokonało się w wyniku wydania kilku aktów prawnych, które w sumie złożyły się na konstytucję rosyjską, przy czym warto podkreślić, że starannie unikano w tych dokumentach słowa "konstytucja".
W sierpniu 1905 r. powołano Dumę Państwową, która miała, jako instytucja doradcza, zajmować się projektami praw i budżetu państwa. Wybory do Dumy miały mieć charakter pośredni i kurialny, a oparte zostały na bardzo wysokim cenzusie majątkowym. Ostatecznie Duma (zwana bułyginowską od nazwiska ministra spraw wewnętrznych Bułygina), wobec sprzeciwów dotyczących zasad jej wyboru, nie została zwołana. 17 października 1905 Mikołaj II ogłosił natomiast manifest, w którym zapowiadał nadanie ludności praw obywatelskich, rozszerzenie praw wyborczych oraz powołanie Dumy jako ciała o kompetencjach ustawodawczych.
Utrzymująca się presja społecznych protestów doprowadziła do wydania na początku 1906 r. kolejnych ustaw, realizujących zapowiedziane w manifeście październikowym swobody obywatelskie (w zakresie prasy, zgromadzeń i stowarzyszeń). W kwietniu 1906 r. Mikołaj II zdecydował się wydać tzw. ustawy zasadnicze, regulujące uprawnienia Dumy Państwowej i Rady Państwa.
498. Konstytucja 1906 r. nawiązywała do schematu francuskiej Karty Konstytucyjnej 1814 roku. Władzę wykonawczą powierzała nieodpowiedzialnemu prawnie cesarzowi i ministrom odpowiedzialnym przed monarchą, natomiast władzę ustawodawczą rozdzielała miedzy dwuizbowy parlament i cesarza. Parlament tworzyły Duma
Ustrój Rosji w XIX i XX wieku
Państwowa i Rada Państwa. Duma Państwowa licząca 524 członków pochodziła z pośrednich i kurialnych wyborów. Prawa wyborcze uzależnione zostały od wysokiego cenzusu majątkowego. Rada Państwa, wywodząca się z instytucji powołanej jeszcze przez Aleksandra I, miała pełnić rolę izby wyższej. Wchodzili do niej członkowie powoływani w połowie przez cesarza, w połowie zaś wybierani przez rozmaite kolegia samorządowe (jak zgromadzenia gubernialne, kolegia naukowe, kościelne, kupieckie).
Inicjatywa ustawodawcza przysługiwała obu izbom i cesarzowi. Stanowisko obu izb w procesie ustawodawczym było równorzędne: ich zgoda była konieczne do tego, by ustawę można było przedstawić do sankcji cesarskiej. Brak sankcji uniemożliwiał nadanie ustawie mocy prawnej. Cesarz zachował także prawo rozwiązania obu izb.
Ministrowie tworzyli Radę Ministrów z premierem na czele i ponosili odpowiedzialność wyłącznie przed cesarzem. Próba wprowadzenia odpowiedzialności ministrów przed parlamentem, podjęta przez I Dumę (jeszcze w 1906 r.) zakończyła się niepowodzeniem i rozwiązaniem Dumy. Izby mogły natomiast zgłaszać interpelacje pod adresem ministrów.



