Termin „źródło prawa” jest pojęciem wieloznacznym. Przez źródło prawa możemy

rozumieć z jednej strony, czynniki wpływające na treść prawa, a więc np. wolę narodu czy

prawodawcy, stosunki społeczno – ekonomiczne, a z drugiej strony – różne formy przekazu norm

prawnych, uznanych bądź ustanowionych, a więc np. teksty, dokumenty czy inne przedmioty

będące nośnikami tych informacji1.

W każdym państwie istnieje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa. W tym systemie źródeł

prawa można wyróżnić wiele rodzajów klasyfikacji źródeł. Największe znaczenie w nauce prawa

administracyjnego i nie tylko, przypisuje się podziałowi ze względu na zakres obowiązywania

prawa, tj. na: źródła powszechnie obowiązującego prawa, do których należy zaliczyć akty

zawierające generalne i abstrakcyjne normy oraz zawierające ogólnie obowiązujące uregulowania, i

na źródła prawa wewnętrznego, które tworzą odrębny układ norm prawnych, regulujących tylko

stosunki wewnątrz aparatu administracji publicznej i które są skierowane do adresatów

stanowiących części składowe tego aparatu2.

Katalog aktów prawnych powszechnie obowiązujących ma charakter zamknięty, co

oznacza , że konstytucyjny wykaz jest zupełny i wyczerpujący. Należą do takich źródeł, w myśl art.

87 Konstytucji RP: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz

rozporządzenia, które jednak mogą być wydawane wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji

oraz na podstawie szczegółowych upoważnień zawartych w ustawach i w celu ich wykonania.

Ponadto do tych źródeł zaliczone zostały akty prawa miejscowego oraz zgodnie z art. 234

Konstytucji RP są rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane w konstytucyjnie określonym zakresie

i granicach.

Z kolei, zgodnie z art. 93 Konstytucji, do źródeł prawa wewnętrznego należą uchwały Rady

Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów.

W niniejszej pracy zostaną opisane tylko dwa źródła prawa powszechnie obowiązującego:

rozporządzenia i rozporządzenia z mocą ustawy.

Rozporządzenie jest źródłem prawa, będącym jednocześnie formą działania administracji i

jest przydatne wówczas, gdy administracja w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie

tylko indywidualne sprawy, ale większą, nie określoną liczbę równorzędnych przypadków3. Tą

drogą wprowadza się regulację obowiązującą na dużym terytorium, wobec znacznej liczby

podmiotów i na pewien okres czasu.

Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień

ustawowych o charakterze specjalnym bądź generalnym przez organy władzy wykonawczej i jako

1 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 1999, s. 29

2 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część Ogólna., Toruń 2006, s. 77

3 Tamże, s. 98

1

źródła prawa stanowią przejaw prawodawstwa delegowanego, dekoncentracji prawotwórstwa. W

hierarchii źródeł prawa rozporządzenia zajmują pozycję niższą niż ustawa, chociaż również

zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące4.

Upoważnienie do wydawania rozporządzeń dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie

ustawodawcy parlamentarnego lecz nie ma ono zastępować ustawy, lecz ją odciążyć od szczegółów

technicznych i postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycznym. Te przyczyny

powodują, że rozporządzenie jest dla władzy wykonawczej niezbędne.

Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzenia nie prowadzi do utraty władzy przez

parlament lecz pozwala mu poświęcić się z należytą uwagą istotnym rozstrzygnięciom o większej

wadze politycznej. Dane liczbowe z lat 1990 – 2000 świadczą o wzrastającej roli rozporządzeń. I

tak w Dzienniku Ustaw w 1991 r. ogłoszono 118 ustaw i 387 rozporządzeń, w 1994 r. ogłoszono 76

ustaw i 535 rozporządzeń, zaś w 1999 r. opublikowano 123 ustawy i aż 1077 rozporządzeń5.

