budzet id 94938

Rozdział 6. BUDŻET PAŃSTWA I POLITYKA FISKALNA

Wprowadzenie

W 2001 r. deficyt budżetowy Polski wyniósł 32,4 mld zł, co stanowiło 4,5% PKB.

Skala deficytu nie zmniejszyła się w latach 2002, 2003 mimo przygotowania zapowiadanych

programów dyscyplinujących. W tym rozdziale odpowiadamy na szereg pytań. Jakie mogą

być przyczyny wysokiego poziomu deficytu? W jaki sposób deficyt budżetowy oddziałuje na

gospodarkę? Jakie są składniki deficytu? W jaki sposób państwo może oddziaływać na

gospodarkę poprzez budżet? Jak wyjaśnić działania rządu?

Państwo finansuje wytwarzanie określonych dóbr publicznych, uznając, że ich

produkcja byłaby niedostateczna bez jego ingerencji. Zaliczamy tu wydatki na obronność,

administrację państwową, państwowe szkolnictwo, wymiar sprawiedliwości, państwową

służbę zdrowia. Wydatki takie określamy jako zakupy rządowe, gdyż oznaczają one

nabywanie przez rząd dóbr i usług i oznaczamy symbolem G.

Uzasadnieniem dla decyzji państwa o wytwarzaniu dóbr publicznych jest fakt

zawodności rynków (sektora prywatnego) w dostarczaniu tych dóbr. Ogólna zasada

mikroekonomiczna mówi, że prywatny producent dostarcza taką ilość dobra, przy której

krańcowa korzyść (prywatna) zrównuje się z krańcowym kosztem (prywatnym). W

przypadku dóbr publicznych korzyść „społeczna” jest większa niż prywatna. Dobrym

przykładem jest tu szkolnictwo na poziomie podstawowym. Gdyby szkoły były wyłącznie

prywatne, część dzieci nie uzyskałaby zapewne wykształcenia, obniżając „kapitał ludzki” i

wydajność pracy w gospodarce. Rynek nie uwzględnia w pełni korzyści z wykształcenia.

Państwo podejmuje się także działań mających na celu redystrybucję dochodów w

społeczeństwie, czyli ich przemieszczania od wytwórców do grup objętych pomocą socjalną

bądź ekonomiczną. Wydatki transferowe państwa obejmują zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki

mieszkaniowe, wypłaty rent i inne świadczenia socjalne. Także system podatkowy sam w

sobie dokonuje redystrybucji dochodów, gdyż progresja podatkowa powoduje, że ludzie o

wyższych dochodach obciążeni są wyższą stopą opodatkowania

W tym rozdziale badamy makroekonomiczne oddziaływania państwa. Nie zajmujemy

się analizą wyboru dóbr publicznych, które mają być dostarczone ani dóbr i dochodów, które

mają być opodatkowane, lecz raczej wpływem zmian wielkości zakupów państwowych i

transferów z jednej strony i podatków z drugiej, na stan gospodarki jako całości. Nie

używamy tu – jak w innych tematach –konkretnego modelu, lecz staramy się odpowiedzieć

na pytanie jak typowy rząd reaguje na konkretne sytuacje gospodarcze w zakresie

koniunktury i opisać ten sposób reagowania teoretycznie. Takie ujęcie określane jest jako

pozytywne, w odróżnieniu od ujęcia normatywnego, gdy analiza stawia sobie cel określenie właściwego zachowania rządu.

6.1. Charakterystyka liczbowa budżetu.

Jak zmieniały się wydatki państwa, podatki i wielkość deficytu w ostatnich latach w

Polsce? Czy miało to związek ze zmianami w koniunkturze? Tablica 6.1. przedstawia wzrost

PKB w latach 1990 – 2003.

Tablica 6.1. TEMPO WZROSTU REALNEGO PKB POLSKI W LATACH 1991-2001

Rok

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002 2003

wzrost -7,0%

2,6%

3,8%

5,2%

7,0%

6,1%

6,8%

4,8%

4,1%

4,0%

1,0%

1,3

3,5

Źródło: GUS

Spadek PKB w 1991 roku miał swoje źródło w zmianie ustroju społecznego i gospodarczego i

wprowadzaniu programu przemian systemowych zwanego planem Balcerowicza. W

następnych latach wzrost ulega przyspieszeniu, a wyraźne załamanie tempa nastąpiło w latach

2001, 2002. Możemy to spowolnienie wzrostu uznać za stan recesji.1). Sprawdźmy, co działo

się z budżetem w okresie załamania? Zaczynamy od wydatków pokazanych na rys. 6.1.

Rys. 6.1. Wydatki budżetu, ceny stałe z roku 1999

w mld PLN

153,9

155

150

150

145,1

142,1

142,3

145

140

135

1999

2000

2001

2002

2003

Źródło: Ministerstwo Finansów

Obserwujemy wyraźny wzrost wydatków budżetu w latach recesji 2001, 2002.

Rysunek 6.2. pokazuje jak przedstawiały się dochody budżetu.

Rys. 6. 2. Dochody budżetu, ceny stałe z roku 1999

mld PLN

129,3

128,3

130

123

125

117,9

117,6

120

115

110

1999

2000

2001

2002

2003

Źródło: Ministerstwo Finansów

Obserwujemy znaczący spadek dochodów budżetu w latach 2001, 2002

Jak zmieniał się deficyt budżetowy? Wzrost wydatków, któremu towarzyszył spadek

dochodów w latach 2001, 2002, musiał pogłębić deficyt. Pokazuje to rys. 6.3..

1 Ekonomiści i politycy dość powszechnie przyjmują, że recesja ma miejsce, gdy przez dwa kolejne kwartały

PKB obniża się. Jednak teoretycznie bardziej poprawne w ocenie stanu koniunktury jest kryterium odchylenia od

długookresowego trendu wzrostu. Jeśli aktualna stopa wzrostu jest niższa od stopy, według której PKB rośnie w

długim okresie, możemy rozpoznać recesję.

