BEZPOŚREDNIE
STOSOWANIE
KONSTYTUCJI
RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
PODSTAWOWE PROBLEMY STOSOWANIA KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
redaktorzy serii: KAZIMIERZ DZIAŁOCHA i ARTUR PREISNER
t
t
BEZPOŚREDNIE
STOSOWANIE
KONSTYTUCJI
RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
pod redakcją KAZIMIERZA DZIAŁOCHY
Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie
lDDD3flMD43

WYDAWNICTWO SEJMOWE Warszawa 2005
3-OŻO
915297
Projekt okładki i stron tytułowych Zdzisław Byczek
Redaktor Bożena Kleczewska
Redaktor techniczny Anna Rowicka
Korekta Krystyna Grochowska, Renata Mortko
Opracowania zamieszczone w tomie zostały wykonane
w ramach zamawianego projektu badawczego KBN pt.
Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP,
nr rej. KBN PBZ-MiN-003/H02/2002,
kierownik projektu prof. dr hab. Kazimierz Działocha
� Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2005
ISBN 83-7059-720-3
KANCELARIA SEJMU
Opracowanie, druk i oprawa Wydawnictwo Sejmowe
Arkuszy drukarskich 14,125
Wydanie pierwsze
Warszawa 2005
BUW-Eo- OS/#04/1 I ^
2.08.
as.
OD REDAKTORA
Tomem tym rozpoczynamy cykl publikacji poświęconych wynikom badań nad podstawowymi problemami stosowania Konstytucji RP w praktyce prawnej. Badania te podjęte zostały trzy lata temu pod auspicjami Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego (członka krajowego IACL) przez blisko 90-osobowy zespół teoretyków i praktyków prawa oraz dzięki finansowemu wsparciu KBN. Celem badań było ustalenie i opisanie dostępnymi w nauce prawa metodami najważniejszych problemów, jakie w praktyce wynikają ze stosowania zasad i podstawowych instytucji ustroju Rzeczypospolitej, ustanowionych w Konstytucji z 1997 r. Podjęliśmy badania w przekonaniu, że siedmioletni okres obowiązywania i stosowania Konstytucji RP pozwoli zbadać, jak zasady i instytucje konstytucji funkcjonują w warunkach politycznych i społeczno-gospodarczych Polski, co sprzyja, a co utrudnia realizację założeń i norm konstytucji, a z- drugiej strony, czy one same harmonizują z przemianami stosunków społecznych i sprzyjają rozwojowi prawa, które je obsługuje. Jakkolwiek w momencie podjęcia badań i w latach ich prowadzenia nie zdarzyło się nic takiego, co nakazywałoby wątpić w trafność zasad i instytucji ustroju RP, a zjawiska negatywne w życiu państwa przebiegały poza nimi i wbrew aksjologicznym założeniom konstytucji, o co winić konstytucji nie sposób, to wyniki naszych badań podjętych niezależnie od jakichkolwiek inspiracji politycznych, a tylko z przyczyny naukowej ciekawości włączone zostaną, jak sądzić można, w obecną dyskusję konstytucyjną. Ma ona odpowiedzieć na pytanie, czy i jakie decyzje ustrojodawcze z 1997 r. "sprawdzają się" w praktyce stosowania prawa. Nasze badania mogą też, pod warunkiem rzetelnego odczytania ich wyników, służyć formułowaniu nowych rozwiązań w systemie obowiązującego prawa, mających uzasadnienie w obrazie praktyki konstytucyjnej.
*
Niniejszy tom zawiera opracowania poświęcone realizacji w praktyce zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP. Należy ona do fundamentalnych założeń współczesnego konstytucjonalizmu i umieszczona została wśród
5
zasad podstawowych Konstytucji RP w jej art. 8 ust. 2 ("Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej")- Samo pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji nie jest rozumiane jednoznacznie. W teorii prawa istnieje wiele punktów spornych co do jego rozumienia, w szczególności dotyczy to zakresu tego pojęcia, wyznaczanego rodzajem aktów prawnych, przy pomocy których urzeczywistnia się zasada bezpośredniego stosowania konstytucji. Dlatego zbiór studiów jej poświęconych otwiera opis stanu doktryny prawa w kwestii przedmiotowego pojęcia (K. Działocha). Autorzy wszystkich opracowań zakreślających ich przedmiot przyjęli na ogół zgodnie, że co do zasady polega ono na tym, że norma konstytucji może być podstawą lub elementem podstawy prawnej wydania określonego aktu prawnego zarówno indywidualnego i konkretnego, jak i ogólnego i abstrakcyjnego. Zgodzili się też co do tego, że podstawowymi formami bezpośredniego stosowania konstytucji są: samoistne jej stosowanie (gdy akt prawny stosowania opiera się wyłącznie na normie konstytucyjnej) i współstoso-wanie normy konstytucji razem z normami ustaw (w mniejszym stopniu innych aktów normatywnych), służących jej realizacji. Zgodnie także autorzy posługują się pojęciem "sądowego" i "kierowniczego" stosowania konstytucji, odróżnianych głównie ze względu na charakter podmiotów stosujących ustawę zasadniczą (sądy i trybunały inne organy władzy publicznej).
Wokół tej drugiej klasyfikacji zbudowana została koncepcja podziału badań nad praktyką bezpośredniego stosowania konstytucji. W ramach sądowego jej stosowania wykonane zostały opracowania poświęcone działalności Trybunału Konstytucyjnego w procesie stosowania konstytucji (A. Mączyński, A. Łyszkowska) oraz sądów: Sądu Najwyższego (W. Sanetra), sądów administracyjnych (A. Kabat) i sądów powszechnych (A. Kręcisz). Natomiast tzw. kierowniczemu stosowaniu konstytucji poświęcone zostały opracowania dotyczące jej stosowania przez Sejm, ograniczone do dziedziny postępowania ustawodawczego (P. Winczorek), przez Prezydenta RP (R. Mojak, M. Maciuk) oraz przez Radę Ministrów (A. Proksa). Zakres badań nad kierowniczym stosowaniem konstytucji został z konieczności ograniczony, gdy idzie o jej zasięg przedmiotowy z uwagi na dużą rozległość praktyki, uwarunkowanej wielością i różnorodnością kompetencji wymienionych organów państwa. Można mieć jednak nadzieję, że także w zakresie badań nad praktyką stosowania konstytucji przez te organy ukazane zostały charakterystyczne zjawiska towarzyszące procesowi bezpośredniego stosowania konstytucji w ogóle. Usprawiedliwieniem ograniczenia zakresu, lecz nie znaczenia tych badań, dla poznania roli konstytucji w praktyce prawnej może być także to, że bezpośrednie jej stosowanie przez sądy, w szczególności w sferze wolności i praw jednostki, tak bardzo wyeksponowanej we współczesnym konstytucjonalizmie, uchodzi nie bez racji za najważniejszą problematykę stosowania ustawy zasadniczej w ogóle, a niekiedy sprowadzone jest wyłącznie do niego.
Opracowania zamieszczone w zbiorze mają charakter autorski. Każdy z autorów, mieszcząc się w ogólnej przyjętej koncepcji badań, ma własny punkt widzenia na zagadnienia wspólne dla całości badań, np. co do klasyfikacji poszczególnych
6
przejawów stosowania konstytucji. Różnią się autorzy także w niektórych kwestiach szczegółowych, lecz ważnych, np. co do kompetencji i oceny praktyki kontroli zgodności ustaw z konstytucją przez sądy. Niemniej, całość publikowanych w tym zbiorze prac spełnia w założeniu ten sam cel ukazuje sposób i zasięg podejmowania aktów stosowania prawa w oparciu o samoistną podstawę w konstytucji lub współstosowania jej norm z aktami niższego rzędu, a tym samym rzeczywistą rolę ustawy zasadniczej w życiu prawnym państwa.
Na konkluzję wyników badań zamieszczonych w tym zbiorze Czytelnik będzie musiał poczekać do czasu opublikowania całości studiów wykonanych w ramach niniejszego projektu badawczego i opartej na nich syntezie, której opracowanie jest w zamiarach organizatorów badań. Wnikliwemu Czytelnikowi tego tomu nietrudno będzie wyrobić sobie samodzielny sąd o znaczeniu, jakie w praktyce spełnia zasada bezpośredniego stosowania konstytucji.
r
>1
I
Kazimierz Działocha
BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP (STAN DOKTRYNY PRAWA)
1. U PODSTAW BEZPOŚREDNIEGO STOSOWANIA KONSTYTUCJE
Ideowy rodowód zasady bezpośredniego stosowania konstytucji1 wywodzi się ze współczesnego pojmowania konstytucjonalizmu. Zasada ta ukształtowała się jako rezultat sporu o charakter konstytucji, o to, czy ma być ona uroczystym manifestem ideowo-politycznym, deklaracją zasad potwierdzających prawa narodu, czy najwyższą ustawą państwa, której normy są bezpośrednim źródłem nie tylko kompetencji władz publicznych, lecz także wolności i praw jednostki. Poszu- ] kiwanie gwarancji dla wolności i praw jednostki w konstytucji, w jej charakterze i najwyższej ustawy w państwie, której normy podlegałyby bezpośredniemu stoso- > waniu w stosunkach państwo-obywatel było głównym celem zabiegów o uznanie \ roli konstytucji jako najwyższego źródła prawa. W skali makro proces ten najwcześniej urzeczywistnił siew USA w postaci obowiązywania normy przyznającej konstytucji przymiot "najwyższego prawa kraju" (art. VI, 2 konstytucji USA) t
i w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Na kontynencie europejskim nastąpiło to $
znacznie później z powodu odmienności ideowych założeń konstytucjonalizmu .ń
europejskiego, kształtującego się pod urokiem tradycji rewolucji francuskiej, Jj
a w szczególności idei suwerenności ustawy jako wyrazu woli powszechnej suwe- �? rennego narodu. Dawała ona ustawodawcy dużą swobodę działania, w szczególno- " ści w zakresie kształtowania wolności i praw jednostki, deklarowanych w aktach j? konstytucyjnych, której dodatkowo nie krępował żaden skuteczny system kontroli. v-W konsekwencji zasada bezpośredniego stosowania konstytucji czy tylko jej przepisów o wolnościach i prawach jednostki uwidoczniła się dopiero po II wojnie światowej. Nie od razu i nie wszędzie wyraziła się wprost w formule konstytucji stanowiącej, że jej normy są stosowane ("obowiązują") bezpośrednio, tak jak uczyniono to w art. 1 ust. 3 Konstytucji RFN. Częściej, zwłaszcza na gruncie
1 Rozumianego najogólniej w ten sposób, że norma konstytucji może być podstawą lub elementem podstawy prawnej wydania jakiegoś aktu prawnego także indywidualnego i konkretnego bez pośredniczącej roli ustawy.
9
starszych konstytucji (np. w Austrii), jest rezultatem praktyki prawnej i stanowiska doktryny. Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji zapisana została w przepisach nowszych konstytucji powojennych2, w tym z reguły w konstytucjach nowych demokracji Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej po 1990 r.3
Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji kształtowała się w szerszym kontekście przemian, jakim podlegała ustawa zasadnicza, i myśl o niej. Były one następstwem zmian w strukturze norm konstytucji w wyniku nowelizacji ich przepisów lub uchwalania konstytucji nowych, a także towarzyszącego tym zmianom orzecznictwa i doktryny prawa. Przebudowa konstytucji wyrażała się przede wszystkim w rozszerzeniu materii konstytucyjnej na nowe obszary regulacji, w szczególności na stosunki społeczne i gospodarcze, które wcześniej znajdowały się na ogół poza zakresem regulacji konstytucyjnej, w nadaniu przepisom konstytucji bardziej prawniczego charakteru, zbliżonego do ustawodawstwa zwykłego, w szczególności większej konkretności i jednoznaczności przepisów, wreszcie, co najważniejsze, w rozbudowie formalnych ("procesowych") gwarancji przestrzegania norm ustawy zasadniczej, zwłaszcza w drodze upowszechnienia i umocnienia kompetencji sądów konstytucyjnych. Wszystko to oznaczało wzrost funkcji prawnej konstytucji (jej "jurydyzację"), przeciwnej "polityzacji" konstytucji, obniżającej rolę aktu konstytucyjnego. W sukurs temu szło orzecznictwo sądowe, zwłaszcza sądów konstytucyjnych powołanych z zasady przede wszystkim do obrony praw jednostki i podporządkowanych w procesie stosowania prawa nie tylko ustawom, ale i konstytucji. Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w tym stanie przemian, jakim uległa ustawa zasadnicza, była logiczną ich konsekwencją i sama stała się podstawowym, charakterystycznym założeniem współczesnego konstytucjonalizmu. Jej krytyka, pochodząca nawet od takich autorytetów jak Forsthoff, nie jest w stanie podważyć jej doktrynalnego i praktycznego znaczenia.
Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji wpłynęła na gruntowne przeobrażenie dotychczasowych wyobrażeń o charakterze norm konstytucyjnych i skuteczności ich przestrzegania. Przykładem może być praktyka konstytucyjna w Niemczech, gdzie przedmiotowa zasada ma swoją jednoznaczną podstawę w cytowanej normie konstytucyjnej. Nie tylko dokładnie scharakteryzowanym prawom jednostki, lecz także ogólnym zasadom (godności, wolności, państwa prawa, demokracji i państwa socjalnego) przypisuje się rangę najwyższych norm ograniczających bezpośrednio sędziego, a każda sądowa wykładnia prawa musi mieć odniesienie do zasad konstytucyjnych. Nawet zasada państwa socjalnego, mimo że z reguły odmawia się jej waloru normy bezpośrednio stosowalnej przez sądy, nie jest dla nich bez znaczenia, nie ma być ona realizowana wyłącznie przez ustawodawcę, ale
2 Por. art. 53 Konstytucji Hiszpanii z 1987 r., art. 18 ust. 1 Konstytucji Republiki Portugalii z 1976 r., art. 41 ust. 4 (na zasadzie argumentum a contrarió) Konstytucji Federalnej Konfederacji
Szwajcarii z 1999 r.
3 Por. art. 5 ust. 2 Konstytucji Republiki Bułgarskiej z 1991 r., art. 41 ust. 1 (na zasadzie argumentum a contrarió) czeskiej Karty podstawowych praw i wolności z 1992 r., art. 15 Konstytucji Federacji Rosyjskiej z 1993 r., art. 8 ust. 3 Konstytucji Ukrainy z 1996 r.
10
jedynie "przede wszystkim" przez niego, zawsze zaś odgrywa rolę ważnej ratio decidendi. Według orzecznictwa TK zasady konstytucyjne, chociaż nie mają statusu norm stosowanych na zasadzie "wszystko albo nic", są zasadami w technicznym sensie, tj. pociągają za sobą obowiązek optymalizacji ustaw i procesu ich stosowania. Mogą być we wszystkich sytuacjach stosowania prawa podstawą kontroli jego i( przepisów. Spektrum ich stosowania rozciąga się od wykładni niejasnych pojęć v ogólnych, poprzez wypełnienie luk w prawie, do decyzji contra legem4. Także w tych państwach, jak Włochy czy Francja, których konstytucje nie zawierają normy wysławiającej wprost zasadę bezpośredniego stosowania norm ustawy zasadniczej orzecznictwo konstytucyjne i doktryna prawa oddziaływają podobnie na proces stosowania prawa z uwzględnieniem konstytucji jako ustawy zasadniczej, z tym że we Francji, z uwagi na specyfikę źródeł prawa konstytucyjnego ("blok norm konstytucyjnych") i aktywną rolę Rady Konstytucyjnej w procesie ich kształtowania, rola norm konstytucyjnych w procesie stosowania prawa jest zróżnicowana ze względu na ich pozycję w systemie prawa konstytucyjnego5.
W Polsce pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji pojawiało się w nauce prawa okazjonalnie już w okresie obowiązywania Konstytucji marcowej. Sprawił to przepis art. 129 ust. 1 konstytucji w brzmieniu: "Niniejsza Konstytucja ma moc obowiązującą z dniem jej ogłoszenia, względnie o ile urzeczywistnienie jej poszczególnych postanowień zawisło od wydania odpowiednich ustaw z dniem ich wejścia w życie". Zrodził on pytanie, czy w każdym przypadku braku ustawy dotyczącej materii konstytucyjnej, by stosować przepisy konstytucji, należy czekać na wydanie takiej ustawy, czy też za podstawę stosowania konstytucji wystarczą same jej przepisy. J. S. Langrod, dokonując rozbudowanej klasyfikacji ustaw dotyczących materii konstytucyjnej (wydane w stosunku do konstytucji oraz wydane w wykonaniu konstytucji: wykonawcze sensu stricto i wykonawcze sensu largo) wykazywał, że większość przepisów konstytucji miała moc bezpośrednio obowiązującą, a zatem ich stosowanie nie zależało od wydania ustawy. Pisał o konstytucji, wyprzedzając o dziesiątki lat podobny pogląd późniejszy w polskiej nauce prawa: "Zaakceptować należy, że jest ona [...] normą prawną samą przez się i jako norma ogólna ze stanowiska systemu ustawodawstwa obowiązuje bezpośrednio i z własnej mocy, bez konieczności odrębnego przetwarzania jej przepisów przez normy ustawowe na normy prawne. Mamy do czynienia nie z deklaracją, a z ustawą obowiązującą od chwili jej wejścia w życie"6. Pomimo uznania w doktrynie i orzecznictwie SN normatywnego ("pozytywnego") charakteru Konstytucji
4 Por. R. Alexy, R. Dreier, Statutory Interpretation in the Federal Republik of Germany. Constitu-tional Law and Interpretation, w: Interpreting Statutes. A Comparative Study, D. N. MacCornic and R. S. Summers, 1991, s. 114.
5 Por. opracowania dotyczące Włoch i Francji w cyt. wyżej zbiorze, s. 247 i n. oraz 205 i n., także G. Harutyunyan, A. Mayćlć, Constitutional Review and its Development in the Modern World (A Com-parative Constitutional Analysis), Yerevan-Ljubliana 1999, zwłaszcza, s. 342 i n.
6 J. S. Langrod, Zapowiedzi konstytucyjne o wydaniu ustaw specjalnych, Warszawa 1929, s. 17.
11

RP teza o możliwości bezpośredniego jej stosowania, tj. bez ustaw wykonawczych i rozwijających ją, nie spotkała się z szerszym uznaniem.
W Polsce powojennej pogląd o konstytucji jako akcie, który może podlegać \ bezpośredniemu stosowaniu, pojawił się w latach 60. i łączy się z osobą S. Rozmary-1 na7. Było to następstwem oddziaływania myśli konstytucyjnej Zachodu na polską naukę prawa i przyswajania jej mimo wszystkich przeszkód przez rodzimą doktrynę prawa. Działo się to niezależnie od tego, że ani pierwotna ideologia Konsty-i tucji PRL z 1952 r. bardziej aktu politycznego i propagandowo-wychowawczego niż aktu o charakterze prawnym ani struktura jej norm (ogólnikowość wielu I postanowień) czy stan gwarancji przestrzegania konstytucji nie sprzyjały bynajmniej {jej bezpośredniemu stosowaniu8. Przeciwne mu było przez długi czas także orzecznictwo sądów. Wpływ na bierność sądów w tej mierze miało stanowisko SN wyrażone w znanej uchwale z 12 II1955 r., w której przyznał, że wprawdzie przepisy konstytucji ustanawiają podstawowe zasady prawne, lecz nie nadają się ona z reguły bezpośrednio do praktycznego zastosowania bez rozwinięcia w ustawach zwykłych. Także później, gdy stanowisko takie zostało odrzucone przez naukę prawa i pogląd o możliwości bezpośredniego stosowania konstytucji umocniony został w literaturze prawniczej, praktyka sądów nie uległa wyraźnej zmianie. Nie znaczy to, że nie było w niej już wówczas wyraźnych symptomów korzystania z norm konstytucji przy wydawaniu orzeczeń. Z ich analizy wynikało, że jakkolwiek nie było z reguły orzeczeń opartych wyłącznie na określonej normie konstytucji, bez sięgania do ustawy, to wydawane były orzeczenia, w których powoływany przepis konstytucyjny służył sądowi do wydobycia z niego samoistnego, nie opartego na przepisach zastosowanej ustawy, istotnego elementu podstawy prawnej rozstrzygnięcia9. "f Widoczną zmianę w postawie sądów w sprawie możliwości bezpośredniego stosowania konstytucji jeszcze długo przed jej zasadniczą zmianą z dnia 29 grudnia 1989 r. przyniosło powołanie w Polsce sądownictwa administracyjnego. NS A w znanych już z początku lat 80. orzeczeniach10, opierając się na przepisach ustaw, jak i przepisach konstytucji (np. art. 67 ust. 2 o zasadzie równości, art. 82 ust. 1 zd. 1 o wolności sumienia i wyznania) powołał przepisy ustawy zasadniczej nie jako ogólną wytyczną stosowania prawa, lecz jako podstawę normy o charakterze materialnym, która rodzi określone skutki prawne po stronie organu administracji przy wydawaniu decyzji i składa się na treść prawa obowiązującego w danej sytuacji.
7 Por. Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961, zwłaszcza rozdział szósty (II).
8 Szczegółowo na temat ograniczeń możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji z 1952 r. pisałem w studium: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy, "Studia Prawnicze" 1988,
z. 4(98), s. 5 i n.
9 Por. K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, "Acta Universitatis Nicolai Copernici" 1985,
Prawo 24, oraz tenże, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy,jv/.
10 Por. wyroki NSA opublikowane w OSPIKA z 1983, nr 3 z glosami J. Borkowskiego i A. Jaroszyńskiego oraz w OSPIKA z 1984, nr 7-8, z glosą M. Pietrzaka, a także opracowanie P. Sarneckiego, Stosowanie konstytucji PRL w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne go, "Studia Prawnicze" 1988, z. 3.
12
W późniejszych latach, już po ustanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, powołanego z natury rzeczy do bezpośredniego stosowania konstytucji, w ślad za NSA poszedł SN. Odnotowany jako przełomowy w postawie SN sceptycznie do tej pory odnoszącego się do możliwości powołania konstytucji jako podstawy rozstrzygnięcia wyrok tego organu z 28 listopada 1990 r. (III ARN 28/90) oparty został w istocie tylko na art. 67 ust. 2 Konstytucji z 1952 r., po wcześniejszym uznaniu przepisów ustawy Prawo budowlane za nieodpowiednią podstawę wydania orzeczenia. Zdecydowany pogląd SN w kwestii konstytucji jako możliwej postawy rozstrzygnięcia sądowego stał się podobnie jak wcześniejsze wyroki NSA przedmiotem ożywionej dyskusji w doktrynie prawa11. Gdy T. Dybowski uznał rozstrzygnięcie ] sprawy przez sąd bezpośrednio i tylko na podstawie konstytucji, a nawet wbrew / przepisom obowiązującej ustawy za rozstrzygnięcie "nad wyraz wątpliwe"12, to I A. Zieliński zaprezentował sięjako zwolennik "tezy, że w zakresie nieuregulowanym \ ustawą zwykłą, którą sąd jest związany z mocy art. 62 Konstytucji i którą może / kwestionować jedynie przed Trybunałem Konstytucyjnym, przepis konstytucyjny może być bezpośrednio stosowany przez sąd, jeżeli tylko jest w nim zawarta jasna norma prawna i norma ta może być zastosowana w danym przypadku"13. /
Trudno było jeszcze wówczas "twierdzić, że orzeczenie SN, o którym mowa, przełamie dotychczasowe wahania organów stosujących prawo w kierunku akceptującym znaczenie konstytucji jako prawa bezpośrednio stosowanego". Pisałem, że orzeczenie jest raczej przysłowiową jedną jaskółką, która wiosny nie czyni i że "sceptycyzm w tej sprawie będzie się utrzymywać w każdym razie do czasu obowiązywania części konstytucji z 1952 r., a źródeł jego szukać należy we wspomnianej już wadliwości struktury normatywnej przepisów jej rozdziału VIII. Znaczenie ma także krytyczna dzisiaj ocena tych przepisów i oczekiwanie na szybkie uchwalenie w pełni nowej konstytucji RP. Należy także zwrócić uwagę na brak, jak dotąd, bliższego związku sądów z działalnością TK, gdy chodzi o wdrażanie treści orzecznictwa Trybunału w zakresie wykładni norm konstytucji do orzecznictwa sądów. Jeżeli pod tym względem sytuacja nie ulegnie zmianie i nie zbliży się chociaż częściowo do krajów Zachodu, także uchwalenie nowej konstytucji RP może nie stanowić przełomu w kwestii jej stosowania przez sądy w praktyce"14. Po latach, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., sceptycyzm został zasadniczo rozwiany. Nowy okres przyniósł inne obawy, o których mowa będzie w tym tomie, związane jak się twierdzi z nadmierną aktywnością sądów i wchodzeniem ich w sferę kompetencji TK.
Wzrastająca rola konstytucji w orzecznictwie sądu, rozwinięte, chociaż nie do końca jednoznaczne i nie pozbawione wątpliwości stanowisko nauki prawa pozwa-
11 Por. glosy T. Dybowskiego opublikowane w "Przeglądzie Sądowym" 1991, nr 3 i A. Zielińskiego w "Przeglądzie Sądowym" 1992, nr 3.
12 Dybowski, jw., s. 76.
13 A. Zieliński, jw., s. 14.
14 K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie podstawowych praw jednostki (w związku z projektem Karty Praw i Wolności), "Studia Iuridica" XXI/1994, s. 39.
13
lały sądzić, że w przyszłej, nowej konstytucji Rzeczypospolitej zagadnienie bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej znajdzie swoje rozwiązania. Powszechna niemal aprobata nauki prawa dla zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, szczególnie w dziedzinie praw podstawowych jednostki, i wysuwane już wcześniej przez nią postulaty w tej sprawie15 znalazły zrozumienie już w trakcie pierwszej fazy prac nad nową konstytucją RP. Potwierdzeniem mogą być np. przepisy art. 16 ust. 1 jej projektu, opracowanego przez Komisję Konstytucyjną t? Sejmu X kadencji, formułujące wprost zasadę bezpośredniego stosowania praw podstawowych i uwzględniające konieczne jej gwarancje (art. 16 ust. 2-3). Jeszcze dalej zdawał się iść art. 50 ust. 2 projektu konstytucji, opracowanego przez Komisję Senatu I kadencji, rozciągający zasadę jej bezpośredniego stosowania zasadniczo na wszystkie postanowienia tejże16. Na zasadzie bezpośredniego stosowania norm * konstytucyjnych oparty został projekt Karty Praw i Wolności, wniesiony w 1992 r. ^ do Sejmu z inicjatywy ustawodawczej prezydenta RP. Jej art. 1 ust. 2 oraz art. 34 ustanawiały zasadę bezpośredniego stosowania postanowień Karty w formie -związania prawami i wolnościami wszystkich władz publicznych (art. 1 ust. 2) oraz w formie podmiotowego prawa publicznego jednostki ("każdego") powoływania się na przepisy Karty jako podstawę roszczeń w stosunku do władz publicznych.
4 Nic dziwnego zatem, że w trakcie obrad Komisji Konstytucyjnej ZN, pracującej nad projektem konstytucji RP, i w samym ZN ustanowienie zasady bezpośredniego stosowania (początkowo nazywanej zasadą bezpośredniego "obowiązywania") konstytucji w formie odrębnej klauzuli konstytucyjnej nie wywoływało wątpliwości. Zdawano sobie w pełni sprawę z nowoczesności tej zasady w konstytucji i jej znaczenia dla gwarancji wolności i praw jednostki, chociaż jej obowiązywania nie ograniczono tylko do tej materii ustawy zasadniczej.
Dyskusyjny był natomiast sposób wysłowienia tej zasady, zwłaszcza gdy idzie o zdanie 2 obecnego ust. 2 art. 8 konstytucji. Budziło ono też dalej idące zastrzeżenia, mianowicie czy dopuszczenie w konstytucji wyjątków od zasady bezpośredniego jej stosowania nie podważa w istocie tej zasady, a co najmniej czy wyraźnie jej nie osłabia17. Nie było także pełnej zgody co do zasadności i sensu normatywnego przepisów mówiących o tym, że pewnych, wymienionych
15 Por. K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie konstytucji PRL przez sądy, jw., s. 31-32; tegoż, Bezpośrednie stosowanie konstytucji de legę ferenda, AUWr 1985, Prawo 189, nr 1183; J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, Wrocław 1978, s. 95; L. Garlicki, Władza sądownicza a nowa konstytucja RP, "Przegląd Sądowy" 1991, nr 1-2; J. Zakrzewska, Konstytucja i obywatele, "Znak" 1992, z. 11.
16 Por. projekty zawarte w zbiorze: Projekty konstytucyjne 1989-1991, opracowanie M. Kallasa, Warszawa 1992.
17 W trosce o zachowanie możliwie w pełni przedmiotowej zasady w odniesieniu do wolności i praw jednostki proponowano nieśmiało formułę, by "warunki" realizacji praw konstytucyjnych mogła określać ustawa lub by konstytucja mogła je odesłać do ustawy w zakresie szczegółowym, por. głos poseł I. Lipowicz, na posiedzeniu podkomisji zagadnień systemu źródeł prawa w dniu 10 XII 1994 r" Biuletyn KK ZN, XI, s. 174-175. Por. także Biuletyn KK ZN, XXXVIII, s. 58 i n.
14
w konstytucji praw socjalnych można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie18.
2. PODSTAWOWE KWESTIE SPORNE
Pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji nie jest jednoznaczne. Nie było jasności co do jego rozumienia w pracach KK ZN19. Spory wokół tego pojęcia mają miejsce w nauce prawa przed i po wejściu w życie ustawy zasadniczej. Po jednej z dyskusji naukowych na temat bezpośredniego stosowania konstytucji sformułowano konkluzję, że "nadal nie wiemy do końca, na czym ma polegać bezpośrednie stosowanie konstytucji" i "nie definiowaliśmy w sposób jednoznaczny pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji"20. T. Zieliński z powodu braku tej jedno- Y znaczności i w przekonaniu, że nie można mówić o bezpośrednim stosowaniu konstytucji, gdy odsyła ona sprawy do uregulowania w ustawach, oraz dlatego, że w pozostałym zakresie przepisy konstytucji są zbyt ogólne, kwestionował w ogóle zasadność przedmiotowej zasady w konstytucji21.
Duża sporność pojęcia nie oznacza, że przepis art. 8 ust. 2 konstytucji nie wyznacza żadnych jego elementów treściowych. Należy do nich "stosowanie" prawa (różne od jego "tworzenia", "obowiązywania", "przestrzegania" czy "realizacji") znane w przepisach prawa i aparaturze pojęciowej prawoznawstwa, pomimo widocznej i tutaj różnicy zdań22. Słusznie twierdzi się, że pojęcie stosowania, wypracowane w prawoznawstwie, stanowiło podstawę wprowadzenia go w art. 8 ust. 2 konstytucji23. Także "bezpośrednie" stosowanie (bez konieczności wydania -jjt ustawy "pośredniczącej") zaczerpnięte głównie z prawa międzynarodowego i związane z pojęciem aktów (norm) "samowykonalnych" ma także swoje, co do zasady, ustalone znaczenie. W odniesieniu do bezpośredniego stosowania konsty- ] *r tucji uznano ogólnie, że polega ono na przyjęciu normy konstytucyjnej za wyłączną > podstawę lub elementy podstawy prawnej wydania jakiegoś aktu prawnego. Jako takie zostało wprowadzone nie tylko do przepisu art. 8 ust. 2, lecz także do art. 91 /
18 Bliżej na temat sporów w KK ZN dotyczących powyższych zagadnień por. K. Działocha, Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w dziedzinie wolności i praw obywateli, w: "Obywatel jego prawa i wolności", Warszawa 1998, s. 28-29.
19 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 384-385.
20 L. Garlicki w dyskusji na temat jego referatu Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, w: Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 49.
21 Por. T. Zieliński, Konstytucyjne złudzenia, "Rzeczpospolita", nr 178 z 1 VIII 1996 r. Nie zgadzała się z nimjE. Łętowska (Co znaczy bezpośrednie stosowanie Konstytucji, "Rzeczpospolita", nr 188 z 13 VIII T996 r.), dostrzegająca możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji także w sytuacji odsyłania przez nią określonych materii do ustawj
22 Por. w szczególności znane definicje J. Wróblewskiego i Z. Ziembiriskiego.
23 A. Kozak, Konstytucja jako podstawa decyzji stosowania prawa, w: Z zagadnień teorii i filozofii prawa. Konstytucja, red. A. Bator, Wrocław 1999, s. 102 i n.
15
ust. 2 i ust. 3 konstytucji dla określenia pozycji aktów prawa międzynarodowego (i unijnego) w krajowym porządku prawnym24. r Podstawowe różnice poglądów doktryny prawa na temat pojęcia bezpośrednie-\ go stosowania konstytucji odnoszą się aktualnie do czterech podstawowych zagad-i nień: po pierwsze, znaczenia przypisywanego pojęciu stosowania konstytucji, po Śdrugie, pojęcia i zakresu bezpośredniego stosowania konstytucji, przy czym spór o zakres sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jakie akty prawne mieszczą się w nim (lub inaczej, w jakich formułach prawnych się ono spełnia), po trzecie, do określenia zakresu norm konstytucji, mogących podlegać bezpośredniemu stoso-^waniu i po czwarte, do tego, jakie podmioty prawne mają konstytucję stosować. f ) W kwestii pierwszej istnieje względny konsensus co do tego, że przepis art. 8 ' ust. 2 wyraża konstytucyjną zasadę prawa w znaczeniu normy prawnej (dyrekty walnym i semiotycznym) mającej szczególne znaczenie wśród norm konstytucji25 i sprowadza się ono do nakazu stosowania norm konstytucji w odpowiedni sposób, określony w przepisie art. 8 ust. 2 jako "bezpośredni". W nawiązaniu do znanych pojęć stosowania prawa, w tym sądowego stosowania prawa, akt (decyzję) stosowania prawa rozumie się najczęściej jako ustalenie przez organy państwa konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie norm prawa obowiązującego (J. Wróblewski) lub jako czynienie przez organ państwa użytku z przyznanych mu przez normy prawa kompetencji do dokonania określonej czynności konwencjonalnej, aktualizującej obowiązek prawny adresata prawa26. Akt stosowania prawa ma zatem postać aktu indywidualnego i konkretnego. Nie wchodząc w różnice merytoryczne i metodologiczne powyższych definicji stosowania prawa, przyjmuje się, że istotą stosowania konstytucji (jej norm), tak jak każdego prawa, jest ustalenie praw i obowiązków adresata aktu (wyroku sądu, decyzji administracyjnej) lub ustalenie przez uprawniony organ państwa stanu prawnego, co do którego istniała wątpliwość. Takie pojęcie stosowania konstytucji jest przede wszystkim stosowaniem konstytucji we właściwym (wąskim tego słowa znaczeniu) i równoznaczne z najczęściej używanym pojęciem stosowania prawa w ogóle. Na gruncie prawa konstytucyjnego uznawane jest ono jednak za nieadekwatne do roli, jaką pełni konstytucja w procesie stosowania prawa, i u wielu autorów, jak o tym będzie jeszcze mowa, ulega poszerzeniu o akt (decyzję) podejmowania przez uprawnione organy także aktów prawnych mających charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym ustaw, służących wykonaniu norm konstytucji. By nie zacierać całkowicie różnic między pojęciem stosowania prawa i tworzenia prawa, to drugie charakteryzuje się jako decyzje będące w momencie podejmowania ich przez organ jednostkowymi decyzjami zastosowania normy kompetencyjnej danego organu, określonej w konstytucji, oraz podjęcie jej w określonym
24 Por. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5, s. 6.
25 Por. M. Zieliński, Konstytucyjne zasady prawa, w: "Charakter i struktura norm konstytucji", Warszawa 1997, s. 62; J. Wróblewski, w: K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa,
Warszawa 1969, s. 92-93.
26 A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992,
s. 250.
16
trybie. W każdym przypadku stosowanie konstytucji także w tym drugim przy- , padku jest zastosowaniem normy prawa jako normy ogólnej i abstrakcyjnej, / należącej do systemu prawa obowiązującego; w przypadku stosowania konstytucji do norm konstytucyjnych.
O ile w sprawie pojęcia stosowania konstytucji zauważa się duży stopień zgodności poglądów, obejmującej nie tylko piśmiennictwo z zakresu prawa konstytucyjnego, to trudno o tę zgodność, gdy idzie o rozumienie drugiego, najważniejszego tutaj zwrotu użytego w art. 8 ust. 2, a mianowicie nakazującego przepisy konstytucji stosować "bezpośrednio". Łączy się z tym zarazem spór o zakres owego pojęcia. Należy zwrócić uwagę, że nazwę "bezpośrednie" stosowanie zastępuje się niekiedy terminem "samoistne" stosowanie konstytucji, co jest nawiązaniem do norm samowykonalnych (self executing norms) w znaczeniu przyjętym w doktrynie prawa. Nazwa ta zawęża jednak pojęcie bezpośredniego stosowania do jednego z jego znaczeń i nie oddaje w pełni treści konstytucyjnej formuły.
Przez bezpośrednie stosowanie konstytucji rozumie się najczęściej wydawanie przez organ państwa aktów indywidualnych i konkretnych, w wykonaniu kompeten- ( ^f cji przysługujących mu z mocy konstytucji, wprost i wyłącznie na podstawie normy r 0 konstytucyjnej, tzn. bez potrzeby sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy konstytucji (ustawy "pośredniczącej"). Ze względu na akcentowanie ) indywidualnego i konkretnego charakteru aktów stosowania ustawy zasadniczej, jest I to określenie odpowiadające w pełni wspominanemu już pojęciu stosowania prawa j we właściwym (wąskim) tego słowa znaczeniu27. Za nieodzowny warunek tak rozumianego bezpośredniego stosowania konstytucji uważa się to, by norma konstytucyjna była dostatecznie konkretna i precyzyjna (jednoznaczna), tj. by nadawała się do bezpośredniego zastosowania28. Definicji tej nie bez racji stawia się zarzut, że ogranicza bezpośrednie stosowanie konstytucji do organów państwa, gdy tymczasem konstytucja przyznaje kompetencje także innym organom władzy publicznej, upoważnia do podejmowania aktów prawnych także obywateli lub "każdego" (np. w art. 62, 77 ust. 1,79 ust. 1 konstytucji). Stawia się jej dalej zarzut, że sprowadzanie bezpośredniego stosowania konstytucji tylko do wydawania aktów indywidualnych i konkretnych pomija inne, w szczególności akty ogólne i abstrakcyjne, wydawane także w ramach kompetencji przyznanych różnym organom i innym podmiotom w konstytucji i wprost w oparciu o jej normy. Podnosi się, że istnienie ustawy "po-
27 P. Sarnecki, jw., s. 55; K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie konstytucji PRL przez sądy, jw., s. 5; tenże, Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji w dziedzinie wolności i praw obywateli, jw., s. 30; A. Mączyński, j w., s. 6; S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, z. 2, s. 9; B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 2002, z.9, s. 38-39; także B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 93 i n. z wyraźnym jednak podkreśleniem, że "bezpośrednie stosowanie konstytucji wykracza jednak poza sytuację, w której norma konstytucji staje się dla organów państwowych wyłączną (...) podstawą rozstrzygnięcia indywidualnego" (s. 95).
28 Niekiedy obok tego warunku formułuje się jeszcze inne, szczególnie dotyczące bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy, por. L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, jw., s. 15-16.
średniczącej" (brak luki w ustawodawstwie) nie wyklucza możliwości, a także potrzeby szukania podstawy wydania aktu stosowania prawa zarówno w ustawie, jak i w odpowiednim przepisie konstytucji. Warunkowi konkretności i jednoznaczności normy, jako podstawy bezpośredniego stosowania konstytucji, przeciwstawia się podejmowanie rozstrzygnięć prawnych na podstawie norm mających postać "zasad" konstytucyjnych, dalekich niekiedy od wymagań konkretności i jednoznaczności. Stawia się wreszcie zarzut sformułowany w sposób ogólny, a mianowicie, że tak wąskie, jak wyżej przytoczone, rozumienie bezpośredniego stosowania prawa nie oddaje złożonej, wieloaspektowej roli (funkcji) konstytucji w systemie prawa. Na tym tle pojawiają się spory co do właściwego zakresu pojęcia bezpośredniego stosowania
ustawy zasadniczej. ^y Pierwsza wątpliwość sprowadza się zatem do tego, czy bezpośrednie stosowanie konstytucji oznacza podejmowanie na podstawie jej norm tylko aktów indywidualnych i konkretnych, czy także aktów ogólnych i abstrakcyjnych. W wersji pierwszej aktem takiego stosowania konstytucji byłyby tylko orzeczenia sądów, decyzje administracyjne i inne rozstrzygnięcia ustalające prawa i obowiązki adresatów prawa lub określające stan prawny, co do którego istniały wątpliwości (akty stosowania prawa w wąskim znaczeniu). W wersji drugiej aktami bezpośredniego stosowania konstytucji prócz wymienionych są także akty ogólne i abstrakcyjne, a więc ustawy i uchwały Sejmu i Senatu oraz akty tego typu innych organów państwowych, wydawane na podstawie norm konstytucji (akty stosowania w szerszym tego słowa znaczeniu). Uznanie takich aktów za akty bezpośredniego stosowania konstytucji, mimo że umieszczane także w szerszym pojęciu "realizowania" konstytucji, akcentuje, jak napisano, wydanie aktu jako jednostkowej decyzji zastosowania normy kompetencyjnej danego organu wynikającej z konstytucji i podjęcie jej w określonym konstytucją trybie, a nie charakter norm tego aktu jako ogólnych i abstrakcyjnych. Powyższy pogląd uzasadnia się brzmieniem art. 8 ust. 2, który nie ogranicza bezpośredniego stosowania konstytucji np. tylko do sądów, lecz rozciąga je na inne bliżej nieokreślone podmioty. Konstytucję stosuje wprost w szczególności parlament, wydając ustawy wymagane przez nią, czynią to także inne naczelne organy państwa, jeżeli ich kompetencje określa konstytucja, nie odsyłając do ustaw ich uregulowania.
Przyjęcie szerokiego rozumienia bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej nie oznacza, że stosowanie jej w drodze aktów ogólnych i abstrakcyjnych jest centralnym punktem współczesnego konstytucjonalizmu. Nie ono też wzbudza największe zainteresowanie. Jest nim natomiast stosowanie konstytucji przez sądy, zwłaszcza w zakresie podstawowych praw i wolności jednostki, złączone genetycznie i funkcjonalnie z pojęciem bezpośredniego stosowania konstytucji29. Niemniej, jak napisano już wcześniej, wyczerpujące określenie roli konstytucji w kształtowaniu życia prawnego w państwie wymaga poznania procesu stosowania ustawy zasadniczej w szerokim rozumieniu, zwłaszcza gdy zważyć, że waga
29 Por. P. Tuleja, Stosowanie konstytucji w RP w świetle zasady jej nadrzędności, Kraków 2003, s. 85 i n.
18
aktu wydania ustawy dla stosunków prawnych w państwie nie może być porównywana z wydaniem jednostkowego orzeczenia przez sąd w kontynentalnym systemie prawnym. Było to w każdym razie założeniem badań, których wyniki publikujemy w tym tomie.
Drugą kwestią sporną co do zakresu pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji jest zasadność tego podziału na stosowanie "samoistne" (zwane także "bezpośrednim") i na "współstosowanie" konstytucji i norm ustaw (zwane także "niesamoistnym")30. Samoistne stosowanie norm konstytucji oznacza, że jest ona wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego. Odnosi się to nie tylko do stosowania konstytucji w formie aktów indywidualnych i konkretnych (w szczególności wyroków sądów), lecz także ogólnych i abstrakcyjnych aktów prawnych, np. wydania ustaw. W odniesieniu do pierwszych z nich konieczne jest jednak, jak napisano,.spełnienie warunku konkretności i precyzji (jednoznaczności) przepisów konstytucji, by na tej tylko podstawie, a zatem bez potrzeby rozwijania tych przepisów w ustawie, było możliwe rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej. Twierdzi się też często, że przepisów spełniających ten wymóg jest mało w konstytucji, a więc i przypadki tak rozumianego bezpośredniego jej stosowania będą rzadkie. Nie zwalnia to jednak sądów i wszystkich innych organów od obowiązku bezpośredniego stosowania konstytucji, a praktyka zdaje się wspominanemu twierdzeniu przeczyć zarówno w Polsce, jak i tym bardziej w krajach o utwierdzonej roli konstytucji w stosunkach prawnych31.
Współstosowanie konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w konstytucji, a w części w ustawie. Polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucji, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokon-stytucyjnej wykładni ustaw. Gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych wykładni ustawy, organ stosujący będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej odpowiada treściom wyrażonym przez przepis konstytucji.
W doktrynie wyróżnia się kilka postaci współstosowania konstytucji. Najbardziej znany podział to stosowanie "ornamentacyjne", gdy organ (najczęściej sąd) powołuje się, z reguły w uzasadnieniu, na przepis konstytucji, chociaż ustawa daje
30 Na temat różnego nazewnictwa i znaczeń pojęcia stosowania konstytucji w piśmiennictwie z propozycją własnej terminologii, por. P. Czarny, B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji; normy samowykonalne w konstytucji, w: Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 125 i n. Także S. Kaimierczyk, W sprawie bezpośredniego stanowienia Konstytucji. (Uwagi polemiczne w związku z artykułem S. Wronkowskiej), PiP 2002, z. 4, s. 42 i n.
31 Por. opracowania zamieszczone w pracy, o której mowa w przypisie 5, dotyczące Włoch, Niemiec, Francji i Austrii, także Ch. Landfried (Ed.), Constitutional Review and Legislation. An international comparison, Baden-Baden 1988, opracowania dotyczące Austrii, Francji, Włoch, Niemiec, Hiszpanii.
19
mu wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia, dalej, współstosowanie "interpretacyjne", gdy organ stosujący prawo ustala jego normę, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją), wreszcie stosowanie "modyfikowane", gdy wykładnia ustawy prowadzi do eliminacji kolizji normy ustawy z normą konstytucyjną przez inne "odczytanie" sensu normy ustawy, z uwagi na nadrzędne normy lub zasady (częściej) konstytucji. Autor opisanego podziału L. Garlicki nazwał to techniką "ratowania" konstytucyjności ustaw32. Ta postać współstosowania konstytucji jest kwestionowana. Uznaje się ją za stosowanie praeter legem, sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym33.
Przypomniane wyżej, w ślad za piśmiennictwem, formy bezpośredniego stosowania konstytucji nie wyczerpują wszystkich możliwości, jakie zawiera przedmiotowa zasada konstytucji. Niezdefiniowane w przepisach konstytucji mogą wynikać z praktyki wykładni i jej stosowania, i w istocie tak jest, co pokazuje analiza praktyki. Rzeczą doktryny prawa jest ustalenie, czy mieszczą się one w konstytucyjnej formule bezpośredniego stosowania konstytucji. Wątpliwości takie wysuwa się np. co do tego, czy za formę takiego stosowania ustawy zasadniczej uważać można stwierdzenie konfliktu między normami konstytucji i normami ustawy w praktyce sądowej i usunięcie, przy uwzględnieniu określonych warunków, niezgodności za pomocą reguł kolizyjnych34.
Kolejne zagadnienie sporne w doktrynie prawa dotyczy przedmiotowego zakresu bezpośredniego stosowania konstytucji. Rodzi się ono z pytania, czy bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej obejmuje stosowanie wszystkich jej norm, zawartych we wszystkich częściach tekstu konstytucji i wszystkich dających się wyróżnić rodzajów norm, w szczególności merytorycznych, kompetencyjnych, procesowych norm i zasad czy tzw. norm programowych35.
Przeważa pogląd zgodny z brzmieniem art. 8 ust. 2 konstytucji, który nie ogranicza zasady bezpośredniego jej stosowania do jakiejś części (jednostki systematy-zacyjnej) tekstu konstytucji, z zastrzeżeniem drugiego zdania ustawy zasadniczej, lecz traktuje ogólnie o "przepisach Konstytucji", które stosuje się bezpośrednio. Formuła art. 8 ust 2. nie została ograniczona do przepisów o podstawowych wolnościach i prawach jednostki, jak to proponowano w niektórych projektach konstytucji RP lub jak to stanowią konstytucje innych państw. Podkreśla się jednak szczególne znaczenie bezpośredniego stosowania tych właśnie przepisów, zwłaszcza ich sądowe stosowanie, traktując je niekiedy jako kryterium pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji w ogóle36.
32 L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, jw., s. 26.
33 A. Zieliński, jw., s. 34-35.
34 Możliwość tę dopuszcza L. Garlicki, jw., s. 27 i n.; tenże Prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 45; wykluczają: A. Mączyński, jw., s. 8,9; S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, jw., s. 18-19.
35 Por. studia zamieszczone w zbiorze Charakter i struktura norm Konstytucji, jw.
36 Por. J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, jw., s. 95.
20
niatr*:^
takiego stosowania ^^Z�^%^ *?*. * doktryny prawa, zwłaszcza do stosowania w folTe aktów inH , , ^^ kretnych. Ograniczenie przedmiotowego zak � beZ iT ^ ' k0n"
z prawnego punktu widzenia, wynika^f form^ 7h PT g� StOSOWania< stanowiącego że przenisów kńnTn ? Ś * a"Ia drugieg� art. 8 ust. 2,
tucja stanowi inaczej" "^^J1 nie stosuje się bezpośrednio, gdy "Konsty-
poj^XS
padku, gdy konstytucja odsyła ^2^'^^ szerszym zakresie do ustawy3* Zta^ J '"' W mnieJszy czy drugiego zdania art. 8 ust 2 chybt Kont!'^^^^P^^-ć brzmienie wi", które w płaszczyźnie^^mtemn^ 1^,^?^�^ inaCZej'' �WO stanO" idzieoprzypadek ^uST? 1^"' k�nStytUCJi może oznacz^ *> . budziłoPtezyLego1^duTon ^L^r^**^^ poglądowi przeciwstawiasięsłuzSn,^ �h I� ^ formalistycznemu dla uznania'normy konsty^^^^^^^^^^^^ zja. Stosować można zatem E �T 7 * ""'JCJ konkret�ść i precy-
jeżeli tylko ze wzg^^^^T' T^ ^ Żadnych 0^raniczeń' s*).NateJPodst^ konstytucji, w których znajduje sieTrl/ Jez?osrcdluo nawet te postanowienia
pozostałePrzeP,syV^
samodzielną treść normatywna ktrfn, mT ' mater,Cdo ustawy, zawierają
wienia ustaw, ZeZwa,ajac l^ZZ^Z^^Z^ T" w procesie wykładni i stosowania nstaw J' ograni,:zaJ*- > także
J^i^L�zzźl �rhkryt"c^h �Ś* *�*
norm(regut) zasad cz;""r"! """"""J"*'* "Wdwości norm. Wyróżnieniu
(reguł) konstnucy^rrZliw a ^'"T s" M *. * kategoria nom wysuwa sijesto "Lid"orno W?�k "'.' "* """"^ WW"�� Mytucji. w każdym S Tako sllTl ba*�m**�l s���i* Zasad kon-
stosowaiia,� ^SnS^^^*^^ta�l,-**i'
Tak P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP iw * o->; " t *. Jw., s. 388. V UCJ'KP'JW" S- 92'n- Inac�J L. Garlicki, Prawo konstytucyj-
21
podstawę rekonstrukcji norm postępowania w zakresie osiągania wyznaczonych przez nie celów. Dają one w każdym razie podstawę do kontroli konstytucyjności ustaw40. Trudno natomiast za osobną kategorię norm podlegających bezpośredniemu stosowaniu konstytucji uznać "wartości konstytucyjne", wymieniane obok norm i zasad konstytucji jako podstawa orzeczeń TK.
Wiele kontrowersji wzbudza wykładnia art. 81 konstytucji i jego stosunek do zasady bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej. Są to kontrowersje analogiczne do tych, które wywołują podobne przepisy konstytucji innych państw (art. 41 Konstytucji Republiki Czeskiej, art. 53 ust. 3 Konstytucji Hiszpanii). Użyta w nim formuła, że określonych praw "można dochodzić w granicach określonych w ustawie" wskazywać się zdaje w każdym razie, że ogranicza ona zakres zasady bezpośredniego stosowania konstytucji i harmonizuje pod tym względem ze zdaniem drugim art. 8 ust. 2. Powodem zaś tego ograniczenia jest charakter praw socjalnych wymienionych w art. 81, których bezpośredniego stosowania nie sposób zapewnić na poziomie konstytucji, w każdym razie w drodze indywidualnych i konkretnych aktów stosowania prawa. Treść oraz środki prawne dochodzenia praw wymienionych w art. 81 konstytucja uzależnia zasadniczo od postanowień ustawy. Dotyczy to także przypadków, gdy regulacji praw nie odsyła do ustawy. Konstytucja zdaje się nie dopuszczać w szczególności dochodzenia tych praw w drodze skargi konstytucyjnej, na co wskazywałaby wykładnia historyczna oparta na treści debaty w KK ZN, chociaż nie przepisy art. 79 konstytucji41. Przeważa natomiast pogląd, że przepisy wymieniane w art. 81 mogą stanowić podstawę zaskarżenia ustaw wydanych w wykonaniu konstytucji w drodze wniosku do TK; moim zdaniem także w drodze pytań prawnych do tego organu.
Ostatnia z najważniejszych kwestii spornych dotyczy podmiotowego zakresu bezpośredniego stosowania konstytucji. W szerszym ujęciu należy ono nie tylko do organów władzy publicznej, lecz także osób prawnych i osób fizycznych, w węższym tylko do organów władzy publicznej. Pierwsze ujęcie ma swoje uzasadnienie w pojęciu stosowania prawa, najczęściej używanym w doktrynie prawnej, drugie wynika głównie z systemowej wykładni konstytucji i przeważa w dyskursie o bezpośrednim stosowaniu konstytucji42; nie sposób w każdym razie odmówić indywidualnej skardze konstytucyjnej znaczenia aktu stosowania konstytucji.
W ramach podmiotowego zakresu stosowania ustawy zasadniczej w doktrynie prawa wyróżnia się jej stosowanie "sądowe" i stosowanie "kierownicze", nawią-
40 Por. T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, w: Charakter i struktura norm konstytucji, jw., s. 104 i n. Dalej idący pogląd z uwzględnieniem szerszego materiału porównawczego głosi K. Complak, Konstytucyjne postanowienia programowe czy normy o celach państwa, w: Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003, s. 58 i n.
41 Por. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, w: Skarga konstytucyjna. Warszawa 2000, s. 62-64.
42 Por. S. Wronkowska, jw., s. 9.
22
żujące do takiego rozróżnienia w noieci,, �nc
stosowanie wyróżnia się proceduTąT e al ^nT"'"^ W ^^ S*dowe ma miejsce w sytuacji istnienia sporu "ZS' P�0"^�* s^ów, wymagane jest ustalenie co do obowiaz^.ace- Pompowania lub gdy
golnie ^n^tKŚĆaktust0J^tZ7ZTa; WeSZC*~c� **i szcze-normy praWa materialnego44 DzSainoTn ^^"^^owo ściśle przez cych sądami (trybunałam!) *z^ZsZT� ^ ^^ "ie L** sób ogólny przez prawo, zęst0 ,^0C I*� P?�, Jest wyznaczona w spo-
owotumnieufnościdI.�^^^Lte^te,,^ ^ ^ me konstytucji ma zasadniczo forLI^ inri ^f*"6** s^owe stosowa-s*iów), natomiast stosowanie Jro�^^
aktow.jakiaktówo charakterzeogóZ^Zl "^ ^ ZarÓWno taki<* (np- ustaw parlamentu). Sądowe iT^t^**� ** tylk� ^h *gich niowane tak ogólnie, myL^oitl^ZT ^^ *"-***� zde�" stw-ia także osobne problemy, ^Ó^ZT T " ***<*� KaŹde Z nich " srednicząca" rola regulaminów w ^S^d ? *" ^^ WybiJa sie "Pasowania prawa (np. w procesie J^^^^^ ^"^ *** ^ w P^ypadku sądowego stosowania S^"-^ ' "P�Sredn^a" rola ustaw
sowania ustawy niezgodnej TlZyZZ* ^^t '*** d� �dm-y -to-rantowanej kompetencji TK w dz 2ie o ' l ^ Ć� kons^yjnie gwa-Pojawiłsięonnatlewykdnipos ^ Przekroczył granice dyskusji w dolZ 2' ^ 178 ust 2 i a�- 193
^^^^iTKoL^\Z^Lm^ ?łsię e,ementem ^
twa i stabilności prawa45. * y konsekwencjach dla jednolitości orzecznic-
W związku z działalnością orzecznic?* TK
.interpretacyjnymi" i ^rLyj^^^*"** *Ś orzeczeniami
wiązującej normom ustawowym iZS^"Psoceniemmocy obo.
nu prawotwórczego) pojawiło" ^L^^2*?**� d*Wnofci �^
If^yc-rzeczniczej TK nie ^^^^Z^S^^T^
43 Por. J. Wróblewski W y C Wkracza
^ tego atora, ^ZZSZ^J^ l T' S' 9 ' "� *"Ś eJSze
tenże, S^^^S^rfli^ft,,0� "^ ^" �*' * '� * 18 A. WasUewsk., Władza sądownicza wŁnsJucTC ^^Woici prawa, PiP 2001, z 3-4 M. Safjan Spór o bezpośrednie su^J^^^?^Po1^' �> 1998, z. 7, s lit A. M^^ Bezpośrednie stosowanie ZsZurU *"**"?*'' -Rzeczpospolita" z 10 IX 2001 r
^ prawo konstytucyjne wspó^sn;Tzz^iąV^B-Nita-jw-; b- -iSi
R Tuleja, jw., s. 382 i ".; J. Trzciński ZT sokratycznych, Kraków 2004 s 35 iT-
2002,z. l.szczególnies. ,2-14 ATelsZoooZ TT"3** ^"^" ^nsZcyjnlgo PP
23
w sferę tworzenia prawa46. Gdyby widoczna dzisiaj tendencja swoistego prawo-twórstwa orzeczeń TK miała się nasilić, wychodząc wyraźnie poza jego klasyczną funkcję orzeczniczą, mielibyśmy do czynienia z nieoczekiwanym rezultatem rozwoju zasady bezpośredniego stosowania konstytucji.
Obecny stan doktryny prawa w kwestii bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, duża sporność twierdzeń co do samego jego pojęcia, a jeszcze w większym stopniu jego zakresu (form, w jakich się ono przejawia), wynika po części z odmiennych założeń różnych koncepcji nauki prawa na temat stosowania prawa i pojęć pokrewnych47. Należy też sądzić, że dotychczasowe ustalenia na temat stosowania Konstytucji RP oparte są na ograniczonej i fragmentarycznej analizie praktyki. Zakres i wyniki analizy praktyki w badaniach nad stosowaniem konstytucji, tutaj publikowane, zarówno sądowym, jak i kierowniczym mogą dać podstawę do weryfikacji obecnej aparatury pojęć związanej ze stosowaniem konstytucji i zaproponowania nowej, stosownej do obecnej roli ustawy zasadniczej w życiu prawnym państwa48.
46 Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce, jw., s. 409 i n. oraz s. 443 i n.; M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, z. 3, s. 3 i n. Autorzy przyznają wprost, że orzeczenia TK mają charakter prawotwórczy.
47 Do tego jak pisze S. Wronkowska każde z pojęć bezpośredniego stosowania konstytucji ukształtowało się historycznie i jest związane z określonym sposobem pojmowania konstytucji oraz roli konstytucji w ochronie wolności i praw jednostki (W sprawie bezpośredniego stosowania konstytucji, jw., s. 23).
48 W jakimś stopniu zadanie tutaj sobie postawione ma związek z jedną z konkluzji, do jakiej dochodzi P. Tuleja w jedynej, jak dotąd, monografii poświęconej stosowaniu konstytucji. Pisze on, że zasada konstytucjonalizmu "wymaga, aby proces stosowania Konstytucji oparty był na analizie szerszego katalogu zagadnień niż ten, który jest wskazany w orzecznictwie sądów. Postulat ten odnosi się po części do refleksji doktrynalnej nad stosowaniem konstytucji"., jw., s. 380.
Andrzej Mączyński, Agnieszka Łyszkowska
mśa,fiS!1"'
1. ZAŁOŻENIA WSTĘPNE
A. KONSTYTUCJA JAKO NAJWYŻSZE PRAWO RP
W art. 8 konstytucji zostały wyrażone dwie zasady ustrojowe. Według pierwszej z nich (art. 8 ust. 1) konstytucja jest najwyższym prawem RR, według drugiej (art. 8 ust. 2) przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że to ona stanowi inaczej. Znamienne jest, że zasada bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej nie została wyrażona w odrębnym artykule, ale w tym samym, który określa konstytucję jako najwyższe prawo. To dowodzi ścisłego związku łączącego te dwie zasady. Określenie konstytucji jako najwyższego prawa RP zakłada, że system pfawa polskiego jest zbudowany hierarchicznie, a zatem, iż składają się nań normy wyrażone w przepisach aktów normatywnych o różnej randze (usytuowanych na różnych szczeblach hierarchii). Sformułowanie art. 8 ust. 1 wskazuje, że hierarchia ta obejmuje przynajmniej trzy szczeble (gdyby obejmowała tylko dwa, wystarczyłoby powiedzieć, że konstytucja jest prawem wyższym od innych aktów wchodzących w skład systemu). Wśród wszystkich aktów normatywnych składających się na obowiązujący system prawny konstytucja zajmuje pozycję nadrzędną, wyższą od wszystkich innych aktów normatywnych. Zasada nadrzędności ustawy zasadniczej oznacza nie tylko, że konstytucja reguluje kwestie najważniejsze dla zorganizowanej w państwie społeczności, w tym sposób wydawania aktów zawierających normy niższej rangi. Z zasady tej wynika także postulat zgodności treści norm wyrażonych w aktach niższego rzędu z treścią norm konstytucyjnych. Omawiany art. 8 ust. 1 nie przesądza natomiast kwestii wzajemnych relacji podrzęd-ności i nadrzędności jakie zachodzą między pozostałymi, składającymi się na system obowiązującego prawa, aktami. Co więcej, przepis ten nie wymienia, nawet przykładowo, innych źródeł prawa. Taka redakcja przepisu zdaje się podkreślać podległość konstytucji innych źródeł prawa, w której to podległości źródła te są zrównane, niezależnie od ich pozycji, w hierarchicznie zbudowanym porządku prawnym.
25
f Inne niż konstytucja źródła prawa (akty normatywne) wymieniają (nazywają) dopiero przepisy rozdziału III konstytucji. Odróżniają one źródła prawa powszechnie obowiązującego od aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. Katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego zamieszczony jest w art. 87 konstytucji. Katalog ten ma charakter zamknięty1. Obejmuje on następujące akty normatywne: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a także akty o ograniczonym terytorialnie zakresie obowiązywania, czyli akty prawa miejscowego.
Treść przepisu art. 87, zawierającego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie jest jednak wystarczająca dla ustalenia porządku hierarchicznego wymienionych w nim źródeł prawa. Pewne wskazania, dotyczące "hierarchii kreatywnej", wynikają z dalszych przepisów rozdziału III, dotyczących relacji między ustawą i innymi aktami stanowiącymi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą ustalenia porządku hierarchicznego pod względem treściowym wymienionych w art. 87 źródeł prawa powszechnie obowiązującego są dopiero przepisy o kompetencjach TK, a zwłaszcza art. 188 pkt 1-3 konstytucji. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że rzeczywista hierarchia aktów prawa nie odpowiada kolejności ich wymienienia w art. 87.
B. POJĘCIE BEZPOŚREDNIEGO STOSOWANIA KONSTYTUCJI
Skoro nie ulega wątpliwości, że konstytucja jest jednym ze źródeł prawa, i to powszechnie obowiązującego, to bezsporne jest także to, że jej przepisy, a ściśle rzecz ujmując wyrażone w nich normy prawne2, muszą być stosowane. Obecnie obowiązująca konstytucja przyjęła tę zasadę expressis verbis w art. 8 ust. 2. W żadnej z poprzednio obowiązujących polskich konstytucji nie było przepisu o podobnej treści. Nie oznacza to jednak, że art. 8 ust. 2 jest nowością konstytucyjną. Mimo braku formalnego wyrażenia zasady stosowania konstytucji w tekście poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, doktryna przyjmowała, że ustawa zasadnicza ma charakter normatywny i że nie jest adresowana wyłącznie do ustawodawcy, ale także do organów władzy wykonawczej i sądowniczej3, z tym jednak, że wówczas liczba przepisów nadających się do stosowania bezpośredniego była mniejsza niż obecnie.
' Na temat systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji zob. także wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99), OTK ZU 2000, nr 5, poz. 141.
2 Użyty na początku art. 8 ust. 2 zwrot "przepisy Konstytucji" nie jest właściwy, skoro przyjmuje się powszechnie, że przedmiotem stosowania nie są przepisy, ale wyrażone w nich normy prawne. Zob. mP. Czarny, B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji; normy samowykonalne-wkonstytucjU ! w: Charakter i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 131. !'
"" 3 Zob. bt>v S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza^PRL, Warszawa 196T; J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, Wrocław 1978; K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, Acta UNC Pr. 1985, nr 24, s. 17-36.
26
Dokonując wykładni art. 8 ust. 2 trzeba uwzględnić jego kontekst systemowy. Chodzi o to, że jego interpretacja nie może być dokonywana w oderwaniu od pozostałych przepisów obowiązującej konstytucji, ale, przeciwnie, z uwzględnieniem treści całego artykułu, którego jest on fragmentem, jego najbliższego otoczenia, a także całości przepisów konstytucyjnych.
Mówiąc o stosowaniu konstytucji, należy po pierwsze ustalić, czym jest stosowanie prawa, a dokładniej: normy prawnej. Najogólniej rzecz biorąc, zwrot ten oznacza/takie zachowanie adresata normy prawnej, które jest zgodne z zawartą i w niej dyspozycją! Należy zaznaczyć, że doktryna odróżnia pojęcie "stosowanie! prawa", przez które rozumie działanie organu władzy publicznej, od pojęcia "prze-H strzeganie prawa", które wiązane jest głównie z zachowaniem osób fizycznych, \ będących adresatami norm prawnych4. Ta konwencja terminologicznaprzyjętajest, choć nie w pełni konsekwentnie, także w przepisach konstytucji: tam bowiem, gdzie ustawa zasadnicza reguluje pozycję prawną człowieka i obywatela, używa , nazwy "przestrzeganie" a nie nazwy "stosowanie" prawa5.
Z art. 7 konstytucji, w myśl którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" wynika, że adresatami norm prawnych są w każdym razie organy władzy publicznej. Na użytek niniejszego opracowania, niezależnie od różnorodnych definicji formułowanych w doktrynie, można zatem przyjąć, iż Istosowanie prawa", to działanie organu władzy publicznej dokonywane na podstawie prawa, tutaj: na podstawie konstytucji^/
Artykuł 8 ust. 2 mówi nie tylko o "stosowaniu", ale o "bezpośrednim stosowaniu" konstytucji. Takie określenie nie pojawia się ani w tekście ustawy zasadniczej, ani innych aktów normatywnych, ani nawet w rozważaniach doktrynalnych, gdy chodzi o stosowanie ustaw ani rozporządzeń. Znaczenie kluczowe dla wykładni art. 8 ust. 2 ma zatem ustalenie, czym "bezpośrednie stosowanie" konstytucji różni się od jej "stosowania".
Dokonując tego ustalenia, warto sięgnąć do dotyczącego ratyfikowanych umów międzynarodowych art. 91 konstytucji, który w końcowej części ustępu 1 mówi o "bezpośrednim stosowaniu" takich umów. Problematyka ta jest od dawna przedmiotem zainteresowania doktryny prawa międzynarodowego. Zgodnie z treścią cytowanego już art. 87 konstytucji takie umowy są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W myśl art. 91 ust. 1 ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw umowa międzynarodowa stanowi część krajowego porządku prawnego7
4 Zob. np. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2004, s. 15.
5 Zob. art. 83 konstytucji, który mówi, że każdy (a zatem nie tylko obywatel) ma obowiązek przestrzegania prawa RP. Z kolei przykładem niekonsekwencji terminologicznej jest art. 9 konstytucji, który mówi, że RP "przestrzega" wiążącego ją prawa międzynarodowego.
