331. Czynniki przemian. Okres trzydziestu ostatnich lat Rzeczypospolitej szlacheckiej ( 1764-1795) był nader ważny w dziejach Polski. Charakteryzował się on, z jednej strony, próbami petryfikowania dawnego ustroju przy jednoczesnym poddaniu kraju rosnącym wpływom mocarstw sąsiednich, w szczególności Rosji Katarzyny II. Wyrazem ustrojowym tego były prawa kardynalne, ustanowione w latach 1768 i 1775. Prawa kardynalne uchwalał również w pierwszym okresie swych prac Sejm Czteroletni, zanim powstała idea konstytucji jako ustawy zasadniczej. Nawróciły do nich ustawy ostatniego sejmu w Grodnie z 1793 r. Równocześnie z drugiej strony - w nawiązaniu do wystąpień reformatorów z pierwszej połowy XVIII w. - począwszy od 1764 r. rozpoczął się okres reform. Współistniały one, z wewnętrznych i międzynarodowych konieczności, ze wspomnianymi prawami kardynalnymi. Pomimo wielu przeszkód reformy torowały drogę monarchii konstytucyjnej, proklamowanej na Sejmie Czteroletnim, a idąc dalej - ruchowi demokratycznemu, który znalazł wyraz w insurekcji 1794 r. Reformom w ustroju społeczno- ekonomicznym, politycznym i administracyjnym towarzyszyły związane z nimi próby przebudowy i skodyfikowania prawa sądowego. Rzeczpospolita znalazła się w okresie stosunkowo długotrwałego pokoju po wojnie północnej. Zgodnie z ogólną tendencją demograficzną w Europie, ludność Rzeczypospolitej od nowa zaczęła wzrastać. Na obszarze Wielkopolski. Mazowsza i Małopolski, których to ziem dotyczą gruntowne badania ludnościowe, zwiększyła się ona w latach 1720-1790 co najmniej o 40%. Po I rozbiorze (1772) Rzeczpospolita liczyła 6 600 000 mieszkańców, pod koniec wieku ok. 8 830 000. Świadczy to również o ogólnych tendencjach wzrostu społeczno-ekonomicznego. Drugim sprawdzianem zmian było stopniowe ożywienie gospodarcze wszystkich stanów i warstw, polegające na usprawnianiu rolnictwa, rzemiosła i handlu oraz podejmowaniu nowych form produkcji, jak budowa manufaktur, szczególnie w niektórych dobrach magnackich i w niektórych miastach (tu częstokroć w powstających spółkach akcyjnych o mieszanym kapitale szlachecko-mieszczańskim). Największe zmiany obserwowano współcześnie w aglomeracji warszawskiej, która (na Starym i Nowym Mieście, w jurydykach i innych osadach podmiejskich) rozrosła się znacznie w swej powierzchni i w liczbie mieszkańców. Z 30 tys. mieszkańców doszła do 120 dalszych 182 posłów, łącznie zasiadało więc w sejmie 517 parlamentarzystów, stąd nazywano go też Wielkim. Znalazła się w sejmie liczna grupa osób, które nigdy dotąd nie posłowały. W wyniku pierwszych wyborów posłowało po raz pierwszy 69 działaczy (słowo "działacz" wywodzi się właśnie z Oświecenia i jego idei aktywizmu), w wyniku drugich - 112, razem 181 osób. Jeżeli się zważy, że byli oni najbardziej czynni w sejmie, zmiana staje się oczywista. W większości byli to zwolennicy króla i stronnictwa patriotycznego, ludzie na ogół młodzi, ogarnięci nowymi ideami. Król i przywódcy powstałego wówczas obozu patriotycznego wiązali się również z rodzącą się, nieliczną zresztą, burżuazją, zwłaszcza w Warszawie. Wyrazem tego był zjazd przedstawicieli miast Korony i Litwy, zorganizowany przez Magistrat Starej Warszawy w listopadzie 1789 r., a zatem po wybuchu rewolucji nad Sekwaną. Znamienne, że autorem mieszczańskiego memoriału w sprawie rewindykacji dawnych praw miejskich i uzyskania nowych, uzgodnionego poufnie z królem, byk jednak szlachcic i duchowny zarazem - prawda, że związany blisko z mieszczaństwem - Hugo Kołłątaj. I wreszcie na scenę działań narodowych w insurekcji 1794 r. wystąpiła licznie nowa grupa patriotów, wśród niej najmłodsi, obok szlachty średniej czy spauperyzowanej - rzemieślnicy i plebejusze, "ludzie luźni" i chłopi oraz jako ich przywódcy inteligenci, a zatem urzędnicy i nauczyciele, także księża, pisarze i dziennikarze, młodsi oficerowie. Naszkicowane tu przemiany i idee znalazły wyraz w trzech tendencjach społecznych i w trzech koncepcjach: odejścia od "narodu szlachecko - magnackiego" (określenie Kołłątaja) z poprzedniej epoki, tworzenia się narodu - posiadaczy na zasadzie kompromisu szlachecko - mieszczańskiego oraz narodu obejmującego wszystkich mieszkańców kraju bez względu na przynależność stanową i pozycję społeczną. Najbardziej radykalni publicyści w tym narodzie wysuwali na plan pierwszy "pospólstwo" - lud. "Część największą - pisał Franciszek Salezy Jezierski - ludzi ubogich i pracowitych zwiemy pospólstwem, u Francuzów pospólstwo jest trzecim stanem, według mnie pospólstwo powinno by się nazywać najpierwszym stanem narodu albo, wyraźniej mówiąc, zupełnym narodem" . Polskie Oświecenie, sięgające do początków XIX w., stworzyło podstawy rozwoju polskiej sprawy narodowej w następnym stuleciu.
II. Źródła prawa i źródła poznania prawa
334. Prawo ziemskie i ogólnopaństwowe. Dążenie do ustalenia najważniejszych zasad ustroju w formie aktów prawnych, uznawanych za nadrzędne w stosunku do ogółu norm i nieodmienne lub ulegające zmianie tylko pod określonymi warunkami, znalazło swój wyraz najpierw w prawach kardynalnych z lat 1768 i 1775. Za nadrzędną normę uznano następnie Ustawę Rządową z 3 maja 1791 r., mającą cechy ustawy zasadniczej. We wstępie do tej Ustawy postanowiono, że do niej "dalsze ustawy sejmu teraźniejszego we wszystkim stosować się mają" i ogłoszono ją za "świętą i niewzruszoną, dopóki by jej naród nie odmienił w czasie prawem przepisanym". Konstytucja 3 Maja została współcześnie ogłoszona w kilkunastu wydaniach w Polsce, była też tłumaczona na języki obce. Ukazała się ponadto we wszystkich czasopismach krajowych. Opublikowanie Ustawy Rządowej łącznie w liczbie 30 tys. egzemplarzy wskazuje na jej duże znaczenie i zainteresowanie nią ze strony współczesnych. Jako niewzruszone ogłoszono, po obaleniu dzieła 3 maja, prawa kardynalne uchwalone przez sejm grodzieński w 1793 r. Przeobrażenia prawno-ustrojowe znajdowały swój wyraz ponadto, jak poprzednio, w zwyczajnych konstytucjach sejmowych, a także w aktach i uniwersałach królewskich i marszałków Sejmu Czteroletniego, odgrywającego rolę konstytuanty. Ustawodawstwo lat 1764-1780 było zebrane współcześnie w wydawnictwie Volumina legum (t. VII i VIII ). W 1889 r. Akademia Umiejętności w Krakowie uzupełniła Volumina legum tomem IX, który zawiera konstytucje sejmowe z lat 1782-1792. W 1952 r. został wydany tom X, obejmujący konstytucje z 1793 r. Ważnym źródłem poznania genezy i znaczenia prac sejmowych są diariusze, mowy poselskie, dzienniki i relacje z obrad. Z czasopism największą rolę odegrał organ stronnictwa patriotycznego "Gazeta Narodowa i Obca", wychodząca trzy razy w tygodniu (1791-1792). Wiele z tych mew i relacji ukazywało się współcześnie drukiem. Liczne projekty ustawodawcze i publicystykę zawiera wydawnictwo Materiały do dziejów Sejmu Czteroletniego, które objęło 5 tomów, wydanych w latach 1955-1914. Uniwersały i rezolucje Rady Nieustającej ogłaszano parokrotnie pod tytułem Zbiór rezolucji Rady Nieustającej (1780, 1784, 1785, 1788). Duże znaczenie mają księgi i akty nowo powstałych władz kolegialnych. Znaczna ich część, jak papiery Komisji Skarbowej, Komisji Wojskowej Koronnej, Komisji Edukacyjnej, niektórych departamentów Rady Nieustającej, uległa zniszczeniu w czasie II wojny światowej. Tym większe jest znaczenie aktów wówczas drukowanych, które znajdują się w archiwach i bibliotekach. Tylko niektóre akta, jak protokoły Komisji Edukacji Narodowej, zostały wydane drukiem w XX w. W okresie insurekcji 1794 r. źródłami prawa były: akt powstania O znaczeniu tymczasowej ustawy zasadniczej, a jednocześnie deklaracji programowej, uniwersały władz powstańczych, uchwały Rady Zastępczej Tymczasowej i Rady Najwyższej Narodowej, a także uchwały wojewódzkich komisji porządkowych. Ogłaszano je drukiem osobno, niektóre w "Gazecie Rządowej" i w większych zbiorach. Nakłady druków sięgały paru tysięcy, co świadczyło o ich upowszechnieniu. Wielotomowe wydanie dokumentów powstania zapoczątkowano dwukrotnie publikacją dwóch pierwszych tomów akt Rady Najwyższej Narodowej w 191H r. i tomu trzeciego w 1955 r. W zakresie projektów prawa sąd owego Zbiór praw sądowych opublikowano w 177h r.. powtórnie w 1874 r. W 1938 r. wydano Kodeks Stanisława Augusta - zbiór materiałów, przygotowanych pod obrady projektów i szkiców uzupełniony w 1957 r. Sporo projektów i uwag pozostaje w rękopisach. Istotną rolę jak poprzednio. odegrały wydawane drukiem zbiory i inwentarze prawa sądowego. Fragmenty praktyki sądowej i postulaty reformatorskie ukazuje literatura prawnicza epoki, przede wszystkim Teodora /1. Ostrowskiego Prawo cywilne narodu polskiego (1784).
335. Prawo miejskie. Zestawienie praw, a jednocześnie postulatów miast zawarły zebrane przez magistrat Starej Warszawy Prawa miast polskich do władzy prawodawczej wykonywującej i sądowniczej ( 17K9) oraz Zbiór praw dowodów i uwag dotyczących położenia miast i mieszczaństwa w 7 częściach (1790). Doraźnie zmiany wprowadziły m.in. ordynacje komisji dobrego porządku niektóre z nich, ogłoszone w zbiorach, jak miasta Wschowy, zawierają normy z wielu dziedzin Znaczenie podstawowe miał. Ustawa o miastach królewskich wolnych z 18 kwietnia 1791 r., uznana jako część Ustawy Rządowej. Ogromny materiał do poznania prawa miejskiego i ewolucji miast znajduje się w księgach ławniczych, rad miejskich, w aktach magistratów, z których tylko drobna część została ogłoszona drukiem. Spłonęły W czasie ostatniej wojny akta Asesorii, której działalność odtworzyć można tylko w części na podstawie ówczesnych druków.
336. Prawo wiejskie. Ważnym źródłem praw, wiejskiego są ustawy wiejskie. w pewnej części ogłoszone ówcześnie drukiem. Wyróżniły się. zawartością Ustawy powszechne dla dóbr moich rządców, wydane dwukrotnie przez ks. Annę Jabłonowską (1783/1785 i 176) uraz osobne Ustawy dla wsiów (bez daty; jest to druk unikalny). Dużą popularnością cieszyły się ustawy Pawła Brzostowskicgo i Stanisława Poniatowskicgo. Niektóre z ustaw omawiano szeroko na łamach "Dziennika Handlowego". Najważniejszym źródłem do poznania stosunków panujących w królewszczyznach i podjętych w nich reform są ordynacje referendarskie. Obfite materiały zawierają księgi referendarii i księgi sądowe wiejskie, zbiory suplik chłopskich, instrukcje gospodarcze. Cenne są, dostarczając wielu wiadomości, wydawnictwa źródeł z tego zakresu, których sporo ukazało się w ostatnich dziesięcioleciach
III. Pierwsze reformy
337.Typ i forma państwa. Aż do czasów Sejmu Czteroletniego, a następnie, po upadku jego dzieła, pod rządami konfederacji targowickiej i grodzieńskiej, współistniały, ścierając się, dwie przeciwne sobie formy ustrojowe. Poza insurekcją 1794 r., obie te formy utrzymywały się w obrębie państwa szlacheckiego. Podjęte w 1764 r. reformy, których uwieńczeniem było ustawodawstwo Sejmu Czteroletniego, reprezentowały dążenia do nowych form ustrojowych, zaś wymierzone przeciw nim akty ustawodawcze, w szczególności prawa kardynalne z lat 1768 i 1775, jak i konstytucje grodzieńskie z 1793 r., służyć miały utrwalaniu na ziemiach Rzeczypospolitej dawnego systemu rzędów. Jednak potrzeby społecznego i ekonomicznego rozwoju oraz postępy kultury Oświecenia były tak silne, iż nawet we wstecznie pomyślanych normach znalazły się nowe elementy.
338. Zmiany w ustroju społeczno-ekonomicznym. Szlachta i mieszczanie. W obrębie stanu szlacheckiego dokonywał się proces wiązania ze sobą bardziej aktywnych i światłych żywiołów spośród szlachty i uzyskujących nobilitację mieszczan. Stan szlachecki dotąd niemal hermetycznie zamknięty, otworzył się dość szeroko dla zamożnego mieszczaństwa. Konstytucja z 1775 r. żądała, aby licznie nobilitowani wówczas mieszczanie w ciągu roku zakupili dobra ziemskie o wartości co najmniej 50 tys. złp. W przeciwnym razie groziła im utrata szlachectwa. Druga konstytucja z tegoż roku stwierdzała, że "odtąd szlachcic wszelkiego rodzaju kupiectwem się bawiący (tj. w miastach) szlachectwa swego utracać nie będzie". W tej zmianie postawy znajdował wyraz powiew nowych czasów idących w kierunku kompromisu szlachecko-mieszczańskiego. Rozmaicie przedstawiało się położenie miast. W niektórych latyfundiach, jak w ordynacji Zamoyskich, podejmowano korzystne zmiany w położeniu miast prywatnych i zapewniano ich rozwój. W królewszczyznach przywracano niektórym miastom utracone prawa miejskie; zakładano leż nowe miasta. Równocześnie jednak w 1768 r. utwierdzono zwierzchnictwo starostów nad miastami królewskimi (niezależnie od prac podjętych przez komisje dobrego porządku), m.in. przez zakaz odwoływania się od sądów miejskich wprost do Asesorii i ustalenie raz jeszcze jako instancji pośredniej sądu starościńskiego. Pierwsze reformy w miastach królewskich rozpoczęto w 1764 r. przez zniesienie jurydyk, jeśli nie miały wystarczającej podstawy prawnej, oraz serwitoriatów, rozbijających jedność miasta. Podniesieniem gospodarczym miast z upadku, ich modernizacją i uzdrowieniem zarządu zajęły się powoływane od 1765 r. komisje dobrego porządku (nie należy ich mieszać z późniejszymi organami władzy o charakterze ogólnopaństwowym). Pierwszą taką komisję utworzono dla miasta Warszawy i zaczęto je z kolei powoływać omal we wszystkich większych miastach królewskich. Komisje miały uprawnienia nadzorcze i uchwałodawcze. Wyłącznie jednak szlachecki skład komisji, powoływanych przez sejmy, przy udziale z urzędu miejscowego starosty, a pod przewodnictwem jednego z senatorów, reprezentował dbałość nie tylko o miasta, lecz i o interesy stanu szlacheckiego. Niemniej, szczególnie w Wielkopolsce, komisje odegrały pozytywną rolę, pozostawiając, jak w przypadku zwłaszcza Poznania i Wschowy, obszerne ustawodawstwo. Zgodnie z ideami oświeconego absolutyzmu, adaptowanymi do stosunków w Rzeczypospolitej, starały się one uregulować możliwie wszystkie sprawy w miastach aż do drobiazgów. Dokonano też reformy sądu apelacyjnego dla miast królewskich - Asesorii (I, 280). W ordynacji z 1764 r., zmienionej w 1768 r., powołano, obok dotychczasowych asesorów z urzędu, 2 senatorów i 4 posłów obranych przez izby na okres do następnego sejmu. Uznano Asesorię za sąd najwyższy dla miast, znosząc możliwość odwołania do sądu relacyjnego, a jako stałą siedzibę wyznaczono Pałac Rzeczypospolitej (Krasińskich). Wyroki Asesorii miały egzekwować urzędy grodzkie, co zapewniało ich skuteczność.
339. Żydzi. Zmiany tego okresu nie wyszły natomiast poza projekty w sprawie położenia skupionej przede wszystkim w miastach ludności żydowskiej. Żydzi stanowili pod koniec XVIII w. w Rzeczypospolitej 8% ludności i tyleż w aglomeracji warszawskiej, głównie w jurydykach. Projekty reform były sprzeczne ze sobą, bo jedne, związane z Zamkiem Królewskim w Warszawie, zmierzały do asymilacji, inne zaś do dalszego ograniczenia praw Żydów w imię konkurencyjnych interesów chrześcijańskiej ludności miast.