Rys. 6.3. Deficyt budżetu, ceny stałe z roku 1999

w mld PLN

32,4

30,9

27,2

12,8

1999

2000

2001

2002

2003

Źródło: Ministerstwo Finansów

Lepsze wyobrażenie o względnej wielkości deficytu możemy uzyskać pokazując jego

wielkość w stosunku do PKB (rys. 6.4.).

Rys.6.4. Deficyt w stosunku do PKB w %

5,4

4,9

4,5

2,1

2,2

1999

2000

2001

2002

2003

Źródło: Ministerstwo Finansów

Odnotowane przez nas zależności, polegające na wzroście wydatków, spadku podatków i tym

samym wzroście deficytu w obliczu recesji potwierdzają się także w innych krajach i różnych

okresach, stanowiąc pewną prawidłowość. Bardziej ogólnie możemy ją sformułować

następująco: wydatki i podatki w sposób systematyczny reagują na stan koniunktury

powodując, że deficyt rośnie w sytuacji recesji (spowolnienia wzrostu) i maleje, bądź

przeradza się w nadwyżkę w sytuacji ożywienia.

Jakie są źródła dochodów budżetu? Przedstawia to rys. 6.5. Zdecydowaną większość

dochodów budżetu –sięgającą 90% - przynoszą cztery główne podatki: podatek od towarów i

usług (określany jako VAT), akcyza, podatek od dochodów indywidualnych – osobistych?

(PIT) i podatek dochodowy od osób prawnych (CIT). Dwa ostatnie pobierane są od

dochodów, dlatego zaliczamy je do podatków bezpośrednich. Dwa pierwsze obciążają

sprzedaż produktów i nazywamy je pośrednimi.

Rys. 6.5. STRUKTURA DOCHODÓW BUDŻETU W 2002 R.

CŁO; 3%

WPŁ ATY Z ZYSKU

DOCHODY JEDNOSTEK

BUDŻETOWYCH; 5%

NBP; 2%

INNE; 1%

PIT; 17%

VAT; 40%

CIT; 10%

AKCYZA; 22%

Źródło; opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

6.2. Składniki deficytu i jego finansowanie

6.2.1. Deficyt i formy jego finansowania. Deficyt budżetowy państwa to różnica między sumą

wydatków i wpływów w danym okresie (np. roku).

BD= G+F+N - T ,

(6.1.),

gdzie: BD deficyt budżetowy, G - zakupy rządowe, F – transfery z budżetu do sektora

prywatnego, N –obsługa długu publicznego, T- wpływy podatkowe. Budżet jest w

makroekonomii kojarzony z polityka fiskalną. Określając poszczególne składniki deficytu

rząd oddziałuje na łączny popyt. Zmiany zakupów rządowych bezpośrednio zmieniają

wielkość łącznego popytu. Transfery, odsetki od długu publicznego i podatki zmieniają

wielkość rozporządzalnego dochodu, ich oddziaływanie na łączny popyt ma charakter

pośredni. Zakupy rządowe, transfery i podatki są tradycyjnie traktowane jako narzędzia

polityki fiskalnej. Odsetki od długu publicznego nie nadają się do tej roli. Ich wielkość w

danym roku określona jest z góry przez przeszłe decyzje dotyczące pożyczek rządu.

Aby sfinansować deficyt rząd zaciąga pożyczki w sektorze prywatnym, bądź w banku

centralnym, który dla pokrycia takiej pożyczki emituje pieniądz. Możemy zapisać, że

BD=ΔB+ ΔM0,

(6.2.),

gdzie BD - deficyt nominalny, ΔB - wartość obligacji rządu sprzedanych sektorowi

prywatnemu, ΔM0 – dodatkowy pieniądz wyemitowany przez bank centralny na zakup długu

rządowego.

Pożyczanie w banku centralnym określa się jako„monetyzację” długu, gdyż zakupując

dług rządowy (obligacje) bank wypuszcza dodatkowy pieniądz. Następuje bezpośrednie

powiązanie polityki fiskalnej i pieniężnej. Dla osłabienia takich bezpośrednich sprzężeń obu

polityk wiele krajów wprowadza w ostatnich latach ograniczenia w finansowaniu deficytu

przez bank centralny, co zgodne jest z tendencją do zapewnienia niezależności banku

centralnego.

Charakter sprzężeń obu polityk zależy od celu banku centralnego. Gdy jest nim

określony poziom stóp procentowych (w dłuższym okresie, tak jak miało to np. miejsce w

przypadku amerykańskiego FED w latach 50. i 60.) występuje pośrednie powiązanie polityk.

Duże potrzeby pożyczkowe rządu podnoszą poziom stóp procentowych, a odpowiedzią banku

jest próba ich obniżenia narzędziami polityki pieniężnej. Gdy celem jest określony poziom

inflacji (jak w przypadku Europejskiego Banku Centralnego i Narodowego Banku Polskiego)

reakcją banku na wzrost potrzeb pożyczkowych rządu może być zaostrzenie polityki

pieniężnej z obawy przed wzrostem inflacji.

Rozpatrzmy bliżej składniki deficytu oraz ich zmiany w cyklu koniunkturalnym.

6.2.2. Zakupy rządowe. Największe składowe zakupów rządowych w 2002 r. przedstawia

tablica 6.2.

Tablica 6.2. Główne pozycje wydatków rządu na finansowanie dóbr publicznych (zakupy

rządowe) w 2002 r.