4. Okres Republiki (1917)
499. Pogłębiający się kryzys wewnętrzny, rosnąca niechęć do Ogłoszenie Rosji wojny, w jaką uwikłała się Rosja i wybuchające na tym tle strajki i rePublik3 protesty zmusiły Mikołaja II do abdykacji. 3 marca 1917 r. car w
imieniu własnym i syna abdykował na rzecz swego brata Michała. Książę Michał nie przyjął korony i Rosja została bez głowy państwa. Rządy przejął Rząd Tymczasowy z księciem Lwowem na czele podejmując szereg ważnych reform (wprowadzenie wolności słowa i druku, zgromadzeń, stowarzyszeń, strajków, zniesienie różnic stanowych, narodowych, religijnych). Przez kilka miesięcy unikano podjęcia decyzji co do przyszłej formy państwa. Ostatecznie Rząd Tymczasowy ogłosił Rosję republiką dopiero 14 września 1917 r.
500. Wcześniej, od lutego do lipca, Rosja pozostawała faktycznie Okres tzw. w systemie dwuwładzy. Konkurencyjny wobec Rządu Tymczasowego dwuwładzy system organów państwa tworzyły Rady Delegatów Robotniczych, Chłopskich i Żołnierskich. Rady wybierały delegatów na wszechro-
syjskie zjazdy rad, które uważały się za rodzaj ogólnorosyjskiego parlamentu. Pierwszy taki zjazd, zwołany w czerwcu 1917 r., zajmował jeszcze stanowisko dość umiarkowane (bolszewicy dysponowali w nim tylko 10% mandatów) i deklarował gotowość współpracy z
240
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Rządem Tymczasowym. W lipcu 1917 r. Rząd Tymczasowy podjął próbę przejęcia pełnej władzy, kładąc kres okresowi dwuwładzy, ale jednocześnie zwlekał ze zwołaniem konstytuanty, co umacniało rolę zjazdu rad. Po nieudanym puczu generała Korniłowa (zwolennika rządów silnej ręki), świadczącym o poważnych rozdźwiękach w łonie sił wspierających republikę, Rząd Tymczasowy (kierowany od lipca przez Kiereńskiego) znalazł się w bardzo trudnym położeniu i praktycznie utracił kontrolę nad rozwojem sytuacji.
Bolszewicki 501. Od kwietnia 1917 r. do ofensywnych działań przeszli bol-
zamac s anu szewjCy z Leninem na czele, ogłaszając rewolucyjne w swej treści tzw. tezy kwietniowe i zabiegając o uzyskanie większości w zjeździe rad. Podczas drugiego zjazdu, w listopadzie 1917 r., już taką większością dysponowali. Wcześniej przystąpili do organizacji zamachu stanu. Przeprowadzili go skutecznie 7 listopada zdobywając Pałac Zimowy i aresztując przebywających tam członków rządu. Republika rosyjska przestała istnieć.