340. Chłopi. Położenie mas chłopskich było zróżnicowane w różnych częściach kraju, przede wszystkim w "państwach" magnackich oraz w dobrach, które - jak to było w przypadku Poznania - należały do większych miast. Przeważały upowszechnione już w XVII w. formy użytkowania ziemi przez chłopów, uzależnione od woli pana. Na zachodzie i północy dla wzmożenia zainteresowania chłopów gospodarką regulowano te stosunki najczęściej na zasadzie emfiteuzy. "Dobre prawa" chłopów do gruntu określano czasem mianem "własności chłopskiej" (zwrot taki wystąpił później w uniwersale połanieckim z 1794 r. w stosunku do ogółu chłopów), co oznaczało dziedziczną własność podległą. W świadomości chłopów żywe było poczucie ich dziedzicznych praw do gospodarstwa. Proces rozwarstwiania się gospodarstw chłopskich trwał nadal. Więcej gospodarstw półłanowych było w Wielkopolsce, bo 34%, najwięcej na Pomorzu toruńsko-gdańskim - 50%, najmniej w Małopolsce - 11 %. Nadawanie wolności osobistej większej liczbie chłopów w określonych dobrach należało do wyjątków i następowało pod oznaczonymi warunkami. Akty uwalniania chłopów z poddaństwa wynikały częstokroć z umów pomiędzy dworami i poddanymi w zamian za wykupienie się, w celu m.in. umożliwienia im lub ich dzieciom udania się do miast, do rzemiosła i innych zajęć. W skali ogólnokrajowej wydano w 1768 r., w prawach kardynalnych, przepis o zakazie karania chłopów śmiercią przez sąd dominialny. Sprawa gardłowa miała przechodzić do sądu grodzkiego lub miejskiego. Pomimo jednak zniesienia tego prawa, fakty pozbawiania chłopów życia nie ustały, aczkolwiek, zgodnie z interesem panów, nie były częste. Oto co pisał autor anonimowej broszury: "W tym oświeconym wieku, zwłaszcza po zapadłym prawie, nie słychać, aby kto poddanego propria cructoritato powiesić kazał, lecz że biednego chłopa na śmierć zaćwiczono albo że od okrutnego smagania spuchł i w kilka dni umarł, to się nieraz praktykuje." Obrazy nędzy i ucisku chłopów w literaturze i publicystyce Oświecenia, jak u Stanisława Staszica, były jednak nazbyt ogólne i zaostrzone, a to dla celów propagandy (znowu termin utworzony w dobie Oświecenia) idei wolności osobistej każdego człowieka. Stosunki w rolnictwie i w położeniu chłopów regulowano w drugiej połowie XVIII w. w licznych ustawach wiejskich, które stanowiły w tym czasie, jak to było też w przypadku ustaw dla miast prywatnych, wyraz oświeconego absolutyzmu - w skali klucza dóbr. W obrębie dotychczasowego ustroju mieściły się takie reformy dokonywane w królewszczyznach. W rezultacie suplik i skarg gromad, zanoszonych przed referendarzy, usnakcjonowano w latach 70-ych i 80-ych w wyrokach referendarii własność użytkową chłopską gruntu, ograniczając pańszczyznę i inne świadczenia poddanych na rzecz posesorów dóbr. Wymierzano też kary urzędnikom dworskim winnym znęcania się i zabójstw poddanych.
341. "Ludzie luźni". Wśród ludności miast i wsi nadal zwiększała się i rosła w swej ruchliwości warstwa ludzi żyjących w większości z pracy najemnej oraz z włóczęgostwa. Określano ją mianem "wyrobników", "czeladzi", ale pojawiła się również nazwa "robotnicy.,, przede wszystkim na określenie pracowników manufaktur; spotyka się też w źródłach nazwę "robotnicy rolni". Na dworach szlacheckich, w domach miejskich liczni byli słudzy różnego pochodzenia stanowego. Rosnącą masę "ludzi luźnych" starano się reglamentować nadal poprzez akty prawne i praktyk. Zajmowały się tym uchwały sejmikowe, zarządzenia urzędu marszałkowskiego w Warszawie, akty władz, miejskich i wreszcie postanowienia o charakterze ogólnopaństwowym. Starano się w szczególności uniemożliwić "ludziom luźnym" swobodne poruszanie się po kraju, wymagając od nich "paszportów", wystawianych przez panów wsi, oraz zmuszać do pracy przymusowej. Zajęły się tym w dobie Sejmu Czteroletniego komisje porządkowe cywilno- wojskowe, podjęła te zabiegi również Komisja Policji.
342. Stosunki wyznaniowe. W stosunkach wyznaniowych Rzeczpospolita przeszła przez okres przejściowego równouprawnienia w zakresie stosunków publicznych (sprawowania urzędów. funkcji poselskich itd.) i osobistych różnowierców, tj. luteranów, kalwinów i prawosławnych. Stało się to w 1708 r. pod naciskiem interweniujących w sprawy polskie sąsiednich mocarstw. Ponowne ograniczenie uprawnień tych wyznań nastąpiło. w dużej mierze w wyniku konfederacji barskiej, po I rozbiorze (I, 344). W zakresie stosunków państwa i Kościoła katolickiego zabiegano bez rezultatów o reformy zbliżone do febronianizmu (we Francji) i józefinizmu (w Austrii), to jest uzależnienia Kościoła w Polsce i na Litwie od kontroli władzy państwowej. W duchu wymagań ogółu szlachty sejm ponowił w 1768 r. ograniczenia majątkowe instytucji kościelnych, w szczególności zakaz nabywania dóbr szlacheckich w drodze testamentów, ale i legatów (I, 293).
343. Program reform. Wydawało się, że szczęśliwy los sprzyja Rzeczy pospolitej i Stanisławowi Augustowi Poniatowskiemu. Po śmierci Augusta Ił, na konwokacji 1764 r. z programową mową w sprawie reform wystąpił wojewoda inowrocławski, późniejszy kanclerz wielki koronny Andrzej Zamoyski, przedstawiciel ugrupowania zwanego "familią", to jest książąt Czartoryskich. Zbliżeni do Katarzyny II, ufali oni, że od tamtej strony przyjdzie pomoc dla wydobycia Polski i Litwy i zacofania i anarchii. Zamoyski mówił o "uszczęśliwieniu kraju" poprzez rozwój ekonomiki, podobnie jak w Anglii postulował stworzenie nowoczesnej oświaty (z kierującym nią urzędem - Komisją Edukacji), rozbudowę administracji, uspra- wnienie działań państwowych na wszystkich polach. Miał oparcie w dziele Stanisława Konarskiego O skutecznym rad sposobie dotyczącym naprawy sejmowania, i we wcześniejszej literaturze. Datę 1764 r. można przyjąć za początkowe stadium tworzenia się monarchii konstytucyjnej ze względu na pierwsze podjęte na konwokacji i na sejmie elekcyjnym reformy ustrojowe, a także ze względu na fakt, iż po raz pierwszy uznano, że do ważności konstytucji przyjętych przez sejmy konwokacyjne lub elekcyjne nie potrzeba zgody nowego monarchy po koronacji. Podkreślało to przewagę sejmu w reformowanym państwie.
344. Zmiany w sejmowaniu. Pierwsze reformy z lat 1764-1766 objęły przede wszystkim usprawnienie działań sejmu. Uchwalono regulamin obrad i przyjęto że niektóre, mniej ważne sprawy, nazwane umownie materiami ekonomicznymi, będą przyjmowane większością głosów. Do innych. zwanych materiami status, o większym znaczeniu państwowym i wymagających jednomyślności, zaliczono również podatki. Z sejmików postanowiono wyłączyć szlachtę-gołotę, a więc masową klientelę magnacką. Tego ostatniego postanowienia nie udało się zresztą wprowadzić w życie aż do Sejmu Czteroletniego. Zakazano też zaprzysięgania przez posłów instrukcji sejmikowych, co zmierzało w kierunku zwiększenia samodzielności parlamentu. W przeciwnym kierunku zmierzała instytucja delegacji sejmowych ( 1767, 1773/5), w której sejm przekazywał gronu wybranych senatorów i posłów prawo decydowania w jego imieniu. Powoływano delegacje w sytuacjach krytycznych, wymagających niepopularnych decyzji, dla usprawnienia obrad oraz eliminacji opozycji. Normalną formą usprawnienia obrad były deputacje - komisje sejmowe przygotowujące projekty uchwał dla obrad plenarnych. Skład senatu powiększył się o wprowadzonych do niego w 1768 r. hetmanów, a w 1775 r. podskarbiego nadwornego. Tak więc wszyscy ministrowie znaleźli się w senacie. Po krótkim okresie politycznego równouprawnienia różnowierców ponownie ograniczono w 1775 r. ich prawa polityczne, zezwalając jedynie na zasiadanie 3 niekatolików w izbie poselskiej (po 1 z każdej prowincji).
345. Komisja Skarbowa. Zajęto się również budową nowożytnej administracji. Utworzono dwa centralne urzędy zorganizowane kolegialnie, osobne dla Korony i dla Litwy, to jest Komisję Skarbową i Komisję Wojskową. Komisja Skarbowa Koronna odegrała - pomimo wielu trudności - istotną rolę, gorzej pracowała Komisja Skarbowa Wielkiego Księstwa Litewskiego. Natomiast nowe organy zarządu wojskiem działały wadliwie, znajdując się nadal - wbrew intencji ustawodawców - w ręku hetmanów. Członków jednej i drugiej Komisji - poza przewodniczącymi- ministrami, którzy wchodzili do nich z urzędu - wybierał sejm na okres dwu lat z poczwórnej liczby kandydatów przedstawionych przez króla. W skład Komisji Skarbowej Koronnej udało się wprowadzić wielu wybitnych ludzi, oświeconych i dobrze pracujących. Komisja Skarbowa została powołana w myśl popularnej w Oświeceniu idei "uszczęśliwiania" kraju, czyli - jak mówiono w tym przypadku - "wygody publicznej", do zajęcia się "porządkiem skarbu koronnego" i "pomnożeniem dochodów" "przez wprowadzenie rządu i ekonomiki ku lepszemu pożytkowi Rzeczypospolitej". Oznaczało to, obok zadań fiskalnych, prace nad rozbudową infrastruktury, a zatem komunikacji i transportu (budowa dróg i uspławnianie rzek), popieranie przemysłu i handlu. Do Komisji należało też sądownictwo w sprawach skarbowych, dotyczących manufaktur i niektórych handlowych, obejmujące wszystkie stany, w szczególności w sprawach z kupcami zagranicznymi. Komisja była też instancją apelacyjną w innych sprawach handlowych rozstrzyganych w I instancji przez sądy miejskie i grodzkie. Zorganizowała ona po raz pierwszy w Polsce dość liczny i odpowiednio kierowany aparat administracyjny.
346. Cła, miary i wagi, moneta. Komisja Skarbowa wpłynęła na wprowadzanie w życie ustawy sejmowej o zniesieniu wewnętrznych ceł i myt, co służyło rozwojowi rynku wewnętrznego, oraz na ujednolicenie miar i wag, ujednolicenie i polepszenie monety. Ustawa x 1764 r. usiłowała zlikwidować panujący tu dotąd chaos. Z wielu miar wybrała jako obowiązujące w działaniach Komisji Skarbowej, a dzięki temu szerzej spopularyzowane, jednostki najbardziej używane w całej Polsce: łokieć krakowsko-warszawski, funt krakowsko-warszawski, korzec warszawski, oparty na korcu gdańskim z pewną nadwyżką, garniec warszawski. Ustawa znosiła stare miary oraz podwójne sposoby mierzenia (większe przy ściąganiu świadczeń, mniejsze przy sprzedaży zboża przez panów), a wprowadzała jednakowe pomiary przy wszelkich transakcjach. Reforma monetarna nastąpiła w 1766 r. Za podstawę ustroju pieniężnego przyjęto grzywnę kolońską (233,8 g srebra). Bito z niej 10 talarów lub 80 złp (1788 - 83,5 złp). Dukaty postanowiono bić według stopy holenderskiej (dukat = 16, 75 złp, później 18 złp). Dyskutowano projekt wypuszczania pieniędzy papierowych, zrealizowano go w czasie insurekcji 1794 r., emitując 8 mln złotych polskich papierowych, zabezpieczonych na dobrach skarbowych.
347. Budżet. Do największych osiągnięć Komisji Skarbowej należało wprowadzenie od 1768 r. budżetu, czyli zestawienia preliminowanych dochodów i wydatków państwowych na określony czas, a uchwalanych przez sejm. W stosunku do budżetu ograniczonego do utrzymania wojska z 1717 r. (I, 273) był to zasadniczy postęp. Odtąd ustawa budżetowa określała całość gospodarki finansowej państwa. Zapoczątkowano w tym czasie prace nad wprowadzeniem nowoczesnych zasad gospodarki budżetowej, zatem jedności budżetu obejmującego całość dochodów i wydatków państwa, jego jawności, związanej z działalnością sejmu, jak i - co należało już do polskich tradycji - kontroli wykonania budżetu przez sejm. Zasady jedności nie zrealizowano w pełni, gdyż wyłączono z ogólnego budżetu fundusz edukacyjny. Wyłączone też były, poza tzw. listą cywilną, to jest funduszami państwowymi przeznaczonymi do dyspozycji króla na utrzymanie dworu itd., inne dochody królewskie. Tak pojęta gospodarka budżetowa była zbliżona do instytucji Wielkiej Brytanii, a także niektórych państw oświeconego absolutyzmu. W tych ostatnich jednak był to tzw. budżet administracyjny ustalony wyłącznie przez rząd i nie kontrolowany przez instytucje przedstawicielskie. Z ideą zarazem zwiększonego i zrównoważonego budżetu łączyli reformatorzy znaczne zwiększenie podatków. Intraty (dochody) coroczne skarbu koronnego wynosiły w 1768 r. niewiele ponad 10 mln złp. Intraty na Litwie sięgały zaledwie 1 mln 400 tys. złp. Tymczasem wydatki, obok wojska, objęły nowe dziedziny, m.in. służby cywilnej, w tym dyplomatycznej. Poszukiwano 14,5 mln nowych dochodów. Oznaczało to, co prawda, wówczas tyle, ile dochodu przynosiły latyfundia jednego z większych magnatów. Ale trudności były duże. Budżet z 1768 r. nie wszedł w życie, dopiero trzeci z rzędu, z 1775 r. stał się podstawą szafowania pieniędzmi skarbowymi. Pierwszy plan pełnego budżetu zarysował się dopiero na Sejmie Czteroletnim dzięki projektom specjalnej, powoływanej do tych prac, deputacji.
348. Komisja Edukacji Narodowej. Podobna do wspomnianych komisji była organizacja Komisji Edukacyjnej, kolegialnie zorganizowanego ministerstwa oświaty publicznej, chluby polskiego Oświecenia. W tym zakresie Rzeczpospolita zajęła jedno z pierwszych miejsc w świecie. Stanowisko Komisji w systemie władzy było inne, autonomiczne. Nawiązano do dawnej zasady polskiego prawa, że nadzór nad szkolnictwem jest prerogatywą królewską. W ten sposób chciano uwolnić szkolnictwo, a wraz z nim naukę, od nacisku kół zachowawczych. Dlatego Komisja Edukacyjna, powołana w 1773 r., wspólna dla Korony i Litwy, nie podlegała utworzonemu dwa lata później rządowi centralnemu, Radzie Nieustającej. Do sejmu należała jednak kontrola nad jej sprawozdaniami finansowymi, sejm też zwykł wypowiadać się o ogólnych liniach programowych Komisji. Podstawą materialną powstania Komisji Edukacyjnej była dokonana wówczas przez papieża kasata zakonu jezuitów, w którego rękach znajdowała się znaczna część szkół szlacheckich (I, 275). Liczne dobra tego zakonu w Polsce i na Litwie przekazano w posiadanie szlachcie z obowiązkiem płacenia czynszu na fundusz edukacyjny. Komisja miała, według ustawy sejmowej, zająć się tylko kształceniem "młodzi szlacheckiej". Rychło jednak poddano jej "wszystkie generalne akademie (tj. uniwersytety), gimnazja, kolonie akademickie (czyli szkoły podległe zwierzchnictwu uniwersytetu w Krakowie), szkoły publiczne, żadnych nie wyłączając". W praktyce wyłączono tylko Szkołę Rycerską, założoną przez króla w 1765 r., oraz inne szkoły wojskowe, w szczególności Szkołę Inżynierii. Mając zaufanie do zakonu pijarów, których szkoły były zreformowane przez S. Konarskiego, pozostawiono w ich rękach kierowane przez nich zakłady, ale pod nadzorem Komisji Edukacyjnej i przy jednolitym w całym kraju programie nauczania. Pod zarządem Komisji znalazły się dwa zreformowane uniwersytety: w Krakowie i w Wilnie, nazwane teraz szkołami głównymi, i około 100 szkół średnich. W roku 1788/ 1789 było w szkołach średnich Korony ok. 13 tys. uczniów, na Litwie ok. 5 tys. Stanowiąc w stosunku do 8 mln ludności kraju 1 : 400, daje to, jak na ówczesne stosunki w świecie, liczbę pokaźną. Gorzej, że pełny kurs nauki kończyło zaledwie 14% uczniów. Komisja zabiegała o kształcenie w seminariach świeckich nauczycieli, dbała o szkoły wiejskie i miejskie, tzw. parafialne, rozwinęła nadzór nad pensjami, czyli szkołami dla dziewcząt. Wiele nowoczesnych treści wykazują jej programy nauczania w dziedzinie zarówno nauk społecznych, jak ścisłych, przy połączeniu troski o ogólny rozwój umysłowości uczniów i ich przygotowanie obywatelskie z kształceniem umiejętności praktycznych. Programami tymi i wydawaniem kolejno podręczników nowego typu zajęło się działające pod kierunkiem Komisji Towarzystwo dla Ksiąg Elementarnych, którego duszą był sekretarz ks. Grzegorz Piramowicz. Wydano łącznie 27 podręczników i pomocy szkolnych. W 1783 r. Komisja ogłosiła własną kodyfikację pod nazwą "Ustawy Komisji Edukacji Narodowej dla stanu akademickiego i na szkoły w krajach Rzeczypospolitej", określając zasady organizacyjne ogółu szkół i ich wewnętrzną hierarchię oraz zasady tworzenia i popierania przez państwo "stanu nauczycielskiego". Część szlachty i duchowieństwa zakonnego występowała przeciw Komisji Edukacyjnej, pragnąc ponownego przekazania ogółu szkół w ręce zakonów. W zamian za to proponowano przejęcie dóbr będących pod zarządem Komisji przez państwo. Miało to uwolnić szlachtę od podatków na wojsko.
349. Inne urany centralne. Do pewnych spraw powoływano również inne komisje nie mające charakteru ministerstw. I tak Komisja Mennicza, złożona z, "mężów cnotą i żarliwością o dobro pospolite wsławionych, a przy tym w handlowej i mierniczej umiejętności biegłych" ( 1766), poza uruchomieniem mennicy i zmianą systemu pieniężnego miała pełnić funkcje organu doradczego dla komisji skarbowych w Koronie i na Litwie. Ciekawą innowacją były dalej Komisje szpitalne w obu tych krajach. Na mocy ustawy z 1775 r. podjęły one nowoczesne zadania opieki społecznej (domy starców, przytułki). Wobec braku pieniędzy ustawę z 1775 r. uchylono w 5 lat później, przekazując te funkcje komisjom dobrego porządku (I.380).