6 Zwięzły przegląd stanowisk doktryny co do pojęcia stosowania konstytucji P. Czarny, B. Naleziński, jw., s. 128-130.
7 Przepis ten jest w tej części zbędnym powtórzeniem tego, co powiedziano już w art. 87 ust. 1 konstytucji, zaliczającym ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
pnaKCc t
a- }
l)
ł
27
i jest "bezpośrednio stosowana". Konstytucja przewiduje jednak wyjątek od zasady wypowiedzianej w końcowej części wymienionego przepisu. Chodzi o to, żefbez-pośrednie stosowanie nie dotyczy takich umów międzynarodowych, których "stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy"|| Nakaz bezpośredniego stosowania ^ ,^fcumowy międzynarodowej oznacza więc, że^tosowanie tej umowy nie jest uzależ-S -? nione od powtórzenia jej postanowień w ustawie lub w innym akcie normatywnym
^ka prawa wewnętrznego.
związku z powyższym w doktrynie rozróżnia się dwa
Ś5! X rodzaje umów międzynarodowych: bezpośrednio stosowalne i inne, zawierające s_ postanowienia, których stosowanie jest uzależnione od ich powtórzenia w przepisy sach prawa wewnętrznego. Uzależnienie stosowania umowy międzynarodowej od
X
Ą
wydania (a ściślej obowiązywania) ustawy powtarzającej jej postanowienia może być wyrażone w tekście umowy nie tylko wyraźnie, ale i w sposób dorozumiany. Współcześnie przyjmuje się, że w procesie interpretacji przepisów prawa wewnętrznego, wydanych w celu realizacji nakazu wyrażonego w umowie międzynarodowej, należy uwzględnić ich genetyczny związek z tą umową.
Z przepisów konstytucyjnych dotyczących umów międzynarodowych wynika konieczność odróżnienia dwóch odrębnych kwestii: bezpośredniego stosowania umowy f pierwszeństwa jej stosowania w razie niezgodności z ustawą. Norma konstytucyjna dotycząca pierwszeństwa umowy międzynarodowej wyraża relację zachodzącą między tą umową a ustawą. Skoro umowa ma pierwszeństwo, to jest stosowana nie tylko "bez ustawy", ale i "zamiast ustawy" (a nawet "wbrew ustawie"). Zasada ta ma swoją podstawę prawną w przepisie odrębnym od tego, który przewiduje bezpośrednie stosowanie umowy, a mianowicie art. 91 ust. 2 konstytucji8. Należy jednak mieć na uwadze, że stosowanie umowy "zamiast ustawy", a więc uznanie pierwszeństwa umowy międzynarodowej przed ustawą z nią niezgodną, nie zawsze jest możliwe. Może to dotyczyć tylko takiej umowy międzynarodowej, która nie uzależnia swego stosowania od obowiązywania ustawy, a więc tylko umowy nadającej się do bezpośredniego stosowania. Mimo że wskazane wyżej zasady mają, jak wykazano, odmienną treść i nie należy ich ze sobą utożsamiać, to jednak ściśle się one ze sobą łączą.
Przedstawione wyżej rozumienie bezpośredniości stosowania umowy międzynarodowej jest naszym zdaniem aktualne także co do przepisów konstytucji. Artykuł 8 ust. 2 nakazując bezpośrednie stosowanie (części) przepisów konstytucji ma na celu przeciwstawienie się takiemu ujęciu, według którego ustawa zasadnicza jest stosowana przez organy władzy ustawodawczej, czyli "za pośrednictwem ustaw", co oznaczałoby, że dopóki dotycząca danej materii ustawa "pośrednicząca" nie zostanie wydana, regulujący tę materię przepis konstytucji nie podlega stosowaniu9. Można
8 Odróżnienie kwestii bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa w stosunku do ustaw znalazk wyraz także w art. 91 ust. 3 konstytucji, dotyczącym prawa stanowionego przez organizację między
narodową.
9 Por. formułę zastosowaną w art. 126 ust. 1 Konstytucji marcowej z 1921 r., wg którego te je
postanowienia, których urzeczywistnienie zawisło od wydania odpowiednich ustaw, mają moc obc wiązującą dopiero od dnia wejścia w życie tych ustaw.
28
jednak zauważyć, że wydanie ustawy "zapowiedzianej" w przepisie konstytucyjnym (w szczególności "ustawy niezbędnej do stosowania konstytucji" wedle terminologii art. 236 ust. 1 konstytucji) może być traktowane jako stosowanie przez organy władzy ustawodawczej tego przepisu konstytucyjnego.
Z powyższych ustaleń wynika, że praktyczne znaczenie nakazu bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej zależy od zakresu jego zastosowania. Zakres ten jest wyznaczony nie tyle przez przepis formułujący samą zasadę, ale przez konkretne przepisy konstytucji.
C. PRZEPISY KONSTYTUCJI PODLEGAJĄCE BEZPOŚREDNIEMU STOSOWANIU
Treść art. 8 ust. 2 uzasadnia podział ogółu przepisów konstytucji na dwie grupy. Do pierwszej z nich należą przepisyjjstosowane bezpośredniol Drugą grupę tworzą natomiast przepisy,:nie posiadające waloru bezpośredniej stosowalności. Oczywiście nie chodzi o to, że takie przepisy nie są w ogóle przeznaczone do stosowania10. Można powiedzieć, że są stosowane "pośrednio", ale pojęcie to jest jeszcze bardziej enigmatyczne niż pojęcie "bezpośrednie stosowanie". tf O zaliczeniu konkretnego przepisu do jednej bądź drugiej z tych grup może e decydować tylko konstytucja. Może o tym rozstrzygać albo treść danego przepisu, albo innego odrębnego przepisu. W rzeczywistości jednak próżno szukać w poszczególnych przepisach wyraźnego wskazania, czy dany przepis ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio czy też pośrednio. Zdaniem doktryny o zaliczeniu danego przepisu do kategorii przepisów bezpośrednio stosowalnych decydują takie cechy jak jednoznaczność, określoność i precyzja jego treści, umożliwiające rozstrzygnięcie na jego podstawie indywidualnej sprawy11.
O "bezpośrednim stosowaniu konstytucji" w czystej postaci można mówić l^ wtedyjgdy norma konstytucyjna jest jedyną i wyłączną podstawą działania organu "*" władzy publicznej] tzn. organ stosujący prawo nie stosuje jednocześnie żadnej normy niższej rangi. Z natury rzeczy takie sytuacje nie występują często, działalność organów państwa jest bowiem prowadzona przede wszystkim na podstawie ustaw. Można przyjąć, że przepis ustawy, który bez zmian powtarza treść przepisu konstytucyjnego, nie wyłącza bezpośredniego stosowania tego ostatniego.
O "stosowaniu bezpośrednim" doktryna mówi także w sytuacji tzw.współsto-śowania^polegającego na jednoczesnym stosowaniu normy konstytucyjnej i normy
10 P. Czarny, B. Naleziński, jw., s. 135-136. Autorzy ci odróżniają bezpośrednie stosowanie konstytucji, dzieląc je na samoistne i niesamoistne, oraz pośrednie stosowanie, występujące także w dwóch postaciach jako współstosowanie i stosowanie subsydiarne.
11 Zob. np. P. Czarny, B. Naleziński, jw., s. 134; L. Garlicki, Wprowadzenie do dyskusji, w: Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 21-22 oraz tenże, Polskie prawo konstytucyjne; Zarys wykładu, wyd. 8, Warszawa 2004, s. 41-42,44. Argumentten zosta! powtórzony także w orzecznictwie TK, zob. np. postanowienie z 22 marca 2000 rrtP*T2/98))OTK ZU 2000, nr 2, poz. 67, s. 304, wyrok z 28 listopada 2001 r. (K 36/01), OTK ZU nr 8/2D0T,"poz. 255, s. 1325.
29
ustawowej12. Zaliczane tu są także sytuacje, w której przepis ustawy uzupełnia regulację konstytucyjną w ten sposób, że część tego przepisu jest powtórzeniem treści regulacji konstytucyjnej, natomiast część zawiera nową treść. Takie przypadki mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy przepis konstytucji przewiduje wydanie ustawy dotyczącej regulowanej w nim materii.
Przepisy konstytucyjne mające charakter tak ogólny, że nie mogą stanowić podstawy działania organów władzy publicznej, powinny być jednak przez te organy uwzględniane, szczególnie w trakcie wykładni przepisów prawnych, na podstawie których organy te działają. Wydaje się jednak, iż przyjęcie, że tym samym przepisy te są "bezpośrednio stosowane" przez te organy nadmiernie rozszerza zakres tego pojęcia, zacierając różnicę między "stosowaniem" i "bezpośrednim stosowaniem" konstytucji.
D. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI A KONTROLA KONSTYTUCYJNOŚCI PRAWA
Od kwestii bezpośredniego stosowania konstytucji przez organy władzy publicznej trzeba wyraźnie odróżnić inną, a mianowicie: czy dany system prawny przewiduje istnienie organu (lub organów) wyposażonego w kompetencję do rozstrzygania o tym, czy będąca częścią tego systemu ustawa jest zgodna z ustawą zasadniczą. Pozytywna odpowiedź na to pytanie jest istotną gwarancją zasady, że konstytucja jest najwyższym prawem, ale mimo to obie kwestie trzeba wyraźnie odróżnić. Uregulowanie trybu kontroli zgodności ustaw z konstytucją zakłada, że jest ona aktem wyższym od ustaw, nawet jeżeli nie ma wyraźnego przepisu tej treści. Ale odwrotnie: określenie konstytucji jako "najwyższego", "podstawowego" lub "zasadniczego" prawa nie implikuje istnienia organu wyposażonego w taką kompetencję. Nawet jeżeli konstytucja zakazuje wydawania przepisów z nią niezgodnych, to jeszcze nie oznacza to, że istnieje organ o tym rozstrzygający13.
Przepisy obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej kompetencję do orzekania o zgodności z nią prawa przyznają wyraźnie tylko jednemu organowi, a mianowicie TK (art. 188)14. W związku z wykonywaniem tej kompetencji przez TK powstaje pytanie, czy stosowanie konstytucji przez ten organ różni się od jej stoso-
12 Szerzej na ten temat: L. Garlicki, Wprowadzenie do dyskusji, jw., s. 24-27. Autor wyróżnia w jego ramach trzy odmiany, które nazywa współstosowaniem ornamentacyjnym, interpretacyjnym
i modyfikującym.
13 Por. art. 38 konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. ("Żadna ustawa nie może stać w sprzeczności z niniejszą Konstytucją, ani naruszać jej postanowień") i art. 49 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. ("Żaden akt ustawodawczy nie może stać w sprzeczności z Konstytucją"). W świetle tych konstytucji nie istniał jednak organ wyposażony w kompetencję do rozstrzygania o zgodności
ustaw z ustawy zasadniczej.
14 Nie jest jasne, czy oparta na art. 184 konstytucji kompetencja sądów administracyjnych do orzekania o zgodności wymienionych w nim aktów z "ustawami" obejmuje też orzekanie o ich
30
wania przez inne organy władzy publicznej i czy mieści się ono w zakresie przyjętego w art. 8 ust. 2 pojęcia "bezpośredniego" stosowania konstytucji.
2. SWOISTOŚĆ STOSOWANIA KONSTYTUCJI PRZEZ TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
A. PODSTAWY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI TK
Trybunał Konstytucyjny jest niewątpliwie organem władzy publicznej i jako taki jest objęty unormowaniami przewidzianymi zarówno w art. 7, jak i w art. 8 ust. 2 konstytucji. Będąc jednym z organów władzy sądowniczej, TK jest uregulowany w wyodrębnionym, dzięki osobnemu nagłówkowi, zespole przepisów rozdziału VIII konstytucji (art. 188-197), zatytułowanego: "Sądy i trybunały". Przepisy, które dotyczą TK, zostały zamieszczone także poza tym rozdziałem (np. art. 79, 122 ust. 3, art. 131 ust.l, art. 133 ust. 2, art. 144 ust. 3, art. 224 ust. 2).
W ramach tej konstytucyjnej regulacji można wyróżnić trzy grupy przepisów. Pierwszą grupę stanowią te przepisy, które regulują kwestie związane z organizacją TK, drugą te, które określają kompetencje Trybunału, a trzecią te, które regulują zagadnienia pozostające w ścisłym związku z wykonywaniem tych kompetencji przez TK.
W pierwszej grupie znajdują się przepisy, które regulują skład, liczbę i sposób powoływania sędziów TK (art. 194 ust. 1), organy Trybunału (art. 194 ust. 2 mówiący o Zgromadzeniu Ogólnym oraz o prezesie i wiceprezesie) oraz status sędziego Trybunału (art. 195 i art. 196)15. Omawiany zespół przepisów zawiera więc zarówno przepisy przeznaczone do stosowania przez Trybunał, jak i przez inne organy państwowe (np. art. 194 ust. 1 jest stosowany przez Sejm, art. 194 ust. 2 przez Prezydenta RP, ale także, co do jednej z przewidzianych w nim czynności, przez TK). Na tle tych przepisów nie powstają jednak żadne specyficzne problemy w porównaniu z bezpośrednim stosowaniem przepisów określających ustrój i działalność innych organów konstytucyjnych.
Drugą grupę przepisów stanowią art. 188 i art. 189 konstytucji, które szczegółowo określają kompetencje TK. Działając na podstawie i w granicach wyznaczonych treścią tych przepisów TK stosuje te przepisy konstytucji. Jest to na pewno stosowanie bezpośrednie, bowiem przepisy te są zredagowane w sposób wyczerpujący, tzn. taki, który nie wymaga obowiązywania regulacji ustawowejI6. Oznacza zgodności z konstytucją. Wprawdzie zdaniem doktryny konstytucja jest także ustawą (chociaż ze względu na tryb uchwalenia i zmiany oraz inne cechy różniąca się od ustaw "zwykłych"), ale w tekście przepisów konstytucji konsekwentnie stosowany jest zwrot "konstytucja i ustawy".
15 Por. art. 178 i 181 konstytucji podobnie, ale nie identycznie, określające status sędziów sądów powszechnych
16 Mimo to zupełnie niepotrzebnie ich treść została powtórzona w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zob. następny przypis.
31
to także, że ustawa nie może tych kompetencji uszczuplić ani rozszerzyć. Jest wszakże oczywiste, że wykonywanie przez TK tych kompetencji byłoby możliwe także w razie braku w konstytucji przepisu o treści odpowiadającej art. 8 ust. 2.
W trzeciej grupie znajdują się przepisy regulujące zagadnienia związane z orzeczeniami TK, w tym: tryb ich "zapadania", ogłaszanie, cechy oraz skutki (art. 190), a także przepisy, których przedmiotem jest inicjatywa wszczęcia postępowania przed Trybunałem (art. 191-193, wyznaczające krąg podmiotów uprawnionych do uruchamiania postępowania przed Trybunałem).
Artykuł 197 konstytucji przewiduje wydanie ustawy regulującej "organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem". Ustawa wydana w zakresie tego przepisu konstytucji z założenia powinna dopełniać regulację konstytucyjną, ale w obowiązującej ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) znajdują się także przepisy, które są dosłownym powtórzeniem przepisów konstytucji17.
} B. KOMPETENCJE TK
Podstawową kompetencję Trybunału stanowi orzekanie w sprawach zgodności przepisów prawa (aktów normatywnych) z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawnym, w tym na pierwszym miejscu z konstytucją. Kompetencja ta została określona w art. 188 pkt 1-3 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem rozstrzygania o zgodności z konstytucją może być:
ustawa,
umowa międzynarodowa,
przepis prawa, wydany przez centralny organ państwa.
Konstytucja osobno wymienia kompetencję Trybunału polegającą na orzekaniu w sprawach skargi konstytucyjnej (art. 188 pkt 5, odsyłający do art. 79)18. To orzekanie polega jednak w praktyce na orzekaniu w sprawie zgod-
17 I tak np. art. 1 ustawy o TK powtarza art. 10 i 179 konstytucji (a wśród zadań Trybunału obok "innych wymienionych w Konstytucji" wymienia tylko badanie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych), art. 2 wymienia kompetencje określone w art. 188, 189 i innych artykułach konstytucji, art. 3 powtarza art. 193 konstytucji, art. 68 ust. 1 powtarza art. 190 ust. 5 konstytucji, art. 89 ust. 1 powtarza art. 239 ust. 1 konstytucji, art. 90 wyraża analogiczną treść jak art. 241 ust. 5 konstytucji. W ustawie tej nie powtórzono natomiast unormowania przewidzianego w art. 190 i 191 konstytucji.
18 Na marginesie można zauważyć, że w art. 79 została użyta nazwa "skarga", zaś rozbudowana nazwa "skarga konstytucyjna" pojawia się dopiero w art. 188 pkt 5 konstytucji. Wymienienie skargi konstytucyjnej w tym ostatnim przepisie wydaje się zbędne, skoro reguluje on problem kompetencji TK, a nie czynności powodujących wszczęcie postępowania. Zarzut ten będzie jednak nieuzasadniony w razie opowiedzenia się za stanowiskiem, że zakres aktów normatywnych, które mogą być kontrolowane w postępowaniu wszczętym wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej, jest szerszy niż zakres określony w art. 188 pkt 1-3 konstytucji.
32
ności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie orzekł o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach osoby wnoszącej skargę. W istocie kompetencja ta jest tożsama z wymienioną wyżej główną kompetencją Trybunału, z tym, że zakres zaskarżenia i będący jego pochodną zakres orzekania w sprawach skargi konstytucyjnej jest ograniczony tylko do zgodności z konstytucją, a nawet do tych jej przepisów, które regulują wolności i prawa człowieka i obywatela.
Orzecznictwo TK nie rozstrzygnęło dotychczas, czy zakres użytego w tekście art. 79 ust. 1 konstytucji pojęcia "ustawa lub inny akt normatywny" obejmuje te same akty normatywne, które zostały wymienione jako przedmiot kontroli konstytucyjności w trzech pierwszych punktach art. 188, czy też może jest szerszy (obejmuje także akty prawa miejscowego19).
Podobną refleksję na temat zbieżności z art. 188 pkt 1-3 nasuwa także art. 193 konstytucji. Przepis ten reguluje instytucję pytania prawnego, przedstawianego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sąd. Rozszerza on krąg podmiotów wyposażonych w uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem, obejmując nim "każdy sąd", nie wprowadza natomiast dodatkowej, odrębnej gatunkowo kompetencji TK. Gdy chodzi zaś o problem wzorca i przedmiotu kontroli (oznaczonego nazwą "akt normatywny") omawiany przepis jest tylko skrótowym powtórzeniem unormowania wyrażonego już w art. 188 pkt 1-3 konstytucji.
Także co do przepisów regulujących tzw. kontrolę prewencyjną określonych aktów normatywnych, tj. ustaw (art. 122 ust. 3 konstytucji) i umów międzynarodowych (art. 133 ust. 2 konstytucji), trzeba stwierdzić, że pozostają one w związku z przepisami o inicjatywie wszczęcia kontroli konstytucyjności, i nie rozszerzają kompetencji Trybunału pod względem rzeczowym.
Do kompetencji TK należy także zgodnie z ustawa zasadniczą:
po pierwsze, orzekanie w sprawach zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4),
po drugie, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189),
po trzecie, rozstrzyganie o stwierdzeniu (przejściowej) przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej oraz w razie uznania przejściowej niemożności powierzenie marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków prezydenta (131 ust. 1).
Gdy chodzi o uprawnienie TK do badania zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznej (art. 188 pkt 4 konstytucji), to w pewnym stopniu wykazuje ono podobieństwo do zasadniczej kompetencji Trybunału. Podlegające badaniu pod kątem zgodności z konstytucją cele są bowiem określone w statucie lub programie partii, chodzi więc o konfrontację dwóch rodzajów norm. Inaczej jest natomiast wtedy, gdy przedmiotem badania jest zgodność z konstytucją dzia-
Por. przyp. 14.
33
łalności partii politycznej. Mamy wówczas do czynienia nie z oceną prawa, ale z oceną faktów. Konstytucja nie mówi nic o skutkach stwierdzenia takiej niezgodności. Do tej pory TK tylko raz skorzystał z kompetencji do oceny zgodności z konstytucją celów partii politycznej20.
W dalszych rozważaniach pomijamy problematykę kompetencji do rozstrzygania sporów kompetencyjnych i kompetencji do rozstrzygania o stwierdzeniu przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP oraz o powierzeniu marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków prezydenta (art. 131, ust. 1 konstytucji). Kompetencje te różnią się wyraźnie od kompetencji stricte orzeczniczych. W szczególności realizacja drugiej z tych kompetencji polega na ocenie faktów, a nie prawa. W dotychczasowej działalności TK jeszcze ani razu nie korzystał z tych kompetencji, a zatem brak tu jakiejkolwiek praktyki,
mogącej stanowić tło rozważań.
i
C. ORZEKANIE O HIERARCHICZNEJ ZGODNOŚCI PRAWA Z KONSTYTUCJĄ
Jak wynika z wcześniejszych rozważań, podstawową kompetencję TK stanowi orzekanie w sprawach hierarchicznej zgodności lub niezgodności przepisów prawa, które polega na ustaleniu co do istnienia relacji zgodności między dwoma przepisami różnej rangi. W praktyce orzeczniczej TK najczęściej dokonuje kontroli konstytucyjności przepisów prawa. Otóż konstytucja była jedynym wzorcem kontroli: w 1998 r. w 26 na 32 wyroki; w 1999 r. w 40 na 52 wyroki; w 2000 r. w 40 na 52 wyroki; w 2001 r. w 54 na 64 wyroki; w 2002 r. w 50 na 61 wyroków; w 2003 r. w 59 na 70 i w 2004 r. w 72 na 79 wyroków21. Chodzi tu o stosowanie przepisów konstytucji jako wzorca kontroli w procesie rozstrzygania o istnieniu zgodności hierarchicznej (pionowej) albo jej braku, przede wszystkim pod względem treści porównywanych przepisów. Kompetencja do kontroli konstytucyjności prawa wyznacza zatem zasadniczą, a jednocześnie najbardziej specyficzną płaszczyznę stosowania przepisów konstytucji przez ten organ.
Ten rodzaj stosowania konstytucji wykazuje szereg cech swoistych w stosunku do stosowania ustawy zasadniczej przez wszystkie inne organy22. Nie mamy tu
20 Wyrok z 8 marca 2000 r. (Pp 1/99), OTK ZU 2000, nr 2, poz. 58. Postępowanie w drugiej podobnej sprawie zostało umorzone z powodu wycofania wniosku, zob. postanowienie z 16 lipca 2003 r. (Pp 1/02), OTK ZU A 2003, nr 6, poz. 71.
21 Za: Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, za poszczególne lata. Można ogólnie zauważyć, że najczęściej są powoływane następujące wzorce kontroli: z rozdziału I konstytucji art. 2, 7, 20 i 21 ust. 1; z rozdziału II konstytucji art. 31 ust. 3, 32, 45, 47 (w szczególności w związku z art. 51) 64, 65, 67, 68, 70 i 77 ust. 2; z rozdziału III art. 92; z rozdziału IV art. 121 ust. 2, z rozdziału VII art. 165, 167; z rozdziału X art. 217.
22 J. Repel, Zasady orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego RP i ich znaczenie w procesie stosowania norm konstytucji, w: Prawo i kontrola jego zgodności z Konstytucją, red. E. Zwierzchowski,
34
do czynienia z ustalaniem faktów i ich subsumcją pod właściwą normę wyrażoną w konstytucji i ewentualnie skonkretyzowaną w ustawie. Zastosowanie przepisu konstytucji polega tu na skonfrontowaniu z jego treścią przepisu niższej rangi. Możliwość tego skonfrontowania uwarunkowana jest pewnym stopniem zbieżności treści tych przepisów (ściślej: wyrażonych w nich norm)23, to zaś zakłada uprzednie dokonanie ich wykładni. Celem tej konfrontacji jest stwierdzenie istnienia relacji zgodności lub niezgodności obu przepisów, a skutkiem stwierdzenia niezgodności pozbawienie mocy obowiązującej tego przepisu niższej rangi, który jest niezgodny z konstytucją, przy czym skutek ten jest z mocy samej ustawy zasadniczej nierozerwalnie związany ze stwierdzeniem niezgodności24. Można tu zatem mówić nie tyle o bezpośrednim lub pośrednim stosowaniu przepisu konstytucji, w znaczeniu użytym w art. 8 ust. 2, ale raczej o stosowaniu "konfrontacyjnym".
Stosowanie "konfrontacyjne" ma pewne cechy bezpośredniego stosowania konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stosuje bowiem przepis konstytucji "bez pośrednictwa" ustawy25. Z tego punktu widzenia można je nawet traktować jako odmianę stosowania bezpośredniego26. Ale jednocześnie ten rodzaj stosowania ustawy zasadniczej zakłada obowiązywanie ustawy, której treść jest konfrontowana Warszawa 1997, s. 143-144, przytacza pogląd, wedle którego działalność organów sądownictwa administracyjnego i sądownictwa konstytucyjnego "nie jest ani stanowieniem, ani stosowaniem prawa, lecz przybiera zgoła odrębną postać aktywności, sprowadzającą się do kontroli legalności stosowania czy stanowienia prawa", powołując się na publikacje: K. Działochy, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez Sądy, "Studia Prawnicze" 1988, z. 4, s. 3-5, i J. Trzcińskiego, Charakter podstawowej działalności Trybunału Konstytucyjnego, w: Trybunał Konstytucyjny, Wrocław 1987. s. 83-85. W dalszych wywodach sam J. Repel przyjmuje określenie "stosowanie prawa" sformułowane przez Z. Ziem-bińskiego.
23 TK w ramach badania zgodności przepisu niższej rangi z konstytucją bada nie tylko zgodność treściową, ale także kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przez przepisy prawa do wydania danego aktu normatywnego (art. 42 ustawy o TK). Jeżeli zarzut dotyczy przekroczenia przez organ ustanawiający prawo przysługujących mu kompetencji lub naruszenia trybu (procedury) wydania aktu normatywnego, Trybunał najpierw musi dokonać ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny prawnej. Tutaj jedynie można dostrzec pewne podobieństwo do tzw. sądowego stosowania prawa (ustalenie faktów i ich subsumcją pod właściwą normę). W zakresie, w jakim kompetencja oraz tryb wydania aktu normatywnego zostały określone konstytucyjnie, Trybunał Konstytucyjny stosuje te przepisy konstytucji jako wzorzec kontroli (np. przepisy o inicjatywie ustawodawczej, o poprawkach itp.).
24 Utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego przez TK za niezgodny z konstytucją powoduje niemożność jego stosowania. Prawo polskie nie przewiduje wydawania orzeczeń, że przepis jest niezgodny z konstytucją, ale mimo to zachowuje moc obowiązującą. Na podstawie art. 190 ust. 3 TK może tylko oznaczyć inny niż przewidziany w tym przepisie termin utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją. Przeważnie jest to termin późniejszy, czasem jednak nakazuje stosować taki przepis do pewnych sytuacji z przeszłości, zob. niżej pkt 2.5.2.
25 TK wyraźnie zajmuje stanowisko, że nie można ustalać normatywnej treści przepisów konstytucji przez odwołanie do treści ustaw, byłaby to bowiem wykładnia konstytucji w zgodzie z ustawami (zob. np. postanowienie z 20 lipca 2004 r., Ts 116/03, OTK ZU B 2004, nr 3, poz. 182).
26 Np. L. Garlicki, Wprowadzenie do dyskusji, jw" s. 27, jako jedną z postaci bezpośredniego stosowania konstytucji traktuje "stwierdzanie konfliktu między normami (zasadami, wartościami)
35
z treścią przepisu konstytucji. Relacja norm wyrażonych w tych dwóch aktach jest tu zatem zupełnie inna niż w przypadku tzw. współstosowania konstytucji i ustawy. Pojęcie stosowania "konfrontacyjnego" zmusza do modyfikacji wypracowanych dotychczas przez doktrynę definicji "stosowania prawa". Nie jest to ustalanie przez organ państwa konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie obowiązującego prawa27. Zastosowanie przepisu konstytucji jako wzorca kontroli nie wiąże się z jakąkolwiek sytuacją faktyczną, ale ze stwierdzeniem niezgodności dwóch norm, co jest niezależne od tego, czy uprzednio norma kontrolowana została zastosowana do oceny jakiejś sytuacji faktycznej28. Nie może ono być także traktowane jako skorzystanie z uprawnienia do dokonania czynności konwencjonalnej w postaci orzeczenia29 podstawę takiego uprawnienia stanowi art. 188 lubl89 konstytucji, a nie przepisy stanowiące wzorzec kontroli określonego przepisu niższej rangi.
D. PRZEPIS KONSTYTUCJI JAKO WZORZEC KONTROLI Zarówno w art. 188, jak iw art. 79 i art.193 konstytucji użyte zostało sformułowanie mówiące o zgodności "z Konstytucją". Takie samo sformułowanie występuje także w przepisach ustawy o TK, które określają wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek, skarga konstytucyjna i pytanie prawne. Przepis dotyczący wniosku i pytania prawnego wymaga sformułowania "zarzutu niezgodności z Konstytucją" (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK), przepis dotyczący skargi konstytucyjnej wskazania naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Podobną obserwację można sformułować także co do przepisu określającego treść orzeczenia kończącego postępowanie (art. 71 ustawy o TK, konstytucji a normami niższego rzędu". Należy podkreślić, że w tej i w innych swych publikacjach L. Garlicki konsekwentnie opowiada się za wyłącznością kompetencji TK co do orzekania o zgodności
ustawy z konstytucją.
27 Takie określenie, przyjęte w licznych opracowaniach (np. K. Opałek i J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 285; W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 456) zostało szczegółowo opracowane przez ]. Wróblewskiego, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, wyd. U zm. Warszawa 1988, por. tegoż, Wybrane zagadnienia teoretyczne stosowania prawa przez Sąd Najwyższy PRL, Acta UnWersitatis Lodziensis, Folia luridica 45, 1991, s. 7 i n. Element "kwalifikacji prawnej stanu faktycznego" występuje także w opartej na koncepcji procesu decyzyjnego definicji stosowania prawa, sformułowanej przez L. Leszczyńskiego, jw., s. 15. Istnienie relacji zgodności lub niezgodności dwóch przepisów trudno nazwać "stanem
faktycznym" lub "faktem".
28 Inaczej tylko w przypadku skargi konstytucyjnej tu przedmiotem kontroli jest przepis, stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o określonych w konstytucji wolnościach, prawach lub obowiązkach (art. 79 ust. 1). To pojęcie "podstaw" TK traktuje szeroko, nie ograniczając go do przepisów powołanych w tekście aktu rozstrzygającego sprawę.
29 Takie pojęcie stosowania prawa przyjmuje Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznaw-stwa, Warszawa 1980, s. 415-418, tenże w pracy zbiór. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 213-218; również S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznaw-stwa, wyd. 11, Poznań b. r. w., s. 133-134.
36
który w ust. 1 wymaga zamieszczenia w nim "rozstrzygnięcia Trybunału", a w ust. st. 2 mówi o "niezgodności z Konstytucją"). Żaden z tych przepisów nie wymaga zatem expressis verbis wskazania przepisu konstytucji, stanowiącego wzorzec kontroli. Jednakże zgodnie z utrwaloną od początku istnienia TK praktyką zarówno we wnioskach i pytaniach prawnych, jak i w skargach konstytucyjnych wskazywany jest przez podanie numeru artykułu, a czasem i ustępu lub paragrafu konkretny przepis konstytucji.
To samo dotyczy i orzeczeń wydawanych przez Trybunał. W przypadku najogólniej ujętych przepisów konstytucji wskazanie wzorca następuje często przez dalej jeszcze idące uściślenie, np. na tle art. 2 wskazuje się, czy chodzi o naruszenie tego przepisu w części określającej RP jako demokratyczne państwo prawne, czy w części nakazującej realizowanie zasad sprawiedliwości społecznej, zaś w pierwszym przypadku z reguły wymienia się konkretną normę należącą do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego. Wskazanie to ma znaczenie praktyczne wzorzec wskazany w wyroku jest tym samym wzorcem, który został wskazany w treści wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej30. Praktyka ta motywowana jest treścią art. 66 ustawy o TK, według którego "Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi". Takiej wykładni tego przepisu zarzucić można nadmierny rygoryzm, polegający na przyjęciu, że granice wniosku (pytania prawnego, skargi konstytucyjnej) wyznaczone są nie tylko przez wskazanie przedmiotu, ale i wzorca kontroli. W praktyce rygoryzm taki jest jednak nieco łagodzony. Związania granicami wymienionych aktów prowadzących do wszczęcia postępowania TK nie utożsamia ze związaniem zawartymi w nich zarzutami. Przyjmuje się też, że Trybunał z urzędu bada okoliczności wskazane w art. 42 ustawy o TK31. Przede wszystkim zaś wskazany jako wzorzec przepis konstytucji interpretowany jest zawsze w kontekście całej ustawy zasadniczej, a nie w izolacji od jej pozostałych przepisów. Można to zilustrować przykładem sprawy, której przedmiotem jest przepis ograniczający korzystanie z określonego w konstytucji prawa podmiotowego ocena jego zgodności z konstytucją musi uwzględniać treść art. 31 ust. 3, niezależnie od tego, czy wnioskodawca wskazał ten przepis jako wzorzec. W orzecznictwie Trybunału pojawiło się nawet pojęcie acąuis constitutionel jako oznaczenie zasad i wartości wyraźnie w tekście konstytucji nie wysłowionych32.
Zwrócić jeszcze można uwagę, że w razie gdy we wniosku, pytaniu prawnym lub skardze konstytucyjnej wskazano kilka przepisów konstytucji jako wzorzec
30 Jeżeli w piśmie inicjującym postępowanie wyodrębnione zostało żądanie (petitum) i uzasadnienie, przy czym w uzasadnieniu wskazano dodatkowe przepisy konstytucji, TK na ogół traktuje to jako jeden z argumentów wzmacniający uzasadnienie żądania, czasem jednak jako wskazanie dodatkowego wzorca kontroli. Zob. np. wyrok z 19 lutego 2003 r. (P 11/02), OTK ZU A 2003, nr 2, poz. 12.
31 Por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 139-140.
32 Wyrok z 20 listopada 2002 r. (K 41/02), OTK ZU A 2002, nr 6, poz. 83, s. 1083.
37
kontroli, zaś Trybunał uznał zakwestionowany przepis za niezgodny z jednym H z nich, to przeważnie pomija badanie kwestii jego zgodności z pozostałymi prze- Ś pisami, albowiem wynik tego badania nie uchyla skutku polegającego na pozba- Ś wieniu tego przepisu mocy obowiązującej33. I
Wzorcem kontroli jest najczęściej taki przepis konstytucji, który nie nadaje się I do bezpośredniego stosowania (z zasady bowiem to właśnie wtedy mamy do 1 czynienia z obowiązywaniem przepisu niższej rangi, regulującego tę samą materię, 1 której dotyczy przepis konstytucyjny). Ale i przepis bezpośrednio stosowalny może 1 być użyty w roli wzorca kontroli konstytucyjności, jeżeli tylko uregulowana w nim i materia jest uregulowana także przez przepis aktu normatywnego niższej rangi. * Wprawdzie przepis taki jest zbędny, ale przecież zbędność przepisu aktu niższej rangi nie oznacza, że tym samym jest on niezgodny z konstytucją34. Pod względem zaś swej treści przepis taki może być albo zgodny, albo niezgodny z odpowiadają- , ] cym mu przepisem ustawy zasadniczej. W tym drugim przypadku wyrok TK stwierdzający tę niezgodność otwiera drogę do zastosowania zamiast przepisu ustawowego przepisu konstytucji. Natomiast stwierdzenie niezgodności przepisu ustawy z przepisem konstytucji, który został ujęty w sposób tak ogólny, że jego zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy nie jest możliwe, prowadzi z reguły do powstania luki w regulacji ustawowej, wymagającej wypełnienia przez ustawodawcę. Są jednak możliwe sytuacje, w których luka taka nie wystąpi (np. stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisu szczególnego powoduje rozszerzenie zakresu zastosowania przepisu ogólnego)35.
W procesie kontroli konstytucyjności nie chodzi nigdy o dokonanie przez TK ustalenia, czy dany przepis konstytucji można zaliczyć do kategorii przepisów bezpośrednio czy też pośrednio stosowalnych. Trybunał Konstytucyjny bada najpierw, czy dany przepis jest adekwatnym (odpowiednim) wzorcem kontroli zaskarżonego przepisu niższej rangi, następnie zaś czy przepisy te są ze sobą zgodne, to zaś, do której z dwóch wyróżnionych w art. 8 ust. 2 konstytucji kategorii przepisów należy przepis stanowiący wzorzec nie jest przedmiotem jego zainteresowania.
Dobrym przykładem jest tu orzecznictwo w sprawach, w których wzorcem kontroli był art. 77 ust. 1 konstytucji przepis będący przedmiotem rozbieżnych zapatrywań doktryny co do tego, czy należy on do przepisów bezpośrednio stosowalnych. Trybunał Konstytucyjny zastosował ten przepis jako wzorzec kontroli konstytucyjności dwóch przepisów kodeksu cywilnego art. 417 i 41836, art. 160
33 Zob. np. jeden z najnowszych wyroków z 20 kwietnia 2005 r. (K 42/02), do dnia oddania niniejszego tekstu do druku jeszcze niepublikowane.
34 Wydaje się, że można jednak bronić tezy, że z konstytucyjnego przepisu bezpośrednio stosował nego wynika zakaz regulowania tej samej materii w ustawie. W tym kontekście należy jednak przypo mnieć, że nawet ustawa o TK zawiera kilka przepisów powtarzających regulacje konstytucji bez ic! dopełnienia jakąkolwiek nową treścią (zob. przyp.17).
35 Zob. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00), OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256.
36 Tamże.
38
ż 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 260 ż 1 ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. ograniczających wysokość odszkodowania37 oraz art. 769 kodeksu postępowania cywilnego dotyczącego odpowiedzialności odszkodowawczej komornika38. W orzeczeniach tych Trybunał przyjął, że art. 77 ust. 1 konstytucji jest podstawą konstytucyjnego prawa podmiotowego, przy czym realizacja tego prawa następuje przez odpowiednie przepisy ustawowe, odrzucając tym samym implicite pogląd dopuszczający możliwość zasądzenia odszkodowania bezpośrednio na podstawie tego przepisu.
W sprawach wszczętych wniesieniem skargi konstytucyjnej problematyka przepisu mogącego stanowić wzorzec kontroli nasuwa szczególnego rodzaju problemy. Wspomniano już, że wzorcem takim może być jedynie przepis określający konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Orzecznictwo TK wyjaśniło, że nie są nimi tylko przepisy zamieszczone w rozdziale II, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela"39. Przyjmuje się też, że naruszenie określonych w konstytucji wolności i praw może być spowodowane także naruszeniem przepisu konstytucyjnego nie określającego treści tych wolności lub praw (np. polegającym na zamieszczeniu unormowania ograniczającego zakres korzystania z wolności lub prawa w akcie niższym od ustawy)40.
Jako wzorzec kontroli konstytucyjności występować może także przepis objęty zamieszczonym w art. 81 konstytucji wyliczeniem przepisów określających prawa podmiotowe, których "można dochodzić w granicach określonych w ustawie". W świetle orzecznictwa Trybunału przepis taki może stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności nawet w sprawie wszczętej wniesieniem skargi konstytucyjnej41.
To, czy przepis konstytucji, będący wzorcem kontroli, jest przepisem bezpośrednio czy pośrednio stosowalnym może mieć znaczenie przy ocenie skutków wyroku TK. Bardzo obrazowym przykładem tego splotu problemów jest orzeczenie TK z 28 listopada 2001 r. (K 36/01)42, w którym Trybunał stwierdził niezgodność
37 Wyrok z 23 września 2003 r. (K 20/02), OTK ZU A 2003, nr 7, poz. 76.
38 Wyrok z 20 stycznia 2004 r. (SK 26/03), OTK ZU A 2004, nr 1, poz. 3.
39 Stanowisko to zostało wyrażone już w pierwszym wyroku wydanym w sprawie wszczętej na podstawie skargi konstytucyjnej, tj. w wyroku z 23 listopada 1998 r. (SK 7/98), OTK ZU 1998, nr 7, poz. 114 i zostało powtórzone w licznych późniejszych orzeczeniach. Zob. tu w szczególności: postanowienie z 12 grudnia 2000 r. (Ts 105/00), OTK ZU B 2002, nr 1, poz. 59, postanowienie z 24 października 2001 r.(SK 10/01), OTK ZU 2001, nr 7, poz. 225, wyrok z 12 grudnia 2001 r. (SK 26/01), OTK ZU 2001, nr 7, poz. 258, wyrok z 29 kwietnia 2003 r. (SK 24/02), OTK ZU 2003, nr 4, s. 457, wyrok z 14 czerwca 2004 r. (SK 21/03), OTK ZU A 2004, nr 6, poz. 56.
40 Otwarta pozostaje sprawa, czy samoistną i jedyną podstawą skargi konstytucyjnej może być art. 2 konstytucji. Naszym zdaniem przepis ten nie stanowi podstawy konstytucyjnych wolności ani praw. Nie oznacza to, że konstytucyjny katalog wolności i praw jest zamknięty, jednak podstawy dla nieokreślonego wyraźnie w przepisach konstytucji prawa podmiotowego należy szukać raczej w art. 30 niż w art. 2 konstytucji.
41 Zob. np. wyrok z 8 maja 2000 r. (SK 22/99), OTK ZU 2000, nr 4, poz. 107, wyrok z 14 maja 2001 r. (SK 1/00), OTK ZU 2001, nr 4, poz. 84.
42 OTK ZU 2001, nr 8, poz. 255.
39
z konstytucją całego art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. nr 73, poz. 350 ze zm.), mimo że treść tego przepisu w części pokrywała się z treścią z art. 105 ust. 3 konstytucji. W tym wypadku uchylenie przepisu ustawy w wyniku orzeczenia TK nie spowodowało luki w prawie, gdyż jak wyraźnie podkreślił Trybunał w uzasadnieniu powołanego wyroku unormowanie art. 105 ust. 3 konstytucji jest na tyle precyzyjne, że może on być bezpośrednio stosowany zarówno przez izby ustawodawcze, jak i przez organy sądownictwa i prokuratury.
Skoro realizacja podstawowej kompetencji TK polega na kontroli zgodności przepisów prawnych z konstytucją, to jest zrozumiałe, że orzeczenie (ściślej: wyrok, zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o TK) kończące postępowanie zawiera rozstrzygnięcie co do tej zgodności. Ogólnie rzecz biorąc, może ono mieć treść pozytywną lub negatywną, co w praktyce znajduje wyraz w sformułowaniu typu: przepis X jest zgodny (albo: jest niezgodny) z przepisem Y43. Trzymając się tej konwencji nawet w wyrokach stwierdzających niezgodność przepisu z konstytucją Trybunał nie mówi o tym, że przepis ten traci moc obowiązującą. Wzmianka o tym skutku wyroku pojawia się tylko wtedy, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 konstytucji Trybunał odracza termin jego nastąpienia44.
Z punktu widzenia tematu niniejszego opracowania na uwagę zasługują wyroki, w których rozstrzygnięcie o zgodności kontrolowanego przepisu z konstytucją zostało uwarunkowane jego określoną wykładnią. Zaznaczyć trzeba, że dokonanie wykładni zarówno przepisu stanowiącego wzorzec, jak i przepisu stanowiącego przedmiot kontroli jest zawsze koniecznym elementem operacji myślowej prowadzącej do rozstrzygnięcia sprawy, choć nie zawsze znajduje to wyraz w uzasadnieniu wyroku, a wyjątkowo tylko w jego sentencji. Zamieszczenie w wyroku sformułowania określającego wykładnię poddanego kontroli przepisu (zazwyczaj zaczynającego się zwrotem "rozumiany jako") jest uzasadnione wówczas, gdy przepis może być interpretowany w różny sposób, przy czym jedna z tych interpretacji jest zgodna, a inna niezgodna z konstytucją. Wyrok taki nie ma na celu ustalenia "prawidłowej" wykładni kontrolowanego przepisu, a jedynie wykluczenie możliwości jego interpretowania w sposób niezgodny z konstytucją. Na ogół Trybunał określa wykładnię zgodną, czasami jednak zwłaszcza w sprawach wszczętych wniesieniem skargi konstytucyjnej niezgodną z konstytucją45. Tego typu praktyka jest szczególnie interesują-
43 W wyrokach TK stosowana jest także formuła "nie jest niezgodny" na oznaczenie sytuacji, w których dany wzorzec jest nieadekwatny co do kontrolowanego przepisu.
44 Szersze rozważania na temat odroczenia skutków wyroków zob. pkt 2.5.2.
45 Zob. np. wyrok z 8 maja 2000 r. (SK 22/99), OTK ZU 2000, nr 4, poz. 107, wyrok z 10 lipca 2000 r. (SK 12/99), OTK ZU 2000, nr 5, poz. 143, wyrok z 11 grudnia 2001 r. (SK 16/00), OTK ZU 2001, nr 8, poz, 257. Na temat tzw. wyroków interpretacyjnych w literaturze zob.: D. Czoik, Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do wydawania orzeczeń interpretacyjnych, "Jurysta" 2003, nr 12,
40
cym przykładem współstosowania przepisu konstytucyjnego i przepisu aktu niższej rangi.
E. STOSOWANIE PRZEPISÓW KONSTYTUCJI NIE STANOWIĄCYCH WZORCÓW KONTROLI
Przepisy o wszczęciu postępowania przed TK. Obok stosowania przepisów konstytucji jako wzorca kontroli TK stosuje także te jej przepisy, które określają podmioty uprawnione do dokonania czynności prowadzącej do wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Przepisy te są "stosowane" i to "bezpośrednio" przez wskazane w nich podmioty, które w odpowiedni sposób muszą przejawić swoją wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem, ale w pewnym sensie można mówić o ich stosowaniu także przez TK. Trybunał Konstytucyjny nie działa z urzędu i może wszcząć postępowanie tylko na podstawie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej "uprawnionego podmiotu" (art. 31 ust. 1 ustawy o TK46). Skoro konieczną pozytywną przesłanką wyrokowania przez TK w określonej sprawie jest posiadanie przez podmiot składający wniosek, pytanie prawne lub skargę konstytucyjną uprawnienia do skutecznego dokonania tego rodzaju czynności procesowej, to Trybunał oceniając tę kwestię musi zastosować przepis będący podstawą tego uprawnienia.
Podstawowym przepisem dotyczącym wszczęcia przed TK postępowania w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji, jest jej art. 191. W stosunku do art. 189 konstytucji podobną rolę pełni jej art. 192. Zawarte w tych przepisach wyliczenie nie zostało powtórzone w ustawie o TK, nie ma ono odpowiednika także w przepisach ustaw regulujących działanie podmiotów objętych tym wyliczeniem47. Tym samym bezpośrednią podstawą wystąpienia z wnioskiem do TK jest przepis rangi konstytucyjnej.
s. 24 i n.; A. Józefowicz, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjne go, PiP 1999, z. 11, s. 28 i n.; A. Mączyński, O kilku nieporozumieniach dotyczących tzw. wyroków interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, w: Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Warszawa 2005; K. Pietrzykowski, O tak zwanych "interpretacyjnych" wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, "Przegląd Sądowy" 2004, nr 3, s. 15 i n.; J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2002, z. 1, s. 3 i n. Zob. także wewnętrzne opracowanie Zespołu Orzecznictwa i Studiów Biura Trybunału Konstytucyjnego O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego. Wybór wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz piśmiennictwa prawniczego, opracowanie i wstęp B. Banaszkiewicz, M. Wild.
46 Ten przepis ustawy expressis verbis wysławia myśl wyrażoną w art. 191-193 konstytucji.
47 Por. jednak ustawę z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r., nr 26, poz. 319 ze zm.), która w art. 11 ust. 3 stanowi, że "Kościoły i inne związki wyznaniowe mogą składać wnioski do Trybunału Konstytucyjnego na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Trybunale Konstytucyjnym".
41
Wśród podmiotów uprawnionych na podstawie art. 191 konstytucji do wszczęcia postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm przed TK można wyróżnić dwie grupy48.
Do pierwszej grupy należą podmioty oznaczone nazwą indywidualną, a mianowicie: prezydent, marszałek Sejmu, marszałek Senatu, prezes Rady Ministrów, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich i prokurator generalny, a także 50 posłów oraz 30 senatorów (art. 191 ust. 1 pkt 1). Do tej grupy można także zaliczyć Krajową Radę Sądownictwa (art. 191 ust. 1 pkt 2). Są to podmioty, których nazwy przeważnie występują także w innych przepisach konstytucyjnych49.
Do drugiej grupy podmiotów należą podmioty oznaczone nazwą ogólną, a mianowicie: organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3), ogólnokrajowe organy związków zawodowych, ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4) oraz Kościoły i inne związki wyznaniowe (art. 191 ust. 1 pkt 5). Rozstrzygając, czy podmiot występujący z wnioskiem jest podmiotem określonym w art. 191 ust. 1 konstytucji, TK stosuje albo tylko przepisy konstytucji w przypadku tych podmiotów, których status jest w niej określony bezpośrednio, albo przepisy konstytucji łącznie z odpowiednimi przepisami ustawowymi odnoszącymi się do podmiotów zaliczonych do drugiej grupy. Łączne stosowanie przepisów konstytucyjnych i ustawowych jest np. niezbędne do rozstrzygnięcia, czy dany podmiot jest "organizacją zawodową"50.
Podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 konstytucji można także podzielić na podmioty wyposażone w pełną zdolność do poddania kontroli Trybunału wszystkich aktów normatywnych objętych zakresem art. 188 konstytucji (legitymowane generalnie) oraz podmioty, którym taka zdolność przysługuje tylko w sposób ograniczony (legitymowane szczególnie). W przypadku Krajowej Rady Sądownictwa ograniczenie to jest określone wprost w przepisach ustawy zasadniczej podmiot ten może wystąpić do TK z wnioskiem w sprawie zgodności z konstytucją
48 Zob. także art. 192 konstytucji wyliczający podmioty, które mogą wystąpić do TK z wnioskiem w sprawie sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Krąg tych podmiotów jest węższy niż w art. 191 konstytucji.
49 Z wyjątkiem prokuratora generalnego, gdyż nazwa tego organu występuje jedynie w art. 191 ust. 1 konstytucji. Uprawnienie Krajowej Rady Sądownictwa zostało przewidziane w art. 186 ust. 2 konstytucji. W niektórych ustawach dotyczących podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji powtórzona została treść przepisu konstytucyjnego o uprawnieniu danego podmiotu do wystąpienia z wnioskiem do TK, zob. art. 11 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2001, nr 85, poz. 937 ze zm.) i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r, nr 14, poz. 147).
50 Zob. np. orzeczenia TK dotyczące wykładni nazwy "organizacja zawodowa" użytej w art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji: postanowienie z 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 114; postanowienie z 9 kwietnia 2002 r., U 8/01, OTK ZU 2002, nr 1, poz. 25.
42
aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 konstytucji). Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 3-5 konstytucja ogranicza ich uprawnienie tylko ogólnie, mówiąc o "sprawach objętych ich zakresem działania" (art. 191 ust. 2 konstytucji). Zastosowanie tych przepisów ustawy zasadniczej wymaga zatem także sięgnięcia do konkretnych regulacji nie tylko konstytucyjnych, ale i ustawowych, a nawet statutowych. Co do wniosków pochodzących od tych podmiotów ustawa o TK przewiduje procedurę tzw. wstępnego rozpoznania (art. 36 ustawy o TK), mającą na celu badanie warunków formalnych, w tym także uprawnienia danego podmiotu do wystąpienia z wnioskiem. Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, że kwestia spełnienia tych wymagań może być badana nie tylko we wstępnym rozpoznaniu, ale w toku całego postępowania przed Trybunałem51.
Gdy chodzi o podmioty kolegialne (np. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego) TK musi także rozstrzygnąć, czy wyrażona we wniosku wola zainicjowania postępowania przed Trybunałem została wyrażona w prawidłowo podjętej uchwale tego podmiotu52. Wymaga to zastosowania przepisów dotyczących danego rodzaju podmiotów, zamieszczonych nie tylko w ustawach, ale często i w aktach wewnętrznych. Prowadzi to do współstosowania normy konstytucyjnej i normy niższej rangi. To samo dotyczy i ustalenia, czy wniosek został sporządzony przez właściwy organ53.
Artykuł 191 ust. 1 pkt 6 konstytucji wśród podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania przed TK wymienia także "podmioty określone w art. 79 Konstytucji". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do TK w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w konstytucji54.
51 Zob. np. postanowienie z: 11 października 2000 r. (K 8/00), OTK ZU 2000, nr 6, poz. 196, 21 listopada 2001 r. (K 31/01), OTK ZU 2001, nr 8, poz. 264, 28 maja 2002 r. (K 7/02), OTK ZU A 2002, nr 3, poz. 39, 16 października 2002 (K 23/02), OTK ZU A 2002, nr 5, poz. 76.
52 Zob. np. postanowienia z: 7 lipca 2003 r. i 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02), OTK ZU B 2004, nr 1, poz. 1 i 2, 10 maja 2004 r. (Tw 1/04), OTK ZU B 2004, nr 3, poz. 170, 9 czerwca 2004 r. (Tw 2/04) OTK ZU B 2004, nr 5, poz. 258, 14 lipca 2004 r. (Tw 15/04), OTK ZU B 2004, nr 4, poz. 235, 23 listopada 2004 r. (Tw 9/04), 22 grudnia 2004 r. (Tw 30/04), 6 grudnia 2004 r. (Tw 34/04) do dnia oddania niniejszego tekstu do druku jeszcze niepublikowane.
53 Zob. charakterystyczne w tym względzie postanowienie TK z 22 grudnia 2004 r. (Tw 30/04) do dnia oddania niniejszego tekstu do druku jeszcze niepublikowane.
4 Z art. 191 pkt 6 wynika, że pojęcie skargi jest podrzędne w stosunku do pojęcia wniosku, skoro jego pierwsze słowa brzmią: "Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188...". Co do rozbieżności terminologicznej między art. 79 i art. 188 pkt 5 konstytucji zob. wyżej przyp. 18. Przepisy ustawy o TK regulują łącznie postępowanie w sprawach wszczętych z wniosku i pytania prawnego (z pewną odrębnością co do wniosków pochodzących od podmiotów, których dotyczy art. 191 ust. 2
43
Artykuł 79 konstytucji wyraźnie odsyła do ustawy, nie wyjaśniając wszakże expressis verbis, czy jest to ta sama ustawa, której wydanie przewiduje jej art. 197. Artykuł 46 ustawy o TK w części powtarza unormowanie konstytucyjne, w części je uzupełnia. Powoduje to konieczność współstosowania tych przepisów przez TK. W swej praktyce orzeczniczej Trybunał stanął wobec konieczności rozwiązania problemów interpretacyjnych, przede wszystkim związanych z użytymi w art. 79 pojęciami takimi jak np. "każdy"55, "ostateczne orzeczenie"56, "konstytucyjne wolności i prawa"57. Artykuł 79 ust. 1 i art. 191 ust. 1 pkt 6 są podstawą kompetencji do wniesienia skargi konstytucyjnej. Skoro kompetencja ta realizowana jest przez podmiot nie będący organem władzy publicznej, uzasadnione wydaje się rozszerzenie w tym punkcie pojęcia "stosowanie Konstytucji" przez objęcie nim także wniesienia skargi konstytucyjnej.
Kolejnym przepisem należącym do omawianej kategorii jest art. 193 konstytucji, przyznający każdemu sądowi uprawnienie do przedstawienia TK pytania prawnego w związku zawisłą przed tym sądem sprawą58. Przepis ten nadaje się do bezpośredniego zastosowania, ale mimo to został dosłownie powtórzony w art. 3 ustawy o TK. Stosowanie tego przepisu przez TK polega w pierwszej kolejności na ustaleniu zależności między odpowiedzią na pytanie prawne i rozstrzygnięciem sprawy zawisłem przed sądem tę sprawę rozpoznającym59. Ustalenie tej zależności nie jest możliwe bez oceny treści kontrolowanego przepisu i w tym znacze-
konstytucji), a odrębnie w sprawach ze skargi konstytucyjnej. Można też zauważyć, że nazwa "akt normatywny" występuje w tej ustawie w znaczeniu odmiennym od przyjętego w przepisach konstytucji.
55 Zgodnie z orzecznictwem zakres tej nazwy obejmuje nie tylko osoby fizyczne (bez względu na ich obywatelstwo), ale także inne podmioty, którym przysługują konstytucyjne wolności i prawa, w tym osoby prawne prawa prywatnego, ale nie prawa publicznego (np. jednostki samorządu terytorialnego), zob. w szczególności postanowienia TK z: 26 października 2001 r. (Ts 72/01), OTK ZU 2001, nr 8, poz. 298, 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r. (Ts 148/00), OTK ZU 2001, nr 3, poz. 72 i 73, 12 października 2004 r. (Ts 35/04) do dnia oddania niniejszego tekstu do druku jeszcze niepublikowane.
56 Zgodnie z orzecznictwem jest to pojęcie autonomiczne. Takie stanowisko znalazło wyraz już w postanowieniu pełnego składu TK z 4 lutego 1998 r. (Ts 1/97), OTK ZU 1998, nr 2, poz. 18.
57 Zob. przyp. 39 i 40. TK zajął stanowisko, że w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej zarzut naruszenia wyrażonej w art. 32 konstytucji zasady równości może być rozpatrzony tylko, gdy w danej sytuacji doszło do naruszenia któregoś z konstytucyjnych praw podmiotowych lub wolności skarżącego, postanowienie z 24 października 2001 r.(SK 10/01), OTK ZU 2001, nr 7, poz. 225.
58 Wydaje się, że tak sformułowany przepis powinien być umieszczony raczej w podrozdziale grupującym przepisy dotyczące sądów. Merytorycznie i funkcjonalnie pytanie prawne jest rodzajem wniosku, zatem nazwa, jaką opatrzono tę instytucję, nie wydaje się fortunnie dobrana. Co do różnych znaczeń, w jakich przepisy prawne posługują się czasownikiem "może", zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, wyd. XVIII, Warszawa 1995, s. 123-125. W orzecznictwie TK powinność przedstawienia pytania prawnego wywodzi się z przewidzianej w art. 178 ust. 1 podległości sędziego konstytucji, zob. w szczególności wyrok z 31 stycznia 2001 r. (P4/99), OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5.
59 Według art. 32 ust. 3 ustawy o TK pytanie prawne powinno "wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione", ale Trybunał ma prawo skontrolowania prawidłowości tego wskazania.
44
niu można tu mówić o współstosowaniu przepisu konstytucji i przepisu niższej
rangi60.
Przepisy dotyczące orzeczeń TK. Efekt przeprowadzonej przez TK kontroli zgodności prawa znajduje swój wyraz w kończącym postępowanie orzeczeniu. Konstytucja w art. 190 reguluje zagadnienia trybu "zapadania" i ogłaszania oraz cech i skutków orzeczeń TK. Regulacja ta w znacznym stopniu została uszczegółowiona w ustawie o TK, co w praktyce Trybunału oznacza konieczność współstosowania tych przepisów.
W art. 190 konstytucja posługuje się ogólnym terminem "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego". Ustawa o TK rozróżnia natomiast "wyroki" i "postanowienia" (zob. przede wszystkim art. 70 oraz art. 50, 73, 74 i 75), a także mówi odrębnie o uzasadnieniu orzeczenia (zob. np. art. 71).
Artykuł 190 ust. 5 konstytucji stanowi, że orzeczenia TK zapadają większością głosów. Przepis ten nadaje się do bezpośredniego stosowania, mimo to jednak został powtórzony w art. 68 ust. 1 ustawy o TK. Konstytucja nie rozstrzyga, czy Trybunał wydaje orzeczenia w pełnym składzie, a więc przez sędziów w liczbie wskazanej w jej art. 194 ust. 1 in principe, czy w mniejszych składach. Kwestie te są szczegółowo regulowane w ustawie (zob. przede wszystkim art. 25 ustawy oTK).
Kolejnym przepisem z tej grupy jest art. 190 ust. 2, który stanowi, że orzeczenia Trybunału w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, a jeżeli akt nie był ogłoszony w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski". Przepis ten adresowany jest zatem zarówno do organu wydającego dany organ urzędowy, jak do TK. Stosowanie tego przepisu przez TK polega na tym, że prezes Trybunału przekazuje odpis orzeczenia do organu wydającego właściwy organ urzędowy. Podstawą tej czynności jest art. 190 ust. 2 konstytucji, ale to samo wyraźnie mówi rozwijający go art. 79 ustawy o TK61.
60 Podobne regulacje przewidują art. 14 i 21 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 857 ze zm.), dotyczące wystąpienia do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności celów partii politycznej z konstytucją przez sąd w toku postępowania ewidencyjnego. Chodzi tu o inicjowanie kontroli przez sąd prowadzący rejestrację partii politycznych. Nie jest to rozszerzenie materialnej kompetencji TK, opartej na art. 188 pkt 4, ale swego rodzaju uzupełnienie unormowania zawartego w art. 193.
61 Regulacja ta została także częściowo powtórzona, częściowo uszczegółowiona w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.) zob. art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1 pkt 3 i art. 15. Ponadto * art. 10 ust. 2 pkt ustawa ta przewiduje ogłoszenie w MP postanowienia TK o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP oraz powierzeniu marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków prezydenta RP (pkt 5) oraz postanowienia TK w sprawach sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (pkt 6).
45

Do ogłoszenia wyroku we właściwym organie urzędowym nawet oczywiście niekonstytucyjny przepis ustawy obowiązuje i musi być stosowany. Obowiązek stosowania ustaje z dniem ogłoszenia wyroku w sposób określony w art. 190 ust. 2 albo w "innym" terminie określonym przez TK w granicach z art. 190 ust. 3 zdanie 2 konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 3 termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a dwunastu miesięcy gdy chodzi o inny akt normatywny. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o TK termin ten określa się w orzeczeniu TK, zaś z kontekstu tego przepisu wynika, że chodzi o to orzeczenie (wyrok), w którym dany przepis został uznany za niezgodny z konstytucją62. Na podstawie art. 190 ust. 3 zdanie 1 konstytucji TK ma kompetencję do nakazania dalszego stosowania przepisu uznanego za niezgodny z ustawą zasadniczą. W świetle orzecznictwa kompetencja ta dotyczy także sytuacji powstałych
w przeszłości63.
W art. 190 ust. 3 zd. 3 powiedziano, że w przypadku orzeczeń, które łączą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, TK określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią RM. Z przepisu tego wynika więc, że w tego rodzaju sprawie Trybunał ma obowiązek wystąpić do RM o przedstawienie opinii co do terminu utraty mocy obowiązującej i zapoznania się z nią, zaś RM ma obowiązek przedstawienia Trybunałowi takiej opinii64. Artykuł 44 ustawy o TK precyzuje, że opinia RM powinna być przedstawiona w terminie dwóch miesięcy, dodając zarazem, że brak opinii po upływie tego terminu nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.
Trybunał Konstytucyjny korzysta z kompetencji przedłużenia mocy obowiązującej niezgodnego z konstytucją przepisu nie tylko w sytuacji, gdy natychmiastowe wejście w życie orzeczenia o niekonstytucyjności wymagałoby nakładów nie przewidzianych w ustawie budżetowej, ale i w innych sytuacjach, a więc wtedy, gdy skutkiem natychmiastowego wyeliminowania niekonstytucyjnego przepisu z porządku prawnego jest powstanie nie dającej się usunąć w drodze wykładni luki, gdy powodowałoby to naruszenie innych wartości konstytucyjnych, w szczególności gdy przemawia za tym potrzeba ochrony stabilności ukształtowanych na podstawie danych przepisów stosunków prawnych. Odroczenie wejścia w życie wyroku stwarza organowi stanowiącemu prawo możliwość dostosowania obowiązującego pra-
62 TK odroczył wejście w życie: w 1998 r. w 2 na 33 wyroki, w 1999 r. w 5 na 52 wyroki, w 2000 r. w 7 na 52 wyroki, w 2001 r. w 4 na 64 wyroki, w 2002 r. w 8 na 61 wyroki, w 2003 r. w 6 na 70 wyroków, w 2004 r. w 13 na 79 wyroków, za: Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r.
63 Zob. w szczególności wyrok z 31 stycznia 2001 r. (P4/99), OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5, w którym przewidziano stosowanie uznanych za niezgodne z konstytucją przepisów o dziedziczeniu gospodarstw rolnych do spadków otwartych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
64 W praktyce zdarzało się, że przedstawiona opinia prezentowała stanowisko w kwestii zgodności zaskarżonego przepisu z konstytucją (zgodne ze stanowiskiem przedstawionym już Trybunałowi przez prokuratora generalnego), nie wypowiadając się na temat pożądanej długości terminu odroczenia.
46
wa do stanu zgodnego z konstytucją. Poza zakresem kompetencji TK pozostaje wskazywanie ustawodawcy, jakie rozwiązania powinien wprowadzić do nowej regulacji ustawowej. Jednocześnie jednak Trybunał podkreśla, że zaniechanie przyjęcia takiej regulacji przed wejściem w życie orzeczenia TK powoduje powstanie stanu sprzecznego z konstytucją i stanowi naruszenie konstytucyjnych obowiązków organów odpowiedzialnych za stanowienie prawa65.
I wreszcie ostatni przepis z tej grupy, a mianowicie art. 190 ust. 4 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie TK o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten odsyła zatem wyraźnie do ustaw, które mają określić "zasady i tryb" ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że jednak sam ten przepis nakłada pewne obowiązki na organy prowadzące postępowanie (powinność ponownego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zmienionego w następstwie wyroku TK stanu prawnego). W jednym z ostatnich orzeczeń TK uznał, że przepis ten jest podstawą prawa podmiotowego, którego skuteczna realizacja zależy od treści regulacji ustawowej66.
3. POGLĄD TK NA TEMAT POJĘCIA BEZPOŚREDNIEGO STOSOWANIA KONSTYTUCJI
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie zajął wyraźne stanowisko także co do pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji w rozumieniu jej art. 8 ust. 2. Wypowiedzi te Trybunał sformułował w związku z poglądem reprezentowanym przez niektóre składy orzekające SN, a w ślad za nimi i część sądów niższych instancji, zgodnie z którym z zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, zapisanej w jej art. 8 ust. 2, wynika [kompetencja do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu ustawy niezgodnego z ustawą zasadniczą6!7. Przyjęcie tego
65 Liczne przykłady niedokonania koniecznych zmian ustawodawczych przed upływem terminu określonego przez TK na podstawie art. 190 ust. 3 konstytucji podano w Informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r., s. 57--61.
66 Wyrok z 18 kwietnia 2005 r. (SK 6/05) do dnia oddania niniejszego tekstu do druku jeszcze niepublikowany.
f- Problem ten jest także dyskutowany w doktrynie. Zob. np. L. Garlicki, Wprowadzenie, jw., j^J. Haczkowska, Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji w działalności orzeczniczej sądów, ..Przegląd Sejmowy" 2005, nr w s. 57 i n.; M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyj-"ego dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa
47
poglądu oznacza konsekwentnie przyznanie takiej kompetencji nie tylko sądom, ale także innym organom władzy publicznej.
Trybunał Konstytucyjny reprezentuje jednoznacznie sformułowaną tezę o wyłączności kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności hierarchicznej prawa i braku możliwości kontroli incydentalnej o skutkach ograniczonych do konkretnej sprawy68. Domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone tylko wyrokiem wydanym przez Trybunał Konstytucyjny. Potwierdza to wyżej sformułowaną tezę o konieczności rozróżnieniaflstosowania bezpośredniego] i tzwfstoso-wania konfrontacyjnego/przepisów konstytucji. ~*
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że bezpośrednie stosowanie konstytucji może przybierać różne formy, których odrębności nie należy zacierać. Może ono polegać najtraktowaniu norm i zasad ustawy zasadniczej jako bezpośredniej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych! Nie ma przeszkód, aby sądy wykorzystywały konstytucję w taki sposób, ale wymaga to zwrócenia uwagi na dwie dalsze kwestie.To pierwsze, możliwość stosowania postanowień konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć sądowych pojawi się tylko wtedy, gdy dane postanowienie zostanie sformułowane w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej tylko na jego podstawie. Po drugie, bezpośrednie stosowanie konstytucji nie może prowadzić do pomijania obowiązujących regulacji ustawowych. Ponieważ w naszym porządku prawnym bardzo niewiele jest materii, w których unormowania konstytucyjne nie znalazły konkretyzacji i rozwinięcia w ustawodawstwie zwykłym, proces bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej przybiera zwykle postać współstosowa-nia normy (zasady) konstytucyjnej i odpowiednich norm ustawowych.