Rosja radziecka jako federacja


5. Państwo radzieckie (1917-1991)



Historię ustroju państwa radzieckiego można rozpatrywać w dwóch płaszczyznach. Pierwsza to historia instytucji państwa i aktów prawnych powołujących te instytucje do życia, z konstytucjami na czele. Drugą natomiast stanowi faktyczna struktura władzy, sprawowanej przez instancje partii komunistycznej.
502. Formalnie rzecz biorąc Rosja radziecka była republiką fede- raCyjną j^j charakter państwa anonsowała Deklaracja Praw Ludu Pracującego i Wyzyskiwanego, wydana przez III Wszechrosyjski Zjazd Rad w styczniu 1918 r. i potwierdziła konstytucja z 10 lipca 1918 r. W 1922 r. kolejny Zjazd Rad uchwalił powstanie Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Jego federalny charakter potwierdzała konstytucja z 31 stycznia 1924 roku. Federacyjną strukturę państwa spetryfikowała ostatecznie konstytucja z 5 grudnia 1936 r., zwana konstytucją stalinowską. Federalizm radziecki miał jednak specyficzny charakter. Mimo odrębnych konstytucji i własnych kompetencji republik związkowych, stopień uzależnienia struktur poszczególnych republik wobec władz całego Związku sprowadzał w istocie organy republik do roli organów terenowych. Jaskrawym przejawem tego było regulowanie w konstytucjach federalnych (zarówno w konstytucji stalinowskiej, jak i w konstytucji z 1977 r. uchwalonej za czasów rządów L.Breżniewa) struktury władz republik związkowych, co nadawało w rezultacie konstytucjom po-
Ustrój Rosji w XIX i XX wieku
241
szczególnych republik charakter aktów wykonawczych. Ostatecznie po II wojnie światowej ZSRR liczył 15 republik związkowych a jego terytorium pokrywało się w znacznym stopniu z obszarem cesarstwa rosyjskiego z początku XX w.
Okres lat 1918-1936 charakteryzuje się stałą obecnością w życiu państwowym organów mających rewolucyjną genezę. Główne funkcje państwowe wykonywane były przez Wszechrosyjskie Zjazdy Rad i ich rozmaite organy wykonawcze (Rada Komisarzy Ludowych, Wszechrosyjskie Centralne Komitety Wykonawcze, inne komitety i komisje). Podstawowe akty prawne, w tym konstytucje, stanowione były formalnie przez Zjazdy Rad, ale uprawnienia prawodawcze, obok wykonawczych, miała także Rada Komisarzy Ludowych, która wydawała dekrety.
503. Nowy kształt władz Ogólnopaństwowych wprowadziła kon- Sformalizowanie
stytucja 1936 roku. Piastunem najwyższej, niepodzielnej władzy pań- ustroJu państwa: / � ? i u - r, a xr � ? i i j ? ? r, j t ? i � konstytucja 1936 r.
stwowej miała byc Rada Najwyższa, składająca się z Rady Związku i
Rady Narodowości. Dwuizbowość Rady Najwyższej znajdowała uzasadnienie w federalnej strukturze państwa. Rada Najwyższa zajmowała się przede wszystkim uchwalaniem ustaw, wybierała także Radę Ministrów, sędziów Sądu Najwyższego, Prezydium Rady Najwyższej.
Funkcje głowy państwa sprawowało Prezydium Rady Najwyższej, kolegialne ciało liczące ponad 30 osób, złożone z przewodniczącego, 16 jego zastępców (po jednym z każdej republiki) oraz 15 członków. Prezydium Rady Najwyższej wykonywało tradycyjne uprawnienia głowy państwa (ogłaszanie wyborów, zwoływanie Rady Najwyższej, ratyfikowanie umów międzynarodowych, mianowanie dowódców sił zbrojnych, wykonywanie prawa łaski), mogło także wydawać dekrety z mocą ustawy (zatwierdzane przez Radę Najwyższą), dokonywać interpretacji ustaw, zarządzać referendum, uchylać akty prawne rządu związkowego i rządów poszczególnych republik.
Zarząd centralny sprawowany był przez Radę Ministrów, w skład której wchodzili ministrowie kierujący ministerstwami ogólnozwiązkowymi i związkowo-republikańskimi. Po 1951 r., gdy dokonano nowelizacji konstytucji stalinowskiej, liczba resortów sięgała 53, przy czym dominowały resorty gospodarcze, zajmujące się niekiedy bardzo szczegółowymi sprawami. Ministrów powoływała i odwoływała Rada Najwyższa, a w przerwach między jej sesjami Prezydium Rady Najwyższej.
Model konstytucji stalinowskiej (zasada jednolitej władzy państwowej skupionej w parlamencie, kolegialna głowa państwa) narzucony został po II wojnie światowej państwom, które w wyniku postanowień konferencji jałtańskiej i poczdamskiej znalazły się w orbicie