Rozporządzenie jest subsydiarną formą stanowienia prawa przez organy władzy

wykonawczej w sferze, która jest zastrzeżona do regulacji ustawowej oraz do której należą prawa i

obowiązki obywateli, ograniczenia praw i wolności obywatelskich a także organizacja i

kompetencje organów państwowych. Dlatego też w tej sferze właściwą formą dla stanowienia

przepisów wykonawczych do ustawy mogą być tylko rozporządzenia.

Podmiotami uprawnionymi do wydawania rozporządzeń według art. 92 ust. 1 Konstytucji

RP są organy wskazane w Konstytucji. W praktyce oznacza to, że regulacji w tym zakresie należy

poszukiwać w postanowieniach ustawy zasadniczej określających pozycje prawną konkretnego

organu, gdyż ten artykuł nie precyzuje, które organy zostały upoważnione do wydawania

rozporządzeń. Upoważnienia takie można odnaleźć w różnych przepisach konstytucyjnych,

przyznających z osobna każdemu z tych organów takie uprawnienie, i odnoszących się do:

Prezydenta RP (art. 142 ust. 1), Rady Ministrów (art 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów

(art.148 pkt 3), ministrów (art. 149 ust. 2), przewodniczących komitetów określonych w ustawach

(art. 149 ust. 3), oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2). Rozporządzenie jest

ogłaszane w Dzienniku Ustaw RP, a jego ogłoszenie jest warunkiem niezbędnym wejścia w życie.

Katalog wyżej wymieniony jest zamkniętym katalogiem i nie może być rozszerzany lub

zmieniany w trybie innych aktów prawnych, np. ustaw. Konstytucja również formułuje zakaz

subdelegacji, tj. określa, że organ upoważniony w ustawie do wydania rozporządzenia nie może

przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi (art. 92 ust. 2). Rozporządzenia

wydane przez ministrów oraz przewodniczących określonych komitetów mogą być na wniosek

4 Tamże,

5 Tamże, s. 99

2

Prezesa Rady Ministrów uchylone przez Radę Ministrów6.

Konstytucja przewidując, że rozporządzenia mogą być wydawane wyłącznie na podstawie

szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, wskazuje jednocześnie w czym ta

szczegółowość powinna się wyrażać. Konstytucja nie przewiduje możliwości udzielania przez

ustawy upoważnień blankietowych, określając treść rozporządzeń w sposób ogólny lub

wieloznaczny. Rozporządzenie nie może być tez oparte ani na wykładni prawa a dokładnie

wykładni celowościowej, ani na domniemaniu. Przeciwnie szczegółowość upoważnienia powinno

określać m.in. „organ właściwy do wydania rozporządzenia”7. Również ważne jest, aby

ustawodawca wyraźnie wskazał, jaki zakres regulacji danej problematyki ma dotyczyć

rozporządzenie i w jakim kierunku powinny pójść regulacje stanowione przez organ wydający to

rozporządzenie.

Gdy organem upoważnionym jest np. Rada Ministrów bądź Prezes Rady Ministrów to

upoważnienie wymienia nazwę tego organu. Natomiast po wejściu w życie ustawy o działach

administracji rządowej, upoważnienie do wydania rozporządzenia przez ministra kierującego

działem administracji rządowej powinno być formułowane dla ministra właściwego do spraw

określonego działu administracji rządowej np. dla „ministra właściwego do spraw finansów

publicznych” albo dla „ministra właściwego do spraw zagranicznych”8. Jedynie upoważnienia dla

Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości mogą wymieniać nazwy tych ministrów,

gdyż jedynie ci ministrowie zostali wymienieni w Konstytucji (art. 134 ust. 2 i 5 oraz art. 18 ust.1).

W naszym państwie występowało i będzie występować zjawisko w którym organy władzy

wykonawczej uzyskują prawo stanowienia aktów normatywnych zastępujących ustawy. Według

noweli z 2 sierpnia 1926 r. do konstytucji z 17 marca 1921 r. Prezydent na wniosek Rady Ministrów

i na podstawie upoważnienia ustawy, mógł wydawać rozporządzenia z mocą ustawy.