Pozycja

Udział w wydatkach ogółem

Edukacja

(subwencja 16,3%

oświatowa)

Obrona narodowa

5,19%

Bezpieczeństwo publiczne i 4,3%

ochrona przeciwpożarowa

Szkolnictwo wyższe

3,8%

Komentarz 6.1. Wydatki zdeterminowane i wzrost deficytu

W połowie 2001 r. minister finansów upublicznił alarmującą prognozę wzrostu

deficytu budżetowego w 2002 r. Bez podjęcia stosownych restrykcji fiskalnych deficyt miałby

sięgnąć 60 mld zł w cenach bieżących, co oznaczałoby dwukrotny wzrost w porównaniu z

2001 r.. W wyjaśnieniu jak doszło do tego zagrożenia pomocne jest rozróżnienie wydatków

zdeterminowanych i elastycznych. Zdeterminowane są wydatki, które muszą być dokonane ze

względu na przepisy prawne (np. zasiłki dla rosnącej liczby uprawnionych bezrobotnych). W

odróżnieniu od nich wydatki elastyczne mogą być bieżąco kształtowane. Zagrożenie wybuchu

deficytu, określone wówczas przez środki przekazu jako „dziura budżetowa Bauca” wzięło się

z gwałtownego narastania wydatków zdeterminowanych, co przypisać można z jednej strony

wejściu gospodarki w fazę spowolnienia wzrostu (recesji), z drugiej fali nowych

przedwyborczych pomysłów legislacyjnych parlamentu, przyznających różnym grupom

bardzo kosztowne dla budżetu dodatkowe świadczenia oceniane na 12 mld zł. Część z nich

została w wyniku debaty nad „dziurą budżetową” wycofana lub złagodzona (np. dodatki do

emerytur i rent dla sołtysów, specjalny dodatek dla rodzin z co najmniej trójką dzieci). W

rezultacie w ustawie budżetowej zaplanowano 40 mld zł deficytu i taki był w przybliżeniu

rzeczywisty jego poziom w 2002 r.. Rysunek 6.6. pokazuje kształtowanie się wydatków

zdeterminowanych i elastycznych budżetu w latach 1998-2002.

Rys. 6.6. Zdeterminowane i elastyczne wydatki

budżetu państwa

140

120

122

112,8

100

92,3

80,6

atki

wydatki zdet. mld zł

66,6

64,7

57,8

58,7

60,1

60,9

wydatki elast. mld zł

1997

1998

1999

2000

2001

2002

lata

ródło; Ministerstwo Finansów

Zakupy rządowe nie wykazują regularnych wahań w zależności od zmian PKB. Potwierdzają

to na ogół dane z innych krajów.

6.2.3. Wydatki transferowe. Transfery budżetu do sektora prywatnego w sposób istotny

powiązane są z koniunkturą. Nasze krótkookresowe dane potwierdzają regułę, zgodnie, z

którą wydatki transferowe na ogół rosną w okresie recesji lub znacznego spowolnienia

wzrostu związanego z przyrostem bezrobocia (pokazuje to rys. 6.4.). W sytuacji ożywienia

można oczekiwać ich spadku. To zachowanie transferów jest głównie wynikiem wzrostu

świadczeń społecznych takich jak wypłaty zasiłków dla bezrobotnych i pomoc socjalna w

okresie zmniejszenia aktywności i ich spadku w okresie ożywienia.

Rys.6. 7. Wydatki transferowe w latach 1999-2002 w

mld zł

69,6

63,3

ł) 50

50,7

41,5

Serie1

i tra

tka

1999

2000

2001

2002

lata

Źródło: Ministerstwo Finansów

Wydatki transferowe pochłaniają w Polsce ponad 1/3 ogółu wydatków budżetowych (38% w

2002 r.). Tablica 6.3. pokazuje główne programy transferowe realizowane w Polsce.

Największą ich pozycją są ubezpieczenia społeczne (finansowane przez budżet w drodze

dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych

itp.). Pozostałe wydatki transferowe to tzw. wydatki socjalne (zasiłki rodzinne i

pielęgnacyjne, zasiłki dla bezrobotnych finansowane przez budżet w formie dotacji do

Funduszu Pracy itp.).

Tablica 6.3. Główne programy transferów sektora państwowego do sektora prywatnego w

Polsce w 2002 r.

Rodzaj transferu

Forma finansowania

Środki w tys. zł

Udział w wydatkach

ogółem

Ubezpieczenia

Dotacja do Funduszu 27 090 737

14,6%

pracownicze

Ubezpieczeń

Społecznych

Ubezpieczenia

Dotacja

Kasy 15 416 955

8,4%

rolników

Rolniczych

Ubezpieczeń

Społecznych

Zasiłki

rodzinne

5 638 126

3,0%

pielęgnacyjne

Zasiłki

dla Dotacja do Funduszu 3 634 600

2,0%

bezrobotnych?

Pracy

Zasiłki

pomocy

2 196 593

1,2%

społecznej

Świadczenia

Dotacja do Funduszu 1 316 421

0,7%

alimentacyjne

Alimentacyjnego

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

6.2.4. Podatki. Reakcję podatków na wahania aktywności gospodarczej możemy odczytać z

prezentowanego wyżej rys.6.2. Recesja z lat 2001-2002 przyniosła wyraźne zmniejszenie

dochodów podatkowych). W roku 2001 dochody te spadły o 8,9%. Dlaczego niski poziom

aktywności gospodarczej (w 2001 roku wzrost PKB wyniósł zaledwie 1%) prowadzi na ogół

do znacznego spadku podatków? Wynika to z konstrukcji systemu podatkowego. Przy niskiej

aktywności spadają na ogół zyski firm, bądź ponoszą one straty, co odbija się na wpływach do

budżetu z podatku CIT płaconego od zysku. Podatek od osób fizycznych (PIT) ma charakter

progresywny, co powoduje, że dla wyższych dochodów stopy opodatkowania są wyższe. Jeśli

przy tym kwoty dochodów, od których nalicza się wyższe stopy podatkowe (tzw. progi

podatkowe) nie są z roku na rok dostosowywane do inflacji, to przy stagnacji bądź nawet

niewielkim wzroście realnych dochodów wystąpi spadek realnych wpływów podatkowych.