242
PAŃSTWO KONSTYTUCYJNE
Związek Radziecki
jako państwo
dyktatury
partyjnej

wpływów Związku Radzieckiego (Polska, Czechosłowacja, Rumunia, Bułgaria, Węgry, NRD).
504. Cechą charakterystyczną radzieckiej państwowości był fasadowy charakter instytucji państwowych. Realna władza wykonywana była bowiem przez instancje partii komunistycznej (Zjazdy Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego, Komitet Centralny i Biuro Polityczne KPZR, instancje w republikach), przy czym szczególną rolę odgrywał tutaj przewodniczący partii (sekretarz generalny, pierwszy sekretarz), który w niektórych okresach skupiał niemal całą władzę w swych rękach. W warunkach systemu monopartyjnego, jaki obowiązywał w Związku Radzieckim, partia komunistyczna kontrolowała wszystkie aspekty życia politycznego, gospodarczego, społecznego, kulturalnego oraz osobistego obywateli. Decydującą rolę w wykonywaniu tych zadań sprawowała biurokracja partyjna, która realizowała je posługując się aparatem państwa. Wielkie znaczenie w wykonywaniu polityki partii miały także organy policji politycznej (WCzK, NKWD, GPU, KGB), które stosowały (zwłaszcza w okresie faktycznej dyktatury Stalina) na wielką skalę metody inwigilacji i terroru.
Rozwiązanie 505. Pogłębiająca się niewydolność systemu centralnego zarzą-
Związku f|zanja j postępujące zbiurokratyzowanie struktur partyjnych i pań-Radzieckiego l j j -i j i > IZ n i-Li
stwowych doprowadziło do poważnego kryzysu państwa. Polityka
pieriestrojki i głasnosti, prowadzona od 1986 r. przez Gorbaczowa ujawniła wszystkie słabości systemu radzieckiego. W grudniu 1991 r. Rosja, Białoruś i Ukraina ogłosiły upadek ZSRR i proklamowały Wspólnotę Państw Niepodległych. Po przyłączeniu się do niej innych republik związkowych, 26 grudnia 1991 nastąpiło formalne rozwiązanie ZSRR.
PODSUMOWANIE
1. Podstawą funkcjonowania państwa konstytucyjnego jest konstytucja, czyli ustawa zasadnicza. Określa ona strukturę organów państwa, ich kompetencje i wzajemne relacje. Zawiera także zazwyczaj katalog podstawowych praw obywatelskich. Konstytucje uchwalane były albo przez specjalnie powoływane zgromadzenia (konstytuanty) albo przez parlamenty. Konstytucję mógł także nadać (oktrojować) sam władca.
2. Państwo konstytucyjne jest monarchią lub republiką. Podstawą jego ustroju jest najczęściej zasada podziału władz. Władzę ustawodawczą sprawuje parlament, władza wykonawcza powierzona jest ministrom, władzę sądową wykonują niezawisłe sądy.
3. Zasada podziału władz oznacza także wprowadzenie instrumentów pozwalających zachować równowagę pomiędzy nimi. W republice parlamentarnej parlament kontroluje ministrów mogąc pociągnąć ich do odpowiedzialności zarówno konstytucyjnej (karnej), jak i parlamentarnej (politycznej). Głowa państwa natomiast (prezydent lub król) dysponuje zazwyczaj prawem rozwiązania parlamentu (III Republika we Francji). W tzw. republice prezydenckiej, ministrowie odpowiadają politycznie wyłącznie przed prezydentem, który z kolei nie ma możliwości rozwiązania parlamentu (Stany Zjednoczone Ameryki).
4. Na przestrzeni XIX i XX wieku prawo wyborcze uległo demokratyzacji. Stopniowo eliminowano z niego liczne cenzusy, ograniczające powszechność głosowania, rezygnowano także z ograniczeń równości prawa wyborczego.
5. Zarząd lokalny w coraz większym stopniu powierzany był organom samorządowym, które albo uzupełniały administrację państwową (Prusy, Francja), albo tworzyły równoległą strukturę władzy (Austria) względnie zarządzały danym obszarem samodzielnie (Anglia).