Rozporządzenia te były podpisywane przez Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów i

ministrów. W drodze takich rozporządzeń unormowano w dwudziestoleciu międzywojennym

ważne zagadnienia dotyczące organizacji i zakresu działania władz administracji ogólnej ( rozp. z

dnia 19 stycznia 1928 r.), czy postępowania administracyjnego i postępowania karno-

administracyjnego ( dwa rozp. z dnia 22 marca 1928 r.). Kodyfikacje te zostały ocenione za granicą

jako wybitne osiągnięcia legislacyjne9.

Konstytucja z 17 października 1992 r. przewidywała, że Sejm może upoważnić Radę

Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy lecz pewne materie, jak np. zmiana

6 J. Sługocki, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe., Warszawa 2007, s. 30

7 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część Ogólna., Toruń 2006, s. 101

8 S. Biernat, Źródła prawa w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. [w:] Administracja publiczna u progu XXI

wieku.,Przemyśl 2000, s.65-66

9 E. Nowacka (red.), Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000,

3

Konstytucji, budżet państwa, wolności i prawa osobiste obywateli, były wyłączone spod regulacji w

drodze rozporządzeń z mocą ustawy. W okresie obowiązywania Małej Konstytucji ( grudzień 1992

– październik 1997 r.) omawiana instytucja ani razu nie została zastosowana w praktyce.

Obecnie w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. instytucja rozporządzeń z mocą

ustawy może pojawić się tylko w stanie nadzwyczajnym, a mianowicie w czasie stanu wojennego.

Jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, według art. 234

Konstytucji, Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenie z mocą ustawy.

Rozporządzenia te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej oraz zakresu

ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego, a także określić

podstawy, zakres i tryb wyrównania start majątkowych wynikających z wprowadzonych

ograniczeń. Ograniczenia muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak

najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Rozporządzenia o których mowa

mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa i podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na

najbliższym posiedzeniu. Odmowa zatwierdzenia bądź też nieprzedstawienie do zatwierdzenia na

najbliższym posiedzeniu Sejmu pociągałoby za sobą utratę mocy obowiązującej tych aktów

prawodawczych10.

Także rozporządzenia wprowadzające stany nadzwyczajne są wydawane w szczególnym

trybie i okolicznościach wyczerpująco określonych w Konstytucji. Rozporządzenie wprowadzające

stan wojenny może być wydane tylko w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści

na terytorium Polski lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony

przeciwko agresji, natomiast rozporządzenie wprowadzające stan wyjątkowy, tylko w razie

konstytucyjnego zagrożenia bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego oraz zagrożenia

ustroju państwa11. Rozporządzenia te wydaje, na wniosek Rady Ministrów , Prezydent RP, który ma

obowiązek przedstawić je Sejmowi w ciągu 48 godzin od ich podpisania. Sejm po rozpatrzeniu

podejmuje uchwałę o jego przyjęciu do wiadomości lub uchyleniu.

Natomiast rozporządzenie o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej może być wydane tylko

w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona

klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Do wydania takiego rozporządzenia upoważniona jest

Rada Ministrów12.

Rozporządzenia ogłaszane są w Dzienniku Ustaw. Rozporządzenie wchodzi w życie albo z

dniem ogłoszenia, albo w terminie określonym w ustawie lub rozporządzeniu. Tylko rozporządzenia

wprowadzające stan nadzwyczajny podlegają dodatkowo podaniu do publicznej wiadomości.

10 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 1999, s. 37

11 Tamże,

12 Tamże

4

BIBLIOGRAFIA

Źródła

1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

2. Ustawa z 2 sierpnia 1926 r. zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję Rzeczypospolitej z 17

marca 1921 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 442).

3. Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 426).

4. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji w

zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. Nr 11, poz. 86).

5. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu

karno–administracyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 365).

6. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu

administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341).

Literatura

1. Jabłońska – Bonca J., Podstawy prawa dla ekonomistów, Warszawa 2001.

2. Nowacka E. (red.), Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000.

3. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006.

4. Sługocki J., Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2007.

5. Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 1999.

5

6