Zdaniem TK wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez konstytucję i ustawy, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców. Na tle art. 193 konstytucji każdy sąd może oczywiście rozważać kwestię zgodności unormowania ustawowego z postanowieniami konstytucyjnymi i w razie pojawienia się
Filipka, Kraków 2001, s. 278 i nast.; S. Kaźmierczyk, Wsprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji (Uwagipolemiczne w związku z artykułem Sławomiry Wronkowskiej), PiP 2002, z. 4, s. 72 i n.; W. Kręcisz, Konsekwencje zasady bezpośredniego stosowania konstytucji i zasady niezawisłości sędziowskiej dla statusu władzy sądowniczej na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r, w: Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, Lublin 2000, s. 99 i n.; A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5, s. 3 i n.; P. Mikuli, W sprawie ewentualnej możliwości kontroli konstytucyjności ustaw przez sądy (uwagi w związku z art. 8 ust. 2, 178 ust. 1 oraz 193 Konstytucji RP na tle porównawczym, w: Szkice o zasadach i instytucjach ustrojowych 11 i 111 Rzeczypospolitej, red. nauk. J. Czajowski, M. Grzybowski, Kraków 2002, s. 185 i n.; B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 2002, z. 8, s. fR Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Zakamycze 2003} s. 282 i nast.; S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, z. 9, s. 3 i n.;
68 Zob. np. postanowienie z 22 marca 2000 r. (P 12/98), OTK ZU 2000, nr 2, poz. 67, wyrok z 4 października 2000 r. (P 8/00), OTK ZU 2000, nr 6, poz. 189, wyrok z 31 stycznia 2001 r.r. (P 4/99), OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5, wyrok z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00), OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256.
48
wątpliwości kierować odpowiednie pytania prawne do TK. Dopóki jednak sąd nie zdecyduje się na skorzystanie z tej drogi /dla wyeliminowania normy ustawowej nie może jej po prostu pomijać w procesie orzekaniajflrybunał Konstytucyjny zauważył, że w działaniach niektórych sądów rysuje się swoisty deficyt refleksji konstytucyjnej, polegający na niedostrzeganiu problemów konstytucyjnych nawet w sytuacjach, gdy potrzeba skierowania pytania prawnego do TK rysuje się w sposób oczywisty, a z drugiej strony, w działaniach niektórych sądów zaznacza się zjawiskofnadaktywności I konstytucyjnej', czyli skłonności do samodzielnego podejmowania arbitralnych rozstrzygnięć, ubieranych w formę bezpośredniego stosowania konstytucji w sytuacjach, gdy przewiduje ona konieczność zachowania drogi pytania prawnego.
Ważkim argumentem przytaczanym przez TK jest także brak w konstytucji przepisu przyznającego kompetencje do kontroli konstytucyjności prawa innym organom niż TK. W szczególności za normę kompetencyjną nie może być uznany art. 178 ust. 1 konstytucji. Wskazany przepis wyraża zasadę niezawisłości sędziowskiej, której podstawową gwarancją jest to, że sędzia podlega "tylko konstytucji oraz ustawom". Będąc normą gwarancyjną, a nie kompetencyjną, przepis ten nie daje podstawy do formułowanie tezy głoszącej, że sędzia może w konkretnej sprawie odstąpić od stosowania obowiązującej ustawy, którą sam uznał za niezgodną z konstytucją, w myśl omawianego przepisu jest on bowiem związany zarówno konstytucją jak i ustawami. Istotnego argumentu przemawiającego przeciw tej koncepcji dostarcza także treść art. 195 ust. 1 konstytucji. Porównanie obu wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie pozycji sędziego sądu powszechnego, sądu administracyjnego i SN z jednej, a sędziego TK z drugiej strony. Pierwszych wiążą także ustawy, drudzy natomiast podlegają wyłącznie konstytucji.
Poza wskazanymi wyżej argumentami przytaczanymi w uzasadnieniach wyroków TK można wskazać jeszcze dalsze argumenty, dotychczas przez Trybunał nie powoływane.
Otóż skoro w myśl art. 190 ust. 3 konstytucji ustawa niezgodna z ustawą zasadniczą traci moc obowiązującą dopiero w dniu ogłoszenia wyroku TK, a nawet później w dacie oznaczonej w wyroku to jest jasne, że do tej chwili przysługuje jej moc obowiązująca, której odpowiednikiem jest powszechny obowiązek stosowania tej ustawy/Wyklucza to możliwość incydentalnej odmowy stosowania takiej ustawy, taka odmowa oparta jest bowiem na założeniu, że w istocie ustawa niezgodna z konstytucją nie obowiązuje. Nie nadaje się zaś do obrony teza, że ta sama przyczyna (czyli niezgodność ustawy z konstytucją) powoduje dwa wykluczające się następstwa, a mianowicie automatyczne nieobowiązywanie ustawy i możliwość pozbawienia jej mocy obowiązującej wyrokiem TK69.
Wśród argumentów przytaczanych na rzecz tezy dopuszczającej możliwość odmowy zastosowania przez sąd obowiązującego przepisu ustawowego znajduje
69 A M
49
się także teza, że taka kompetencja sądu nie pokrywa się z kompetencją TK, gdyż sąd tylko odmawia zastosowania danego przepisu ustawy w konkretnej sprawie, natomiast wyrok TK jest skuteczny erga omnes. Nietrafność tego argumentu można wykazać prostym przykładem, opartym na obserwacji, że niektóre orzeczenia sądów powszechnych są skuteczne erga omnes, jak np. orzeczenie rozwodu (art. 435 ż 1 k.p.c.)- Wyobraźmy sobie, że organ administracji, np. wojewoda, przypisuje sobie kompetencję do rozwiązania małżeństwa ze skutkiem inter partes, opierając to na podobnym argumencie, że tym samym nie wchodzi w kompetencję sądów, która obejmuje rozwiązanie małżeństwa tylko ze skutkiem erga omnes. Poza tym art. 188 konstytucji zalicza do kompetencji Trybunału orzekanie w wymienionych w tym przepisie sprawach, nie czyniąc zastrzeżenia, że chodzi tu tylko o orzekanie ze skutkiem powszechnie obowiązującym.
Porównanie operacji intelektualnej, dotyczącej stwierdzenia niezgodności z konstytucją w postępowaniu przed TK i w postępowaniu przed sądem lub organem administracji prowadzi do następujących obserwacji. Oba działania zmierzają w tym samym kierunku, a mianowicie do zapobieżenia stosowania danego przepisu ustawy. W postępowaniu przed TK jest to kwestia główna (wyrok musi rozstrzygać o tej tylko kwestii, przy czym wyrok taki może być wydany tylko z inicjatywy podmiotu upoważnionego do tego przez konstytucję), zaś skutek w postaci utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu następuje ex legę. W postępowaniu przed sądem lub innym organem mogłaby to być tylko kwestia incydentalna (wpadkowa) względem zasadniczego przedmiotu postępowania, którym jest np. zasadność aktu oskarżenia, powództwa, wniosku itp. Rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej nie znajduje odrębnego wyrazu w orzeczeniu kończącym rozpatrywaną sprawę. Wskutek "pominięcia" przepisu ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia sprawa teoretycznie może być rozstrzygnięta na podstawie innego przepisu, tj. albo przepisu tej samej rangi (np. gdy niezgodność z konstytucją dotyczy przepisu szczególnego), albo na podstawie bezpośrednio stosowalnego przepisu konstytucji. Takie sytuacje mogą jednak zdarzyć się rzadko, regułą będzie powstanie luki, a więc jeżeli sprawa ma być rozstrzygnięta organ ją rozstrzygający musi sam stworzyć normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia. Byłoby to zaś wyraźne wykroczenie poza obszar stosowania prawa.
Stosowanie tezy o dopuszczalności incydentalnej odmowy zastosowania ustawy może pociągać za sobą następstwa niekorzystne zarówno z punktu widzenia ochrony wolności i praw jednostki, jak i wartości istotnych dla funkcjonowania systemu prawnego70. Zdaniem TK konstytucyjny system środków mających za-
70 Przykładu dostarcza sprawa dotycząca problemu zgodności z konstytucją jednego z przepisów ordynacji wyborczej z 1998 r. do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z 12 sierpnia 2003 r. (I Ns 12 /03) odmówił zastosowania tego przepisu z powodu jego niezgodności z konstytucją (postanowienie zostało wydane w składzie jednoosobowym i nie zawiera uzasadnienia, a nawet powołania przepisu konstytucji; z akt sprawy wynika, że chodzi o art. 32 konstytucji). Natomiast TK w późniejszym wyroku z 13 lipca 2004 r. (P 20/03, OTK ZU
50
pewnić zgodność z konstytucją całokształtu przepisów wchodzących w skład systemu prawnego można zatem ocenić jako zupełny i zdolny do osiągnięcia zamierzonego przez ustrojodawcę celów. Przyznanie sądom (tym bardziej organom administracji) kompetencji do odmowy zastosowania obowiązującej ustawy nie jest wypełnieniem luki w systemie środków ochrony konstytucji, bo takiej luki po prostu nie ma.
A 2004, nr 7, poz. 69) ocenił ten sam przepis ordynacji jako zgodny z konstytucją. Sprawa ta pokazuje dobitnie, jak dysfunkcjonalna i niebezpieczna z punktu widzenia zasad państwa prawnego jest koncepcja wyprowadzająca z art. 8 ust. 2 konstytucji podstawę do incydentalnej odmowy zastosowania ustawy z powodu jej niezgodności z konstytucją. Szerzej, Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r., s. 27-28.
f
Walerian Sanetra
BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP W ORZECZNICTWIE SĄDU NAJWYŻSZEGO
>
1. KRÓTKIE WPROWADZENIE
Kwestia bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych przez sądy, w tym zwłaszcza przez SN, jest znana i obecna w dyskusjach prawniczych od dłuższego czasu. Przed uchwaleniem Konstytucji RP w 1997 r. łączyła się przy tym ona dość ściśle z zagadnieniem związania sądów (SN) powszechnie obowiązującą wykładnią ustaw ustalaną początkowo przez Radę Państwa, a następnie przez Trybunał Konstytucyjny. W dyskusji na te tematy wywodzono m.in., że skoro sędziowie według regulacji konstytucyjnej podlegają tylko ustawie, to nie może ich wiązać wykładnia ustalana przez TK oraz że związanie ustawą obejmuje także związanie normami konstytucyjnymi1. Zagadnienie bezpośredniego stosowania reguł konstytucyjnych przez sądy (SN) stanęło w nowym świetle po uchwaleniu nowej Konstytucji w 1997 r., a to m.in. z uwagi z jednej strony na wprowadzenie do niej art. 8 ust. 2, w myśl którego przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej, oraz ustanowienie zasady, że sędziowie podlegają tylko konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1), jak również z drugiej strony z tego względu, że zgodnie z art. 193 każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193), a ponadto dlatego, że orzeczenia TK mają moc powszech-
1 Por. W. Sanetra, W sprawie związania sądów powszechnie obowiązującą wykładnią ustaw, "Przegląd Sądowy" 1996, nr 9, s. 4 i n.; tenże, Wyjaśnianie przepisów prawnych przez SN a zagadnienie powszechnej wykładni ustaw, .Przegląd Sądowy" 1992, nr 4; tenże, Orzecznictwo sądowe wobec obwieszczeń Prezesa TK o niezgodności aktów ustawowych z Konstytucją, "Przegląd Sądowy" 1995, nr 4. Por. także A. Filcek, Ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw przez Trybunał Konstytucyjny, NP 1991, nr 1 -3; K. Kolasiński, Sąd Najwyższy a Trybunał Konstytucyjny zbieżność i rozdzielność funkcji, "Przegląd Sądowy" 1992, nr 4; A. Stelmachowski, Sąd Najwyższy kontra Trybunał Konstytucyjny, czyli spór o wykładnię, "Przegląd Sądowy" 1996, nr 2; K. Działocha, S. Pa-wela, Zmiany zakresu właściwości Trybunału Konstytucyjnego de legę lata i de legę ferenda, PiP 1989, nr 11.
52
nie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1) i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, powodując utratę mocy obowiązującej (w razie stwierdzenia określonej kolizji między normami prawnymi) aktu normatywnego (art. 190 ust. 3).
Warunkiem bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy (SN) nie jest istnienie w niej normy tego typu, jak jej art. 8 ust. 2, gdyż na co m.in. wskazuje praktyka ukształtowana pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych jej przepisy i tak musiałyby być bezpośrednio stosowane w określonym zakresie i w określonych sytuacjach2. Wprowadzenie do konstytucji art. 8 ust. 2 jedynie mocniej podkreśla normatywny charakter tego aktu prawnego i jego nadrzędność w wewnętrznym porządku prawnym. Wynika z niego przy tym, że zasadą jest bezpośrednie stosowanie konstytucji, natomiast do wyjątków należy jej stosowanie w sposób pośredni. Szczególnie złożone i ważne problemy pojawiają się w związku ze stosowaniem tych norm ustawy zasadniczej, które określają wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela3. Zwłaszcza w ich kontekście przepis art. 8 ust. 2 powinien być traktowany jako swoista metanorma, która nakazuje takie rozumienie przepisów ustanawiających konstytucyjne wolności, prawa i obowiązki, przy którym zapewnione jest co do zasady bezpośrednie ich stosowanie. Przepisy te są dodatkowo godne szczególnej uwagi, bo stosunkowo często w związku z nimi w orzecznictwie sądowym (SN) pojawia się problem bezpośredniego stosowania konstytucji. Już na wstępie podkreślenia wymaga to, że od czasu wejścia w życie Konstytucji RP w orzecznictwie sądowym, w tym zwłaszcza w orzecznictwie SN, coraz częściej obecny jest problem bezpośredniego stosowania jej przepisów. Źródłem tego zjawiska, obok innych przyczyn, jest oddziaływanie na SN rozstrzygnięć zapadających w TK, jak również sukcesywnie narastające z biegiem lat odwoływanie się przez strony procesu do przepisów konstytucji i wywodzenie bezpośrednio z nich określonych roszczeri.[Świadczy to o podnoszeniu się stopnia znajomości przepisów ustawy zasadniczej w społeczeństwie oraz ugruntowywaniu się przekonania, że główne wolności i prawa człowieka i obywatela są właśnie w niej bezpośrednio uregulowane^ Mimo narastającego orzecznictwa SN i coraz większej liczby orzeczeń, w ktf>" rych znajdują się odniesienia do kwestii bezpośredniego stosowania konstytucji, w moim przekonaniu trafne jest twierdzenie, że gdy idzie o pojmowanie samego terminu "bezpośrednie stosowanie konstytucji", to w orzecznictwie SN (w uzasadnieniach jego rozstrzygnięć) brak jest szerszej refleksji na temat tego, czym zwłaszcza w pojęciu art. 8 ust. 2 jest to "bezpośrednie stosowanie konstytucji (przepisów Konstytucji RP)". Termin ten rozumiany jest na ogół w sposób intuicyjny. Brak też jest szerszej refleksji na temat granic między stosowaniem prawa a jego wykładnią i tym samym w kwestii bezpośredniego stosowania Konstytucji
W zakresie spraw z zakresu prawa pracy por. np. W. Sanetra, Konstytucyjna ochrona wolności ' praw pracowniczych, "Przegląd Sądowy" 1998, nr 5, s. 17 i n.
Por. np. L. Florek, Zgodność przepisów prawa pracy z Konstytucją, PiZS 1997, nr 11; tenże, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, PiP 1997, nr 11-12; W. Sanetra, Prawa (wolno-ści) pracownicze w Konstytucji, PiZS 1997, nr 11.
53
RP niejako "pod przykrywką" wykładni jej przepisów bądź też wykładni przepisów niższego rzędu "w duchu Konstytucji", gdy wykładnia ta w istocie wykracza poza tego "ducha", a stanowi zastosowanie konkretnego przepisu konstytucji.
2. WIĄŻĄCE I NIEWIĄŻĄCE WYPOWIEDZI SN W KWESTII STOSOWANIA KONSTYTUCJI
W ramach wyjaśnień wstępnych zastanowienia się wymaga nie tylko to, co należy pojmować poprzez wyrażenie "bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP", ale także kwestia dotycząca tego, co mieści się pod pojęciem "orzecznictwo SN". Jest tak głównie dlatego, że wypowiedzi SN mają różną wagę oraz różny status metodologiczny i ontologiczny, to zaś nie może być pomijane, gdy dokonuje się próby oceny, jaką rolę i wagę w praktyce orzecznictwa SN (a także odpowiednio i innych sądów sądów powszechnych, sądów administracyjnych, TK) ma bezpośrednie stosowanie konstytucji. W szczególności inną wagę mają wypowiedzi tego sądu, które mają charakter wiążący, a inny walor mają jego wypowiedzi niewiążące. W moim przekonaniu kwestia ta zasługuje na podkreślenie, bo często w rozważaniach nauki i doktryny prawa na orzecznictwo SN patrzy się niejako w sposób globalny, bez dostatecznego uwzględnienia charakteru i mocy wiążącej jego poszczególnych wypowiedzi. Mówiąc o orzecznictwie tego sądu nie należy mieć na myśli całej jego działalności, w tym np. poglądów prezentowanych przez sędziów w sprawie bezpośredniego stosowania konstytucji na dorocznych czy innych sesjach i naradach.
Na pierwszym miejscu należy postawić praktykę bezpośredniego stosowania konstytucji przez sam SN, a nie jego poglądy na ten temat, czy szerzej na temat bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy i inne ograny publiczne, nawet jeżeli wypowiadane są one w wydawanych przezeń orzeczeniach. W sprawach cywilnych orzeczeń tego typu nie może być wiele niejako z samej istoty, bo w ogóle stosowanie prawa przez SN przy określonym sposobie jego rozumienia jest czymś zupełnie wyjątkowym. W nawiązaniu do sformułowanego swego czasu przez J. Wróblewskiego modelu decyzyjnego sądowego stosowania prawa można stwierdzić, że stosowanie to sprowadza się w istocie do wiążącego ustalenia przez sąd na podstawie norm prawa obowiązującego konsekwencji prawnych faktów ^ w sposób wiążący dla określonych podmiotów. Tak rozumiane stosowanie prawa składa się zasadniczo z czterech etapów, a mianowicie: 1) ustalenia, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, riTiuznania za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, {3) subsumpcji faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, (4) wiążącego ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej4. Stąd też zasadniczo rola SN nie sprowa-
4 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 50 i n.
54
dza się do stosowania prawa, lecz do tego, co określane jest jako prawna kontrola poprawności sądowego stosowania prawa5.
O sądowym stosowaniu prawa przez SN w sprawach cywilnych można mówić w przypadku wydawania przez ten Sąd wyroków reformatoryjnych (zmieniających zaskarżone wyroki i rozstrzygające co do istoty sprawy), natomiast już nie w przypadku wyroków uchylających (kasatoryjnych), ale także i wyroków oddalających (bo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dokonywane jest w takim wypadku przez sąd niższej instancji, a nie przez SN, który jedynie stwierdza, że sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo zastosował normę prawną, a ściślej biorąc, że nie ma podstaw do jego uchylenia albo zmiany). Z przyjętego sposobu zdefiniowania sądowego stosowania prawa wynika ponadto, że normę prawną, jeżeli zostaje ona zastosowana, niezależnie od tego, czy jest to norma konstytucyjna czy inna norma, można zastosować tylko bezpośrednio. Innymi słowy, jeżeli SN (czy inny sąd) stosuje normę konstytucyjną, to stosuje ją zawsze bezpośrednio (tylko wtedy norma może stanowić podstawę ustalenia wiążących konsekwencji prawnych), gdy zaś norma konstytucyjna spełnia inną rolę w procesie sądowego stosowania prawa, a w szczególności gdy służy do ustalenia znaczenia innej normy (ustawy), to należy uważać, że zastosowaniu podlega ta inna norma, a nie norma konstytucyjna. W takim wypadku norma konstytucyjna wpływa na zastosowanie innej normy (np. ustawy), ale sama nie jest stosowana. Z pragmatycznego punktu widzenia nie ma wszakże decydującego znaczenia to, czy sam SN zastosował normę konstytucyjną, czy też jedynie w sposób wiążący uznał (dając temu wyraz przez oddalenie kasacji), że prawidłowo zastosował ją sąd w zaskarżonym wyroku, bądź też zobowiązał go do jej zastosowania (w przypadku uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem obowiązku zastosowania normy konstytucyjnej). Zgodnie bowiem z art. 39317 k.p.c. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez SN, a to oznacza, że wiążące są określone fragmenty uzasadnienia wyroku SN, co jednocześnie świadczy o ich szczególnym statusie metodologicznym i ontologicznym6. Do tego typu rozstrzygnięć zbliżają się istotnie orzeczenia, w których SN, wyjaśniając zagadnienia prawne (pytania prawne) w konkretnej sprawie, w sposób wiążący wypowiada się na temat bezpośredniego stosowania tego lub innego przepisu konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 390 k.p.c, jeżeli przy rozpatrywaniu apelacji powstanie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sąd może przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia SN, przy czym uchwała tego sądu, rozstrzygająca to zagadnienie, wiąże w danej sprawie. Podobnie według art. 39314 k.p.c. SN w składzie zwykłym może przekazać określone zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego sądu, którego uchwała jest wiążąca w danej sprawie.
Inną kategorię stanowią orzeczenia SN (jego uchwały), zawierające tzw. abstrakcyjną wykładnię przepisów prawa, w ramach której może pojawić się problem 5 Tamże, s. 72, 73.
Por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego,,.Przegląd Sądowy" 2002, nr 9, s. 48 i n.
55
bezpośredniego stosowania konstytucji. Kwestię tę normuje głównie art. 60 ustawy z 20 XI2002 r. o Sądzie Najwyższym, stanowiąc, że jeżeli w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub SN ujawnią się rozbieżności w wykładni prawa, pierwszy prezes tego sądu może przedstawić wniosek o ich rozstrzygnięcie SN w składzie siedmiu sędziów lub innym odpowiednim składzie. Z wnioskiem takim może wystąpić także Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator Generalny oraz Rzecznik Ubezpieczonych. Uchwała SN zapadająca na mocy art. 60 ustawy o SN nie ma formalnie mocy wiążącej, ale dla praktyki liczy się głównie siła argumentacji i autorytetu tego sądu oraz możliwość zaskarżenia orzeczenia sądu niższej instancji do SN. Stąd też w praktyce uchwały tego typu w gruncie rzeczy funkcjonują podobnie jak wiążące orzeczenia SN.
Ponadto nie można tracić z pola widzenia związania składów SN uchwałami tego sądu, które mają moc tzw. zasad prawnych. W myśl bowiem art. 60 ż 5 ustawy o SN uchwały pełnego składu tego sądu, składu połączonych izb oraz składu całej izby z chwilą ich podjęcia uzyskują moc zasad prawnych, a ponadto skład siedmiu sędziów może postanowić o nadaniu uchwale mocy takiej zasady. Do czasu zmiany tych zasad w określonym trybie (przez określone składy SN) sędziowie SN (składy sędziowskie) są nimi związani, natomiast nie są nimi formalnie związane inne sądy (ich sędziowie). Zasady prawne, o których mowa w art. 61 ż 5 ustawy o SN, mają więc charakter wypowiedzi obowiązujących, ale tylko względnie, w tym znaczeniu, że formalnie wiążą tylko sędziów SN i mogą zostać przez ten sąd zmienione w określonym trybie. Niezależnie od tego nie ulega jednak wątpliwości, że uchwały SN mające moc zasad prawnych mają większy walor prawny niż tzw. uchwały zwykłe i niezależnie od tego, że jedne i drugie mogą być uchwałami w konkretnej sprawie (i wtedy w niej wiążą) lub tzw. uchwałami abstrakcyjnymi.
Na tym tle odróżnienia wymagają zwłaszcza przypadki bezpośredniego zastosowania konstytucji przez SN, rozstrzygający konkretną sprawę, przypadki wiążącego ustalenia przez ten sąd obowiązku bezpośredniego zastosowania konstytucji przez sąd niższej instancji (w wyroku uchylającym orzeczenie sądu niższej instancji, bądź w uchwale udzielającej odpowiedzi na pytanie prawne) lub przez sam SN (zwłaszcza przez zwykły skład tego sądu, który skierował pytanie prawne na skład powiększony), jak również przypadki wiążącego zaaprobowania zastosowania konstytucji przez sąd niższej instancji w orzeczeniu oddalającym kasację oraz przypadki niewiążących wypowiedzi SN na temat konieczności bezpośredniego zastosowania przepisów ustawy zasadniczej, zamieszczane głównie w jego uchwałach zawierających tzw. abstrakcyjną wykładnię prawa. Wszystkie te sytuacje mieszczą się w ramach problematyki określonej jako "bezpośrednie stosowanie konstytucji w orzecznictwie SN". Obejmuje ona nie tylko kwestię bezpośredniego stosowania konstytucji przez sam SN z czym mamy bardzo rzadko do czynienia ale także przypadki, w których zobowiązuje on do takiego stosowania inne sądy, a także innego typu wypowiedzi tego Sądu zamieszczane w jego orzeczeniach, a dotyczące tego, czy, kiedy i który przepis konstytucji należy bezpośrednio zastosować.
56
Dodatkowo warto tu zwrócić uwagę, że w sprawie stosowania konstytucji SN może wypowiedzieć się i wypowiada się w tzw. sentencji wyroku lub uchwały (i wypowiedź ta ma charakter wiążący, chyba że w rachubę wchodzi tzw. wykładnia abstrakcyjna) bądź też w ich uzasadnieniu, przy czym w razie uchylenia wyroku wykładnia zawarta w uzasadnieniu jest w danej sprawie wiążąca. Należy też zwrócić uwagę i na to, że w niektórych kwestiach SN wypowiada się niejako na marginesie czy przy okazji rozstrzyganej, konkretnej sprawy, co oznacza, że jego twierdzenia w tym wypadku nie mają charakteru wiążącego i wobec tego należy stosować do nich inną miarę niż do ustaleń wiążących.
Osobny problem stanowią wypowiedzi, w których SN stwierdza, że nie ma podstaw do zastosowania (bezpośredniego) w danym wypadku określonego przepisu czy przepisów konstytucji. Zdarza się to w praktyce stosunkowo często z uwagi na coraz liczniejsze, a jednocześnie oczywiście bezpodstawne powoływanie się przez strony na przepisy konstytucji, które powinny zostać ich zdaniem zastosowane przez sąd w rozstrzyganej sprawie. Trudno w tym kontekście przyjąć, że odmowa zastosowania przepisu ustawy zasadniczej jest swoistym jego zastosowaniem w sprawie (w myśl formuły, że niezastosowanie przepisu jest jego negatywnym zastosowaniem oraz że skoro w sprawie jest rozważana kwestia ewentualnego zastosowania przepisu konstytucji, to wobec tego jest on w niej obecny i w tym sensie podlega stosowaniu), ale jednocześnie skoro problem jego ewentualnego zastosowania jest rozważany w uzasadnieniu orzeczenia sądowego, to wobec tego mieści się on w ramach zagadnień składających się na bezpośrednie stosowanie konstytucji w orzecznictwie sądowym.
3. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI PRZEZ SĄD W RAZIE KOLIZJI USTAWY Z USTAWĄ ZASADNICZĄ.
UWAGI OGÓLNE
A. MOŻLIWOŚĆ CZY OBOWIĄZEK ZWRACANIA SIĘ DO TK Z PYTANIAMI PRAWNYMI
Stosunek SN do kwestii bezpośredniego stosowania konstytucji ewoluuje z upływem czasu i wraz z głębszym poznawaniem jego uwarunkowań. Pewne zróżnicowanie w podejściu do tego problemu związane jest z podziałem SN na izby. Osobnej analizy wymaga więc w tym aspekcie orzecznictwo Izby Cywilnej, Izby Karnej, Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oraz Izby Wojskowej. W analizie tej uwzględnienia wymagają zwłaszcza sytuacje trojakiego rodzaju. Pierwsza to taka, w której istnieje regulacja konstytucyjna, a brak jest regulacji niższego rzędu (np. gdy przepisy o postępowaniu sądowym nie wykluczają drogi sądowej, ale też jej nie ustanawiają, a wynika ona z konstytucyjnego prawa do sądu art. 45 konstytucji). Druga to taka, w której regulacja zawarta jest w konstytucji i w akcie prawnym niższego rzędu, przy czym między konstytucją
57
a tym aktem nie zachodzi kolizja. Trzecia to taka, gdy między konstytucją a aktem niższego rzędu ujawnia się konflikt. Stosowanie (współstosowanie) konstytucji w sposób bezpośredni w dwu pierwszych przypadkach nie budzi na ogół zasadniczych wątpliwości. Wątpliwości pojawiają się zwłaszcza w trzecim przypadku. Na tym tle można postawić tezę, że|ł>J coraz częściej wyraża pogląd, że on sam i inne sądy upoważniony jest do samodzielnej oceny niezgodności między konstytucją a aktami niższego rzędu (w tym ustawami) i w razie jej stwierdzenia do bezpośredniego zastosowania konstytucjjjniezastosowanie przepisu aktu prawnego niższego rzędu w takim przypadku oznacza zastosowanie ustawy zasadniczej, i to zastosowanie jej bezpośrednio. Od oceny sądu zależy, czy w takim przypadku zwróci się do TK z pytaniem prawnym.
Należy jednakże w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że w poszczególnych orzeczeniach SN zwłaszcza w Izbie Cywilnej w ostatnim czasie wyrażany jest również pogląd przeciwny, oparty na twierdzeniu, że|sąd nie może odmówić zastosowania ustawy (a także aktu prawnego niższego rzędu) z tego powodu, iż uważa, że pozostaje ona w kolizji z konstytucją i w takiej sytuacji powinien się na podstawie art. 193 konstytucji zwrócić do TK ze stosowanym pytaniem prawnym dotyczącym zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. IStanowisko takie ostatnio znalazło wyraz zwłaszcza w wyroku tego sądu z dniaió kwietnia 2004 r., I CK 291/037.
Kwestia istnienia obowiązku czy tylko możliwości zwracania się przez sądy (SN) z pytaniami do TK jest istotna w kontekście rozważanego tematu z różnych punktów widzenia, wśród których nie bez znaczenia jest to, że przyjęcie założenia /obligatpryjnośd zwracania się do TK z pytaniami prawnymi w praktyce prowadzi do ograniczenia skali bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej przez sądy, a tym samym rzeczywistego znaczenia tego najwyższego aktu prawnego w naszym wewnętrznym porządku prawnym. Stając przed alternatywą zwrócenia się do TK z pytaniem prawnym bądź też zastosowania przepisu ustawy, który w ocenie sędziego koliduje z konstytucją, sędzia poddany presji głoszonego poglądu o niedopuszczalności pominięcia przepisu ustawy, dopóki nie zostanie on uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją RP z reguły decyduje się na zastosowanie tego przepisu, w czym często istotną rolę odgrywa swoisty oportunizm (ucieczka od odpowiedzialności) oraz wpajana mu w przeszłości (na studiach i później) doktryna, że ustawę należy stosować za wszelką cenę oraz niezależnie od tego, że może ona wykazywać jawne wady aksjologiczne i braki prakseologiczne.
B. STOSOWANIE KONSTYTUCJI PRZEZ SĄD PO WYDANIU ORZECZENIA PRZEZ TK
Istnieją podstawy do dokonania podziału wypowiedzi SN na temat bezpośredniego stosowania konstytucji w zależności od tego, czy w sprawie zgodności z ustawą
7 Niepublikowany.
58
zasadniczą aktu prawnego niższego rzędu wypowiedział się, czy nie wypowiedział się TK. W tym kontekście należy zauważyć, że SN nie kwestionuje jeżeli zostały dokonane i w zakresie, w jakim zostały dokonane ustaleń TK stwierdzających, że określony przepis aktu prawnego niższego rzędu jest zgodny albo niezgodny z konstytucją. Stwierdzenie przez TK, że jakiś przepis jest niezgodny z konstytucją w istocie prowadzi do bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej. Sam TK niejako bezpośrednio stosuje konstytucję, ale ponadto po uchyleniu przezeń określonego przepisu z reguły powstajejluka, (w miejsce której wchodzą w rachubę i powinny być stosowane przepisy konstytucji. Ponadto wykluczenie stosowania określonych przepisów jako kolidujących z konstytucją może być traktowane jako obowiązek stosowania właśnie ustawy zasadniczej. Innymi słowy, po utracie mocy obowiązującej przez akt prawny uznany przez TK za niezgodny z konstytucją, akt ten nie może być stosowany, a więc tym samym stosowana jest konstytucja. Z reguły, choć nie zawsze, jej stosowanie polega na tym, że nie stosuje się aktu prawnego, o którym Trybunał , orzekł, że jest niezgody z konstytucją, i jest to przypadek bezpośredniego stosowania konstytucji na mocy orzeczenia trybunalskiego.
Osobną i szczególnie ważną grupę orzeczeń SN stanowią te, które dotyczą skutków orzeczenia TK dla rozstrzygania spraw, które muszą być ocenianie na podstawie aktów prawnych, które uznane zostały przez ten organ za niezgodne z Konstytucją RP i które jednocześnie utraciły moc prawną dopiero na przyszłość, co oznacza, że miały moc obowiązującą w czasie, w którym zaszło określone zdarzenie i w konsekwencji czego powinno być ono oceniane w ich świetle. W tym zakresie coraz szerzej w orzecznictwie SN ugruntowuje się pogląd, że choć z uwagi na regulacje konstytucjime można przyjąć stanowiska, że do czasu wejścia w życie orzeczenia trybunalskiego akt prawny uznany przez TK za niezgodny z ustawą zasadniczą był aktem prawnym nieobowiązującym, to jednak w konkretnych sprawach rozstrzyganych przez sądy nie powinien on być przez nie stosowanyjlnnymi słowy, akt ten obowiązuje (obowiązywał) w tym czasie (do czasu utraty mocy obowiązującej w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), ale sądy nie mogą go stosować w odniesieniu do spraw z tego czasu. Kwestie z tym związane przedstawione zostaną bliżej w dalszych punktach rozdziału, przy uwzględnieniu pewnych odmienności w podejściu do nich w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oraz w Izbie Cywilnej. ~
4. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI
W ORZECZNICTWIE IZBY PRACY, UBEZPIECZEŃ
SPOŁECZNYCH I SPRAW PUBLICZNYCH
W sprawie bezpośredniego stosowania konstytucji orzeczenia zapadające w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (poprzednio w Izbie Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) wskazują, że jej stanowisko w poszczególnych kwestiach związanych z tym problemem jest co do zasadni-
59
czych spraw jednolite. Pod tym względem inny stan rzeczy istnieje w Izbie Cywilnej SN. Gdy idzie o kwestię bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej w sytuacji braku unormowania ustawowego, przy istnieniu regulacji konstytucyjnej, zasadniczo brak jest w tym zakresie wypowiedzi SN, ale należy przyjąć, że stoi on na stanowisku, iż przepis konstytucyjny może być w takim przypadku bezpośrednią podstawą rozstrzygnięcia sądowego, chyba że zawiera on sformułowanie tak ogólne, iż uniemożliwia ono z uwagi na tę ogólność (ogólnikowość) wydanie rozstrzygnięcia na jego podstawie. Do tej grupy przypadków (wypowiedzi SN i jego rozstrzygnięć) zbliżają się te, w których idzie o stosowanie konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 konstytucji). Bywa bowiem, że przepisy określonej ustawy milczą w sprawie możliwości odwołania się do sądu, co jest nieraz rozumiane jako rodzaj regulacji negatywnej (zwłaszcza gdy jednocześnie w określonych sprawach w nich normowanych przewidują wyraźnie drogę sądową), tj. że w ustawach tych zawarta jest norma prawna "zakazująca" kierowanie określonych spraw na drogę sądową. Przy takim założeniu, ocena, że bezpośrednio z art. 45 wynika możliwość skierowania określonej sprawy na drogę postępowania sądowego, jest równoznaczna ze stwierdzeniem sprzeczności między tym przepisem a określoną ustawą, a ściśle biorąc z wywiedzioną z niej normą prawną, że droga postępowania sądowego nie służy. Możliwe jest wszakże i takie podejście, w którym przyjmuje się, że z braku w danej ustawie przepisu upoważniającego do kierowania określonych spraw na drogę postępowania sądowego wcale nie wynika, iż ustawa ta zawiera jakąś normę prawną w tym względzie, a wobec tego o kolizji między tą ustawą a art. 45 nie może być mowy. W swoich orzeczeniach dotyczących stosowania przywoływanego art. 45 SN nie wyraża jakiegoś jednoznacznego stanowiska w tej zasadniczo teoretycznej kwestii, uznając najwyraźniej, że jest to zagadnienie bez większego znaczenia. Przykładu w tym zakresie dostarcza m.in. uchwała Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 18 stycznia 2001 r., III ZP 28/008, w myśl której orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej dla studentów (art. 162-176 ustawy o szkolnictwie wyższym) może być zaskarżone przez ukaranego studenta do sądu powszechnego (art. 45 ust. 1 i art. 177 konstytucji).
Z wypowiedzi SN (o charakterze "orzeczniczym, a nie np. formułowanych na konferencjach czy naradach) wynika, że problem bezpośredniego stosowania konstytucji postrzegany jest przez ten sąd głównie w kontekście pytania, czy w razie stwierdzenia sprzeczności (niezgodności) między konstytucją a ustawą, sąd może odmówić zastosowania ustawy i może zastosować konstytucję. Z pytaniem tym ściśle związana jest kwestia obowiązku sądu, który ma wątpliwości co do konstytucyjności ustawy, zwrócenia się do TK ze stosownym pytaniem prawnym. Z orzecznictwa Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych wynika, że przyjmuje się w nim, iżprak jest obowiązku po stronie sądów zwracania się do TK i że obowiązek taki nie wynika z art. 193 konstytucjiJPogląd taki przyjmowany był
OSNAPiUS 2001, nr 7, poz. 210; OSP 2001, nr 9, poz. 149.
60
przy tym także przed uchwaleniem tej konstytucji. W szczególności w wyroku z 14 maja 1996 r., III ARN 93/959 stwierdzono, że z przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie wynika, iż nakłada on na sąd obowiązek zwrócenia się do TK z pytaniem prawnym co do zgodności aktu ustawowego z konstytucją albo innego aktu normatywnego z konstytucją lub aktem ustawo- I
wym. W ramach wspomnianej Izby przyjmuje się, że art. 193 przyznaje sądom I
możliwość zwrócenia się do TK z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, ale nie jest to jego obowiązkiem, także wtedy, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wynika to *
przy tym w sposób pośredni z kilku orzeczeń wydanych w tej Izbie, w których odmówiono zastosowania przepisów ustawy z uwagi na ich sprzeczność z konstytucją i w tym sensie bezpośrednio zastosowano ustawę zasadniczą. Dla przykładu warto tu powołać postanowienie z 26 maja 1998 r., III SW 1/9810, w który stwierdzono, że także w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie konstytucji sądy są uprawnione do niestosowania ustaw z nią sprzecznych (art. 236 ust. 1 konstytucji) oraz że Prezydium Sejmu nie ma kompetencji do odmowy przyjęcia wniosku o przeprowadzenie referendum (art. 119 ust. 2 konstytucji w związku z art. 6 ust. 5 ustawy z 1995 r. o referendum). W wyroku z 29 sierpnia 2001 r., III RN 189/0011, stwierdzono, że sąd dokonuje oceny zgodności przepisu ustawy z konstytucją w ramach ustalenia, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego. Sąd jest obowiązany do takiej oceny;,, bowiem uchylenie się od niej może prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu niekonstytucyjnego, a zatem niezgodnie z prawem obowiązującym. Sąd dokonując oceny konstytucyjności przepisu ustawy nie wkracza i w kompetencje TK. Odmowa zastosowania przez sąd przepisu ustawy nie może opierać się przy tym na przypuszczeni ach co do jego niekonstytucyjności, lecz musi być rezultatem starannej i przemyślanej wykładni, prowadzącej do wniosku, że przepis ten, w ustalonym przez sąd znaczeniu, jest niezgodny z określonym i wyraźnie wskazanym przepisem Konstytucji RP. ^
5. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI W ORZECZNICTWIE IZBY CYWILNEJ
W orzeczeniach zapadających w Izbie Cywilnej, w przeciwieństwie do Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, ujawniają się we wskazanych wyżej kwestiach o czym już wspomniano rozbieżne poglądy. Dla
;:sSS^'^S;ospi997'-'-33o.
OSNAPiUS 2002, nr 6^,30
61
przykładu w wyroku z 18 września 2002 r., III CKN 326/0112 stwierdzono, że bezpośredniość stosowania konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy. Przepis art. 188 konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji TK. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją jest możliwe wówczas, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jest przy tym oczywiste, że przedstawienie pytania prawnego może nastąpić wówczas, gdy sąd rozstrzygający sprawę uzna, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności danego aktu normatywnego z konstytucją. Podobnie w wyroku z 30 października 2002 r., V CKN 145/0013, przyjęto, że bezpośredniość stosowania ustawy zasadniczej nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą konstytucję. Jej art. 188 zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji TK. Domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem TK, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Inne stanowisko znalazło natomiast wyraz przykładowo w wyroku z 26 września 2000 r., III CKN 1089/0014, w którym stwierdzono, że przepis art. 20 ustawy z 1972 r. o świadczeniach przysługujących w razie wypadków przy pracy i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, ograniczający a w określonych sytuacjach wyłączający możliwość dochodzenia przez poszkodowanego żołnierza, na zasadach prawa cywilnego, odszkodowania lub zadośćuczynienia za szkodę z tytułu wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą wojskową, jest sprzeczny z konstytucją. W uzasadnieniu tego orzeczenia sformułowano przy tym pogląd, że sąd powszechny może samodzielnie stwierdzić sprzeczność przepisu z konstytucją i odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie. Podobne stanowisko wynika z wyroku z 25 lipca 2003 r., V CK 47/0215, w którym stwierdzono, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny z konstytucją. W argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego wyroku podnosi się w szczególności, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy "niekonstytucyjność danego przepisu uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym, będącym przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, a jego pogląd nie jest wiążący dla innych sądów orzekających w analogicznych sprawach". To uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188
12 Niepublikowany.
13 Niepublikowany. 14OSNC2001,nr3, poz. 37.
15 "Gazeta Prawna" z 30 lipca 2003 r.
62
pkt 1 konstytucji). Warto też wskazać na stanowisko wyrażone w wyroku z 6 lutego 2002 r., V CKN 1248/0216, w myśl którego przepis art. 77 ust. 1 konstytucji może stanowić podstawę roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie w postępowaniu podatkowym decyzji niezgodnej z prawem, następnie uchylonej wskutek odwołania podatnika. Z tezy tego wyroku wynika, że przepis konstytucji (art. 77 ust. 1) może stanowić bezpośrednią podstawę roszczenia odszkodowawczego, a wobec tego jest on bezpośrednio stosowany, natomiast co innego zdaje się wynikać z uzasadnienia tego wyroku. Podobnie bezpośrednio do art. 77 ust. 1 konstytucji a nie do art. 417 k.c. odwołał się SN w wyroku z 21 listopada 2003 r., I CK 323/0217, stwierdzając, że osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego, i które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo polskie mają otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na podstawie art. 77 ust. 1 konstytucji dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu. Było to następstwem wydania aktów normatywnych ograniczających dostęp tych osób do przetargów na zbycie określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa, uniemożliwiających lub ograniczających w ten sposób możliwość realizacji prawa zaliczenia wartości tego mienia na poczet sprzedaży i opłat za użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami2 8.
Szczególnie dobitnie w kwestii niedopuszczalności niezastosowania przepisu ustawy z uwagi na ocenę sądu, że pozostaje on w sprzeczności z konstytucją, SN (Izba Cywilna) wypowiedział się ostatnio w powołanym wyroku z 21 listopada
2003 r. (I CK 323/02) oraz we wspomnianym wcześniej wyroku z 16 kwietnia
2004 r. (I CK 291/03). W wyroku z 21 listopada 2003 r. (odwołując się do nieopub-likowanego postanowienia SN z 30 maja 2003 r., III CZP 34/03) przyjęto m.in., że domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału, a związanie sędziego ustawą (art. 178 ust. 1 konstytucji ściśle biorąc według tego przepisu sędzia podlega tylko "konstytucji oraz ustawom") obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Stwierdzono w nim dalej, że te unormowania uzupełnia art. 193 konstytucji, który stanowi, że każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tę możliwość należy uznać za powinność w każdej sytuacji, w której sąd orzekający dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu wyroku z 16 kwietnia 2004 r. wywodzi się natomiast, że jeżeli w opinii sądu brak jest podstaw do stwierdzenia,
16 Niepublikowany.
17 OSNC 2004, nr 6, poz. 323.
18 J.t.: Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.
63
że dany przepis jest niezgodny z konstytucją, sąd stosuje go i wydaje na jego podstawie wyrok, co podlega kontroli instancyjnej, na zasadach i w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Sąd, gdy strona wskazuje argumenty świadczące w jej przekonaniu o niezgodności przepisu ustawy z konstytucją, nie może oprzeć wyroku tylko na kwestionowanym przepisie i w ten sposób milcząco przyjąć, że jest on zgodny z konstytucją, lecz powinien uzasadnić swój pogląd, postępując zgodnie z wymogami określonymi w art. 328 ż 2 k.p.c. W uzasadnieniu twierdzi się ponadto, że jeżeli sąd dochodzi do wniosku, iż istnieją w jego ocenie usprawiedliwione wątpliwości co do zgodności danego przepisu z konstytucją, to nie może sam o tej niezgodności przesądzić. Twierdzi się w nim, że skoro żaden przepis prawa nie przyznaje sądom kompetencji do orzekania o zgodności ustaw z konstytucją, a kompetencję taką ma tylko TK, to w świetle art. 7 konstytucji (organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa) brak jest podstaw, aby taką kompetencję sądów wywodzić z jej przepisów. Zapomina się tu wszakże, że prawem w rozumieniu art. 7 jest także i nade wszystko sama konstytucja, skoro w jej art. 8 stanowi się, że konstytucja jest najwyższym prawem RPi to stosowanym bezpośrednio. Ponadto istota problemu nie sprowadza się do orzekania przez sądy o zgodności ustaw z konstytucją, bo takiej kompetencji sądy z natury rzeczy nie mają, skoro powołane zostały do wymierzania sprawiedliwości, a więc mówiąc metaforycznie do sądu nad ludźmi, a nie do sądu nad prawem. Elementarnym warunkiem zastosowania prawa (wymierzenia sprawiedliwości) jest wszakże zrekonstruowanie (odkodowanie) normy prawnej, przy zastosowaniu uznanych (częściowo zapisanych w konstytucji) reguł egzegezy tekstów prawnych, w tym zasady lex superior, która oparta jest na założeniu hierarchicznej budowy całego systemu prawa (systemu źródeł prawa). Rekonstrukcji normy prawnej, którą można traktować jako element procesu wykładni prawa, nie należy zaś mylić z orzekaniem o obowiązywaniu tego lub innego przepisu prawa. Rekonstrukcja ta dokonywana jest w procesie sądowego stosowania prawa i dla potrzeb jego zastosowania, podczas gdy orzekanie o zgodności ustaw z konstytucją w istocie należy do sfery stanowienia prawa, co wyraża się w tezie, iż TK w istocie jest negatywnym prawodawcą.
Z problematyką bezpośredniego stosowania art. 77 ust. 1 konstytucji i orzeczenia przez TK niezgodności z tym przepisem art. 418 k.c. oraz pojęcia i znaczenia tzw. bezprawia legislacyjnego dla ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej przez Skarb Państwa, ściśle związany jest wyrok z 24 września 2003 r., I CK 143/0319. Sformułowano w nim tezę, że Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem unormowanie zawarte w ustawie, które nakłada na osobę prawną obowiązek świadczeń nie będących daniną publiczną, jeżeli ich spełnienie powoduje stratę w rozumieniu art. 361 ż 2 k.c. W swoim rozumowaniu SN oparł się głównie na ustaleniach zawartych w wyroku
OSNC2004,nrll,poz. 179.
64
TK z 18 grudnia 2002 r., K. 43/0120, a także jego wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/0021. TK, z jednej strony, przyjął pogląd, że z art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw22 wypływają konkretne roszczenia pracownicze, z drugiej zaś strony uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 konstytucji. Ponadto TK ustalił a SN ustalenie to podzielił że nowelizacja, która wprowadziła do ustawy z 16 grudnia 1994 r. art. 4a uchybia zasadom przyzwoitej legislacji. Przyjęta przez Sejm ustawa nowelizująca uchybia zasadzie rzetelnej (spójnej i koherentnej) legislacji przez zaniechanie stworzenia odpowiedniego "instrumentarium" dla zapewnienia skuteczności "przepływu" środków finansowych do podmiotów mających obowiązek realizacji przyrostu wynagrodzeń. W swojej argumentacji SN wskazał w szczególności, że 1) art. 77 ust. 1 konstytucji stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa (a więc jest bezpośrednio stosowany) za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) wszystkich organów władzy publicznej, a wśród nich również władzy ustawodawczej, za szkody wyrządzone tzw. bezprawiem legislacyjnym; 2) stwierdzenie bezprawia legislacyjnego, polegającego na niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, należy do TK, natomiast bezprawie normatywne w postaci zaniechania ustawodawcy, będące źródłem szkody, może być ustalane przez sądy (SN); 3) zaniechanie wydania odpowiednich unormowań prawnych, które może być zakwalifikowane jako naruszenie zasady przyzwoitej (rzetelnej) legislacji, stanowi naruszenie art. 2 konstytucji; 4) w konkretnym przypadku przyznanie przez Sejm pracownikom podwyżek, bez jednoczesnego zapewnienia pracodawcom (zakładom opieki zdrowotnej) odpowiednich możliwości ich realizacji, należało zakwalifikować jako bezprawne zaniechanie legislacyjne, którego sprzeczność z prawem wynika w istocie z normy wyprowadzanej z art. 2 konstytucji, a mianowicie, że Sejm ma obowiązek tworzenia przyzwoitego, rzetelnego, spójnego i koherentnego prawa. Z orzeczenia tego, podobnie jak i z innych orzeczeń SN, wynika, że w pewnych przypadkach miał on obowiązek bezpośredniego stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji RP23 oraz jej art. 2 (tylko w zakresie dotyczącym ustalenia jednej z przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa, ujętych w całości w art. 77 ust. 1), a mianowicie przesłanki bezprawności (stwierdzenia bezprawnego zaniechania legislacyjnego).
OTKZU2002,nr7,po,96. OTKZU 2001. ar g,^^
23Lz.azl995r.,nrl,p0z.2. �*"�*� nltle*yZtu?at7edZialn�S'd od^doWawcza pańska , Ś
65
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że z chwilą nowelizacji kodeksu cywilnego w dniu 17 czerwca 2004 r.24 sytuacja w tym zakresie uległa pewnej zmianie. Przede wszystkim art. 417 ż 1 k.c. zasadniczo choć precyzyjniej powtarza formułę art. 77 ust. 1 konstytucji, a uchylony przez TK art. 418 k.c. w gruncie rzeczy zastąpiony został przez art. 4171. Sądzić więc można, że zasadniczo w następstwie tego odpadnie podstawa bezpośredniego odwoływania się do art. 77 ust. 1 konstytucji, choć wydaje się, że na miejscu jest pytanie, czy wtedy, gdy w istocie przepis ustawy i przepis konstytucji mają takie samo brzmienie, stosowany jest tylko przepis ustawy, a przepis ustawy zasadniczej nie ma zastosowania (bezpośredniego), czy też inaczej, należy przyjąć, że także w takim przypadku przepis Konstytucji RPjest bezpośrednio stosowany. W moim przekonaniu trafny jest drugi z tych poglądów. Niezależnie od tego pamiętać należy o tym, że w wielu przypadkach sądy będą musiały nadal rozstrzygać sprawy dotyczące stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji kodeksu cywilnego z 17 czerwca 2004 r.
Problemu czynnego bezprawia legislacyjnego dotyczy art. 417' ż 1 k.c, w myśl którego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Gdy idzie o bezprawne zaniechanie legislacyjne, to dotyczy go art. 4171 ż 4 k.c, stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Szereg kwestii związanych z powinnością wydawania aktów normatywnych w sposób bezpośredni i pośredni reguluje konstytucja, a to oznacza, że jej przepisy będą stosunkowo często musiały być brane pod uwagę przez sądy przy rozstrzyganiu zarzutu niezgodności z prawem niewydania określonego aktu normatywnego. Sąd oczywiście w takim wypadku nie tworzy prawa (nie wydaje aktu normatywnego), a jedynie stosuje przepis, który nakazuje mu zasądzenie odszkodowania od Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego), jeżeli bezprawne zaniechanie legislacyjne stało się przyczyną szkody. Rozstrzygając kwestię bezprawia legislacyjnego (przez zaniechanie) sądy nie będą oczywiście mogły pominąć wypowiadanych w orzeczeniach TK poglądów na temat wywodzonej z art. 2 konstytucji zasady przyzwoitej (rzetelnej) legislacji, której naruszenie może jak tego dowodzi wyrok z 24 września 2003 r., I CK 143/03 polegać także na zaniechaniu podjęcia określonych działań przez Sejm25.
24 Ustawa o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 162, poz. i 692.
25 Inaczej L. Bosek (jw., s. 21 i n.), który jest zdania, że nie ma podstaw do przyjęcia odpowiedzialności państwa za zaniechanie ustawodawcze, gdy nie istnieje wyraźny przepis prawa nakazujący wydanie ustawy. W jego ocenie, konkretyzacja art. 2 konstytucji, dokonana przez TK w wyroku z 18 grudnia 2002 r. (która "indukowała" ocenę przyjętą przez SN w wyroku z 23 września 2003 r.), nie daje dostatecznych podstaw do uznania, że treść obowiązku ustawodawczego jest określona precyzyj-
66
Na odnotowanie zasługuje stanowisko SN mające w istocie znaczenie dla wyjaśnienia znaczenia występującego w art. 8 ust. 2 konstytucji zwrotu, "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Znalazło ono wyraz w wyroku z 9 maja 2003 r., V CK 344/0226, w którym stwierdzono, że art. 31 ust. 1 i 2 konstytucji nie może być bezpośrednio stosowany przez sądy jako samodzielna podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśniono w nim przy tym, że wyrażona w tym artykule zasada wolności człowieka stanowi klauzulę generalną, określającą sposób i kierunek interpretacji całego systemu norm konstytucyjnych, stosowane zaś bezpośrednio przez sądy jako samoistna podstawa rozstrzygnięcia sprawy mogą być tylko te przepisy konstytucji, które są na tyle precyzyjnie sformułowane, że jest możliwe ich odniesienie do konkretnej sytuacji.
6. BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI W ORZECZNICTWIE IZBY KARNEJ SN
W przeciwieństwie do Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oraz Izby Cywilnej w orzecznictwie Izby Karnej SN jak dotąd problem bezpośredniego stosowania konstytucji (i w ogóle stosowania konstytucji) nie pojawiał się zbyt często. Między innymi pozostaje to w związku z tym, że zagadnienia niezgodności przepisów prawa karnego z konstytucją stosunkowo rzadko stanowią przedmiot rozstrzygnięć TK, a to z kolei pozostaje w związku z niezbyt rozbudowanymi w tej konstytucji regulacjami z zakresu prawa karnego. W orzecznictwie tej Izby brakuje także bardziej rozbudowanych i uargumentowanych wypowiedzi na temat możliwości i dopuszczalności bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy w sprawach karnych, jak również w kwestii kierowania pytań prawnych do TK w trybie art. 193 konstytucji.
Odniesienie do art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP znalazło się w tezie uchwały SN z 18 października 2001 r., I KZP 25/200127, w myśl której zarówno reguły rzetelnego procesu, w tym prawa do obrony, określone w art. 6 ust. 1 i 3 lit. c Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. oraz art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, jak i przepis art. 451 -k.p.k. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego, ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania karnego oraz ustawy Kodeks karny skarbowy (Dz.U. nr 62, poz. 717), nakładają na sąd odwoławczy obowiązek sprowadzenia na rozprawę
nie, a z Konstytucji RP wynikają godne ochrony odszkodowawczej maksymalnie ukształtowane ekspektatywy majątkowe. W jego ocenie w praktyce odpowiedzialność państwa za zaniechanie legislacyjne powinna się ograniczyć do niewydania aktów wykonawczych, co w moim przekonaniu jest co najmniej wysoce wątpliwe.
26 OSNC 2004, nr 7-8, poz. 119.
27 OSNKW 2001, nr 11-12, poz. 88.
67
apelacyjną oskarżonego pozbawionego wolności tylko w wypadku, gdy złożył on wniosek o doprowadzenie go na tę rozprawę. Oskarżonego należy pouczyć o prawie do złożenia wniosku, chyba że z akt sprawy wynika, iż wie on o uprawnieniu do złożenia takiego wniosku. Sąd może jednak uznać, że wystarczająca jest obecność obrońcy na rozprawie apelacyjnej i wówczas może zaniechać sprowadzenia oskarżonego na rozprawę odwoławczą nawet w wypadku, gdy ten o to wnosił. W argumentacji zawartej w uzasadnieniu tej uchwały brak wszakże wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie obowiązki sądu odwoławczego, o których mowa w uchwale, wynikają wprost z art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 2 konstytucji oraz czy istnieje jakaś kolizja między tymi przepisami a art. 451 k.p.k.
W uchwale z 25 marca 2004 r., IKZP 46/0328 wyrażony został pogląd, że termin do złożenia wniosku o sporządzenie na piśmie i doręczenie uzasadnienia wyroku warunkowo umarzającego postępowanie, wydanego na posiedzeniu (art. 341 ż 5 k.p.k.), biegnie od daty jego ogłoszenia (art. 422 ż 21 k.p.k.), a nie doręczenia (art. 100 ż 3 k.p.k.), chyba że zaistniały okoliczności określone w art. 422 ż 2 k.p.k. W uzasadnieniu tego stanowiska SN wywiódł, że wydanie wyroku w każdym wypadku, a więc i wówczas, gdy sąd warunkowo umarza postępowanie na posiedzeniu, niewątpliwie kończy "rozpatrzenie sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji, który stanowi, że sprawa musi być rozpatrzona "jawnie", a więc "publicznie". Ten wymóg odnosi się zarówno do rozprawy, jak i posiedzenia, w toku którego następuje "rozpatrzenie sprawy". Taki sam standard "publiczności" wyrokowania wynika z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Gdyby nawet uznać, że nie jest wystarczająca dla przyjęcia prawa do obecności na posiedzeniu każdego zainteresowanego, w tym dla stron, sama analiza przepisów obowiązującej ustawy kamej procesowej, to prawo takie należałoby wywieść wprost z art. 45 ust. 1 konstytucji, która w art. 8 ust. 2 nakazuje bezpośrednie stosowanie jej przepisów, oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż art. 91 ust. 2 konstytucji stanowi o pierwszeństwie ratyfikowanej za zgodą parlamentu konwencji międzynarodowej przed ustawą, jeśli nie da się jej z tą ustawą pogodzić.
Na uwagę zasługują także wyroki SN z 20 stycznia 2004 r., IV KK 434/0329 i z 9 października 2001 r., IV KKN 328/9730, w uzasadnieniach których zawarto argumentację pozostającą w ścisłym związku z orzeczeniami TK. W pierwszym z nich odwołano się do wyroku Trybunału z 17 września 2002 r., SK 35/0131, w którym uznał on za niezgodny z art. 45 ust. 1 konstytucji przepis ż 9 ust. 3 rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu
28 OSNKW 2004, nr 4, poz. 39.
29 Niepublikowany.
30 OSNKW 2002, nr 3^t, poz. 24.
31 OTK ZU 2002, nr 5, poz. 60.
68
cywilnym32 w zakresie, w jakim ustanawia on tylko siedmiodniowy termin przechowywania w pocztowej placówce oddawczej przesyłek pism sądowych, a tym samym uniemożliwia powtórne zawiadomienie adresata o tym piśmie. Zgodnie z wyrokiem Trybunału przepis ten (ż 9 ust. 1) utracił moc z dniem 3 marca 2003 r. Podobnie jak w sprawach cywilnych rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu karnym33 w ż 7 ust. 2 przewidywało, w dacie orzekania, siedmiodniowy termin przechowywania przesyłki, nakładając na pocztę obowiązek tylko jednokrotnego powiadomienia adresata o przesyłce. Sąd Najwyższy przyjął, że wprawdzie przepisy obowiązujące w dacie orzekania (marzec 2002 r.) nie obligowały sądu do powtórzenia zawiadomienia obwinionego, to jednak należy uznać, że zaniechanie ponownego wysłania wezwania na rozprawę stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 konstytucji, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że SN pośrednio uznał, że przepis ż 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu karnym jest niezgodny z art. 45 ust. 1 konstytucji i wobec tego nie może być zastosowany w rozstrzyganej sprawie, a podstawą rozstrzygnięcia ma być przykładowo art. 45 ust. 1, a w istocie norma wywiedziona z tego przepisu, w myśl której zawiadomienie wezwania powinno zostać ponowione. Sąd Najwyższy przyjął przy tym rozumowanie przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w związku z uznaniem analogicznego do ż 7 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia przepisu ż 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym za niezgodny z Konstytucją RP, nie widząc równocześnie potrzeby zwracania się do TK z pytaniem prawnym i zakładając widocznie, że skoro regulacje obu rozporządzeń w stanowiącej przedmiot wątpliwości kwestii są w istocie tożsame, to nieracjonalne jest w takiej sytuacji angażowanie TK. Pośrednio SN dał też wyraz stanowisku, że odroczenie (do 31 marca 2003 r.) przez TK utraty mocy obowiązującej wspomnianego ż 9 ust. 3 nie ma znaczenia dla sprawy, w której przedmiotem jest wprawdzie analogiczny, ale inny przepis prawa (ż 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu karnym).
Podobne problemy pojawiły się w związku z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku z 9 października 2001 r., w którym przyjęto, że w postępowaniu kasacyjnym dopuszczalne jest wydanie orzeczenia na korzyść oskarżonego także wówczas, gdy SN stwierdzi niewymienione w art. 435,439 i 455 k.p.k. i niepodniesione w kasacji takie rażące naruszenie prawa, z powodu którego zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z zasadami odpowiedzialności karnej lub zasadami procesu karnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. W myśl przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 183 ust. 1) SN, sprawując nadzór nad działal-
Dz. U. nr 62, poz. 697. Dz. U. nr 62, poz. 696.
69
apelacyjną oskarżonego pozbawionego wolności tylko w wypadku, gdy złożył on wniosek o doprowadzenie go na tę rozprawę. Oskarżonego należy pouczyć o prawie do złożenia wniosku, chyba że z akt sprawy wynika, iż wie on o uprawnieniu do złożenia takiego wniosku. Sąd może jednak uznać, że wystarczająca jest obecność obrońcy na rozprawie apelacyjnej i wówczas może zaniechać sprowadzenia oskarżonego na rozprawę odwoławczą nawet w wypadku, gdy ten o to wnosił. W argumentacji zawartej w uzasadnieniu tej uchwały brak wszakże wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie obowiązki sądu odwoławczego, o których mowa w uchwale, wynikają wprost z art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 2 konstytucji oraz czy istnieje jakaś kolizja między tymi przepisami a art. 451 k.p.k.
W uchwale z 25 marca 2004 r., IKZP 46/0328 wyrażony został pogląd, że termin do złożenia wniosku o sporządzenie na piśmie i doręczenie uzasadnienia wyroku warunkowo umarzającego postępowanie, wydanego na posiedzeniu (art. 341 ż 5 k.p.k.), biegnie od daty jego ogłoszenia (art. 422 ż 21 k.p.k.), anie doręczenia (art. 100 ż 3 k.p.k.), chyba że zaistniały okoliczności określone w art. 422 ż 2 k.p.k. W uzasadnieniu tego stanowiska SN wywiódł, że wydanie wyroku w każdym wypadku, a więc i wówczas, gdy sąd warunkowo umarza postępowanie na posiedzeniu, niewątpliwie kończy "rozpatrzenie sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji, który stanowi, że sprawa musi być rozpatrzona "jawnie", a więc "publicznie". Ten wymóg odnosi się zarówno do rozprawy, jak i posiedzenia, w toku którego następuje "rozpatrzenie sprawy". Taki sam standard "publiczności" wyrokowania wynika z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Gdyby nawet uznać, że nie jest wystarczająca dla przyjęcia prawa do obecności na posiedzeniu każdego zainteresowanego, w tym dla stron, sama analiza przepisów obowiązującej ustawy karnej procesowej, to prawo takie należałoby wywieść wprost z art. 45 ust. 1 konstytucji, która w art. 8 ust. 2 nakazuje bezpośrednie stosowanie jej przepisów, oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż art. 91 ust. 2 konstytucji stanowi o pierwszeństwie ratyfikowanej za zgodą parlamentu konwencji międzynarodowej przed ustawą, jeśli nie da się jej z tą ustawą pogodzić.
Na uwagę zasługują także wyroki SN z 20 stycznia 2004 r., IV KK 434/0329 i z 9 października 2001 r., IV KKN 328/9730, w uzasadnieniach których zawarto argumentację pozostającą w ścisłym związku z orzeczeniami TK. W pierwszym z nich odwołano się do wyroku Trybunału z 17 września 2002 r., SK 35/0131, w którym uznał on za niezgodny z art. 45 ust. 1 konstytucji przepis ż 9 ust. 3 rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu
28 OSNKW 2004, nr 4, poz. 39.
29 Niepublikowany.
30 OSNKW 2002, nr 3-4, poz. 24.
31 OTK ZU 2002, nr 5, poz. 60.
68
cywilnym32 w zakresie, w jakim ustanawia on tylko siedmiodniowy termin przechowywania w pocztowej placówce oddawczej przesyłekpism sądowych, a tym samym uniemożliwia powtórne zawiadomienie adresata o tym piśmie. Zgodnie z wyrokiem Trybunału przepis ten (ż 9 ust. 1) utracił moc z dniem 3 marca 2003 r. Podobnie jak w sprawach cywilnych rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu karnym33 w ż 7 ust. 2 przewidywało, w dacie orzekania, siedmiodniowy termin przechowywania przesyłki, nakładając na pocztę obowiązek tylko jednokrotnego powiadomienia adresata o przesyłce. Sąd Najwyższy przyjął, że wprawdzie przepisy obowiązujące w dacie orzekania (marzec 2002 r.) nie obligowały sądu do powtórzenia zawiadomienia obwinionego, to jednak należy uznać, że zaniechanie ponownego wysłania wezwania na rozprawę stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 konstytucji, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że SN pośrednio uznał, że przepis ż 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu karnym jest niezgodny z art. 45 ust. 1 konstytucji i wobec tego nie może być zastosowany w rozstrzyganej sprawie, a podstawą rozstrzygnięcia ma być przykładowo art. 45 ust. 1, a w istocie norma wywiedziona z tego przepisu, w myśl której zawiadomienie wezwania powinno zostać ponowione. Sąd Najwyższy przyjął przy tym rozumowanie przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w związku z uznaniem analogicznego do ż 7 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia przepisu ż 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym za niezgodny z Konstytucją RP, nie widząc równocześnie potrzeby zwracania się do TK z pytaniem prawnym i zakładając widocznie, że skoro regulacje obu rozporządzeń w stanowiącej przedmiot wątpliwości kwestii są w istocie tożsame, to nieracjonalne jest w takiej sytuacji angażowanie TK. Pośrednio SN dał też wyraz stanowisku, że odroczenie (do 31 marca 2003 r.) przez TK utraty mocy obowiązującej wspomnianego ż 9 ust. 3 nie ma znaczenia dla sprawy, w której przedmiotem jest wprawdzie analogiczny, ale inny przepis prawa (ż 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu doręczania pism sądowych w postępowaniu karnym).