350. Gabinet Królewski. Organami zatrudnionymi przy królu stały się: Gabinet Królewski, zajmujący się prowadzeniem sekretariatu osobistego, administracją dóbr kamery (ekonomii), korespondencją dyplomatyczną, stosunkami z Kościołem i Kurią rzymską sprawami Wielkiego Księstwa Litewskiego, oraz Kancelaria Wojskowa. Gdy w 1775 r. powstała Rada Nieustająca (1, 355), Gabinet Królewski przejął w praktyce od jej Departamentu Interesów Cudzoziemskich prowadzenie polityki państwowej w tej dziedzinie pod bezpośrednim kierunkiem króla, ale i kontrolą sejmu. Wyrazem zasadniczej zmiany było stworzenie sieci placówek dyplomatycznych i konsularnych w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Francji, Holandii, Danii, Szwecji, Prusach, Austrii, przy Kurii rzymskiej, w Rosji, Turcji.
IV. Prawa kardynalne
351. Państwa ościenne i wzrost ich potęgi. Państwa sąsiadujące z Rzeczpospolitą przeżywały od początków XVIII w. erę rozwoju, wzrastały terytorialnie. Od ustroju absolutystycznego starego typu przechodziły do form oświeconego absolutyzmu. Opierając się na licznych i modernizowanych armiach, na rozbudowanym skarbie państwowym i racjonalnej gospodarce, a także na fachowej warstwie urzędników, monarchie te reprezentowały idee "państwa dobrobytu" (według pierwszego w świecie sformułowania prawników austriackich), starającego się o interesy wszystkich stanów i warstw. Aktywna - i zaborcza - była ich polityka zagraniczna. Stosunek sił najdobitniej wyrażał stan wojska. Rzeczpospolita miała w latach sześćdziesiątych XVIII w. 16 tys. żołnierzy, Rosja - 350 tys., Austria - 280 tys., Prusy - 200 tys. Armia monarchicznej Francji liczyła również 200 tys. W Rosji Piotra Wielkiego i Katarzyny II krzyżowały się przez długi czas dwie tendencje: pierwsza zmierzała do ustanowienia protektoratu nad całością ziem Rzeczypospolitej, druga - do jej rozbioru, do którego parł rząd w Berlinie. Austria, niezależnie od zmian w polityce swego rządu i niektórych pozorów, gotowa była korzystać z okazji, by zaokrąglić swe posiadłości, uszczuplone od r. 1740 wskutek zaboru Śląska przez Prusy. W każdym wariancie korzystne były dla wszystkich trzech mocarstw wpływy nie tylko na międzynarodową, ale i wewnętrzną politykę różnych ośrodków polskich: Zamku Królewskiego w Warszawie, dworów i koterii magnackich. W 1768 r. i na sejmie rozbiorowym 1773 r. stworzono instytucję delegacji w składzie 104 wybranych osób, której sejm przekazał swe kompetencje w zakresie ratyfikowania traktatów rozbiorowych i ustawodawstwa.
352. Prawa kardynalne z 1768 r. Narzędziem mającym na celu zahamowanie podjętych w 1764 r. pierwszych reform stały się prawa kardynalne, przeforsowane na sejmie w 1768 r. przez koalicję rządów państw ościennych i kół magnacko-staroszlacheckich. Ponowiono je po l rozbiorze w 1775 r. Prawa kardynalne nawiązywały do artykułów henrykowskich z 1573 r., ale jako "wieczyście nieodmienne" nabrały one, także formalnie, charakteru ustawy zasadniczej. Ich podstawowym celem było utrwalanie dawnych stosunków społecznych i dotychczasowej formy rządu przy pewnych nowych ujęciach kompromisowych. Skuteczność i nienaruszalność praw kardynalnych miała zapewnić gwarancja Rosji z l768 r., rozszerzona w 1775 r. na gwarancję trzech mocarstw w utrzymaniu starego porządku. Była ona zawarta w narzuconych Rzeczypospolitej traktatach rozbiorowych, zapewniających ościennym mocarstwom możliwość wywierania wpływu na wewnętrzne stosunki w Rzeczypospolitej. Unikając nazbyt jednostronnej oceny, trzeba zwrócić uwagę także na pozytywne cechy praw kardynalnych. Zapewniały one państwu ustawę zasadniczą, porządkując stan prawny. Prawa z 1768 r. usiłowały również - inna rzecz, że nieskutecznie - zagwarantować niepodzielność terytorium Rzeczypospolitej. Unikając nazbyt jednostronnej oceny, trzeba zwrócić uwagę także na pozytywne cechy praw kardynalnych. Zapewniały one państwu ustawę zasadniczą, porządkując stan prawny. Prawa z 1768 r. Usiłowały również inna rzecz, że nieskutecznie
zagwarantować niepodległość terytorium Rzeczypospolitej.
353. Umocnienie przywilejów szlacheckich. Prawa kardynalne ponowiły w stosunku do stanu szlacheckiego zasady: neminem captivabimus, dożywotności urzędów i nadań królewszczyzn, zwierzchności dominialnej nad chłopstwem. Zapewniono dziedzicom całość dominii et proprietatis, tyle że bez prawa karania poddanych śmiercią (I, 340). Znamienne, że nie znalazła się w prawach kardynalnych nawet wzmianka o miastach, chociażby tylko królewskich. Milcząco utrwalano ich poddanie starostom i zwierzchnictwu stanu szlacheckiego.
354. Próby ożywienia ustroju "złotej wolności". W zakresie ustroju politycznego usiłowano uwiecznić wolną elekcję viritim. W 1775 r. dodano, iż królem może być tylko "Piast, rodowity szlachcic i posesjonat" oraz że nie może być nikt obrany na króla po ojcu i dziadku, co miało na celu przeszkodzenie tworzeniu, choćby de facto, ciągłości dynastycznej, jak to nastąpiło za Wazów czy Sasów. Powtórzono postanowienia o prawie wypowiedzenia posłuszeństwa monarsze. Władzę naczelną złożono w ręce sejmu, określanego mianem "rządu Rzeczypospolitej", w którym miała skupiać się całość władzy. Inna sprawa, że zarówno mocarstwom gwarantującym te zasady, jak magnackim wstecznikom nie zależało na sprawności sejmu. Dlatego też utrzymano zasadę, że sejm nie powinien obradować dłużej niż 6 tygodni oraz że limitacja obrad (I, 254) może być uchwalona tylko jednomyślnie. Zasadę jednomyślności utrwalono we wszystkich istotnych sprawach, co oznaczało zahamowanie trendu w kierunku zasady większościowej (I, 344), jaki zaznaczył się w latach 1764-1766. Zbieg tendencji do petryfikowania dotychczasowego ustroju oraz zgody na pewne reformy, które narzucały nowe czasy, odzwierciedlił się w 1775 r. w utworzeniu centralnego organu administracji w postaci Rady Nieustającej. Według życzeń wsteczników i popleczników ambasady Katarzyny II, miał to być organ zapobiegający postępowym przemianom w kraju. Jednak wśród jego twórców znaleźli się również tacy konserwatyści, którzy zmierzali do reform zgodnych z ideami absolutyzmu oświeconego. W warunkach ówczesnych chcieli oni realizować je zgodnie z założeniami tzw. "ruchu republikańskiego", według ówczesnej polskiej terminologii, zmierzającego do dalszego osłabienia pozycji króla i zapewnienie przewodniej roli sejmu. Jednocześnie w działalności Rady Nieustającej znalazły częściowy wyraz dążenia Stanisława Augusta i grupy zamkowej do usprawnienia władzy i administracji w duchu angielskiej monarchii konstytucyjnej. Historia Rady Nieustającej była wypadkową różnych, nierzadko sprzecznych, założeń i interesów odpowiednio do chwili, w której one występowały.
V. Rada Nieustająca
355. Dążenia centralistyczne. Jeszcze przed elekcją 1764 r. wysuwano projekty utworzenia rządu centralnego, który miał pokierować całością zarządu krajem. W pierwszych latach panowania Stanisława Augusta rolę taką spełniały nieformalnie konferencje króla z ministrami, w praktyce przede wszystkim z koła "familii". Materiały przygotowywano i starano się egzekwować w Gabinecie Królewskim (I, 350). W wyniku kompromisu pomiędzy różnymi koncepcjami, przy uwzględnieniu niektórych wzorów z państw oświeconego absolutyzmu, w tym i Szwecji, doszło na sejmie w 1775 r. do ustanowienia Rady Nieustającej. Złożona z ludzi różnego pokroju i o różnej orientacji, przeszła Rada Nieustająca znamienną ewolucję. Z narzędzia obezwładnienia władzy królewskiej i zapory dla wszystkiego, co nowe, stała się - w rezultacie giętkiej polityki króla - w dużej mierze instrumentem jego polityki w dobie współpracy Zamku z ambasadą rosyjską, tj. w latach 1775-1789. Rada rozwinęła pożyteczną działalność w zakresie administracji, ale jako narzędzie Petersburga była atakowana przez koła patriotyczne, co doprowadziło do jej zniesienia u początku obrad Sejmu Czteroletniego. Przylgnął do Rady epitet "Zdrady Nieustającej", w takim uogólnieniu przesadny.
356. Organizacja Rady. Według ustawy z 1775 r. król utracił znaczną większość uprawnień kierowniczych, które przeszły na Radę i jej departamenty. Należało do niego formalnie jedynie przewodniczenie Radzie z prawem dwóch głosów w razie równości zdań. A przecież faktyczna rola króla i jego stronników rosła z każdym rokiem. Radę Nieustającą w liczbie 36 członków powoływał sejm co dwa lata. W połowie mieli to być reprezentanci senatu, w połowie - ogółu szlachty. Każdy sejm wybierać miał 1/3 spośród członków dawnej Rady dla zapewnienia ciągłości działań. Spośród szlachty miał być powoływany marszałek Rady, który potencjalnie mógł odebrać królowi nawet funkcję przewodniczenia Radzie. Oprócz zebrań plenarnych o charakterze uchwałodawczym prace Rady toczyły się w 5 departamentach, ukonstytuowanych jako kolegia złożone z 4-8 członków, a mianowicie: Interesów Cudzoziemskich (tu z królem jako przewodniczącym, który wraz ze swym Gabinetem faktycznie przejął całość spraw), Policji czyli Dobrego Porządku (sprawującej nadzór nad miastami królewskimi), Wojskowym (który usunął na pewien czas komisje wojskowe), Sprawiedliwości i Skarbowym. Decyzje zapadać miały absolutną większością głosów. Departament Wojskowy wpłynął na zwiększenie wojska, choć nie udało się osiągnąć zaplanowanej w 1775 r. liczby 30 tys. żołnierzy. Uczynił wraz z Kancelarią Wojskową króla dość wiele w zakresie werbunku (tzw. wolny bęben ułatwiał rekrutację) i modernizacji armii. Wojsko miało charakter kadrowy, co - pomimo nadużyć - przy rosnącej liczebności zawodowego korpusu oficerskiego i niższych szarż umożliwiało znaczne powiększenie armii na wypadek wojny. Departament Sprawiedliwości uczynił wiele dla uporządkowania sądownictwa, w szczególności przez przygotowanie decyzji Rady w zakresie przestrzegania i interpretacji obowiązującego prawa. W prawie ówczesnym granice pomiędzy normą a judykaturą, pomiędzy przepisem prawa a jego wykładnią były płynne. Stąd znaczenie przyznanego Radzie w 1776 r. uprawnienia w ustalaniu, a w praktyce i w rozwijaniu prawa. Rada wydała drukiem parę tomów rezolucji wiążących organy państwowe. Miał również Departament Sprawiedliwości prawo rozpatrywania w ostatniej instancji skarg na korupcję sądów i w razie potrzeby występowania do Rady Nieustającej o zwołanie sądu sejmowego. Toczyła się jednak walka w sejmie o kierunek wykładni, niejednokrotnie sejm uchylał rezolucje Rady z tytułu sprawowanego nadzoru. Na drodze zarówno ustawowej, jak praktyki ustaliły się zasady sejmowej kontroli Rady Nieustającej i komisji, zwanych wielkimi lub rządowymi, wraz z Komisją Edukacji Narodowej. Powoływane każdorazowo deputacje (komisje sejmowe) sprawdzały rachunki i zamknięcia budżetowe, składając sprawozdania sejmowi. Ten zaś, według starej zasady prawa polskiego, podobnej do angielskiej instytucji impeachment, mógł pociągnąć przedstawicieli administracji do odpowiedzialności karnej przed Sądem Sejmowym. Znamienne, że z różnymi postulatami o charakterze politycznym łączyły się w sejmach pozytywne oceny gospodarki finansowej tych władz, w szczególności Komisji Edukacji Narodowej.
VI. Zmiany w prawie sądowym
357. Idee przewodnie. Nowe dążenia zaznaczyły się w wielu dziedzinach nowego prawa. Stwarzały podstawy do rozwoju prawa państwowego i ad- ministracyjnego, nie pozostawiały na uboczu prawa stosowanego w sądach. Doktryny epoki Oświecenia ustalały zgodne z prawem natury zasady wzorowego państwa i prawa. Rosło od nowa znaczenie nauki prawa. Przy wielu różnicach istniały w tych doktrynach pewne cechy ogólne natury filozoficznej i praktycznej. Prawo stawało się w swych założeniach świeckim, co najmniej stopniowo wyodrębnianym od teologii moralnej. Dalej, było to prawo uniwersalne, winno było obowiązywać zarówno wszystkie ludy, jak stany, aczkolwiek upowszechnienie zasad wolności, równości, bezpieczeństwa, jak i pełnej własności napotykało różne przeszkody, które prowadziły do rozwiązań kompromisowych. Wreszcie, prawo miało służyć dobru ogólnemu, "szczęściu", "wygodzie powszechnej", prawda, że uzgadnianym z interesami grup panujących. Do zmian wprowadzanych stopniowo w Polsce, a pod koniec wieku szeroko programowanych, przyczynili się wybitni prawnicy polscy (Tomasz Ostrowski, fizjokraci: Antoni Popławski, Hieronim Stroynowski i in.). Patronowali im dwaj wielcy pisarze Oświecenia: Francuz Charles Louis Montesquieu, autor dzieła O duchu praw, i Włoch Gaetano Filangieri, autor dzieła O nauce prawodawstwa. Obie książki ukazały się wówczas w przekładzie polskim.
358. Nowe w prawie prywatnym. Nowe prądy wyraziły się przede wszystkim w dążeniu do racjonalizacji gospodarki a także innych stosunków społecznych. W zakresie położenia chłopów objęły one, oprócz wspomnianego zniesienia iuris vitae ac necis szlachty w stosunku do chłopów (1768), propagowanie emfiteuzy na gruntach stojących pustką i umów dzierżawy wieczystej, ograniczających dowolność dworów w stosunku do chłopów czynszowników. Mieszczanie w aktach indywidualnych sejmu, jak i w drodze rezolucji Rady Nieustającej, otrzymywali od przypadku do przypadku prawo nabywania dóbr ziemskich, co uogólniło dopiero prawo o miastach z 1791 r. Szerokie uprawnienia zapewniono cudzoziemcom, którzy chcieliby osiąść w Polsce i podjąć się uprawiania pożądanych gospodarczo zawodów. W obrębie stanu szlacheckiego podniesiono granicę lat sprawnych do 20 roku życia i zastrzeżono, że przed osiągnięciem zupełnej pełnoletności, tj. 24 lat, nie można obciążać dóbr i czynić zapisów bez zgody ojca lub kuratora, brać towarów na kredyt, zaciągać pożyczek. Jeśli idzie o położenie duchownych i Kościoła, dążono do ograniczenia dóbr "martwej ręki". Obok istniejącego zakazu nabywania przez Kościół dóbr ziemskich, w 1764 r. ponowiono wcześniejszy zakaz nabywania nieruchomości miejskich. Regulowano opiekę, przede wszystkim w celu zapobiegania częstemu wyniszczaniu dóbr szlacheckich przez nieuczciwych lub niedbałych opiekunów. Zwiększano tu kontrolę ze strony sądów i władzy nadopiekuńczej, pozostałej przy królu. W obrębie prawa rzeczowego - z postanowieniami o charakterze administracyjnym złączyła się od 1775 r. reforma emfiteutyczna starostw niegrodowych(I,271), które miały być odtąd oddawane w dzierżawę oferującemu więcej, a przestać być "chlebem dobrze zasłużonych". Oczekiwano, że będą one przynosić dochody skarbowi państwa, podlegając odpowiedniej kontroli finansowej i od strony właściwego gospodarowania.
359. Spółki. Nową instytucją, służącą obrotowi gospodarczemu, były tworzone po uzyskaniu przywileju królewskiego spółki akcyjne. Na drodze praktyki rodziły się zaczątki osobowości prawnej spółek zawarte w ich statutach. Inna rzecz, że niektóre z nich nie przetrwały nawet paru lat.
360. Prawo wekslowe. W 1775 r. ustanowiono - w nawiązaniu do wcześniejszych norm partykularnych, obowiązujących w niektórych miastach (I, 307) - ogólnokrajowe prawo wekslowe. "Weksel jest karta ręczna - mówiło prawo - tak zwana, przez którą dłużnik obowiązuje się swemu kredytorowi wypłacić pewną sumę na pewien czas albo za pokazaniem tej karty". Weksle służyły zabezpieczeniu udzielonego kredytu, stanowiły zobowiązania dodatkowe do umów o charakterze głównym (pożyczki itp.), ale o charakterze samoistnym, o stosunkowo łatwym sposobie ściągnięcia długu. Rada Nieustająca niejednokrotnie nakazywała w rezolucjach branie w obronę wierzycieli. Nadużywanie przez szlachtę tej formy kredytu, prowadzącej do ruiny lekkomyślnych wystawców weksli, wpłynęło na wydanie w 1780 r. zakazu dla szlachty wystawiania weksli; utrzymano odpowiednie uprawnienia świeżo nobilitowanych bankierów i kupców.