Zakończenie
Ustrój państw Zachodu przeszedł długą ewolucję. Jej początków doszukiwać się trzeba w formach ustrojowych starożytności, która pozostawiła jako swe dziedzictwo konstrukcje państwa publicznego z silną władzą cesarską, ale zarazem przekazała nam ideę ludu, jako pierwotnego dysponenta władzy.
Wejście na arenę dziejów, w początkach średniowiecza, ludów germańskich i opanowanie przez nich części terytoriów dawnego Rzymu, spowodowało, że na dawną konstrukcję państwa nałożyło się jego rozumienie jako łupu zwycięskiego wodza. Prowadziło to do gruntowania się patrymonialnej koncepcji państwa. Jednocześnie władza poszukiwała dodatkowych uzasadnień. Dostarczył ich Kościół nadając władzy charakter sakralny. Specyficzną strukturą państwową na zachodzie Europy stał się system lenny oparty na więzach osobistych łączących seniora z wasalami.
Konflikt cesarstwa z papiestwem i poszukiwanie innych niż religijne uzasadnień władzy, spowodowały odrodzenie idei państwa jako dobra publicznego. Rozwinięciu tej idei sprzyjało także włączenie szerszych grup społecznych do rządzenia, co wynikało z chęci przeciwstawienia się władców lokalnych uniwer-salistycznym ambicjom cesarzy niemieckich.
Traktowanie państwa jako dobra publicznego postawiło przed władcami problem zorganizowania odpowiednich służb, zdolnych zarządzać tym dobrem. Prowadziło to do rozwoju funkcji organizatorskiej monarchii i rozbudowy aparatu urzędniczego.
Jednocześnie jednak upowszechnienie się idei publicznego, a zarazem służebnego charakteru państwa, postawiło na porządku dziennym kwestie źródeł władzy. Od czasów Renesansu nie bez wpływu filozofii antycznej Grecji, a także doktryny reformacji rozwijał się wyraźnie proces upodmiotowienia jednostki. Koncepcja państwa, w którym suwerenność skoncentrowana została w osobie króla, w coraz większym stopniu kłóciła się z przekonaniem, że pierwotnym dysponentem władzy jest lud. W XVIII w. doprowadziło to ostatecznie do pojawienia się tezy, że władza jest wynikiem umowy, oraz że w interesie ludu i poszczególnych obywateli jest takie ograniczenie zakresu władzy pozostającej w rękach jednostki, by nie naruszała ona ich praw i dobrze spełniała swe obowiązki. Prawnym wyrazem tego ograniczenia stała się konstytucja oraz zasada podziału władz, a z czasem odpowiedzialności politycznej ministrów.
246
Zakończenie
Okres XIX wieku w Europie charakteryzował się stopniowym rozszerzaniem kręgu osób, którym przyznano prawa publiczne i dopuszczono do sprawowania funkcji publicznych. Prowadziło to do demokratyzowania prawa wyborczego, ale zarazem rodziło niebezpieczeństwo udziału w rządach lub oddania podstawowych dla państwa decyzji w ręce ludzi przypadkowych, o niskim stopniu wyrobienia obywatelskiego, ulegających zręcznym demagogom. Obawy antycznych filozofów, że demokracja łatwo może przerodzić się w dyktaturę, znalazły swe potwierdzenie w historii XX-wiecznej Europy. Sposobem ograniczania tego niebezpieczeństwa jest z jednej strony rozwój struktur ponadpaństwowych, w których przynależność uwarunkowana jest respektowaniem podstawowych praw ludzkich i wszystkich reguł demokracji (a więc łącznie z poszanowaniem praw mniejszości), z drugiej zaś strony rozwój form samorządności, pozwalającej ludziom aktywnie działać na szczeblu lokalnym i dostrzegać konsekwencje swych decyzji.
Traktowaniu państwa jako dobra wspólnego towarzyszyło przekonanie o potrzebie roztoczenia przez jego służby opieki nad wszystkimi obywatelami. Prowadziło to do systematycznego rozbudowywania aparatu administracyjnego i nieuniknionego rozszerzania zakresu spraw podlegających reglamentacji państwa. Obroną przed nadmierną ingerencją służb państwa w życie jednostki są zapisywane w konstytucji i obwarowane rozmaitymi gwarancjami instytucjonalnymi prawa i wolności obywatelskie.
Współcześnie obowiązujący w Europie standard ustrojowy zakłada powierzenie władzy ustawodawczej wybranemu w powszechnych wyborach parlamentowi, który sprawuje jednocześnie kontrolę nad władzą wykonawczą dysponując instrumentami egzekwowania odpowiedzialności politycznej ministrów. Funkcje głowy państwa pełnią albo posiadający dzisiaj wyłącznie reprezentacyjne uprawnienia monarchowie, albo pochodzący z wyborów (bezpośrednich lub pośrednich) prezydenci. Ostateczną kontrolę nad przestrzeganiem praw obywateli sprawuje wymiar sprawiedliwości ze specjalnymi trybunałami badającymi zgodność prawa z konstytucją. Taki model państwa nazywamy modelem demokracji liberalnej.


Indeks






Indeks obejmuje nazwy najważniejszych instytucji i aktów prawnych. Numery oznaczają punkty akapitów.
A Common Pleas Court,
zob. Sąd Spraw Pospolitych Concilia plebis,
zob. Zgromadzenia ludowe Courts of Assize,
zob. Sądy królewskie
Act of atteinder, 111, 192, 256, 273 Aide royale (podatek), 83 Akt o Proklamacjach, 187 Akt o Supremacji, 187 Areopag, 14 Artykuły Konfederacji




i Wieczystej Unii, 296
Baliw, 87-90, 180, 184,358
Bannus, 45, 52, 62, 98, 183
Basileus, 6-7, 14-15
Beneficjum, 55
Bili o prawach, 250, 268-269
Board of Traesury, 289
Bule, 12
Bundesrat, zob. Rada Związkowa
Bundestag, zob. Sejm Związkowy