Podobne problemy pojawiły się w związku z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku z 9 października 2001 r., w którym przyjęto, że w postępowaniu kasacyjnym dopuszczalne jest wydanie orzeczenia na korzyść oskarżonego także wówczas, gdy SN stwierdzi niewymienione w art. 435,439 i 455 k.p.k. i niepodniesione w kasacji takie rażące naruszenie prawa, z powodu którego zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z zasadami odpowiedzialności karnej lub zasadami procesu karnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. W myśl przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 183 ust. 1) SN, sprawując nadzór nad działal-
Dz. U. nr 62, poz. 697. Dz. U. nr 62, poz. 696.
69
nością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania i stosując bezpośrednio jej przepisy, jest uprawniony do korekty orzeczeń sprzecznych z wymogami praworządności i sprawiedliwości społecznej. Przepisy te upoważniają do wyjścia poza ramy wyznaczone przez art. 435, 439 i 455 k.p.k., gdy istnieje podstawa do stwierdzenia, że orzeczenie jest sprzeczne z zasadami odpowiedzialności karnej lub zasadami procesu karnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. W przedstawionym rozumowaniu SN nawiązał do orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/9434, w którym uznał on, że art. 25e, 25f, 25g, 25h ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej35 w zakresie, w jakim art. 3 ust. 4 tej ustawy odnosi je do podmiotów gospodarczych, które zgodnie z odrębnymi przepisami obowiązane są do prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów, są niezgodne z przepisami konstytucyjnymi. Organy władzy wykonawczej nie mają bowiem konstytucyjnej kompetencji do stanowienia norm karnych. Wprawdzie jak stwierdza SN orzeczenie TK zapadło na tle innej sytuacji faktycznej, a mianowicie dotyczyło ono podmiotów zobowiązanych do prowadzenia księgi przychodów i rozchodów (czyli np. spółek cywilnych), a nie jak w rozpoznawanej sprawie podmiotów prowadzących księgi rachunkowe, to jednak określenie obydwu rodzajów przedsiębiorców mających obowiązek prowadzenia w odpowiedni sposób rachunkowości, co z kolei warunkowało odpowiedzialność karną z art. 25f ustawy o działalności gospodarczej, dokonane zostało aktami o randze podustawowej. Odniesienie poglądu TK zawartego we wspomnianym orzeczeniu do podmiotów prawa handlowego, a więc także do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, jest w pełni uzasadnione i stało się przesłanką twierdzenia o naruszeniu również w przypadku tych podmiotów gospodarczych zasady określoności czynu karalnego przez ustawę karną. Również tym wypadku SN z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego i odnośnych regulacji prawnych uznał, że nie ma uzasadnienia dla kierowania pytania prawnego do TK, gdy wypowiedział się on już w analogicznym przypadku, uznając określone przepisy ustawy za niezgodne z konstytucją.
7. NIEKONSTYTUCYJNA USTAWA OBOWIĄZUJE, ALE SĄD NIE MOŻE JEJ STOSOWAĆ
Osobny problem stanowi kwestia pojmowania bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku, gdy dochodzi do wydania orzeczenia przez TK, zwłaszcza gdy stwierdza on istnienie niezgodności (sprzeczności) między Konstytucją RP a ustawą. W charakterze pytania wstępnego pojawia się tu kwestia, czy sam Trybunał bezpośrednio stosuje Konstytucję RP, kiedy to ma miejsce i jakiego
OTK1995, nrl.poz. 12. Dz. U. nr 41, poz. 324 ze zm.
70
rodzaju jest to "bezpośrednie" jej stosowanie, jednakże pytanie to pozostaje poza zakresem rozważań tego opracowania, w którym idzie o prezentację orzecznictwa SN i dającego się z niego wywieść jego stanowiska w sprawie stosowania konstytucji przez ten Sąd, a także pośrednio przez inne sądy.
Z pozoru można by mniemać, że jeżeli TK stwierdził niekonstytucyjność ustawy, to nie może być w takim przypadku mowy o bezpośrednim stosowaniu konstytucji przez sąd, bo jej zastosowanie następuje "za pośrednictwem" orzeczenia trybunalskiego. Stanowisko takie nie musi być wszakże akceptowane. Sąd bowiem w przypadku usunięcia przepisu ustawy w wyniku orzeczenia trybunalskiego stosuje przecież konstytucję, a nie orzeczenie Trybunału, bo to jego orzeczenie nie stanowi bezpośredniej podstawy rozstrzygnięcia sądowego. W określonych sytuacjach sąd orzeka na podstawie konkretnego przepisu konstytucji czy z pominięciem przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z konstytucją, a nie na podstawie orzeczenia TK, które wszak jedynie usuwa przepis ustawy z obrotu prawnego. Stanowisko to staje się jeszcze bardziej usprawiedliwione, jeżeli przyjmuje się założenie które znalazło wyraz w orzecznictwie Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych polegające na odróżnieniu obowiązywania ustawy (prawa) i jej stosowania. Z art. 190 konstytucji wynika, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, przy czym w określonych przypadkach (w razie stwierdzenia oznaczonej niezgodności) prowadzą do utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Moc obowiązująca to kategoria właściwa zjawiskom ze sfery tworzenia, a nie stosowania prawa. Nie ma przy tym podstaw, by odmawiać na zasadzie wyjątku dopuszczalności istnienia stanu, w którym uważa się, że ustawa obowiązuje, ale w konkretnych przypadkach nie może być przez sądy stosowana. Z reguły orzeczenie TK pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej ustawy od chwili jego opublikowania, a więc na przyszłość, podczas gdy zasadniczo dla sądów istotny jest okres wcześniejszy, a więc poprzedzający datę utraty mocy obowiązującej przez ustawę w następstwie orzeczenia trybunalskiego, gdyż do stanu faktycznego powstałego przed tą datą a z reguły właśnie o tego typu stany faktyczne (stosunki prawne i wynikające z nich prawa i obowiązki) idzie należy odnosić ustawę, która obowiązywała w chwili jego powstania (ukształtowania, powstania określonych praw i obowiązków) i oceniać jej moc obowiązującą na tę właśnie chwilę. Skoro zaś ustawa traci moc obowiązującą najwcześniej w dacie publikacji orzeczenia trybunalskiego, to to jednocześnie oznacza, że do tej daty jest aktem mającym moc obowiązującą. Od chwili utraty mocy obowiązującej ustawa nie może być oczywiście stosowana, powstaje wszakże pytanie, czy także w okresie wcześniejszym mimo obowiązywania ustawy może i powinna być ona stosowana przez sądy (a także inne organy władzy publicznej).
W kwestii tej wyraźne i jednolite stanowisko zajmowane jest w orzeczeniach Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Streszcza się ono w formule, w myśl której we wspomnianej sytuacji, tj. gdy TK uznał określoną ustawę za niezgodną z konstytucją w odniesieniu do okresu poprzedzającego
71
utratę przez nią mocy obowiązującej należy uważać, że ustawa ta jest aktem obowiązującym, ale nie mogącym być stosowanym w konkretnej sprawie przez sąd. W tym sensie też niezakwestionowane przed sądem lub innym organem władzy publicznej akty, stany rzeczy, stosunki prawne (prawa i obowiązki z nich wynikające) należy uważać za legalne (odpowiadające prawu), ale gdy sprawa trafi do sądu (innego organu władzy publicznej), to nie powinien on tej ustawy (formalnie, w terminologii konstytucyjnej obowiązującej) stosować, honorując w ten sposób stwierdzenie przez TK stanu niezgodności ustawy z konstytucją, który z reguły co wynika z wypowiedzi tego Trybunału rozciąga się także na okres przed publikacją jego orzeczenia. Stosunkowo rzadko mamy bowiem do czynienia z taką sytuacją, w której da się przyjąć, że w momencie jej wydania ustawa była zgodna z ustawą zasadniczą, ale z upływem czasu popadła z nią w kolizję, np. pod wpływem zmienionych uwarunkowań społeczno-gospodarczych i przy zastosowaniu dynamicznej wykładni jej przepisów. W podejściu takim można doszukiwać się przy tym pewnej analogi do rozwiązania ostatnio przyjętego przez Sejm, które zakłada utrzymanie w mocy wyroku (jeg� prawomocności i konieczności jego wykonania), przy jednoczesnym późniejszym orzeczeniu przez SN, że wyrok ten został wydany z naruszeniem prawa, co z kolei stanowi przesłankę dla dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c.
Wspomniane wyżej stanowisko znalazło wyraz zwłaszcza w postanowieniu z 7 grudnia 2000 r., ni ZP 27/0036 oraz w uchwale z 23 stycznia 2001 r., III ZP 30/0037. W pierwszym z tych orzeczeń stwierdzono, że akt normatywny uznany przez TK za niezgodny z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed orzeczenia Trybunału. Na rzecz tego poglądu w uzasadnieniu tego orzeczenia przedstawiono w szczególności następującą argumentację, którą w pełni podzielam. Z punktu widzenia orzecznictwa sądowego szczególnie istotna jest sprawa, jak ma postąpić sąd, który rozstrzygając spór stoi przed problemem zastosowania normy prawnej (przepisów prawnych) do stanu faktycznego istniejącego przed ogłoszeniem orzeczenia TK, w sytuacji gdy norma ta (zwłaszcza gdy idzie o normę rangi ustawowej, choć nie tylko) została uznana przez Trybunał za sprzeczną z aktem wyższego rzędu, zwłaszcza z Konstytucją RP, i w związku z tym utraciła moc obowiązującą. Z regulacji art. 190 ust. 1 i 3 konstytucji wynika bowiem, że orzeczenie Trybunału powoduje utratę mocy obowiązującej aktu prawnego jedynie na przyszłość, co w istocie oznacza jednocześnie jednoznaczne przesądzenie tym orzeczeniem, że nie może być wątpliwości, iż do momentu jego ogłoszenia, akt kolidujący z aktem prawnym wyższego rzędu jest aktem mającym moc obowiązującą. Stan taki jest trudny do wytłumaczenia stronom sporu, może być źródłem poczucia krzywdy, budzi zastrzeżenia zwłaszcza w przypadku uznania
OSNP200i,nrl0,poz. 331. Jw., nr 23, poz. 685.
72
ustawy za sprzeczną z konstytucją, a ponadto może pod znakiem zapytania stawiać sensowność instytucji wznowienia postępowania (w następstwie orzeczenia TK art. 190 ust. 4), skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1) oraz pytań prawnych (art. 193).
Gdy idzie o ocenę w rozważanym kontekście regulacji dotyczących wznowienia postępowania i skargi konstytucyjnej, to w podobnym duchu wypowiedział się SN w wyroku z 9 października 2003 r., I CK 150/0238, z tym że zasadniczą jego tezą jest twierdzenie, iż wyrok TK z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 orzekający, że art. 418 k.c jest niezgodny z art. 77 ust. 1 konstytucji ma zastosowanie w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub zarządzeniem wydanym po wejściu w życie konstytucji.
Na tle zagadnienia konsekwencji orzeczenia TK możliwe są zwłaszcza trzy stanowiska, przy czym każde z nich ma dość wyraźne choć w różnym natężeniu słabe strony.
Pierwsze z nich to takie, w którym się przyjmuje, że skoro orzeczenie Trybunału powoduje utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego na przyszłość, to do momentu ogłoszenia orzeczenia akt ten ma pełną moc obowiązującą i powinien być bez żadnych zastrzeżeń w całości stosowany przez sądy do stanów faktycznych powstałych przed jego ogłoszeniem. Obowiązywanie aktu normatywnego utożsamiane jest w tym ujęciu z jego pełnym stosowaniem, tak, jak gdyby do momentu ogłoszenia orzeczenia trybunalskiego nic w stanie prawnym nie uległo zmianie, czy też tak, jak gdyby do tego momentu nie było niezgodności między danym aktem normatywnym a konstytucją (czy też innym, odpowiednim aktem prawnym wyższego rzędu). Budzi to wątpliwości, bo m.in. prowadzi do tego, że w pewnym zakresie przyznaje się Trybunałowi pozycję organu usytuowanego ponad konstytucją, gdyż z jego woli do pewnej daty (ogłoszenia orzeczenia) może on w istocie przesądzić, że mimo iż np. ustawa jest sprzeczna z konstytucją, to jest aktem prawnym w pełni obowiązującym, który w pełni powinien być stosowany. Prowadzi to także do przekreślenia sensu instytucji wznowienia postępowania, bo przecież jej celem jest wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, a skoro orzeczenie sądowe zostało wydane zgodnie np. z ustawą, której następnie obowiązywanie zostało potwierdzone przez TK (bo ustawa ta utracić może swoją moc tylko na przyszłość), to to oznacza, iż odpowiadało i nadal odpowiada ono prawu. Wznawianie postępowania po to, by orzec tak samo, na podstawie tych samych przepisów, uznanych wprawdzie za sprzeczne z aktem prawnym wyższego rzędu, ale obowiązujących w danym czasie, a więc w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed rozstrzygnięcia trybunalskiego, jest pozbawione sensu. Podobnie ma się sprawa w przypadku rozstrzygnięcia sprawy przez TK w następstwie pytania prawnego, jak i wniesienia skargi konstytucyjnej, gdyż utrata mocy obowiązującej "zaskarżonej" ustawy (aktu normatywnego) może nastąpić tylko na przyszłość (nie wcześniej niż z chwilą publikacji orzeczenia trybunalskiego), a zadającemu pyta-
OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132.
73
nie prawne sądowi idzie o stan prawny sprzed publikacji tego orzeczenia, podobnie jak i stronie, która wniosła skargę konstytucyjną. Przewidziane w Konstytucji RP wznowienie postępowania w następstwie wydania przez TK orzeczenia o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, instytucja skargi konstytucyjnej, a także pytań prawnych, przemawiają również przeciwko pozbawionej konstytucyjnego oparci a praktyce określania w orzeczeniach TK skutków prawnych stwierdzonej w nim niezgodności aktu normatywnego z określonym aktem prawnym wyższego rzędu39.
Drugie ze stanowisk, podobnie jak i pierwsze, ma charakter skrajny i jednocześnie jest jego przeciwieństwem. Polega na przyjęciu, że orzeczenie Trybunału jedynie stwierdza istnienie sprzeczności aktu normatywnego z aktem wyższej rangi, zwłaszcza gdy dotyczy to sprzeczności z konstytucją, gdyż jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego TK nie powinien mieć możliwości zawieszania jej przepisów w pewnym zakresie (na pewien czas), do czego w istocie prowadzi przyjęcie zasady, iż z jego woli, mimo stwierdzenia, że np. ustawa jest sprzeczna z konstytucją, na pewien czas (do opublikowania orzeczenia) zostaje "zalegalizowana". Innymi słowy, według tego ujęcia orzeczenie TK o niezgodności ustawy z konstytucją oznacza, że ustawa ta powinna być traktowana jako nieobowiązująca od samego początku, a orzeczenie trybunalskie stan taki niejako tylko potwierdza. Słabością tego stanowiska jest wszakże to, że pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności ze sformułowaniami art. 190 ust. 1 i 3 konstytucji, z których wynika, że w wyniku orzeczenia TK ustawa traci moc, a wobec tego ma moc prawną do chwili opublikowania tego orzeczenia.
Trzecie z możliwych ujęć, które można określić jako stanowisko pośrednie czy kompromisowe, sprowadza się do uznania, żeprzy przyjęciu, iż akt normatywny traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość, a więc (a contrario) jego moc obowiązującą rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed ogłoszeniem orzeczenia trybunalskiego z uwagi na zawarte w tym orzeczeniu autorytatywne (wiążące) stwierdzenie, iż akt ten pozostaje w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, nie powinien on być przez sąd stosowany do określonego stanu faktycznego. Innymi słowy, z uwagi na regulację art. 190 ust. 1 i 3 określony akt normatywny musi być uznany za mający moc obowiązującą, ale nie powinien być przez sąd zastosowany w konkretnej sprawie z uwagi na to, iż TK w sposób autorytatywny stwierdził, że pozostaje on w sprzeczności z aktem normatywnym wyższej rangi, a sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku (od wydania danego aktu normatywnego). Należy uważać, że do momentu ogłoszenia orzeczenia Trybunału
39 W ogólności podzielam pogląd K. Jackowskiego, źe w obecnym stanie prawnym TK nie ma prawnego umocowania do orzekania o skutkach swoich wyroków. Kompetencji nie można domniemywać ("Rzeczpospolita" z 2-3 października 2004 r.).
74
(przy uwzględnieniu przypadków ustalenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przez sam Trybunał) dany akt normatywny (jego przepis lub przepisy) obowiązuje, ale nie może być w konkretnych sprawach przez sąd stosowany. Ma to miejsce w szczególności, jeżeli sąd rozstrzyga sprawę, w której chodzi o roszczenia powstałe przed utratą mocy obowiązującej aktu normatywnego, z którego są one wywodzone albo które na jego podstawie są zaprzeczane.
Stanowisko to pozwala m.in. na rozwiązanie problemów pojawiających się w związku z konstytucyjną regułą, w myśl której orzeczenie Trybunału o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, stanowi podstawę wznowienia postępowania. Po wznowieniu bowiem postępowania sąd stwierdzając, iż orzeczenie wydane zostało na podstawie obowiązującego aktu prawnego, jednocześnie ma przesłankę do innego rozstrzygnięcia sprawy, uznając, że choć akt ten obowiązywał, to jednak kolidował z ustawą zasadniczą i w istocie z tego powodu nie powinien był zostać w sprawie zastosowany, co okazało się dopiero po wydaniu orzeczenia przez TK. Odpowiednio dotyczy to także przypadku rozstrzygania skarg konstytucyjnych i orzekania w sprawie pytań prawnych kierowanych do TK. W razie rozstrzygnięcia skargi konstytucyjnej po myśli skarżącego, mimo że utrata mocy obowiązującej przez dany akt normatywny następuje nie wcześniej niż od daty ogłoszenia orzeczenia TK, trudno przyjąć, że skarżący nie będzie mógł doprowadzić do skorygowania rozstrzygnięcia wydanego wcześniej na podstawie takiego aktu, który w tym czasie obowiązywał i którego obowiązywanie w tym okresie w następstwie orzeczenia trybunalskiego nie zostało przekreślone. Podobnie za niedorzeczne należy uznać dopuszczenie do sytuacji, w której sąd zakładając niezgodność ustawy z konstytucją zwraca się ze stosowanym pytaniem prawnym do TK i niezależnie od tego, jakie zapadnie orzeczenie w tym Trybunale i tak musi stosować akt prawny, co do którego zrodziły się u niego wątpliwości, bo utrata mocy obowiązującej wątpliwej konstytucyjnie ustawy nie może rozciągać się na okres poprzedzający opublikowanie orzeczenia TK, a ten właśnie okres niejako z istoty rzeczy, w danej sytuacji interesuje sąd zadający pytanie; dla sądu z reguły istotny jest stan prawny istniejący w chwili, w której zadawane jest pytanie lub wcześniejszy. Inaczej mówiąc, oznaczałoby to, że niezależnie od odpowiedzi TK sąd i tak musi zastosować ustawę, sensowne staje się więc pytanie, po co miałby się zwracać z określonym zagadnieniem do TK. Trzeba więc przyjąć, że z konstytucyjnej regulacji pytań kierowanych do TK (art. 193) wynika zwłaszcza z uwagi na zwrot "jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem" iż w razie orzeczenia o nie-konstytucyjności ustawy sąd nie może, mimo jej obowiązywania w rozumieniu art. 190 ust. 3, zastosować w tej sprawie, w której sformułował pytanie. Podobnie jednak powinny postąpić i inne sądy, które stają przed problemem zastosowania takiej ustawy do stanów faktycznych, powstałych przed opublikowaniem orzeczenia TK. Sąd Najwyższy przyjął w tym wypadku odróżnienie obowiązywania aktu w rozumieniu art. 190 ust. 3 od obowiązku jego stosowania przez sądy czy też
75
skutku orzeczenia TK w zakresie jego wpływu na obowiązywanie aktu (utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny art. 190 ust. 3) i w zakresie dalszych jego skutków. To ostatnie rozróżnienie przyjmuje sam TK, czego świadectwem są jego tzw. wyroki aplikacyjne40. Pozostaje to przy tym w związku z rozróżnieniem, w którym obowiązywanie przepisu utożsamia się 1) z jego ustanowieniem i nieuchyleniem, 2) z tym, że służy on do odtworzenia normy nakładającej określone obowiązki lub przyznającej także pewne kompetencje oraz 3) z tym, że służy także do kwalifikacji prawnej czyichś zachowań, dokonywanej np. przez sądy41. Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku można i należy przyjmować, że obowiązywanie prawa nie musi sprowadzać się w każdym wypadku do jego stosowania. Innymi słowy, nie każde niezastosowanie przez sąd ustawy musi być kwalifikowane jako jej nieobowiązywanie. Dodać także należy, że odróżnienie "obowiązywania aktu normatywnego" i "stosowania prawa" (skuteczności prawa) w sposób pośredni przyjmowane jest w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który stojąc na gruncie doktryny skutku bezpośredniego widzi podstawę do zobowiązania państwa członkowskiego do zastosowania określonej normy prawa europejskiego (bezpośredniego) także wtedy, gdy pozostaje ona w kolizji z jego wewnętrznym aktem normatywnym, nie wypowiadając się jednocześnie na temat obowiązywania tego aktu prawnego w wewnętrznym porządku prawnym danego państwa. Może to być rozumiane w ten sposób, iż Trybunał ten troszczy się jedynie o to, by prawo europejskie zostało bezpośrednio zastosowane także wtedy, gdy pozostaje ono w sprzeczności z prawem wewnętrznym, natomiast poza zakresem jego zainteresowania jest to, czy na gruncie tego prawa będzie ono uważane jako obowiązujące. W tym też sensie Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie orzeka ani nie wypowiada się na temat tego, czy określony akt normatywny prawa wewnętrznego ma moc obowiązującą i to także w przypadku, w którym nie może być on stosowany przez sądy i inne ograny władzy publicznej, gdyż pierwszeństwo przed nim ma norma prawa wspólnotowego.
Sąd Najwyższy, kierując się częścią przytoczonych powyżej argumentów, przyjął trzecie (pośrednie, kompromisowe) stanowisko. Podobnie uczynił w drugim ze wspomnianych orzeczeń (III ZP 30/00), stwierdzając, że przepisy ż 11 i ż 12 rozporządzenia RM z 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia, uznane wyrokiem TK z dnia 17 maja 1998 r., P. 9/98 (Dz.U. nr 45, poz. 458) za niezgodne z art. 66 ust. 2 konstytucji oraz art. 298 i z art. 128 kodeksu pracy, nie mają zastosowania przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za czas pełnienia dyżurów zakładowych przed dniem wejścia w życie tego wyroku. Stanowisko to zostało także zaakceptowane w wielu innych orzeczeniach wydanych w Izbie Pracy, Ubez-
40 Por. K. Jaśkowski, jw.
41 P.J.Grabowski, W sprawie zakresu temporalnego obowiązywania prawa, PiP 2004, z. 4, s. 100. Por. także T. Pietrzykowski, Temporalny zakres obowiązywania prawa, PiP 2003, z. 4.
76
pieczeń Społecznych. Dla przykładu w wyroku z 12 lutego 2004 r., I PK 349/0342 SN wskazał, że w wyroku z dnia 18 listopada 2002 r. , K. 37/0143 TK stwierdził, iż art. 2417 ż 4 k.p. jest sprzeczny z art. 59 ust. 2 konstytucji oraz art. 4 konwencji MOP. W ocenie SN nie budzi żadnych wątpliwości, że przepis uznany za sprzeczny z konstytucją traci swoją moc, nie obowiązuje ze skutkiem prospektywnym, tzn. na przyszłość. Nie rozwiązuje to jednak sytuacji, kiedy sądy rozpoznają sprawy wynikające ze stanu prawnego sprzed orzeczenia trybunalskiego w sytuacji, gdy norma prawna dotycząca tego stanu została uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym SN powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu z 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, przyjmując, że akt prawny (przepis prawa) uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą nie powinien być stosowany do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. W rozstrzyganej sprawie doprowadziło to SN do konkluzji, że dokonane 1 stycznia 2000 r. przez pracodawcę wypowiedzenie układu zbiorowego pracy było skuteczne; na przeszkodzie uznaniu skuteczności wypowiedzenia stał właśnie art. 2417 ż 4 k.p, który (po zmianie dokonanej w 2000 r.) stanowił, że w razie rozwiązania układu zbiorowego pracy do czasu wejścia w życie nowego układu stosuje się postanowienia układu dotychczasowego, chyba że strony w układzie ustaliły lub w drodze porozumienia ustalą inny termin stosowania postanowień rozwiązanego układu.
8. WSTECZNE I PROSPEKTYWNE DZIAŁANIE WYROKU TK W ORZECZNICTWIE IZBY CYWILNEJ
W orzecznictwie Izby Cywilnej rozwiązania dylematów pojawiających się w związku z konsekwencjami rozstrzygnięć TK dla załatwiania spraw przez sądy poszukuje się na innej drodze niż poprzez odróżnienie "obowiązywania" i "stosowania" aktu normatywnego. W to miejsce niejako wprowadza się pojecie działania orzeczenia trybunalskiego z mocą wsteczną i z mocą na przyszłość, przy czym brak jest w tym zakresie w pełni wykrystalizowanego stanowiska.
Dla przykładu w wyroku z 30 stycznia 2002 r., V CA 1 /0244, stwierdzono, że orzeczeniu TK o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, może być przyznane działanie wsteczne. W myśl postanowienia z 15 stycznia 2003 r., IV 1639/00, stosowanie przepisu uznanego przez TK za sprzeczny z konstytucją nie może być uznane za prawidłowe także przed jego formalną utratą mocy. Zgodnie z wyrokiem z 30 czerwca 1999 r., III CKN 289/9845, nie może być podstawą dochodzonych roszczeń
42ONSP2005, nrl.
43 OTK 2002 A, nr 5, poz. 83.
44 Niepublikowany.
45 Niepublikowany.
77
przepis ustawy, który utracił moc obowiązującą jako sprzeczny z konstytucją. Zgodnie z wyrokiem z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/9846, przepis ustawy niezgodny z ustawą zasadniczą nie może być źródłem praw i obowiązków. W myśl wyroku z 19 kwietnia 2000 r., II CKN 272/0047 sąd władny jest odmówić zastosowania przepisu ustawy, który jest sprzeczny z konstytucją. Sąd Wojewódzki był więc uprawniony do stwierdzenia, że oświadczenie gminy o aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (przez podwyższenie tej opłaty) złożone na podstawie przepisu sprzecznego z konstytucją art. 43 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 21 października 1994 r., nie było skuteczne. W myśl wyroku z 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/9948, Skarb Państwa ponosi na podstawie art. 417 ż 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, przy czym odpowiedzialność ta nie jest uwarunkowana stwierdzeniem winy funkcjonariusza. Zasada ta znajduje zastosowanie także wówczas, gdy szkoda wynikła na skutek wydania zarządzenia lub orzeczenia. W wyroku z 12 marca 2002 r., IV CKN 405/0149, stwierdzono, że art. 5a ustawy z 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie rozstrzygał, czy w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wygasa obowiązek użytkownika wieczystego uiszczenia części opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, odpowiadającej części roku, w której prawo to już nie istniało. Wobec uznania przez TK tego przepisu za niezgodny z konstytucją, nie jest jego naruszeniem niezastosowanie go przez sąd przed dniem 14 kwietnia 2000 r., mimo że zgodnie z wyrokiem TK utracił on moc obowiązującą z tym dniem. W wyroku z 20 listopada 2002 r., V CKN 1305/0050 przyjęto, że art. 4201 ż 1 k.c. określa odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego nie za zawinione, ale za niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza samorządu. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m.in., że powstaje pytanie, czy art. 77 ust. 1 konstytucji może mieć zastosowanie do stanów faktycznych istniejących przed jej wejściem w życie. Możliwość taka dopuszczana była w orzecznictwie SN (por. wyroki z 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99, OSNC 2002, nr 10, poz. 128, z 27 kwietnia 2001, V CKN 832/00, z 26 września 2000 r., OSNC 2003, nr 7-8, poz. 105, III CKN 1089/00, OSNC 2001, nr 3, poz. 37). W zasadzie wykluczył ją SN w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209). W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zasada nieretroakcji nie ma jednak charakteru absolutnego i może dojść do kolizji tej zasady z innymi wartościami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą sprawiedliwości wymienioną w art. 1
OSNC 2000, nr 5, poz. 94.
Niepublikowany.
OSNC 2002, nr 10, poz. 128.
Niepublikowany.
"Gazeta Prawna" z 2 grudnia 2002 r.
78
konstytucji, czy z zasadą równości wobec prawa. W ocenie SN niewątpliwe jest, że zasada nieretroakcji należy do podstawowych kanonów prawa, a wyjątki od niej muszą być poddane ścisłej interpretacji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnieją jednak podstawy do przyjęcia wstecznego działania konstytucji. W gruncie rzeczy w orzeczeniu tym przyjęto, że orzeczenie TK ma nie tylko taką konsekwencję, że nie należy stosować do stanów faktycznych sprzed jego publikacji przepisów uznanych przezeń za sprzeczne z Konstytucją RP, ale więcej na zasadzie wyjątku także do stanów rzeczy sprzed uchwalenia tej konstytucji, a więc w stosunku do okresu, do którego nie może odnosić się orzeczenie trybunalskie, skoro jest to okres, w którym jeszcze Konstytucja RP nie obowiązywała, a więc w tym okresie oznaczone przepisy kodeksu cywilnego (art. 418) nie mogły być z nią niezgodne.
Osobno należy zwrócić uwagę na uchwałę z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/0351, w której stwierdzono, że przepis art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, uznany przez TK za niezgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 konstytucji oraz w związku z art. 1 protokołu do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175 ze zm.), stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia sporu o ustalenie czynszu należnego do dnia 10 lipca 2001 r. z tytułu najmu lokali, położonych w domach stanowiących własność osób fizycznych, nawiązanego w sposób określony w art. 56 ust. 1 wymienionej ustawy. W orzeczeniu tym przyjęto, że wykluczone jest uznanie w drodze wykładni, iż "utrata mocy obowiązującej przepisu z upływem określonego terminu mogłaby uzyskać moc wsteczną zarówno za okres odroczenia, jak i poprzednio. Jest to wyjątek od reguły retroakcji przyjętej w orzecznictwie Sądu Najwyższego". Należy wszakże podkreślić, iż podstawą stanowiska o nieretroakcji orzeczenia trybunalskiego jest w tym wypadku to, że w orzeczeniu tym odroczono w czasie skutek, którym jest utrata mocy obowiązującej ustawy uznanej w nim za niezgodną z konstytucją. Ponadto zwrócić należy także uwagę, że terminologia używana w orzeczeniach Izby Cywilnej (wsteczne działanie orzeczenia trybunalskiego, działanie orzeczenia na przyszłość, zasada retroakcji odniesiona do orzeczenia trybunalskiego) sugeruje wniosek, że orzeczenie TK stanowi we wskazanych wyżej przypadkach podstawę rozstrzygnięcia sądowego, a nie określony przepis konstytucji, przy wyłączeniu przepisu ustawy uznanego przez Trybunał jako z nią niezgodny. Pośrednio wynika z tego, że SN w istocie utożsamia wyrok TK z prawem i kwestią jego wstecznego działania (retroakcji nieretroakcji), co nie wydaje się zasadne, gdyż czym innym jest wsteczne działanie ustawy (prawa), a czym innym jest wsteczne działanie orzeczenia trybunalskiego, które samo w sobie nie jest ustawą (prawem, aktem normatywnym).
51 ONSC 2004, nr 9, poz. 136.
79
9. SN WOBEC ORZECZEŃ TK STWIERDZAJĄCYCH
ZGODNOŚĆ AKTU NORMATYWNEGO Z KONSTYTUCJĄ
ORAZ KWESTIA ZNACZENIA AKCESJI DO UE
DLA BEZPOŚREDNIEGO JEJ STOSOWANIA
Osobny problem dotyczy tych orzeczeń TK, w których stwierdzono, że określony akt normatywny jest zgodny z konstytucją (nie jest z nią niezgodny). W tym zakresie stanowisko SN najdobitniej wyrażone zostało w jego uchwale z 4 lipca 2001 r., III ZP 12/0152, w której stwierdzono, że orzeczenie TK o zgodności przepisów ustawy i rozporządzenia z określonymi przepisami Konstytucji RP powoduje, że sąd powszechny nie może odmówić ich stosowania z powodu sprzeczności z tymi przepisami konstytucji (art. 190 ust. 1). Istotne tu wszakże jest zastrzeżenie zamieszczone w uzasadnieniu tej uchwały, w myśl którego "stwierdzenie, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sąd oznacza możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnej ustawy przesądza zakres związania sądu wyrokiem Trybunału stwierdzającym zgodność pewnych przepisów ustawy z określonymi przepisami Konstytucji. Sąd jest związany w zakresie wynikającym z sentencji wyroku Trybunału. Nie jest zatem wyłączona możliwość, że w przypadku badania zgodności tych samych przepisów ustawy z innymi przepisami Konstytucji sąd stwierdzi brak tej zgodności. Może on wówczas zwrócić się z ponownym pytaniem prawnym do Trybunału (art. 193 Konstytucji), przedstawiając nowe zarzuty lub odmówić zastosowania tych przepisów ustawy (art. 8 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji)".
W analizach dotyczących bezpośredniego stosowania konstytucji, zwłaszcza w kontekście kwestii pojawiających się na tle kolizji między aktami prawnymi usytuowanymi na różnych szczeblach w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa, w tym zwłaszcza kolizji między Konstytucją RP a innymi aktami normatywnymi, w niedostatecznym stopniu zwraca się uwagę na to, iż w ujęciu samej konstytucji istnieje różnica w podejściu do ustawy zasadniczej i ustaw oraz w podejściu do innych źródeł prawa. Wynika to m.in. stąd, że zgodnie z art. 178 konstytucji sędziowie podlegają tylko konstytucji i ustawom. Wypływa stąd wniosek, że bezpośrednio nie podlegają innym źródłom prawa. Brak tu wprawdzie konsekwencji, jeżeli zważyć np. na istnienie nadustawowych ratyfikowanych umów międzynarodowych (umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie art. 91 ust. 2), ale nie wynika stąd jeszcze, że to, co zostało uregulowane w art. 178 konstytucji, nie ma właściwie żadnej wartości normatywnej (regulującej). Trudno tym samym przyjąć, że sąd powszechny nie może np. samodzielnie ocenić zgodności przepisów rozporządzenia (aktu wykonawczego), aktu prawa miejscowego lub aktu o charakterze wewnętrznym (art. 93) z aktem wyższej rangi i w razie stwierdzenia jego niezgodności z tym aktem, w tym także z konsty-
OSNP2002, nr 2, poz. 34.
80
tucją, odmówić jego zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Problemy tego rodzaju, jak dotąd, nie znajdują wszakże jakiegoś wyraźnego odbicia w orzecznictwie SN.
Osobne zagadnienia pojawiają się przy tym w związku z akcesją naszego kraju do Unii Europejskiej, przypisania naszemu sędziemu roli "sędziego europejskiego" i zbieżnością niektórych zasad konstytucji z zasadami prawa europejskiego, które mają być bezpośrednio stosowane. Jeżeli są to takie same zasady, to z konieczności bezpośredniego stosowania prawa europejskiego przez sądy wynika tym samym bezpośrednie stosowanie tożsamych z nimi reguł konstytucji. Odrębna kwestia pojawia się jednak w razie gdy ujawni się możliwa wszak kolizja między przepisem naszej konstytucji a przepisem prawa Wspólnot Europejskich lub Unii Europejskiej. W świetle naszej konstytucji rozstrzygnięcie takiego przypadku na rzecz prawa europejskiego może być kwestionowane m.in. na zasadzie rozumowania a contrario z jej art. 91 ust. 3, w myśl którego jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, ale już nie z Konstytucją RP53. W kwestii nadrzędności prawa europejskiego nad przepisami konstytucyjnymi poszczególnych państw członkowskich UE stanowisko jej organów, a zwłaszcza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest jednoznaczne i z oczywistych względów nie może być pomijane, w tym także przez sądy (SN). Sprowadza się ono do uznania nadrzędności prawa wspólnotowego także nad przepisami konstytucji państw członkowskich UE. To zaś prowadzi do wniosku, że przepis konstytucji nie może zostać zastosowany w razie jego kolizji z prawem wspólnotowym, przy czym o niezgodności tego typu nie może się wypowiadać TK, natomiast ewentualne zagadnienie wstępne (pytanie prawne) w tej kwestii może zostać skierowane przez sąd (SN) do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, którego odpowiedź jest wiążąca dla tego sądu (a także innych sądów) w rozstrzyganej sprawie i w sprawach podobnych. W tym też znaczeniu prawo europejskie stanowić może pewne ograniczenie dla bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w orzecznictwie sądowym (SN). Jak dotąd brak refleksji w tej ostatniej kwestii w orzecznictwie SN wynika, jak sądzę, zwłaszcza z dwóch powodów. Po pierwsze z tego względu, że do wyjątków należą kolizje
Według S. Biernata (Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie, PiP 2004, z. 11, s. 24) art. 90 ust. 1 Konstytucji RP stwarza ustrojową podstawę członkostwa w Unii Europejskiej, a tyra samym przyjęcia przez Polskę zasad prawnych obowiązujących w Unii, łącznie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego (wspólnotowego). Przepis jej art. 8 ust. 1 nie stoi temu na przeszkodzie, zwłaszcza że przewidziana w art. 90 ust. 1 konstytucji możliwość zawarcia umowy międzynarodowej przekazującej kompetencje organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu, a także sama akcesja Polski do UE, zostały zaaprobowane w drodze ogólnokrajowego referendum. Niezdecydowane stanowisko w tej kwestii zajmuje P. Winczorek, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, PiP 2004, z.ll.s.llin. Por. też K. Działocha, Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, PiP 2004, z. 11, s. 328 i n.
81
między przepisami naszej konstytucji stosowanymi bezpośrednio a przepisami prawa europejskiego. Po drugie dlatego, że czas naszego członkostwa w UE jest krótki i określone problemy nie ujawniły się jeszcze w praktyce orzecznictwa SN. Z powyżej przedstawionej analizy wynika także, że m.in. możliwe będą sytuacje, w których oceniając ustawę TK stwierdzi jej zgodność z naszą konstytucją, natomiast ustawa ta może kolidować z prawem europejskim, a to będzie oznaczało, że mimo pozytywnej oceny w aspekcie jej zgodności z Konstytucją RP, nie będzie ona być mogła stosowana, a także przestrzegana w naszym państwie. Teoretycznie można sobie także wyobrazić stan, w którym TK uzna (uznał) określony przepis ustawy za niezgodny z Konstytucją RP, natomiast jego obowiązywanie może być wymuszane przez prawo europejskie (konieczność jego implementacji).
10. KILKA UWAG PODSUMOWANIA
Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają na kilka uwag uogólniających. Z upływem czasu rośnie stopniowo liczba rozstrzygnięć SN, w których pojawia się kwestia bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP. W dużej mierze stanowi to następstwo orzecznictwa TK, które kształtuje pewne standardy uznawania określonych przepisów za niezgodne albo zgodne z Konstytucją RP i które przejmowane są przez SN. Inny czynnik wpływający na rozwój orzecznictwa SN odwołującego się do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP związany jest zwłaszcza z "naciskiem" stron postępowania, które coraz częściej podnosząc zarzuty wiążą je z twierdzeniami, że doszło do naruszenia takiego lub innego przepisu Konstytucji RP.
Orzecznictwo poszczególnych Izb SN w kwestii bezpośredniego stosowania Konstytucji RPnie jest jednolite. Również w ramach poszczególnych Izb tego sądu trudno mówić o jednolitości poglądów poszczególnych składów orzekających w konkretnych sprawach. Stosunkowo najsłabiej kwestia bezpośredniego stosowania Konstytucji RP uwidacznia się w orzecznictwie Izby Karnej. Gdy idzie o Izbę Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oraz Izbę Cywilną to uwidaczniające się różnice dotyczą zwłaszcza kwestii dopuszczalności bezpośredniego stosowania konstytucji w przypadku stwierdzenia istnienia niezgodności między jej przepisem a przepisem ustawy oraz konieczności lub też jej braku zwracania się w takim przypadku ze stosownym pytaniem prawnym do TK. W Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, podobnie jak i w Izbie Karnej choć w jej przypadku wynika to tylko pośrednio z zapadających rozstrzygnięć, bez jednoznacznego, generalnego wypowiadania się w tej kwestii nie przyjmuje się tezy, iż istnieje powinność zwracania się z pytaniami prawnymi w trybie art. 193 konstytucji do TK jako warunku niezastosowania przepisu ustawy i dania pierwszeństwa przepisowi Konstytucji RP. W Izbie Cywilnej w kwestii tej
82
istnieje natomiast zasadnicza rozbieżność stanowisk, która ujawniła się w poszczególnych zapadających w niej orzeczeniach.
Z różnorodnością wypowiedzi mamy do czynienia, gdy idzie o problem następstw orzeczenia TK, stwierdzającego niezgodność określonego przepisu ustawy z konstytucją. W Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych utarło się stanowisko, w myśl którego taki przepis ustawy nie powinien być stosowany także do stanów faktycznych, które istniały a które są przedmiotem aktualnego rozpoznania sądowego przed ogłoszeniem orzeczenia trybunalskiego, a więc przed datą utraty mocy obowiązującej przez ten przepis w następstwie rozstrzygnięcia TK. Tym samym wprowadza się tu wyraźną dystynkcję pojęciową między obowiązywaniem ustawy a jej stosowaniem, przyjmując, iż możliwa jest sytuacja, w której mimo że w określonym sensie ustawa obowiązuje (w rozumieniu obowiązywania, o które idzie w art. 190 ust. 3), to jednak nie może i nie powinna być stosowana przez sądy do konkretnych stanów faktycznych. W Izbie Cywilnej wprowadza się natomiast rozróżnienie na wyroki TK o skutku wstecznym i skutku prospektywnym, przy czym kryteria, które są w tym wypadku brane pod uwagę, są dość dowolne i labilne. Na ogół przyjmuje się, że skutek prospektywny wywołują orzeczenia przesuwające w czasie utratę mocy obowiązującej przez dany akt normatywny. Podobnie oceniane są także na ogół te przypadki, w których orzeczenie trybunalskie dotyczy niezgodności z prawem przepisów procedury sądowej. Osobny problem stanowią orzeczenia TK, w których on sam bezpośrednio wypowiada się na temat wstecznej bądź prospektywnej skuteczności swojego rozstrzygnięcia, powodującego utratę mocy obowiązującej przez dany akt normatywny. W kwestii tej brak jest jak do tej pory jakiejś szerszej wypowiedzi ze strony SN, natomiast w piśmiennictwie orzeczenia tego typu bywają krytykowane jako stanowiące świadectwo wykraczania przez TK poza ramy jego kompetencji wynikającej z Konstytucji RP.
W orzecznictwie SN nie kontestuje się wyroków TK, w których stwierdza on, że określony przepis nie jest niezgodny (jest zgodny) z określonym przepisem (przepisami) konstytucji, zaznacza się jednak nieraz, że może się okazać, iż dany przepis jest niezgodny z innym wzorcem konstytucyjnym niż ten, który został uwzględniony w orzeczeniu trybunalskim.
Dość często w orzecznictwie SN rozstrzygnięcia TK wykorzystywane są w drodze analogii w tym znaczeniu, że rozumowanie, które przyjął ten organ w odniesieniu do konkretnego przepisu, uznając go za niezgodny z konstytucją, przenoszone jest na grunt przepisów czy konstrukcji prawnych o podobnym charakterze, czy też rozstrzygające w istocie taki sam problem. Mimo więc, że przepis nie zostaje formalnie uznany przez Trybunał Konstytucyjny za nieobowiązujący, to z uwagi na jego podobieństwo (czy ogólniej, podobieństwo regulacji prawnej lub konstrukcji prawnej, której jest on elementem) do przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, SN odmawia jego stosowania, przyjmując w istocie w takim wypadku, że przepis ten nie obowiązuje i to zasadniczo od chwili jego wydania. Przypomina to znaną z praktyki zadawania pytań prawnych (zagadnień wstępnych) Europejskie-
83
mu Trybunałowi Sprawiedliwości, tzw. doktrynę acte eclaire, w myśl której sądy krajowe nie są obowiązane zwracać się z pytaniem prawnym, gdy podniesiona w nim kwestia jest materialnie identyczna z kwestią, która była już przedmiotem wcześniejszego orzeczenia tego Trybunału w podobnej sprawie54.
Zdarza się, że krytyczne wypowiedzi TK na temat braku unormowania przez ustawodawcę określonych kwestii stają się podstawą do wyprowadzania przez SN wniosku o istnieniu negatywnego bezprawia legislacyjnego (przez zaniechanie uregulowania określonej materii), w tym akceptacji twierdzenia, że zaniechanie legislacyjne w konkretnym przypadku powinno być kwalifikowane jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawnego art. 2 konstytucji. To z kolei prowadzi do wniosku z braku kompetencji TK do orzekania o bezprawiu legislacyjnym przez zaniechanie że właściwymi do jego stwierdzania są sądy, a więc w konsekwencji to one przy przyjęciu wskazanego założenia bezpośrednio muszą stosować art. 2 konstytucji, a także inne przepisy konstytucji i ustaw, z których wynika obowiązek ustanowienia określonych regulacji prawnych przez oznaczone organy.
W dotychczasowym orzecznictwie SN co skądinąd jest zrozumiałe nie ujawniają się jeszcze problemy stanowiące następstwo przystąpienia naszego kraju do UE. W szczególności brak w nim do tej pory wypowiedzi dotyczących konsekwencji zasady nadrzędności prawa europejskiego nad prawem wewnętrznym i jej znaczenia dla bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez nasze sądy, w tym przez SN. Należy się wszakże spodziewać, że prędzej czy później SN będzie musiał zająć stanowisko w kwestiach, które mieszczą się w tym obszarze.
54 Por. np. Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), red. A. Wróbel, Kraków 2004, s. 189.
Andrzej Kabat
BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP
W ORZECZNICTWIE NACZELNEGO SĄDU
ADMINISTRACYJNEGO
W rozdziale przedstawiono wyniki badań" orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie bezpośredniego stosowania konstytucji. Dotyczy on więc sądowego stosowania prawa. Nie obejmuje jednak zagadnień teoretycznych, związanych z pojęciem bezpośredniego stosowania konstytucji, ponieważ są one przedmiotem odrębnych opracowań objętych również niniejszym programem badawczym'.
Z tych powodów w kwestii bezpośredniego stosowania konstytucji ograniczymy się do wskazania, że w doktrynie przyjmuje się, iż sądowe stosowanie konstytucji może przybierać różne formy2. Najczęściej wyróżnia się samoistne stosowanie konstytucji oraz współstosowanie konstytucji z normami ustawy3. Samoistne stosowanie konstytucji polega na stosowaniu normy konstytucyjnej jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Będzie to możliwe wtedy, gdy norma konstytucyjna jest sformułowana w sposób pozwalający na przyjęcie jej za samoistną podstawę orzeczenia. Natomiast współstosowanie konstytucji z normą ustaw ma miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w konstytucji, a w części w ustawie4.
' Por. K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2004, s. 42 (przypis 1).
2 L. Garlicki, Polskie prawa konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2004, wyd. 8, s. 44,45.
3 K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, "Acta Uni versitatis Nicolai Copernici" Prawo XXIV, Nauki Humanistyczno-Społeczne, s. 17 i n. oraz tenże, Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w dziedzinie wolności i praw obywateli, w: Obywatel jego wolności i prawa, Warszawa 1998, s. 30,31.
4 K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, jw., s. 19; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, jw., s. 44, 45. L. Garlicki wyróżnia kilka postaci współstosowania. Stanowią je m. in. stosowanie ornamentacyjne, gdy sąd powołuje się na przepis konstytucji, chociaż ustawa daje mu wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, współstosowanie interpretacyjne, gdy sąd stosując ustawę ustala jej normę, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawy, jak i odpowiednią normę konstytucyjną, oraz współstosowanie modyfikowane, które zaznaczy się w sytuacji, gdy posłużenie się tą techniką ma służyć "uratowaniu konstytucyjności ustawy. SzerzeiJL. Garlicki. Bezpośrednie stosowanie konstytucji, w: Konstytucja RP w praktyce. Konferencja naukowaJNarszawa 1999, s. 24-26.
85
W ramach uwag ogólnych należy także wskazać, że w okresie od 1 września 1980 r., a więc od dnia podjęcia działalności orzeczniczej przez Naczelny Sąd Administracyjny5 (dalej: NSA) do 1 stycznia 2004 r. sądowa kontrola administracji publicznej wykonywana była przez NSA. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy wprowadzające zasadniczą reformę sądownictwa administracyjnego. Są to: ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.)6, ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.)7 i ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.w.u.)8.
Najważniejszym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawy reformujące sądownictwo administracyjne było przyjęcie dwuinstancyjnego modelu tego sądownictwa. Stanowi ono realizację art. 176 ust. 1 Konstytucji RP ustalającego, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, i jej art. 184, który odniósł tę zasadę wprost do sądownictwa administracyjnego.
W rezultacie przyjętej zmiany 1 stycznia utworzone zostały sądy administracyjne I instancji, które określono w powołanych ustawach jako wojewódzkie sądy administracyjne9.
Zgodnie z art. 13 ż 1 p. p. s. a., wojewódzkie sądy administracyjne właściwe są we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych, dla których nie jest właściwy NSA. Właściwością NSA objęto rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, podejmowanie uchwał wyjaśniających przepisy budzące rozbieżności w orzecznictwie oraz rozstrzygające zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między niektórymi organami administracji publicznej, a także rozpoznawanie spraw przekazanych do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw.
W myśl art. 184 konstytucji, "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Obejmuje ona również orzekanie o legalności uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przyjęty w art. 184 oraz w ustawach określających ustrój i zakres działania sądów administracyjnych (tj. w ustawie z 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w ustawie z 30 sierpnia
5 Por. art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8). 6Dz. U. nrl53,poz. 1269. 7Dz. U. nr 153, poz. 1270.
8 Dz. U. nr 153, poz. 1271.
9 Sądy te powstały w wyniku przekształcenia działających przed wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego 12 ośrodków zamiejscowych NSA oraz utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu i Warszawie.
86
2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sposób wykonywania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości sprawia, że zaskarżenie do wymienionego sądu aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie powoduje przejęcia sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia przez sąd, lecz skutkuje jedynie zbadanie (ocenę) legalności aktu lub czynności (bezczynności) tego organu10.
Z uwagi na wskazany wyżej sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne rozstrzygnięcia tych sądów mają niemal zawsze charakter kasacyjny (sąd administracyjny bądź uwzględnia skargę przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności aktu, czynności, bezczynności, bądź oddala skargę). Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak odpowiednie przepisy wcześniej obowiązujących ustaw regulujących sądową kontrolę administracji)1' nie przewidują zasadniczo wypadków wydawania orzeczeń reformatoryjnych. Wyrok sądu administracyjnego nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów. Z jego sentencji nie wynika więc fakt wydania konkretnego rozstrzygnięcia na podstawie konstytucji. Stosownie do obowiązujących unormowań procesowych, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią przepisy ustawy procesowej, określające sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Zawarte w sentencji wyroku rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli legalności aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej. W ramach tej kontroli może dochodzić do bezpośredniego stosowania konstytucji w podanym wyżej znaczeniu. W takich wypadkach normy konstytucyjne, nie powołane w sentencji wyroku, są w istocie podstawą rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Zakres i forma stosowania tych norm wynika z uzasadnienia orzeczenia, w szczególności zaś z tych jego wywodów, które dotyczą kryteriów kontroli oraz przesłanek prawnych przyjętego rozstrzygnięcia.
Z ustaleń doktryny wynika, że NSA niemal od momentu podjęcia działalności orzeczniczej stosował konstytucję, traktując ją nie tylko jako dyrektywę interpretacyjną przepisów prawa administracyjnego, lecz również przyjmując ją za podstawę rozstrzygnięć, zwłaszcza w wypadku kolizji pomiędzy aktami normatywnymi niższego i wyższego rzędu12. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w wypadku NSA przedmiotem bezpośredniego stosowania były zarówno przepisy Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z 29 grudnia
10 W podobny sposób normowały tę materię przepisy wprowadzone ustawą powołaną w przypisie 4 oraz ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.).
1' Patrz przypis 9.
12 K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy PRL, "Studia Prawnicze" 1988, nr 4; P. Sarnecki, Stosowanie Konstytucji PRL w orzecznictwie NSA, "Studia Prawnicze" 1988, nr 3.
87
1989 r.13, następnie przepisy ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym14, a także Konstytucji RP z 1997 r.
Z uwagi na stosowanie przez NSA przepisów wszystkich wymienionych wyżej konstytucji, zakresem badania objęto także orzeczenia NSA z okresu poprzedzającego wejście w życie Konstytucji RPz 1997 r., traktując wypływające stąd wnioski jako wprowadzenie do zasadniczych badań15.
W okresie od 1 września 1980 r. do 1 października 1995 r. bezpośrednie stosowanie konstytucji przez NSA wyrażało się tylko w przyjmowaniu norm konstytucyjnych za podstawę wyroków rozstrzygających konkretne sprawy. Od 1 października 1995 r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (dalej: ustawa o NSA) i podjęcia przez NSA na jej podstawie działalności uchwałodawczej, normy konstytucyjne są także wykorzystywane przy wyjaśnianiu przez składy powiększone NSA istotnych wątpliwości prawnych. Ta forma stosowania konstytucji zasługuje na szczególne podkreślenie z uwagi na znaczenie tych uchwał w kształtowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej. Obserwacja praktyki, jaka ukształtowała się w tym względzie w okresie obowiązywania ustawy o NSA, wykazuje, że mimo iż art. 49 ust. 5 tej ustawy stanowił, że uchwały NSA wiążą tylko w danej sprawie, zakres stosowania przyjętej w nich wykładni był znacznie szerszy. Wspomniana wykładnia była z reguły respektowana przez składy orzekające NSA rozpoznające inne sprawy, a także przez organy administracji publicznej16. Ustawy wprowadzające reformę sądownictwa administracyjnego wyposażyły uchwały NSA w ogólną moc wiążącą, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować17.
Przystępując do uwag odnoszących się do bezpośredniego stosowania przez NSA Konstytucji z 1952 r., przed jej nowelizacją z grudnia 1989 r., należy stwierdzić, iż obejmowało ono zaledwie kilka jej przepisów. Stan taki, jak się wydaje, pozostawał w związku z zakresem regulacji tej konstytucji, a zwłaszcza z jedynie
13 Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75, poz. 444).
14 Dz. U. nr 84, poz. 426.
,5 Badaniem objęto wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych zgromadzane w bazie komputerowej NSA. 15 grudnia 2004 r. baza ta zawierała 23 557 orzeczeń. Stanowiły je uchwały, wyroki i postanowienia sądów administracyjnych, opublikowane w zbiorze urzędowym NSA lub w różnych czasopismach prawniczych oraz niektóre orzeczenia niepublikowane. Spos'ród wymienionych orzeczeń wybrano te, w których powołano konstytucję, i poddano je wstępnej analizie. Pozwoliło ta na wyodrębnienie tych orzeczeń, których tres'ć wskazywała na bezpośrednie stosowanie konstytucji.
16 Szerzej: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, s. 26 i n.
17 Szerzej: jw. s. 36 i n.
88
fragmentarycznym unormowaniem w niej materii dotyczącej praw i wolności człowieka i obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach konstytucji w wyroku z 6 lutego 1981 r., sygn. SA 819/8018, dotyczącym uchwał samoistnych rządu. Przypomnijmy, że kwestia charakteru tych uchwał na gruncie Konstytucji z 1952 r. była wówczas w doktrynie prawa bardzo sporna19. Wskazany przedmiot wykładni NSA pozostawał w związku z tą częścią regulacji zawartej w art. 6 i 107 k.p.a., która określa ogólnie podstawę prawną decyzji administracyjnych. Zadaniem NSA było wskazanie, co może stanowić ową podstawę w wypadku decyzji nakładającej na stronę określone obowiązki: czy może nią być każdy akt normatywny, czy też jedynie akt określonej rangi. NSA wyjaśnił: "Podstawą do wydania przez organ administracji decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi, może być z uwagi na to, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym". Bezpośrednią podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy konstytucyjne, uwzględniane w tym czasie przy określaniu tzw. materii ustawowej, postanowienia ustalające prawotwórcze kompetencje naczelnych organów państwowych oraz art. 90 konstytucji. Warto podkreślić, że stanowisko NSA zawarte -, w wyroku z 6 lutego 1981 r" zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) już w pierwszym orzeczeniu tego organu z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/8620, potwierdzonym i rozwiniętym w kolejnych orzeczeniach Trybunału21. NSA także w późniejszych orzeczeniach nawiązywał do tego wyroku i respektował przyjętą w nim wykładnię22.
NSA od początku swojej działalności dawał wyraz przekonaniu, że zasada, iż bada bezpośrednio zgodność z prawem decyzji administracyjnych, a więc aktów wydawanych w sprawach indywidualnych, nie kontroluje natomiast aktów normatywnych stanowiących podstawę decyzji, nie stoi na przeszkodzie pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych w toku badania zgodności z prawem
1 ONSA 1981, nr 1, poz. 6; zob. także glosy do tego wyroku H. Starczewskiego, "Problemy Praworządności" 1981, nr 7, s. 67; W. Zakrzewskiego, PiP 1982, z. 8, s. 152 i n.; W. Dawidowicza, OSPiKA1981,nrl0, s. 470 i n.
19 K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, jw" s. 32.
20 OTK 1986, poz. 2.
21 Por. R. Hauser, A. Kabat, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Działalność orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego, red. A. Jankiewicz, Warszawa 1994, s. 20.
22 Por. J. Swiątkiewicz, Podstawa prawna uprawniającej decyzji administracyjnej, PiP 1985, z. 5, s. 17 i n.; A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984, z. 3, s. 26 i n.; M. Nie-zgódka-Medkova, Pozaustawowe akty normatywne jako podstawa decyzji administracyjnej w świetle orzecznictwa sądu administracyjnego, Warszawa 1985, Biblioteka Legislacyjna, nr 1.
89
zaskarżonych decyzji. Powyższe stwierdzenie stanowiło punkt wyjścia do sformułowania, m.in. w wyroku z 3 stycznia 1984 r., II SA 1797/8323, tezy opartej bezpośrednio na art. 62 konstytucji że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podu-stawowego, stanowiącego jej podstawę, stwierdziwszy jednak, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy. Stanowisko to, będące wyrazem bezpośredniego stosowania przepisu konstytucji, zostało przyjęte w orzecznictwie NSA i znalazło wyraz w dość licznych rozstrzygnięciach tego Sądu24. Po podjęciu działalności orzeczniczej przez TK (tj. po 1 stycznia 1986 r.), NSA stosując nadal tę praktykę, nie rezygnował jednocześnie z możliwości występowania do Trybunału o zbadanie konstytucyjności aktów podustawowych w ramach instytucji pytań prawnych, a więc procedury prowadzącej wprost do wyeliminowania niekonstytucyjnego przepisu z systemu obowiązującego prawa25.
NSA w wyroku z dnia 26 października 1984 r. (II SA 1161/84)26 jako bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 67 ust. 2 konstytucji, wyrażający zasadę równości wobec prawa. Sąd administracyjny podkreślił, źe zasada równości obywateli wobec prawa jest fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się system prawa. Choć zasada ta nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika ona jednak z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych i -jak każda zasada konstytucyjna musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa. Sąd administracyjny stwierdził w związku z tym, że uzasadniony zarzut strony, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady równości wobec prawa, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Także w późniejszych orzeczeniach NSA nawiązywał do konstytucyjnej zasady równości, przyjmując ją jako podstawę rozstrzygnięć27.
Zmiana Konstytucji z 1952 r. dokonana nowelą z grudnia 1989 r., a zwłaszcza wprowadzenie do tej konstytucji zasad o tak fundamentalnym znaczeniu jak zasada państwa prawnego (art. 1) czy ochrony własności i swobody działalności gospodarczej (art. 6 i 7) niewątpliwie rozszerzyły normatywne podstawy bezpośredniego stosowania przez NSA norm konstytucyjnych. Zmiany te wywarły dość wyraźny
23 ONSA 1984, nr 2, poz. 97 z glosą L. Garlickiego, OSPiKA 1986, nr 5, s. 220 i n.
24 Por. np. wyrok z 3 listopada 1992 r., sygn. SA/Pa 1059/92, "Wspólnota" 1993, nr 16; z 14 maja 1995, sygn. SA/Rz 144/94, "Monitor Podatkowy" 1995, nr 12.
25 Szerzej A. Kabat, Pytania prawne w praktyce orzeczniczej Trybunatu Konstytucyjnego, w: Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 108.
26 ONSA 1984, nr 4, poz. 97. Patrz także glosy do tego wyroku J. Borkowskiego i Jaroszyńskiego, OSPiKA 1986, nr 3, s. (odpowiednio) 112 i 113 oraz 113 i n.
27 Por. np. wyroki: z 28 czerwca 1988, sygn. I SA 755/87, glosą J. Łętowskiego, OSP 1990. nr 1-3, s. 401 i n.; z 18 lutego 1992, sygn. IV SA 1314/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 38; z 15 października 1992 r, sygn. SA/ Ka 766/92 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1994, nr 5, s. 256 i n.; z 23 wrzes'nia 1993, sygn. SA/Gd 1056/93 z glosą B. Brzezińskiego, OSP 1995, nr 3, s. 125 i n.
90
wpływ na praktykę orzeczniczą NSA, w której znacznie częściej niż w poprzednim okresie dochodziło do bezpośredniego stosowania konstytucji.
Badanie orzecznictwa NSA z tego okresu wykazuje, że Sąd ten stosunkowo często nawiązywał w swoich orzeczeniach do art. 1 konstytucji (po wejściu w życie ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. art. 1 przepisów konstytucyjnych). Lektura tych wyroków wykazuje, że część orzeczeń nawiązuje ogólnie do art. 1 konstytucji (art. 1 przepisów konstytucyjnych), a część do konkretnych zasad konstytucyjnych wyprowadzonych z tego przepisu.
Przykładem orzeczeń nawiązujących ogólnie do art. 1 konstytucji, jest m.in. wyrok z 20 listopada 1990 r., sygn. II SA 759/9028. W wyroku tym NSA, uchylając decyzje w przedmiocie rozwiązania ze skarżącym stosunku pracy, stwierdził, źe pojęcie nieostre "inne ważne przyczyny" użyte w art. 1 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1990 r. o rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikami państwowymi mianowanymi w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji rządowej29 jako podstawa rozwiązania stosunku pracy musi być interpretowane m. in. zgodnie z ustaleniami Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, wyjaśniając jednocześnie, iż "(...) w demokratycznym państwie prawnym (art. 1 Konstytucji RP) prawa i wolności obywatelskie stanowią granicę dla wszystkich działań organów państwowych. Niedopuszczalne jest ich zawieszenie lub ograniczenie w imię takich lub innych układów rządzącej siły politycznej".
Z ogólnym odwołaniem się do art. 1 przepisów konstytucyjnych spotykamy się również w dwóch orzeczeniach zawierających wykładnię art. 156 ż1 pkt 2 k.p.a. w tej części, która dotyczy "rażącego naruszenia prawa". W wyroku z 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 534/9430 NSA wyjaśnił, że wstępnym warunkiem do przyjęcia, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 ż 1 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Z motywów wyroku wynika, że w rozpatrywanej przez NSA sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż akt normatywny zmieniający dotychczasowy stan prawny wszedł w życie i i został opublikowany bezpośrednio przed wydaniem decyzji i z przyczyn obiektywnych (Dz.U., w którym ów akt opublikowano, nie był jeszcze dostępny) nie był znany stronom postępowania. Sąd administracyjny uchylając decyzję organu nadzoru, w której niezastosowanie nowego aktu przez organ rozstrzygający sprawę uznano za rażące naruszenie prawa, stwierdził, że wymaganie "[...] od adresatów norm prawnych postępowania zgodnego z ustalonymi w nich regułami w okresie, w którym nie mieli oni jeszcze możliwości zapoznania się z tymi unormowaniami, i stosowanie w razie stwierdzenia naruszenia owych regulacji wszystkich konsekwencji przewidzianych w wypadku takich uchybień, byłoby trudne do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa
ONSA 1991, nr 1 z glosą W. Masewicza, OSP 1991, nr 7 8, s. 346 i n. Dz. U. nr 51, poz. 300. ONSA 1995, nr 2, poz. 91.
91
prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie tych adresatów było zgodne z z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, który w ich przekonaniu był nadal wiążący".
W drugim orzeczeniu dotyczącym rażącego naruszenia prawa, a mianowicie w wyroku z 15 marca 1993 r, sygn. V SA 2089/9231, NSA wyraził pogląd, że nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) uznanie za rażące naruszenie prawa jedynie zastosowanie nieprawidłowej stawki celnej na niekorzyść Skarbu Państwa, natomiast przyjęcie, iż nie stanowi takiego naruszenia zastosowanie nieprawidłowej stawki na niekorzyść strony.
Jak już wspomniano, NSA sięgając do art. 1 konstytucji (art. 1 przepisów konstytucyjnych) czynił to często poprzez nawiązanie do konkretnej zasady sformułowanej na podstawie tej normy. Przypomnijmy, że TK wyprowadził z art. 1 konstytucji tak ważne zasady, jak m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedzia-łania prawa wstecz, zasada prawa do sądu, do sprawiedliwiej procedury, ochrony praw nabytych32.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach kilkakrotnie odwoływał się do zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. W wyroku z 8 czerwca 1992 r., sygn. III SA 214/9233 uchylił decyzję organów celnych, odmawiającą zwolnienie od cła z tego powodu, że za jej podstawę organ celny przyjął akt wykonawczy, naruszający tę zasadę. Zakwestionowany i w związku z tym pominięty (art. 62 konstytucji) przez NSA akt wykonawczy, zmieniał określoną wcześniej datę, do której cło miało być zawieszone, bez zachowania stosownego vactio legis i wbrew publicznym zapewnieniom przedstawicieli rządu, iż ten akt nie ulegnie zmianie. W ocenie NSA, takie postępowanie wspomnianych organów naruszało wspomnianą zasadę w stopniu uzasadniającym przyjęcie jej za faktyczną podstawę wyroku.
Z kolei do zasady niedziałania prawa wstecz NSA nawiązał w wyroku z 6 lipca 1994 r., sygn. SA/Ł 1024/9434. Orzeczenie to zostało wydane w sprawie, w której organ celny miał podjąć decyzję na podstawie rozporządzenia RM zawierającego błąd w postaci rozbieżności pomiędzy tekstem ogłoszonym w Dz.U. a tekstem uchwalonym przez RM. Organ celny, który rozstrzygał sprawę, nie przyjął za podstawę decyzji tekstu ogłoszonego, lecz tekst oryginalny, który dopiero w późniejszym czasie (po wydaniu decyzji), w wyniku sprostowania błędu w drodze obwieszczenia prezesa RM, stał się tekstem ogłoszonym. Według wyroku, "sprostowanie" błędu w ogłoszonym akcie prawnym i wydanie na podstawie tego aktu, z uwzględnieniem dokonanego sprostowania, decyzji o wymiarze cła w sto-
31 "Wokanda" 1993, nr 9.
32 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, jw" s. 60 i n. 33ONSA1993, nrl,poz,19.
34 ONSA 1995, nr 4, poz. 159; patrz glosy do tego wyroku: A. Jamroza, OSP 1995, nr 10, s. 488 i n. oraz S. Wronkowskiej, PiP 1996, z. 3, s. 105 i n.
92
sunku do towaru zgłoszonego do odprawy celnej przed ogłoszeniem wspomnianego obwieszczenia prezesa Rady Ministrów, "(...) podważa zaufanie obywatela do treści ogłoszonych aktów prawnych i w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz". Podstawę prawną tego wyroku stanowiły w istocie przytoczone normy konstytucyjne wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W przedstawionych ostatnio wyrokach przepisy konstytucyjne stanowiły w istocie jedyną podstawę prawną przyjętych w nich rozstrzygnięć.
Badane orzeczenia NSA obejmują także inne wypadki współstosowania konstytucji, a więc uwzględniania treści norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów ustawy zwykłej. Tytułem przykładu można by przytoczyć orzeczenia odwołujące się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu35, konstytucyjnej zasady ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodziny (art. 79 ust. 1 konstytucji)36 czy prawa do sprawiedliwej procedury37.