Inną przyczyną może być rozszerzanie się w okresie recesji zjawisk uchylania się od płacenia

podatków.

6.3.Dostosowania automatyczne i polityka dyskrecjonalna

Sposób, w jaki podatki i transfery reagują na koniunkturalne wahania PKB sprzyja stabilizacji

rozporządzalnego dochodu. W okresie recesji wielkość transferów rośnie, gdyż większa

liczba bezrobotnych, wzrost ubóstwa zwiększają rozmiary wypłat zasiłków ograniczając

spadek rozporządzalnego dochodu. W tym samym kierunku oddziałuje zmniejszenie

obciążenia dochodów podatkami. Transfery i podatki to automatyczne stabilizatory,

zmniejszające wahania dochodu rozporządzalnego bez konieczności podejmowania bieżących

decyzji polityki gospodarczej. Wynikiem automatycznych dostosowań jest wzrost deficytu w

okresie recesji i jego spadek (bądź nadwyżka) w fazie ożywienia koniunktury. Oprócz tych

oddziaływań automatycznych rządy usiłują w wielu wypadkach wpływać na bieżąco na

łączny popyt np. pobudzając (zwiększając) go w okresie recesji. Może to przybrać formę

przejściowego obniżenia podatków (stóp podatkowych), wprowadzenia incydentalnych ulg

inwestycyjnych lub programów robót publicznych (wzrostu zakupów rządowych). Takie

działania to polityka dyskrecjonalna. W odróżnieniu od stabilizacji automatycznej polega ona

na incydentalnym używaniu narzędzi polityki fiskalnej do stabilizowania łącznego popytu.

Komentarz 6.2. – Nadmierny deficyt w krajach euro.

W latach 2002-2003 pogorszenie stanu finansów państwa w Niemczech i Francji

spowodowało, że deficyt budżetowy przekroczył 3% PKB. Tym samym kraje te przekroczyły

dopuszczalny limit deficytu. Przyjęte w 1997 r. w Pakcie Stabilizacji i Wzrostu reguły fiskalne

dla krajów strefy euro mówią o: a) konieczności utrzymywania budżetu blisko zbilansowania

lub z nadwyżką, b) poddaniu się przez kraje członkowskie corocznym programom stabilizacji i

zbieżności, c) monitoringu wprowadzania programów stabilizacji i zbieżności. Budżet bliski

równowadze lub z nadwyżką określono jako cel średniookresowy dla polityki fiskalnej.

Deficyt na poziomie 3% PKB staje się pułapem, wyższy określany jest jako nadmierny i

zagrożony sankcjami. W przypadku recesji zmniejszającej produkt o więcej niż 2% kraj unika

sankcji, ale deficyt musi być skorygowany po zakończeniu recesji. Gdy recesja zmniejsza PKB

w przedziale 0,75-2% decyzje o sankcjach podejmowane są uznaniowo.

Ilościowe limity w polityce fiskalnej mają za zadanie przeciwdziałać wymuszaniu przez

władze fiskalne (poszczególnych krajów) monetyzacji wymykających się spod kontroli długów

narodowych2 Kraje realizujące podobną politykę w unii walutowej mogłyby niejako

wymuszać na unijnym banku centralnym pieniężne finansowanie ich długów. Sytuacja, gdy

dwa największe kraje euro starały się uniknąć przewidzianych w pakcie kar wywołała spory i

dyskusje na temat zasadności jego rozwiązań. Krytycy twierdzą, że te schematyczne regulacje

nie różnicują sankcji ze względu na przyczyny recesji. Nie ma znaczenia, czy przekroczenie

pułapu spowodowane jest niefrasobliwym prowadzeniem polityki fiskalnej, czy wywołane

czynnikami niezależnym. Wątpliwości nie rozstrzygnęło przyjęte doraźnie rozwiązanie,

odstępujące od przewidzianej procedury w przypadku Francji i Niemiec na zasadzie uznania

sytuacji za wyjątkową.

6.4.Deficyt strukturalny i cykliczny

Kategorią pozwalającą oddzielić dwie główne przyczyny deficytu jest deficyt

strukturalny, zwany inaczej deficytem dostosowanym cyklicznie. Deficyt strukturalny to

deficyt, jaki wystąpiłby, gdyby gospodarka znajdowała się na potencjalnym poziomie

aktywności (produkt potencjalny i pełne zatrudnienie). W praktyce, niezależnie od aktualnego

poziomu aktywności można dzięki estymacji funkcji reakcji wydatków oraz dochodów

budżetu obliczyć, jak ukształtowałyby się te wielkości przy potencjalnym PKB. Deficyt

strukturalny wskazuje na charakter polityki fiskalnej, jeśli jest duży sugeruje wysoki poziom

jej ekspansywności, i odwrotnie. Na poziom rzeczywistego deficytu wpływa, jak

stwierdziliśmy wyżej także poziom aktywności gospodarki. Rzeczywisty deficyt jest sumą

deficytu strukturalnego i deficytu cyklicznego. Deficyt cykliczny to różnica między deficytem

rzeczywistym i deficytem strukturalnym.

Rozróżnienie przyczyn deficytu pokazuje rysunek 6.8. Linia FPrest pokazuje przykładową

politykę restrykcyjną, natomiast biegnąca wyżej FPeksp jest przykładem polityki

ekspansywnej. Nachylenie linii polityki wyraża reakcję fiskalną na stan koniunktury.

Obejmuje ona zarówno działanie automatycznych stabilizatorów jak i przyjmujące postać

reguły działania dyskrecjonalne. Gdy uprawiana jest polityka ekspansywna, deficyt

budżetowy przy danym odchyleniu produktu jest wyższy niż w sytuacji polityki restrykcyjnej.