361. Prawo karne. W prawie karnym wyrazem dążeń do zapewnienia bezpieczeństwa w kraju i ładu prawnego było rozszerzenie grupy przestępstw publicznych, czyli dochodzonych z urzędu. Wydawane normy i praktyka zmierzały do poskromienia gwałcenia prawa przez szlachtę (zajazdy i gwałty), a również do tępienia wystąpień przeciw szlacheckiemu stanowi posiadania. Obie tendencje wystąpiły w ustawodawstwie Sejmu Czteroletniego. W powstaniu 1794 r. rozwinięto normy i postępowanie wymierzone przeciw "zdradzie publicznej". W systemie kar i ich wymiarze zaznaczyły się dążenia humanitarne, charakterystyczne dla ideologii Oświecenia, obecne w szczególności u Cezarego Beccarii, autora traktatu przetłumaczonego również na język polski O przestępstwach i karach. Zniesiono w 1776 r. karę śmierci za czary, której uchylenie wyprzedziło reformy w innych krajach. W po- stępowaniu sądowym zniesiono tortury, nawiązując w tym do idei polskich z XVI i XVII w. Jest to piękna karta polskiej myśli prawniczej. Bardziej humanitarne stały się sposoby wykonywania kary pozbawienia wolności. Zgodnie z tendencjami wczesnokapitalistycznymi łączyły się one z propagowaniem pracy przymusowej. W 1775 r. podobne tendencje zaznaczyły się w artykułach obszernego kodeksu karnego wojskowego. Obok surowych przepisów analogicznych do prawa karnego wojskowego Austrii i Prus wprowadzono złagodzenie sposobu wykonywania kary śmierci i kar cielesnych; także tutaj pojawiała się kara pracy przymusowej.
362. Prawo graniczne. Dalszym gwarancjom zapobiegania częstym wśród szlachty sporom granicznym i prawidłowego obrotu ziemią służyły nowe postanowienia dotyczące prawa granicznego. Mówiły o tym rezolucje Rady Nieustającej. Sejm Czteroletni wydał w 1791 r. dwie ustawy o generalnym "rozgraniczeniu dóbr wszelkiej natury w prowincjach koronnych" i na Litwie. Na obszarze Korony sejmiki miały wybierać co 4 lata wojewódzkie komisje graniczne o charakterze ultimae instantiae, złożone z 10 członków. Właściwe czynności mieli przeprowadzać wyłonieni spośród komisji sędziowie graniczni, zjeżdżając na grunt wraz z fachowymi geometrami (kształconymi w szkołach Komisji Edukacyjnej) i arbitrami wyznaczonymi przez zainteresowane strony. Duży nacisk położono na nakłanianie przeciwników do ugody, apelacje ograniczono do odwoływania się do komisji wojewódzkiej. Ustawy te dostarczyły wzorów dla późniejszej ustawy wydanej w Królestwie Polskim i dla rosyjskich postanowień na ziemiach litewsko-ruskich.
363. Palestra. Różne tendencje ścierały się w palestrze. Starano się o podniesienie poziomu wiedzy prawniczej, trybu życia i zachowania się dependentów. Rezolucje Rady Nieustającej rozciągały na ogół adwokatów zakaz nabywania przez patronów trybunalskich dóbr ich klientów. Natomiast konstytucje z lat 1764 i 1768 ograniczały prawo występowania przed sądami grodzkimi i ziemskimi wyłącznie do szlachty. Do całego sądownictwa dopuściło adwokatów-mieszczan prawo o miastach z 1791 r. I znowu funkcje te i konfederacja targowicka powierzyła tylko "szlachcie rodowitej", wyłączając zatem od nich także świeżo nobilitowanych. Znajdowała w tym wyraz walka konkurencyjna o intratny zawód palestranta (I, 317).
364. Projekt "Zbioru praw sądowych". Tendencje oświeceniowe doszły do głosu w powołaniu przez sejm na wniosek króla w 1776 r. komisji kodyfikacyjnej, która miała zasadę słuszności "sprawiedliwość naturalną brać pro primo obiecto". Wezwano ją, aby nie przywiązywała się "bezwzględnie do żadnej z dawnych legislatur", wzięła jednak pod uwagę obowiązujący III Statut litewski. Komisji przewodniczył eks-kanclerz Andrzej Zamoyski, ożywioną działalność publicystyczną rozwinął członek komisji Józef Wybicki. Niektóre sprawy były omawiane na obiadach czwartkowych u Stanisława Augusta. Przedstawiony sejmowi dwa lata później projekt "Zbioru praw sądowych" zmierzał do umocnienia władzy monarszej, w czym można upatrywać wpływy józefinizmu. Utrzymując uprzywilejowanie duchowieństwa, zmierzał do podporządkowania Kościoła państwu. W prawie karnym reprezentował jeszcze wiele starych założeń, znał kwalifikowane kary śmierci, natomiast w obrębie prawa prywatnego nawiązywał wyraźnie do projektów reformatorskich. Pod firmą tego prawa chciał m.in. wprowadzić uwolnienie części chłopów z poddaństwa, a stosunki kontraktowe pomiędzy dworami i chłopami poddać pod ochronę i kontrolę władzy państwowej. Przeciw Zbiorowi praw wystąpiła silna opozycja. Obok elementów konserwatywnych, przeciw kodyfikacji opowiedzieli się posłowie litewscy przywiązani do własnego prawa, duchowieństwo wsparte przez nuncjusza papieskiego Jana Archettiego, przeciwnego ograniczeniom praw papiestwa, także ambasador rosyjski Otto Stackelberg. W rezultacie projekt Zbioru praw został manifestacyjnie odrzucony na sejmie w 1780 r. z zastrzeżeniem, że nie ma być nigdy wniesiony ponownie pod obrady. Pierwsza większa próba sił zakończyła się porażką, ale nie klęską. Ruch reformatorski w prawie rozwijał się nadal.
365. Projekt kodeksu Stanisława Augusta. Sejm Czteroletni w Ustawie Rządowej z 3 maja przesądził sprawę opracowania kodyfikacji pod nazwą kodeksu Stanisława Augusta. Kodeks miał objąć całość norm prawa cywilnego, karnego i procesu. Pracom w Komisji Koronnej przewodniczył Hugo Kołłątaj. Największą rolę odegrali: rzecznik fizjokratyzmu, profesor i rektor Szkoły Głównej w Wilnie Hieronim Stroynowski, ze Szkoły Głównej Krakowskiej pierwszy profesor prawa ojczystego w Polsce (ustanowiono tę katedrę w 1787 r.) Józef Januszewicz, późniejszy przewodniczący Wydziału Sprawiedliwości w Radzie Najwyższej Narodowej w 1794 r. Józef Szymanowski, adwokat warszawski Franciszek Barss. Krótki czas nie pozwolił na opracowanie całości. Pozostały cenne materiały. Prawem stały się projekty ustawy o sądach ziemiańskich i trybunalskich. Istotne postanowienia projektowanego prawa karnego o charakterze humanitarnym, jak domniemanie niewinności oskarżonego, nullum crimen sine lege i nulla poena sine lege penale anteriori, zasada, iż kara i jej wykonanie ma służyć poprawie przestępcy, uzależnienie kar pieniężnych od stanu posiadania skazanego, znalazły się w ustawie o sądach - sejmowych, opartej na wcześniejszym projekcie Ignacego Potockiego. Tak oto od zbioru dotychczasowego prawodawstwa, zawartego w 8 tomach Volumina legum (I, 203), prowadziła droga do zasadniczych zmian. W ideach przewodnich kodyfikacji prawa sądowego zawarto zasady: wolności osobistej każdej jednostki ludzkiej, poszanowania własności prywatnej, regulowania stosunków społeczno-ekonomicznych w kontraktach (umowach). Odpowiadało to narastającym stopniowo w Rzeczypospolitej elementom burżuazyjnym, które formowały się w sojuszu zmierzającej do reformy ustroju i prawa postępowej części szlachty z mieszczaństwem.
VII. Konstytucja 3 Maja i dalsze ustawodawstwo Sejmu Czteroletniego
366. Przygotowanie i charakter ustawy konstytucyjnej. W sprzyjającej - jak sądzono - sytuacji międzynarodowej i wewnętrznej oraz w wyniku dalszego wzrostu dążeń reformatorskich zwołano do Warszawy sejm, który przeszedł do historii pod nazwą Czteroletniego albo Wielkiego. Początkowo przeważały na dworze królewskim i u części światłych przywódców szlachty nadzieje na poparcie niektórych reform państwowych przez Katarzynę II i rząd petersburski za cenę pogłębienia sojuszu polsko-rosyjskiego. Znacznie powiększona armia polska miała stanąć u boku Rosji w wojnie z Turcją. Później zwyciężyła przeciwna tendencja, zmierzająca do oparcia się na pomocy Prus. Liczono na powstałą chwilowo koalicję antyrosyjską, która objęła Wielką Brytanię, Prusy i Holandię. Zawarte w 1790 r. przymierze z Prusami nie przyniosło jednak pożytku Rzeczypospolitej. Pierwsze dwa lata działalności Sejmu Czteroletniego, obradującego od 1788 r. "pod węzłem konfederacji", co umożliwiało podejmowanie uchwał większością głosów, przeszły na ogół mało produktywnie, mimo że powołana deputacja (komisja sejmowa) do "poprawy formy rządu" rozwinęła dość żywą działalność. Jesienią 1790 r. dokonano nowych wyborów i sejm rozpoczął obrady w podwojonym składzie posłów. W toku drugiego dwulecia obrad zostały uchwalone w pierwszych miesiącach 1791 r. trzy ważne ustawy, mianowicie: w marcu ustawa o sejmikach, w kwietniu ustawa o miastach królewskich oraz w maju Ustawa Rządowa, zwana Konstytucją 3 Maja. Obie poprzednie ustawy uznano za część konstytucji majowej. Miały ją uzupełnić dalsze ustawy rozwijające sformułowane w niej założenia. Nazwa Ustawa Rządowa tłumaczy się ówczesnym rozumieniem słowa "rząd", które znaczyło tyle, co ustrój państwowy. Ustawa Rządowa regulowała prawa i obowiązki ogółu mieszkańców kraju oraz zasady organizacji władzy państwowej, stanowiła zatem ustawę zasadniczą, do której dostarczyła wzorów rozwijająca się teoria nowoczesnego konstytucjonalizmu. Konstytucja 3 Maja była drugą w świecie - po konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r. - spisaną ustawą tego typu. Ustrój Wielkiej Brytanii pozostał do dzisiaj określony nie jedną ustawą zasadniczą, lecz wieloma aktami prawnymi i prawem zwyczajowym. We Francji rewolucyjna konstytuanta rozwinęła już wcześniej działalność ustawodawczą, lecz w całości pierwsza konstytucja francuska została uchwalona dopiero 3 września 1791 r. Autorami Konstytucji 3 Maja byli: król Stanisław August Poniatowski, Ignacy Potocki, jeden z najczynniejszych wówczas polityków, oraz Hugo Kołłątaj, który dokonał ostatecznej jej redakcji. Król zmierzał do systemu monarchii parlamentarnej na wzór angielski, a także do wzmocnienia pozycji tronu i rządu, Potocki do zagwarantowania zreformowanemu sejmowi głównej roli w państwie, Kołłątaj rozwijał program "łagodnej rewolucji" (według pojęcia zapożyczonego u prawnika z Neapolu G. Filangierego pacifica rivoluzione). Inaczej mówiąc, miał to być zespół poczynań reformatorskich, wymierzonych przeciw oligarchii, ale mających równocześnie zabezpieczyć sojusz szlachecko- mieszczański przed rewoltą plebejską. Uchwalenie Konstytucji w przyspieszonym trybie - dla zaskoczenia chwilowo nieobecnych w Warszawie przeciwników - zostało przeprowadzone przez powstałe w sejmie i wokół niego Stronnictwo Patriotyczne. Jednym z jego przywódców stał się marszałek Stanisław Małachowski, gdy połączyło się ono ze zwolennikami króla. Część tego obozu przekształciła się po uchwaleniu Konstytucji w pierwsze w Polsce nowoczesne ugrupowanie polityczne pod nazwą Zgromadzenia Przyjaciół Ustawy Rządowej 3 Maja. Obrało ono za główny cel dalsze prace ustawodawcze. Należały do nich ustawy rozwijające ogólne normy Konstytucji, a więc ustawy o sejmie, o organizacji władz wykonawczych, a także niezbyt jeszcze zaawansowane prace nad projektami kodeksów cywilnego, karnego oraz procesowego, a także idea opracowania osobnej konstytucji ekonomicznej, mającej służyć reformie ustroju społecznego oraz rozwojowi gospodarczemu kraju. Hugo Kołłątaj w wielkiej mowie sejmowej w dniu 28 czerwca 1791 r. - wówczas już jako podkanclerzy, członek rządu - powiedział, że Konstytucja 3 Maja przyniosła przemiany polityczne i administracyjne. Należy jednak pójść dalej. Kołłątaj nakreślił wizję "ustaw ekonomicznych", dalszej rozbudowy szkolnictwa i oświaty oraz nowego prawodawstwa cywilnego i karnego. Bardzo silnie uwydatnił rolę i zadania nowych instytucji państwowych i prawnych. Mówił on: "W rządzie wolnym, jakiśmy sobie przypisali, nie dosyć jest mieć oświeconego ministra i Komisję Skarbową z mężów najcnotliwszych złożoną, trzeba do tego pomocy prawodawczej, trzeba do tego ustawy ekonomicznej, która by wszędzie poruszające przemysł (czyli przedsiębiorczość - B.L.) ludzki założyła sprężyny, jakie są: pewność własności, opieka dla pracy, pomoc w zakładach (tzn. w nakładach inwestycyjnych - B.L.), porządek w użyciu pracy ludzkiej, sprzyjanie rolnictwu, ułatwienie handlu, nareszcie zaprowadzenie kunsztów i rzemiosł". Przy założeniu utrzymania swobód obywatelskich (i poszerzenia ich na inne stany i warstwy poza szlachtę) widzimy w tych słowach szeroko zakrojony program reformy gospodarczej. Wypowiedziane przez Kołłątaja myśli były nie tylko jego własnością. Ale sformułowanie tego rodzaju programu przez przedstawiciela rządu w sejmie, jako programu państwowego, miało historyczne znaczenie.
A. Ustrój społeczny
367. Szlachta. Ustawa Rządowa gwarantowała "stanowi szlacheckiemu wszystkie swobody, wolności, prerogatywy i pierwszeństwo w życiu prywatnym i publicznym" jako "niewzruszone". Ale szlachta, o której tu mowa - to "szlachta-ziemianie", więc posesjonaci. Zabezpieczono szlachcie nietykalność osobistą i własność "tak jak od wieków każdemu służyły". Konstytucja gwarantowała szlacheckie pełne prawo własności (I, 148, 300). W ustawach szczegółowych zapewniono także niektóre inne wolności szlacheckie, jak zwolnienie od kwaterunku wojskowego. Utrzymana została zwierzchność dominialna szlachty nad chłopstwem. Szlachta przejmowała niektóre wzory burżuazyjne, twórcy Konstytucji nie chcieli jej jednak pozbawić dotychczasowego uprzywilejowania. Wewnątrz stanu szlacheckiego miała być utrzymana - według Konstytucji - formalnie "równość wszystkiej szlachty". Postanowienie dotyczyło tylko posesjonatów. Szlachtę nieosiadłą oraz czynszową odsunięto od wpływu na sprawy publiczne, pozbawiając ją prawa udziału w sejmikach. Było to wymierzone przeciw magnatom, którzy wywierali przemożny wpływ na postępowanie uzależnionej od nich szlacheckiej klienteli i łączyło się z tendencją do tworzenia monarchii opartej na szlachcie ziemiańskiej przy współudziale oświeconych i zamożnych mieszczan, którym ułatwiano nobilitację. Jednocześnie utrzymano zasadę, że świeże szlachectwo nie daje jeszcze w pierwszym i drugim pokoleniu prawa piastowania wyższych urzędów. Oznaczało to kontynuację skartabelatu (I, 213) i miało stanowić tamę w wyzyskiwaniu przez nobilitowanych mieszczan klejnotu szlacheckiego do zdobycia większego wpływu na rządy krajem. Konstytucja 3 Maja i dalsze ustawodawstwo Sejmu Czteroletniego utrzymały zatem ustrój stanowy, ale przegrody stanowe uczyniły mniej rygorystycznymi niż dotąd. Szlachectwo miało się odtąd łączyć nie tylko z urodzeniem, ale i z własnością ziemi oraz funkcją społeczną. Omówione normy wywołały opozycję obozu konserwatywnego. Równocześnie utrzymanie ustroju stanowego spotkało się z krytyką przedstawicieli radykalnego skrzydła obozu reformatorsko- patriotycznego. Ci ostatni twierdzili, że postanowienia o nobilitowaniu mieszczan bynajmniej nie będą służyć podniesieniu pozycji miast, lecz przeciwnie - przeciągnięciu najwybitniejszych i najbogatszych mieszczan na stronę szlachty, a zatem faktycznemu osłabieniu pozycji i samodzielności miast i mieszczaństwa.
368. Mieszczanie. Ustawa z 17 kwietnia 1791 r. o miastach królewskich została uznana w Konstytucji 3 Maja za jej część składową. Posesjonatom (właścicielom nieruchomości miejskich) tych miast zostały przyznane przywileje, które przysługiwały dotąd wyłącznie szlachcie. Zapewniono im prawa: 1 ) nietykalności bez wyroku sądowego, czyli rozciągnięto na nich przywilej neminem captivabimus nisi iure victum. W praktyce rozszerzono to zarządzeniem Komisji Policji również na zamieszkałych w miastach Żydów; 2) nabywania dóbr ziemskich; 3) piastowania niższych urzędów administracyjnych i sądowych we wszystkich sądach, dostępu do palestry, osiągania niższych rang oficerskich w wojsku, poza szlachecką "kawalerią narodową"; 4) otrzymywania w szerokim zakresie przez zamożnych mieszczan i zaczątki inteligencji miejskiej szlachectwa, co zmierzało do przejścia części elit mieszczaństwa do szeregów szlachty. Przy utrzymaniu podziału na stany baza społeczna ustroju miała ulec przez to częściowej zmianie. Sejm Czteroletni dokonał dość licznych nobilitacji. Wszystkie te postanowienia stanowiły wyraz zbliżenia szlachecko-burżuazyjnego przy utrzymaniu dominacji szlachty. Rzemieślników i kupców obcego pochodzenia zachęcano do osiedlania się w Polsce przez zapewnienie im wielu swobód. Postanowienia ustawy dotyczyć miały również miast prywatnych w razie dobrowolnego i indywidualnego rozciągania na nie przez ich właścicieli mocy obowiązującej nowego prawa. Stanisław Małachowski jako pierwszy nadał swemu miasteczku Białaczów status miasta wolnego już w 1787 r. Praktyka innych właścicieli poszła powoli w kierunku zapewniania ich miastom możliwości pełnej lub częściowej emancypacji ze stosunków zależności dominialnej.