Cahiers de doleances, zob. Zeszyty
skarg
Cenzor, 23, 26
Ciało Prawodawcze, 336-337
Ciało Ustawodawcze
(Francja, 1791), 330-332 (Francja, 1799), 346 (Francja, 1852), 410
Curia Regis, zob. Kuria Królewska Cywilna konstytucja kleru, 362
Danegeld (podatek), 97
Deklaracja Niepodległości, 295, 298-299,317
Deklaracja Praw Człowieka
i Obywatela, 195,241, 326-329,349,361,377
Departament Skarbu, 312
Departament Stanu, 312
Departament Wojny, 312
Dispositio Achilea, 200
Długi Parlament, 256, 262
Duma Bojarska, 156-157, 160
Duma Państwowa, 488, 497-498
Dworecki, 156
Dyplom październikowy, 477
Dyrektorzy, 342, 343
Dyspensa, 101,268

248
Indeks

E
Eklezja, 10, 12, 14
Exchequer, zob. Szachownicy Urząd




Faraon, 2,8,11
Felonia, 74
Feudalizacja urzędów, 47, 56,
65, 134, 137 Foreign Office, 289
*� i tli 7r i io ^ An\
Generalne Dyrektorium, 201-202, 205 Generalny Kontroler Finansów, 175,
177-178
Gubernator, 180, 215, 224, 320, 495 Generał-gubernator, 225, 495

H
Habeas Corpus Act, 250, 265
Heliaia, 14
Hofrat, 135
Hoftag, 137, J39, 143
Home Office, 289
I
Immunitet, 47, 57, 65, 83, 117, 124,
148, 165,183, 192
(poselski), 192, 269 Impeachment, 111, 246, 256, 270,
273, 274, 286, 306, 314, 375,
382,394
Intendent królewski, 180-181, 358 Interpelacja, 273, 395 Instrument Rządzenia, 260, 261 Isprawnik, 225 Iudicium parium, zob. Sąd równych
Izba Deputowanych, 388, 390, 392,
394-396 Izba Deputowanych departamental-
nych, 369, 371,380 Izba Gmin, 108, 110, 254, 263, 267-268, 270-272, 275-276, 278-279,281,284-285,287 Izba Lordów, 107, 111, 192, 260, 263,
278-279, 284-287 Izba Ludowa, 458 Izba Obrachunkowa, 78, 90, 184 Izba Panów
(Prusy, 1851), 470 (Austria, 1867), 481 Izba Parów, 369-370 Izba Poselska
(Prusy, 1851), 471 (Austria, 1867), 481-483 Izba Reprezentantów, 303,
305-306, 308 Izby sądowe, 496

Jarłyk, 150
K
Kadłubowy Parlament, 260, 262 Kamery Wojny i Domen, 205, 462 Kancelaria Cesarska, 494 Kancelaria Rzeszy, 452 Kancelaria Stanu, 214 Kanclerz, 58, 78, 112, 134-135, 146,
175-177, 179, 190, 203, 214,
271, 370
(Rzeszy), 433-434, 436, 438,
446,451
(Szachownicy), 190,288 Kapitulacje wyborcze, 132 Kapitularze królewskie, 52, 55-56, 60
-1
King's Bench Court,
Majordomus, 48, 54, 58 ]
zob. Sąd Ławy Królewskiej
Marszałek powiatowy, 484 1
Klauzula supremacyjna, 300
(szlachty), 226, 495 1
Kolegia, 223,491
Mediatyzacja, 422 i
Komitet Ocalenia Publicznego,
Mer, 116,413 1
335,338
Ministerstwo Gabinetowe, 201-202 j
Konetabl, 78
Ministerstwo Spraw Samorządowych, i
Kongres, 301, 303, 310, 317-318, 323
291 j
Konkordat, 363, 416
Ministerstwo Sprawiedliwości, 201, 1
Konstytuanta, 169, 195, 231, 350, 426
203
Konsul, 17, 21, 23, 26, 33
Missi dominici, 1
Kontrasygnata, 270, 273, 277, 332
zob. Wysłannicy królewscy i
Książęta-elektorzy, 128, 131, 137,