NSA w wyroku z 21 grudnia 1992 r., sygn. V SA 996/9238 sformułował tezę, w której w istocie uznał niezbędność stosowania wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją. Sąd administracyjny wskazał, że "(...) szczególna moc prawna przepisów konstytucyjnych oraz ich rola i nadrzędna pozycja w systemie źródeł prawa nakazuje, aby przy wykładni przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r, o działalności gospodarczej, dotyczących wydawania zezwoleń na podjęcie takiej działalności (...), przyjmować zawsze takie rozwiązanie, które realizuje normę art. 6 Konstytucji, gdy zaś w rachubę wchodzi kilka rozwiązań to spośród nich te, które uwzględniają tę normę najpełniej".
Przystępując do przedstawienia wyników zasadniczych badań, obejmujących bezpośrednie stosowanie przez NSA Konstytucji z 1997 r., należy stwierdzić, że obejmuje ono niemal wszystkie kwestie, które występowały w przedstawionej wyżej praktyce orzeczniczej tego Sądu. NSA rozszerzył jednak zakres bezpośredniego stosowania konstytucji, przyjmując normy konstytucyjne za podstawę rozstrzygnięcia w sytuacjach, które nie występowały w okresie obowiązywania poprzednich ustaw konstytucyjnych.
Wkrótce po wejściu w życie Konstytucji RP NSA zajął ważne stanowisko w kwestii bezpośredniego jej stosowaru^_Z^^ałoj)no_zaw^r^.wajdiwale składu siedmiu sędzrów-NS7trT2^paźdźiernika 1998 r., sygn. ÓPS 5/9839, 3. więc w orzeczeniu^ które jak wspomniajio_LLj3dgj^wa^pecjalną rolę w kształtowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych. W powołMeJuchwale NSA^twlerdził, że wprawdzie z mocy art. 188 konstytucji o zgodności ustaw z konstytucją orzeka TK, jednakże niesłuszny byłby pogląd, iż problematyka konstytucyjności ustaw zwy-
Por. np. uchwała NSA z 17 czerwca 1997, sygn. FPS 1/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 146. Wyrok z 21 grudnia 1992 r., sygn. V SA 1329/92, ONSA z 1992, nr 3-4, poz. 99. Wyrok z 19 października 1993, sygn. V SA 250/93, ONSA 1994, poz. 84. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 98. ONSA 1999, nr 1, poz. 1 s. 47.
93
kłych pozostaje poza rozważaniami tego Sądu. Sędziowie NSA są niezawiśli w sprawowaniu swego urzędu i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 konstytucji). W myśl uchwały oznacza to "(...) zarówno możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy, jak i (...) konieczność rozważania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie tylko z ustawą zwykłą, ale i z ustawą zasadniczą, a także dążenia do takiej wykładni ustawy zwykłej, która byłaby niesprzeczna z Konstytucją".
Analiza orzecznictwa wykazała, że sądy administracyjne w zasadzie respektowały wykładnię podaną w tej uchwale. Podkreślenia wymaga, że badane orzecznictwo w zasadzie nie wykazało, aby art. 8 ust. 2 konstytucji, wyrażający zasadę bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, był uznawany przez NSA za normę uprawniającą sąd do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rangi ustawowej. W orzecznictwie NSA za dominujący należy uznać pogląd, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności ustawy należy uruchomić procedurę pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko takie, wyrażone w dość licznych orzeczeniach, w tym także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. t3PST07994^jeśr^^a^m ścisłego respektowania wspomnianej wykładni art. 8 ust.2 konstytucji. Wprawdzie natra-fiono na orzeczenia, ^w których NSA uznał swoją kompetencję do odmowy zastosowania przepisów ustawy, jednak były to wypadki zupełnie odosobnione41.
Przyjęta w praktyce orzeczniczej NSA wykładnia art. 8 ust. 2 konstytucji znajduje swój wyraz w dość częstym sięganiu przez ten sąd do instytucji pytań prawnych. Procedurę tę w wypadku zastrzeżeń co do konstytucyjności ustaw uznaje się za jedyną formę wyjaśnienia występujących w tym zakresie wątpliwości. Jak wspomniano, NSA był tym sądem, który niemal od początku działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego występował z pytaniami prawnymi do Trybunału, a nawet przez dłuższy okres (6 lat) był jedynym sądem korzystającym z tej procedury42.
40 ONSA 2000, nr 3, poz. 90.
41 Np. wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., sygn. 1 SA/Po 461/01, OSP 2003, nr 2, poz. 17. Patrz glosy do tego wyroku R. Hausera i A. Kabata oraz J. Mikołajewicza, opublikowane tamże na s. (odpowiednio) 73-75 i 75-79. Na szczególny przypadek natrafiono w sprawie o sygn. V SA 613/00, zakończonej wyrokiem z 24 października 2000 r., OSP 2001, z. 5, s. 276 i n. W sprawie tej NSA odmówił zastosowania art. 59 ż 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny, z uwagi na jego niezgodność z art. 46 konstytucji (zakwestionowany przepis kodeksu celnego uprawniał organy celne do orzeczenia przepadku mienia, natomiast art. 46 stanowi, iż przepadek rzeczy może nastąpić tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu). Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny już wcześniej, bo w wyroku z 17 kwietnia 2000 r" sygn. SK 28/99, OTK 2000, z. 3, poz. 88, wypowiedział się w kwestii niekonstytucyjnos'ci przepisu prawa celnego z 28 grudnia 1989 r" który miał treść podobną do art. 59 ż 2 kodeksu celnego. Dodatkowo należy wskazać, że przed wydaniem przez NSA powołanego wyroku, art. 59 ż 2 kodeksu celnego został znowelizowany i "dostosowany" do art. 46 konstytucji.
42 Szerzej A. Kabat, Pytania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego, w: Przemiany doktrynalne i systemowe prawa publicznego, red. S. Pikulski, W. Pływaczew-ski, J. Dobkowski, Olsztyn 2002, s.187 i n.
94
Na gruncie Konstytucji RP składy orzekające NSA odmawiają zastosowania określonego aktu podustawowego ze względu na jego niezgodność z ustawą lub konstytucją. Przyjmuje się, że uprawnienie takie wynika z art. 178 ust. 1 konstytucji, ktdry~jesTw takich wypadkach przedmiotem bezpośredniego stosowania. Jest charakterystyczne, że ta postać bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej występuje dosc"często w sprawach podatkowych. W tej dziedzinie prawa bowiem dochodzi niekiedy do wydawania rozporządzeń z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub do unormowania w akcie wykonawczym materii, która zgodnie z art. 217 konstytucji wymaga regulacji ustawowej43.
W uzupełnieniu uwag odnoszących się do praktyki orzeczniczej, związanej ze stosowaniem art. 178 ust. 1 konstytucji należy dodać, że niekiedy składy orzekają-^ ce-NSA rezygnują z możliwości skorzystania z wspomnianego uprawnienia i występują w sprawie z pytaniem prawnym do TK44. Powyższa praktyka dotyczy. wypadków, w których "wątpliwy konstytucyjnie" akt odnosi się do szerszego kręgu adresatów i dotyczy ważnych materii. Jak wiadomo, odmowa zastosowania przez NSA aktu podustawowego w rozpoznawanej sprawie nie powoduje wyeliminowania owego aktu z obrotu prawnego. Akt ten nadal obowiązuje i dopóki nie zostanie uchylony, dopóty będzie przyjmowany przez organy administracji publicznej za podstawę wydawania decyzji. Praktyka NSA przedstawiania takich aktów w trybie pytań prawnych do oceny Trybunału zmierzała do wyeliminowania ich z systemu obowiązującego prawa45.
Z przedstawionych ostatnio ustaleń wynika, że NSA stosunkowo często wykorzystuje instytucję pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Uruchamianie tej procedury stanowi bezpośrednie stosowanie art. 193 konstytucji.
Przechodząc do uwag odnoszących się do współstosowania konstytucji, a więc do tej formy jej bezpośredniego stosowania, która polega na uwzględnianiu treści norm konstytucyjnych przy wykładni ustaw zwykłych, należy zauważyć, że w praktyce orzeczniczej NSAjej zakres był szeroki. Sąd administracyjny sięgał do tej formy bezpośredniego stosowania konstytucji zarówno w uchwałach wyjaśniających istotne wątpliwości prawne, jak i w orzeczeniach rozstrzygających konkret- " ne sprawy sądowoadministracyjne.
W uchwale z 18 grudnia 1997 r., sygn. FPK 24/9740 skład pięciu sędziów NSA wyjaśnił, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych47, zaliczenie podziemnych wyrobisk górniczych w Klasyfikacji Rodzajowej Środków Trwałych do kategorii budowli nie daje podstawy do objęcia
43 Por. np. wyrok składu siedmiu sędziów z 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 49.
44 Por. np. wyrok z 2 marca 1998, sygn. FSA 1/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 72.
45 Co do kryteriów wyboru sposobu wyjaśniania konstytucyjności aktów normatywnych patrz A. Kabat, Pytania prawne do Trybunatu Konstytucyjnego, Białystok 1995, s. 84 i n.
46 ONSA 1998, nr 2, poz. 46.
47 Dz. U. nr 9, poz. 31 z późn. zm.
95
ich obowiązkiem podatkowym w podatku od nieruchomości. W uchwale wskazano, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że unormowanie obowiązków podatkowych należy do wyłączności ustawowej. Sąd administracyjny podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP powyższy pogląd stał się treścią normy konstytucyjnej sformułowanej w art. 217 tej konstytucji, który zalicza jednoznacznie wspomnianą materię do grupy spraw podlegających unormowaniu w drodze ustawy. Powołany przepis konstytucji wyłącza więc możliwość przyznania normom niższej rangi niż ustawa posiłkowego znaczenia przy określaniu zakresu obowiązku podatkowego przewidzianego w ustawie. Według uchwały ustalanie sensu określeń ustawowych za pomocą definicji lub wyjaśnień zawartych w aktach podstawowych "(...) byłoby wyrazem nieuwzględnienia konsekwencji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i wynikającego stąd obowiązku podporządkowania aktów niższego rzędu aktom wyższej rangi". Zdaniem NSA przyznanie Klasyfikacji Rodzajowej Środków Trwałych istotnego znaczenia przy ustalaniu znaczenia wyrazu "budowla", użytego w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, nie może wchodzie w rachubę także z tego powodu, iż wspomniana klasyfikacja jest aktem wykonawczym do ustawy dotyczącej statystyki państwowej. Według art. 92 konstytucji akty wykonawcze (rozporządzenia) są wydawane przez uprawnione organy na podstawie ustawy w celu jej wykonania. Zasadniczo więc ich przepisy nie mogą być stosowane w celu wykonania innej ustawy, to jest nie stanowiącej podstawy wydania konkretnego aktu, zwłaszcza gdy z jej treści nie wynika, aby w jakimś zakresie odsyłała do unormowań zawartych w takim akcie.
Przepis art. 217 konstytucji stanowił także istotną podstawę wykładni przyjętej w uchwale NSA z 24 listopada 2003 r., sygn. FSK 9/0348. Według uchwały odszkodowanie, o którym mowa w art. 1012 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy49, tj. wypłacane na podstawie przepisów o zakazie konkurencji, było w 2000 r. wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych50, bowiem dopiero w późniejszym terminie51 wspomniane odszkodowanie zostało wyłączone z grupy odszkodowań zwolnionych od podatku. Skutek ten nastąpił przez wyraźne dodanie przez prawodawcę kolejnej kategorii przypadków stwarzających obowiązek podatkowy. NSA w uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził, że zgodnie z art. 217 konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów
48 ONSA 2004, nr 2, poz. 45.
49 Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.
50 Dz. U. z 2000 r., nr 14, poz. 176 ze zm.
51 Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 104, poz. 1104) wprowadziła do art. 21 ust. 1 pkt 3 wyłączenie, zawarte w art. 3 lit. d, zgodnie z którym zwolnienie podatkowe nie dotyczy odszkodowań przyznanych na podstawie przepisów o zakazie konkurencji.
96
zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. W konsekwencji tego tylko ujęty w ustawie podatkowoprawny stan faktyczny zakreśla granice ingerencji państwa w sferę majątkową podmiotu opodatkowania. Milczenie ustawodawcy, podkreśla uchwała, "(...) co do objęcia obowiązkiem podatkowym danego stanu faktycznego, nawet gdyby wynikało z błędu legislacyjnego, powoduje konieczność uznania danego obszaru za wolny od opodatkowania"52.
W uchwale z 7 grudnia 1998 r., sygn. FPS 18/9053, NSA rozważał kwestię dopuszczalności skargi na wynik kontroli skarbowej, a więc na akt nie będący decyzją lub postanowieniem, wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej54. Rozważana wątpliwość prawna sprowadzała się do tego, czy wynik kontroli skarbowej, stwierdzający ściśle określone nieprawidłowości i ustalający w związku z tym konkretne obowiązki kontrolowanego podmiotu, stanowi "inną czynność z zakresu administracji publicznej", która zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA podlega kognicji tego sądu. W uchwale wyjaśniano, że w podanej wyżej sytuacji wynik kontroli stanowi "inną czynność z zakresu administracji publicznej", podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego i podkreślono, że tylko taki sposób wyjaśnienia analizowanego przepisu pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust.l konstytucji zasadą prawa do sądu oraz "(...) kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego: art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167 i 168) oraz art. 6 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach (Dz. U. z 1992 r. nr 85, poz. 427 i 1993 r. nr 61, poz. 284)55. NSA podzielił stanowisko doktryny, że art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA nie jest sformułowany precyzyjnie. Zdaniem NSA, wobec niedostatecznej precyzji, a nawet niejasności wymienionego przepisu, należy, w wypadkach budzących wątpliwości interpretacyjne, "(...) przyjąć takie jego znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami konstytucyjnymi i standardami ukształtowanymi przez akty prawa międzynarodowego". W uchwale podkreślono, że to założenie podporządkowane jest z kolei "(...) ogólniejszym dyrektywom ochrony prawa jednostki, wypływającym z wyrażonej w art. 2 konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa".
Do art. 45 ust. 1 konstytucji, NSA nawiązał również w uchwale z 15 maja 2000 r., sygn. OPS 21/9956, dotyczącej podobnie jak poprzednia uchwała (tj. sygn. FSK 18/99) zakresu kontroli sądowoadministracyjnej. W analizowanej uchwale NSA uznał za dopuszczalną skargę na decyzję administracyjną w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym
Podobnie R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2000, s. 58, 59.
ONSA 1999, nr 2, poz. 43.
Dz. U. nr 100, poz. 442 ze zm.
ONSA 2000, z. 4, poz. 135.
Tamże.
97
Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego57, to jest przed 1 stycznia 1980 r. i zakończonej wydaniem decyzji po wejs'ciu w życie ustawy o NSA, to jest po dniu 1 października 1995 r.58 W uchwale wskazano, że przy wyjaśnianiu przedstawionej wątpliwości prawnej należało przede wszystkim uwzględnić art. 45 ust. 1 i art. 77 konstytucji statuujących prawo do sądu. NSA ponownie podkreślił, iż treść tych przepisów konstytucyjnych wskazuje, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części działalności administracji publicznej, która dotyczy załatwienia spraw indywidualnych, powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczenia takiej kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny również w innych uchwałach nawiązywał do postanowień Konstytucji RP, uwzględniając treści jej unormowań przy wykładni przepisów ustawowych59.
Ustawa o NSA przewidywała specjalny tryb rozpoznawania skarg na akty i czynności (bezczynność) organów administracji publicznej, polegający na rozpatrywaniu spraw szczególnie skomplikowanych przez skład siedmiu sędziów NSA. W myśl art. 49 ust. 1 ustawy o NSA, wniosek o rozpoznanie skargi w tym trybie mógł zgłosić skład trzech sędziów NSA, jeżeli uznał, iż występują w niej istotne wątpliwości prawne, które powinny być wyjaśnione na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Sprawa rozpoznawana w tym trybie kończyła się wydaniem wyroku, jednakże jego uzasadnienie zawierało zawsze wyczerpujące wyjaśnienie zgłoszonej wątpliwości prawnej. Wprawdzie ustawa o NSA nie przyznawała tym wyrokom waloru uchwał, jednakże przyjęta w nich wykładnia była z reguły respektowana przez inne składy orzekające NSA. Badanie wyroków wydanych przez składy siedmiu sędziów NSA wykazało, że także w tej kategorii orzeczeń dochodziło do bezpośredniego stosowania konstytucji.
Skład siedmiu sędziów NSA w wyroku z 25 sierpnia 2003 r.60 nawiązał do konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. Uwzględniając tę zasadę uznał, że uprawnienie do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przy nabyciu towarów i usług, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym61,
57 Dz. U. nr 4, poz. 8.
58 W czasie obowiązywania ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (patrz przypis 5) przyjmowano, że decyzje kończące postępowanie administracyjne przed dniem 1 września 1980 r. (data wejścia w życie wymienionej ustawy) nie podlegają zaskarżeniu do NSA. Uznawano, że ograniczenie to wynika z art. 14 tej ustawy.
59 Np. w uchwale NSA z 26 maja 2003 r., FPS 4/03; ONSA, nr 4, poz. 116, przy wykładni art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 1993 r. nr 90, poz. 416 ze zm.), Sąd uwzględnił art. 84 i art.75 konstytucji.
60 ONSA 2004, z. l.poz. 1.
61 Dz. U. nr 11, poz. 50zezm.
98
realizowane w sposób określony w art. 21 ust. 4 tej ustawy62, należy wiązać z datą powstania zobowiązania podatkowego. Gdy w miesiącu powstania tego zobowiązania obowiązywał inny stan prawny niż w miesiącu, w którym podatnik złożył deklaracje YAT-7, należy stosować przepisy obowiązujące w czasie, którego deklaracja dotyczy. W rozpatrywanej sprawie stosowanie "nowej" ustawy prowadziłoby do pogorszenia sytuacji podatnika. NSA w związku z tym wskazał, że treścią konstytucyjnej zasady lex retro non agit jest zakaz nadawania mocy wstecznej zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateii, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego.
Z kolei w wyroku z 24 listopada 2003 r., sygn. FSA 3/0363, skład siedmiu sędziów, NSA przy ustalaniu zakresu zwolnienia określonego w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym64 uwzględnił regulację zawartą w art. 20 konstytucji. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy podatkowej wprowadził zwolnienie od podatku od towarów i usług, które m.in. obejmowało import towarów zwolnionych od cła na podstawie art. 190 ż 1 pkt 32 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny65, tj. pomocy naukowych sprowadzonych do szkół i placówek badawczych wyłącznie w celach dydaktycznych. NSA uznał, że zwolnienie to miało charakter przedmiotowy i było dostępne dla każdego podmiotu krajowego lub zagranicznego dokonującego importu wymienionych towarów, bez względu na kraj ich pochodzenia. W wyroku wskazano, że ustawodawca precyzując charakter i zakres tego zwolnienia w żaden sposób nie przesądził, że obejmuje ono wyłącznie towary wyprodukowane za granicą bądź też poddane poza granicami Polski procesom przetwarzania, naprawy, montażu itp. Rozwiązanie to bowiem przyjęto w celu stworzenia preferencji podatkowych dla ważnego celu społecznego, jakim było wyposażenie szkół i innych dydaktycznych czy naukowych ośrodków w nowoczesny sprzęt. NSA uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 7 ust. 1 pkt 4 dotyczy wyłącznie towarów wytworzonych za granicą, a następnie sprowadzonych do Polski. Według wyroku stanowisko takie naruszałoby zasadę równości i sprawiedliwości opodatkowania. Oznaczałoby bowiem, ze korzystanie z określonego przywileju podatkowego uzależnione jest nie tyle od spełnienia obiektywnych przesłanek określonych w wymienionym przepisie ustawy podatkowej, lecz od arbitralnego i nie znajdującego uzasadnienia w przepisach ustawy kryterium kraju pochodzenia towaru. Takie pojmowanie wspomnianego zwolnienia od podatku pozostawałoby w sprzeczności z zasadami wolnej konkurencji, leżącej u podstaw gospodarki rynkowej, która w myśl art. 20 konstytucji stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
62 Przepis art. 21 ust.4 określał sytuacje, w których istniała możliwość, jednak nie obowiązek, odroczenia w czasie zwrotu części nadwyżki podatku naliczonego nad należnym.
63 ONSA 2004, nr 2 poz. 44. Patrz glosa do tego wyroku M. Kalinowskiego, OSP 2004, nr 6, poz. 71.
64 Patrz przypis 60.
65 Dz. U. nr 23, poz. 117.
99
W powołanym wcześniej wyroku z 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/0166, skład siedmiu sędziów NSA, odmawiając zastosowania w sprawie ż 1 pkt 12 rozporządzenia ministra finansów z 15 grudnia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym67 ze względu na jego niezgodność z ustawą (art. 178 konstytucji), wskazał, że odmowa ta stanowi ocenę, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA. Sąd w związku z tym podkreślił, że ocena ta wiąże także organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że w dalszym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, tj. toczącym się w związku z uchyleniem decyzji przez NSA, prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej odstąpi od stosowania zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, mimo że w innej sytuacji wymienionemu organowi nie przysługuje takie uprawnienie.
Również inne składy orzekające NSA, rozpoznając skargi na działania lub bezczynność organów administracji publicznej, sięgały do przepisów konstytucji. Rozważana ostatnio forma stosowania ustawy zasadniczej (współstosowanie) została m.in. wykorzystana przy wykładni przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa68, normujących postępowanie odwoławcze, a w szczególności art. 222 tej ustawy. Powołany ostatnio przepis określa warunki formalne odwołania od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji w sposób tak rygorystyczny, że ich spełnienie może być bardzo uciążliwe dla podatnika, w szczególności wówczas, gdy nie ma on wykształcenia prawniczego bądź nie korzysta z fachowej pomocy prawnej. Niedopełnienie zaś warunków określonych w art. 222 może być powodem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, co zamyka stronie drogę do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. NSA w wyroku z 16 grudnia 1998 r., sygn. I SA/Gd 152/9769, przy wykładni art. 222 ordynacji podatkowej uwzględnił normę konstytucyjną wynikającą z art. 78 konstytucji i w rezultacie uznał, że wymogi formalne stawiane odwołaniu w postępowaniu podatkowym (art. 222 ord. pod.) muszą być oceniane w sposób niekolidu-jący z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz z zasadą kontroli sądowej decyzji podatkowych. Podobne stanowiska, sformułowane również przy uwzględnieniu normy art. 78 konstytucji, NSA zajął także w późniejszych orzeczeniach70.
Wśród badanych orzeczeń natrafiono także na wypadki współstosowania norm konstytucyjnych w sprawach dotyczących cudzoziemców. Tytułem przykładu można by przytoczyć wyrok NSA z 20 kwietnia 2000 r., V SA 1609/9971. Sąd
66 Patrz przypis 41.
67 Dz. U. nrl56,poz. 1024.
68 Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.
69 ONSA 1999, nr 4, poz. 127.
70 Por. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. I SA/Ka 1729/98, "Monitor Podatkowy" 2000, nr 11, s. 2.
71 ONSA 2001, nr 3, poz. 121.
100
administracyjny w powołanym orzeczeniu uznał za niedopuszczalne podnoszenie przez organ administracji publicznej zarzutu, iż wniosek o kolejne wydanie wizy (art. 8 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach) został złożony po terminie, skoro fakt ten został spowodowany działaniem organu, który wbrew ciążącym na nim powinnościom nie zarejestrował zgłoszenia wniosku, gdy strona zgłosiła go jako niekompletny przed upływem terminu wizy. Działanie organu administracji oceniono w wyroku za niezgodne z zasadami rzetelnej procedury, a przez to z konstytucyjną zasadą "państwa prawa" (art. 2 konstytucji). Z kolei w wyroku z 24 września 2001, V SA 340/0172 NSA uwzględnił skargę na decyzję organu administracji publicznej odmawiającą zameldowanie na pobyt stały dziecka cudzoziemca, urodzonego w Polsce i poddanego w drodze orzeczenia sądowego pieczy polskiej rodzinie zastępczej. W wyroku wskazano, że wprawdzie w ustawie z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie ma jednoznacznej podstawy prawnej do zameldowania wspomnianego dziecka, jednakże w drodze wykładni należy uznać, że stanowią ją przepisy ogólne tej ustawy dotyczące meldunków w związku z art. 72 konstytucji i art. 3 ust. 1 konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 20 listopada 1989 r. i ratyfikowanej przez Polskę 7 czerwca 1991 r.
NSA w wyroku z 12 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1512/9973, powołał art. 2 konstytucji oraz nawiązał do treści jej preambuły. Sprawa dotyczyła świadczeń pieniężnych i innych uprawnień przysługujących członkom rodziny po kombatantach. Stronie, którą była żona kombatanta, odmówiono przyznania wspomnianych świadczeń i uprawnień, bowiem stwierdzono, że pozostawała ze zmarłym mężem w związku małżeńskim wyznaniowym, który w dacie jego zawarcia i do dnia śmierci męża skarżącej nie był prawnie skuteczny. Sąd administracyjny stwierdził, że traktowanie związku małżeńskiego skarżącej jako należącego do "grupy konkubinatów", w sytuacji gdy obecnie można zawrzeć skutecznie małżeństwo wyznaniowe jest oczywistym naruszeniem sformułowanej w preambule zasady "równości w prawach i powinnościach zarówno wierzących w Boga (...) jak i niepodzielających tej wiary". Z tego powodu oraz z uwagi na naruszenie zasady sformułowanej w art. 2 konstytucji zaskarżona decyzja została uchylona.
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przytoczone na wstępie ustawy wprowadzające reformę sądownictwa administracyjnego. W związku z tym podjęły działalność wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnijmy, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy sądowoadministracyjne w pierwszej instancji, a NSA rozpoznaje m. in. środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne.
Wyrok niepublikowany. 73 "Palestra" 2000, nr 7-8, s. 241 (publikacja obejmuje jedynie fragmenty uzasadnienia wyroku A.K.).
101
W związku z podjęciem działalności orzeczniczej przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz przez NSA pojawia się pytanie, czy nowa struktura sądów administracyjnych miała jakiś wpływ na praktykę tych sądów w zakresie bezpośredniego stosowania konstytucji. Wprawdzie udzielenie pełnej odpowiedzi na powyższe pytanie na podstawie badania orzecznictwa sądów administracyjnych obejmującego zaledwie kilka miesięcy74 nie jest możliwe, jednak wydaje się, że nawet tak skromny materiał badawczy pozwoli na sformułowanie pewnych wniosków co do tendencji, jakie wystąpiły w orzecznictwie tych sądów.
Jednocześnie należy zauważyć, że w związku z wejściem w życie ustaw reformujących sądownictwo administracyjne wystąpiły nowe zagadnienia konstytucyjne, które będą wymagały rozstrzygnięcia przez NSA. Jeszcze przed wejściem w życie nowych regulacji podnoszono, że na ich tle zajdzie niewątpliwie potrzeba dokonania wykładni tych unormowań, które dotyczą właściwości rzeczowej sądów administracyjnych75. Oczywiste także było, że punktem wyjścia będzie w tym wypadku art. 184 konstytucji, wyznaczający granice tej właściwości. Prawidłowe ustalenie tych granic bez sięgnięcia do art. 184 nie jest możliwe.
15 grudnia 2004 r., NSA w Izbie Finansowej podjął pierwszą uchwałę wyjaśniającą zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Skład orzekający NSA zwrócił się do składu powiększonego tego Sądu o wyjaśnienia (art. 187 ż 1 p.p.s.a.), czy dyrektor izby celnej, który z dniem 1 września 2003 r. stał się organem właściwym w sprawach podatku akcyzowego, był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej w trybie art. 102 ż 2 p.w.u.76, w sytuacji gdy stroną postępowania w rozumieniu art. 173 p.p.s.a.77, zakończonego prawomocnym orzeczeniem NSA, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. była izba skarbowa. Przedstawiony do wyjaśnienia problem prawny statusu strony i uprawnienia konkretnego podmiotu do złożenia skargi kasacyjnej stanowił niewątpliwie zagadnienie o zasadniczym znaczeniu. Według uchwały w zaistniałej sytuacji dyrektor izby celnej nie był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tego stanowiska skład siedmiu sędziów NSA wskazał, że ustawa z 7 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych78, która m.in. 1 września 2003 r.
74 W dniu 15 grudnia 2004 r. baza orzecznicza NSA obejmowała zasadniczo orzeczenia pochodzące z okresu do 15 listopada tego roku; zauważyć również należy, że czynności organizacyjne związane z wdrażaniem reformy sądownictwa administracyjnego spowodowały, że wojewódzkie sądy administracyjne podjęły "pełną" działalność orzeczniczą w miesiącu lutym 2004 r. Z kolei przyjęty w "nowych" ustawach tryb i terminy wnoszenia kasacji spowodowały, że Izby NSA przystąpiły do ich rozpoznawania zasadniczo w marca 2004 r.
75 Szerzej A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), materiał na konferencje sędziów NSA, Popowo 20-22 października 2003, Warszawa 2003, s. 7.
76Wmys'lart. 102 ż2 p.w.u.
"Art. 173 ż2 p.p.s.a.
78 Dz. U. nr!37,poz. 1302.
102
nadała dyrektorowi izby celnej status organu podatkowego właściwego w sprawach podatku akcyzowego, nie zawiera regulacji obejmujących niektóre kwestie intertemporalne. W szczególności ustawa nie normuje tego, jaki organ ma obowiązek i uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym w sprawach, w których w dniu 1 września 2003 r. przysługiwała lub została wniesiona skarga do NSA, a po dniu 1 stycznia 2004 r. przysługuje prawo złożenia skargi kasacyjnej. Ustawa w ogóle nie wskazuje, czy dalsze prowadzenie postępowania przejmuje organ właściwy w danych sprawach po dniu 1 września 2003 r., czy też organ dotychczasowy. Skład siedmiu sędziów uznał, że wyjaśniane przepisy powinny być interpretowane "(...) w sposób ścisły i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi demokratycznego państwa prawa (art. 2 konstytucji) i legalizmu (art. 7 konstytucji)". Sąd podkreślił: "Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona". W uchwale podniesiono, że konstrukcja domniemania kompetencji "(...) jako niekonstytucyjna została odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86"79. Wskazano także, iż w "(...) wyroku z dnia z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03 (OTK-A 2004, nr 6, poz. 54) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa".
NSA rozpoznając skargi kasacyjne kilkakrotnie sięgał do postanowień konstytucji. Przykładem jest m.in. wyrok NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK600/0480, który zawiera rozważania odnoszące się do istotnej problematyki konstytucyjnej, jaką niewątpliwie stanowi rozgraniczenie zakresu kompetencji sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Potrzeba wypowiedzenia się w tej kwestii wystąpiła na tle art. 21 i art. 22 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej81. Według art. 21 tej ustawy, w sprawach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w myśl art. 22 podmiot, któremu odmówiono dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawa do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, może wystąpić z powództwem do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W sprawie, w której zapadł powołany wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę z tego powodu, iż kwestionowała ona decyzję odmawiającą prawa dostępu do informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd ten uznał, że skarga dotyczy materii wymienionej w art. 22 powołanej ustawy, a zatem stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, lecz powództwo do sądu powszechnego. NSA w powołanym wyroku z 16
9 Patrz przypis 20.
0 Dotychczas niepublikowany.
'Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.
103
września 2004 r. podzielił ten pogląd. Sąd ten za niesłuszne uznał stanowisko skargi kasacyjnej, iż w ujęciu wymienionej ustawy postępowanie sądowoadministracyjne (art. 21 ustawy) i postępowanie przed sądem powszechnym (art. 22 ustawy) nie wykluczają się i mają "charakter uzupełniający", a zatem w przypadkach określonych w art. 22 może orzekać zarówno sąd powszechny, który bada merytoryczną zasadność decyzji, jak i sąd administracyjny, który kontroluje legalność tego aktu. Zdaniem NSA, przyjęcie takiej wykładni wykluczają art. 177 i 184 konstytucji, które wyraźnie rozgraniczają właściwość sądów powszechnych i sądów administracyjnych. W myśl art. 177 sądy powszechne są właściwe we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Z kolei zgodnie z art. 184 sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę administracji publicznej. Skoro więc ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ustalając w art. 21 właściwość sądów administracyjnych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, wyłącza jednocześnie z kognicji tych sądów pewną kategorię tych spraw i przekazuje je do właściwości sądów powszechnych, to tym samym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 177 regulacja taka ma charakter wyczerpujący.
Do powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych (art. 177 i 184) NSA nawiązał również w wyroku z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/0482, w którym wyjaśniono, że sprawa ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP nie należy do spraw, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA (obecnie w art. 3 ż 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu tego stanowiska przypomniano, że stosownie do art. 184 konstytucji, sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Ustawa zatem określa zakres kontroli sprawowanej przez te sądy. Zdaniem NSA, nie można więc twierdzić, że ustawa, określając właściwość sądów administracyjnych, nie może poza zakresem kontroli tego sądu pozostawić określonych przejawów działalności administracji publicznej, ponieważ doszłoby wówczas do naruszenia zasady wyrażonej w art. 77 ust. 2, która zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszanych praw lub wolności. W wyroku podniesiono, że określenie w ustawie zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy, wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, gdyż zgodnie z art. 177, we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne.
NSA w wyroku z 7 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 16/0483 za podstawę orzeczenia przyjął niemal w całości regulacje konstytucyjne. Problem, który wymagał w sprawie rozstrzygnięcia, sprowadzał się do tego, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność ustawy z konstytucją, polegającą na zaniechaniu
82 ONSA i WSA 2004, nr 2, poz. 30.
83 ONSA i WSA 2004, nr 2, poz. 41.
104
ustawodawczym84, uzasadnia uruchomienie procedury przewidzianej w art. 190 ust. 4 konstytucji. Wątpliwości w tym zakresie pojawiły się w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/0185, który w pkt 1 orzekł, iż "art. 1 pkt 8 w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym (Dz.U. nr 95, poz. 1100) w zakresie, w jakim zmienia zasady wyliczania kwoty podatku od towarów i usług podlegającej zwrotowi na rzecz zakładu pracy chronionej, przed upływem trzyletniego okresu, przewidzianego w art. 30 ust.l zdanie drugie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 listopada 1999 r., jest niezgodny z zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony interesów w toku, wyrażonymi w art. 2 konstytucji, w zakresie, w jakim nie przewiduje regulacji przejściowych niezbędnych dla zapewnienia ochrony interesów prowadzących zakłady pracy chronionej, którzy w zaufaniu do dotychczasowych przepisów rozpoczęli realizację długookresowych przedsięwzięć na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach".
Podatnik, powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wystąpił do organów podatkowych z wnioskiem o zwrot nadpłaty w podatku od towarów i usług, która zaistniała w wyniku wskazanego zaniechania legislacyjnego, stanowiącego według wyroku podstawę do orzeczenia o częściowej niekon-stytucyjności ocenianej przez Trybunał ustawy. Organy podatkowe odmówiły stwierdzenia nadpłaty na podstawie art. 74 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa86 i podały, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że skutkiem "(...) orzeczenia stwierdzającego niekonstytu-cyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potwierdzenie wynikającego z Konstytucji obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych do realizacji norm konstytucyjnych". W ocenie wspomnianych organów, z przytoczonego fragmentu wyroku wynika, że w zaistniałej w sprawie sytuacji przepisy ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty nie mają zastosowania.
Stanowisko organów podatkowych podzielił Sąd Administracyjny, który oddalił skargę strony kwestionującą wykładnię przyjętą w decyzjach.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 7 kwietnia 2004 r. rozważając skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny87 należy je rozpatrywać w dwóch płaszczyznach: skutku
84 W kwestii zaniechania ustawodawczego patrz m. in. D. Dudek, Konstytucja RP a zaniechanie ustawodawcze, w: Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa 2003, s. 67 i n.
85 Dz. U. nr 100, poz. 923 tylko sentencja. Wyrok z uzasadnieniem został opublikowany w OTK-A 2002, nr 4, poz. 46.
86 Patrz przypis 68.
87 W wyroku powołano L. Garlickiego, Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 383, 384.
105
orzeczenia dla dalszego losu skontrolowanego aktu normatywnego lub zawartej w nim normy oraz skutku orzeczenia dla decyzji, orzeczeń i rozstrzygnięć podjętych w przeszłości na podstawie takiego aktu lub normy. Według NSA, powołane w zaskarżonym wyroku stanowisko Trybunału Konstytucyjnego określa skutki tego orzeczenia dla dalszego losu kontrolowanego aktu, które według Trybunału sprowadzają się do obowiązku ustanowienia regulacji niezbędnych do realizacji norm konstytucyjnych88. Natomiast wypowiedź Trybunału nie obejmuje tych skutków wyroku, które odnoszą się m. in. do decyzji, orzeczeń i innych rozstrzygnięć podjętych w przeszłości na podstawie zakwestionowanej w orzeczeniu części ustawy.
Zdaniem NSA, właściwą podstawę do formułowania wniosków w sprawie stanowi art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Z punktu widzenia tego przepisu zasadnicze znaczenie ma to, iż powołany wyrok Trybunału zawiera rozstrzygnięcie stwierdzające niekonstytucyjność przepisów ustawowych wymienionych w pkt 1 sentencji. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 orzeczenie TK o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydana m.in. decyzja administracyjna lub inne rozstrzygnięcie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. NSA wskazał, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2002 r. zawiera rozstrzygnięcie o niekonstytucyjności objętych kontrolą unormowań ustawowych, a zatem jest to orzeczenie, które może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przedmiotem tego postępowania może być także stwierdzenie nadpłaty, o której mowa w art. 74 ordynacji podatkowej.
Do przedstawionego stanowiska NSA nawiązał jeszcze kilkakrotnie w sprawach dotyczących podatku od towarów i usług oraz innych podatków, w których zdaniem podatników powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2002 r. powinien być przyjęty za podstawę do zastosowania jednej z procedur przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP89.
Z poczynionych ustaleń wynika, że w postępowaniu kasacyjnym dość często dochodzi do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Powyższa praktyka orzecznicza NSA pozostaje niewątpliwie w związku z coraz częstszym przyjmowaniem za podstawę kasacji (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) naruszenia przepisów konsty-
88 Regulacje takie dotychczas nie zostały ustanowione.
89 Np. wyrok z 18 maja 2004 r. sygn. FSK 35/04, dotychczas niepublikowany; należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w pkt. 2 sentencji wyroku z 18 maja 2004 r., OTK-A, nr 5, poz. 45, stwierdził m.in., że "art. 101 ż 2 powołanej w punkcie I. 1 [ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia A. K.] traci moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2005 r., z tym że wobec uwzględnienia skargi konstytucyjnej, odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie stoi na przeszkodzie realizacji praw skarżących określonych w art. 190 ust. 4, w sprawach będących podstawą niniejszego postępowania".
106
tucji. Sformułowanie w tych wypadkach zarzutu kasacyjnego, spełniającego wymagania procedury, a więc wskazanie konkretnego przepisu konstytucji, który zdaniem skarżącego został naruszony, określenie sposobu tego naruszenia oraz jego wpływu na wynik sprawy, nakłada naNSAobowiązek rozważenia tego zarzutu i ustosunkowania się do twierdzeń i argumentów podanych w kasacji. Oczywiste jest, że w takich wypadkach może dojść do bezpośredniego stosowania norm konstytucyjnych90. Natomiast możliwości takiej nie stwarzają te skargi kasacyjne, niestety liczne, które ujmują taką podstawę kasacyjną w sposób bardzo ogólny, uniemożliwiający stwierdzenie, czy powołany w skardze przepis konstytucyjny powinien być w sprawie uwzględniony oraz na czym polegało jego naruszenie i jaki był jego wpływ na wynik sprawy. NSA odniósł się do takiego sposobu formułowania podstawy skargi kasacyjnej w wyroku z 8 września 2004 r., sygn. FSK 363/0491, podkreślając, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowego twierdzenia o naruszeniu norm konstytucyjnych, lecz powinny wskazywać "(...) kto je naruszył, w jakim postępowaniu i w jaki konkretnie sposób".
Naruszenie przepisów konstytucji podnoszone jest także w skargach kierowanych do wojewódzkich sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie I SA/Łd 128/0392, rozpatrując skargę, w której m.in. podniesiono zarzut naruszenia art. 32 konstytucji, polegający na różnym traktowaniu podatników podatku akcyzowego prowadzących działalność gospodarczą, szczegółowo rozważył podniesioną w niej problematykę konstytucyjną. Sąd uznał, że zróżnicowanie obciążeń podatkowych w stosunku do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów, które działalność taką rozpoczynają, nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 konstytucji, jeżeli odmienne traktowanie tych podmiotów wynika z uzasadnionych względów społecznych i gospodarczych.
Wojewódzkie sądy administracyjne współstosowały konstytucję także w sprawach, w których skarżący nie powoływali się na przepisy konstytucyjne. Wskazać tu można np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 czerwca 2004 r., sygn. II SA/Op 20/0493, stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w R, przewidującej m. in. sankcje administracyjne za naruszenie ustalonych w niej godzin pracy placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakła-
90 Np. NSA w wyroku z 28 kwietnia 2004 r., sygn. GSK 39/40, ONSA i WSA z 2004, nr 2, poz. 47, podzielając stanowisko kasacji, iż przepisy konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, sporządzonej w Interlaken dnia 20 maja 1987 r., ratyfikowanej przez Polskę i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 1998 r. nr 46, poz. 802), dotyczące obowiązków w zakresie uiszczania cła i innych opłat, mają stosownie do art. 2 ż 2 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny pierwszeństwo przed przepisami tego kodeksu, wyjas'nił, że konwencja jako źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego podlega bezpośredniemu stosowaniu z mocy art. 87 ust.l i art. 91 ust. 1 konstytucji.
91 Wyrok dotychczas niepublikowany.
92 ONSA i WSA 2004, nr 2, poz. 40.
93 Wyrok dotychczas niepublikowany.
107
dów usługowych. W wyroku przyjęto, że wspomniana uchwała wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII ż I ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, interpretowanego z uwzględnieniem treści art. 22 Konstytucji RP wyrażającego zasadę wolności gospodarczej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 kwietnia 2004 r., sygn. I SA/Po 2460/03, ustalając w drodze wykładni zakres zwolnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych94, w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., uwzględnił art. 32, art. 84 i art. 217 konstytucji.
Wynik przeprowadzonych badań uzasadnia stwierdzenie, że NSA przy rozpoznawaniu konkretnych spraw, a od 1 października 1995 r. (data wejścia w życie ustawy o NSA) także przy podejmowaniu uchwał wyjaśniających wątpliwości prawne, stosuje bezpośrednio normy konstytucyjne.
NSA stosując przepisy Konstytucji z 1952 r. i ustaw konstytucyjnych, obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., wprowadził do prawa administracyjnego, zwłaszcza procesowego, zasady prawne istotne z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Stwierdzenie to dotyczy w szczególności problematyki związanej z podstawą prawną decyzji, prawem sądu do odmowy stosowania aktu podstawowego z uwagi na jego niezgodność z ustawą, a także tych orzeczeń, które nawiązywały do szeroko pojmowanej zasady państwa prawnego (np. niedzia-łania prawa wstecz).
Po wejściu w życie Konstytucji RP zarówno częstotliwość podejmowani a przez NSA takich rozstrzygnięć, jak i zakres (katalog) stosowanych przez ten Sąd norm konstytucyjnych stale zwiększają się. Wojewódzkie sądy administracyjne, które podjęły działalność orzeczniczą 1 stycznia 2004 r., w swoich orzeczeniach również nawiązują do norm konstytucyjnych.
Badanie wykazało, iż w orzecznictwie NSA istnieje niemal pełna zgodność stanowisk, że w wypadku wątpliwości co do konstytucyjności ustawy należy uruchomić procedurę pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Składy orzekające NSA nie uznają więc swojej kompetencji do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rangi ustawowej. Stanowisko takie jest w orzecznictwie NSA przyjmowane jako wyraz ścisłego respektowania art. 8 ust. 2 konstytucji.
Na gruncie ustawy zasadniczej składy orzekające NSA odmawiają zastosowania określonego aktu podustawowego ze względu na jego niezgodność z ustawą lub konstytucją. Przyjmuje się, że uprawnienie takie wynika z art. 178 ust. 1, który jest w takich wypadkach przedmiotem bezpośredniego stosowania. Ta postać bezpośredniego stosowania konstytucji występuje zwłaszcza w sprawach podatkowych, gdyż w tej dziedzinie prawa dochodzi niekiedy do wydawania rozporządzeń z przekroczeniem upoważnienia ustawowego lub do unormowania materii, która zgodnie z art. 217 wymaga regulacji ustawowej.
Dz. U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm.
108
NSA stosował także inne przepisy konstytucyjne.
W sprawach, w których pojawiły się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zaskarżenia do NSA konkretnego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, NSA współstosował z reguły art. 45 ust. 1 konstytucji, wyrażający prawo do sądu i na tej podstawie podejmował próbę nadania wyjaśnianemu przepisowi ustawowemu takiego sensu, który najpełniej odpowiadał wspomnianej normie konstytucyjnej.
W ostatnim okresie NSA przy ustalaniu zakresu właściwości sądów administracyjnych w toku wykładni konkretnej normy ustawowej niemal zawsze uwzględniał treść art. 184 konstytucji, określającego ogólne granice tej właściwości.
Przedmiotem bezpośredniego stosowania NSA były także inne normy konstytucyjne, a zwłaszcza art. 32 (zasada równości) oraz zasady konstytucyjne wynikające z ogólnej zasady państwa prawa.
Rezultatem bezpośredniego stosowania przez NSA konstytucji jest przenoszenie do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej zasad konstytucyjnych, co powinno prowadzić do prawidłowej wykładni prawa administracyjnego przez te organy. Dokonywana bowiem przez NSA w takich wypadkach wykładnia ustaw i innych aktów normatywnych prowadzi najczęściej do dostosowania ich do zasad i wymagań ustawy zasadniczej i tym samym stwarza warunki do uwzględnienia wskazanej właściwości tych aktów przy ich stosowaniu w konkretnych sprawach.
Wojciech Kręcisz
STANOWISKO SĄDÓW POWSZECHNYCH
WOBEC BEZPOŚREDNIEGO STOSOWANIA
KONSTYTUCJI RP
Analiza problematyki stosowania konstytucji przez sądy powinna uwzględniać ustalenia doktryny prawa. Jakkolwiek charakteryzują się one brakiem jednolitości poglądów, to jednak jak się zdaje są one sobie bliskie, a różnice między nimi koncentrują się, w istocie rzeczy, na kwestiach terminologicznych1. Pozwala to odwołać się, dla potrzeb prezentacji przedmiotu niniejszej analizy, do pojęć przyjętych w piśmiennictwie, bez aspirowania do tego, iżby rozstrzygać tę kwestię w sposób zasadniczy2.
1. STOSOWANIE KONSTYTUCJI (WARUNKI, MOŻLIWE SYTUACJE, PRAKTYKA SĄDOWA)
1. Wśród form stosowania konstytucji w sądowym modelu stosowania prawa przede wszystkim wyróżnić należy samoistne stosowanie ustawy zasadniczej jako podstawy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy zawisłej przed sądem. Sytuacja ta wyraża się w tym, że norma konstytucyjna jest wyłączną podstawą rozstrzygnięcia sprawy tylko i wyłącznie ona determinuje i określa materialną podstawę (treść) decyzji sądowej. Twierdzi się, że "jest to sytuacja najbardziej klarowna jako przykład bezpośredniego stosowania, ale poza orzecznictwem TK rzadko występująca (...)"3. Jej warunkiem koniecznym jest kumulatywne ziszczenie się trzech przesłanek: konkretna i jednoznaczna treść normy konstytucyjnej, umożli-
1 Zob. np. P. Czarny, B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji. Normy samowykonalne w konstytucji, w: Charakter i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 128-130, i zaprezentowany tam przegląd stanowisk.
2 Zob. K. Dzialocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy, "Studia Prawnicze" 1988, z. 4, s.5 i n.; L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, referat wygłoszony na konferencji Konstytucja RP w praktyce, 18-19 marca 1999 r. Popowo, w: Konstytucja RP w praktyce (materiały z konferencji), Warszawa 1999, s. 16-17 i 23.
3 L. Garlicki, jw., s. 24.
110
wiająca techniczne jej zastosowanie w sensie podstawy rozstrzygnięcia4; brak w danej dziedzinie regulacji ustawowej, która wymagałaby zastosowania w sprawie; przygotowanie i gotowość sędziego do takiego posługiwania się przepisami konstytucji5.
Redakcja przepisu art. 8 ust. 2, w konfrontacji ze wskazanymi warunkami bezpośredniego stosowania konstytucji ma związek z koncepcją norm samowyko-nalnych. Zakłada to możliwość i dopuszczalność bezpośredniego stosowania postanowień konstytucji pod warunkiem uznania ich za samowykonalne. Są nimi te normy, dla skonstruowania których wszystkie ich elementy określone zostały w konstytucji, zwłaszcza zaś tzw. zakres treściowy normy, a tym samym treść decyzji aktu stosowania prawa. Ponadto muszą one charakteryzować się takim poziomem precyzji i jednoznaczności, który czyni zbędne odwoływanie się do innych przepisów. Norm czyniących zadość wskazanym warunkom nie jest zbyt dużo. Za takie uznać należy również te, których elementy dekodowane są jednocześnie z przepisów konstytucyjnych i przepisów ustaw, z tym że ich zakres treściowy wywodzony jest bezpośrednio z konstytucji. Aktami bezpośredniego stosowania są więc te, dla których kryterium ich klasyfikowania jest "źródło pochodzenia i ustalenia" zakresu treściowego normy; treść decyzji aktu stosowaniaprawa w konkretnej sprawie zawisłej przed sądem ma mieć swoje zakotwiczenie bezpośrednio w konstytucji.
Wskazując na możliwe "procesowo" sytuacje uzasadniające bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sąd orzekający w zawisłej przed nim sprawie, wymienić należy: przypadki ustaw czy też aktów prawnych o mocy prawnej ustawy, które, formalnie utraciły moc obowiązującą w związku z ich wyraźnym uchyleniem przez parlament albo wydania przez TK orzeczenia uznającego je za niezgodne z konstytucją; skutki wejścia w życie nowej ustawy zasadniczej, wyrażające się w sytuacjach, w których mimo braku formalnej derogacji konkretnej ustawy będzie ona uznana w procesie stosowania za uchyloną w związku z odwołaniem się do reguły lex superior derogat legi inferiori. Istotnym kryterium uzasadniającym wniosek o aktualizacji obowiązku zastosowania w takiej sytuacji normy konstytucyjnej i oparcia na niej rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie istnienia między ustawą przedkonstytucyjną a konstytucją stosunku tzw. symetrii treściowej tożsamości regulowanej materii (regulacji normy konstytucyjnej i normy ustawowej); identyczność stopnia konkretności i jednoznaczności regulacji konstytucyjnej i ustawowej. Kumulatywne ich ziszczenie się potwierdza istnienie stosunku symetrii tre-
4P. Czarny, B. Naleziński, jw., s. 130-134.
5 Jakkolwiek w literaturze przedmiotu podnosi się zbędność" tego warunku, a to w konteks'cie przepisów art. 8 i 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, z których wynika adresowany do sędziów obowiązek posługiwania się konstytucja, brak jego realizacji musi stawiać w pełni zasadne pytanie o gotowość do pełnienia funkcji sędziego. Por. A. Preisner, Dookoła Wojtek Jeszcze o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP, w: Sześć łat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa 2003, s. 235.
111
ściowej, skutkującego wnioskiem o utracie mocy obowiązującej ustawy przedkon-stytucyjnej6, a także samowykonalny charakter przepisu konstytucyjnego, funkcjonującego w ramach stwierdzonej symetrii treściowej. Wskazana sytuacja aktualizuje obowiązek sądu orzekającego do bezpośredniego zastosowania konstytucji, a jego realizacja jest skorelowana z przepisami art. 8 ust. 2 i 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, stanowiącymi formalnoprawne uzasadnienie bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej w warunkach symetrii treściowej; sąd nie zastosuje sprzecznej z konstytucją ustawy przedkonstytucyjnej. Konsekwencją stwierdzenia braku istnienia symetrii treściowej jest wniosek o niezgodności ustawy z konstytucją, skutkujący koniecznością rozstrzygnięcia o wyborze konstytucyjnie zdeterminowanego trybu jej uchylenia. Organem właściwym do rozstrzygnięcia w tej kwestii jest Trybunał Konstytucyjny. W konkretnych warunkach procesowych należy oczekiwać także zastosowania przez sąd orzekający w sprawie przepisu art. 193 konstytucji i w konsekwencji podjęcia przez TK decyzji w trybie udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie prawne. Tylko w ten sposób, uwzględniający w zakresie realizowanych funkcji specyfikę sądów (Trybunału Stanu i Trybunału Konstytucyjnego) możliwe jest uczynienie zadość standardowi konstytucyjnemu.
2. Spośród możliwych form stosowania konstytucji wyodrębnić należy formę (postać) bezpośredniego sądowego stosowania konstytucji w sytuacjach stwierdzenia istnienia konfliktu między normami (zasadami, wartościami) konstytucyjnymi a normami niższego rzędu, zwłaszcza zaś ustawami. W kontekście obowiązywania jako podstawowej metody wykładni ustaw w sposób zgodny z konstytucją, sytuacje odwoływania się przez sądy do przepisu art. 193, realizujące analizowaną formę bezpośredniego stosowania konstytucji, zasadniczo uznać należałoby za ostateczność. Uznając, że brak jest podstaw do odwoływania się do metody wykładni ustaw w sposób zgodny z konstytucją, sąd równie dobrze mógłby zaniechać jej stosowania i wyrazić swoje preferencje rozstrzygnięcia pionowego konfliktu norm przez wystąpienie w trybie art. 193 do TK z pytaniem prawnym, dążąc tym samym od razu do wyeliminowania konkretnego aktu normatywnego lub jego przepisu z porządku prawnego, albo też uznać, że podstawa rozstrzygnięcia jest zgodna z konstytucją i w rezultacie zaniechać wystąpienia z pytaniem prawnym do TK w trybie art. 1937. Każdy ze wskazanych przypadków "orzeczenie pozytywne" skutkujące wystąpieniem z pytaniem prawnym do TK; "orzeczenie negatywne" skutkujące uznaniem aktu prawnego (przepisu) stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy za zgodny z konstytucją poprzedzony jest konkretną refleksją konstytucyjną, oceną zgodności z konstytucją podstawy rozstrzygnięcia. Jest ona formułowana przy zastosowaniu konkretnych metod sądowej wykładni prawa,
6 L. Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), XLII Ogólnopolska Konferencja Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Nałęczów 1-3 czerwca 2000, Lublin 2000, s. 21-22.
7 L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, jw., s. 27-28.
112
w tym charakterystycznych dla wykładni konstytucji. Rezultaty wykładni skutkują albo stwierdzeniem konfliktu między normami ("orzeczenie pozytywne"), albo też jego brakiem ("orzeczenie negatywne"). Niezależnie od treści i konsekwencji "orzeczenia", zawarte w nim oceny mają prejudycjalny charakter dla sprawy zawisłej przed sądem. Ze względu na konstytucyjny substrat stanowiący podstawę ich formułowania, mają one podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, zaliczyć je więc należy do szeroko rozumianych form bezpośredniego stosowania konstytucji. Tym samym, za formę bezpośredniego jej stosowania uznać należy wystąpienie przez sąd orzekający w sprawie z pytaniem prawnym do TK w trybie art. 193 ustawy zasadniczej, determinowane poprzedzającym je "orzeczeniem pozytywnym". W logiczny procesowo sposób implikuje ono inicjatywę sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym. Uzasadnia to kwalifikowanie tej sytuacji jako niezależnej i odrębnej formy bezpośredniego stosowania konstytucji.
Konsekwencją "pozytywnego orzeczenia" jest kwestia trybu rozstrzygnięcia sporu o prawo, którego przedmiotem jest zgodność z konstytucją podstawy rozstrzygnięcia. Ujawni się on albo w związku z uwzględnieniem zarzutu podniesionego przez stronę (uczestnika) postępowania, albo w związku z "wdaniem się" przez sąd w ten spór z urzędu i znajdzie swoje odzwierciedlenie w treści "orzeczenia pozytywnego". Charakter sporu o prawo (konstytucyjność i podstawy orzekania w sprawie), towarzyszące mu okoliczności "pozytywne orzeczenie", stwierdzenie braku istnienia stosunku symetrii treściowej oraz treść konstytucyjnych przepisów kompetencyjnych, powodują, iż znajduje się on poza zakresem rzeczowej właściwości sądu orzekającego w sprawie. Rozstrzygnięcia konfliktu między '* normami (zasadami, wartościami) konstytucyjnymi a normami niższego rzędu, jakkolwiek wyraźnie wyartykułowane w treści "orzeczenia pozytywnego" należy do wyłącznej kognicji TK. Orzeka on "w sprawie sporu o prawo", udzielając odpowiedzi na pytanie prawne postawione przez sąd. W warunkach określonych przepisem art. 193, jego stosowanie sprowadza się do zagadnienia zakresu kognicji sądu orzekającego w sprawie i aktualizuje obowiązek sądu do "przekazania sporu o prawo" sądowi właściwemu, tj. TK.
Nie budzi więc wątpliwości, że przepis art. 193 ma charakter imperatywny. W warunkach nim określonych sąd orzekający w sprawie jest zobowiązany uczynić zadość dyspozycji zawartej w nim normy proceduralno-kompetencyjnej. W tym względzie podstawowe znaczenie przypisać należy konstytucyjnym przepisom kompetencyjnym. Nie wydaje się więc ani słuszne, ani właściwe, aby o wątpliwościach dotyczących konstytucyjności podstawy orzekania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, w której miałaby być nią ustawa albo akt prawny o mocy ustawy, miał samodzielnie rozstrzygać sąd, przed którym sprawa zawisła. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości nie daje kompetencji do samodzielnego rozstrzygania o konstytucyjności podstawy orzekania w konkretnej sprawie. Nie można jej domniemywać, albowiem musi ona w jasny sposób wynikać z przepisów konstytucji lub ustaw.
113
Podkreślić należy, że zróżnicowaniu kompetencyjnemu Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów powszechnych, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Stanu ustrojodawca dał wyraz w treści zasady niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1, 199 ust. 3 i 195 ust. 1). Przepis art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej odwołuje się do konwencji językowej wskazującej na koniunkcję spójnik "oraz". Skoro tak, to sędziowie w procesie stosowania prawa związani są konstytucją oraz ustawami (również aktami o mocy prawnej ustawy)8. Związanie konstytucją i ustawą skutkuje tym, że sędzia nie może uchylić się od obowiązku podległości ustawie czy aktowi prawnemu o co najmniej równej mocy prawnej, abstrahując od wskazanego w pkt. 1 przypadku tzw. stosunku symetrii treściowej. Jakkolwiek sąd ma prawo stwierdzić istnienie kolizji treściowej między konstytucją a ustawą (aktem prawnym o mocy prawnej ustawy), to jednak nie może samodzielnie o kolizji tej rozstrzygać9. Kumulatywne ziszczenie się przesłanek podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej (art. 193) obliguje do zachowania nakazanego przez ustawę zasadniczą, czyli do wystąpienia z pytaniem prawnym do TK10. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko i wyłącznie akt normatywny relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy11. W ten sposób dochodzi do realizacji dyspozycji art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej. Konstytucyjny nakaz jej stosowania, będący konsekwencją koniunkcji użytej przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 178 ust. 1, wyraża się albo w bezpośrednim jej stosowaniu przez sądy przy uznaniu normy konstytucyjnej za samowykonalną albo w wystąpieniu z pytaniem prawnym do TK. Wyrazem jego realizacji może być także jej współstosowa-nie z ustawami.
Obligatoryjnego charakteru inicjatywy sądu występującego z pytaniem prawnym do TK w trybie art. 193 konstytucji nie podważa konwencja językowa zastosowana w redakcji tego przepisu. Zwrot "każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne" nie daje podstaw do tego, aby uznać, iż jest to uprawnienie, a nie obowiązek. Doktrynie prawa znana jest różnorodność znaczenia, tzw. przepisów zezwalających. Za taki uznać należy przepis art. 193 konstytucji. Ustalenie jego niespornego znaczenia dokonane może być jedynie w przypadku jednolicie ustalonego kontekstu językowego, systemowego i funkcjonalnego deko-
8 Tak też A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sady {art. 193 Konstytucji RP), "Państwo i Prawo" 1999, z. 8, s. 30; A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 22 marca 2000 r., referat, s. 10.
9 Zob. np. A. Mączyński: jw., s. 10; J. Trzciński, Glosa do uchwały Sadu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r, sygn, akt III ZP 12/11, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 1, s. 122; T. Zieliński, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1999 r, sygn. akt IPKN 648/98, OSP 2000, nr 11, poz. 172.
10 Szerzej na ten temat zob. A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych, jw., s. 27 i n.
11 Zob. np. wyrok SN, Izba Karna i Wojskowa z dnia 4 lutego 2000 r, sygn. akt V KKN 137/99, oraz zdanie odrębne A. Wąska, OSNKW 2000, z. 3^f, poz. 31. Zob. też uchwała SN, Izba Karna i Wojskowa z dnia 20 czerwca 2000 r, sygn. akt I KZP 14/2000, OSNKW 2000, z.7-8, poz. 5.
114
dowanej z niej normy. Należy więc przyjąć, iż zwrot "może" oznacza normę udzielającą kompetencji do dokonania określonej czynności konwencjonalnej ze skutkiem prawnym, to znaczy normę nakładającą na jej adresata obowiązek określonego postępowania w sytuacji, w której uczyni on z tej kompetencji użytek12. Realizacja jej hipotezy nakłada na adresata normy (sąd) obowiązek określonego działania, którego treścią jest konkretna czynność konwencjonalna, tj. wystąpienie z pytaniem prawnym do TK. Istota kompetencji organu państwa (sądu) zakłada obowiązek (nakaz) określonego zachowania się (działania). W kontekście związania sędziów konstytucją oraz ustawami i zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, uczynienie zadość wskazanemu obowiązkowi jest warunkiem koniecznym realizacji zasady nadrzędności konstytucji13. Konwencja językowa ("każdy sąd może") akcentuje też jakościową zmianę pozycji sądów w nowej konstytucji, tj. wyposażenie ich w nową kompetencję występowanie z pytaniami prawnymi do TK której w poprzednim stanie prawnym były pozbawione14. Oznacza to, iż intencją ustrojodawcy było określenie szerokiego kręgu podmiotów kompetencji wynikającej z art. 19315.
"Sąd orzekający �musi skorzystać z procedury pytania prawnego lub też �musi uznać, że zarzut niekonstytucyjności pozbawiony jest podstaw"16. Przyjęcie tezy przeciwnej nie dość, że pozostawałoby w kolizji z zasadami podziału i równoważenia się władz, niezawisłości i związania sędziów konstytucją oraz ustawami czy pewności prawa, to ponadto wywołałoby inne niepożądane, negatywne konsekwencje, a mianowicie: podważenie konstytucyjnych kompetencji TK i wprowadzanie na wzór amerykański systemu kontroli zdekoncentrowanej, konkretnej i względnej z wszystkimi jej konsekwencjami; relatywizację statusu jednostki w państwie wyznaczanego miejscową właściwością sądów orzekających w takich samym sprawach, realizujących ad casum poprzez odmowę stosowania usta-
1 M. Zieliński. Z. Ziembiński, Uzasadnianie twierdzeń, ocen i norm w prawoznawstwie, Warszawa 1988, s. 75-76; A. Mączyński, jw. s. 10-11; zob. także w tym zakresie B. Wojciechowski, Dyskrecjonalność sędziowska. Studium teoretycznoprawne, Toruń 2004, s. 186 i n.
13 S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, "Państwo i Prawo" 2001, z. 9, s.22. Por. również J. Trzciński, Glosa do uchwały..., s. 124, według którego zwrot "sąd może" jest tożsamy ze zwrotem "sąd przedstawia". Podobnie R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 1, s. 36; B. Nita, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt III ZP 12/01, "Przegląd Sądowy" 2002, nr 5, s. 160-161; W. Kręcisz, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 79-80.
14 Szerzej A. Kabat, Pytania prawne w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, w: Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 105 i n.
15 Por. W. Kręcisz, jw. s. 80.
16 L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a sądownictwo, "Przegląd Sądowy" 1998 nr 1, s. 14-15; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych, jw., s. 28-29; A. Zoll, Związanie sędziego ustawą, w: Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, jw., s. 24.
115
wy kontrolę rozproszoną, przy tym bez gwarancji stosowania jednolitych jej kryteriów; akceptację dla ich prawotwórczej działalności17.
Stanowisko, że w warunkach przepisu art. 193 konstytucji sąd ma prawny obowiązek wystąpienia z urzędu z pytaniem prawnym do TK, zdaje się też przeważać w doktrynie prawa, a także zyskuje na znaczeniu w praktyce sądowej, zwłaszcza w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego18. Należy oczekiwać, że upowszechni się ono i będzie wiodące w orzecznictwie sądów powszechnych, tym bardziej że ma ono doniosłe znaczenie dla realizacji zasady nadrzędności konstytucji. Konsekwencją jej obowiązywania jest domniemanie zgodności stanowionego prawa z konstytucją, opierające się na ide-alizacyjnym założeniu, że stanowione i obowiązujące prawo czyni zadość standardowi konstytucyjnemu i że tym samym zasada nadrzędności ustawy zasadniczej, w sensie formalnym i w sensie materialnym, nie dozna żadnego uszczerbku. Sądy są związane domniemaniem zgodności obowiązującego (stosowanego) prawa z ustawą zasadniczą, są one również zobowiązane do inicjowania w trybie art. 193 kontroli jego konstytucyjności19.
Spośród sytuacji, w których nie dochodziłoby do aktualizacji nakazu wystąpienia sądu z pytaniem prawnym, należałoby wymienić te wskazane już w pkt 1. Znajdą się wśród nich również te, w których nie dojdzie do kumulatywnego ziszczenia się przesłanek warunkujących wystąpienie z pytaniem prawnym w trybie art. 193. Wątpliwości co do tego, jaka powinna być inicjatywa sądu, mogą zaistnieć w sytuacjach, w których towarzyszyłyby aktowi normatywnemu niższego rzędu niż ustawa. W świetle zgodnego stanowiska doktryny i judykatury, uzasadnianego przepisem art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, sąd mógłby odmówić zastosowania takiego aktu jako podstawy orzekania i zaniechać jednocześnie wystąpienia z pytaniem prawnym do TK, rozstrzygając sprawę na podstawie ustawy albo konstytucji. Odwołując się do argumentów w postaci: ochrony nadrzędności konstytucji, zasad jednolitości systemu prawnego, pewności prawa, zaufania obywateli do państwa (zwłaszcza w płaszczyźnie stosowania prawa), zasady równości
17 Zwraca na to uwagę np. T. Zieliński, jw. Por. też S. Rudnicki, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 1998 r.. sygn. akt IPKN 90/98, OSNAPiUS poz. 6, "Monitor Prawniczy" 2000 nr 1, 2001 nr 19, s. 986 i n. oraz R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 4611/01, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2003, nr 2, poz. 17; Zob. też B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 43, a także A. Józefowicz, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1998 r., sygn. akt I PKN 90/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 2, s. 92 i n.
18 Zob. np. wyrok SN z 4 lutego 2000, sygn. akt V KKN 137/99, OSNKW 2000, z. 3^t, poz. 31; uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 14/2000, OSNKW 2000, z. 7-8, poz. 59; postanowienie SN z 7 czerwca 2002 r., sygn. akt I KZP 17/02, OSNKW 2002, z. 7-8, poz. 62; wyrok SN z 30 października 2002 r. sygn. akt V CKN 1456/00 LEX 57237; wyrok SN z 7 listopada 2002 r" sygn. akt V CKN 1493/00 LEX 57238; postanowienie SN z 18 wrzes'nia 2002 r. sygn. Akt III CKN 326/01 LEX 56898; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 lutego 2000 r" sygn. akt OPS 10/99; wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00.
19 L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, jw., s. 30 i n.
116
jednostki w państwie, w doktrynie prawa postuluje się również w pełni zasadnie, jako bardziej właściwą, drogę pytań prawnych do TK20.