369. Chłopi. Poświęcony im był obszerny art. IV Konstytucji pt. "Chłopi-włościanie". Rozpoczynał się on od sformułowania zapożyczonego od polskich fizjokratów, którzy doktrynę głoszącą, że źródłem wartości jest ziemia, uzupełniali twierdzeniem, że współczynnikiem tej wartości jest również praca na niej. Czytamy tam: "Lud rolniczy, spod którego ręki płynie najobfitsze bogactw krajowych źródło, który najliczniejszą w narodzie stanowi ludność, a zatem najdzielniejszą kraju siłę, tak przez sprawiedliwość, ludzkość i obowiązki chrześcijańskie, jak i przez własny nasz interes dobrze zrozumiany, pod opiekę prawa i rządu krajowego przyjmujemy". Wysunięcie tu "interesu" szlachty wyjaśnia, że podjęte zmiany w ustroju społecznym były rezultatem przemian wczesnokapitalistycznych. Postanowienie o "opiece prawa i rządu krajowego" otwierało pewne możliwości ingerencji sądów państwowych i administracji w stosunki pomiędzy dworem a gromadą i w sprawy intensyfikacji rolnictwa i hodowli. Oprócz ogólnego postanowienia o opiece prawa i rządu nad chłopami Konstytucja ja zawierała w tym artykule dwa postanowienia szczegółowe: 1 ) zachęcała dziedziców do zawierania z chłopami umów indywidualnych lub zbiorowych co do rodzaju, rozmiaru i czasu trwania ich świadczeń. Umowy miały wiązać obydwie strony i "podpadać pod opiekę rządu". Dziedzice i ich sukcesorzy nie mogliby samowolnie zmieniać raz zawartej umowy, a chłopi ze swej strony musieliby wykonywać umówione powinności. Postanowienia o tych umowach zamierzano rozwinąć w prawie cywilnym projektowanego Kodeksu Stanisława Augusta; 2) zapewniała wolność osobistą przybyszom z zagranicy i zbiegom, którzy by zechcieli powrócić do kraju, oraz swobodę osiedlania się i najmu pracy. Osobne ustawy o Komisji Policji (zajmującej się miastami królewskimi) i o komisjach porządkowych, które stanowiły organ administracji terytorialnej, polecały rozwinięcie działalności państwowej na polu rolnictwa z jednej strony, a opieki nad chłopami z drugiej; komisje porządkowe podjęły też pewne próby w tym zakresie. Komisja Policji mogła jednak przesyłać dziedzicom tylko "rady" i "ostrzeżenia", a nie wiążące nakazy. Komisje porządkowe miały przedstawiać swoje postulaty na sejmikach, te zaś obok uchwał o charakterze samorządowym mogły w opracowywanych dla posłów instrukcjach przedstawiać odpowiednie wnioski na sejm. Administracja państwowa była zatem skrępowana w możliwościach konkretnego wpływania na położenie chłopów w dobrach szlacheckich. Jedna tylko ustawa przyniosła korzystne i doraźne zmiany większej masie chłopów, mianowicie wydana w przededniu wojny z Rosją w obronie Konstytucji majowej w kwietniu 1792 r. ustawa o sprzedaży królewszczyzn, która miała ratować skarb państwowy. Ustawa ta zapewniała chłopom osiadłym w tych dobrach "własność wieczystą", to jest zgodnie z zasadą własności podzielonej, własność użytkową ziemi, oraz wolność osobistą, wyrażającą się w możności odejścia z gruntu po rozwiązaniu kontraktu z dziedzicem, po wypełnieniu zobowiązań oraz wprowadzeniu na gospodarstwo innego chłopa. Równocześnie uwolniono z poddaństwa "wszystkich ludzi gruntu nie trzymających i pod żadnym kontraktem nie zostających". Wreszcie przy przejmowaniu królewszczyzn przez nowonabywców lustratorzy państwowi mieli czuwać nad ścisłym określeniem rozmiarów ciężarów chłopskich oraz zachęcać do zawierania umów o czynszowaniu. Jak wynika z badań źródłowych, w planach twórców Konstytucji leżała dalsza rozbudowa ustawodawstwa dotyczącego wsi i chłopów.
370. Stosunki wyznaniowe. Konstytucja deklarowała swobodę wyznań, przyznawała jednak tradycyjne pierwszeństwo religii katolickiej jako panującej. i Co więcej, utrzymywała dalej odstępstwo od niej jako przestępstwo apostazji. W postanowieniach szczegółowych zastrzeżono tron i stanowiska ministerialne dla katolików. W 1791 r. obradowała w Pińsku kongregacja Kościoła prawosławnego w Polsce i na Litwie, która uchwaliła autokefalię (uniezależnienie tego Kościoła od czynników zewnętrznych) i ustanowienie własnego konsystorza. Asesorem prezydującym w konsystorzu został wybrany późniejszy zastępca członka Rady Najwyższej Narodowej w powstaniu 1794 r. Sabba Palmowski. Statuty pińskie zostały zatwierdzone przez sejm.
371. Naród i obywatele. W ówczesnym ustawodawstwie pojawiły się normy stanowiące wyraz nowych dążeń i przeobrażeń społecznych. Można w nich dostrzec wyraz procesu formowania się nowoczesnego narodu polskiego, podejmującego walkę w obronie niepodległości i rozwijającego swą kulturę. Widać to w objęciu ludności określeniem "naród". W przeciwieństwie do dawniejszych pojęć, dotyczyło ono również mieszczan i chłopów, a nie tylko szlachty. Widać to także w uwzględnionej w Konstytucji oraz w ustawach szczegółowych teorii zwierzchnictwa narodu, jakkolwiek przemożną w nim pozycję zapewniono szlachcie. Autorzy Konstytucji 3 Maja odchodzili od pojęcia "narodu szlacheckiego", które odepchnęło inne warstwy społeczne, na rzecz demokratycznej koncepcji narodu (l, 333). W Konstytucji 3 Maja współistniały dawne i nowe pojęcia narodu. Tak więc w artykule II o szlachcie pod słowami "wolność obywatelska" Konstytucja rozumiała jeszcze tylko wolność szlachecką, ale w art. IX głosząc, że "wszyscy obywatele są obrońcami całości i swobód narodowych", mówiła wyraźnie o "obywatelach" w znaczeniu najszerszym. Podobnie wszystkich członków wspólnoty narodowej miał na myśli artykuł XI o wojsku narodowym, gdzie czytamy: "Wojsko nic innego nie jest tylko wyciągnięta siła obronna i porządna z ogólnej siły narodu". Demokratyczna konstrukcja narodu zapanowała w dobie insurekcji 1794 r.
B. Ustrój polityczny
372. Państwo jednolite czy zacieśnienie unii? Konstytucja 3 Maja pominęła świadomie sprawę wzajemnego stosunku Korony i Wielkiego Księstwa. Było to wynikiem stałej tendencji Stanisława Augusta do centralizacji władzy i unifikacji dualistycznej Rzeczypospolitej. W tym samym kierunku zmierzał program Hugona Kołłątaja. Ze względu na przywiązanie szlachty litewsko-białoruskiej do odrębnych praw Wielkiego Księstwa, uznali oni za najbardziej celowe nie deklarować unifikacji w Konstytucji, a zrealizować ją w rozwijających i uzupełniających jej założenia ustawach. Tymczasem senatorowie, a zwłaszcza posłowie litewscy, którym przewodził marszałek konfederacji litewskiej Kazimierz Nestor Sapieha, w zamian za wyrażoną zgodę na konstytucję uzyskali od monarchy i przywódców obozu patriotycznego zgodę na utrzymanie w ramach zreformowanego ustroju podmiotowości Wielkiego Księstwa. Już w ustawie o sejmach z drugiej połowy maja 1791 r. zachowano alternatę sejmów, zgodnie z którą co trzeci sejm miał odbywać się w Grodnie. Jednocześnie K.N. Sapiehę powołano w skład Straży Praw z tymi samymi uprawnieniami co marszałka Sejmu ('r- konfederacji koronnej) S. Małachowskiego. Powołano dwie odrębne komisje kodyfikacyjne dla kodyfikacji prawa. Litewska miała oprzeć się wyłącznie na III Statucie litewskim. Wreszcie przy okazji debaty sejmowej nad powołaniem Komisji Skarbowej (początkowo Litwini żądali osobnej) uchwalono jednomyślnie kompromisowe Zaręczenie Wzajemne Obojga Narodów. Akt ten miał stanowić część paktów konwentów zaprzysięganych przez monarchów przy ich wstąpie- niu na tron. Postanowienia Zaręczenia, określone jako "artykuły aktu unii", stanowiły, że w powoływanych wspólnych Komisjach Wojskowej i Skarbowej połowę członków będą stanowili przedstawiciele Wielkiego Księstwa, a prze- wodnictwo będzie kolejno należało do przedstawicieli Korony i Litwy. Utrzymano osobne litewskie urzędy centralne. W Wielkim Księstwie miały istnieć osobna kasa skarbowa i osobny skarbowy trybunał litewski. Zaręczenie zacieśniało unię, ale utrzymało nadal federacyjny charakter Rzeczypospolitej Obojga Narodów.
373. Zwierzchnictwo narodu i podział władzy. W artykule V Konstytucji deklarowano: "Wszelka władza społeczności ludzkiej początek swój bierze z woli narodu". Sformułowanie takie odpowiadało idei demokratycznego pisarza francuskiego Oświecenia, autora dzieła "Umowa społeczna" Jean Jacques Rousseau, na gruncie polskim jednak prowadziło do uwydatnienia suwerenności politycznej sejmu szlacheckiego. Dalej Konstytucja głosiła zasadę "rządu umiarkowanego", jaką sformułował w traktacie O duchu praw czołowy reprezentant kompromisu szlachecko-mieszczańskiego w Europie, Charles Louis Montesquieu. W ślad za nim rozwijali tę myśl polscy pisarze. "Rząd ten - mówiła Konstytucja - trzy władze z woli prawa niniejszego na zawsze składać będą, tj. władza prawodawcza w stanach zgromadzonych, władza najwyższa wykonawcza króla i straży i władza sądownicza". Była to idea, którą - za Montesquieu - później ze szczególnym upodobaniem rozwijali prawnicy wielu krajów, widząc w podziale władzy (a jak nieściśle mówiono w "podziale władz", ponieważ władza państwowa jest jedna i tylko w swoich funkcjach jest rozdzielana pomiędzy różne organy) podstawę modelu tzw. państwa praworządnego. Ideał ten miała realizować w Polsce monarchia konstytucyjna. Zasady tej nie przeprowadzono jednak konsekwentnie, ponieważ Konstytucja złożyła władzę głównie w sejmie szlacheckim.
374. Sejm. Miał on pozostać dwuizbowy. Do izby poselskiej miało wchodzić 204 posłów wybieranych na sejmikach, na ławach rządowych w izbie mieli ponadto zasiadać plenipotenci miast w liczbie 24, wybierani przez zgromadzenia miejskie wydziałowe. Sejm pozostał więc szlachecki, już bowiem nazwa "plenipotentów" wskazywała, że byli to pełnomocnicy miast, wysłani do przedstawienia ich postulatów, nie zaś pełnoprawni posłowie. Nie wprowadzono ich do sejmu wprost, lecz pośrednio - przez komisje rządowe, w których skład wchodzili; jako członkowie tych komisji mieli prawo zabierania głosu w izbie poselskiej, zgodnie z uprawnieniami organów rządowych w sprawach miejskich oraz przemysłu i handlu. Izbę wyższą - senat, tworzyć mieli w zmniejszonej liczbie, bo 102 członków, wojewodowie i kasztelanowie, a poza tym biskupi diecezjalni i ministrowie - łącznie 132 osoby. Już wcześniej ( 1790) do senatu wszedł kijowski unicki metropolita. Przyznano mu miejsce w Konstytucji po wszystkich biskupach rzymskokatolickich. Znacznie zmniejszono w Konstytucji uprawnienia króla w zakresie ustawodawstwa, utracił on bowiem prawo sankcji ustaw. Król miał zwoływać sejm, posiadał też prawo inicjatywy ustawodawczej, ale wespół ze Strażą Praw, w jego imieniu wreszcie miały być ogłaszane ustawy. Sejm jednak mógł się zbierać także z mocy prawa, jeśli w oznaczonym terminie król nie rozpisał wyborów i nie zwołał sejmu. Mógł się zbierać również na zarządzenie marszałka sejmu, gdyby panujący nie zwołał sejmu mimo jego interwencji w przypadkach, w których należało zorganizować sesję nadzwyczajną. W walce z przewagą magnacką rolę izby wyższej znacznie ograniczono. Senat otrzymał tylko prawo weta zawieszającego w zakresie praw politycznych, cywilnych i karnych. Na Sejmie konstytucyjnym, który był przewidziany co 25 lat dla rewizji konstytucji, senat stanowić miał "radę starszych", po wysłuchaniu której izba poselska mogła od razu przejść do porządku nad zdaniem senatu. W przypadkach uchwał sejmowych, dotyczących spraw mniejszej wagi (więc wyłączając prawa polityczne, cywilne, karne oraz podatki wieczyste), głosy posłów i senatorów miano obliczać łącznie, jakkolwiek obradowali oni w dwóch oddzielnych izbach. Natomiast celem kontroli rządu izby zbierały się, obradowały i głosowały razem. To również prowadziło - wobec mniejszej liczebności - do zmniejszenia roli senatu. Wreszcie nie otrzymali senatorowie prawa inicjatywy ustawodawczej. W uchwalonej 16 maja ustawie o sejmach znalazły silniejszy wyraz niż w Ustawie Rządowej tendencje tzw. republikańskie, reprezentowane w szczególności przez Ignacego Potockiego. Ustawa o sejmach stanowiła m.in., że po zgonie Stanisława Augusta jego następcy będą mogli powoływać senatorów tylko spośród podwójnej liczby kandydatów przedstawionych przez sejmiki. Senatorowie mieli więc pochodzić, podobnie jak posłowie, z wyborów, byliby ludźmi zaufania szlachty- posesjonatów.
375. Organizacja sejmu. Ważne były postanowienia o zniesieniu mocy wiążącej instrukcji uchwalanych przez sejmiki, które krępowały posłów. Posłowie według Konstytucji 3 Maja byli "przedstawicielami całego narodu", mieli decydować przede wszystkim o potrzebach ogólnych, zaś dezyderaty swoich ziem winni byli przedstawiać w dalszej części obrad, gdy starczyło czasu. Wprowadzono wreszcie zasadę, iż sejm miał być "zawsze gotowy". Odtąd posłowie wybierani raz na 2 lata zatrzymywali mandaty przez cały czas, czyli w ciągu całej kadencji, z tym że w każdej chwili mogli być zwołani przez króla lub marszałka izby poselskiej na sesję nadzwyczajną dla załatwienia pilnych spraw państwowych. Sejmy "prawodawcze", tj. sesje zwyczajne, miały się odbywać co dwa lata i trwać przez 70 dni, z możliwością przedłużenia obrad do 100 dni. Na sesję nadzwyczajną miał się zbierać sejm m.in. w przypadku różnic pomiędzy królem i Strażą Praw lub Strażą i komisjami. Znamienne było złożenie w ręce sejmu nie tylko władzy ustawodawczej, lecz także kontroli rządu i nadzoru nad wszystkimi organami w państwie. Zniesiono liberum veto, wprowadzając zasadę większości głosów: prostej większości w jednych sprawach albo kwalifikowanej (2/3 lub nawet 3/4) w zależności od wagi podejmowanych uchwał. Dążenie do skrócenia obrad i uprzedniego przygotowania decyzji znalazło wyraz w powierzaniu prac szczegółowych wybranej przez sejm komisji (deputacji). Na plenarnych zebraniach sejm miał tylko przyjmować, odrzucać lub po dyskusji odsyłać projekt w celu poprawy do wspomnianej deputacji redagującej projekty ustaw. Dla czuwania nad wykonaniem ustaw i uchwał sejmowych, jak i nad całością spraw kraju, w skład Straży Praw miał wchodzić marszałek sejmu, funkcje te miał sprawować aż do zebrania się następnego sejmu prawodawczego.
376. Sejmiki. Na sejmikach zapewniono głos szlachcie-dziedzicom i ich dorosłym synom (po ukończeniu 18 lat), a ponadto zastawnikom oraz posesorom dożywotnim, jeśli płacili podatek w ustalonej wysokości. Nieposesjonaci zostali z sejmików usunięci. Uprawnionych do głosowania miano wpisywać do osobnych ksiąg, tzw. ziemiańskich. Postanowienia o sejmikach łączyły się z postanowieniami o sejmach. Sejmiki złożone z posesjonatów, wyzwolone spod wpływów magnatów, zapewniały władzę szlachcie-ziemianom i przeniesienie jej z kolei w całości na sejm jako najwyższy organ scentralizowanej władzy państwowej.
377. Stanowisko króla. Do najważniejszych zmian należało wprowadzenie zasady dziedziczności tronu. Zasadę tę wprowadzono w celu zlik- widowania elekcji, stwarzających wśród magnaterii zarzewie walk o władzę i okazję do ingerencji obcych mocarstw. Tron miał być "dziedziczny przez osoby, elekcyjny przez familie". Mimo nie najlepszej tradycji rządów saskich, Konstytucja powierzała go dynastii Wettynów. W miejsce odpowiedzialności króla, przewidzianej w ustawie z 1573 r. i w prawach kardynalnych, Konstytucja czyniła odpowiedzialnymi ministrów zasiadających w Straży Praw. Ministrów tych powoływał król pod kontrolą sejmu, a każdy z aktów podejmowanych w Straży Praw, czyli w radzie ministrów, podpisany miał być przez od- powiedzialnego ministra. Był to system tzw. kontrasygnaty, rozwinięty już wcześniej w Anglii i związany z tworzącym się systemem rządów parlamentarnych. W praktyce przesuwał on funkcje rządzenia z monarchy na radę ministrów i kierowników resortów. W związku z tym, jak wyrazili się ustawodawcy, "król jest nic sam przez się nie czyniący", jakkolwiek był on przewodniczącym Straży Praw, a zatem - przy nieodpowiedzialności osobistej - dożywotnim szefem rządu. Nie wprowadzono w Polsce, bo też nie było jeszcze w innych krajach, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, stanowiska premiera - prezesa rady ministrów.