141, 144
N
Kuria Królewska, 78, 113, 137, 175

Kwestor, 24, 26
Nadintendent finansów, 178 1

Nadprezydent, 462, 474 1
L
Nadworna Izba Skarbowa, 214 1

Nadworna Rada Wojskowa, 214 1
Landrat, 205, 462, 474
Najwyższa Izba Sprawiedliwości, 214 ]
Landtag, 147-148,211
Najwyższy Trybunał Państwowy ]
Leges Barbarorum, 51
Rzeszy, 443, 446-447 I
Leges Romanae Barbarorum, 51
Namiestnik, 484 1
Legislatywy stanowe, 319
Navette, zob. Procedura navette j
Lenno, zob. System lenny

Listy committimus, 185
o
Listy pieczętne, 185
1
Listy zaufania, 345
Ochmistrz, 135, 146 1
Lit de justice,
Odpowiedzialność ministrów J
zob. Łoże sprawiedliwości
(konstytucyjna), 246, 270, i
Lord Protektor, 261
306, 332, 376, 382, 386,

394-395, 472, 483
Ł
(polityczna), 246, 271-272,

274, 288, 382, 386, 395, 405,
Ława przysięgłych, 120, 315, 357,
443,446 |
359-360
Ordonanse, 75, 79, 101, 173, 277, 1
Łoże sprawiedliwości, 173
373,381 \

\
M
i
Magna Charta Libertatum,
\
zob. Wielka Karta Wolności
_____________________________
;
250
Indeks
P
Palatyn, 58, 62
Parlament
(Anglia), 38, 101, 103, 106-
111,186-187, 189,191-192,
251,255,260-266,273,
276-277
(Sąd), 78, 173, 184
Parliament Act, 285
Patent Lutowy, 477
Patrimonium,
zob. Zasada patrymonialna
Petycja Prawa, 250, 255, 263
Pierwszy Konsul, 346, 348, 356
Pierwszy Lord Skarbu, 272, 288
Placet królewski, 185
Placita, 57, 79, 137
Plebiscyt, 344, 378, 408, 451
Podprefekt, 181, 354
Pole Majowe, 57
Pole Marcowe, 57
Posadnik, 159, 162
Prawa fundamentalne, 71, 173, 228
Prawo wyborcze
(powszechność i jej ograniczenia), 247, 278, 303, 371, 385,387,392,429,471,482 (równość i jej ograniczenia), 248,283,371,471,482,497
Prefekt
(pretorianów), 27, 33
(Rzym), 34
(Francja), 181,354,412
Pretor, 17, 22-23, 26, 32-33
Prewot, 86, 88, 90, 184
Prezydent
(Francja, 1848), 386, 387 (Francja, 1875), 388, 394 (Francja, 1946), 401 (Francja, 1958), 403
(Republika Weimarska, 1919),
443
(Stany Zjednoczone Ameryki,
1787), 297, 305-306, 308-314,
323
Prezydium Rady Najwyższej, 503 Prikazy, 158, 162-163, 223 Princeps, 19-20, 24, 27 Privilegium
(de non apellando), 141, 144,
206
(de non evocando), 144, 206
(fori), 63
Privy Council, zob. Tajna Rada Procedura navette, 393, 401 Prokuratura, 222 Przymus lenny, 124, 126 Puty, 157-158
Rada
R
(Depesz), 175, 180 (Finansów), 175, 180, 184 (Komisarzy Ludowych) 502 (Konstytucyjna), 406 (Królewska), 57, 78-79, 113, 175, 190,271 (Najwyższa), 503 (Narodowości), 503 (Państwa, Austria, 1867), 481, 483-484
(Państwa, NRD), 458 (Państwa, Rosja), 492, 497-498
(Pięciuset), 341-342 (Prywatna, Francja), zob. Rada Stron Procesowych (Prywatna, Prusy), 461 (Republiki), 401 (Rzeszy), 444-445
Indeks 251
(Stanu), 175, 346, 356, 386,
Sądownictwo 1
410
(delegowane), 184
(Starszych), 341-342
(zastrzeżone), 184
(Stron Procesowych), 176,
Sądy
184-185,356
(królewskie), 119
(Ściślejsza), 474
(westminsterskie), 114, 118 1
(Wykonawcza), 336
Sejm 1
(Związkowa), 429, 436, 457
(Krajowy), 484
(Związku), 503
(I Rzeszy), 38, 138-139
Rady
(Rzeszy), 429, 435, 443-445,
(departamentalne), 355, 413
451
(gminne), 355, 413
(Związkowy), 421, 424, 457
(hrabstw), 290
Sejmik
(okręgowe), 355,413
(powiatowy), 474
(regionalne), 413
(prowincjonalny), 474
Referendum ludowe, 441, 443
Sekretarze, 312-313 1
Reichskammergericht, zob. Sąd Ka-
(Stanu), 175-177, 179, 190,
meralny Rzeszy
271,288
Reichstag, zob. Sejm Rzeszy
Senat