Punkty A i B leżące na przecięciu linii polityk z linią zerowego odchylenia produktu pokazują

deficyt strukturalny przy obu politykach. (Dla ścisłości, punkt A zrzutowany na oś pionową

obrazuje deficyt strukturalny przy polityce ekspansywnej, zaś punkt B strukturalną nadwyżkę

przy polityce restrykcyjnej). Punkt C pokazuje sytuację, gdy mimo restrykcyjnej polityki

pojawia się rzeczywisty deficyt. Jego przyczyną nie jest charakter polityki, lecz ujemne

odchylenie produktu (deficyt cykliczny). Analogicznie, punkt D obrazuje sytuację osiąganej

przy ekspansywnej polityce fiskalnej rzeczywistej nadwyżki budżetowej, realizowanej dzięki

dobrej koniunkturze (wysokiemu odchyleniu produktu)

2 Za teoretyczną podstawę tej regulacji można uznać tezę, że nadmierny deficyt budżetowy prowadzi do

monetyzacji długu. Została ona explicite sformułowana w Sargent T., Wallace N., 1981, Some Unpleaseant

Monetarist Arithmetic”, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 5(3), s. 1-17

Rys 6.8. Wpływ polityki i cyklu na deficyt

odchylenie = 0

deficyt

odchylenie

deficyt=0

produktu

FPeksp

FPrest

Komentarz 6.3. Jaka reguła fiskalna: równowaga budżetu rzeczywistego czy

strukturalnego?

Ogólne wskazanie Paktu Stabilizacji i Wzrostu dla polityki fiskalnej krajów

członkowskich strefy euro brzmi: utrzymywać budżet blisko równowagi (za dopuszczalny

uznaje się deficyt nie większy niż 3% PKB). Wskazanie to może okazać się dokuczliwe dla

polityków w krajach przeżywających wahania cykliczne. Gospodarki krajów

przechodzących recesję (np. Niemcy i Francja w latach 2002,2003) reagują na nią

wzrostem wydatków budżetowych i spadkiem dochodów, co powiększa deficyt. Część

ekonomistów, np. laureat Nobla Joseph E. Stiglitz, uznaje takie działanie automatycznych

stabilizatorów (i ewentualnie polityki dyskrecjonalnej) za właściwe i skuteczne w

przeciwdziałaniu recesji. Krytykują oni zalecenie utrzymywania budżetu blisko

zrównoważenia jako wyłączające automatyczną stabilizację i tym samym destabilizujące

gospodarkę. Ponieważ automatyczna stabilizacja z różną siłą działa w różnych krajach, to

niestosowna jest jednolita regulacja określająca deficyt rzeczywisty w relacji do PKB..

Proponują przeformułowanie zasady fiskalnej Paktu tak, by blisko zera utrzymywać

deficyt strukturalny a nie deficyt rzeczywisty. Taka zasada pozwoliłaby na swobodne

działanie automatycznych stabilizatorów (lub polityki dyskrecjonalnej) i dopuszczałaby

większe i zróżnicowane w różnych krajach poziomy rzeczywistego deficytu..

6.5. Dług publiczny i deficyt

Dług publiczny to skumulowana suma pozostałych do spłacenia pożyczek rządowych,

czyli całkowita wielkość zobowiązań rządu (zasób obligacji rządowych )3. Jeśli jedynym

3 Zobowiązania rządu traktujemy tu szeroko, łącznie z zobowiązaniami jednostek zaliczanych do sektora

finansów publicznych, w tym: samorządów, ZUS, KRUS, innych funduszy celowych, Narodowego Funduszu

Zdrowia, ZOZ-ów.

sposobem finansowania deficytu budżetowego są pożyczki w formie publicznej sprzedaży

obligacji, dług publiczny jest równy zasobowi obligacji rządowych. . Zależność między

budżetem i zadłużeniem jest dwustronna. Gdy budżet jest deficytowy dług publiczny

przyrasta. Z drugiej strony koszty obsługi zadłużenia stanowią element strony wydatków

budżetu. Te związki wyraża międzyokresowe ograniczenie budżetowe rządu, stwierdzające, że

zadłużenie na początek następnego okresu jest równe zadłużeniu na początek danego okresu,

powiększonemu o deficyt budżetowy danego okresu.(takie ujęcie jest prawdziwe , gdy nie

występuje inflacja)

Dt+1= Dt + Gt + Ft + Dti – Tt,

(6.3.),

gdzie: Dt+1- dług na początek następnego okresu, Dt – dług na początek danego okresu, F –

transfery z sektora publicznego do sektora prywatnego, i – stopa oprocentowania pożyczek

rządowych (obligacji), Tt – wpływy podatkowe. Iloczyn Dti wyraża koszty obsługi długu.

Warunek, by dług nie przyrastał Dt+1= Dt oznacza konieczność zrównoważenia budżetu:

Dt + G + F + Dti = Tt..

(6.4.).

Uwzględnimy teraz także pieniężne finansowanie deficytu, gdy bank centralny wykupuje dług

publiczny, czyli monetyzuje go. Ponieważ deficyt może być finansowany przyrostem długu

(obligacji) lub dodatkową emisją M0 możemy zapisać:

(Dt+1- Dt) +(M0t-1 – M0t) = Gt + Ft + Dti – Tt,

(6.5.),

gdzie po lewej stronie mamy przyrost długu i bazy monetarnej, po prawej zaś deficyt.

Pieniężne finansowanie deficytu nie jest jednak prostą formą zastąpienia podatków

dodatkowo wyemitowanym pieniądzem M0, gdyż wzrost podaży pieniądza oddziałuje na

inflację. W takim ujęciu deficytu jak wyżej, czyli w kategoriach nominalnych rachunków

narodowych, nie da się we właściwy sposób ująć inflacji. Zdefiniujmy deficyt realny

następująco:

deficyt realny = (Dt+1+ M0t+1 )/Pt+1 – (Dt + M0t)/Pt .