378. Straż Praw. Najwyższą "władzę wykonawczą" powierzono w Konstytucji i w ustawach szczegółowych Straży Praw, w której skład weszli: król jako przewodniczący, prymas jako głowa duchowieństwa polskiego a zarazem przewodniczący Komisji Edukacji Narodowej, S ministrów (jeden z marszałków jako minister policji, sprawującej władzę nad miastami, dwóch kanclerzy: jeden jako minister pieczęci, czyli spraw wewnętrznych, drugi jako minister spraw zagranicznych, jeden z hetmanów jako minister wojny, jeden z podskarbich jako minister skarbu), pełnoletni następca tronu bez prawa głosu (dla zapoznawania się z tokiem spraw państwowych) oraz marszałek sejmu, również bez prawa głosu stanowczego, dla zapewnienia łączności rządu z sejmem. Król powoływał ministrów do Straży spośród wszystkich ministrów, których było 14 (w podwójnej liczbie z Korony i Litwy). Nominacji dokonywano w czasie sesji sejmu, któremu przysługiwało prawo natychmiastowego odwołania nie odpowiadającego mu ministra przez wotum nieufności. Ministrowie mogli być pociągani do odpowiedzialności przez sejm w dwóch przypadkach: 1 ) w razie naruszenia przez nich Ustawy Rządowej lub innego prawa - do odpowiedzialności sądowej, nazywanej też konstytucyjną, przed sądem sejmowym złożonym z posłów i senatorów i stanowiącym emanację sejmu; 2) z tytułu postawionych im zarzutów politycznych - do odpowiedzialności parlamentarnej. Sejm większością 2/3 głosów obu połączonych izb mógł uchwalić wobec ministra wotum nieufności za kierunek jego działalności nie odpowiadający większości sejmu również wtedy, kiedy była ona zgodna z prawem.
379. Komisje rządowe. Straż Praw stała na czele administracji. Jak wynika jednak z jej akt, nie rozwinęła ona lub nie zdążyła rozwinąć szerszej działalności. Istotne czynności rządowe były skupione w komisjach. Król zaś, powracając do praktyki z pierwszych lat swego panowania, urządzał też poza Strażą zebrania konsultacyjne wszystkich ministrów. Podlegały Straży Praw komisje wielkie - kolegialnie zorganizowane ministerstwa - złożone z członków wybieranych przez sejm. Były to komisje: Policji (dla miast), Wojska, Skarbu oraz Edukacji Narodowej. Przewodniczącymi komisji byli ministrowie nie należący do Straży, co wywoływało kłopotliwą dwutorowość władzy; w skład każdej komisji wchodziło 14 lub 15 komisarzy, wybieranych na sejmie na okres 2 lat; oraz po 6 plenipotentów miast było wybieranych da Komisji Policji i Skarbu. Ponadto 8 spośród plenipotentów miejskich wybierać miano do Asesorii koronnej, a 4 do Asesorii litewskiej (I, 280). W Komisji Wojskowej przewagę miały osoby cywilne. Komisja Skarbu i Komisja Wojskowa miały kompetencje podobne do uprawnień, jakie posiadały odpowiednie organy powołane już u progu okresu reform w 1764 r. Należały do nich administracja we właściwym zakresie i sądownictwo. Komisja Skarbu zająć się miała bardziej intensywnie nie tylko ściąganiem podatków i innych dochodów państwowych, ale także rozwojem ekonomicznym kraju przez zakładanie lub popieranie manufaktur, miała roztoczyć opiekę nad rozwojem handlu przez budowę i utrzymanie dróg, kanałów, uspławnienie rzek, utrzymanie poczty. Zapewniono jej również pewne uprawnienia w zakresie gospodarki rolnej; w stosunku do majątków szlachty mogła jednak działać tylko za pomocą "rad" i "ostrzeżeń", nie zaś zarządzeń. Komisja Skarbu zaczęła roztaczać opiekę nad produkcją -krajową i handlem. Organem nowym i ważnym była Komisja Policji, która miała sprawować nadzór głównie nad miastami. Do jej kompetencji według ustawy należały nie tylko sprawy bezpieczeństwa i "spokojności", tj. policja porządkowa, lecz także sprawy "wygody publicznej", czyli szeroko pojęta administracja. Komisja Policji zajmowała się sprawami bezpieczeństwa, oby- czajności, handlu, zdrowia, dobroczynności. Tę ostatnią funkcję winna pobyła spełniać m.in. przez kierowanie żebraków i ubogich do domów pracy przymusowej. Komisja Policji miała także przestrzegać własności literackiej (w znaczeniu prawa autorskiego), zbierać dane statystyczne o stosunkach krajowych (podobnie jak Komisja Skarbu), miała zabiegać o "taniość rzeczy", o środki komunikacji itd. Stanowiła więc w zarodku późniejsze ministerstwo spraw wewnętrznych. W tak pojętych czynnościach zarządu wystąpiły nowoczesne tendencje związane z pragnieniem wydobycia kraju z zacofania, jego wzrostu ekonomicznego oraz rozwoju cywilizacji. Sprzyjało to bezpieczeństwu i "porządkowi", dochodowości skarbu, a również ogólnemu rozwojowi kraju. Komisja Policji podzieliła kraj na 26 okręgów, w których określone grupy , miast miały podlegać ustanowionym przez nią intendentom. Do najciekawszych stron tej działalności należała dbałość o usługi, które mogły i powinny być oddawane przez miasta całemu krajowi. Miarą nasilenia prac było rozpatrzenie w ciągu roku urzędowania 2004 memoriałów, które napłynęły do Komisji ; z różnych miast; na rozpatrzenie dalszych 1264 nie starczyło już czasu. Miasta prywatne, szczególnie kościelne, również zaczęły odwoływać się do Komisji; w tym zakresie musiała ona działać bardzo oględnie, by nie naruszyć praw właścicieli dominialnych. W dobie Sejmu Czteroletniego wysuwano projekty reorganizacji Komisji Edukacyjnej. Ciekawa była myśl posła trockiego Dominika Gieysztora, aby zmienić jej skład i charakter, wprowadzając do Komisji na miejsce dygnitarzy przedstawicieli - po jednym - różnych "gatunków nauk".
380. Komisje porządkowe. Sprawy terytorialne ziem i województw należały od 1789 r. do komisji porządkowych cywilno-wojskowych, mających charakter organów samorządowych. Komisje składały się z 15 komisarzy, wybieranych przez sejmiki co 2 lata spośród szlachty osiadłej w danym okręgu. Po reformie miejskiej, dokonanej na Sejmie Czteroletnim w 1792 r., wprowadzono do każdej komisji porządkowej ponadto po 3 mieszczan, powiększając ich skład do 18 osób. Do komisji tych należały, jak świadczy nazwa, sprawy cywilno-wojskowe: rekrutowanie do wojska, kwaterunek, urządzanie magazynów i dostarczanie podwód dla wojska, a także wydawanie paszportów i kontrola ruchu ludności. Komisje zajmowały się też sprawami ogólniejszymi: prowadzeniem wykazów statystycznych, udzielaniem porad rolnictwu, podniesieniem rzemiosł i handlu, szkołami, opieką społeczną nad biednymi i chorymi itp. Wykonywały również polecenia centralnych komisji rządowych, współdziałając w realizacji ich zadań. Podobnie jak działalność komisji wielkich, również rozwój agend komisji porządkowych, przewidzianych i realizowanych w znacznie rozleglejszym zakresie niż dawniejsze funkcje starostów, napotykał wśród znacznej części szlachty poważne opory. Sejm Czteroletni zniósł w ogóle urzędy starostów, powierzając całość funkcji administracyjnych w pierwszej instancji komisjom.
381. Ustrój miast. Osobne ustawy, z których główna, tj. "Ustawa o miastach wolnych naszych królewskich w państwach Rzeczypospolitej", uznana została za część Konstytucji, dotyczyły organizacji miast królewskich, uznanych odtąd za "wolne". Ustawy urządzały wszystkie miasta tej kategorii w jednakowy sposób, podczas gdy poprzednio każde miasto miało odrębne przywileje i ordynacje, a z tego wynikały ich odrębności ustrojowe (I, 216-217). Miasta prywatne mogły być poddane nowym przepisom za wolą ich właścicieli. Prawo miejskie obowiązywało odtąd wszystkich mieszkańców, zarówno mieszczan, jak i szlachtę osiadłą w miastach. Czynne i bierne prawo wyborcze przyznano tylko posesjonatom. W ustroju miast odróżniano zgromadzenia uchwalające i urzędy wykonawcze (magistraty). W mniejszych miastach utworzono jedno zgromadzenie ogólne, obejmujące wszystkich posesjonatów, większe zostały podzielone na cyrkuły. Cały kraj podzielono na wydziały, a do każdego z nich zaliczono pewną liczbę miast. Miasta te otrzymały prawo urządzania zgromadzeń wydziałowych, złożonych z deputatów, wybieranych przez zgromadzenia ogólne w mniejszych miastach, a przez cyrkuły w większych. Autonomię miast zniesiono, ponieważ odebrano im prawo wydawania statutów i wilkierzy, z którego to zresztą prawa rzadko korzystały w XVIII w. Poddano je równocześnie kontroli ze strony Komisji Policji; był to jeden z przejawów centralizacji państwa. Wszystkie te postanowienia wprowadzały ład w organizacji i gospodarce miast. Najbardziej widoczne zmiany zaszły w stolicy. Po raz pierwszy w 1791 r. można było mówić o "Wielkiej Warszawie". Połączono odrębne dotąd Stare Miasto i Nowe Miasto oraz królewskie i prywatne jurydyki w jedną, jednolicie zarządzaną aglomerację.
382. Organizacja sądów. W drugiej połowie XVIII w., a zwłaszcza w dobie Sejmu Czteroletniego, powołano nowe sądy, a niektóre z istniejących uległy reorganizacji. Ogólnym tendencjom reformatorskim odpowiadała zmiana zasad powoływania na stanowiska sędziów, sposobu podejmowania wyroków itp. Nowo powstałymi były sądy komisji rządowych i porządkowych. Do ich zakresu działania należały sprawy sporne, objęte kompetencjami danych urzędów administracyjnych. Pierwszym wyłomem w stanowej strukturze sądownictwa było poddanie ogółu ludności kraju, bez względu na przynależność stanową, sądom Komisji Skarbowej i komisji porządkowych w sprawach skarbowych, handlowych i wekslowych oraz związanych' z czynnościami aparatu władzy. W zasadzie sądownictwo pozostało stanowe. W dobie Sejmu Czteroletniego połączono w obrębie sądownictwa szlacheckiego sądy grodzkie, ziemskie i podkomorskie, tworząc na ich miejsce kolegialne sądy ziemiańskie, złożone z 10 sędziów wybieranych na 4 lata na sejmikach deputackich. Miały one być "zawsze gotowe", tj. urzędować w ciągu całego roku. Dalsza reforma dotyczyła Trybunałów, których w Koronie ustanowiono dwa, jeden dla Wielkopolski z siedzibą w Piotrkowie, drugi dla Małopolski w Lublinie. Miały one funkcjonować stale. Zamierzano prze- prowadzić dalszą reformę ich organizacji i działania. Sądem specjalnym w zakresie orzekania o winie ministrów, i innych najwyższych urzędników z tytułu odpowiedzialności konstytucyjnej za naruszenie prawa, jak również w zakresie ważniejszych przestępstw politycznych, groźnych dla państwa i ustroju, miał być zreformowany sąd sejmowy, złożony z 12 senatorów i 24 posłów. O ile sądy wiejskie pozostały dominialnymi, szeroko zakrojona reforma objęła sądy miejskie. Utworzono sądy magistratów miejskich oraz sądy apelacyjne wydziałowe, zgodnie z nowym podziałem kraju. Zreorganizowano sąd asesorski, osobny dla Korony i Litwy, jako najwyższy dla miast i mieszczaństwa. Asesorami mieli być wybrani przez sejm na 2 lata senatorowie i posłowie, jak również plenipotenci miejscy (8 w Asesorii koronnej, 4 w litewskiej). Sądom asesorskim koronnemu i litewskiemu przewodniczyli kanclerze nie zasiadający w Straży. Prezesem Asesorii koronnej został podkanclerzy koronny Hugo Kołłątaj, który rozwinął na tym stanowisku szeroką działalność, występując często w obronie interesów miast, Główny reformator Asesorii - Kołłątaj zamierzał wprowadzić w sądownictwie miejskim instytucję sądów przysięgłych, łącząc w sądach apelacyjnych wydziałowych sędziów zawodowych z reprezentacją czynnika społecznego (w tym przypadku w orze- kaniu o winie). Dodajmy, że kolegialny był też od lat siedemdziesiątych sąd referendarski.
383. Skarbowość. Sejm Czteroletni rozpoczął swe prace m.in. od po- szukiwania nowych źródeł dochodu, zwłaszcza na pokrycie rosnących potrzeb wojskowych. W 1788 r. uchwalił wezwanie do "dobrowolnej ofiary na naglące potrzeby ojczyzny", to znaczy na wojsko i obronę kraju. Odzew wśród szlachty był niejednolity w różnych częściach kraju. Nie zabrakło natomiast ofiar składanych przez mieszczan. Następnie sejm nakazał podymne przedstawiane tym razem nie jako podatek, ale jako przymusowa pożyczka na rzecz państwa. Podwyższono opłatę stemplową od nadawania urzędów duchownych i urzędów świeckich, od orderów, indygenatów i nobilitacji. W 1789 r. podwyższono opłaty od dóbr królewskich, dzierżawionych przez szlachtę. Ustanowiono podatek 20% od dochodów duchowieństwa, nie obejmujący - ze względu na niewielkie dochody - proboszczów wiejskich. Po długich debatach została uchwalona w 1789 r. "ofiara wieczysta (...) na powiększenie sił krajowych" jako podatek od szlachty, którego nie wolno jej było przerzucać na poddanych; wynosić on miał 10% stałego i pewnego dochodu", to znaczy - jak rozumiano - z ziemi, nie licząc np. zysku z manufaktur i z lasów. Powołano równocześnie komisje lustracyjne dla ustalenia podstaw wybierania "ofiary 10 grosza". "Ofiara" nie spełniła pokładanych w niej nadziei z powodu licznych nadużyć i niedokładnej lustracji dochodów; z całej Korony zebrano zaledwie 6,3 mln złp. Wynajdywano ponadto jeszcze inne źródła dochodów. Stanowiły je przejęte na skarb państwa, mimo oporów, rozległe dobra biskupstwa krakowskiego (biskupowi postanowiono wypłacać pensję). Następnie podwyższono podymne miejskie; wprowadzono też podatek od posesji w miastach o wartości wyższej i niż 10 tys. złp. Usiłowano rozwijać gospodarkę budżetową, obejmującą - jak wiemy - poza funduszem edukacyjnym całość dochodów i wydatków państwa, myślano o utworzeniu banku państwowego. Reformy skarbowe natrafiały na I silny opór większości szlachty. Przezwyciężony częściowo na sejmie, z tym większą siłą przejawiał się w praktyce.
384. Wojsko. Sejm Czteroletni zmierzał do powiększenia sił zbrojnych dla zapewnienia obrony państwa. W 1788 r. uchwalono aukcję wojska, to jest zwiększenie liczby wojska do 100 tys. żołnierzy. W praktyce udało się powiększyć wojsko do 65 tys. W 1792 r. w obronie Ustawy 3 Maja stanęło do walki z wrogiem zaledwie 37 tys. żołnierzy. Zmieniono sposób zaciągu. Zachowując tzw. wolny bęben, jak nazywano zaciąg ochotniczy, zastosowano rekrutację przymusową, choć w ograniczonym zasięgu. Ze wszystkich dóbr królewskich i duchownych miał iść do wojska jeden rekrut z 50 dymów, z prywatnych dóbr szlacheckich jeden ze 100 dymów. Służba w wojsku miała trwać od 6 do 8 lat. Wiek żołnierza określano na 18-35 lat, przewidując urlopowanie co roku na 10 miesięcy 24% składu. Zapewniono również "wolność wiecznymi czasy każdemu żołnierzowi, który by za zezwoleniem dziedzica wysłużył lat 12...". W porównaniu z długoterminową wówczas służbą w Rosji (25 lat) i w Austrii (14 lat) przewidziany okres służby w Polsce był stosunkowo krótki. Wynikała stąd względna młodość nowego wojska, żołnierzy i oficerów. Rekrutacją, wyekwipowaniem wojska i zaprowiantowaniem zajmowały się pod kierunkiem Komisji Wojskowej - komisje porządkowe cywilno-wojskowe. Utworzono osobny Komisariat Wojskowy jako naczelną intendenturę. Pomyślnie rozwijały się formacje artylerii i służb technicznych, zawiodła natomiast szlachecka kawaleria, zwana tradycyjnie "narodową", a stanowiła nadal aż 46% armii. Była to formacja wówczas już przestarzała. Nie zrealizowano - poza Warszawą - projektów zorganizowania oddziałów miejskich, zwanych "milicją". Pomimo wielu braków, armia odradzała się w związku z napływem młodego żołnierza i z nowym duchem, przenikającym reorganizowane lub nowe oddziały, także w związku z osiągnięciami w dziedzinie wyszkolenia bojowego, uzbrojenia i wyekwipowania. W praktyce największa była w tym zasługa królewskiej Kancelarii Wojskowej.