3. Trzecią spośród możliwych form stosowania konstytucji w procesie sądowego stosowania prawa jest tzw. jej współstosowanie. Proces ten wyraża się w równoległym (komplementarnym) stosowaniu przepisu konstytucyjnego i konkretyzującego go przepisu ustawy21. Element dekodowanej normy determinujący i ustalający jej treściowy zakres, czyli stanowiący materialną podstawę aktu sądowego stosowania prawa, ma swoje bezpośrednie źródło w ustawie, a nie w konstytucji22. W przypadku tego rodzaju aktów stosowania prawa, wyróżniane są co najmniej trzy postacie współstosowania konstytucji23, co z jednej strony świadczy o ich różnorodności i bogactwie, z drugiej zaś nie jest bez znaczenia dla ich podatności na stosunkowo szerokie funkcjonowanie w orzecznictwie sądowym.
Pierwszą z nich jest tzw. ornamentacyjne stosowanie polegające na tym, że jakkolwiek sprawa zawisła przed sądem, może być rozstrzygnięta na podstawie jasnego, konkretnego, nie budzącego żadnych wątpliwości konstytucyjnych przepisu ustawy, to jednak sąd orzekający w sprawie odwołuje się do konstytucji, co z punktu widzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest konieczne. Poszukiwanie konstytucyjnego uzasadnienia, czy też argumentu dla decyzji sądowej, jest zbędne, a sam akt jej współstosowania jest w istocie rzeczy "pusty" i nie jest relewantny dla merytorycznego orzeczenia w sprawie. Doktryna prawa dostrzega w nim jednak istotne pozytywne elementy24.
Drugą spośród form współstosowania jest tzw. interpretacyjne stosowanie konstytucji. Praktyczny walor tej techniki polega na tym, że poszukując podstawyp rozstrzygnięcia sprawy, sąd odwołuje się zarówno do przepisu ustawy, jak i do przepisu (zasady) konstytucji. Ta postać współstosowania istotna jest zwłaszcza w sytuacjach, gdy norma ustawowa skonstruowana jest tak, że umożliwia jej interpretowanie na kilka różnych sposobów, a dopiero w konsekwencji odniesienia jej do konkretnych przepisów (zasad) konstytucyjnych zyskuje ona na konkretności
20 Tak A. Mączyński, jw., s. 11-12; R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne..., s. 37-38. Zob. też L. Bosek, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Łd 1954/2001, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2002, nr 11, poz. 139, który podnosi w tej kwestii, iż "konsekwencją praktyki jednostkowych orzeczeń kwestionujących legalność obowiązujących aktów legislacyjnych jest chaos w procesie stosowania prawa. Uruchomienie procedury pytania prawnego do Trybunału zapewnia jednolity standard stosowania prawa (...). Tego nie zapewnia odmowa zastosowania wadliwego aktu in casu". Uniwersalność tego stanowiska wyraża się w tym, iż zachowuje ono swoją aktualność także w kwestii odmowy stosowania ustaw. 1 L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, yu., s. 24.
22 P. Czarny, B. Naleziński, jw. s. 135 i n. L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, s. 24 i n.
24 L. Garlicki nadając mu sens edukacyjny podkreśla też, iż "(...) warto jednak je promować, bo pomoże to przełamać psychiczny opór wobec posługiwania się konstytucją w innych sprawach, gdy może to być rzeczywiście potrzebne", jw., s. 25.
117
i jednoznaczności, która tak w sensie formalnym, jak i materialnym jest zgodna z obowiązującą ustawą zasadniczą i afirmowanymi przez nią zasadami i wartościami. Walor praktyczny tej techniki ma istotne znaczenie dla formy stosowania konstytucji wskazanej już wcześniej w pkt. 2; tzw. orzeczenie negatywne, stwierdzające brak konfliktu norm ustawowych z konstytucyjnymi, musi być poprzedzone odwołaniem się do niej, a ponadto eliminuje niejasności i wieloznaczności rozumienia przepisów ustawowych. Stosowanie interpretacyjne niewątpliwie ma istotne znaczenie w praktyce sądowej, zwłaszcza że najpełniej czyni zadość konstytucyjnemu standardowi stosowania prawa determinowanemu zasadami nadrzędności konstytucji i niezawisłości sędziowskiej.
Jako trzecią formę współstosowania ustawy zasadniczej wyróżnia się jej tzw. stosowanie modyfikujące25. Jego istota sprowadza się do celu, w jakim organ stosujący prawo (sąd) po nie sięga, a jest nim "ratowanie" konstytucyjności ustawy. Dotyczyć to może sytuacji, w których przy zastosowaniu tradycyjnych metod wykładni, jakkolwiek okaże się, że znaczenie nadane konkretnemu przepisowi ustawy będzie sprzeczne z obowiązującą konstytucją, to jednak równocześnie będzie możliwe "uratowanie" jego konstytucyjności przez nadanie mu znaczenia, które czyniłoby go zgodnym z konstytucją. W ten sposób dochodzi do modyfikowania przepisu, tj. nadania mu rozumienia węższego lub szerszego, niż wynikałoby to z jego sformułowania, z zastrzeżeniem, że nie naruszy to jego sensu językowego. Jakkolwiek stosowanie modyfikacyjne wykracza poza granice aktu stosowania prawa i bliskie jest prawotwórstwu, to jednak upatruje się w nim pewne zalety w postaci unikania orzekania o niekonstytucyjności ustawy. Refleksja konstytucyjna sądu orzekającego w sprawie przybierająca postać "orzeczenia pozytywnego" skutkowałaby wystąpieniem z pytaniem prawnym do TK. Pozwala także unikania tworzenia luk w prawie na wypadek uznania jej za niekonstytucyjną w sytuacji, gdyby zarzut niekonstytucyjności potwierdził się w postępowaniu przed TK.
W kontekście wskazanych możliwych form stosowania konstytucji, zwłaszcza zaś warunków aktualizowania się nakazu jej stosowania, jak również możliwych sytuacji, w jakich proces stosowania ustawy zasadniczej miałby się realizować, należy skonfrontować je z praktyką orzeczniczą sądów powszechnych. Inaczej jednak niż w przypadku orzecznictwa Sądu Najwyższego czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego czy wojewódzkich sądów administracyjnych, orzecznictwo sądów powszechnych nie jest publikowane. Wyjątkiem jest tu jedynie orzecznictwo sądów apelacyjnych. Stanowiło to pewną trudność jakkolwiek do przezwyciężenia w zebraniu materiału badawczego, jego analizie i w konsekwencji dokonania kompleksowej oceny stanowiska sądów powszechnych wobec zagadnienia bezpośredniego stosowania konstytucji26. Zgromadzony materiał badawczy
25 Tamże, s. 26-27. Zob. np. postanowienie SN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 lutego 2000 r. (sygn. akt III RN 195/99) wraz z glosą J. Kremisa, OSP 2001, z. 12, s. 587-591.
26 W tym miejscu autor wyraża podziękowanie Panu sędziemu Kazimierzowi Postulskiemu, prezesowi Sądu Apelacyjnego w Lublinie, którego życzliwość, pomoc i zaangażowanie umożliwiły
118
jego zasoby nie odzwierciedlają całego, w sensie ilościowym, dorobku orzeczniczego sądów powszechnych poddany został selekcji, również klasyfikacji uwzględniającej kryteria, według których w pkt. I, 2 i 3 wyodrębnione zostały poszczególne spośród form stosowania konstytucji.
4. Specyfika orzekania sądów powszechnych w należących do ich właściwości sprawach determinuje treść sentencji tych orzeczeń, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do wskazywania ich podstawy prawnej. Decydujące znaczenie w tym względzie ma charakter sprawy, tj. czy chodzi o sprawę cywilną, gospodarczą, karną, z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, czy też sprawę z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Determinuje ona treść sentencji orzeczenia. Dominują więc, gdy chodzi o rozstrzygnięcia sądów pierwszej instancji, sentencje orzeczeń ograniczające się do stwierdzeń: "zasądza...", "powództwo (wniosek) oddala", "ustala...", "stwierdza...", "uznaje...", "nakazuje..." itp., w zakresie zaś odnoszącym się do orzeczeń sądów odwoławczych sentencje ich orzeczeń ograniczają się do stwierdzeń: "apelację oddala", "zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że", "zaskarżony wyrok uchyla" itd. Jedynie w sprawach z zakresu prawa karnego (prawa o wykroczeniach i kodeksu karnego skarbowego) sentencje wydawanych w nich przez sądy pierwszej instancji orzeczeń zawierają wyraźne wskazanie ich podstawy prawnej. W sprawach karnych rozpoznawanych w drugiej instancji, jakkolwiek zasadniczo sentencje zapadających w nich orzeczeń będą ' podobne do tych wyżej wskazanych, to jednak w przypadku wyroków (postanowień) reformatoryjnych, sąd drugiej instancji zakresem dokonywanej zmiany może również objąć materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia. Dając temu wyraz w treści swojego orzeczenia, przyjmuje w nim np., iż "zaskarżony wyrok zmienia w ten sposób, że za podstawę prawną skazania przyjmuje przepis art...." Z wyjątkiem spraw z zakresu prawa karnego (prawa o wykroczenia i kodeksu karnego skarbowego), o materialnoprawnej podstawie decyzji sądowej wnioskować będzie można z uzasadnienia orzeczenia z pewnością z ustnego, a z pisemnego, jeśli zostanie ono sporządzone. Poczynione ustalenia odnoszą się więc również do konstytucji, w sytuacjach gdy jej przepis miałby stanowić materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem powszechnym.
Uwzględniając przepisy ustawy zasadniczej, które najczęściej stanowiły samoistną materialnoprawną podstawę wydawanych orzeczeń, wskazać należy najpierw przepis art. 45 ust. 1 i art. 2 ustawy zasadniczej. W postanowieniu z 15 października 2002 r. w sprawie sygn. akt IV Cz 705/02, rozstrzygając o zasadności zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w Katowicach o stwierdzeniu prawomocności nakazu zapłaty, Sąd Okręgowy IV Wydział Cywilno-Od-woławczy, uchylając zaskarżone postanowienie, zakwestionował zasadność przyjęcia daty uprawomocnienia się nakazu zapłaty. Sąd, odnosząc się do wyroku TK
dotarcie do materiałów źródłowych nie tylko z okręgu Sądu Apelacyjnego w Lublinie, ale również z innych os'rodków apelacyjnych.
119
z 17 września 2002 r. w sprawie sygn. akt SK 35/01 oraz odwołując się do poglądów doktryny prawa (W. Sługiewicz, Konstytucyjne aspekty funkcjonowania orzecznictwa sądów powszechnych, "Przegląd Sądowy" 2000, nr 2), przyjął, iż skoro przepis stanowiący podstawę orzekania w sprawie uznany został za niezgodny z konstytucją, to niezależnie od decyzji o przesunięciu utraty jego mocy obowiązującej, sąd nie powinien stosować przepisów niekonstytucyjnych i dać pierwszeństwo wyrażonej w art. 2 konstytucji zasadzie sprawiedliwości społecznej27. Przepis art. 2 konstytucji stanowił również materialnoprawną podstawę postanowienia Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie sygn. akt I ACa 1711/03. Postanowieniem tym, Sąd Apelacyjny rozpatrując apelację uczestników postępowania od postanowienia Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2003 r. w sprawie sygn. akt I Ns 159/03, zasądzającego na podstawie przepisów ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. nr 95, poz. 602 z późn.zm.) solidarnie od uczestników postępowania na rzecz Skarbu Państwa kwotę stanowiącą, w rozumieniu przepisów ustawy, korzyść majątkową, przyjętą przez Komitet Wyborczy z naruszeniem przepisu art. 83 "d" ust. 3 ustawy równowartość, zmienił zaskarżone postanowienie i oddalił wniosek Komisarza Wyborczego w Bydgoszczy. Argumentując, iż przepis art. 83 "d" ust. 3 ustawy jest niezgodny z konstytucją, z uwagi zwłaszcza na tryb jego stanowienia, jak również nadmierną restryktywność, sąd odmówił jego zastosowania w zawisłej przed nim sprawie i podstawą jej rozstrzygnięcia uczynił przepis art. 2 konstytucji, a także art. 5 k.c.28 W siedmiu sprawach rozpoznawanych przez Sąd Rejonowy w Czę-
27 Wyrokiem z 29 października 2002 r. Sąd Okręgowy w Katowicach IV Wydział Cywilno-Od-woławczy, rozpoznając apelację powodów od wyroku Sądu Rejonowego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie o eksmisję, uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę Sądowi Rejonowemu do ponownego rozpoznania, a materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 2 konstytucji. Również w tej sprawie stanowiącej przedmiot orzekania sądu, ujawniło się zagadnienie stosowania przepisu uznanego przez TK za niezgodny z konstytucją, z odroczeniem w czasie utraty jego mocy obowiązującej. Wyrokiem z 12 stycznia 2000 r. TK stwierdził niekonstytuycjnos'ć przepisów art. 56 ust. 2 w związku z art. 25 i 26 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ustalając utratę ich mocy obowiązującej z dniem 11 lipca 2001 r., co nastąpiło jednak wcześniej, bo 10 lipca 2001 r., a to w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Podobnie jak w wyżej przywołanym przypadku argumentacja sądu odwoławczego była tego rodzaju, iż skoro TK uznał przepis ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych za niezgodne z konstytucją, to jakkolwiek odroczył jednocześnie w czasie utratę ich mocy obowiązującej, to sąd 1 instancji zobowiązany był przyznać w takiej sytuacji prymat zasadzie wyrażonej w art. 2 ustawy zasadniczej i tym samym nie stosować niezgodnego z nią przepisu ustawy.
28 Szerzej w tej kwestii, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do argumentacji Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, zob. W. Kręcisz, Glosa do postanowienia Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2004 r., w sprawie sygn. akt I ACa 1711/03, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 3, s. 180 i n. Identyczne w swej treści postanowienie, tak gdy chodzi o jego sentencję, jak i uzasadnienie, Sąd Apelacyjny w Gdańsku wydał w tożsamej rodzajowo sprawie w dniu 9 lutego 2004 r., sygn. akt I ACa 1816/03.
120
stochowie (sygn. akt VII P 309/00, VII 310/00, VII P 313/00, VII 314/00, VII P 321. VII P 340/00, VII P 1115/00), tj. w sprawach o wynagrodzenia sędziów, materialnoprawną podstawę wydanych w nich orzeczeń stanowiły przepisy art. 173 w związku z art. 178 ust. 2 konstytucji. Sąd Okręgowy w Częstochowie, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o wynagrodzenie (sygn. akt IV P 29/00)29, jak wynika z uzasadnienia wyroku, orzekał w sprawie na podstawie przepisu art. 178 ust. 2, art. 173, art. 10, art. 216 w związku z art. 8 konstytucji i art. 71 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. W przypadku tego orzeczenia pokusić się można o krytyczną refleksję. Wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, iż przy wołane jako podstawa orzekania w sprawie przepisy ustawy zasadniczej nie czynią zadość warunkom i przesłankom uznania ich za samowykonalne, a ponadto że zaistniała sytuacja procesowa nie spełniała warunków odwoływania się do ustawy zasadniczej jako samoistnej podstawy prawnej orzekania w sprawie. Nie sposób bowiem podzielić poglądu sądu orzekającego w sprawie, aby przywołane przepisy pozwalały na rekonstruowanie na ich podstawie roszczenia o zapłatę wynagrodzenia. Normatywny charakter przepisów art. 176 ust. 2 i 216 konstytucji w zdecydowany sposób osłabia chociażby fakt, iż należą one do tzw. kategorii przepisów odsyłających, których adresatem jest ustawodawca zobowiązany do uchwalenia konkretnych determinowanych nimi ustaw. Z kolei przepisy art. 10 i 173 konstytucji nie dość, że należą do kategorii zasad naczelnych, to ponadto, zważywszy na ich treść, zaliczyć je należy do tzw. przepisów proceduralno-organizacyjnych, regulujących zasady budowy systemu organów państwa. Także przepis art. 178 ust. 2 konstytucji chociaż nie sposób uznawać go wyłącznie za deklarację i kwestionować jego normatywność, o czym przekonuje chociażby stanowisko TK wyrażone w postanowieniu z 22 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt P. 12/98 to jednak poza sporem jest, iż jego konstrukcja, stopień szczegółowości, redakcja odwołująca się do niedookreślonego, trudnego do zdefiniowania zwrotu "godność urzędu", uniemożliwiają rekonstruowanie na jego podstawie roszczenia o wynagrodzenie.
Adresatem tego przepisu jest bowiem parlament, co w przywoływanym postanowieniu podkreślił TK: "(...) z art. 178 ust. 2 wynika nie tylko (pozytywny) nakaz kształtowania (przez ustawodawcę) wynagrodzeń sędziowskich na poziomie korespondującym z ich godnością, ale też (negatywny) zakaz ustanawiania unormowań, które nadawałyby wynagrodzeniom sędziowskim kształt kolidujący z zasadą �godności urzędu"30. Liczne były sytuacje bezpośredniego stosowania
29 Sentencja i uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w Częstochowie wydanego w tej sprawie opublikowane zostało w "Gazecie Sądowej" nr 2 i 3 z 2001 r.
30 Zob. orzeczenie TK z 22 marca 2000 r. (sygn. akt P. 12/98) wywołane pytaniem prawnym Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie (sygn. akt IV P. 127/98) w tożsamej rodzajowo sprawie, w której TK umorzył postępowanie w związku z niedopuszczalnością orzekania, Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sądów Apelacyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego,,.Prokuratura i Prawo" 2000, nr 5, s. 31 i n.
121
przepisów art. 178 ust. 2 w związku z art. 92 konstytucji, co wyrażało się w odmowie zastosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Np. Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w 10 przypadkach odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia ministra zdrowia i opieki społecznej z 2 lipca 1992 r. w sprawie wynagrodzeń pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia (sprawy z powództwa lekarzy o wynagrodzenie za czas pełnienia tzw. dyżurów zakładowych (sygn. akt: IV P. 32/00, IV P. 287/00, IV P. 279/00, IV P. 990/01, IV P. 991/01, IV P. 998/01, IV P. 1099/01, IV P. 1162/01, IV P. 1309/01, IV P. 1311/01)31. W sprawie Ko 770/02 Sąd Rejonowy w Stalowej Woli, II Wydział Karny, rozpoznając zażalenie na zatrzymanie, wydał w niej rozstrzygnięcie bezpośrednio na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 konstytucji. Stanowił on podstawę decyzji uzasadniającej właści-
31 Podobnie w takich sprawach orzekały: Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim, Sąd Pracy w Lesznie, Sąd Okręgowy w Rzeszowie (w blisko 450 sprawach), Sąd Rejonowy w Ostrołęce (w sprawach sygn. akt IV P. 842/99, IV P 581/99, IV P 820/99, IV P. 215/01, IV P. 855/99, IV P. 860/99), Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, Sąd Rejonowy w Opolu (sygn. akt IV R 1601/99), Sąd Okręgowy w Opolu Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt V Pa 105/0 I ). Przepisy par. 11 i 12 tegoż rozporządzenia kwestionowane były również w okresie od daty wejścia w życie konstytucji do opublikowania wyroku TK z 17 maja 1999 r. w postępowaniach prowadzonych przed Sądem Okręgowym VI Wydział Sądu Pracy w Poznaniu. Omawiając ich zastosowania, sąd podnosił zarzut ich wadliwości wyrażającej się w naruszeniu konstytucyjnej zasady ustawowego określania maksymalnych norm czasu pracy, tym samym wykroczenia przez Radę Ministrów poza granice ustawowego upoważnienia i jednoczesne dokonanie w ten sposób zmiany ustawowego pojęcia czasu pracy. Identyczna procesowo sytuacja, wyrażająca się w odmowie zastosowania aktu wykonawczego do ustawy nastąpiła: 1) w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Poznaniu IV Wydział Karny (sygn. akt XX W. 1109/02) odmówiono zastosowania rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 10 października 2001 r. w sprawie wysokości zryczałtowanych wydatków postępowania oraz wysokości opłaty za wniesienie wniosku o wznowienia postępowania w sprawach o wykroczenia z argumentacją jego sprzeczności z ustawą i wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 118 ż 4 k.p.s.w.; 2) w sprawach zawisłych przed Sądem Rejonowym w Poznaniu, XI Wydział Gospodarczy (sygn. akt: XI GNc 9829/02, XI GNc 6835/02, XI GNc 6830/02, XI GNc 6831/02, XI GNc 6832/02, XI GNc 6833/02, XI GNc 6834/02, XI GNc 7019/02 i XI GNc 7020/02) odmowa zastosowania przepisu ż 16 ust. 3 rozporządzenia ministra skarbu z 16 czerwca 1998 r. w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z argumentacją przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP; 3) w sprawach zawisłych przed Sądem Rejonowym dla Miasta Stołecznego Warszawy, IV Wydział Cywilny, miała miejsce odmowa zastosowania przepisu ż 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 grudnia 1996 r. (Dz. U. nr 198, poz. 691) w sprawie czasowego zakazu przywozu niektórych pojazdów samochodowych, nadwozi i podwozi oraz nieobowiązującego już przepisu art. 9 ustawy z 28 grudnia 1989 r. Prawo celne, z argumentacją blankietowości. Skoro zarzut niekonstytucyjności dotyczył ustawowego przepisu upoważniającego, a ta kwestia, tj. niekonstytucyjność przepisu ustawy, a nie wtórna niekon-stytucyjność wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnie należało oczekiwać jednak w tej sprawie wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do TK.
122
wość rzeczową sądu w sprawie i tym samym dopuszczalności merytorycznego rozpoznania zażalenia na krótkotrwałe pozbawienie wolności. Sąd przyjął, iż skoro podstawą zatrzymania skarżącego nie był wyrok sądowy ani też postanowienie o tymczasowym aresztowaniu, to w zaistniałej sytuacji pełne zastosowanie ma przepis art. 41 ust. 2 konstytucji. Jego dyspozycja nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości co do tego, że ustrojodawca nałożył na sądy obowiązek każdorazowego sprawdzenia legalności pozbawienia wolności i to niezależnie od tego, czy pozbawienie wolności nastąpiło na podstawie przepisów szczególnych i czy przepisy te przewidują odwołanie. Odwołując się do przepisu art. 41 ust. 2 konstytucji, sąd nie dość, że wskazał go jako podstawę prawną orzeczenia, to ponadto jego treścią uzasadnił swoją kognicję w rozpoznawanej sprawie. W sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Wysokiem Mazowieckiem, sygn. akt I Ns 105/98, o stwierdzenie nabycia spadku, sąd zakwestionował konstytucyjność przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o ograniczeniu podziału gospodarstw rolnych nakazujących stosowanie jej z mocą wsteczną w zakresie, w jakim stanowić one miały materialnoprawną podstawę orzekania o gospodarstwie rolnym wchodzącym w skład spadku. W tej więc sprawie bezpośrednie stosowanie konstytucji wyraziło się w odmowie zastosowania ustawy we wskazanym zakresie i w rozstrzygnięciu sprawy na podstawie przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 2 konstytucji. W uzasadnieniu sąd przyjął, iż konsekwencją zastosowania przepisów ustawy byłoby to, iż spadkobiercy nabywający spadek z chwilą jego otwarcia przed datą wejścia w życie ustawy nie mogliby dziedziczyć gospodarstwa rolnego, jeżeli nie spełnialiby warunków dziedziczenia określonych ustawą, co skutkowałoby w istocie rzeczy ich faktycznym wywłaszczeniem bez odszkodowania32.
5. Gdy idzie o instytucję pytań prawnych, z którymi do TK występowały sądy powszechne, odnotować należy, iż ich aktywność w tym zakresie była stosunkowo duża33. Skutkiem tych wystąpień nie zawsze były rozstrzygnięcia potwierdzające
32 W sprawach o wykroczenia z ustawy Prawo o działalności gospodarczej, zawisłych przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Krowodrza w Krakowie (sygn. akt: X W3031/02/P, X W 314/03/P, X W 320/03/P, X W 1152/02/P, X W 1167/02/P, X W 2601/02/P, X W 1602/02/P, X W 2603/02/p! X W 3031/02/P, X W 3032/02/P, X W 3033/02/P), sąd orzekający na podstawie przepisu art. 59 ż 2 k.p.s.w. odmawiał wszczęcia postępowania w tych sprawach, uchylając się przed stosowaniem przepisów art. 5, 9,65 ust. 1 ustawy prawo o działalności gospodarczej, które nie były wg sądu zgodne z wzorcem przepisów art. 20 i 22 konstytucji, w zakresie określonej nimi zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym, nie dawały podstaw, aby stwierdzić, iż w sprawach tych doszło do realizacji znamion czynów zabronionych, określonych przepisami ustawy penalizującymi prowadzenie targowiska (giełdy) bez spełnienia określonych warunków.
33 TK od początku swojej działalności do 1 listopada 2003 r. w sprawach z pytań prawnych wydał 95 orzeczeń. Po wejściu w życie konstytucji w 1997 r. z pytaniem prawnym do TK wystąpił tylko i wyłącznie jeden spośród sądów powszechnych, tj. Sąd Wojewódzki w Koszalinie. Podobnie było również w 1998 r., kiedy to z pytaniem prawnym wystąpił Sąd Rejonowy w Częstochowie. W 1999 r. sądy powszechne wystąpiły do TK już z 7 pytaniami prawnymi. Od tego momentu wyraźnie odnotować
123
zasadność formułowanych w pytaniach prawnych zarzutów sprzeczności z konstytucją konkretnych aktów normatywnych, stanowiących podstawę orzekania. Nie oznacza to jednak, iżby można było w związku z tym negatywnie oceniać inicjatywy sądów. Przeciwnie, nie budzi bowiem wątpliwości, że również w sytuacjach skutkujących wydaniem orzeczeń pozytywnych, zwłaszcza zważywszy na ich charakter (art. 190 ust. 1), aktywność sądów dobrze służyła realizowaniu zasady jednolitości orzecznictwa sądowego. Stosunkowo wysoki poziom zaangażowania i aktywności sądów powszechnych w realizowanie zasady nadrzędności konstytucji w trybie instytucji pytań prawnych, charakter spraw trafiających w rezultacie ich wystąpień na wokandę TK, rozstrzygnięcia w nich zapadające dobrze rokują na przyszłość, zwłaszcza w zakresie kształtowania się właściwych wzorców postępowania sądów w sprawach z tzw. konstytucyjnym elementem34. Poza sporem jest, że doniosły walor praktyczny, w tym względzie przypisać należy pozytywnym orzeczeniom TK. Przez nie realizuje się zasada jednolitości orzecznictwa sądowego, wyznaczająca jednolity standard stosowania prawa, jak również istotna dla konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzonej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, gwarancja przewidywalności decyzji sądowych35. Analiza pytań prawnych, z którymi do TK występowały sądy powszechne, wskazuje na to, iż dominowały sytuacje, w których zarzut niezgodności z konstytucją adresowany był wobec ustawy. Spośród wszystkich pytań prawnych, z którymi wystąpiły sądy powszechne do 15 października 2004 r., żadne nie dotyczyło
należy wzrost ich aktywności w tym zakresie, czego dowodzi w 2000 r. 12 wystąpień w trybie pytań prawnych. W 2001 r. sądy powszechne wystąpiły do TK z 9 pytaniami prawnymi, a w 2002 r. wystąpiły do TK aż z 25 pytaniami prawnymi. Stosunkowo wysoki poziom aktywności w tym zakresie sądy powszechne utrzymały również w 2003 r. (18 pytań prawnych). Spośród nich 3 pochodziły od sądów apelacyjnych, 11 od sądów okręgowych i 4 od sądów rejonowych. Do 15 października 2004 r. sądy powszechne zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie przepisu art. 193 konstytucji z 14 pytaniami prawnymi: sądy apelacyjne wystąpiły z 2, sądy okręgowe z 6, a sądy rejonowe również z 6 pytaniami prawnymi.
34 Analiza praktyki orzeczniczej sądów odnotowuje też przypadek odstąpienia przez sąd orzekający w sprawie od zasady, że adresatem pytania o konstytucyjność podstawy orzekania jest TK. Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2002 r., sygn. akt I KZP 17/02, w którym SN wyraził pogląd, iż "kwestia konstytucyjności ustawy nie może być przedmiotem zagadnienia prawnego przekazanego przez sąd odwoławczy do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w trybie określonym w art. 441 ż 1 k.p.k.", oraz glosę do tego orzeczenia W. Kręcisza, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 5, s. 134 i n.
35 W analizowanym kontekście odnotować też należy pytanie prawne Sądu Okręgowego w Częstochowie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wystąpił do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego m.in. kwestii, czy sąd powszechny jest związany pozytywnym wyrokiem TK uznającym konkretny przepis za zgodny z konstytucją. W uchwale z 4 lipca 2001 r., sygn. akt III ZP12/00 Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że sąd powszechny nie może odmówić zastosowania przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z ustawą zasadniczą, albowiem jest związany jego orzeczeniem, jakkolwiek nie wyłącza to możliwości wystąpienia z ponownym pytaniem do TK i sformułowaniem w nim nowych zarzutów, w sytuacji gdyby ujawniły się wątpliwości co do zgodności przepisów z innymi przepisami ustawy zasadniczej.
124
rozporządzenia wykonawczego do ustawy, a w roku poprzednim na 18 zadanych pytań prawnych, przedmiotem tylko 3 spośród nich było rozporządzenie. W kontekście bardzo licznych przykładów bezpośredniego stosowania konstytucji, wyrażających się w odmowie stosowania rozporządzenia wykonawczego do ustawy, okazuje się, iż dominującą formą kontroli rozporządzeń zdaje się być kontrola sądowa realizowana w związku z konkretną indywidualną sprawą.
W zakresie odnoszącym się do styku między TK a sądami powszechnymi, tworzącego naturalne pole konkurencji między nimi, tym samym również zagrożenie potencjalnym konfliktem, warto zwrócić także uwagę na problematykę związania sądów powszechnych orzeczeniami TK. Jak wskazano już wcześniej, kwestię tę rozstrzyga jednoznacznie przepis art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej: "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Stanowczość i jednoznaczność tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do istnienia wskazanego nim związania i nie sposób podejmować z nim polemiki mającej wykazać zgoła coś odmiennego niż to, co z treści tegoż przepisu wynika36. Swój charakter w takim samym stopniu, jak w przypadku tradycyjnych orzeczeń negatywnych i pozytywnych, przepis ten zachowuje również w zakresie odnoszącym się do tzw. wyroków interpretacyjnych TK37, jakkolwiek, co należy również odnotować, towarzyszy im stosunkowo dużo emocji, zwłaszcza po stronie adresatów tychże orzeczeń sądów upatrujących w nich reminiscencję realizowanej przez TK na gruncie poprzedniego stanu prawnego funkcji powszechnie obowiązującej wykład ustaw i tym samym ingerencję w sferę niezawisłości. Istotne jest więc w tym względzie, zidentyfikowanie stanowiska sądów powszechnych
36 Praktyka sądowa odnotowała jednak przypadek odmowy zastosowania przez Sąd Okręgowy w Częstochowie w sprawie IV P 29/00 (wyrok ten był już przywoływany wyżej) przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z konstytucją; zob. szerzej w tym względzie K. Gonera, E. Łętowska, Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, "Państwo i Prawo" 2003, z. 9, s. 12. Odnośnie do poglądu podejmującego polemikę w kwestii związania sądu powszechnego pozytywnym orzeczeniem TK, zob. M. Przysucha, Wykładnia zgodna z wartościami państwa prawnego. Związanie (czy zawsze i na pewno?) sądu powszechnego pozytywnym orzeczeniem Trybunatu Konstytucyjnego, "Gazeta Sądowa" 2001, nr 7-8, s. 16 i n.
37 Zasadnie w tym względzie należy przyjąć, iż celem orzeczenia interpretacyjnego jest nie tyle wyeliminowanie z porządku prawnego konkretnego aktu normatywnego, czy też jego przepisu, co dekodowanej z niego, wbrew nakazowi wykładni prawa w sposób zgodny z konstytucją, normy prawnej z nią niekorespondującej, zob. B. Banaszkiewicz, M. Wildt, O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, t. XX, Warszawa 2004, s. 212; Przy tym, jak od sam podkreśla TK, zwracając uwagę na subtelną kwestię oddziaływania w ten sposób na orzecznictwo sądowe: "Trybunał Konstytucyjny powstrzymuje się w ramach tzw. orzeczeń interpretacyjnych od przyjmowania takiego rozumienia przepisu, które byłoby sprzeczne z ukształtowaną praktyką orzeczniczą oraz wykładnią doktrynalną" (wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00, OTK ZU nr 8, poz. 256). "Ustalając normatywną treść zaskarżonego przepisu, nie można tego czynić w oderwaniu do sposobu jego wykładni dokonywanej przez sądy. Jednolite rozumienie przepisu w judykaturze uzasadnia przyjęcie takiego stanowiska za punkt wyjścia w ocenie jego konstytucyjności" (postanowienie TK z 3 lipca 2002 r., sygn. akt Ts 144/01, OTK ZU 3B, poz. 209).
125
wobec wyroków interpretacyjnych TK. Jak należy sądzić z dostępnych w tym względzie materiałów źródłowych, sądy powszechne ustępowały pola Trybunałowi, zdając się w pełni afirmować jego stanowisko wyrażone w tego rodzaju rozstrzygnięciach. I tak Sąd Okręgowy w Lublinie w wyroku z 19 czerwca 2002 r., sygn. akt II Ca 301/02, uznał, iż "W świetle orzeczenia (wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00) Trybunału Konstytucyjnego aktualnego, nowego stanu prawnego przesłankami odpowiedzialności Skarbu Państwa w oparciu o art. 417 k.c. są: wyrządzenie szkody przez funkcjonariusza państwowego, normalny związek przyczynowy pomiędzy bezprawnym działaniem funkcjonariusza a wyrządzoną szkodą oraz wyrządzenie szkody przy wykonywaniu powierzonej czynności". Z kolei Sąd Okręgowy w Poznaniu w wyroku z 26 lutego 2003 r" sygn. akt IC 2913/02, wyraził pogląd, iż "sentencja wyroku TK uznająca przepis za konstytucyjny pod warunkiem jego określonego rozumienia ma w całości walor powszechnego obowiązywania. Pogląd, według którego wyroki interpretacyjne wiążą sądy tylko co do tego, że dany przepis jest zgodny z konstytucją, ale nie do kierunku jego wykładni, uznać należy za sprzeczny z obowiązującą regulacją konstytucyjną". Inne natomiast stanowisko zaprezentował Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 27 maja 2002 r. (sygn. akt 4/02) wobec rozbieżnych stanowisk zajętych w tej samej kwestii przez SN i TK (na wyroku z 5 czerwca 2001 r., sygn. akt K. 18/00, oparte były zarzuty apelacji), podejmując się oceny charakteru stanowiska TK, przyjął, iż "(...) w istocie nie jest to klasyczne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności czy też niezgodności danego przepisu ustawy z Konstytucją, ale jest to wprowadzona do sentencji wyroku Trybunału wykładnia przepisu tej ustawy". Akceptując pogląd o powszechnie wiążącej mocy wykładni zawartej w sentencji wyroku Trybunału, sąd uznał, iż przy uwzględnieniu zasady wyrażonej w art. 386 ż 6 k.p.c. nie może on skutkować zmianą skarżonego rozstrzygnięcia i oddaleniem powództwa38. Sąd uznał więc, iż interpretacyjny wyrok TK nie jest okolicznością prawnie relewantną dla rozstrzygnięcia sprawy.
Stanowisko sądów powszechnych w tej tak istotnej kwestii manifestowało się również i w innym trybie niż typowy tryb orzeczniczy, w którym kwestia poglądu o związaniu czy też braku związania sądu wyrokiem interpretacyjnym TK podejmowana była w realiach konkretnego stanu faktycznego, w którym dochodziło do ustalania jego konsekwencji prawnych. Praktyka sądowa odnotowuje mianowicie bardziej teoretycznie zorientowane polemiczne wypowiedzi, abstrahujące jak należałoby sądzić po reakcjach na nie "interlokutorów" tego dialogu od konkretnych indywidualnych przypadków. W odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Okręgowego w Częstochowie: "czy sąd powszechny jest związany orzeczeniem interpretacyjnym Trybunału Konstytucyjnego?", jego adresat, tj. Sąd Najwyższy, postanowieniem z 24 października 2003 r., sygn. akt III PZP 9/03, odmówił udzie-
38 Orzeczenia sądów powszechnych przywołane za: Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, jw., s. 236-237.
126
lenia odpowiedzi, podnosząc, że jakkolwiek przedstawione zagadnienie prawne ma niewątpliwą doniosłość teoretyczną oraz praktyczną i wzbudza również poważne wątpliwości doktryny oraz judykatury, to "jest to jednak doniosłość ustrojowo--prawna, mająca znaczenie dla typologii orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a pośrednio dla określenia wzajemnych relacji pomiędzy TK jako tak zwanym negatywnym ustawodawcą oraz SN i sądami powszechnymi jako organami wymiaru sprawiedliwości. Rozstrzyganie dylematów dotyczących charakteru orzeczeń interpretacyjnych, w tym afirmatywnych bezwarunkowo czy warunkowo, nie jest jednak konieczne dla rozpoznania konkretnego środka odwoławczego. SO (...) w uzasadnieniu swego postanowienia, napisanym z polemiczną pasją, pokazał niedwuznacznie, iż stan faktyczny sprawy jest jedynie pretekstem dla kontynuowania wcześniejszych wysiłków tegoż Sądu, zmierzających do zharmonizowania centralistycznej koncepcji kontrolowania konstytucyjności ustaw przez TK z ideologią bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy powszechne i SN"39.
Zagadnieniem z zakresu bezpośredniego styku między sądami a TK, o równie bezpośrednim wpływie na praktykę orzeczniczą sądów, jakkolwiek jednocześnie rodzącym zdecydowanie więcej konfuzji w płaszczyźnie sądowego stosowania prawa, jest korzystanie przez TK z kompetencji do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 konstytucji). Z całą pewnością, poza sporem jest, że sytuacja tego rodzaju nie może być, najogólniej rzecz ujmując, traktowana jako komfortowa, chociażby z punktu widzenia funkcji wymiaru sprawiedliwości realizowanej przez sądy, jak również z punktu widzenia obowiązywania przepisów art. 8 i 178 ust. 1 ustawy zasadniczej. Ogłoszenie orzeczenia TK o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego z jednoczesnym odroczeniem w czasie utraty jego mocy obowiązującej musi rodzić poważny dylemat sądu. Konkretny akt normatywny, jakkolwiek zakwestionowany przez TK i uznany za niezgodny z konstytucją, formalnie jednak obowiązuje w zakresie odnoszącym się do ustalenia podstawy orzekania w zawisłej przed nim sprawie. Z wyżej przywoływanych orzeczeń sądów powszechnych (jako przykład posłużyć mogą wyroki Sądu Okręgowego w Katowicach IV Wydział Cywilno-Odwoławczy) wynika, że w tego rodzaju sytuacjach sądy odmawiały stosowania niekonstytucyjnego aktu, poszukując podstawy rozstrzygnięcia sprawy w przepisach konstytucji. We wskazanych przypadkach stanowił ją przepis art. 2 ustawy zasadniczej i wyrażona w nim zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Jej atrakcyjność w tym względzie wyrażała się z pewnością w jej pojemności i możliwościach interpretacyjnych, umożliwiających zrealizowanie nakazu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem, bez uszczerbku dla podległości konstytucji i sprawiedliwości rozstrzygnięcia. Oczywiście, na tle przywołanych i udokumentowanych kilku zaledwie przypadków, nie sposób jeszcze wnioskować o ustaleniu się konkretnej jednolitej praktyki sądów powszech-
Tamże, s. 234-235.
127
nych. Z pewnością sprzyjać będzie takiemu kierunkowi jej kształtowania stanowisko SN, wyrażane w przedmiocie skutków orzeczeń TK w sferze stosowania prawa przez sądy40, jak również stanowisko doktryny prawa, w której zbieżnie z rysującą się linią orzecznictwa sądów powszechnych wyrażany jest pogląd41, że tego rodzaju wypadki kreują sytuację i powinność sądu w zdecydowanie odmienny sposób, odbiegający od stosunkowo komfortowego orzekania na podstawie aktu normatywnego, co do którego obowiązuje domniemanie jego zgodności z konstytucją. Zasadnie też w tym kontekście postuluje się, iżby odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego za niezgodny z konstytucją następowało w sytuacjach absolutnie wyjątkowych, jak również, iżby wyłączyć możliwość stosowania tej instytucji w stosunku do wyroków zapadających w trybie kontroli konkretnej, tj. skargi konstytucyjnej i pytań prawnych42.
6. Współstosowanie konstytucji w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych jest najczęstsze i obejmuje wszystkie spośród jej trzech form, tj.:
a) stosowania ornamentacyjnego,
b) stosowania interpretacyjnego,
c) stosowania modyfikującego.
W rezultacie przeprowadzonej kwerendy zebrano stosunkowo dużo materiałów o różnym charakterze i różnym bardzo stopniu konkretności, a przywoływane w opracowaniu orzeczenia mają charakter tylko przykładowy, pokazujący aktywność sądów powszechnych w tym zakresie.
Ad a) Formą ornamentacyjnego stosowania ustawy zasadniczej są na przykład: postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie, II Wydział Karny, w sprawie sygn. akt II AKz 174/00, w której w uzasadnieniu orzeczenia sąd odwołał się do przepisu art. 45 ust. 1 konstytucji w kontekście zasadności zarzutu pozbawienia skarżącego prawa do sądu; orzeczenie tego sądu w sprawie Akz 500/01, w której artykuł ten pojawił się jako dyrektywa dyscyplinująca, adresowana do stron postępowania: "(...) w znanych warunkach przeciążeń sędziów (...) sędziowie powinni dbać, by
40 W orzecznictwie Sądu Najwyższego, w zakresie odnoszącym się do kwestii skutków negatywnych orzeczeń TK dla toku toczących się postępowań sądowych, obowiązuje ugruntowany pogląd, z którego wynika, że akt normatywny uznany za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany przez sąd dla oceny prawnej stanów faktycznych (zdarzeń) zaistniałych w okresie przed opublikowaniem orzeczenia TK. Por. np. postanowienie SN z 7 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt III ZP 27/00, uchwała z 23 stycznia 2001 r., sygn. akt III ZP 30/00; zob. W. Sanetra, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RPprzez SN, w: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, red. K. Działocha, Warszawa 2004, s. 60-61. Wydaje się, że pogląd ten, respektowany w orzecznictwie sądów powszechnych, byłby więc miarodajny również dla opisywanej sytuacji.
41 Zob. szerzej K. Gonera, E. Łętowska, jw., s. 14-15 i przywołane tam orzecznictwo SN, również w zakresie odnoszącym się do problematyki stosowania przepisu art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej.
42 Tamże. Por. również w tej kwestii: Wystąpienie Prezesa Trybunału Konstytucyjnegoprof. Marka Safjana, na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w dniu 29 marca 2004 r., Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego, jw., s. 13.
128
czas rozprawy nie był przez uczestników procesu marnowany, gdyż inaczej sędziowie nie rozpoznają spraw innych osób bez zbędnej zwłoki, jak to nakazuje art. 45 ust. 1 Konstytucji"; wyrok tego sądu z 25 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II AKa 59/01) i postanowienie z 14 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II Akz 262/01), w których to sprawach art. 45 ust. 1 stosowany był w kontekście zarzutów przewlekłości postępowania, stanowiąc punkt wyjścia dla ich oceny43; w sprawie sygn. akt II AKz 456/00 Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, II Wydział Karny, uznał się za niewłaściwy rzeczowo do rozpoznania zażalenia w sprawie o ochronę praw i wolności konstytucyjnych pogwałconych przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli Akademickich Politechniki Wrocławskiej. Odwołując się do przepisów art. 176 ustawy zasadniczej, którego treść nie pozostaje bez wpływu na zakres normowania przepisu art. 45 ust. 1 konstytucji, a w tym kontekście na zakres rzeczowej właściwości sądu, Sąd Apelacyjny wywiódł, iż przepis art. 176 wyklucza możliwość przejęcia do rozpoznania przez sąd powszechny każdej sprawy na podstawie przepisu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, co skutkowało odmową przyznania mu cech samowyko-nalności i przyjęciem, że ma on charakter ogólnej dyrektywy.
Ad b) Przykładem interpretacyjnego stosowania konstytucji jest orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Katowicach, I Wydział Cywilny, w wyroku z 27 lutego 2003 r. w sprawie o ochronę dóbr osobistych, w którym oddalił apelację powoda i w uzasadnieniu wydanego orzeczenia odwoływał się do przepisów art. 54 i 47 ustawy zasadniczej. Sąd konfrontował proklamowaną w przepisie art. 54 ustawy zasadniczej wolność wyrażania opinii z konstytucyjnym prawem do ochrony czci i dobrego imienia, wynikającym z przepisu art. 47 ustawy zasadniczej, a przez przepis art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej odwoływał się do przepisu art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dokonał wartościowania wolności i prawa wynikających z przepisów art. 54 i 47 w kontekście egzegezy przepisu art. 24 k.c. i oceny zachowania pozwanego. Inne przykłady stosowania interpretacyjnego znajdujemy np. w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt Akz 437/01), który kontrolując zasadność stosowania w sprawie środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania odniósł się do podnoszonej w zażaleniu kwestii niezgodności z art. 52 ust. 1 konstytucji przepisu art. 259 ż 1 k.p.k., regulującego problematykę dopuszczalności stosowania tymczasowego aresztowania z powodu
3 W taki sposób był on również stosowany w postanowieniach tego sądu z: 21 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II Ako 9/99), 28 lutego 2002 r. (sygn. akt II AKz 47/02), 1 czerwca 2000 r. (sygn. akt II AKz 115/00), w konteks'cie odnoszącym się do rozstrzygnięcia sprawy osoby pozbawionej wolności bez nieuzasadnionej zwłoki; z 28 lutego 2002 r. (sygn. akt II Akz 47/02) w zakresie odnoszącym się do zrównania prawa do osądzenia bez nieuzasadnionej zwłoki, również z powinnością wykonania kary niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku; z 25 maja 2004 r. (sygn. akt II Akz 166/04) w zakresie obowiązującej na gruncie kodeksu postępowania karnego zasady koncentracji materiału dowodowego, metodyki organizowania i przebiegu rozprawy głównej, w sposób czyniący zadość konstytucyjnej zasadzie wyrokowania bez zbędnej zwłoki.
129
braku miejsca stałego pobytu bądź przebywania poza miejscem stałego zamieszkania; w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Lublinie, II Wydział Karny (sygn. akt Akz 306/98), kiedy sąd rozpatrując zażalenie na postanowienie o zastosowaniu tymczasowego aresztowania, jak również rozstrzygając zarzut niekonstytu-cyjności przepisów regulujących stosowanie środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania uznał, iż "nie można podzielić poglądu, że prawo do wolności osobistej człowieka (art. 5 i 31 ust. 1 Konstytucji RP) jest kategorią nadrzędną i absolutną. Podlega ono bowiem ograniczeniom, które są niezbędne (konieczne) w demokratycznym państwie prawnym ze względu na interesy bezpieczeństwa publicznego, ochronę porządku prawnego lub prawa i wolności innych osób. Ograniczenia te są jasno sprecyzowane w konstytucji (art. 31 ust. 3 i art. 41 ust. 1), a także w przepisach prawa międzynarodowego, które zostało ratyfikowane przez Polskę"44. Istotny charakter miało również postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 10 grudnia 1998 r., sygn. akt II Akz I 150/98. Odwołując się do przepisu art. 10 konstytucji, sąd stwierdził, iż "gdy nie ma obawy o ograniczenie czyichkolwiek praw, a więc i o czyjąkolwiek krzywdę, nie ma potrzeby, by sąd rozważał powody, które skłoniły ustawodawcę do rozmaitych regulacji odpowiedzialności karnej, ocenił ich trafność, zgodność z normami zasadniczymi itp. Nie jest to bowiem rzecz władzy sądowniczej, a ustawodawczej oddzielonych od siebie nie tylko strukturalnie, ale i kompetencyjnie (art. 10 konstytucji)". Stanowisko to zasługuje na uwzględnienie, albowiem wnosić z niego należy, iż co do zasady w każdej sprawie sąd podległy konstytucji oraz ustawom podejmuje wyzwanie w zakresie odnoszącym się do oceny zgodności stosowanego prawa z konstytucją, a tym samym, że w przeciwnych sytuacjach niż te przywołane w uzasadnieniu orzeczenia, czyli w sytuacjach ujawnienia sprzeczności podstawy rozstrzygnięcia z ustawą zasadniczą, postępuje w sposób i w trybie zmierzającym do usunięcia tej sprzeczności.
Ad c) Za przykłady modyfikującego stosowania, których w świetle zebranych materiałów, w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych nie odnotowano zbyt wiele, mogą być uznane: orzeczenie Sądu Okręgowego w Opolu, Sąd Pracy i Ubez-
44 Przykładami interpretacyjnego stosowania konstytucji są również orzeczenia: Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieście, V Wydział Gospodarczy (sygn. akt V GC 10446/02/S), w którym sąd odwołał się do przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji, jako argumentu równego traktowania stron w procesie, w kontekście rygoru utraty prawa do powołania kolejnych zarzutów w sprzeciwie od nakazu upominawczego; Sądu Rejonowego w Mielcu, IV Wydział Pracy, w sprawie o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia umowy o pracę (sygn. akt IV P 391/02), w którego uzasadnieniu odwołano się do przepisu art. 18 ustawy zasadniczej w zakresie odnoszącym się do szczególnej, konstytucyjnie gwarantowanej, ochrony macierzyństwa i rodzicielstwa; Sądu Rejonowego w Płocku (sygn. akt II K 610/99), w którym odwołując się do przepisów art. 49 i 31 ust. 3 konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 17 ust. 1 i 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich, sąd uznał, iż zatrzymanie i wykorzystanie jako dowodu w postępowaniu karnym prywatnej korespondencji było niedopuszczalną ingerencją władzy państwowej w podstawowe prawa gwarantowane konstytucją i aktami prawa międzynarodowego.
130
pieczeń Społecznych (sygn. akt V U 635/03), motywowane konstytucyjną, "szczególną" ochroną macierzyństwa i rodzicielstwa, w celu zapewnienia kobiecie będącej w 8 miesiącu ciąży prawa do zasiłku macierzyńskiego. Skutkowało to uznaniem prejudycjalnie za ważną umowę o pracę kwestionowaną poprzez powoływanie się na przepis art. 58 k.c; orzeczenie Sądu Rejonowego w Poznaniu, III Wydział Cywilny, w sprawie o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (sygn. akt III C 800/02/2), w którym sąd odwołując się do zasady demokratycznego państwa prawnego oraz wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa (art. 2 ustawy zasadniczej) przyjął, iż jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym generalną zasadą jest, że wnuk nie jest uprawniony do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłej babce, to jednak, w kontekście ogólnej zasady zaufania obywatela do prawa i ochrony jego praw nabytych, z którymi na równi traktowana jest ekspektatywa maksymalnie ukształtowana, nabył on ją, mieszkając na stałe ze swoją babką.
2. PODSUMOWANIE
Analiza praktyki orzeczniczej sądów powszechnych w kontekście ich "konstytucyjnego orzecznictwa" przekonuje o stosunkowo wysokim poziomie ich aktywności w tym względzie. Świadczy o tym częstotliwość, z jaką rozstrzygnięcia te są podejmowane, oraz stosunkowo szeroki katalog przepisów konstytucyjnych, znajdujących zastosowanie w decyzjach sądowych. Jej wyrazem są wszystkie spośród wskazanych form stosowania ustawy zasadniczej. Oczywiście nie wszystkie spośród nich dotyczy to zwłaszcza bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej czynią zadość konstytucyjnym dyrektywom i warunkom poprawności aktów bezpośredniego stosowania konstytucji. Wśród nich wskazać zwłaszcza należy na dokonywaną przez sądy kontrolę zgodności ustaw z konstytucją, wyrażającą się w odmowie ich stosowania. Uzasadnia to obawę o wkraczanie sądów w sferę niezastrzeżoną do ich kompetencji, w tym również w sferę stanowienia prawa; brak zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego w tożsamych rodzajowo sprawach, a w konsekwencji relatywizowania statusu jednostki w państwie i determinowania go li tylko zakresem właściwości miejscowej sądów orzekających w tych sprawach; brak realizacji zasady zaufania obywateli do państwa, w sferze stosowania prawa, w sensie przewidywalności treści decyzji sądowych, podejmowanych bez zachowania jednolitego standardu ze skutkiem w postaci dysfunkcjo-nalności systemu. W tym względzie redakcja przepisu art. 8 ust. 2 konstytucji zdaje się potwierdzać jego semiimperatywny charakter. Towarzyszy temu pytanie o zakres wyjątku od zasady bezpośredniego stosowania konstytucji. To znaczy, na ile wyjątek ten miałby być również "potwierdzany" w procesie sądowego stosowania prawa poprzez stwierdzenie braku samowykonalności konkretnej wypowiedzi ustrojodawcy zawartej w ustawie zasadniczej, tym samym też braku możliwości
131
bezpośredniego jej zastosowania. Skutkowałoby to ograniczeniem zakresu przedmiotowego samej zasady i rozszerzeniem odstępstw od niej bądź przeciwnie, ograniczaniem tego wyjątku lub też nawet jego eliminowaniem, także w zakresie, w jakim jest on wprost ustanawiany (art. 81, odesłania do ustaw, klauzule generalne). W tym drugim przypadku stanowisko sądu wyrażałoby się jednak w kreatywnym, prawotwórczym "potwierdzeniu" samowykonalności przepisów konstytucji, poprzedzonym być może odmową zastosowania ustawy, z równoczesnym zaniechaniem, w sytuacji to uzasadniającej, wystąpienia z pytaniem prawnym do TK lub z równoczesną odmową uwzględnienia pozytywnego wyroku TK (por. wyrok Sądu Okręgowego w Częstochowie w sprawie sygn. akt IV P 29/00).
Wydaje się, iż należałoby w związku z tym poza oczywiście "czystymi" wypadkami uzasadniającymi orzekanie bezpośrednio na podstawie samowykonal-nego przepisu ustawy zasadniczej oczekiwać odwoływania się przez sądy powszechne do współstosowania konstytucji komplementarnie z ustawami. Sądy powszechne z tej formy stosowania ustawy zasadniczej w swojej praktyce orzeczniczej często korzystają, co znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 178 ust. 1 konstytucji. Istotny walor praktyczny, zwłaszcza w zakresie realizacji zasady jednolitości orzecznictwa, przewidywalności treści aktów sądowego stosowania prawa ma procedura pytania prawnego. Daje ona bowiem gwarancję jednolitego standardu stosowania prawa, usuwając ryzyko narażenia się sądu na rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy, na podstawie aktu normatywnego (przepisu) niezgodnego z konstytucją. Podobne znaczenie przypisać należałoby pozytywnym orzeczeniom TK, w tym również jego wyrokom interpretacyjnym, będącym również niekwestionowanym dorobkiem inicjujących ich wydanie sądów powszechnych. Stawiane przez nie w ten sposób, na tle konkretnych indywidualnych spraw konstytucyjne kwestie i problemy, znajdą następnie swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w wydawanych rozstrzygnięciach. Są one konkretnym refleksem inicjatyw podejmowanych w trybie art. 193, z pożytkiem dla jednolitego standardu stosowania prawa uwzględniającego zasadę nadrzędności konstytucji.
Należałoby też oczekiwać, zważywszy na systemowo uzasadnione "skazanie na siebie" poszczególnych segmentów judykatywy sądów i Trybunału Konstytucyjnego wyrażające się w zasadniczo wspólnym dla nich polu działania, że złożony podmiotowo, przedmiotowo i funkcjonalnie proces stosowania konstytucji45 wymuszać będzie, ze wszech miar uzasadnione, zajmowanie przez nie stanowisk kompromisowych, harmonizujących istniejący stan rzeczy w kwestiach dotychczas rodzących spory i kontrowersje. Być może nie będzie też można wykluczyć konieczności zmian obowiązującego stanu prawnego, który może być uznawany za niezadowalający, niejasny i wątpliwy w pewnych kwestiach. W sferze wspólnej dla sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego w literaturze przedmiotu potrzebę zmiany upatruje się na przykład w regulacji przepisu art. 190
O skali problemu przekonuje analiza K. Gonery, E. Łętowskiej, jw.
132
ustawy zasadniczej, w zakresie, w jakim odnosi się on do kwestii skutków orzeczeń TK w ujęciu czasowym46, w regulacjach właściwych procedur, na podstawie których negatywne orzeczenie TK stanowić miałoby podstawę wznowienia postępowania (art. 190 ust. 4)47, jak również w regulacji przepisu art. 19348.
Por. np. M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunatu Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, z. 3, s. 11 i n.; K. Gonera, E. Łętowska, jw.; J. Trzciński, Trybunał Konstytucyjny regulacja konstytucyjna i praktyka, w: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jw., s.280-281.
47 K. Gonera, E. Łętowska, jw., s. 25 i n.
48 J. Trzciński, Trybunał Konstytucyjny, jw.
Piotr Winczorek
BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP W SEJMOWYM POSTĘPOWANIU LEGISLACYJNYM
i
1. Mówiąc o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP w sejmowym postępowaniu legislacyjnym mam na myśli dwie, przede wszystkim, sytuacje. Pierwsza polega na odwołaniu się do postanowień konstytucji przez Sejm działający inpleno lub za pośrednictwem swoich organów wówczas gdy powstaje wątpliwość, czy decyzje władcze Sejmu, w tym zwłaszcza stanowione przezeń akty normatywne, są pod względem swej treści, formy lub trybu podejmowania zgodne z wymogami ustawy zasadniczej. Druga sprowadza się do czynienia z przepisów konstytucji kompetencyjnej i proceduralnej podstawy decyzji władczych Sejmu. Takie bezpośrednie stosowanie konstytucji nazwane bywa też "kierowniczym".
Wydawać by się mogło, że obie sytuacje są podobne. Tymczasem różnica między nimi jest znaczna. W pierwszym przypadku postanowienia konstytucji przywoływane są głównie w postępowaniach sprawdzających, które Sejm podejmuje wobec projektów własnych decyzji lub wobec decyzji, które już niegdyś w nim zapadły, a obecnie są przedmiotem postępowania kontrolnego, prowadzonego przez organ zewnętrzny wobec Sejmu, taki jak Trybunał Konstytucyjny. W drugiej sytuacji, Sejm przyjmuje postanowienia konstytucji za wiążące wskazówki normatywne o najwyższej mocy obowiązywania, mające określać sposób podejmowania decyzji, które jeszcze nie zostały podjęte lub które właśnie zapadają. Gdy idzie o pierwszą z tych sytuacji, mamy z nią do czynienia w takich głównie przypadkach, jak: a) ustosunkowywanie się do zarzutu niekonstytucyjności ustaw lub do wątpliwości, jakie powstały w tym względzie i zostały podniesione we wnioskach kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego przez wszystkie upoważnione do tego podmioty, w pytaniach prawnych, z jakimi występują do Trybunału sądy orzekające na podstawie przepisów budzących w ich odczuciu zastrzeżenia konstytucyjne, w skargach konstytucyjnych; b) oceny, czy wniesione do Sejmu projekty decyzji władczych, przede wszystkim ustaw i uchwał, są zgodne z konstytucją. W takich przypadkach Sejm, a przede wszystkim odpowiednie komisje
134
sejmowe, są zobowiązane do ustosunkowania się wobec podnoszonych zarzutów
i rysujących się wątpliwości konstytucyjnych.
2. Zaliczanie tego rodzaju działań do przypadków bezpośredniego stosowania konstytucji w postępowaniu legislacyjnym może budzić wątpliwości.
Czy rzeczywiście chodzi tu o bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej? W moim przekonaniu tak. Za takim postrzeganiem sprawy przemawia przede wszystkim to, że postanowienia konstytucji są, jeśli nie jedyną, to z pewnością podstawową przesłanką dokonywanych przez Sejm ocen. To na przykład, czy wniosek ustawodawczy jest dopuszczalny, ustalane jest w oparciu właśnie o przepisy konstytucji, tak rozumiane, jak to wynika z przeprowadzonej przez Sejm (komisję sejmową) ich wykładni. Sejm posiłkuje się w tym względzie ustaleniami doktryny prawa oraz interpretacyjnymi wskazówkami zawartymi w orzecznictwie TK, SN, NSA itp.
Czy rzeczywiście chodzi tu o postępowanie legislacyjne? Gdy wziąć pod uwagę interwencje podejmowane wobec projektów ustaw, to z pewnością mamy do czynienia z postępowaniem legislacyjnym, i to postępowaniem ściśle sejmowym. Gdy zaś chodzi o badanie zasadności wniosków, pytań i skarg kierowanych do TK, to można twierdzić, że skoro następuje już po zakończeniu sejmowego (a nawet parlamentarnego) postępowania prawodawczego, nie jest ono jego elementem. Jeśli jednak spojrzeć na proces tworzenia prawa z szerszej perspektywy, to trudno przyjąć, że orzeczenia Trybunału nie mają dla niego żadnego znaczenia. Wyrok uznający zasadność wątpliwości podnoszonych wobec konstytucyjności przepisów ustawy oznacza, jak wiadomo, powszechną utratę przez nich mocy obowiązującej. Kształtuje on treść prawa pozytywnego i wpływa na przyszłe ustawodawstwo. Wpływ ten jest wielostronny. Wiązać się może z oddziaływaniem swoiście prewencyjnym, zapobiegając tworzeniu rozwiązań normatywnych, których konstytucyjność była poprzednio skutecznie kwestionowana. Może on także polegać na wskazywaniu polecanych wzorców przyszłych rozstrzygnięć ustawowych. Prowadzi także do sytuacji, w których konieczne stają się bieżące interwencje ustawodawcze w regulacje uszczuplone na skutek usunięcia z nich przepisów uznanych przez TK za niedopuszczalne. W tym sensie opiniowanie przez Sejm wystąpień (wniosków, skarg, pytań) do Trybunału podmiotów, które uprawnione są do takiego występowania może być potraktowane jako uczestnictwo w kształtowaniu nie tylko zresztą od strony negatywnej treści prawa obowiązującego przez sąd konstytucyjny. Jednakże decyzje tego sądu zapadają po rozpatrzeniu argumentów wysuwanych przez samego ustawodawcę. W postępowaniach przez TK występują bowiem upełnomocnieni przedstawiciele Sejmu. Można byłoby zatem przyjąć, że chodzi tu o prawotwórstwo w szerszym tego słowa rozumieniu, a nie tylko o węziej zakreślone sejmowe postępowanie legislacyjne. Sądzę, że jest to ważna, nie zawsze wystarczająco doceniana część działań Sejmu.
3. W ciągu dwóch lat od wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. Sejm zachował prawo (por. art. 239 ust. 1) rozpatrywania orzeczeń TK i ich odrzucania
135
większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Była to pozostałość uregulowań konstytucyjnych obowiązujących przed 1997 r. Sejm III kadencji (1997-2001) miał do czynienia z kilkunastu tego rodzaju przypadkami. Opiniowanie w tym zakresie należało do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Jak zauważył Leszek Garlicki, Sejm odrzucił wówczas jedno z orzeczeń Trybunału "mimo że uznawało niezgodność ustawy nie tylko z konstytucją, ale i z umową międzynarodową. Trudno jednak powiedzieć, na ile było to wynikiem świadomie innego odczytania art. 239 ust. 1, a na ile niezauważenia problemu jako takiego"1. Chodziło bowiem o to, że art. 239 ust. 1 nie dawał Sejmowi możliwości odrzucania orzeczeń Trybunału, gdy stwierdzały one niezgodność ustawy z umową międzynarodową. Nie sądzę, aby tę gasnącą formę wypowiedzi władczych Sejmu można było wiązać z ideą bezpośredniego stosowania konstytucji. Sejm bowiem ustosunkowywał się do orzeczeń Trybunału, mając raczej na względzie okoliczności pozaprawne niż ściśle konstytucyjne. Odrzucał jego orzeczenia nie dlatego, że uważał, iż naruszają one wymogi konstytucji, lecz dlatego, że nie godził się z nimi z powodów politycznych, ekonomicznych czy społecznych.
4. W III kadencji Sejmu Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka uchwaliła 84 opinie w sprawie wniosków do TK. Stanowiło to około 38% ogółu opinii przygotowanych przez tę komisję. W Sejmie IV kadencji (2001-2005) powołano Komisję Ustawodawczą, której powierzono sprawy związane z postępowaniem przed TK oraz sprawy wynikające z jego orzecznictwa. Komisja ta do połowy listopada 2003 r. przygotowała 91 opinii na temat zasadności wniosków do Trybunału, co stanowiło ok. 41% wszystkich jej wystąpień.
Trudno byłoby dokonać pełnego przeglądu argumentacji, jaką posługiwały się te komisje, opiniując wnioski do Trybunału. Po zbadaniu około 60 analizowanych przez nie wniosków powiedzieć natomiast można, że zdecydowaną większość uznawały one za trafne, zwłaszcza gdy ich autorem był Rzecznik Praw Obywatelskich, Prezydent RP lub grupa posłów. Pewne zastrzeżenia budziły dosyć licznie pojawiające się wnioski innych podmiotów, takich przede wszystkim jak organy samorządu terytorialnego, organy samorządów zawodowych czy organizacji związkowych.
Oto przykłady. Na posiedzeniu w dn. 1 lutego 2000 r. Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka negatywnie zaopiniowała wniosek grupy posłów kwestionujących ograniczenia nałożone na organizatorów manifestacji ulicznych, wprowadzane przez nowelizację ustawy o ruchu drogowym. Ich zdaniem przepisy te godziły w konstytucyjną zasadę wolności zgromadzeń. Na posiedzeniu tej samej komisji w dn. 13 marca 2001 r. uznano za uzasadniony wniosek do TK Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niekonstytucyjności szeregu przepisów ustaw o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i o systemie ubezpieczeń spo-
1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. 1.1, Warszawa 1999, rozdz. XIII, art. 239, s. 6.
136
łecznych. Komisja Ustawodawcza Sejmu IV kadencji na posiedzeniu w dn. 16 stycznia 2002 r. przychyliła się do opinii RPO na temat niezgodności z konstytucją dwóch przepisów ustawy Prawo bankowe, ponieważ naruszały one konstytucyjną zasadę domniemania niewinności. Komisja ta, na posiedzeniu w dn. 29 października 2003 r. podobnie oceniła wystąpienie RPO w sprawie sprzeczności art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz 32 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Do zadań Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, a następnie Komisji Ustawodawczej należało też opiniowanie skarg konstytucyjnych. Już w III kadencji Sejmu skargi te były częstym przedmiotem zainteresowań Komisji. Komisja przyjęła około 85 opinii na ich temat, co stanowiło 38% wszystkich jej uchwał. Nieco mniej (ale nie zapominajmy, że okres objęty badaniem był znacznie krótszy) skarg rozpatrywała Komisja Ustawodawcza Sejmu IV kadencji. Było ich 74 (ok. 33% ogółu uchwalonych opinii). Stanowisko obu komisji wobec zasadności skarg było zdecydowanie mniej przychylne niż wobec wniosków do Trybunału. W stosunkowo nielicznych przypadkach komisje uznawały, że zasługują one na pozytywne rozpatrzenie.
Wzrasta liczba pytań prawnych kierowanych do TK przez sądy. W Sejmie Ul kadencji wyrażano opinię w sprawie 17 takich pytań, (ok. 7% uchwał stosownej komisji), w Sejmie IV kadencji było ich już 38 (ok. 17% uchwał komisji). Są one w większości uznawane za postawione trafnie, choć komisja nie podejmuje się zadania samodzielnego udzielania na nie odpowiedzi.
We wszystkich omawianych tu przypadkach, komisje korzystały z analiz przygotowanych przez Biuro Legislacyjne oraz Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Z protokołów komisji wynika, że posłowie podejmowali niekiedy polemikę z zawartymi w tych analizach uwagami i ocenami. Można powiedzieć, że postawa posłów była w znacznej liczbie przypadków aktywna i krytyczna.