(6.6.).

Deficyt nominalny otrzymamy mnożąc to wyrażenie przez Pt+1 .Wówczas:

deficyt nominalny = (Dt+1 + M0t+1) – (1 + πt) (Dt + M0t) (6.7.),

gdzie (1 + πt) = Pt+1/Pt. . Różnica między wyrażeniem (6.7. ) i (6.5.) to wielkość πt (Dt + M0t) obrazująca zmniejszenie realnej wartości zobowiązań państwa spowodowane inflacją.

Komentarz6.4. Czerwone światło dla długu

W 2000 r. dług publiczny w Polsce stanowił 39% PKB. W 2003 osiągnął 51,6% PKB,a

dalszy jego wzrost groziłby przekroczeniem granicy 55%. Dla przeciwdziałania

nadmiernemu zadłużeniu konstytucja i prawo podatkowe nakładają następujące

ograniczenia po przekroczeniu progów ostrożnościowych relacji dług/PKB.

50% (I próg ostrożnościowy).

Automatyczne zamrożenie relacji deficytu państwa do

jego dochodów. Podobne ograniczenia dotyczą samorządów. Oznacza to, że

gdyby dochody państwa spadły, należałoby ciąć wydatki, np. na inwestycje

55% (II próg ostrożnościowy). Rząd musi zaplanować taki deficyt, by relacja dług/PKB

nie wzrosła. Podobnemu ograniczeniu podlegają deficyty jednostek samorządu.

Dodatkowo rząd musi opracować program naprawczy i nie może udzielać

gwarancji kredytowych.

60% (III próg ostrożnościowy). Budżet na następny rok musi być zrównoważony (zero

deficytu). Oznacza to cięcia wydatków państwa do poziomu dochodów

podatkowych.

Utrzymanie długu w ryzach jest również jednym z finansowych warunków wejścia do

strefy euro. Członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej obwarowane jest utrzymaniem

deficytu w granicach 60% PKB. Doświadczenie pokazuje, że ten warunek może być

traktowany mniej rygorystycznie niż inne. W momencie tworzenia strefy wspólnej waluty

w 1999 r. Włochy i Belgia miały deficyty sięgające 100% PKB, co jak wiadomo nie stało

się przeszkodą dla ich uczestnictwa w euro.

6.6. Międzypokoleniowe skutki długu.

Ważnym pytaniem stawianym przez ekonomistów jest, jakie jest ekonomiczne znaczenie

deficytu budżetowego?

6.6.1. Ciężar zadłużenia. Państwo (rząd) zaciąga pożyczki, których pośrednimi

„beneficjantami” są konsumenci. To do nich trafiają np. zwiększone płatności transferowe w

formie zasiłków, płacone przez nich podatki są mniejsze, gdyż nie muszą pokrywać całości

wydatków budżetowych itd. Bieżące dochody rozporządzalne konsumentów są wyższe niż

byłyby bez deficytu. Za to w przyszłości ograniczenie budżetowe rządu wymusi konieczność

zwiększonych podatków na nadwyżkę budżetu lub choćby obsługę narosłego zadłużenia.

Dochody rozporządzalne w przyszłości zostaną przez to uszczuplone. Dzisiejszy deficyt

budżetowy (pożyczki rządowe) oznacza wyższe podatki w przyszłości. Podstawowe pytanie

brzmi jak reagują konsumenci na finansowane deficytem rządowe „prezenty” zasilające ich

dzisiejsze dochody rozporządzalne?

Jeśli konsumenci czują się bogatsi, konsumują „nadmiernie” i zmniejszają zasoby

gospodarki przeznaczane na inwestycje, to kapitał będzie przyrastał wolniej a gospodarka

ponosi ciężar zadłużenia w postaci niższego wzrostu (dotyczy to być może przyszłych

pokoleń).

6.6.2. Równoważność Ricarda. Jeśli deficyt nie pobudza konsumpcji, ciężar zadłużenia nie

wystąpi. Gdy konsumenci nie traktują zasilenia swych dochodów przez deficyt jako wzrostu

bogactwa, (czyli traktują je jako przyszłe podatki), to nie zareagują „nadmierną” konsumpcją.

Takie zachowanie konsumentów sprawia, że konsumpcja jest niezależna od rozkładu

podatków w czasie. Wynikające stąd twierdzenie, że z ekonomicznego punktu widzenia

nie ma znaczenia czy wystąpi wzrost bieżących podatków, czy równy mu wielkością

deficyt budżetowy znane jest jako równoważność Ricarda. 4 Równoważność Ricarda wymaga

spełnienia

„ostrych” warunków: nieograniczonego horyzontu czasowego

podejmowania decyzji konsumentów, doskonałych rynków kredytowych oraz braku

zniekształceń podatkowych.

Aby konsumenci konsekwentnie traktowali dzisiejsze zasilenie dochodów przez

deficyt jako przyszłe podatki horyzont czasu, w jakim podejmują decyzje musiałby być

nieograniczony. Ponieważ „ludzie są śmiertelni”, części konsumentów nie będzie już na

świecie w okresie, gdy podatki będą musiały wzrosnąć. Zdając sobie z tego sprawę mogą

reagować na deficyt wzrostem konsumpcji. Inny warunek dotyczy rynków finansowych, na

których rząd i konsumenci zaciągają pożyczki. Równoważność Ricarda wymaga, by stopa

procentowa dla pożyczek rządowych i prywatnych była jednakowa oraz by jednakowy był

dostęp do kredytów. W rzeczywistości stopa oprocentowania pożyczek znacznej liczby

konsumentów może różnić się (w górę) od stopy pożyczek rządowych ze względu na znaczne

koszty transakcyjne związane z oceną prywatnych kredytobiorców i prawdopodobnie wyższą

ocenę ryzyka. Z tych samych powodów rząd ma na ogół także łatwiejszy dostęp do kredytów.