385. Historyczne znaczenie Konstytucji 3 Maja. Dzieło Sejmu Czteroletniego sytuowało się w ówczesnej sytuacji międzynarodowej, kiedy na skutek związania Rosji wojną z Turcją i wycofaniem wojsk rosyjskich z terenu Rzeczypospolitej, odzyskała ona swobodę działań. Twórcy Konstytucji pragnęli wykorzystać tę sprzyjającą chwilę, by opierając się na Anglii i Prusach - dokonać reformy ustroju, który by umocnił państwo i przywrócił mu poważnie do tej pory _ ograniczoną - również formalnie - suwerenność. Świadomość tego została z precyzyjną jasnością sformułowana w preambule Ustawy Rządowej, gdzie czytamy: "Długim doświadczeniem poznawszy zadawnione rządu naszego wady, a chcąc korzystać z pory, w jakiej się Europa znajduje i z tej dogorywającej chwili, która nas samym sobie wróciła, wolni od hańbiących obcej przemocy nakazów, ceniąc drożej nad życie, nad szczęśliwość osobistą, egzystencję polityczną, niepodległość zewnętrzną i wolność wewnętrzną narodu, którego los w ręce nasze jest powierzony, chcąc oraz na błogosławieństwo, na wdzięczność współczesnych i przyszłych pokoleń zasłużyć (...) niniejszą konstytucję uchwalamy". Wzmianka o porze, w jakiej "się Europa znajduje", dotyczyła również ewolucyjnych wydarzeń rozgrywających się we Francji, które w Warszawie śledzono z uwagą i niemałą w obozie patriotycznym sympatią, upatrując nich sojusznika reformy ustrojowej nad Wisłą i Niemnem. Oceniając ogólnie Ustawę Rządową godzi się podkreślić zwartość i zwięzłość, w których znalazła wyraz umiejętność syntezy jej twórców. W jedenastu obszernych artykułach zawarto najważniejsze zagadnienia społecznego i politycznego ustroju Rzeczypospolitej. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej można zarzucić, że materie dotyczące miast i sejmików wyodrębniono w osobnych, wcześniej uchwalonych ustawach szczegółowych, uznanych następnie za części Konstytucji. Da się to jednak wytłumaczyć taktycznymi względami dyktującymi postępowanie obozu reformatorskiego. Podobnie z tegoż względu znano z góry za część składową Konstytucji następne ustawy Sejmu Czteroletniego dotyczące ustroju państwa. O charakter Konstytucji 3 Maja nazajutrz niemal po jej uchwaleniu rozpoczął się spór, który z różnym nasileniem i wywołując mniejsze lub większe emocje, trwa po dzień dzisiejszy. Radykałowie, potem rewolucjoniści narzucali Konstytucji 3 Maja "półśrodkowość", obronę przywilejów szlachty, czasem nawet chęć umocnienia przez cząstkowe reformy dotychczasowego stroju. Z drugiej strony idealizowano ją, eksponując zawarte w niej treści, jako wskazania ponadczasowe, ważne i dla współczesności. Konstytucja 3 Maja sytuowała się u schyłku XVIII w. w nurcie przemian inspirowanym przez postępową myśl europejskiego Oświecenia. W zbiorowym ziele O ustanowieniu i upadku Konstytucji 3 Maja jego przebywający w 1793 na emigracji autorzy H. Kołłątaj, I. Potocki, Franciszek Salezy Dmochowski, odkreślali, że Polska "pokazała w ustawach sejmu konstytucyjnego, że prawdziwym oświeceniu, rozsądnym prawodawstwie, uczuciu i szanowaniu praw ludzkich, najświatlejszym w Europie narodom wyrównywa". Podyktowana głęboką troską o losy narodu i państwa, Konstytucja 3 Maja wychodziła z realistycznej oceny układu sił społecznych i politycznych w kraju. Nie bez znaczenia było też zrozumiałe pragnienie niedrażnienia mocarstw ściennych, by uzyskać uznanie przez nich dokonanych przemian. Była więc Konstytucja 3 Maja kompromisem między ideałami przyświecającymi jej twórcom a rzeczywistością. Była również Konstytucja majowa wyrazem dominującej w polskiej myśli politycznej niechęci do rozwiązań ekstremalnych, oszukiwaniem form, które mogłyby uzyskać konsens znacznej większości narodu politycznego" Polski i Litwy. Powstała z ducha reformy, ale i umiarkowania, walki o zachowanie suwerenności, ale i społecznego kompromisu, Konstytucja 3 Maja uznana przez absolutystyczne państwa ościenne za rewolucję. Tak nazywała ją j korespondencji Katarzyna II. Monarchini ta uzasadniała interwencję wojsk w Rzeczypospolitej tym, że Konstytucja 3 Maja, stanowiąc ucieleśnienie jakobińskich zasad, była wyzwaniem rzuconym monarchicznemu legitymizmowi. Z walki przeciw targowiczanom i interwencji obcej zrodziła się insurekcja kościuszkowska. Poczęta jako oręż w obronie zagrożonej niepodległości oraz jako zapoczątkowanie społecznej i politycznej przebudowy nie w drodze krwawej rewolucji, lecz ciągu pokojowych reform, Konstytucja 3 Maja należy do najświetniejszych tradycji Rzeczypospolitej. Upadek dzieła Sejmu Czteroletniego. Targowica i konstytucje grodzieńskie
386.Najazd rosyjski. Targowica. System władzy ustanowiony w Ustawie Rządowej przetrwał ponad rok. Zmiana koniunktury międzynarodowej: zawarcie pokoju rosyjsko-tureckiego, zaangażowanie Austrii w wojnę z rewolucyjną Francją, dążenie Prus do ponownego zbliżenia się do Rosji, kosztem Rzeczypospolitej, zaowocowało atakiem Rosji na reformującą się Polskę. Pretekstem do agresji rosyjskiej było zawiązanie 27 kwietnia 1792 r. w Petersburgu przez 13 przeciwników Konstytucji 3 Maja, z inspiracji Katarzyny II, konfederacji skierowanej przeciw tejże Konstytucji. Jej przywódcy: Szczęsny Potocki, Ksawery Branicki i Seweryn Rzewuski wezwali na pomoc wojska rosyjskie. Akt konfederacji został następnie, pod fałszywą datą 14 maja 1792 r. ogłoszony w przygranicznym miasteczku Targowica należącym do Szczęsnego Potockiego. Konfederaci targowiccy ustanawiali swoje władze tymczasowe, usuwając w miarę posuwania się wojsk rosyjskich - organy powołane w czasie Sejmu Czteroletniego. Po przystąpieniu króla do konfederacji w lipcu 1792 r. i po wstrzymaniu na jego rozkaz krótkotrwałej kampanii wojennej w obronie Konstytucji 3 Maja, targowiczanie przeprowadzili pod naciskiem asystencji wojsk rosyjskich na sejmikach nowe wybory, zwołując sejm do Grodna w 1793 r. Ale i oni nie utrzymali się przy władzy, bowiem powstała tam nowa, jeszcze bardziej wsteczna, konfederacja grodzieńska, dzięki której objęła władzę klika jurgieltników i miernot. Po wojnie w obronie Konstytucji 3 Maja pozostał do naszych czasów ustanowiony w 1792 r. krzyż wojskowy Virtuti Militari.
387.Konstytucje grodzieńskie. Ustanowiono w nich przede wszystkim nowe prawa kardynalne. Potwierdzono wszystkie przywileje szlacheckie. Zastrzeżono pełną władzę dominialną szlachty nad chłopami jako jedno z praw kardynalnych. Nieodwracalne natomiast pozostały dokonane już przemiany w ustroju społecznym na rzecz miast: pozostawiono mieszczanom nietykalność osobistą i prawo nabywania dóbr ziemskich; samorząd miejski miał być zorganizowany na zasadach zbliżonych do postanowień Sejmu Czteroletniego; skasowano natomiast instytucję plenipotentów miast w sejmie. W dziedzinie ustroju politycznego władzę najwyższą złożono w ręce szlachecko-magnackiego sejmu. Na czele rządu postawiono od nowa Radę Nieustającą zniesioną przez Sejm Czteroletni. Pod ogólnym kierownictwem Rady Nieustającej (zobowiązanej do zakładania liberum veto przeciwko ustawom sejmowym niezgodnym z prawami kardynalnymi) działać miały departamenty resortowe, a także komisje rządowe i komisje porządkowe w województwach. Istotniejszy od wszystkich przepisów, które pozostały na papierze, był faktyczny układ stosunków politycznych, który powodował obalenie reform i pełne poddanie Rzeczypospolitej Rosji. Zapewniał to zawarty z nią traktat, gwarantujący caratowi "wszelki stopień wpływu użytecznego do układów wojennych i politycznych, które roztropna przezorność w porozumieniu z Rzecząpospolitą mogłaby doradzać". Mimo protestów grupy patriotycznych posłów, sejm grodzieński w atmosferze przekupstwa, zdrady i terroru zatwierdził w 1793 r. drugi rozbiór ziem Rzeczypospolitej, dokonany przez Rosję i zdradzieckiego sojusznika Rzeczypos- politej - Prusy.
IX. Insurekcja narodowa 1794 roku
388. Przygotowanie. W obliczu utraty niepodległości oraz w walce z obozem Targowicy i Grodna dojrzewało poruszenie powstańcze. Pobudzało ono co żywsze kręgi szlacheckie i mieszczańskie, które doprowadziły do powstania w imię "całości i wolności narodu". Przygotowaniami do powstania, zwanego "insurekcją", kierowało grono patriotów, którzy zmuszeni byli opuścić kraj i znaleźli się w Saksonii: w Lipsku i Dreźnie. Byli wśród nich Hugo Kołłątaj i Ignacy Potocki. Na wodza o funkcjach i uprawnieniach dyktatora powołano Tadeusza Kościuszkę, który wsławił się udziałem w wojnie o niepodległość kolonii angielskich - Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej (1776- 1783) i w Polsce w kampanii podjętej w obronie Konstytucji 3 Maja (1792). Rewolucyjna Francja nadała Kościuszce obywatelstwo honorowe. Od Francji też oczekiwano pomocy. Plany powstańcze powstały przede wszystkim w konspiracyjnym środowisku Warszawy, które parło do wybuchu, choć siły miało niewielkie; liczono na masowość ruchu powstańczego w kraju. Z tym zaś wiązały się również plany przebudowy państwa w duchu republikańskim. Ustalono, że powstanie rozpocznie się w Krakowie ze względu na jego położenie nad granicą (po I rozbiorze) z Austrią, na której neutralność liczono, z kolei zaś obejmie obie stolice - Warszawę i Wilno, w którym również działał ośrodek sprzysiężonych.
389. Akt powstania. Ogłoszony 24 marca 1794 r. w Krakowie akt powstania "obywateli, mieszkańców" województwa krakowskiego, do którego dołączyły się następnie inne ziemie, już swym tytułem świadczył, iż nie chodziło tylko o nową konfederację szlachecką. Słowo "mieszkańcy" oznaczało bowiem nie tylko szlachtę, lecz i inne klasy społeczne, zwłaszcza mieszczaństwo. Akt powstania nie nawiązał do Konstytucji 3 Maja ani do Sejmu Czteroletniego, co oznaczało krytyczną postawę jego autorów wobec kompromisowego ustawodawstwa. Obok polskich idei znalazło w akcie wyraz oddziaływanie rewolucji francuskiej oraz instytucji amerykańskich. Ułożenie ostatecznych zasad ustroju Polski odraczał akt powstania do chwili ukończenia wojny o niepodległość, co łączyło się ze ścieraniem się wśród organizatorów i przywód- ców insurekcji dwóch ugrupowań - prawicy i lewicy. Ta druga zmierzała do szerszych reform społecznych, była jednak w mniejszości. Akt powstania ustanawiał władze tymczasowe, na których czele stanął Najwyższy Naczelnik Siły Zbrojnej Narodowej. Powołana przez Naczelnika Rada Najwyższa Narodowa miała w dziedzinie spraw wojskowych (jak rekrutowanie żołnierza, zaopatrzenie armii itd.) wypełniać jego rozkazy. W przypadku niemożności pełnienia przezeń funkcji (śmierci lub innej przyczyny), miała powołać nowego wodza. Do Rady należały także liczne sprawy cywilnego kierownictwa kraju i ustawodawstwo. Wyrazem demokratycznych założeń było wezwanie przez autorów aktu z 24 marca Naczelnika i Rady do wydawania częstych odezw do narodu, by go informować o prawdziwym stanie spraw powstania i szerzyć jego idee. Oznaczało to dążenie Kościuszki i związanych z nim działaczy do wciągania szerokich rzesz narodu do walki o niepodległość, a także do pogłębiania w nich poczucia współodpowiedzialności za losy kraju. Duchem demokracji nacechowany jest wstęp aktu powstania, który głosił: "Wszyscy w duchu narodowym, obywatelskim i brackim łączymy w jedno siły nasze (...) wyrzekamy się wszelkich przesądów i opinii, które obywatelów - mieszkańców jednej ziemi i synów jednej ojczyzny dotąd dzieliły lub dzielić mogą". O istotnym znaczeniu tej deklaracji mogła zadecydować dopiero praktyka. Jednak już te sformułowania łączyły polską insurekcję z podobnymi poruszeniami narodowymi i rewolucyjnymi w ówczesnej Europie i w obu Amerykach - zarówno w tym stuleciu, jak i w początkach XIX w.
390. Siły zbrojne. Jako hasło oficjalne przyjęto w insurekcji "wolność - całość (w znaczeniu niepodzielności ziem polskich = B.L.) - niepodległość", jakkolwiek wysuwano też na miejsce "całości" kraju hasło "równości". Już sam cel walki o niepodległość doprowadził rząd powstańczy do podjęcia reform chłopskich. Kościuszko i działacze lewego skrzydła powstania wysunęli koncepcję armii narodowej. W organizacji sił zbrojnych chciano połączyć zasady armii regularnej, milicji ludowej oraz masowego pospolitego ruszenia. Do armii regularnej powoływano z wszystkich bez wyjątku dóbr większą liczbę żołnierza niż w 1792 r., bo 1 piechura z 5 gospodarstw chłopskich, 1 jeźdźca - z 5O gospodarstw. Drugą formację wojskową stanowić miała milicja miejska i wiejska, do której zaciągano na podstawie osobno wydanego rozkazu specjalnego wszystkich zdolnych do noszenia broni w wieku od lat 18 do 28. Wreszcie - zgodnie z wzorami francuskiej armii rewolucyjnej - powołano pospolite ruszenie, które miało objąć wszystkich mężczyzn w wieku od 18 do 46 lat. Głównych i przeważających liczbowo sił mieli dostarczyć chłopi. Pospolite ruszenie objęło ok. 200 tys. ludzi, kolejno w różnych częściach kraju. W ostatnim okresie insurekcji zrezygnowano z pospolitego ruszenia z różnych względów: większej roli armii regularnej, braku odpowiedniej liczby dowódców, jak i potrzeby zatrudnienia chłopów w rolnictwie. Obok udziału chłopów w powstaniu na uwydatnienie zasługuje aktywny w nim udział ludności miast - rzemieślników, drobnych sprzedawców i plebejuszy, udział silnie zaznaczony w wyzwoleniu Warszawy w dniach 17 i 18 kwietnia, następnie w jej obronie przed wojskami pruskimi w lipcu i sierpniu. Przejawił się on również w Krakowie na początku insurekcji, w wyzwoleniu Wilna, a także w zarządzonej przez Kościuszkę insurekcji na tyłach wojsk pruskich w Wielkopolsce.
391. Reformy chłopskie. Dziełem społecznym insurekcji o dużym znaczeniu dla przyszłości narodu były reformy położenia chłopów i plany oraz idee określające dalsze działania w tym względzie. Uniwersał, opracowany przy udziale Kołłątaja i ogłoszony w obozie pod Połańcem 7 maja 1794 r., przyniósł następujące postanowienia: 1. Dla wywarcia odpowiedniego wpływu na szlachtę-odbiorców uniwersału nawiązano do art. IV Konstytucji 3 Maja o "opiece prawa i rządu" nad chłopstwem. Opieka ta przybrała obecnie konkretną formę przez ustanowienie instytucji dozorców, którzy działając m.in. w sprawach spornych pomiędzy dworem a wsią, stawali się pierwszymi w Polsce na wsi urzędnikami państwa, a nie reprezentantami dominialnej władzy panów. Jeden dozorca miał sprawować pieczę nad okręgiem od 1000 do 1200 gospodarstw. 2. Poddaństwo chłopów zostało ograniczone przez zapewnienie im "wolności osobistej" co oznaczało możność opuszczenia wsi pod pewnymi warunkami (uprzedniej spłaty długów w stosunku do dworu, opłacenia zaległych podatków i zawiadomienia wojewódzkiej komisji porządkowej o miejscu, dokąd chłop chce się przenieść). 3. Równocześnie zapewniono chłopom nieusuwalność z ziemi, jeżeli wypełniali świadczenia na rzecz dworu. Oznaczało to zakaz rugów, ustalenie posiadania ziemi typu własności podległej. Uwydatniał to uniwersał używając terminu "własność" na oznaczenie dzierżenia gruntów chłopskich. 4. Na czas powstania miały ulec zmniejszeniu świadczenia chłopów w robociźnie w skali od 33 do 50%. Największe ulgi otrzymały najmniejsze gospodarstwa chłopskie. Stałe uregulowanie powinności chłopskich miało nastąpić w akcie "władzy prawodawczej", po zakończeniu powstania. Część szlachty uznała jednak to postanowienie za targnięcie się na jej własność. 5. W formie uzupełnienia zmniejszonej przez uniwersał połaniecki pańszczyzny zalecano zawieranie umów o przymusowy najem pracy (powiedziano, iż chłopi "nie będą się wymawiać odeń za przyzwoitą zapłatą").
392. Dozory. W lipcu 1794 r. Rada Najwyższa wydała ustawę o or- ganizowaniu dozorów i funkcjonowaniu urzędu dozorców. Chodziło zarówno o wprowadzenie uniwersału połanieckiego w życie, wbrew oporowi znacznej części szlachty, jak i o ekonomiczne potrzeby kraju. Wynikiem dążeń demokratycznych było postanowienie, że dozorcą mógł zostać każdy mieszkaniec danego powiatu "jakiegokolwiek bądź stanu i kondycji (...) umiejący czytać, pisać i rachować, dobrą sławę w okolicy mający". Pierwszych dozorców ustanowić miały komisje porządkowe z własnego wyboru, na przyszłość przewidziane było przedstawianie kandydatów przez właścicieli ziemskich, mieszczan, urzędy miejskie i gromady wiejskie. W praktyce w toku insurekcji dozorcami zostawali najczęściej przedstawiciele biorącego w niej udział odłamu patriotycznego szlachty. Funkcje dozorców zostały nakreślone w sposób nowatorski. Mieli wypełniać "opiekę rządową" nad chłopstwem w pierwszej instancji, tj. pośredniczyć w sporach pomiędzy dworem a wsią, dbając o interesy jednej i drugiej strony. Odwołania miała rozstrzygać wojewódzka komisja porządkowa. Znamienne było wezwanie, aby dozorcy czuwali również nad bezpieczeństwem publicznym, nad unikaniem rozruchów czy niepokojów na wsi. Dozorcy mieli także zająć się spisem ludności, sprawować nadzór nad utrzymaniem dróg i mostów, dbać o należyty rozwój rolnictwa, ochronę lasów. Było to przejawem obliczonej na dłuższy dystans polityki ekonomicznej państwa. Pod opieką dozorców mieli pozostawać nauczyciele wiejscy, którzy oprócz normalnego nauczania winni byli wyjaśniać chłopom uniwersały rządowe, nauczać obowiązków względem kraju, a także - co stanowi charakterystyczny przejaw kształtujących się pojęć kapitalistycznych - tłumaczyć im sprawy dotyczące "świętości umów i kontraktów". Postanowienia uniwersału połanieckiego pozytywnie wyróżniały się, w stosunku do norm obowiązujących w państwach sąsiednich, ujęciem sprawy wolności osobistej. Nie naruszały jednak podstaw szlacheckiej własności ziemi i związanego z nią prawa do renty gruntowej. Ale nawet te kompromisowe postanowienia spotkały się z oporami ze strony znacznej części szlachty i duchowieństwa. W końcu października 1794 r. - już po bitwie pod Maciejowicami, w której Kościuszko dostał się do niewoli rosyjskiej - Rada Najwyższa Narodowa wydała opracowaną przez Kołłątaja ustawę, w której zapowiadano dalszy krok - pierwsze w Polsce uwłaszczenie części chłopów. Uczestnikom powstania - żołnierzom, a w razie śmierci na polu walki ich synom, przyrzekano nadawanie na pełną własność ziemi z dóbr narodowych i konfiskowanych zdrajcom.