5. Najważniejszym zadaniem, które pełni Sejm wówczas, gdy powstają wątpliwości co do zgodności z konstytucją jego decyzji, jest dokonywanie oceny dopuszczalności przedłożeń ustawodawczych. Zajmowała się tym już Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka. W Sejmie IV kadencji zadanie to powierzono Komisji Ustawodawczej. Komisja ta zobowiązana jest, na mocy art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu, do opiniowania projektów ustaw i uchwał, gdy idzie o ich niesprzeczność z prawem, a więc i z konstytucją. W tej sprawie ma prawo do komisji występować marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu. Komisja może większością 3/5 głosów zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. W Sejmie III kadencji Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka uchwaliła 4 opinie związane z tą kwestią (ok 2% ogółu uchwał). Do połowy listopada 2003 r. Komisja Ustawodawcza podjęła 16 takich uchwał (7% ogółu). Widać zatem, że wzrasta znaczenie tej prawnej instytucji parlamentarnej.
A oto trzy przykłady opinii uchwalonych przez Komisję Ustawodawczą.
W czasie posiedzenia w dn. 12 grudnia 2001 r. komisja uznała za niedopuszczalny poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
137
Projekt ten zakładał zmniejszenie z 50 do 15 liczby posłów uprawnionych do zgłaszania kandydatur na członków Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie zasady, że kandydat na sędziego TK nie może przekroczyć 56 roku życia oraz że może nim być osoba wyróżniająca się wiedzą prawniczą. W tym ostatnim przypadku miało się to łączyć z odstąpieniem od dotychczasowego ustawowego wymogu, by kandydat ten posiadał kwalifikacje wymagane przy zajmowaniu stanowisk sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komisja uznała za szczególnie nieodpowiednie złagodzenie kryteriów doboru sędziów TK. Wprawdzie formuła zawarta w art. 194 ust. 1 konstytucji również posługuje się zwrotem "osoby wyróżniające się wiedzą prawniczą" , to konieczne jest zarazem ustawowe doprecyzowanie jego znaczenia, skoro osoby te mają być sędziami. Biorąc pod uwagę położenie ustrojowe TK, porównywalne z położeniem SN (por. art. 183 konstytucji) i NSA (por. art. 184 i 185) nie można dopuścić do sytuacji, w której rzeczywiste kwalifikacje zawodowe i moralne sędziów Trybunału mogłyby być, z woli ustawodawcy, niższe niż obu tych sądów. Z tych też głównie względów Komisja Ustawodawcza większością głosów 11 "za", 1 "przeciw" uznała konstytucyjną niedopuszczalność proponowanej przez posłów zmiany ustawy o TK.
Na posiedzeniu w dn. 18 lipca 2002 r. Komisja Ustawodawcza rozważała poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim. Istota zmiany polegać by miała na wprowadzeniu możliwości dokonywania przez Sejm merytorycznej oceny działalności Rady Polityki Pieniężnej i decyzji przez nią podejmowanych w zakresie ustalania założeń polityki pieniężnej (por. art. 227 ust. 6 konstytucji) oraz możliwości odwoływania przez Sejm jej członków przed upływem kadencji (por. art. 227 ust. 5). Argumenty wnioskodawców polegały na wykazywaniu, że decyzje tej Rady, np. dotyczące ustalania stóp procentowych bywają szkodliwe z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kraju, a skład Rady bywa nadmiernie upolityczniony. Odwoływanie członków Rady przed upływem kadencji byłoby środkiem dyscyplinującym Radęi skłaniającą ją do podejmowania decyzji sprzyjających rozwojowi gospodarczemu kraju i dobrobytowi obywateli. Podobnie oddziaływać by mogło nieprzyjmowanie z powodów merytorycznych przez Sejm sprawozdań rocznych Rady przedstawianych przez prezesa NBP jako jej przewodniczącego. Projektodawcy nazywali decyzję Sejmu w tej sprawie "absolutorium". Kwestia zgodności tych propozycji z konstytucją była przedmiotem ożywionej dyskusji. Na przykład stawiano pytanie, czy Sejm może wkraczać w merytoryczną stronę przedsięwzięć NBP, skoro ustawa zasadnicza nadaje Bankowi "wyłącznie prawo" nie tylko emisji pieniądza, ale też "ustalania i realizowania polityki pieniężnej". Czy możliwe jest odwoływanie przez Sejm członków Rady Polityki Pieniężnej, skoro powoływani są oni w równej liczbie przez Sejm, Senat i Prezydenta RP. Mimo tych wątpliwości, które moim zdaniem były całkiem uzasadnione, komisja nie uznała za właściwe przyjęcie opinii o niedopuszczalności poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o NBP, ponieważ za takim stanowi-
138
skiem opowiedziało się 5 jej członków, przeciw było również 5, a jeden wstrzymał się od głosu. Nie osiągnięto zatem wymaganej większości 3/5 głosów.
Na posiedzeniu 29 lipca 2003 r. Komisja Ustawodawcza rozpatrywała poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Istotą projektu była propozycja oderwania kancelaryjnej i finansowej obsługi Krajowej Rady Sądownictwa od Kancelarii Prezydenta RP. Uzasadniano to głównie przez odwołanie się do konstytucyjnej zasady niezależności władzy sądowniczej (por. art. 173 konstytucji). Ponieważ KRS, nie będąc wprawdzie ani sądem, an; trybunałem, "stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów" (por. art. 186 ust. 1 konstytucji), nie powinna być sama uzależniona od instytucji podległej innemu organowi władzy publicznej. Tym organem jest Prezydent RP, a podległą mu instytucją jest jego Kancelaria. Argumentowi temu przeciwstawiano twierdzenie, że przekazanie obsługi KRS Kancelarii Prezydenta ma znaczenie czysto techniczne i przyczynia się do ograniczenia wydatków publicznych. W rezultacie dyskusji komisja stosunkiem głosów 3 "za", 11 "przeciw", 1 "wstrzymujący się" odrzuciła opinię o konstytucyjnej niepoprawności przedkładanego projektu ustawy, uznając go więc za dopuszczalny.
6. W tym miejscu warto podnieść jeszcze jedną kwestię. Odnosi się ona nie tyle do wydarzeń, które miały już miejsce, ale do takich, których prawdopodobieństwo rysuje się dziś (grudzień 2004 r.) jako znaczne. Jedna z partii politycznych, dążąc do istotnej zmiany ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, zakończyła zbieranie podpisów pod obywatelskim wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie nowelizacji obowiązującej konstytucji. W doktrynie prawa konstytucyjnego nie ma wątpliwości, że dokonanie zmiany konstytucji w drodze referendum jest prawnie niemożliwe2. Jedyny, dopuszczalny tryb tej zmiany określa art. 235 konstytucji. Zna on wprawdzie referendum, ale jako akt zatwierdzający zmianę uchwaloną już poprzednio przez zgodne postanowienia ustawodawcze Sejmu i Senatu (por. art. 235 ust. 4). Referendum takie jest rozpisywane przez marszałka Sejmu na wniosek jednego z tych podmiotów, którym służy inicjatywa ustawodawcza w sprawach konstytucyjnych (1/5 ustawowej liczby posłów, Senat, Prezydent RP), wówczas gdy zmiana konstytucji dotknęła treści rozdziału I, II lub XII. Ponieważ propozycje przebudowy ustroju dotyczą postanowienia rozdziału I (por. art. 10 ust. 2; chodzi, m.in. o zniesienie Senatu), przeprowadzenie takiego referendum byłoby całkiem prawdopodobne, gdyby doszło do zmiany konstytucji na mocy art. 235. Tymczasem wnioskodawcy sugerują rozpisanie referendum ogólnokrajowego w oparciu o art. 125 konstytucji jako "referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa". Jeśliby doszło do wniesienia do Sejmu obywatelskiej
Por. np. P. Winczorek, Konstytucja nie przez referendum, "Rzeczpospolita" z 19 października 2004 r.; K. Dzialocha, Stabilność i trwałość godna najwyższej ustawy państwa, "Rzeczpospolita" z 28 października 2004 r.; P. Winczorek, Sytuacja godna ubolewania, "Rzeczpospolita" z 5 listopada 2004 r.; K. Dzialocha, Referendum konstytucyjne: kiedy i jakie, "Rzeczpospolita" z 18 listopada 2004 r.
139
propozycji przeprowadzenia takiego referendum, byłoby rzeczą ze wszech miar właściwą, aby Komisja Ustawodawcza Sejmu ustosunkowała się do jego konstytucyjnej dopuszczalności.
II
Identyfikacja przypadków, w jakich ma lub winno mieć miejsce bezpośrednie "kierownicze" stosowanie Konstytucji RP w postępowaniu legislacyjnym nie jest szczególnie trudna. Wynika to głównie z dostatecznej w tym względzie jednoznaczności postanowień ustawy zasadniczej. Dokonując inwentaryzacji tych przepisów, należy wziąć pod uwagę następujące przepisy:
1) Przepisy odnoszące się do kompetencji poszczególnych podmiotów w postępowaniu legislacyjnym.
Przepisy określające prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1 i 2). Od dłuższego czasu rysuje się praktyka korzystania z tych przepisów przede wszystkim przez dwa podmioty: posłów i Radę Ministrów. Wprawdzie ilościową i jakościową (mierzoną merytorycznym znaczeniem wnoszonych projektów) przewagę w tym względzie zachowuje RM, to liczba projektów składanych z inicjatywy posłów jest bardzo znacząca. Odróżnia to polski parlament od parlamentów innych państw o zbliżonym do naszego ustroju, w których dominującą pozycję pod tym względem (a niekiedy w procesie ustawodawczym w ogóle) zajmuje rząd. Projektodawczą aktywność posłów można oceniać dwojako. Z jednej strony świadczy ona o żywotności w Polsce mechanizmu parlamentarnej reprezentacji interesów, z drugiej wiąże się z szeregiem zjawisk, których charakter może budzić obawy. Projekty poselskie nie są, bo też nie mogą być, równie starannie opracowane co projekty rządowe, ich pojawienie się bywa refleksem gry o wpływy na ustawodawstwo rozmaitych, partykularnych lobbies. Zdarzają się przypadki, gdy wniesienie projektu jest związane raczej z dążeniem do zademonstrowania obecności danej grupy posłów lub ich stronnictwa na scenie politycznej niż do rozwiązania w rzetelny sposób istotnego problemu społecznego. Szczególnie osobliwe jest (co kilkakrotnie zdarzało się w Sejmie III i IV kadencji) składanie przez grupy posłów należących do parlamentarnego zaplecza koalicji rządzącej projektów ustaw konkurencyjnych w stosunku do projektów składanych przez RM. Nie da się jednak uznać naszkicowanej wyżej praktyki za sprzeczną z konstytucją. Być może nawet da sieją ocenić jako wyjątkowo odpowiadającą duchowi polskiej ustawy zasadniczej, ponieważ Konstytucja RP z 1997 r. czyni z Sejmu i Senatu w istocie (por. art. 234 ust. 1) jedyne centrum prawodawstwa rangi ustawowej. Stąd aktywność posłów dobrze wpisuje się w takie rozwiązanie ustrojowe.
Prezydent i Senat są stosunkowo rzadko projektodawcami ustaw. Jak się zdaje, zwłaszcza prezydencka inicjatywa legislacyjna pozostaje co do przedmiotu w zgodzie z zakresem zadań i kompetencji głowy państwa (por. projekty ustaw
140
o stanach nadzwyczajnych, o o referendum ogólnokrajowym, o wprowadzeniu jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu).
Konstytucja RP z 1997 r. po raz pierwszy w dziejach polskiej państwowości ustanowiła instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2). Rozwinięcie tego postanowienia znajdujemy w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Jego realizacja nie ma zatem charakteru bezpośredniego. Można ewentualnie w tym kontekście badać, czy urzeczywistniany jest konstytucyjny wymóg zgromadzenia na rzecz projektu poparcia co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Nieliczne stosunkowo (do grudnia 2004 r. pięć) przypadki wykorzystania uprawnienia ustanowionego w art. 118 ust. 2 konstytucji nie nastręczają pod tym względem wątpliwości. Dodać wypada, że instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej funkcjonuje już w praktyce. Nie przyniosła ona, jak sądzę, doświadczeń, które uzasadniałyby jej negatywną ocenę. Nie sprawdziły się w szczególności obawy, że będzie wykorzystywana w celach demagogicznych przez polityków i ugrupowania pozaparlamentarne lub takie, które na skutek posiadania niewielkiej reprezentacji sejmowej nie mogą skorzystać z poselskiego prawa wnoszenia projektów ustaw.
Przepisy dotyczące uprawnień do interwencji w tok sejmowego postępowania legislacyjnego. W tym zakresie mamy do czynienia z kilkoma postanowieniami konstytucji. Artykuł 119 ust. 1 określa podmioty upoważnione do wnoszenia poprawek do projektu ustaw w czasie rozpatrywania go przez Sejm. Wymienia się tu wnioskodawcę projektu, posłów i RM. Pełne zbadanie, kto, w jakim zakresie, w stosunku do jakich (przez kogo wniesionych) projektów ustaw oraz z jakim skutkiem proponował poprawki jest, wobec niemożliwego do ogarnięcia materiału faktycznego, niezwykle trudne do przeprowadzenia. Można jedynie hipotetycznie domniemywać, że głównymi wnioskodawcami poprawek są posłowie. Autopoprawki inicjatorów projektów są zdecydowanie rzadsze. Jeszcze rzadsze, jak się zdaje, są poprawki proponowane przez RM. Jeśli hipoteza ta okazałaby się prawdziwa, to należałoby stwierdzić, że podstawowy ciężar w nadawaniu ustawom ostatecznego brzmienia spoczywa na posłach. Twierdzenie to pozostawałoby w zgodzie z poprzednio wyrażoną konstatacją na temat monopolu Sejmu (posłów) w dziedzinie stanowienia prawa rangi ustawowej.
Kwestią dyskusyjną jest, czy, w jakim zakresie, a przede wszystkim, z jakim skutkiem, marszałek Sejmu korzysta z prawa, jakie daje mu art. 119 ust. 3 konstytucji. Jak się zdaje, przepis ten nie jest uruchamiany zbyt często, być może rzadziej niż wynikałoby to z obiektywnej potrzeby. Trzeba podkreślić, że postanowienie art. 119 ust. 3 zawiera spory potencjał konfliktowości. Nie poddając pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji, marszałek Sejmu może łatwo wejść w spór z tymi posłami i ugrupowaniami, które dążą do przeforsowania na posiedzeniu plenarnym Sejmu swojego stanowiska. Wyrażony tu pogląd traktować trzeba jako hipotetyczny.
141
Podobne oceny można sformułować wobec praktyki korzystania z postanowienia art. 119 ust. 4 konstytucji. Ratio legis tego przepisu jest oczywista. Pytanie, w jak znacznej liczbie jak istotnych przypadków wnioskodawcy projektu ustawy korzystają z możliwości jego wycofania przed końcem procedury drugiego czytania w Sejmie. Wobec znacznej aktywności posłów, gdy idzie o wnoszenie poprawek, w sposób istotny zmieniających wyjściowy projekt, zdawać się by mogło, że jego wnioskodawcy chętnie powinni korzystać z takiej możliwości. Tymczasem, jak się zdaje, korzystają z nich raczej rzadko3. Trudno ocenić, czy wynika to z pozytywnej oceny zmian, jakie będą wprowadzone do projektu w wyniku nanoszonych poprawek, czy z dążenia do uchwalenia ustawy mimo wszystko, choćby nawet proponowane poprawki miały, zdaniem wnioskodawcy, popsuć projekt, czy też z jakiś innych względów. Wśród nich wymienić należy swoiste "porzucenie" projektu przez wnioskodawcę, który wprawdzie nie stracił dla niego zainteresowania, lecz nie dba w dostatecznym stopniu o jego uchwalenie w odpowiadającym mu kształcie. Dochodzą sygnały, że w takim położeniu znajdują się niekiedy w Sejmie projekty ustaw wnoszonych przez Radę Ministrów. Obserwuje się bowiem niedostatek "opieki" nad projektem z jej strony; opieki, która mogłaby być zapewniana, dzięki powierzeniu "pilotowania" projektu (a następnie ustawy) wysokiemu rangą przedstawicielowi RM przez cały czas trwania procesu legislacyjnego w obu izbach parlamentu.
Wyjątkowo ważne znaczenie mają postanowienia art. 123 konstytucji, a zwłaszcza jego ust. 1. Z przepisem tym wiązano znaczne nadzieje na usprawnienie i przyspieszenie postępowania legislacyjnego w sprawach tego wymagających. Możliwość uznania przez RM wnoszonego przez nią projektu za pilny (pominąwszy zawarte w art. 123 ust. 1 wyjątki) pozwalałaby na częściowe choćby uprzywilejowanie projektów rządowych w porównaniu z projektami poselskimi (p. wyżej) i przybliżenie realizacji konstytucyjnej zasady równowagi władzy ustawodawczej i wykonawczej (por. art. 10 ust. 1). Rada Ministrów stosunkowo często korzystała z prawa do opatrywania swoich projektów klauzulą pilności. Powstaje jednak pytanie, czy wychodziło to tym projektom na korzyść. Przyspieszenie postępowania legislacyjnego rzeczywiście następowało (tu zwrócić należy uwagę na art. 123 ust. 3 konstytucji). Jednakże podnoszą się głosy, że po pierwsze, nie zawsze decyzja o uznaniu przez RM projektu za pilny jest dostatecznie uzasadniona z merytorycznego punktu widzenia, po drugie zaś, znaczne przyspieszenie prac sejmowych i poselskich nad takim projektem rzutuje negatywnie na ich wynik. Posłowie i senatorowie nie dysponują dostatecznym czasem, by solidnie rozpatrzyć projekt i nadać mu najlepszą z możliwych postać. Stąd też dosyć częste, kierowane pod adresem RM postulaty, aby ograniczała korzystanie z instytucji projektu pilnego lub uchylała w poszczególnych przypadkach nadaną już projektom klauzulę
3 W III kadencji Sejmu wycofano 59 projektów ustaw, w tym 21 rządowych. Na podstawie: Kancelaria Sejmu. Zbiór Wykazów, nr 101, Warszawa, 19 października 2001 r.
142
pilności, co pozwoliłoby skierować projekt do zwykłego postępowania legislacyjnego. Z argumentacji tej i postulatów ponownie przebija myśl, że Sejm winien pozostawać głównym, a nawet jedynym gospodarzem ustawodawstwa krajowego. Warto na marginesie podkreślić, że instytucja rządowego projektu pilnego jest w polskim prawie jedną z nielicznych, pozwalających RM aktywnie wpływać na tok postępowania ustawodawczego.
Przepisy odnoszące się do porządku (sekwencji) czynności w postępowaniu ustawodawczym. W tym zakresie wymienić należy postanowienia art. 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 2 konstytucji. Pierwszy z tych przepisów nakazuje marszałkowi Sejmu przekazanie uchwalonej przez Sejm ustawy Senatowi. Nie wydaje się, aby jego stosowanie nastręczało trudności lub wywoływało kontrowersje. Nie znany mi jest przypadek, aby marszałek Sejmu nie wykonał tego postanowienia lub też przekazał Senatowi inny dokument niż ustawę uchwaloną zgodnie z wymogami art. 120 konstytucji. Podobną opinię można sformułować odnośnie do drugiego, wyżej powołanego przepisu. Prezydent RP dostaje od marszałka Sejmu do podpisu jedynie akty, o których z całą pewnością można powiedzieć, że są ustawami (por. art. 120) i jedynie takie, które przeszły procedurę określoną w art. 121. Nie znaczy to jednak, że w każdym przypadku postanowienia art. 121 ust. 2 i 3 konstytucji były stosowane prawidłowo. Do sprawy tej jeszcze powrócę.
2) Przepisy dotyczące wymogów, jakim odpowiadać winien projekt ustawy.
Konstytucja RPjest w tym względzie dosyć lakoniczna. Jedynie art. 118 ust. 3 expressis verbis formułuje takie wymogi. Chodzi o konieczność przedstawienia wraz z projektem ustawy skutków finansowych jej wykonania. Sprawa wymaga empirycznego zbadania. Wydaje się jednak, że w wielu przypadkach wnioskodawcy nie czynią zadość temu wymogowi, a jeśli to robią, to podane w uzasadnieniach skutki finansowe są kalkulowane w sposób nader dowolny. Jest wielce prawdopodobne, że koszty wykonania ustawy są zaniżane, może nie tyle intencjonalnie, ile na skutek niewiedzy o ich realnych rozmiarach. Projekt pozbawiony rzetelnej informacji dotyczącej kalkulacji kosztów nie powinien być dopuszczany do postępowania legislacyjnego, lecz, jak się zdaje, czy to z braku możliwości weryfikacji powołanych przez wnioskodawców danych finansowych, czy to z uwagi na to, że wymóg wprowadzony przez art. 118 ust. 3 nie jest traktowany z dostateczną powagą, do postępowania legislacyjnego przenikają projekty, które pod tym względem pozostawiają wiele do życzenia. Dotyczy to, jak się zdaje, przede wszystkim projektów poselskich.
Wprawdzie konstytucja wprost tego nie stawia, lecz z jej art. 7, art. 8 oraz art. 188pkt 1 wyprowadzić należy wniosek, że do postępowania legislacyjnego nie powinny być dopuszczane projekty, których treść jest niezgodna z konstytucją. W tej sprawie wypowiada się Regulamin Sejmu. O sposobie przeprowadzania i wynikach kontroli konstytucyjności projektów ustawodawczych była mowa w pierwszej części tego opracowania. Tu ponownie dodajmy, że nie zawsze argumenty prawne w tej kontroli biorą górę nad pozaprawnymi. Przykładu dostarcza tu
143
projekt z września 1999 r., dopuszczający zaciągnięcie pożyczki z budżetu państwa dla pokrycia deficytu FUS bez niezbędnej w tym przypadku uprzedniej nowelizacji ustawy budżetowej na rok 1999 r. Takie postępowanie tłumaczono koniecznością odwrócenia niebezpieczeństwa zawieszenia wypłaty rent i emerytur, mimo że powszechna była świadomość działania wbrew konstytucyjnym zasadom przyzwoitej legislacji. Nad racjami prawnokonstytucyjnymi pierwszeństwo wzięły w tym przypadku względy społeczno-polityczne. Innym przykładem podobnego postępowania jest uchwalanie ustaw dostosowujących polskie prawo do prawa europejskiego bez dokonania odpowiednich korekt konstytucyjnych (por. nowelizację ustawy ordynacja wyborcza do organów samorządu terytorialnego, w związku z art. 62 ust. 1 konstytucji, a także wprowadzanie do k.p.k. instytucji europejskiego nakazu aresztowania, w związku z art. 55 ust. 1 konstytucji). Przciw postulatowi uprzedniej, adekwatnej do wprowadzanych uregulowań ustawowych, nowelizacji konstytucji wysuwa się argument, że być może brak takiej nowelizacji jest dyskusyjny, lecz warto zaryzykować sprzeczność między postanowieniami ustawy i postanowieniami konstytucji w nadziei, że TK rozstrzygnie kiedyś te wątpliwości na korzyść ustawy. W moim przekonaniu, działanie ze świadomością (choćby nieuzasadnioną, lecz silną), że uchwalana ustawa jest sprzeczna z konstytucją nie powinno mieć w Sejmie miejsca. Należy zawsze działać w stanie głębokiego przekonania (mimo że jak się później okazuje, niekiedy błędnego), iż do niekonstytucyjności ustawy w wyniku postanowień Sejmu nie dochodzi.
3) Przepisy art. 92 ust. 1 konstytucji, dotyczące ustawowych delegacji prawodawczych do stanowienia aktów wykonawczych.
Ustalenie, czy realizowane są w pełni unormowania odnoszące siędo ustawowych warunków wydawania rozporządzeń wymagałoby dokonania obszernego i dokładnego przeglądu wielu ustaw. Można hipotetycznie założyć, że o ile ustawodawca nie wykracza poza krąg podmiotów konstytucyjnie upoważnionych do wydawania rozporządzeń (por. art. 142 ust. 1, art. 148 pkt 3, art. 149 ust. 1 zd. 2 i art. 213 ust. 2 konstytucji) oraz właściwie na ogół wskazuje zakres spraw przekazanych do uregulowania, o tyle nie zawsze uwzględnia ustawowe wymogi odnoszące się do szczegółowości upoważnienia i do "wytycznych dotyczących treści aktu". Warto także zastanawiać się, czy często spotykana, nadmierna ilość odesłań ustawowych do uregulowania w drodze rozporządzeń nie narusza konstytucyjnej zasady priorytetu ustawy (art. 87 ust. 1) i nie powoduje, że na skutek zaniechań organów powołanych do wydawania rozporządzeń, ustawy stają się aktami w części lub w całości martwymi. Godziłoby to w konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 konstytucji).
4) Przepisy regulujące bieg postępowania legislacyjnego i głosowań w Sejmie. Mam tu na uwadze przede wszystkim art. 119 ust. 1 konstytucji. Można sądzę
założyć, że Sejm nie uchybia wymogowi trzech czytań. Nie znane są mi też przypadki, aby niespełnione były wymogi, od których zależy uchwalenie ustawy w Sejmie (osiągnięcie odpowiedniej większości, spełnienie warunku kworum; por. art. 120). Należy natomiast zastanawiać się, czy jest zgodne z konstytucją częste i,
144
jak się zdaje, nie zawsze uzasadnione niedoprowadzenie do końca w ramach danej kadencji sejmowego postępowania legislacyjnego. Działanie zasady dyskontynuacji w postępowaniu legislacyjnym powoduje, że wiele projektów ustaw wygasa w różnych stadiach postępowania legislacyjnego. Jeśli jest to wynikiem braku czasu na doprowadzenie tego postępowania do finału (np. projekt wpłynął w ostatnich tygodniach kończącej się kadencji), to bezowocne jego zamknięcie wraz z upływem kadencji znajduje usprawiedliwienie. Trudno jednak w podobny sposób oceniać zatrzymywanie projektów całymi latami na jakimś etapie postępowania w prawdopodobnej intencji, by w danej kadencji Sejmu nie przekształcił się on w uchwaloną już ustawę4. Moim zdaniem, takie postępowanie godzi w prawo inicjatywy ustawodawczej i nosi cechy obejścia prawa. Zamiast bowiem doprowadzić do odrzucenia projektu w I lub III czytaniu, odrzuca się go de facto przez włożenie go do szuflady na cały czas pozostały do zakończenia kadencji.
Określone w art. 122 ust. 5 konstytucji postępowanie sejmowe z wetem prezydenta w stosunku do ustaw nie wywołuje, moim zdaniem, poważniejszych problemów aplikacyjnych. Problemy, jakie wywołuje, mają raczej polityczny niż prawny charakter (np. kwestia powodów, dla których prezydent wetuje ustawę) i dotyczą przede wszystkim samego prezydenta.
Ponieważ nie było dotychczas przypadku wykorzystania procedury, o jakiej mówi art. 122 ust. 4 zd. 2 konstytucji, nie można ocenić, czy jej ewentualne zastosowanie byłoby prawidłowe. Można mimo to postawić hipotezę, że procedura korekty przez Sejm ustawy, której konstytucyjność Prezydent RP przed podpisaniem skutecznie zakwestionował, jest na tyle złożona i trudna, iż może być wykorzystywana bardzo rzadko i tylko w wyjątkowych sytuacjach.
5) Przepisy określające postępowanie sejmowe z uchwałami Senatu dotyczącymi ustaw.
Sprawę postępowania z senackimi projektami ustaw przekazanymi przez marszałka Senatu Sejmowi do rozpatrzenia pozostawiam na uboczu, ponieważ nie jest objęta zakresem niniejszego opracowania. Mimo to należy zwrócić uwagę na kwestię zakresu poprawek wnoszonych przez Senat do przekazanych mu ustaw. Jak wiadomo, kwestia ta była przedmiotem kilkakrotnego zainteresowania TK, który m.in. wskazał, że Senat może wnosić poprawki jedynie do ustawy nowelizującej, nie zaś nowelizowanej. W przeciwnym razie dopuści się obejścia konstytucyjnie ustalonej procedury rozpatrywania projektów ustaw. Sejm w pewnym zakresie uczestniczył w tym niewłaściwym konstytucyjnie działaniu, ponieważ przystępował do rozpatrywania wadliwie uchwalonych poprawek Senatu (por. tzw.
Przykładem projektów ustaw, które zatrzymano przez całą III kadencję Sejmu na wstępnym etapie postępowania legislacyjnego, były cztery prezydenckie projekty ustaw o stanach nadzwyczajnych. Przeleżały one w Sejmie 1423 dni. W dniu zakończenia III kadencji Sejmu w różnych stadiach postępowania znajdowało się 223 projekty ustaw. Wszystkie zostały dotknięte skutkami działania zasady dyskontynuacji w postępowaniu legislacyjnym. Por. Zbiór Wykazów nr 101.
145
ustawa warszawska). Postępowanie Sejmu można byłoby ewentualnie usprawiedliwić w powołaniu na obowiązek zajęcia się uchwałą Senatu wobec uchwalonej przez Sejm ustawy, gdyby nie to, że zdarzały się przypadki, w których Sejm pozostawiał uchwałę Senatu bez rozpoznania. Wprawdzie konstytucja nie wprowadza żadnego terminu, w którym Sejm winien ustosunkować się do uchwały Senatu, lecz całkowita dowolność jest tu, m.zd., konstytucyjnie niedopuszczalna. Wynika to z literalnego odczytania art. 121 ust. 3 konstytucji, a także uwzględnienia rado legis tego przepisu. Jeśli powodem niezajęcia się przez Sejm uchwałą Senatu nie jest brak czasu, wynikający z upływającej kadencji, to żadne inne powody nie wchodzą tu w rachubę. Trudno się zgodzić z praktyką "wyrzucania ustawy do kosza przez marszałka Sejmu", jak to miało miejsce z tzw. II ustawą biopaliwową (2003 r.). Fakt, że w trakcie redagowania tej ustawy w Sejmie pojawiły się poważne nieprawidłowości nie usprawiedliwia, w moim przekonaniu, przerwania w Sejmie biegu prac nad uchwałą Senatu wprowadzającą do tej ustawy szereg poprawek i zamknięcie z nią postępowania legislacyjnego jednoosobową decyzją marszałka Sejmu. Nieprawidłowe też wydaje mi się dopuszczenie do rozpoczęcia (i zakończenie) postępowania legislacyjnego z ustawą dotyczącą tej samej materii (por. tzw. III ustawa biopaliwową, 2003 r.), gdy bieg poprzedniego postępowania nie został prawidłowo zakończony.
Uwagi te dotyczą jednak faktów jednostkowych. Na ogół stosowanie art. 121 ust. 3 konstytucji jest prawidłowe, zwłaszcza gdy idzie o zachowanie wymogów odpowiedniej większości i kworum w trakcie głosowań sejmowych.
6) Przepis określający materialną podstawę decyzji ustawodawczej Sejmu.
Mam tu na myśli art. 25 ust. 5 konstytucji. Jak dotychczas nie zdarzyło się, aby Rada Ministrów występowała o uchwalenie ustawy, której podstawą miałaby być umowa zawarta między rządem RP a przedstawicielami właściwych kościołów lub innych związków wyznaniowych. Przepis ten, który w zamyśle ustrojodawcy stwarzać miał przesłanki zawierania porozumień, będących krajowym substytutem konkordatu, pozostaje więc martwą literą.
III
Dla oceny, do jakiego stopnia przepisy (normy) i zasady konstytucyjne, o których mowa w poprzedniej części niniejszego rozdziału, są przez Sejm przestrzegane, i ustalenia co do tego, jak powinny być przez ustawodawcę rozumiane, niezwykle ważne znaczenie ma orzecznictwo TK. Nie jest tu możliwe prześledzenie wszystkich wypowiedzi Trybunału na temat praktyki stosowania konstytucji przez Sejm. Dlatego też ograniczę się do przedstawienia kilku tylko przykładów5.
5 Wykorzystuję w tym celu przede wszystkim opracowanie J. Oniszczuka, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunatu Konstytucyjnego, Warszawa 2000; patrz m.in. s. 47-48, 124, 130-131, 138-139, 176-180, 620-622 , 626-628.
146
1. Już na wiele lat przed wejściem w życie obowiązującej obecnie konstytucji TK sformułował długi szereg zasad tzw. przyzwoitej legislacji. Wywiódł je przede wszystkim z ówczesnego art. 1 utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji RP z 1952 r., który w niezmienionym brzmieniu stał się art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Chodzi tu o przepis stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Istotnymi warunkami "przyzwoitej legislacji" są, jak wskazuje Trybunał (por. orzeczenia: U. 11/97, K. 24/97,26/97,31/97): zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, ochrona słusznie uzyskanych (nabytych) praw, działanie prawa po uchwaleniu dopiero w przyszłości (nieretro-aktywność), dostępność (jawność) aktu normatywnego i obowiązek jego publikowania, zachowanie właściwej vacatio legis itd.
Trybunał Konstytucyjny nie uznawał tych reguł za mające walor absolutny. Dopuszczał odstępowanie od nich (a przynajmniej niektórych z nich) w uzasadnionych merytorycznie przypadkach. Ponadto uznawał, że łączyć się one winny ze specyficznymi cechami regulacji w poszczególnych gałęziach prawa, a nawet w odniesieniu do poszczególnych instytucji prawnych.
Afirmując, oparty na postanowieniu art. 8 ust. 1 konstytucji pogląd, że jej przepisy mają zastosowanie bezpośrednie, Trybunał stanął na stanowisku, że płynie z niego nakaz, aby w tworzeniu prawa, w tym rangi ustawowej, kierować się nie tylko jej postanowieniami proceduralnymi, ale także wartościami, jakie wynikają wprost z jej uregulowań lub które leżą u ich podstaw (por. orzeczenie K. 26/96). Dotyczy to, np. takich wartości, jak wolność słowa, wolność zgromadzeń, nietykalność osobista, tajemnica korespondencji. Stąd też, stanowione przez Sejm ustawy muszą respektować te wartości w swych merytorycznych rozstrzygnięciach. Bezpośrednia stosowalność przepisów głoszących te wartości polega na tym, że stanowią one wskazówkę co do pozytywnych rozwiązań ustawowych (materialnych, kompetencyjnych, organizacyjnych, proceduralnych), a także co bardzo ważne nieprzekraczalną barierę, której naruszenie skutkowałoby niekonstytu-cyjnością ustawy. Swoboda regulacyjna ustawodawcy jest wprawdzie zachowana, ale nie jest to swoboda bezgraniczna i, jeśli można to tak określić, jest to swoboda konstytucyjnie ukierunkowana.
2. Na tym tle charakterystyczny jest pogląd Trybunału na swobodę ustawodawcy w stanowieniu prawa podatkowego (por. orzeczenie K. 27/98). Trybunał przyjmuje, że Sejm jako organ uchwalający ustawy, które są na mocy konstytucji (por. art. 119-122, art. 217) jedyną, dopuszczalną podstawą ustanawiania podatków i innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotu opodatkowania i stawek podatkowych oraz przyznawania ulg i umorzeń dysponuje swobodą decydowania w tych sprawach. Jednakże z zasady "przyzwoitej legislacji" wynika m.in. to, że w demokratycznym państwie prawnym, "stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możność układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na niekorzystne skutki prawne
147
swoich działań i decyzji, niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań"6. Dlatego też jest rzeczą konstytucyjnie niedopuszczalną, aby dokonywać takich interwencji w treść prawa podatkowego, które uderzałyby w "interesy w toku". Nie jest więc możliwe dokonywanie zmian prawa podatkowego w czasie trwania roku podatkowego. Konieczne jest także zachowanie odpowiedniej vacatio legis przed wejściem w życie tych zmian. Trybunał uznał, że nowe uregulowania w tym względzie mogą być stanowione tak, aby ich wejście w życie poprzedzało co najmniej o miesiąc początek nowego roku podatkowego (por. orzeczenie K. 28/95). Niezachowanie tego terminu było np. przyczyną, dla której prokurator generalny skierował w końcu grudnia 2004 r. do TK wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, który wprowadzał nową, 50-proc. stawkę tego opodatkowania.
3. Niezmiernie ważną kwestią dotyczącą bezpośrednio konstytucyjnie określonego trybu postępowania legislacyjnego jest zagadnienie poprawek wnoszonych do projektów ustaw w czasie prac sejmowych. Wiąże się z tym problem inicjatywy ustawodawczej. Trybunał Konstytucyjny zajmował się tymi zagadnieniami wielokrotnie tak przed wejściem, jak i po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r.
Trybunał stał konsekwentnie na stanowisku, wyprowadzanym obecnie z brzmienia art. 118 ust. 1 i 119 ust. 2 konstytucji, że należy ściśle rozróżniać przedsięwzięcia poselskie, które posiadają znamiona inicjatywy ustawodawczej, od tych, które są poprawkami do wniesionych już projektów ustaw (por. orzeczenia: K. 5/93, K. 7/95, K. 25/97, K. 24/98). Te pierwsze mogą mieć, choć jedynie w dopuszczalnych przez konstytucję ramach, bardzo szeroki zakres merytoryczny. Zarazem muszą spełniać konstytucyjne i określone przez regulamin Sejmu wymogi formalne (np. co do podmiotu, uprawnionego do ich skutecznego podejmowania). Poprawki zaś, choć, jak stanowi art. 119 ust. 2 konstytucji, może wnosić każdy poseł, objęte są dalej posuniętymi restrykcjami.
Poprawka poselska może być wnoszona jedynie w trakcie procedury trzech czytań sejmowych, ale w taki sposób, aby nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich dojrzałego stanowiska. Dlatego też etap postępowania legislacyjnego, na którym poprawka może się pojawić, a także jej zakres treściowy nie są dowolne. Poprawki daleko sięgające, to jest takie, które w sposób bardzo istotny modyfikowałyby treść ustawy w porównaniu z treścią wniesionego projektu, nie powinny pojawiać się dopiero na etapie drugiego czytania. Gdyby wyrazić na to zgodę, nie zostałaby zachowana trójstopniowa struktura postępowania ustawodawczego. Ominięty zostałby etap pierwszego czytania, na które składają się, m.in., bardzo ważne dla całego procesu ustawodawczego, prace komisyjne. W tej kwestii konstytucja jest dosyć stanowcza i dozwala marszałkowi Sejmu, by odmówił poddania pod głosowanie poprawki,
6 Orzeczenie TK z dn. 3 grudnia 1996 r. (K. 25/95). Powołuję za: J. Oniszczuk, jw., s. 139.
148
która uprzednio nie była przedłożona komisji (por. art. 119 ust. 3). Rozległość zaproponowanych w poprawce zmian może być tego rodzaju, że w istocie ma się do czynienia z nowym projektem ustawodawczym. A projekt taki nie może być wnoszony przez pojedynczego posła. Lecz jeśliby nawet autorami poprawki było co najmniej tylu posłów, ilu, zgodnie z regulaminem Sejmu, musi go podpisać, aby wniosek ustawodawczy był prawnie skuteczny, to pojawienie się tej poprawki w końcowym stadium postępowania legislacyjnego uniemożliwiłoby dojrzały namysł nad zawartymi w niej propozycjami i powodowałoby ominięcie ważnych etapów procedury legislacyjnej.
Odrębną kwestią, która została już przedstawiona w drugiej części niniejszego rozdziału jest zagadnienie zakresu poprawek Senatu do uchwalonych przez Sejm ustaw i możliwego stosunku Sejmu do tych poprawek (por. orzeczenia: K. 25/ 97, K. 25/98).
4. Trybunał zajmował również stanowisko w sprawie zgłaszania przez posłów poprawek do projektów ustaw, którym, na mocy art. 123 ust. 1 konstytucji, RM nadała status projektu pilnego. W orzeczeniu z 1996 r. (K. 18/95) Trybunał uznał, że "w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w pilnym projekcie ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie rozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów"7. Wprawdzie orzeczenie to pochodzi z czasów przed wejściem w życie obowiązującej obecnie konstytucji, ale nie wydaje się, aby utraciło ono swą aktualność.
5. W pewnych przypadkach ustawy wymagają, aby konsultować ze wskazanymi w nich podmiotami publicznymi (np. związkami zawodowymi) stanowisko w kwestii projektów ustaw dotyczących materii, które znajdują się w zasięgu szczególnego zainteresowania tych podmiotów. Dotyczyło to, i nadal dotyczy, Krajowej Rady Sądownictwa w odniesieniu do prawa o ustroju sądów powszechnych (por. ustawa z dn. 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, art. 2 pkt 4; dawniej ustawa z dn. 20 grudnia 1989 r. art. 2 pkt 7 i 8).
Można postawić pytanie, czy ustawowe prawo do bycia konsultowanym (czy od innej stron patrząc prawo do opiniowania) w toku procesu legislacyjnego wchodzi w zakres bezpośredniego stosowania konstytucji przez Sejm w jego działaniach ustawodawczych? Wprost być może nie. Lecz gdy uwzględni się wymóg art. 7 konstytucji, wprowadzającego zasadę legalizmu w postępowaniu organów władzy publicznej, a więc i Sejmu, to wątpliwości w tym względzie maleją. Skoro bowiem Sejm ma kierować się postanowieniem art. 7, a ustawa wprowadza prawo (wymóg) konsultacji, to postanowienie to wiąże organ ustawo-
7 Tamże, s. 626.
149
dawczy, natomiast ustawa wskazuje, z kim i w jakim zakresie konsultacja taka ma być prowadzona.
Trybunał uznaje zatem (por. np. orzeczenie K. 3/98), że podmioty publiczne posiadające ustawowe uprawnienie do zajmowania stanowiska w sprawach będących przedmiotem prac sejmowych projektów ustaw, mogą oczekiwać ze strony izby przekazywania im tych projektów i pozostawienia odpowiedniego czasu, by mogły się z nimi zapoznać i wyrazić o nich swoje zdanie. Dotyczy to także treści poprawek wnoszonych do projektu ustawy w trakcie prac sejmowych. Zdanie uprawnionego podmiotu nie ma jednak charakteru wiążącego wobec Sejmu; nie-wyrażenie stanowiska, o ile stworzono im po temu odpowiednie warunki, nie jest przeszkodą w uchwaleniu ustawy8.
Trudno w sposób stanowczy wypowiadać się na temat tego, czy w świetle orzecznictwa TK polski ustawodawca sejmowy w pełni przestrzega zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, a zwłaszcza, czyjej podlegające takiemu stosowaniu przepisy w dostatecznym stopniu respektuje. Jest natomiast rzeczą pewną, że dopuszcza się pod tym względem rozmaitych uchybień. Są one, jak się zdaje, częstsze, gdy idzie o respektowanie przez ustawodawcę wartości konstytucyjnych i ich poszanowania w materialnej treści uregulowań ustawowych. Gdy zaś idzie o te przepisy, które dotyczą kompetencji ustawodawczych i procedur, są one, można sądzić, rzadziej naruszane.
IV
Poza sprawami, o których była mowa wcześniej, należy, m.zd., ustosunkować się do kwestii wzrastającej bezustannie produkcji ustawodawczej parlamentu, niestabilności jego decyzji, niskiej, jak oceniają np. RPO i prezes Trybunału Konstytucyjnego, publicyści i profesjonaliści prawni, jakości tej produkcji. Trudno tu wchodzić w rozważania dotyczące przyczyn takiego stanu rzeczy. Być może niektóre z nich (np. konieczność dostosowania prawa polskiego do prawa europejskiego) pozwalają na znalezienie przekonujących usprawiedliwień. Jednakże powstaje pytanie, czy skutki obfitej i niezbyt jakościowo poprawnej legislacji nie godzą w istotne wartości konstytucyjne. Sądzę bowiem, że Sejm (i Senat) kreując prawo rangi ustawowej powinien mieć te wartości stale na uwadze. Chodzi tu przede wszystkim o zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Nadmiar prawa, jego niestabilność oraz zła jakość czyni trudną realizację tej zasady: podważa zaufanie obywateli do państwa i tworzonego przezeń prawa, uniemożliwia obywatelom poznanie prawa i dostosowanie do niego ich zachowań, godzi w poczucie bezpieczeństwa prawnego, społeczno-ekonomicznego i politycznego, ułatwia rozprzestrzenianie się zjawisk korupcyjnych w państwie itp. Są to okolicz-
S7xrzej, tamże, s. 171-185.
150
ności, których nie można pominąć, gdy w grę wchodzi ocena bezpośredniego stosowania konstytucji w sejmowym postępowaniu legislacyjnym.
Bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy zasadniczej w sejmowym postępowaniu ustawodawczym można ocenić jako prawidłowe w tym fragmencie, który obejmuje kwestie kompetencyjne i proceduralne (por. np. art. 118 ust. 2, art. 119 ust. 1 i 2, art. 120, art. 121 ust. 1 i 3, art. 122 ust. 1). Niektóre jednak postanowienia konstytucji są realizowane w sposób budzący większe lub mniejsze wątpliwości (por. art. 118 ust. 3, art. 119 ust. 3, art. 123 ust. 1). Inne zaś przepisy pozostają jak dotychczas niewykorzystane (por. art. 25 ust. 5, art. 122 ust. 4 zd. 2). W niewielu tylko przypadkach powodem bądź to skonstatowanych nieprawidłowości w stosowaniu konstytucji, bądź niewykorzystania jej przepisów mogą być względy natury prawnej, np. skomplikowany tryb postępowania w danej sprawie. Zdecydowana większość takich nieprawidłowości wiąże się, sądzić można, z powodami natury politycznej, wśród których wymienić wypada np. walkę o wpływy między ugrupowaniami parlamentarnymi, dążenie do uzyskania przez nie pozytywnych ocen w oczach opinii publicznej. Wprawdzie pojawiają się sytuacje, w których dochodzi do intencjonalnych (choć niekiedy dyskusyjnych) naruszeń konstytucji w postępowaniu legislacyjnym, to z reguły jej postanowienia są w tym postępowaniu przestrzegane, a błędy nie są zamierzone. Jest to tym bardziej łatwe do osiągnięcia, że liczne z tych postanowień są kategoryczne w tonie i jednoznaczne co do wskazanych wzorów powinnego zachowania (reguły prawne), pozostawiając niewielki luz interpretacyjny. Można natomiast wysuwać wątpliwości, czy w równym stopniu Sejm respektuje w odniesieniu do swej działalności ustawodawczej zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza zasadę państwa prawnego. Takie wątpliwości powziąć można obserwując wzrastającą obfitość i niską niekiedy jakość jego produkcji prawodawczej.
r
Mariusz Maciuk, Ryszard Mojak
STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP W DZIAŁALNOŚCI PREZYDENTA*
1. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA ZAŁOŻEŃ
DOKTRYNALNO-DOGMATYCZNYCH ORAZ PODSTAW
NORMATYWNYCH ANALIZY PRAKTYKI STOSOWANIA
KONSTYTUCJI PRZEZ PREZYDENTA
Przedmiotem naszych badań było ustalenie, w jaki sposób w praktyce ustrojowej Prezydent RP stosuje w swojej działalności przepisy konstytucji, pełniąc konstytucyjnie określone zadania w systemie ustrojowym państwa1.
Analiza praktyki stosowania przez głowę państwa przepisów konstytucyjnych nawiązuje naturalnie do określonej konstytucyjnie koncepcji jego miejsca i roli w systemie organów państwa. Stanowisko ustrojowe prezydenta wyznacza kilka istotnych elementów: 1) miejsce w konstytucyjnym systemie organów państwowych, wynikające z funkcjonalnego i organizacyjnego usytuowania w strukturze władzy wykonawczej, 2) sfery działania wyznaczone zadaniami w systemie ustrojowym państwa o innym charakterze, nie związane z egzekutywą, 3) charakter prawny aktów urzędowych, 4) tryb wyboru oraz 5) charakter prawny i zakres odpowiedzialności prezydenta.
Dla potrzeb analizy stosowania przepisów konstytucji może być również pomocna doktrynalna konstrukcja usytuowania urzędu Prezydenta RP w systemie ustrojowym państwa. Wyznaczają ją cztery zasadnicze role ustrojowe prezydenta jako: 1) głowy państwa; 2) organu władzy wykonawczej; 3) organu arbitrażu
* Opracowanie obejmuje działalność urzędu prezydenta w okresie obowiązywania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., od dnia jej wejścia w życie do grudnia 2004 r.
1 Zob. M. Maciuk, R. Mojak, Bezpośrednie stosowanie konstytucji RP w działalności Prezydenta RP (Diagnoza problemów badawczych), w: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, redakcja naukowa K. Działocha, Warszawa 2004, s. 78.
152
politycznego i równoważenia władzy ustawodawczej i wykonawczej; 4) jako organu władzy rezerwowej w sytuacjach szczególnego zagrożenia państwa2.
Sposób stosowania przepisów Konstytucji z 1997 r. w działalności prezydenta znajduje formalne oparcie w dwóch podstawach normatywnych, a mianowicie w przepisach art. 8 oraz art. 126 ust. 3 konstytucji. Wynika z nich, że stosowanie przepisów ustawy zasadniczej przez prezydenta dokonuje się w formie samoistnego jej stosowania oraz współstosowania ustawy zasadniczej i ustawy. Można zatem przyjąć, że sama konstytucja ustaliła zasadę szeroko rozumianego bezpośredniego stosowania postanowień konstytucyjnych jako dyrektywę jej stosowania w działalności Prezydenta RP. Konstytucja nie ograniczyła się przy tym jedynie do wskazania ogólnej podstawy zasady legalizmu (art. 7) jako konstytucyjnej legitymacji działania organów władzy publicznej.
Analiza praktyki stosowania przepisów Konstytucji RP z 1997 r. zmierza zasadniczo do ustalenia form prawnych i zakresu przedmiotowego stosowania ustawy zasadniczej w działalności urzędu prezydenta. W tym celu została poddana analizie praktyka funkcjonowania tego urzędu w płaszczyźnie relacji ustrojowych z organami władzy ustawodawczej oraz w stosunku do RM jako drugiego organu w strukturze dualistycznej egzekutywy. Badania drugiego obszaru relacji zostały zawężone do wybranych, ale podstawowych z punktu widzenia znaczenia ustrojowego, aspektów działalności instytucji głowy państwa. Analiza obejmuje także sferę kompetencji związanych z zadaniami ustrojowych głowy państwa, określonymi w art. 126 ust. 1 -2. W szczególności nasza uwaga była skierowana na zadania prezydenta jako strażnika przestrzegania konstytucji i strażnika suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności terytorium RP. Konstytucyjne zadania urzędu prezydenta opisane jako stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa wiążą się ze szczególną rolą ustrojową głowy państwa jako organu władzy w sytuacjach szczególnego zagrożenia państwa. Wyznaczają zatem zakres aktywności prezydenta jako organu władzy wykonawczej, współuczestniczącego w kształtowaniu polityki obronnej i polityki bezpieczeństwa wewnętrznego państwa polskiego.
Określenie rzeczywistej roli Konstytucji RP z 1997 r. w działalności urzędu prezydenta wymaga poznania aktów stosowania ustawy zasadniczej w szerokim zakresie. W ślad za sugestiami doktryny prawa konstytucyjnego nie ograniczamy się jedynie do aktów bezpośredniego stosowania konstytucji w wąskim znaczeniu. Podejmowanie na podstawie konstytucji aktów indywidualnych i konkretnych jest podstawową formą prawną bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej w działalności prezydenta. Zakres bezpośredniego stosowania konstytucji przez prezy-
2 Przedstawiona klasyfikacja ma oczywiście charakter autorski. Odpowiada ona w ogólnym zarysie podobnym zabiegom czynionym w literaturze. Przykładowo J. Ciapała wyszczególnia cztery funkcje ustrojowe prezydenta jako: 1) głowy państwa; 2) organu czuwającego nad przestrzeganiem konstytucji; 3) organu mającego do spełnienia istotne zadania w dziedzinie bezpieczeństwa państwa; 4) organu spełniającego znaczącą rolę w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Zob. J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 137.
153
denta obejmuje również akty ogólne i abstrakcyjne. Uznajemy takie akty za akty bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, zaś analizowana praktyka wskazuje na stosowanie określonych przepisów konstytucji w procesie tworzenia (wydawania) aktów normatywnych przez prezydenta3.
Pragniemy w tym miejscu zwrócić uwagę na nasze rozumienie stosowania przepisów konstytucyjnych przez głowę państwa w "modelu kierowniczym stosowania konstytucji"4. W tej formule możemy ująć stosowanie przez prezydenta przepisów konstytucji regulujących normy kompetencyjne. Podstawą podejmowania decyzji o stosowaniu ustawy zasadniczej jest niewątpliwie przepis kompetencyjny. W praktyce stosowania konstytucji będziemy mieli zatem do czynienia z sytuacją realizacji konstytucyjnych norm kompetencyjnych. W stosowaniu konstytucji typu kierowniczego akty jej stosowania mogą przybierać postać aktów indywidualnych i konkretnych, jak również aktów o charakterze ogólnym i kierowniczym. Kierownicze stosowanie konstytucji stwarza także jeszcze inne uzasadnienie trybu podejmowania decyzji w przedmiocie zastosowania przepisu. W literaturze prawniczej mówi się o osobliwym trybie podejmowania takich decyzji: "polega on na wywiązywaniu się przez podmiot decyzyjny z obowiązku kierowania daną jednostką organizacyjną lub sferą rzeczywistości i jest związany z realizacją zadań wyznaczonych przez normy zadaniowe"5.
Opis tego trybu podejmowania aktów stosowania prawa ma odniesienie do sytuacji ustrojowej prezydenta. Wprawdzie nie kieruje on zorganizowaną strukturą organów państwowych tworzących system organizacji administracji państwowej i konstytucja zadania tego rodzaju powierza RM, jednak prezydent ma niekwestionowany udział w kreowaniu rzeczywistych stosunków prawnych i politycznych. Wynikają one z regulacji art. 126 ust. 2 konstytucji i obejmują w szczególności sprawy zagraniczne, politykę obronną państwa.
Realizacja norm zadaniowych jest charakterystyczną formą działania w typie kierowniczym stosowania prawa. Jest to zatem w istocie druga zasadnicza podstawa podejmowania decyzji o stosowaniu przepisów przez prezydenta w praktyce jego funkcjonowania. Proces podejmowania decyzji polega tutaj na kwalifikowaniu określonego stanu faktycznego z punktu widzenia kryteriów normatywnych oraz wyznaczonych zadań ustrojowych, przy czym proces ten jest niejednokrotnie reakcją na wystąpienie określonych zdarzeń społecznych lub politycznych. Jest to klasyczny obszar arbitrażu politycznego prezydenta. Może też być podyktowany
3 Zob. K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie konstytucji RP (tezy referatu), maszynopis referatu, przedstawiony na konferencji naukowej,Podstawowe problemy stosowania konstytucji RP" Wrocław, 25-26 listopada 2004, s. 2; tenże, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy, "Studia Prawnicze" 1988, z. 4, s. 5 i n. oraz S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, "Państwo i Prawo" 2001, z. 9, s. 7-8.
4 Zob. szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 9 i n. oraz S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 215 i n.
5 L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 21-22.
154
realizacją określonej wizji politycznej spraw państwowych. Jak napisano, stosowanie konstytucji w tej postaci wiąże się z realizacją konstytucyjnych zadań bądź też z realizacją wartości przez nią zagwarantowanych. Norma kompetencyjna jest tutaj jakby na drugim planie jako prawna legitymacja podejmowania określonych decyzji o stosowaniu konstytucji lub ustawy. Praktyka ustrojowa stosowania przepisów konstytucyjnych przez prezydenta dostarcza bogatego materiału empirycznego w tym zakresie.
2. STOSOWANIE KONSTYTUCJI W ZAKRESIE UPRAWNIEŃ
PREZYDENTA W STOSUNKACH Z PARLAMENTEM
(SEJMEM I SENATEM)
A. UWAGI WSTĘPNE
Analiza merytoryczna praktyki ustrojowej stosowania przepisów konstytucji w działalności urzędu prezydenta została ograniczona do wybranych obszarów jego aktywności ustrojowej. Selektywny z konieczności wybór praktyki stosowania przepisów Konstytucji z 1997 r. zmierza do zaakcentowania podstawowych funkcji ustrojowych oraz istotnych płaszczyzn relacji ustrojowych prezydenta z organami państwa.
Realizacja konstytucyjnych uprawnień prezydenta w praktyce ustrojowej w stosunku do parlamentu (Sejmu i Senatu) pokazuje realną jego władzę, wynikającą z usytuowania w systemie podziału władzy. Tę sferę aktywności prezydenta można określić jako arbitraż polityczny i równoważenie władz w systemie jej podziału6. Jest to inna rola ustrojowa prezydenta w stosunku do tej, wynikającej z usytuowania go jako organu władzy wykonawczej.
Uprawnienia prezydenta w stosunku do parlamentu, uregulowane w konstytucji obejmują trzy zasadnicze grupy:
1) związane z wyborami parlamentarnymi oraz zwoływaniem posiedzeń nowo wybranych izb: art. 98 ust. 2 (zarządzenie wyborów do Sejmu i Senatu), art. 98 ust. 5 (zarządzenie, jednocześnie z zarządzeniem skrócenia kadencji, wyborów do Sejmu i Senatu) i art. 109 ust. 2 (zwołanie pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu);
2) związane z arbitrażem politycznym: art. 98 ust. 4 (zarządzenie skrócenia kadencji Sejmu, równoznaczne ze skróceniem kadencji Senatu), art. 155 ust. 2 (skrócenie kadencji Sejmu i zarządzenie wyborów w razie nieudzielenia RM wotum nieufności w trybie art. 155 ust. 1); art. 225 (skrócenie kadencji Sejmu, jeżeli ustawa budżetowa nie zostanie przedstawiona do podpisu w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia projektu Sejmowi) i art. 140 (zwrócenie się z orędziem do Sejmu, Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego);
6 Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, Wyd. 8, Warszawa 2004, s. 277--278, a także R. Mojak, Prezydent Rzeczypospolitej, w: Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2004, s. 315-316.
155
3) w dziedzinie ustawodawstwa: art. 118 ust. 1 (inicjatywa ustawodawcza), art. 119 ust. 2 (prawo zgłaszania poprawek do własnych projektów ustaw), art. 119 ust. 4 (wycofanie projektu ustawy do czasu zakończenia II czytania projektu w Sejmie), art. 122 ust. 2 (podpisanie ustawy w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia do podpisu); (7 dni w przypadku projektu uznanego za pilny oraz ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym art. 123 ust. 3 i art. 224 ust. 1), art. 122 ust. 4 (wystąpienie przed podpisaniem ustawy do TK z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z konstytucją), art. 122 ust. 4 (zasięgnięcie opinii marszałka Sejmu w sprawie podpisania ustawy z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją albo zwrócenie ustawy Sejmowi w celu usunięcia niezgodności, jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z ustawą) oraz art. 122 ust. 5 (przekazanie Sejmowi z umotywowanym wnioskiem ustawy do ponownego rozpatrzenia).
Praktyka stosowania wymienionych przepisów konstytucji jest dość zróżnicowana w poszczególnych grupach uprawnień. Dotychczas były stosowane w praktyce przepisy art. 98 ust. 2 i art. 109 ust 2 (grupa 1), jednokrotnie w 2001 r. Stosowanie tych przepisów przybrało klasyczną formę samoistnego stosowania konstytucji. Na podstawie norm konstytucyjnych prezydent wydawał indywidualne i konkretne akty stosowania jej przepisów7. W przypadku powołanych tu przepisów konstytucja w istocie nakazuje czynienie użytku z kompetencji. Ich treść wyznacza prezydentowi konstytucyjny obowiązek dokonywania określonych czynności konwencjonalnych. Nie są to uprawnienia znaczące ustrojowo; posiadają raczej charakter organizacyjno-proceduralny8.
W praktyce stosowania art. 109 ust. 2 pojawił się problem z ustaleniem daty
pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu. Dyskusyjna okazała się kwestia terminu
zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu (IV kadencji). Analiza treści przepisów
art. 109 ust. 2 oraz art. 98 ust. 1 dowodzi braku harmonii i spójności między tymi
c- przepisami9.
Uprawnienia opisane w grupie 2, z teoretyczno-ustrojowego punktu widzenia mają fundamentalne znaczenie dla arbitrażu politycznego prezydenta. Przepisy regulujące odpowiednie uprawnienia nie znalazły jeszcze zastosowania w praktyce ustrojowej. Trudno jest zatem wypowiadać się w sprawie dylematów czy problemów ustrojowych związanych z ich stosowaniem. Niemniej nasuwa się pewien wniosek, że obecne regulacje konstytucyjne ograniczają możliwości arbitrażu politycznego prezydenta. Prezydent nie posiada skutecznych instrumentów wpły-
7 Zob. np. postanowienie prezydenta w sprawie zarządzenia wyborów do Sejmu RP i do Senatu RP(Dz. U. nr 66, poz. 661).
8 Zob. R. Mojak, jw., s. 323.
9 Zob. W. Odrowąż-Sypniewski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w opiniach Zespołu Prawa Parlamentarnego, .Przegląd Sejmowy" 2002, nr 5 (52), s. 35 oraz Opinie w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu IV kadencji (1. Z. Jarosz, 2. M. Kudej, 3. M. Zubik, 4. P. Winczorek, 5. M. Granat), "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 6 (47), s. 69-81.
156
wania na tryb funkcjonowania Sejmu nawet wówczas, gdy utracił on swoją zdolność efektywnego działania. Wydaje się, że taka sytuacja ujawniła się na początku czwartego roku trwania IV kadencji Sejmu.
Na szczególną uwagę zasługuje natomiast trzecia grupa uprawnień. Prezydent stosował wielokrotnie w swojej działalności odpowiednie przepisy konstytucji, regulujące jego uprawnienia w dziedzinie ustawodawstwa. Badania praktyki ustrojowej dostarczyły interesującego materiału do analizy merytorycznej.
B. STOSOWANIE KONSTYTUCYJNYCH KOMPETENCJI PREZYDENTA W DZIEDZINIE USTAWODAWSTWA
W okresie obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r. prezydent korzystał ze swoich kompetencji związanych ze stanowieniem ustaw przez parlament. W tym celu były stosowane w praktyce ustrojowej przepisy art. 118 ust. 1 i ust. 3, art. 122 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Konstytucji PR. Ta sfera kompetencji kształtowała rzeczywiste oddziaływanie politycznoustrojowe prezydenta na parlament, a w szczególności wobec Sejmu.
Inicjatywa ustawodawcza (art. 118 ust. 1 i ust. 3 konstytucji)
Konstytucyjną podstawę czynności podejmowanych przez prezydenta stanowił w przypadku przedkładania Sejmowi projektu ustawy wyłącznie art. 118 ust. 1. Przy realizacji tej kompetencji prezydent nigdy nie odwoływał się do ust. 3 art. 118. Nie oznacza to jednak nieuwzględniania wymogów określonych tamże, w przedkładanym Sejmowi, wraz z projektem, uzasadnieniem.
Analiza projektów ustaw wniesionych po wejściu w życie Konstytucji wskazuje także na spełnianie przez prezydenckie projekty ustaw wymogów określonych w Regulaminie Sejmu (art. 34). Mimo że z formalnego punktu widzenia wyłączną podstawą czynności urzędowej prezydenta jest art. 118 ust. 1 konstytucji, trudno byłoby w świetle ustaleń doktryny prawa uznać tę kategorię czynności urzędowych głowy państwa za przejaw bezpośredniego stosowania (samoistnego) konstytucji, ze względu na okoliczność, iż normy konstytucyjne nie są wystarczającą podstawą aktu urzędowego prezydenta. Prezydent powołując się bezpośrednio na normę konstytucyjną wykonanie swojej konstytucyjnej kompetencji opierał także na przepisach regulaminu izby. Realizację inicjatywy ustawodawczej można więc uznać za współstosowanie konstytucji i regulaminu parlamentarnego, będącego aktem wykonawczym do ustawy zasadniczej, mimo wyłącznego oparcia aktu urzędowego głowy państwa na normie konstytucyjnej.
Konstytucja nie określa zakresu przedmiotowego inicjatywy ustawodawczej. Prezydent stosując normę zawartą w art. 118 ust. 1 nie jest więc ograniczony co do zakresu spraw, jakie może regulować przedłożony przez niego projekt ustawy, uwzględniając oczywiście zastrzeżenie wynikające z art. 221 konstytucji. O swobodzie prezydenta co do zakresu inicjatywy ustawodawczej przesądza zwolnienie
157
jej z obowiązku uzyskania kontrasygnaty prezesa RM. Inicjatywa ustawodawcza stanowi więc prezydencką prerogatywę10.
Analiza realizacji kompetencji prezydenta wynikającej z art. 118 ust. 1 pozwoli na określenie, w jakim stopniu działania głowy państwa, po wejściu w życie konstytucji, mieszczą się w jego obowiązkach określonych w art. 126 ust. 2, tj. czuwania nad przestrzeganiem konstytucji, stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Pozwoli także na ocenę, w jakim zakresie aktywność głowy państwa w sferze inicjatywy ustawodawczej wykraczała poza nie.
Analiza materii objętej przedkładanymi Sejmowi przez prezydenta projektami ustaw pozwala wyróżnić grupę inicjatyw, których zakres ściśle wiąże się z konstytucyjnymi obowiązkami głowy państwa określonymi w art. 126 ust. 2. Należą do nich projekty ustaw dotyczące stanów nadzwyczajnych (w III kadencji Sejmu 4 projekty, ponawiane w Sejmie IV kadencji11), projekty dotyczące sądownictwa (3 projekty dotyczące sądownictwa administracyjnego zgłoszone w III kadencji, ponawiane w Sejmie IV kadencji12, projekt ustawy o Sądzie Najwyższym13, projekt nowelizacji ustawy o Trybunale Stanu14), projekt dotyczący użycia Sił Zbrojnych poza granicami państwa15, projekt ustawy dotyczący nowelizacji ustawy o orderach i odznaczeniach16, projekt ustawy o referendach ogólnokrajowych17 oraz projekt ustawy o utworzeniu Archiwum Obywatelskiego oraz o powszechnym udostępnianiu dokumentacji wytworzonej w latach 1944-1990 przez organy bezpieczeństwa państwa18.
Legitymacja prezydenta do wystąpienia z projektami ustaw dotyczącymi stanów nadzwyczajnych ma silną podstawę w konstytucji. Prezydent na mocy art. 229 i 230, po spełnieniu konstytucyjnych przesłanek, wprowadza stan wojenny lub wyjątkowy. Także inicjatywy ustawodawcze dotyczące sądownictwa wiążą się z konstytucyjną pozycją głowy państwa19.
10 Prezydent po wejściu w życie konstytucji przedłożył Sejmowi łącznie 34 projekty ustaw (Sejm III kadencji 16 projektów, Sejm IV kadencji 18 projektów). Zestawienie projektów ustaw przedstawia się następująco: 1997 r. 6 projektów, 1998 r. 1 projekt, 1999 2 projekty, 2000 r. 1 projekt, 2001 r. 18 projektów (6 wniesionych do Sejmu III kadencji, 12 do Sejmu IV kadencji), 2002 r. 3 projekty, 2003 r. brak inicjatyw, 2004 r. 3 projekty.
11 Sejm III kadencji, druki nr 7, 8, 9 i 66, Sejm IV kadencji, druki nr 14, 15, 16 i 17.
12 Sejm III kadencji, druk nr 3060, 3061 i 3062, Sejm IV kadencji, druki nr 18, 19 i 20.
13 Sejm IV kadencji, druk nr 496.
14 Sejm IV kadencji, druk nr 1151.
15 Sejm III kadencji, druk nr 205.
16 Sejm III kadencji, druk nr 1316.
17 Sejm IV kadencji, druk nr 962.
18 Sejm III kadencji, druk nr 31.
19 Projekty dotyczące sądownictwa administracyjnego stanowiły realizację obowiązku wynikającego z art. 236 ust. 2. Inicjatywa ustawodawcza prezydenta w tym zakresie wiąże się także z jego uprawnieniami kreacyjnymi (powoływanie na mocy art. 185 prezesa NSA będące prerogatywą). Z koniecznością dostosowania regulacji ustawowej do konstytucji wiązała się inicjatywa ustawodawcza dotycząca SN. Podobnie jak w przypadku inicjatywy dotyczącej NSA dodatkowym argumen-
158
Inicjatywa dotycząca Trybunału Stanu wiązała się z koniecznością wprowadzenia regulacji zgodnych z ustawą zasadniczą.
Prezydent ze względu na posiadaną prerogatywę, jaką jest nadawanie orderów i odznaczeń (art. 138), był szczególnie legitymowany do przedłożenia nowelizacji ustawy o orderach i odznaczeniach, dostosowującej ją do konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Dostosowaniu do konstytucji i umożliwieniu realizacji jej postanowień (o referendum z art. 90 ust. 3 i art. 235 ust. 6) służyła inicjatywa dotycząca referendów ogólnokrajowych.