Jeśli więc rząd robi deficyt i zaciąga pożyczki zasilając dochody konsumentów zwiększonymi

transferami i zmniejszonymi podatkami, to mogą oni zasadnie czuć się bogatsi i więcej

konsumować, gdyż ich własne pożyczki byłyby wyżej oprocentowane bądź limitowane.

Podatki pobierane przez państwo na ogół zniekształcają działanie rynków,

wprowadzając różnicę między ceną otrzymywaną przez dostawcę i ceną płaconą przez

konsumenta. Przedstawia to rys. 6.9. Jeśli sprzedaż produktu obciążona jest podatkiem np.

4 Jako pierwszy tezę tę sformułował David Ricardo, odrzucając ją zresztą jako mało prawdopodobną. Do

współczesnej ekonomii wprowadził ją Robert Barro

VAT, to cena jaką otrzymuje sprzedający jest niższa o kwotę podatku od ceny płaconej przez

konsumenta.

cena

ilość

Ponieważ producent otrzymuje po opodatkowaniu niższą cenę względną jego krzywa

podaży przesuwa się do S1. Nowa równowaga ustali się w punkcie D, przy wyższej cenie dla

nabywcy OA i niższej cenie dla sprzedawcy OC. Odcinek AC odmierza podatek. Ilość

sprzedawana i nabywana (AD) jest niższa niż w równowadze bez podatku (BE). Przychód

podatkowy ilustruje pole ADFC (ilość x podatek). Konsumenci, którzy bez podatku kupiliby

BE po cenie OB ponoszą stratę równą polu ADEB. Producenci notują stratę BEFC. Łączna

strata przewyższa przychód podatkowy o pole DEF, które obrazuje „jałowy ciężar

opodatkowania”, czyli nieefektywność wywołaną podatkiem. Dotyka ona zarówno

konsumentów (pole DEG), jak i producentów (pole GEF).

Jeśli podatki zmieniają ilości nabywane i sprzedawane oraz ceny, zniekształcając wybory

dokonywane przez konsumentów i producentów i powodując jałowy ciężar, to oznacza, że

pomniejszają one łączne bogactwo. Czasowy rozkład podatków nie jest tym samym

neutralny, co przeczyłoby równoważności Ricarda.

6.7. Stopy podatkowe i rozmiary rządu.

W wielu ważnych gospodarkach świata zaangażowanie państwa wzrastało w latach

60. i 70. XX w. Znacząca grupa ekonomistów (w tym ekonomiści strony podaży) podjęła

krytykę tej tendencji.

6.7.1. Cięcia podatków i efektywność. Reprezentanci ekonomii podaży (supply-side

economics) postulują obniżenie stóp podatkowych i uproszczenie systemu podatkowego,

uzasadniając to względami efektywności. Wysokie stopy podatkowe i zawiłe regulacje

fiskalne zniechęcają do aktywności, oszczędzania i inwestowania, hamując wzrost

gospodarczy. Tak np. obniżenie krańcowej stopy podatku od dochodów indywidualnych

przesunie w prawo krzywą podaży pracy, zwiększając zatrudnienie a w konsekwencji także

produkcję. Bardziej ogólnie można stwierdzić, że obcięcie stóp podatkowych zmniejsza

zniekształcenia wywoływane przez podatki, pomniejszając jałowy ciężar opodatkowania.

6.7.2. Krzywa Laffera. Inną korzyścią z cięcia stóp podatkowych, oczekiwaną zgodnie z

argumentacja ekonomii podaży, jest - paradoksalnie - wzrost przychodów podatkowych.

Wynika to ze szczególnego przebiegu zależności między wysokością stopy podatkowej i

wielkością przychodów podatkowych znanego jako krzywa Laffera5 (rys. 6.10.). Kształt

krzywej uzasadnia następujące rozumowanie. Jeśli stopa podatkowa wynosi 0, przychody z

podatków również będą 0. Przy stopie 100% całość dochodów pochłaniają podatki, co skłania

do zaniechania wszelkiej działalności i sprowadza przychody z podatków również do 0.

Pomiędzy tymi punktami rząd będzie otrzymywał przychody z podatków, które będą wzrastać

do pewnej granicznej stopy podatkowej (np. 40%, jak na rysunku), a po jej przekroczeniu

maleć. Jeśli gospodarka znajduje się na prawo od tego granicznego punktu A, np. w B, to

obniżenie stopy podatkowej przyniesie wzrost wpływów podatkowych. Działa tu

efektywnościowy impuls obniżki podatków dochodowych. Pracownicy reagują wzrostem

podaży pracy, rośnie ilość angażowanej pracy, produkcja i dochody. Przedsiębiorstwa notują

wzrost zysków po opodatkowaniu, (jeśli cięcia dotyczą podatku CIT), co pobudza wzrost

inwestycji i pozytywnie oddziałuje na produkcję i dochody. To właśnie wzrost dochodów

umożliwia wzrost wpływów podatkowych mimo zmniejszenia stopy opodatkowania.

Rys. 6.10. Krzywa Laffera

wpływy

podatkowe

stopa

podatkowa

100

procentach)

W jakich warunkach sprawdziłaby się teza, że obniżka stopy opodatkowania może

zwiększyć przychody podatkowe zgodnie z rozumowaniem Laffera? Sprowadźmy analizę

ekonomistów podaży do dwóch zasadniczych punktów: a) cięcie stopy podatku dochodowego

zwiększa bodźce do wydatkowania pracy, b) wywołany wzrostem podaży pracy wzrost

produkcji i dochodów przynosi wzrost wpływów z podatków.