(Francja, 1852), 410
S
(Francja, 1875), 388, 390-391,

394-395
Sankcja
(Francja, 1958), 404
(królewska), 245, 369, 409,
(Rządzący), 221, 223-224,
433,471,498
493, 495-496
(Pragmatyczna), 210, 212
(Rzymu), 17, 19-20, 22-24
Sąd
(Stanów Zjednoczonych), 303,
(Izby Gwiaździstej), 188, 254,
304-307,309,311-312,314
257
(Zachowawczy), 3 46, 410
(Kameralny Rzeszy), 127,
Senatus-consulta, 23, 346
135,140-141
Seneszal, 58, 78, 87
(Kanclerski), 112,292
Sędzia pokoju, 116, 119, 290, 357,
(Kasacyjny), 357, 359
496
(Ławy Królewskiej), 114,
Skarbnik generalny, 182
118,292
Sobór Ziemski, 155, 160-161
(Najwyższy, federalny), 300,
Stany
303,306,309,314,316
(Generalne), 38, 64, 78, 81-
(równych), 111,286
85,90, 168-170, 195,231
(Spraw Pospolitych), 114,
(Prowincjonalne), 82, 85, 90,
118,292
182
(Wysokiej Komisji), 188, 254,
Starosta, 484
257
Strateg, 12 1
252
Indeks
Subdelegaci, 180-181 Suspensa, 101, 263 System
(lenny), 36, 54-56, 66, 73-74,
96, 126, 132, 165
(orleański), 382, 405 Szachownicy Urząd (Sąd), 97, 114,
118 Szeryf, 96, 104, 108, 115,119
Ś

Święty


(Konsystorz), 29 (Sobór), 160
T
Taille royale (podatek), 83 Tajna Rada, 190, 270-271,
276-277, 288
(Stanu), 203 Tarczowe (podatek), 97 Trybun ludowy, 17, 19, 21, 23-24, 26 Trybunat, 346 Trzy Stany, zob. Stany Generalne
U
Ustawa
(o Tolerancji Religijnej), 268 (o Trzechleciu), 257 (Sukcesyjna), 250, 270
W
War Office, 289
Wasal, 37, 55-56, 72, 81
Weto zawieszające, 245, 305, 310,
332,386,401
Wiceprezydent, 304, 308
Wielka Karta Wolności, 99-100, 104,
228, 250
Wielka Remonstracja, 257
Wołostiele, 162
Wydział
(krajowy), 484
(powiatowy), 474 (prowincjonalny), 474
Wysłannicy królewscy, 52, 60
Z
Zasada
(monarchiczna), 233, 235, 468
(patrymonialna), 35, 37, 46,
71,96,152 Zeszyty skarg, 83 Zgromadzenia
(gubernialne), 495
(ludowe), 17-19, 22
(pierwiatkowe), 337
(powiatowe), 495 Zgromadzenie Narodowe
(Francja, 1848), 385-387 (Francja, 1875,388,390,394
(Francja, 1946), 401
(Francja, 1958), 404 Zjednoczona Kancelaria
Nadworna, 214 Złota Bulla, 131, 137,
141,144,200,228 Związek Celny, 425