393. Ustrój organów powstańczych. Organizatorzy insurekcji i jej przywódcy nie znieśli monarchii i nie zamyślali - w każdym razie w jej toku - o czymś podobnym. Zachowano króla pod dozorem przedstawicieli Rady Najwyższej Narodowej na Zamku i w Łazienkach warszawskich. Wydział spraw zagranicznych w Radzie korespondował z rządami Europy w imieniu zarówno władz insurekcyjnych, jak króla, udawał się do niego na rozmowy Tadeusz Kościuszko. O przyszłości monarchii w Polsce zadecydować miał przebieg wydarzeń. Centralną władzę ustawodawczą oraz rządowo-administracyjną sprawowała na terenie Polski środkowej najpierw Rada Zastępcza Tymczasowa, która objęła władzę w Warszawie po przewrocie i wyzwoleniu miasta w dniach 17 i 18 kwietnia 1794 r., a od końca maja tegoż roku Rada Najwyższa Narodowa w całym kraju. Została ona powołana przez Kościuszkę i składała się z 8 radców, 32 zastępców oraz Naczelnika Siły Zbrojnej Narodowej. Faktyczny podział czynności oraz wzajemny stosunek Naczelnika i Rady uregulować miała praktyka. Rada złożyła w ręce Kościuszki faktycznie władzę dyktatorską, o której kierunek walczyły, ścierające się w walce o wpływy, prawe i lewe skrzydło obozu powstańczego. Na skrzydle lewym wyróżniali się tzw. polscy jakobini, działacze radykalni, wzorujący się w części na poczynaniach francuskich. Rada Najwyższa dzieliła się na 8 wydziałów (porządku, bezpieczeństwa, sprawiedliwości, skarbu, żywności, potrzeb wojskowych, interesów zagranicznych, instrukcji narodowej). Wydziałami kierowali stali członkowie Rady, a do pomocy i współpracy dodanych mieli zastępców. Nowością w Polsce było rozbudowanie, z punktu widzenia celów powstania, wydziału bezpieczeństwa i dozoru nad postępowaniem sądów kryminalnych oraz nad egzekucją wyroków, które miał spełniać wydział sprawiedliwości. Wydziałowi skarbu powierzono m.in. druk pieniędzy papierowych; wydział żywności miał się troszczyć o wyżywienie armii i całego kraju, szczególnie Warszawy. Wydział instrukcji, kontynuując dzieło Komisji Edukacyjnej, obok kierownictwa szkołami wszystkich stopni "rozszerzać miał ducha narodowego przez gazety i inne pisma, przez nauki ludowi dawać się mające, tak w kościołach, jak i na wszelkich publicznych schadzkach". Rada działała kolegialnie na zebraniach plenarnych, których przewodniczący zmieniał się co tydzień, oraz poprzez wydziały, na które została podzielona. W podobny sposób zorganizowano komisje porządkowe w województwach. Podobnie jak Rada Najwyższa, komisje te miały pracować kolegialnie i dzielić się na 7 wydziałów, gdyż nie było w nich wydziału polityki zagranicznej. Silnie zaznaczono konieczność natychmiastowego wykonywania przez komisje zleceń Naczelnika lub Rady Najwyższej oraz potrzebę przedstawiania im wniosków i postulatów miejscowych. W przypadku Rady nie określono przynależności stanowej jej członków; Kościuszko powołał w jej skład przedstawicieli patriotycznej szlachty, a mieszczan na zastępców, mających również głos stanowczy. Do najwybitniejszych członków Rady Najwyższej Narodowej należeli: Hugo Kołłątaj, Ignacy Potocki i prezydent m.st. Warszawy Ignacy Zakrzewski. Do komisji porządkowych wojewódzkich wchodzić miało 21 osób na zasadzie wyboru dokonanego przez obywateli, z tym że miało być wśród nich 8 właścicieli ziemskich, 8 właścicieli miejskich i 5 duchownych tych wyznań, które występują w danej ziemi. Biorąc pod uwagę skład i funkcje organów powstania, widzimy w tym nowe elementy w stosunku do czasów Sejmu Czteroletniego. Zbliżenie szlachecko-mieszczańskie doprowadziło do wzmocnienia elementów nieszlacheckich, które występują na zasadzie parytetu w organach władz insurekcji. W dziedzinie wyznaniowej insurekcja zmierzała do równouprawnienia wyznań.
394. Sądy karne. W czasie powstania utworzono sądy karne nowego typu, tj. kryminalne po województwach oraz Sąd Kryminalny Księstwa Mazowieckiego w Warszawie, zamieniony w sierpniu 1794 r. na Sąd Kryminalny Wojskowy, w którym przewagę zdobyli tzw. jakobini. Te sądy służyć miały dziełu insurekcji i tępieniu zdrady, a także - jak to sobie wyobrażali jakobini - pogłębianiu świadomości rewolucyjnej. Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych uległ zawieszeniu. Gdy zawiódł pierwszy ze wspomnianych sądów centralnych, w którym przeważali przedstawiciele prawicy powstańczej, wówczas powołany przez Kościuszkę Sąd Kryminalny Wojskowy stał się na naszym gruncie odpowiednikiem trybunałów rewolucyjnych Francji. Rozporządzenie Naczelnika głosiło, że zadaniem sądów jest "wytępiać przedajność, zdradziectwo i wszelkie przeciw ojczyźnie zbrodnie". Znamienne było, że sąd ten orzekał bez uwzględnienia różnic stanowych. Proces był jednoinstancyjny, ale mimo zaostrzenia represji karnej zachowano gwarancje praw oskarżonego wraz z domniemaniem niewinności. Proces miał charakter mieszany. Wiązało się to z tym, że dotychczasowy sąd najwyższy chronił targowiczan, ponieważ - jak to oględnie określono - "przez zbyt długie prawnictwa formy nie mógł okazać tak potrzebnego w czasie rewolucji pośpiechu".
X. Czynniki upadku Polski
395. Czy mogła być jedna causa efficiens? Polskiej katastrofy państwowej w XVIII w. nie można ograniczyć do trzech rozbiorów w latach 1772, 1793 i 1795. Wywołały ją pospołu czynniki zewnętrzne i wewnętrzne. Zagadnienie przyczyn upadku dawnej Rzeczypospolitej ma swoją bogatą literaturę, otwartą pierwszymi rozważaniami na ten temat już na przełomie XVIII i XIX w. Na szerokim tle porównawczym przedstawił je w latach trzydziestych i czterdziestych ubiegłego wieku znakomity polski historyk Joachim Lelewel. Dyskusje na ten temat ożywiły się w latach I wojny światowej, u progu II Rzeczypospolitej, jak i po 1945 r. Starły się w nich dwie skrajne tezy: jedna, że upadek Polski miał swe źródła w "złotej wolności" szlacheckiej prowadzącej do rozkładu instytucji państwowych Rzeczypospolitej, w braku absolutyzmu, który cechował inne kraje, oraz w anarchii (tezę tę głosił w szczególności Michał Bobrzyński) - i druga, że decydująca była agresja zewnętrzna (Oswald Balzer). Nowsze badania zdają się docierać do sedna problemu. Nie było jednej przyczyny upadku. Wśród splatających się ze sobą zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych czynników wpierw osłabienia, a następnie upadku państwa, istotne miejsce zajęły czynniki ekonomiczne. Znalazły one wyraz w akceptowaniu przez polskich magnatów i szlachtę, zgodnie z ówczesną koniunkturą międzynarodową, a dotkliwego - jak się miało okazać w skutkach, podziału Europy w XVI i XVII w. na dwie części. Jedną z nich stanowiła grupa krajów uprzemysławiających się i rozwijających handel międzynarodowy, to jest krajów zachodnich i północnych (Holandia i Anglia przede wszystkim), drugą zaś, oparte przeważnie na gospodarce rolnej i opóźnione w stosunku do tamtych państw, kraje środkowej i wschodniej Europy, a także Hiszpania i południowa część Italii. Ekonomika wpływała na struktury społeczne, umacniając polaryzację majątkową szlachty, a więc przewagę magnatów prowadzącą do dezintegracji a władzy państwowej. Wynaturzenie instytucji państwowych było skutkiem oligarchii magnackiej, ukrytej pod formą szlacheckiej równości. "Państwami" nazywano częstokroć magnackie latyfundia (I, 211). Ograniczenie władzy monarszej szło w parze z kryzysem funkcjonowania sejmów, brakiem efektywnej administracji. Petryfikacją tych form utrwalających słabość Rzeczypospolitej były niezmienne w założeniu prawa kardynalne, które miały ugruntować "złotą wolność szlachecką". W drugiej połowie XVIII w. zabrakło środków materialnych, jak również silnej organizacji politycznej dla przezwyciężenia skutków długotrwałego zacofania, wewnętrznego bezrządu oraz agresji z zewnątrz. Początki odnowy ekonomicznej, sięgające lat czterdziestych i rozwijające się w drugiej połowie stulecia, wzrost liczby ludności, nowe prądy umysłowe i idee Oświecenia, wreszcie reformy państwowe i dążenia patriotyczno-demokratyczne wyrażone w insurekcji 1794 r. - wszystko to przyszło za późno, aby ocalić państwo. Zamysły rozbiorowe państw ościennych wystąpiły zresztą na długi czas przed rokiem 1772. Dokonujące się przeobrażenia nie ocaliły Rzeczypospolitej, przyczyniły się jednak skutecznie do rozwoju nowoczesnego narodu polskiego w następnym stuleciu, zaktywizowały go w walce o wolność, w pracy nad rozwojem własnej kultury oraz w zabieganiu o należne miejsce na świecie. "Upaść może i naród wielki - pisał Stanisław Staszic - zniszczeć nie może, tylko nikczemny".
396. Rozbiory w świetle prawa narodów. Traktaty rozbiorowe i propaganda trzech dworów usiłowały usprawiedliwić je przed opinią Europy. Powoływano się w tym celu na rozkład państwowości polskiej, której jakoby - wbrew faktom - nie można było powstrzymać, a przy II i III rozbiorze także na rzekome zagrożenie nie tylko mocarstw zaborczych, lecz i innych państw przez polskie dążenia rewolucyjne. Powoływano się także na prawo narodów. W rzeczywistości rozbiory Rzeczypospolitej były jaskrawym złamaniem podstawowych reguł tego prawa. Dotyczyło to przede wszystkim zasady dotrzymywania zobowiązań międzynarodowych (pacta sunt servanda). Oto w deklaracjach z lat 1763 i 1764 Katarzyna II zapewniała o swej woli "szczerze i stanowczo utrzymać Rzeczpospolitą w obecnym jej stanie, w prawach, w wolnościach i zasadach, zarówno jak w jej posiadłościach". Przyrzekała poszanowanie traktatu zawartego między Rzeczpospolitą i Rosją w 1686 r. (tzw. pokoju Grzymułtowskiego). Podobnie posłowie pruski i austriacki deklarowali w 1764 r. w Warszawie, że ich monarchowie są oburzeni pogłoskami o zamierzonym podziale Polski i Litwy. W kilka lat później pogwałcono te traktaty i deklaracje. Podobnie stało się z drugą regułą prawa narodów, to jest z zasadą niewysuwania w stosunkach pomiędzy państwami pretensji, w widoczny sposób bezzasadnych bądź wygasłych. Wbrew tej zasadzie rządy państw rozbiorowych wydobyły z dalekiej przeszłości urojone pretensje do ziem polskich, a mianowicie Austria do ziem tzw. Galicji i Lodomerii, Prusy zaś do Prus Królewskich. Austria sięgnęła do iluzorycznych reminiscencji z chwilowej przynależności księstwa halicko- włodzimierskiego do Węgier w XIII i XIV w. Prusy odwołały się do dziedzictwa Zakonu Krzyżackiego, pomijając postanowienia traktatu toruńskiego z 1466 r. i następnych układów. Została także pogwałcona, przez Rosję zwłaszcza, zasada nieinterwencji w stosunki wewnętrzne innych państw, jak również następna, formująca się od połowy XVII w. zasada niestosowania przymusu przy zawieraniu umów międzynarodowych. Przebieg rokowań o uzyskanie zgody sejmu i króla polskiego na akty rozbiorów świadczył za każdym razem o atmosferze przymusu pośredniego lub nawet bezpośredniego. Zaborów dokonywano jeszcze przed podpisaniem traktatów, nie dopuszczano do zebrania się sejmików na obszarach okupowanych przez obce wojska, stosowano przymus fizyczny i psychiczny wobec posłów i senatorów. W traktatach z 1795 r. państwa rozbiorowe odwołały się do podboju dokonanego przez wojska Katarzyny II, który miał na celu "zgnieść i zdusić rewoltę i powstanie". Dla pacyfikacji tej części Europy postanowiono znieść "obecnie i raz na zawsze nazwę Królestwa Polskiego". Przeciwko agresji i naruszaniu praw Polski do niezależnej egzystencji rozwoju wystąpili prawnicy i pisarze polscy. Propagandę antyrozbiorową rozwijał też Stanisław August, posługując się w tym celu pracami, które wykazywały m.in. niesłuszność pretensji terytorialnych Prus i Austrii (F. Łojko i in.). Zagadnienie agresji i rozbiorów podjęła polska nauka prawa narodów, która odrodziła się w połowie XVIII stulecia (w 1748 r. na Wydziale Prawa w Krakowie powstała katedra prawa natury i narodów). Ogłoszono drukiem zbiory traktatów, konwencji granicznych i handlowych oraz innych umów zawartych między Rzecząpospolitą i innymi krajami (kodeksy i zbiory: M. Dogiela, C. Kaliszewskiego, pijarów, F. Siarczyńskiego), publikowano studia szczegółowe. J.F. Martens zaznaczył w swym słynnym wydawnictwie traktatów, że Polska była bogatsza w te zbiory i publikacje niż państwa a zaborcze. Ruch wydawniczy, o którym mowa, łączył się z całością dzieła Sejmu Czteroletniego i ogólną orientacją międzynarodową. Silnie uwydatniano zasadę niepodległości i suwerenności wszystkich krajów, pochwałę obrony niepodległości atakowanego kraju, łącząc to (w komentarzach do traktatów) z wystąpieniami antykolonialnymi. F. Siarczyński, sekretarz Sejmu Czteroletniego, dał wyraz przekonaniu, że narody to "członkowie jednej wielkiej i ogromnej całego świata osady" i że winna "społeczność jedna drugiej, co człowiek człowiekowi jest winien". Postulowano potrzebę rozwoju stosunków handlowych i szerokiej wymiany usług między narodami. W nawiązaniu m.in. do idei J.J. Rousseau również w Polsce wysuwano postulat ustanowienia trwałego pokoju pomiędzy narodami. Jak już wspomniano (I, 350, 356, 378), w czasach stanisławowskich ustanowiono nie znane dotąd urzędy polityki zagranicznej (Gabinet Królewski, Departament Interesów Cudzoziemskich w Radzie Nieustającej, urząd "ministra pieczęci do spraw zagranicznych" w Straży Praw, zbierający się codziennie wydział interesów zagranicznych w Radzie Najwyższej Narodowej w 1794 r.), tworząc jednocześnie stałe placówki dyplomatyczne za granicą. H. Kołłątaj dowodził, że "jeden a kochający swą Ojczyznę minister (tu w znaczeniu dyplomaty - posła czy ambasadora) więcej uczynić może dla Rzeczypospolitej niż kilkadziesiąt tysięcy wojska w pole wyprowadzonego, bo on pilnie dając oko na roboty tego dworu, przy którym sprawuje poselstwo, często bardzo jest w stanie zapobiec swym rozumem nieprawnej uzurpacji, przelaniu krwi ludzkiej, nieprzyzwoitościom w handlu trafiającym się i tylu innym przypadkom, które albo w ekonomii politycznej, albo ekonomii prywatnej byłyby szkodliwe". Prace jednak, o których myślał Kołłątaj, przyszły zbyt późno. Poprzednie zaniedbania, jak i słabości, brak doświadczenia nowych ludzi w kontaktach dyplomatycznych ze światem nie pozwoliły dyplomacji polskiej na odegranie roli, jaką wyznaczał jej Kołłątaj. Rozbiory spotykały się na ogół z obojętnością lub nawet poparciem dworów Europy. Do wyjątków należała Dania, której rząd w r. 1792 zaofiarował swoje "dobre usługi" w konflikcie polsko-rosyjskim. Natomiast opinia rewolucyjnej Francji, Stanów Zjednoczonych A.P. oraz kół liberalnych i demokratycznych Europy potępiła napaść na Polskę i rozbiory. "Najbardziej zacofany w kronice Europy rozbój (...) nie byłby bardziej barbarzyński i bardziej oburzający od zaboru współczesnej Polski przez cesarzową rosyjską i jej wspólnika, króla pruskiego" - pisała w 1793 r. "Gazette Nationale de France" - "jak gdyby nie istniał na świecie nawet cień prawa narodów, tradycji słusznego układu stosunków, prawa ludzkiego i zasad najprostszej od sprawiedliwości".