Stwierdzenia te kryją dwa istotne założenia. Bodźce do zwiększonego wydatkowania pracy

dzięki obniżce podatku wystąpią, gdy substytucyjny efekt tej obniżki przeważa nad efektem

5 Artur Laffer jest jednym z ekonomistów strony podaży.

dochodowym. Wzrost płacy otrzymywanej przez pracownika skłania go z jednej strony do

zwiększenia oferty (zastępowania czasu wolnego czasem pracy - efekt substytucyjny), z

drugiej zaś do zmniejszenia oferty (zwiększenia ilości czasu wolnego – efekt dochodowy).

Jeśli przeważa efekt dochodowy, bądź efekty się równoważą nie wystąpi spodziewany skutek

efektywnościowy w postaci wzrostu produkcji i dochodu.

Wiele badań empirycznych potwierdza pozytywny wpływ cięć podatku dochodowego na

podaż pracy. Dla spełnienia tezy, że zwiększy to przychody podatkowe trzeba jeszcze, by

wywołany wzrostem podaży pracy przyrost produkcji i dochodu był dostatecznie silny.

Ponieważ w tym przypadku:

wpływy podatkowe = przeciętna stopa podatkowa x dochody,

to wzrost dochodów musi być silniejszy niż spadek stopy podatkowej.

Komentarz 6.5. Doświadczenia z krzywą Laffera

Na początku lat 80. XX w. Artur Laffer głosił, że, że USA znajdują się na prawo od

zapewniającego maksymalne wpływy punktu A. Byłoby to oczywiście nieefektywne, gdyż takie

same wpływy podatkowe mogłaby przynieść niższa przeciętna stopa podatkowa (w punkcie

C), bardziej korzystna dla gospodarki. Za prezydentury Ronalda Reagana dokonano w USA

inspirowanych tezami ekonomii podaży spektakularnych cięć podatkowych. W latach 1981-

1983 stopy podatkowe zostały obniżone o 30%. Przychody podatkowe nie wzrosły, lecz

spadły, co przyniosło zaskakująco duży deficyt budżetowy w kolejnych latach. Po tych

doświadczeniach wiemy, że choć analiza Laffera jest teoretycznie poprawna, to główne

pytanie brzmi, gdzie znajduje się punkt A? Jeśli nie znamy na nie odpowiedzi, przebieg

krzywej pozostaje niewiadomy.

Inne doświadczenia może przynieść fala obniżek stóp podatkowych dokonanych w

wielu krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Radykalnej obniżce stawki podatku

dochodowego od firm (CIT) dokonanej w Polsce w 2004 r. (z 27 do 19%) towarzyszyły obawy

o dalszy wzrost deficytu budżetowego. Rząd założył w ustawie budżetowej na 2004 r. wpływy z

tego podatku o około 25% niższe niż w roku poprzednim. Tymczasem po pięciu miesiącach

wpływy z CIT wyniosły 5,8mld zł, czyli ponad 60% całorocznego planu (9,6 mld zł). Jeszcze

bardziej zachęcające wyniki zanotowano na Słowacji, gdzie cięcia dotyczyły obu podatków

dochodowych (CIT i PIT). Oceniając te zdarzenia ekonomista musi zadać sobie pytanie, jaki

udział we wzroście przychodów z podatku ma jego obniżka, a na ile jest to efekt niezależnego

od podatków ożywienia gospodarczego. Inaczej mówiąc trzeba oddzielić element strukturalny

i cykliczny wzrostu wpływów podatkowych.

6.7.3. Rozmiary rządu.. Postulat cięć podatkowych łączył się na ogół z szerszą ideą

zmniejszenia zaangażowania państwa w gospodarkę, znaną jako idea małego rządu. Ponieważ

obniżka stóp podatkowych nie przynosi na ogół wzrostu przychodów państwa, to w dłuższym

okresie musi jej towarzyszyć obniżka wydatków. Oprócz przytaczanych wyżej podatkowych

argumentów za zmniejszeniem rządu wysuwa się też względy leżące po stronie wydatków.

Wydatki państwa są według niektórych mniej efektywne od wydatków prywatnych, duży rząd

zwiększa więc marnotrawstwo. Podjęta w latach 80. za prezydentury Ronalda Reagana w

USA próba ograniczenia rozmiarów rządu nie przyniosła jednoznacznych wyników. Choć

cięcia podatkowe zostały skutecznie przeprowadzone, to próby cięcia wydatków skończyły

się głównie zmianą w ich strukturze (zmniejszeniu transferów towarzyszył wzrost wydatków

wojskowych) .i wywołaniem ogromnego deficytu budżetowego. (Porównaj komentarz 5).

Kłopoty z wielkim rządem mogą się potęgować wraz ze zmianami struktury demograficznej

społeczeństwa. Wzrost odsetka emerytów i spadek udziału czynnych zawodowo obciąża

budżet rosnącymi transferami. W tej sytuacji wiele rządów usiłuje przeprowadzić reformy

mające przynieść zmniejszenie wydatków, szczególnie tych o charakterze transferów.

Zapowiadane na początku bieżącego stulecia przez rząd Schroedera w RFN reformy dały

nikłe rezultaty. Brak społecznej akceptacji zmian spowodował, że cięcia zarówno po stronie

podatków jak i wydatków były nieznaczne i nie mogły wywołać przełomu.

Podstawowe pojęcia

Budżet państwa

Deficyt budżetowy

Progresja podatkowa

Zdeterminowane wydatki budżetu

Zakupy rządowe

Wydatki transferowe

Stabilizatory automatyczne

Polityka dyskrecjonalna

Deficyt strukturalny

Deficyt cykliczny

Dług publiczny

Międzyokresowe ograniczenie budżetowe rządu

Ciężar zadłużenia

Równoważność Ricarda

Zniekształcenia podatkowe

Krzywa Laffera