Realizacja kompetencji z art. 118 ust. 1 to prawna forma działania, której celem było wykonanie obowiązku prezydenta w zakresie czuwania nad przestrzeganiem konstytucji. Skuteczność działań głowy państwa zależy od woli parlamentu. Świadczy o tym przykład inicjatyw dotyczących stanów nadzwyczajnych, które wniesione do Sejmu III kadencji bezpośrednio po wejściu w życie konstytucji zostały uchwalone dopiero przez Sejm rV kadencji. Ostatecznie wszystkie projekty ustaw, które możemy łączyć bezpośrednio z wykonywaniem obowiązków wynikających z art. 126 ust. 2 konstytucji, zostały przyjęte przez Sejm.
Konstytucyjna zasada równości była motywem wystąpienia prezydenta w 2000 r. z inicjatywą ustawodawczą przewidującą przyznanie świadczeń osobom, których nie obejmowała swoim zakresem ustawa o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej20. Dotychczasowa praktyka realizacji przez prezydenta kompetencji z art. 118 ust. 1 pozwala uznać, że jednym z najważniejszych motywów jego działań jest konieczność dostosowania ustawodawstwa zwykłego do ustawy zasadniczej.
Odmienna od przedstawionej forma realizacji tego celu miała miejsce w przypadku ustawy o rynku cukru. Prezydent po podpisaniu ustawy zawierającej regulacje dotyczące przepisów kompetencyjnych, budzące wątpliwości natury prawno-konstytucyjnej, wystąpił z inicjatywą21, której celem było usunięcie tych wad. W tym przypadku prezydent nie zdecydował się na zaskarżenie ustaw w trybie prewencyjnym do TK.
Odnotować należy działania prezydenta w zakresie realizacji uprawnień wynikających z art. 118 ust. 1 oraz art. 122 ust. 5, które łączy ta sama materia ustaw. Realizacja kompetencji z art. 118 ust. 1 w dwóch przypadkach ściśle związana była ze skorzystaniem przez prezydenta z prawa odmowy podpisania ustawy (art. 122 ust. 5). W dniu 3 marca 2000 r. prezydent odmówił podpisania ustawy nowelizującej kodeks karny, zobowiązując się w razie aprobaty jego zastrzeżeń do wniesienia do Sejmu własnego projektu ustawy. Po przyjęciu przez Sejm weta prezydent w maju 2000 r. przedłożył projekt ustawy obejmującej wyłącznie materię zakwe-
tem za przedłożeniem właśnie przez prezydenta projektu ustawy Sejmowi jest jego kompetencja do powoływania pierwszego prezesa SN (art. 183 ust. 3).
20 Sejm III kadencji, druk nr 1424. Projekt ten został odrzucony przez Sejm w I czytaniu w dniu 30 marca 2000 r.
21 Sejm III kadencji, druk nr 3290.
159
stionowaną w wecie22. Prezydent w październiku 2001 r. odmówił podpisania ustawy nowelizującej kodeks karny, kodeks postępowania karnego i kodeks karny wykonawczy. Następnie już po 2 miesiącach przedłożył Sejmowi własny projekt nowelizacji prawa karnego23. Ze względu na okoliczność, że taki motyw realizacji kompetencji z art. 118 ust. 1 miał miejsce jedynie przy inicjatywach dotyczących prawa karnego, przedwczesne byłoby uznanie, iż doszło do powstania zwyczaju konstytucyjnego.
Odwołując się wyłącznie do materii projektu trudno byłoby znaleźć wspólny mianownik dla pozostałych projektów wniesionych do Sejmu przez prezydenta. Analiza ich treści wskazuje jednak, że w każdym przypadku odnosiły się do ważnych społecznie kwestii. Wymienić wśród nich należy wniesione w 2004 r. projekt ustawy Prawo spółdzielcze24 i Prawo o szkolnictwie wyższym25. Przedmiotem ich są regulacje systemowe. Prezydent wniósł także projekt zmian w ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu26, przewidujący wprowadzenie jednomandatowych okręgów do Senatu oraz wcześniejszy projekt nowelizacji ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora27.
Realizacja przez prezydenta w praktyce ustrojowej uprawnienia z art. 118 ust. 1 przedstawia się następująco: 1) do Sejmu III kadencji, po wejściu w życie konstytucji, prezydent wniósł 16 projektów ustaw. Sejm odrzucił w I czytaniu jeden projekt ustawy, 10 projektów nie zostało rozpatrzonych, w przypadku 5 projektów postępowanie zakończone zostało uchwaleniem ustawy; 2) do Sejmu IV kadencji prezydent wniósł 18 projektów ustaw (z tej liczby 8 to ponowienie inicjatywy ustawodawczej 4 projekty dot. stanów nadzwyczajnych, 3 projekty dot. sądownictwa administracyjnego oraz projekt nowelizacji ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora)28. Sejm IV kadencji uchwalił do grudnia 2004 r. 10 ustaw z przedłożenia prezydenta, nad 8 projektami ustaw prowadzone są dalej prace legislacyjne.
Analiza realizacji przez prezydenta kompetencji z art. 118 ust. 1 prowadzi do następujących wniosków: 1) prezydent w sposób ograniczony korzysta z prawa inicjatywy ustawodawczej, wyjątkowy w tym względzie rok 2001 potwierdza taki
22 Sejm III kadencji, druk nr 1932. Warto podkreślić, że prezydent w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny odniósł się do zakresu przysługujących mu na podstawie art. 122 ust. 5 uprawnień wskazując, że "Konstytucja nie umożliwia Prezydentowi RP odmowy podpisania części ustawy, co powoduje, iż w razie niemożliwości ponownego uchwalenia przez Sejm RP zakwestionowanego aktu wszelkie rozwiązania w nim zawarte zostają oddalone bez względu na to, czy były we wniosku kwestionowane, czy też nie".
23 Sejm IV kadencji, druki nr 181, 182 i 183.
24 Sejm IV kadencji, druk nr 2720.
25 Sejm IV kadencji, druk nr 3415.
26 Sejm IV kadencji, druk nr 2545.
27 Sejm IV kadencji, druk nr 29.
28 Należy zaznaczyć, że 3 spośród 18 projektów wniesionych do Sejmu IV kadencji przedłożone zostały w 2004 r.
160
pogląd, znaczna część projektów wniesionych wówczas do Sejmu była ponowieniem poprzednich inicjatyw; 2) zdecydowana większość projektów łączyła się z realizacją ustrojowych zadań prezydenta, w szczególności realizacja z uprawnienia z art. 118 ust. 1 była jedną z ważnych form jego działań w zakresie ochrony nadrzędności konstytucji w systemie prawa; 3) efektywność uprawnienia z art. 118 ust. 1 ściśle wiąże się z istnieniem przychylnej prezydentowi większości parlamentarnej . Praktyka parlamentarna Sejmu III kadencji pokazuje, że nawet wówczas gdy realizacja inicjatyw prezydenckich służy wyłącznie dostosowaniu ustawodawstwa do konstytucji oraz stworzeniu mechanizmów prawnych zagwarantowania bezpieczeństwa państwa (projekty dot. stanów nadzwyczajnych) możliwe jest zablokowanie prac ustawodawczych.
Okoliczności, w jakich prezydent korzysta z uprawnienia z art. 118 ust. 1, nie pozwalają na stwierdzenie, że po wejściu w życie konstytucji ukształtował się jakiś zwyczaj konstytucyjny. Można natomiast wskazać istnienie precedensów. Taki charakter miały działania związane z realizacją uprawnień z art. 122 ust. 5 i art. 118 ust. 1 w zakresie zmian w prawie karnym, a także czynności podejmowane przez prezydenta na podstawie art. 122 ust. 2 i art. 128 ust. 1 dotyczące ustawy o regulacji rynku cukru, kiedy to prezydent nie skorzystał z możliwości wystąpienia do TK w trybie kontroli prewencyjnej (art. 122 ust. 3), podejmując następnie inicjatywę ustawodawczą (art. 118 ust. 1). Uzasadnienia takiego trybu postępowania szukać należy we względach pozaprawnych.
Podpisywanie ustaw (art. 122 ust. 2 konstytucji)
W latach 1997-2004 prezydent podpisał łącznie 1336 ustaw29. Wielokrotnie korzystał bezpośrednio z normy art. 122 ust. 2 i na tej podstawie dokonywał czynności konwencjonalnej podpisania ustawy oraz zarządzenia jej ogłoszenia w urzędowym publikatorze. Zakres stosowania tego przepisu konstytucyjnego był uwarunkowany wnioskami marszałka Sejmu.
Norma kompetencyjna, określona w przepisie art. 122 ust. 2, jest jasna. Znak koniunkcji wskazuje, że w terminie określonym konstytucyjnie prezydent podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie. Akt urzędowy w zakresie realizacji kompetencji podpisania ustawy polega na czynności konwencjonalnej złożenia urzędowego podpisu na dokumencie sejmowym na oryginalnym egzemplarzu ustawy. Z tą samą datą co data podpisania ustawy prezydent wykonuje drugą kompetencję, wydając akt urzędowy w formie zarządzenia ogłoszenia ustawy. Praktyka ustrojowa ogłaszania ustawy wskazuje na lukę między normą konstytucyjną a odpowiednią normą art. 9 i art. 3 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
29 Intensywność korzystania z tej kompetencji (stosowania w praktyce ustrojowej art. 122 ust. 2) przez prezydenta była uwarunkowana działalnością legislacyjną parlamentu. Tym należy tłumaczyć różnice ilościowe stosowania przepisu art. 122 ust. 2 w poszczególnych latach. Analiza statystyczna przedstawia się następująco: 1998 r. 95 ustaw, 1999 r. 117 ustaw, 2000 r. 158 ustaw, 2001 r. 230 ustaw, 2002 r. 208 ustaw, 2003 178 ustaw oraz 2004 r. 250 ustaw.
161
i niektórych innych aktów prawnych. Zachodzi konieczność uzupełnienia przepisów ustawowych w zakresie określenia precyzyjnie terminu ogłoszenia ustawy, który powinien być wskazany w postanowieniu prezydenta w sprawie ogłoszenia ustawy.
Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego (art. 122 ust. 3 konstytucji)
Analiza stosowania przez prezydenta przepisów konstytucji, regulujących jego kompetencje do występowania z wnioskami do TK (art. 122 ust. 3; art. 133 ust. 2; art. 192) wskazuje, że prezydent dotychczas występował do Trybunału wyłącznie w trybie kontroli prewencyjnej, wnosząc o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy przed jej podpisaniem (art. 122 ust. 3)30.
Wzorcem normatywnym kontroli prewencyjnej, wskazywanym w petitum wniosku prezydenta, były wyłącznie przepisy konstytucji. W żadnej ze spraw jako podstawa kontroli nie była wskazana umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.
Jeśli chodzi o konstytucję jako podstawę kontroli, to podstawą zaskarżenia ustawy, wskazaną w petitum wniosku, była w jednym przypadku preambuła (wstęp) do konstytucji (sprawa o sygn. K.25/98). Do preambuły konstytucji prezydent odwoływał się także w uzasadnieniu wniosku (dot. sprawy o sygn. K 24/98).
Analiza wniesionych przez prezydenta do TK wniosków o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy pozwala na stwierdzenie, że w zdecydowanej większości spraw prezydent występował o stwierdzenie zgodności z ustawą zasadniczą poszczególnych przepisów przedłożonej do podpisu ustawy. Wiąże się z tym kwestia stosowania normy zawartej w art. 122 ust. 4, dotycząca podpisania ustawy z pominięciem przepisów uznanych przez sąd konstytucyjny za niezgodne z konstytucją. Jedynie w przypadku dwóch wniosków sprawy o sygnaturze K. 3/98 oraz K. 25/98 podniesione zostały zarzuty niezgodności całej ustawy z konstytucją.
We wnioskach do TK prezydent wskazywał jako wzorzec kontroli konstytucyjności przepisy ustawy zasadniczej, które dotyczyły materii regulowanej przez ustawodawcę zwykłego (np. art. 153 we wniosku dot. ustawy o służbie cywilnej, art. 111 ust. 2 we wniosku dot. ustawy o sejmowej komisji śledczej). W dwóch przypadkach prezydent podniósł zarzuty dotyczące naruszenia trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu normatywnego (sprawy o sygn. akt K. 3/98; K. 25/98). Wskazać należy, że niezależnie od odwołania się we wniosku do przepisów materialnych oraz przepisów dot. trybu ustawodawczego w wielu wnioskach prezydent odwoływał się do art. 2 konstytucji, wskazując na wynikającą z tego przepisu
30 W tym trybie prezydent skierował do TK 19 wniosków, z których ostatnim jest wniosek z dnia 7 czerwca 2004 r. Analiza statystyczna wniosków do TK wskazuje, że trudno byłoby wyróżnić okres (rok kalendarzowy), w którym Prezydent RP występowałby z przedmiotowymi wnioskami ze szczególną intensywnością. W stosunku do ogólnej liczby ustaw uchwalonych, prewencyjne badania ich konstytucyjności obejmują około jednego procenta ustaw.
162
zasadę przyzwoitej legislacji (sprawy o sygn. K. 53/02, K. 27/01, K. 28/01, K. 13/01, K. 24/00, K. 13/99, K. 11/99, K. 8/99).
Taki sposób formułowania zarzutów wobec ustawy we wniosku do TK oznacza, że w rozumieniu prezydenta konstytucja wiąże prawodawcę nie tylko co do zakresu stanowionego prawa i trybu jego uchwalania, ale także, co jest nie mniej istotne, co do samej formy, w jakiej prawo jest tworzone.
Praktyka konstytucyjna wskazuje na efektywność przyjętego w 1997 r. rozwiązania pozwalającego na wejście w życie ustawy z pominięciem przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Zastosowanie instytucji podpisania ustawy z pominięciem przepisów niezgodnych z konstytucją nie jest możliwe w przypadku, gdy TK orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z ustawą. Takie rozstrzygnięcie zawarte jest w dwóch wyrokach (sprawy o sygn. K. 41/02 oraz K. 37/01). Dzięki przyjętym przez Konstytucję z 1997 r. rozwiązaniom kontrola prewencyjna jest skutecznym środkiem eliminacji niekonstytucyjnych przepisów, umożliwiającym przy tym wejście w życie ustawy pozbawionej tej zasadniczej wady prawnej31.
W jednym przypadku została zastosowana procedura określona w art. 122 ust. 4 infine (zwrócenie przez prezydenta ustawy Sejmowi w celu usunięcia niezgodności, po zasięgnięciu opinii marszałka Sejmu). Dotyczyło to ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich, zaskarżonej do TK (sygn. K. 53/02). Prezydent po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 122 ust. 4 i zapoznaniu się ze stanowiskiem marszałka Sejmu (pisma prezydenta z dnia 26 listopada 2003 r. oraz marszałka Sejmu z dnia 16 stycznia 2004 r.), w dniu 9 lutego 2004 r. podjął decyzję o zwróceniu ustawy w trybie art. 122 ust. 4 Sejmowi w celu usunięcia niezgodności32. Po przeprowadzeniu postępowania legislacyjnego, określonego w regulaminach Sejmu i Senatu i podjęcie przez Sejm uchwały w dniu 2 lipca 2004 r. w sprawie usunięcia niezgodności w ustawie prezydent w dniu 15 lipca 2004 r. podpisał przedmiotową ustawę.
Podstawą prawną czynności urzędowych podejmowanych przez głowę państwa w trybie kontroli prewencyjnej były wyłącznie normy konstytucji art. 122 ust. 3 i ust. 4. Formalne wyłączenie z obowiązku kontrasygnaty dotyczy tylko wniosku do TK (art. 144 ust. 3 pkt 9). Także akt urzędowy prezydenta, w którym zawarta jest decyzja o przekazaniu ustawy Sejmowi w celu usunięcia niezgodności, nie był objęty kontrasygnatą. Niezależnie od stwierdzenia wyłączności norm konstytucji
31 Prezydent w sytuacji, gdy TK nie orzekł, że niekonstytucyjne przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą, występował do marszałka Sejmu o wyrażenie opinii w sprawie podpisania ustawy z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją albo zwrócenia ustawy Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Wyłączną podstawą wystąpienia prezydenta do marszałka Sejmu jest art. 122 ust. 4. Wystąpienie do marszałka Sejmu kierowane jest po opublikowaniu sentencji wyroku TK w Monitorze Polskim.
32 Akt prezydenta wyrażający jego stanowisko w sprawie ustawy nie był kontrasygnowany. Uzasadnieniem dla wyłączenia z obowiązku kontrasygnaty aktu urzędowego prezydenta, podjętego na podstawie art. 122 ust. 4, jest jego ścisły związek z wystąpieniem do TK w trybie kontroli prewencyjnej.
163
jako podstawy czynności prezydenta związanych z kontrolą konstytucyjności ustawy, podkreślić należy, że przy realizacji tych kompetencji uwzględniane są także przepisy ustawowe bez wskazania ich w akcie urzędowym głowy państwa.
Umotywowany wniosek do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy (art. 122 ust. 5 konstytucji)
Zgodnie z art. 122 ust. 5 prezydent może wystąpić do Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy po zakończeniu postępowania określonego w art. 121. Zakres przedmiotowy weta ustawodawczego ograniczony jest jedynie w art. 224 ust. 1 oraz art. 235 ust. 7 konstytucji33. Artykuł 122 ust. 5, określając relacje między wetem a wnioskiem do TK, wyłącza przemienne korzystanie z tych instytucji, z czego wynika, że nie są to środki alternatywne.
Artykuł 122 ust. 5 stanowi, że prezydent występuje do Sejmu z umotywowanym wnioskiem. Przedstawienie motywów odmowy podpisania ustawy jest więc konstytucyjnym obowiązkiem głowy państwa. Brak jest prawnego określenia wymogów dotyczących sposobu uzasadniania wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy. Konstytucja nie określa także sytuacji, w jakich prezydent może skorzystać z prawa weta. Weto odnosić się musi do całej ustawy, niezależnie od zakresu zarzutów podnoszonych przez prezydenta. Akt urzędowy głowy państwa będący realizacją kompetencji z art. 122 ust. 5 nie wymaga dla swojej ważności kontrasygnaty (art. 144 ust. 3 pkt 6 konstytucji).
Intensywność korzystania z weta zależy więc wyłącznie od woli prezydenta i jego oceny skuteczności weta jako instrumentu prawnego, służącego realizacji konstytucyjnych obowiązków głowy państwa. Analiza wniosków o ponowne rozpatrzenie przez Sejm ustawy pozwala na stwierdzenie, że po wejściu w życie konstytucji prezydent korzystał z tego środka zakwestionowania ustawy w stosunkowo ograniczonym zakresie34.
Analiza motywów odmowy podpisania ustawy przedłożonej prezydentowi do podpisu w trybie art. 122 ust. 1 wskazuje na ich zróżnicowany charakter. Oprócz zarzutów o charakterze merytorycznym, wyrażających odmienną ocenę przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, oraz zarzutu wprowadzenia dodatkowych znacznych obciążeń finansowych budżetu państwa, niezwykle ważne są zarzuty natury prawnokonstytucyjnej. W wielu przypadkach jako jedna z przyczyn negatywnej oceny ustawy wskazane były względy prawnokonstytucyjne35.
3 Weto może, poza zastrzeżeniem wskazanym wyżej, dotyczyć każdego rodzaju ustawy ustaw podejmowanych w trybie określonym w art. 25 ust. 5, ustaw, o których mowa w art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2, ustaw uchwalonych w trybie pilnym art. 123.
34 Łącznie prezydent w tym okresie wniósł do Sejmu 30 wniosków. Charakterystyczny był przy tym rok 2001, kiedy wniósł on 19 wniosków. Pomijając rok 2001 intensywność korzystania z instytucji weta była w poszczególnych latach zbliżona. W latach 1997,1998 i 2000 prezydent kierował do Sejmu po 2 wnioski, w 1999r. 3 wnioski, w latach 2003 i 2004 po jednym wniosku.
35 Argumenty prawnokonstytucyjne zostały podniesione w 9 wnioskach do Sejmu Sejm III kadencji, druki nr 146, 152, 465, 770, 8%, 1008, 1538, 2201, 3142.
164
Niezwykle ważnym motywem, którym kierował się prezydent, odmawiając podpisania ustawy, było zagrożenie równowagi budżetowej państwa. Stan finansów państwa w 2001 r. w opinii prezydenta uzasadniał odmowę podpisania ustaw powodujących obniżenie dochodów budżetowych36. Prezydent odwoływał się wprost do konieczności ochrony stanu finansów publicznych przed destabilizacją, która mogłaby spowodować niemożność wykonywania przez państwo podstawowych zadań. Stan finansów publicznych i równowaga budżetowa to wartości podlegające ochronie konstytucyjnej. Wynika to w szczególności z art. 220 i 216 konstytucji. Tym samym uznać należy, że tak określony motyw odmowy podpisania ustawy mieści się w zakresie realizacji nałożonego na prezydenta zadania z art. 126 ust. 2. Funkcja ustrojowa "czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji" obejmuje bowiem także ochronę wartości konstytucyjnych wymienionych w orzecznictwie TK.
Odwołanie do realizacji jednej z funkcji ustrojowych określonych w art. 126 ust. 2 konstytucji (stanie na straży bezpieczeństwa państwa) było motywem odmowy podpisania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o gotowości cywilnej i zarządzaniem kryzysowym (weto z 27 sierpnia 2001 r.) oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2001 r. Prawo lotnicze (weto z 18 sierpnia 2001 r.)37.
Analiza wniesionych do Sejmu wniosków o ponowne rozpatrzenie ustawy pozwala na wskazanie kategorii motywów, którymi kierował się prezydent odmawiając podpisania ustawy Obejmowały one: 1) zarzuty natury prawnokonstytucyjnej, podkreślić należy, że w żadnym z wniosków nie stanowiły one wyłącznego zarzutu, 2) zarzuty o charakterze merytorycznym, wyrażające odmienną ocenę regulacji zawartych w kwestionowanej ustawie, 3) negatywny wpływ przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań na sytuację budżetową państwa; w 2001 r., w sytuacji groźby destabilizacji finansów publicznych, motyw ten był wskazywany także jako wyłączne uzasadnienie odmowy podpisania ustawy, a tym samym ochrona wartości konstytucyjnych (równowagi budżetowej i stanu finansów publicznych) stanowiła wyłączny motyw weta, 4) niedostosowanie wprowadzanych rozwiązań do prawa europejskiego lub obniżenie w ramach procesu dostosowawczego obowiązujących w Polsce standardów prawnych, 5) zagrożenie bezpieczeństwa państwa; w tym przypadku motywem weta była ochrona bezpieczeństwa państwa, a więc wykonanie obowiązku wynikającego wprost z konstytucji.
Analiza praktyki wskazuje, że ze względu na zasadę dyskontynuacji prac parlamentarnych wniosek prezydenta, w zakresie jego skutków, ma zróżnicowany charakter: 1) w przypadku gdy w Sejmie, zgodnie z procedurą określoną w regulaminie izby, dojdzie do rozpatrzenia wniosku, weto ma charakter warunkowy; tylko brak kwalifikowanej, konstytucyjnie określonej większości głosów niezbędnej do ponownego uchwalenia ustawy, uczyni weto skutecznym środkiem zamknięcia postępowania ustawodawczego, 2) w przypadku gdy Sejm ze względu na upływ kadencji nie zdoła rozpatrzyć wniosku, nastąpi zamknięcie postępowania ustawodawczego.
Sejm III kadencji, druki nr 3362, 3364, 3365 i 3430.
Sejm III kadencji, druk nr 3366; Sejm III kadencji, druk nr 3431.
165
Instytucja dyskontynuacji prac parlamentarnych powoduje, że weto, mające zgodnie z art. 122 ust. 5 charakter warunkowy, przeobraża się w weto absolutne. W praktyce oznacza to, że w końcowej fazie kadencji Sejmu los ustaw przedłożonych w trybie art. 122 ust. 2 prezydentowi do podpisu zależy wyłącznie od decyzji głowy państwa. Tym samym instytucja weta, będąca jednym z instrumentów utrzymania równowagi władz, może się stać w określonym okresie kadencji Sejmu środkiem całkowitego zablokowania prac ustawodawczych. Taki charakter prawny instytucji weta nie ma bezpośredniego umocowania w treści art. 122 ust. 3. Nie oznacza to jednak automatycznego zniesienia stanu równowagi między władzami, utrzymaniu którego służy instytucja weta.
W świetle całościowej analizy instytucji weta ustawodawczego można stwierdzić, że praktyka korzystania przez prezydenta z weta wskazuje nadto, że w prawie połowie przypadków jego wystąpień do Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy (14 na 30 wniosków) weto miało charakter absolutny, nieprzewidziany wprost przez ustrojodawcę38.
Dotychczasowa praktyka stosowania art. 122 ust. 5 pokazuje, że weto ustawodawcze było przede wszystkim ochroną przed decyzjami ustawodawcy, które wywarłyby negatywne skutki dla gospodarki, a także finansów publicznych. Dodać także należy, że w praktyce stosowania weta prezydent po wejściu w życie konstytucji nie podjął decyzji o wycofaniu weta.
Praktyka stosowania przez prezydenta art. 122 ust. 5 konstytucji pozwala na stwierdzenie, że jest to najskuteczniejszy środek zatrzymania ustawy. O takim charakterze weta przesądzają dwa czynniki: 1) wymóg istnienia kwalifikowanej większości 3/5 głosów niezbędnej do ponownego uchwalenia ustawy wymaganej przez konstytucję, 2) bezwzględna skuteczność weta wobec ustaw uchwalanych w końcowym okresie kadencji Sejmu.
Nie osłabiło przy tym skuteczności weta obniżenie w Konstytucji z 1997 r. kwalifikowanej większości niezbędnej do przełamania weta. Na 30 wniosków o ponowne rozpatrzenie ustawy wniesionych do Sejmu po wejściu w życie konstytucji tylko w jednym przypadku Sejm przełamał prezydenckie weto i ponownie uchwalił ustawę39.
Prezydent w dwóch wnioskach40, odnosząc się do zakresu konstytucyjnej regulacji instytucji weta, wskazywał negatywne konsekwencje zakończenia procesu ustawodawczego wówczas, gdy Sejm nie uchwali ponownie ustawy. Nie zgłosił on jednakże postulatu zmiany konstytucyjnych uprawnień głowy państwa w tym
3 O takim charakterze prezydenckiego weta przesądza praktyka parlamentarna, której źródło odnaleźć można w stanowisku Komisji Ustawodawczej Sejmu z dnia 16 listopada 1993 r. zgodnie z którym "postępowanie ustawodawcze w przypadku, gdy Sejm, który uchwalił ustawę, nie ustosunkował się do odmowy podpisu przez Prezydenta, ulega wygaszeniu wraz z zakończeniem kadencji tego Sejmu".
39 Sejm III kadencji, druk nr 31 weto z 4 grudnia 1998 r. dot. ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
40 Sejm III kadencji druki nr 1748 i 2287.
166
zakresie. Wydaje się, że praktyka stosowania weta ustawodawczego nie uzasadnia potrzeby wprowadzenia weta cząstkowego. Takie rozwiązanie mogłoby stwarzając dodatkową możliwość elastycznej korekty prawa stanowionego przez parlament włączyć głowę państwa w proces bieżącego tworzenia prawa w sposób wykraczający poza jego rolę i konstytucyjnie określoną pozycję ustrojową.
Weto ustawodawcze to jedna z tych kompetencji prezydenta, dla której wyłączną podstawą prawną są normy konstytucji. Określają one: 1) prawo prezydenta do przekazania ustawy Sejmowi (art. 122 ust. 5 zd. pierwsze), 2) wyłączność prezydenta co do podjęcia decyzji w tej sprawie (art. 144 ust. 3 pkt 3), 3) warunki, jakie musi spełniać wniosek, obowiązek jego umotywowania (art. 122 ust. 5 zd. pierwsze), 4) ograniczenia w korzystaniu z uprawnienia (art. 224 ust. 1 i art. 235 ust. 7), 5) przesłanki, których spełnienie skutkuje zakończeniem procesu ustawodawczego (art. 122 ust. 5 zd. drugie), 6) skutek proceduralny wstrzymania biegu terminu do podpisania ustawy (art. 122 ust. 6).
Prezydent występując do Sejmu o ponowne uchwalenie ustawy, stosuje konstytucję bezpośrednio w formie samoistnej. Jedynie konstytucja określa kompetencje prezydenta oraz warunki niezbędne do ich realizacji. Regulacje zawarte w innych aktach normatywnych (art. 64 regulaminu Sejmu) odnoszą się wyłącznie do trybu postępowania z wnioskiem prezydenta w Sejmie, nie zawierają one żadnych regulacji dotyczących konstytucyjnych kompetencji głowy państwa. Wyłączną podstawą prawną aktu urzędowego podejmowanego przez prezydenta jest art. 122 ust. 5. Akt ten nosi nazwę wniosku jest to termin konstytucyjny.
Wniosek do Sejmu z art. 122 ust. 5 ma charakter jednolity. Bezpośrednio po wskazaniu podstawy prawnej swojej czynności i ustawy, której podpisania prezydent odmówił, przedstawione są motywy odmowy podpisania ustawy. Taka formuła wniosku stosowana jest przez prezydenta od 1999 r. (wniosek z 28 listopada 1998 r.41) We wcześniejszych wnioskach wyodrębnione było uzasadnienie (forma aktu urzędowego prezydenta z art. 122 ust. 5 odpowiadała formie wystąpienia do TK). Wydaje się, że stosowana od 1999 r. formuła wniosku bardziej odpowiada brzmieniu regulacji zawartej w art. 122 ust. 5.
3. WYKONYWANIE PRZEZ PREZYDENTA KOMPETENCJI W ZAKRESIE STOSUNKÓW Z RM
A. KOMPETENCJE PREZYDENTA W DZIEDZINIE STOSUNKÓW USTROJOWYCH Z RM I PRAKTYKA ICH STOSOWANIA
W stosunku do RM prezydent posiada kompetencje obejmujące trzy sfery stosunków instytucjonalnych: 1) związane z jej powoływaniem i przyjmowaniem
Sejm III kadencji, druk nr 1538.
167
jej dymisji; 2) kompetencje dotyczące dokonywania zmian w składzie RM oraz 3) kompetencję do zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej42.
Kompetencje prezydenta ujęte w tych trzech grupach stanowią jedynie częściową regulację jego pozycji w strukturze władzy wykonawczej. Jest to zasadniczo regulacja tylko układu stosunków instytucjonalnoustrojowych między Prezydentem RP a Radą Ministrów w strukturze ustrojowej rządu parlamentarnego. Oczywiście stosunki te mają fundamentalne znaczenie dla pozycji ustrojowej głowy państwa w relacjach z rządem w systemie podziału władzy, a w szczególności w strukturze dualistycznej egzekutywy.
Sprawne funkcjonowanie dualistycznej egzekutywy wymaga współdziałania organizacyjnego obu segmentów władzy wykonawczej oraz wypracowania zasad umożliwiających prowadzenie spójnej i skutecznej polityki państwa. Odpowiednią rolę w tym zakresie spełniają instytucje prawnokonstytucyjne Rada Gabinetowa, kontrasygnata aktów urzędowych prezydenta przez prezesa RM, podejmowanie niektórych aktów stosowania przepisów konstytucji na wniosek prezesa RM lub właściwych "resortowych" ministrów (np. art. 134 ust. 4-5, art. 136 i art. 133 ust. 3 konstytucji).
Regulacje normatywne spełniają istotną rolę porządkującą i stabilizującą reguły współpracy i współdziałania prezydenta i RM. Nie można jednakże nie doceniać znaczenia praktyki ustrojowej, ukształtowanych zwyczajów politycznych oraz kultury politycznej uczestników politycznoustrojowego procesu rządzenia. Praktyka stosowania przepisów konstytucyjnych dostarcza budujących przykładów, ale też obnaża niedostatek czynników natury pozaprawnej w sferze polityki.
W okresie pierwszych siedmiu lat obowiązywania Konstytucji z 1997 r. stosowane były przepisy zawarte w następujących artykułach: 141,154 ust. 1,155 ust. 1, 161 oraz 162 ust. 3, w przypadkach określonych w ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 art. 162. Praktyka zastosowania tych przepisów wskazuje na wypracowanie jednolitej formuły prawnej prezydent stosował bezpośrednio i samoistnie odpowiednie przepisy konstytucyjne, podejmując na podstawie norm konstytucyjnych akty urzędowe o charakterze indywidualnym i konkretnym43.
42 Ten obszar stosunków ustrojowych prezydenta w systemie podziału władzy regulują następujące przepisy konstytucji RPz 1997 r.: art. 154 ust. 1 (desygnowanie prezesa RM), art. 154 ust. 1 (powołanie prezesa RM wraz z pozostałymi członkami RM i odebranie przysięgi od członków nowo powołanej RM), 154 ust. 3 (powołanie wybranej przez Sejm RM i odebranie przysięgi od jej członków), art. 155 ust. 1 (powołanie prezesa RM i na jego wniosek pozostałych członków oraz odebranie od nich przysięgi), art. 158 ust. 1 (przyjmowanie dymisji RM, w razie wyrażenia przez Sejm wotum nieufności i powołanie wybranego przez Sejm nowego prezesa RM, a na jego wniosek powołanie pozostałych członków RM oraz odebranie od nich przysięgi, art. 159 ust. 2 (odwołanie ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności), art. 161 (dokonywanie, na wniosek prezesa RM, zmian w jej składzie), art. 162 ust. 3 (przyjmowanie dymisji RM, w przypadkach określonych w art. 162 ust. 1-2), art. 162 ust. 4 (odmowa przyjęcia dymisji RM, w przypadkach określonych w ust. 2, pkt 3 art. 162) oraz art. 141 ust. 1 (zwoływanie Rady Gabinetowej).
43 Zob. m.in. postanowienie prezydenta z 17 października 1997 r. o przyjęciu dymisji RM i postanowienie prezydenta z tegoż dnia o desygnowaniu prezesa RM (M.R nr 79, poz. 764 i 765); postano-
168
B. POWOŁYWANIE RM I PRZYJMOWANIE JEJ DYMISJI
Określone w art. 154 ust. 1 oraz w art. 155 ust. 1 kompetencje Prezydenta RP związane są z jego rolą ustrojową w procedurze powoływania Rady Ministrów w ramach mechanizmów ustrojowych tworzenia rządu parlamentarno-gabinetowe-go. Kompetencja określona w art. 154 ust. 3 dotyczy formalnego udziału prezydenta w tworzeniu rządu w formule rządu sejmowej większości44.
Centralnym zagadnieniem na tle konstytucyjnych procedur tworzenia rządu jest znaczenie polityczne i ustrojowe prezydenta w tych procedurach. Praktyka ustrojowa realizacji kompetencji konstytucyjnych prezydenta w zakresie powoływania rządu jest jeszcze skromna45.
W oparciu o nawet ograniczony materiał empiryczny można podjąć ostrożną próbę oceny roli głowy państwa w procesie tworzenia rządu. Historia powstawania rządów J. Buzka, L. Millera oraz M. Belki wskazuje, że udział prezydenta w powoływaniu rządu, a zwłaszcza w zakresie desygnacji premiera oraz kształtowania składu rządu jest naturalnie zróżnicowany. Bardzo wymowny jest tu przypadek tworzenia, formalnie rzecz biorąc, dwóch rządów M. Belki w maju i czerwcu 2004 r.
Rola politycznoustrojowa prezydenta jest zróżnicowana w płaszczyźnie prawnej, w zależności od tego, w którym wariancie konstytucyjnej procedury realizuje
wienie z 2 maja 2004 r. nr 113-15-04 o powołaniu Prezesa Rady Ministrów i postanowienie Prezydenta RPz tegoż dnia (nr 113-16-04) o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. nr 19, poz. 335 i 336) oraz postanowienie prezydenta z 6 września 2004 r. nr 113-30-04 o zmianie w składzie RM (M.P. nr 38, poz. 666).
44 W literaturze konstytucyjnoprawnej L. Garlicki proponuje odpowiednio nazwy rządu, powołanego w trybie określonym w art. 154 ust. 1-2 i art. 154 ust. 1 rząd sejmowo-prezydencki oraz w art. 154 ust. 3 rząd sejmowej większości. Zob. L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie kontrola odpowiedzialność, w: Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bała-bana, Kraków 2002, s. 121 i 132.
45 Na gruncie obowiązywania konstytucji z 1997 r. czterokrotnie miało miejsce wdrożenie procedur powoływania rządów: rządu premiera J. Buzka (1997r.), rządu L. Millera (2001 r.) i rządu M. Belki (maj i czerwiec 2004 r.). W trybie art. 154 ust. 1-2 były realizowane trzy procedury tworzenia rządu, wymienionych właśnie rządów. Natomiast czwarta procedura tworzenia rządu również pod kierownictwem premiera M. Belki została przeprowadzona w czerwcu 2004 r., w trybie art. 155 ust. 1. Pierwsza próba powołania rządu M. Belki w maju 2004 r., w trybie art. 154 ust. 1 zakończyła się niepowodzeniem. Rząd nie uzyskał wotum zaufania Sejmu w trybie art. 154 ust. 2. Sejm nie skorzystał z procedury powołania rządu w trybie art. 154 ust. 3. Po upływie terminów konstytucyjnie określonych prezydent w trybie art. 155 ust. 1 ponownie desygnował M. Belkę na premiera, a następnie 11 czerwca 2004 r. powołał na jego wniosek rząd w składzie jak to uczynił wcześniej w maju 2004 r. Rząd w tym składzie uzyskał w trybie art. 155 ust. 1 wotum zaufania Sejmu. Skład rządu premiera M. Belki, powołanego przez prezydenta A. Kwaśniewskiego w dniu 11 czerwca 2004 r. zawierał tylko jedną zmianę ministra w stosunku do składu rządu powołanego w dniu 2 maja 2004 r. Na skutek rezygnacji został odwołany z rządu W. Rudnicki z urzędu ministra zdrowia, a w jego miejsce został powołany M. Czekański. Zob. postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 11 czerwca 2004 r. nr 113-23-04 o desygnowaniu Prezesa Rady Ministrów oraz postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 11 czerwca 2004 r. nr 113-26-04 o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. nr 27, poz. 453 i 456).
169
on swoje kompetencje. Oceniając praktykę ustrojową stosowania Konstytucji RP, polegającej na realizacji kompetencji urzędu prezydenta, należy mieć na uwadze jego udział w konkretnej procedurze powoływania rządu.
Wracając do uwarunkowań natury politycznej, możemy z pełnym przekonaniem stwierdzić, że we wszystkich dotychczasowych przypadkach tworzenia rządu, określone warianty sytuacyjne układu sił politycznych w Sejmie wyznaczały realną siłę i znaczenie ustrojowe prezydenta w mechanizmie formowania gabinetu. Po wyborach parlamentarnych jesienią 1997r. oraz jesienią 2001 r. istniała na początku III i IV kadencji Sejmu dość stabilna większość parlamentarna. Koalicje parlamentarne frakcji AWS i UW (III kadencja) oraz SLD-UP i PSL (IV kadencja) zapewniały wystarczająco silne zaplecze parlamentarne dla powoływanych wówczas rządów J. Buzka (1997 r.) oraz L. Millera (2001 r.). Prezydent A. Kwaśniewski nie był w stanie narzucić Sejmowi swojego kandydata, a jego akty desygnacji premierów były formalną, konstytucyjną realizacją woli politycznej zawiązanych w izbie sejmowej koalicji rządowych46.
Decyzja o desygnowaniu przez prezydenta premiera należy do materii dość delikatnej natury politycznej. Należy pozytywnie ocenić dotychczasową praktykę tworzenia rządu w 1997 r. oraz w 2001 r., sankcjonującą układ większościowy sił politycznych w Sejmie, powierzanie misji tworzenia rządu politykom wskazanym * przez frakcje parlamentarne, jeśli nawet układ sił politycznych nie odpowiadał preferencjom politycznym prezydenta. Inne warunki polityczne w Sejmie towarzyszyły procedurom formowania rządów M. Belki w maju i czerwcu 2004 r. W sytuacji rozpadu dotychczasowej większości rządzącej w Sejmie, związanej z wyjściem z koalicji rządowej PSL w marcu 2003 r. oraz z polityczną erozją frakcji parlamentarnej SLD, na przełomie lat 2003/2004 ujawniła się realna siła polityczna Prezydenta RP. Wydaje się, że prezydent A. Kwaśniewski wówczas już ujawnił i podjął próbę realizacji swojego politycznego planu powołania "rządu fachowców". Po rozpadzie koalicji rządowej SLD-UP-PSL w marcu 2003 r. Prezydent RP podjął cykl tzw. konsultacji sondażowych z liderami ugrupowań opozycyjnych w Sejmie w kwestii ewentualnego poparcia z ich strony koncepcji tzw. rządu fachowców, który mógłby powstać pod patronatem politycznym prezydenta A. Kwaśniewskiego. Wówczas rozmowy nie przyniosły oczekiwanego przez głowę państwa efektu politycznego, ale ich wymowa polityczna była oczywista47.
W maju 2004 r. sytuacja polityczna w Sejmie sprzyjała prezydentowi. W związku z brakiem stabilnej większości osobisty wybór premiera przez prezydenta
46 W doktrynie prawa konstytucyjnego został sformułowany pogląd, wsparty "wzorcową" w tym zakresie praktyką ustrojową okresu kohabitacji we Francji, że prezydent powołując rząd musi postępować w sposób nie preferujący jego własnej woli politycznej, lecz w sposób pozwalający większości parlamentarnej realizować jej politykę. Por. M. Prelot, J. Boulouis, Institutions politiąues et droit constitutionnel, Paris 1990, s. 180.
47 Zob. E. Olczyk, P. Smiłowski, Czas próby dla mniejszościowego gabinetu, "Rzeczpospolita" z 12 marca 2003 r., nr 58 (6662), s. A4.
170
mieścił się w regułach gry politycznej prezydenta z parlamentem, wyznaczonej dekompozycją polityczną Sejmu, uniemożliwiającą wyłonienie stabilnej większości.
W płaszczyźnie działań politycznych proces tworzenia rządu M. Belki rozpoczął się znacznie wcześniej przed formalnym jego desygnowaniem na prezesa RM w dniu 2 maja 2004 r., i oczywiście formalną dymisją rządu premiera L. Millera48. Premier L. Miller zapowiedział swoją dymisję pod koniec marca 2004 r., a zaraz po tej deklaracji prezydent A. Kwaśniewski ogłosił publicznie swojego kandydata na szefa rządu, wskazując osobę profesora M. Belki oraz określił charakter nowego "rządu fachowców". Wizja polityczna rządu opierała się na koncepcji rządu powołanego na "roczny kontrakt", w ramach którego gabinet wykona kilka najważniejszych zadań i zakończy misję w związku z planowanym i zapowiedzianym publicznie wcześniejszym skróceniem IV kadencji Sejmu49. Premier M. Belka przypomniał założenia polityczne koncepcji jego rządu i ponownie je przedstawił izbie poselskiej w swoim expose wygłoszonym w dniu 14 maja 2004 r.50 Polityczna zapowiedź prezydenta w sprawie desygnacji nowego premiera oznaczała, że profesor M. Belka korzystając z politycznej legitymacji prezydenta A. Kwaśniewskiego rozpoczął już w kwietniu 2004 r. polityczne negocjacje w sprawie utworzenia zaplecza politycznego w parlamencie dla nowego rządu.
Efektem politycznych działań prezydenta A. Kwaśniewskiego i z jego porucze-nia M. Belki, związanych z tworzeniem nowego rządu, było skomasowanie w czasie wszystkich czynności proceduralnych. Mianowicie w dniu 2 maja 2004 r. prezydent przeprowadził wszystkie działania, wynikające z jego konstytucyjnych kompetencji przyjął dymisję RM na skutek rezygnacji jej prezesa, tego samego dnia desygnował prezesa RM, powołał go oraz na wniosek nowego premiera powołał pozostałych członków RM51. Formuła konstytucyjna "dalszego sprawowania obowiązków" przez zdymisjonowaną RM (art. 162 ust. 3 konstytucji) okazała się w tym przypadku czystą formalnością.
8 Zob. postanowienie Prezydenta RPz 2 maja 2004 r. nr 113-13-04 o przyjęciu dymisji RM oraz postanowienie z tegoż samego dnia (nr 113-14-04) o desygnowaniu Prezesa RM(M.P. nr 19, poz. 333 i 334).
49 Zob. P. Smiłowicz, E. Olczak, Kwaśniewski stawia na Belkę, "Rzeczpospolita" z 30 marca 2004 r., nr 76(6759) s. Al i A3.
50 Zob. P. Smiłowicz, Weźcie nas na roczny kontrakt (Dramatyczne okoliczności expose premiera), "Rzeczpospolita" z 15-16 maja 2004 r., nr 113 (6796), s. Al i A4.
51 Prezydent RP zastosował przepisy konstytucji, regulujące jego kompetencje dotyczące przyjęcia dymisji RM (art. 162 ust. 3 w związku z art. 162 ust. 2, pkt 3) oraz kompetencje dotyczące powołania rządu z jego inicjatywy w ramach tzw. pierwszej konstytucyjnej procedury tworzenia rządu (art. 151 ust. 1). Zob. postanowienie Prezydenta RP z 2 V 2004 r. nr 113-13-04 o przyjęciu dymisji RM oraz postanowienia z tegoż samego dnia o desygnowaniu prezesa RM (nr 113-14-04) i o powołaniu Prezesa Rady Ministrów (nr 113-15-04), a także o powołani w skład RM (nr 113-16-04); M.P. nr 19, poz. 333, 334, 335 i 336.
171
Warunki konstytucyjne tworzenia RM w trybie art. 155 ust. 1-2 stawiają dużą barierę polityczną przed prezydentem i jego rządem formalnie utworzonym. Rząd musi uzyskać wotum zaufania bezwzględną większością głosów. Na taką barierę natknął się pierwszy rząd M. Belki. Powołanie rządu przez prezydenta zakończyło się niepowodzeniem. Rząd ten nie posiadał dostatecznie dużego i trwałego zaplecza politycznego w Sejmie, co skutkowało tym, że nie uzyskał on wotum zaufania Sejmu w trybie art. 154 ust. 252. Sejm nie skorzystał z uprawnień mu przysługujących do sformułowania rządu (art. 155 ust. 3 konstytucji), a w związku z tym prezydent przystąpił do kolejnej procedury tworzenia gabinetu w trybie art. 155 ust. 1 konstytucji. Prezydent A. Kwaśniewski 11 czerwca 2004 r. desygnował ponownie profesora M. Belkę na prezesa RM, a także tego samego dnia powołał RM, pełniącą dotychczas obowiązki rządu. Zgodnie z warunkami art. 155 ust. 1 konstytucji, rząd tworzony w tym trybie jest z założenia rządem mniejszości sejmowej. Do jego skutecznego powołania wystarcza akceptacja Sejmu jedynie większością głosów. W dniu 25 czerwca 2004 r. Sejm natomiast uchwalił bezwzględną większością głosów wotum zaufania dla RM53. Tajemnica nieoczekiwanego pozornie sukcesu politycznego prezydenta A. Kwaśniewskiego w Sejmie tkwi w sankcji konstytucyjnej, bowiem w świetle art. 155 ust. 2 "w razie nie-udzielenia RM wotum zaufania w trybie określonym w ust. 1, prezydent skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory".
Praktyka ustrojowa wykazała zgodnie z wcześniejszymi oczekiwaniami doktryny prawa konstytucyjnego54 nadzwyczajną skłonność posłów i frakcji parlamentarnych do racjonalnych zachowań niż zwykle można oczekiwać od rozbitego politycznie i wewnętrznie spolaryzowanego Sejmu. Źródłem motywacji racjonalnych decyzji politycznych w Sejmie okazała się groźba całkowitej destrukcji politycznej samego parlamentu. Takie wszakże były kalkulacje ustrojodawcy. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że art. 155 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. spełnił w praktyce ustrojowej oczekiwania ustrojodawcy co do jego roli w zakresie stabilizacji politycznej systemu rządów parlamentarnych. Stanowi on część konstytucyjnych regulacji racjonalizujących funkcjonowanie systemu parlamentarnego. Nasza ocena ustrojowa tego rozwiązania, zawartego w procedurze tworzenia rządu w trybie art. 155 konstytucji jest ambiwalentna, bowiem nie można tracić z pola widzenia
52 Głosowanie w Sejmie w dniu 14 V 2004 r. w sprawie udzielenia wotum zaufania potwierdziło wcześniejsze wątpliwości co do rzeczywistych możliwości udzielenia poparcia politycznego dla rządu M. Belki. Rząd poparło w Sejmie 188 posłów, przy 262 głosach przeciwnych udzielenia mu wotum zaufania.
53 Kwestia uzyskania przez rząd inwestytury parlamentarnej tym razem nie budziła większych wątpliwości. Niespodzianką polityczną okazała się skala poparcia politycznego przez Sejm. Rząd uzyskał wotum zaufania większością 236 głosów (większość bezwzględna), przy 215 głosach przeciwnych udzieleniu mu wotum zaufania.
54 Zob. np. R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zagadnienia wybrane), w: Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, red. W. Skrzydło, R. Mojak, Lublin 1998, s. 68 i n.
172
także jego niedoskonałości. Często rząd powołany w takim trybie jest słaby politycznie, jego skuteczność rządzenia bywa ograniczona w praktyce. W Konstytucji z 1997 r. brakuje skutecznych instrumentów arbitrażu politycznego urzędu prezydenta, przy pomocy których można byłoby doprowadzić do rzeczywistego usprawnienia mechanizmów ustrojowych rządzenia.
Desygnowanie prezesa RM oraz powoływanie gabinetu przez prezydenta są tymi stadiami tworzenia rządu, które charakteryzuje brak szerszej reglamentacji prawnej. Ustrojodawca pozostawił tu wolny obszar praktyce ustrojowej do dopracowania reguł postępowania. Dotychczasowa praktyka stosowania konstytucyjnych procedur tworzenia rządu stworzyła pewne rozwiązania precedensowe, rozwiązując podnoszone wcześniej w doktrynie dylematy ustrojowe55. Wiele problemów czeka jeszcze na rozwiązania praktyczne. Ramy opracowania ograniczają możliwości szerokiej analizy. Zatem zwrócimy uwagę tylko na wybrane aspekty interpretacji przepisów konstytucji w praktyce ich stosowania, związane z problematyką formowania rządu.
Pierwszy problem dotyczy interpretacji terminów i czasu desygnowania prezesa RM w świetle art. 154 ust. 1. Dotychczasowa praktyka jest w tym względzie niejednolita i może budzić wątpliwości natury politycznoustrojowej.
Procedura tworzenia rządu z inicjatywy prezydenta, w wariancie podstawowym, rozpoczyna się od desygnowania prezesa RM (art. 154 ust. 1 konstytucji). Konstytucja nie zakreśla wyraźnie terminu, w którym ów akt desygnacji powinien być dokonany. Ustawa zasadnicza stanowi jedynie, że następne stadium tworzenia rządu powołanie prezesa RM wraz z pozostałymi członkami gabinetu musi nastąpić w ciągu 14 dni od przyjęcia dymisji lub od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu. W praktyce zdarzało się różne rozumienie przez prezydenta czasu desygnowania premiera w sytuacji powodowanej wyborami parlamentarnymi. W 1997 r. prezydent dokonał desygnacji nowego prezesa RM J. Buzka, po przyjęciu dymisji dotychczasowej RM pod kierownictwem W. Cimoszewicza, z dniem, w którym została przyjęta dymisja rządu56. Następnym razem, w 2001 r. desygnowanie prezesa miało miejsce po ogłoszeniu wyników parlamentarnych, ale przed przyjęciem dymisji gabinetu. Dymisja rządu J. Buzka nastąpiła w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu. Akt desygnacji prezesa RM L. Millera wyprzedził w czasie o 15 dni dymisję dotychczasowej RM57. Konstytucja w tym zakresie stanowi jedynie, że warunkiem powołania nowej RM jest dymisja dotychczasowej, złożona w sytuacjach określonych w art. 162 ust. 2 konstytucji. Konstytucyjnie rzecz ujmując, praktyka w jed-
L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie kontrola odpowiedzialność, w: Rada Ministrów, jw., s. 137 i n.
56 Zob. postanowienie Prezydenta RPz dnia 17 października 1997 roku o przyjęciu dymisji Rady Ministrów oraz postanowienie prezydenta z tego samego dnia o desygnowaniu z dniem 17 października 1997 r. Jerzego Buzka na prezesa Rady Ministrów (M.P. nr 79, poz. 764 i 765).
57 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 4 października 2001 r. nr 113-12-01 o desygnowaniu prezesa Rady Ministrów (M.P. nr 34, poz. 560).
173
nym i drugim przypadku jest legalna. Zastrzeżenia może natomiast wywoływać fakt, że akty desygnacji nowego premiera stwarzały różne warunki konstytucyj-noustrojowe dla procesu tworzenia rządu. Dotyczy to zwłaszcza możliwości (przypadek z 2001 r.) wydłużenia terminu dla desygnowanego prezesa RM do skonstruowania rządu w ramach powierzonej mu misji. Widzimy zalety rozwiązania zastosowanego w 2001 r. Należy zatem postulować na przyszłość podtrzymanie kazusu desygnacji prezesa RM w roku 2001.
Drugi problem dotyczy interpretacji treści art. 155 ust. 1 konstytucji, a zwłaszcza ustalenia kolejnych stadiów postępowania w procesie tworzenia rządu. Artykuł ten, w przeciwieństwie do przepisu 154 ust. 1, nie określa etapu w postaci desygnowania prezesa RM przez prezydenta, jak też terminu, kiedy ten akt prezydenta może być podjęty. Praktyka tworzenia drugiego rządu M. Belki dopracowała reguły postępowania, wypełniając lukę przepisu konstytucyjnego. Można przyjąć, że prezydent w swoim postępowaniu uznał obie procedury tworzenia rządu określone w art. 154 ust. 1 i w art. 154 ust. 2 jako komplementarne względem siebie, naturalnie z tą różnicą, że inne warunki prawne określają ważność uchwały w sprawie wotum zaufania. Podobny problem dotyczy postępowania rządu powołanego przez prezydenta w trybie art. 155 ust. 1 konstytucji w sprawie wniosku o uzyskanie wotum zaufania. Ustrojodawca zastosował daleko posunięty skrót legislacyjny, nie odsyłając w art. 155 ust. 1 do regulacji z art. 154 ust. 2. Także w tym przypadku praktyka opowiedziała się za zastosowaniem odpowiednio trybu postępowania, określonego w pierwszej procedurze tworzenia rządu. Oceniamy aprobująco stworzone w praktyce ustrojowej precedensy ustrojowe.
W praktyce ustrojowej wystąpiły pewne wątpliwości dotyczące dymisji rządu po wyborach, a dotyczyły one rozumienia treści przepisu art. 162 ust. 1 "Prezes Rady Ministrów składa dymisję Rady Ministrów na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu". W tym miejscu ograniczamy się jedynie do zgłoszenia problemu stosowania określonego przepisu ustawy zasadniczej, pozostawiając szczegółowe wywody poza naszym opracowaniem. Ograniczenia objętościowe, a także szczegółowe opracowanie tego zagadnienia przez A. Proksę, uczestnika badań w naszym zespole badawczym58, usprawiedliwiają dostatecznie wyłączenia tych zagadnień z tego rozdziału.
C. FUNKCJONOWANIE RADY GABINETOWEJ W PRAKTYCE USTROJOWEJ
Konstytucja RP w art. 141 stanowi, że: 1. W sprawach szczególnej wagi Prezydent Rzeczypospolitej może zwołać Radę Gabinetową. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej. 2. Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów.
58 Zob. K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Radę Ministrów, w: Podstawowe problemy stosowania, jw., s. 85-87. (Na podstawie opracowania A. Proksy).
174
Ustrojodawca nadał Radzie Gabinetowej określony kształt ustrojowy, który wyznaczają przesłanki jej zwoływania przez prezydenta, organizacja, tryb obradowania, a także rozdzielenie funkcjonalne Rady Gabinetowej i Rady Ministrów. Przesłanka zwołania Rady wyraźnie przypisuje Radzie Gabinetowej funkcję konstytucyjnoustrojowej instytucji współdziałania Prezydenta RP i Rady Ministrów w zakresie kreowania polityki państwa w sprawach szczególnej wagi społecznej, politycznej, międzynarodowej itp. Jednym słowem, zakres tych spraw przedmiotowo pokrywa się z funkcją ustrojową RM prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej RP. Wydaje się, że Rada Gabinetowa obejmuje także sprawy objęte funkcjami ustrojowymi Prezydenta RP. Mamy na uwadze sprawy polityki zagranicznej, obronności i bezpieczeństwa państwa, które z mocy postanowień konstytucji stanowią wspólny obszar zakresu działania przedmiotowego (funkcjonalnego) obu organów dualistycznej egzekutywy. W literaturze konstytucyjnoprawnej wskazuje się kryterium spraw objętych obradami Rady Gabinetowej, a mianowicie sprawy, w których określone działania miałby podejmować rząd59.
Powstaje naturalnie podstawowe pytanie, czy praktyka stosowania art. 141 konstytucji koresponduje z konstytucyjną koncepcją i charakterem Rady Gabinetowej. Na wstępie warto odpowiedzieć sobie na pytanie, czy omawiana instytucja w praktyce ustrojowej stanowi trwałą płaszczyznę współdziałania konstytucyjnych organów dualistycznej egzekutywy prezydenta i RM. W ciągu siedmiu lat formalnej jej egzystencji ustrojowej odbyło się łącznie 9 posiedzeń Rady Gabinetowej. Znaczącą wymowę posiada zestawienie jej posiedzeń w poszczególnych okresach funkcjonowania rządów J. Buzka i L. Millera. Inauguracyjne posiedzenie Rady Gabinetowej odbyło się 27 stycznia 1998 r. Do końca kadencji rządu J. Buzka Rada zebrała się jeszcze dwukrotnie (23 II 1999 r. i 4 IX 2001 r.), łącznie odbyła w tym okresie 3 posiedzenia. W czasie funkcjonowania rządu Millera posiedzenia Rady Gabinetowej były zwoływane znacznie częściej: 2002 r. 3 posiedzenia (21 II 2002 r., 6 XI2002 r., 19 XII 2002 r.), 2003 r. 2 posiedzenia (20 HI 2003 r. i 6 XI 2003 r.), zaś w roku 2004 odbyło się jedno posiedzenie (29 III 2004 r.). W okresie funkcjonowania dwóch rządów M. Belki od 2 V 2003 r. do końca 2004 r. (uwzględniamy działalność pierwszego rządu w okresie 2 V 2004 r. 11 VI 2004 r., włącznie z wykonywaniem obowiązków zdymisjonowanej RM) prezydent A. Kwaśniewski nie zaprosił całej RM na wspólne posiedzenie w formule obrad Rady Gabinetowej.
Wydaje się, że tę wyraźnie widoczną różnicę intensywności korzystania przez prezydenta z prerogatywy zwoływania Rady Gabinetowej możemy wiązać z polityczną orientacją Prezydenta RP i rządu J. Buzka oraz L. Millera. Powszechnie znany jest w świecie polityki, opisywany w doktrynie60, niezbyt przychylny stosu-
5 Zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 141, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, 1.1, Warszawa 1999, s. 1 (uwaga 2).
60 Zob. S. Patyra, Pozycja ustrojowa ifunkcje Prezesa Rady Ministrów założenia konstytucyjne a praktyka, maszynopis raportu z badań, opracowany w ramach grupy tematycznej: System rządu
175
nek premiera J. Buzka i jego ministrów do tej formy ustrojowej kontaktów z prezydentem A. Kwaśniewskim. Zupełnie inny układ polityczny, przynajmniej formalnie, występował w sferze stosunków politycznych prezydenta z rządem L. Millera. Rządowy i prezydencki ośrodek władzy można byłoby zaliczyć do tej samej lewicowej orientacji politycznej. Polityczna tożsamość głowy państwa i większościowej koalicji parlamentarnej, jak również osobista znajomość piastunów urzędu premiera i urzędu prezydenta niewątpliwie powodowała większą aktywność podejmowania współdziałania między tymi ośrodkami władzy wykonawczej. Oczywiście Rada Gabinetowa nie była jedynym obszarem, formą politycznoustro-jową wymiany informacji, podejmowania wspólnie problemów politycznych i gospodarczych w ramach polityki prowadzonej przez rząd.
W naszej ocenie praktyka ustrojowa funkcjonowania Rady Gabinetowej rozmija się z założeniami i wizją ustrojodawcy na temat charakteru i roli tej instytucji ustrojowej. Uwaga powyższa dotyczy generalnie całej praktyki, obejmującej okres 7 lat obowiązywania konstytucji. Rada Gabinetowa jako instytucja ustrojowa koordynacji i niewiążącego prawnie oba ośrodki władzy wykonawczej ustalania głównych kierunków prowadzenia polityki zagranicznej, obronnej, bezpieczeństwa państwa oraz rozwiązywania wewnętrznych problemów społecznych nie była należycie wykorzystana. Oczy wiście ustrojodawca nie zakładał, że będzie to instytucja stale funkcjonująca, lecz powinna być zwoływana w sprawach szczególnej wagi. Praktyka poszła chyba w drugą skrajność, którą można określić jako nadanie jej charakteru instytucji dekoracyjnej, zwoływanej raczej okazjonalnie. Inaczej chyba nie można jej ocenić, jeśli jest ona zwoływana 2-3 razy do roku, albo jeszcze rzadziej raz na 3 lata.
Można rozumieć motywacje niezbyt częstego zwoływania Rady Gabinetowej w drugim okresie jej funkcjonowania (2002-2004). Jej rola politycznoustrojowa mogła tracić na znaczeniu praktycznym, skoro prezydent posiadał inne możliwości polityczne, sprzyjającą atmosferę polityczną do osobistych kontaktów z premierem, ministrami czy całym rządem.
Wydaje się, że znaczenie Rady Gabinetowej nabiera, w każdym razie tak powinno być, znaczenia w warunkach kohabitacji politycznej prezydenta i parlamentarnej większości rządzącej (rządu). Z myślą o takiej sytuacji politycznej w układzie dualistycznej egzekutywy ustrojodawca ustanowił Radę Gabinetową jako formalną instytucję ustrojową zapewniającą konieczne ich współdziałanie. Praktyka wskazuje raczej na to, że różnice polityczne między rządem J. Buzka i prezydentem A. Kwaśniewskim, budowane raczej na płaszczyźnie podziałów historyczno-politycznych między prawicowymi a lewicowymi formacjami politycznymi, przeszkadzały im we współdziałaniu na rzecz rozwiązywania problemów państwa.
(Sejm Prezydent Rada Ministrów), pod kierunkiem profesora M. Grzybowskiego, dotyczących projektu badawczego .Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RF' (Nr PBZ-MIN 003/H02/2002), s. 47-49.
176
Ważnym zagadnieniem jest rozumienie przez prezydenta "spraw szczególnej wagi" jako konstytucyjnej przesłanki zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej. Analiza dotychczasowych jej posiedzeń pozwala na ustalenie pewnych kategorii spraw, będących przedmiotem obrad tego ciała. Są to najczęściej aktualne problemy ustroju państwa, reformy społeczne i gospodarcze, sytuacja finansów publicznych oraz sprawy polityki zagranicznej państwa. Tematyka obrad obejmowała również zagadnienia związane z przystąpieniem Polski do NATO oraz dotyczące procesu negocjacji i stanu przygotowań Polski do integracji z Unią Europejską61.
Przegląd ogólny tematyki posiedzeń Rady Gabinetowej wskazuje, że sprawy podjęte w czasie wszystkich obrad należą niewątpliwie do kategorii spraw istotnych dla państwa. W naszej ocenie tematyka posiedzeń Rady Gabinetowej spełniała konstytucyjne kryteria "spraw szczególnej wagi dla państwa". Rada Gabinetowa nie była zwoływana z błahego powodu. Nie były to sprawy małej rangi politycznej, dające jedynie pretekst do "wypicia razem kawy"62.
61 Pierwsze posiedzenie Rady Gabinetowej zostało zwołane w celu omówienia spraw ustrojowych, gospodarczych i polityki zagranicznej państwa. Tematyka obrad obejmowała: 1) problematykę wdrażania postanowień nowej Konstytucji z 1997 r. jako zasadniczą przesłankę umacniania demokracji i zbudowania państwa prawa w Polsce, 2) podstawowe założenia reform ustrojowych, planowanych do realizacji przez koalicję rządzącą AWS-UW, w tym reforma decentralizacji administracji publicznej, 3) potrzebę przeprowadzenia reformy finansów publicznych, służby zdrowia, systemu emerytalno-ren-towego, 4) włączenie do polityki zagranicznej mocnego akcentu w zakresie rozwoju współpracy międzynarodowej państw Europy Środkowej, 5) stan przygotowań Polski do negocjacji z Unią Europejską, 6) zagadnienia programu modernizacji Sił Zbrojnych. Uczestnicy obrad Rady Gabinetowej wskazywali także na konieczność, zgodnego z zasadami konstytucji, współdziałania prezydenta i rządu, dla dobra Polski. Drugie posiedzenie Rady Gabinetowej było poświęcone omówieniu: 1) stanu przygotowań do integracji z NATO i oceny traktatu w sprawie przystąpienia do tej strąktury polityczno-wojskowej, 2) procesu wdrażania reform ustrojowych, gospodarczych i społecznych, podjętych przez rząd J. Buzka, a także 3) prognoz gospodarczych na najbliższy okres związanych z realizacją budżetu państwa. Następne posiedzenie było natomiast poświęcone w całości sytuacji finansów publicznych. Tematyka obrad była związana z aktualnymi w tym czasie problemami poważnego zadłużenia państwa i krytycznym stanem finansów publicznych. Prezydent w swoim wystąpieniu wprowadzającym do dyskusji wprost zaznaczył, że sytuację stanu finansów publicznych traktuje jako sprawę najwyższej wagi państwowej. Kolejne, czwarte w kolejności, posiedzenie Rady Gabinetowej zwołane z udziałem rządu L. Millera było poświęcone trzem zagadnieniom: 1) polityce gospodarczej rządu, 2) procesowi negocjacji z Unią Europejską i 3) polityce wschodniej Polski. Piąte i szóste posiedzenie w całości dotyczyło strategii rozwoju Polski, zwłaszcza w perspektywie integracji Polski z Unią Europejską. Na następnym, siódmym posiedzeniu Rada Gabinetowa podjęła ponownie problematykę reformy finansów publicznych, a z nowych tematów omówiła założenia reform gospodarczych i społecznych rządu L. Millera, ujętych hasłowo jako "program reform wicepremiera J. Hausnera". Dwie ostatnie Rady Gabinetowe były poświęcone omówieniu spraw związanych ze stanem przygotowań Polski do integracji europejskiej oraz oceną końcową negocjacji unijnych (dziewiąte posiedzenie), bilansującą również stan ustawodawstwa polskiego w perspektywie nowych warunków ustrojowych funkcjonowania polskiego systemu prawnego. Zob. Serwis informacyjny Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (http://www.prezydent.p1/ser./index.php3).
62 Rada Gabinetowa była postrzegana w początkowym okresie jej funkcjonowania na gruncie Konstytucji z 1997 r. jako instytucja niskiej rangi politycznej. Profesor L. Falandysz krytycznie oceniał jej znaczenie ustrojowe ,JVic nie mogą zrobić, tylko razem kawę sobie wypiją". Zob. MA.S., Kawa na szczycie, "Rzeczpospolita" z 27 stycznia 1998 r., nr 22 (4882), s. 2.
177
Wydaje się, że tematykę obrad Rady Gabinetowej możemy odczytywać jako wyraz priorytetów prezydenta w sprawach polityki państwa. Interesującym zagadnieniem byłoby ustalenie, w jakim stopniu sprawy omawiane na posiedzeniach Rady Gabinetowej zostały przetworzone w decyzje rządu i prezydenta, podejmowane już przez każdy z tych organów egzekutywy samodzielnie w oparciu o własną sferę kompetencji. Nasze badania niestety nie obejmowały już tego zagadnienia.
Kolejny, trzeci, zasadniczy obszar funkcjonowania Rady Gabinetowej stanowi problematyka spraw organizacyjnych i proceduralnych. Rada Gabinetowa jest specyficznym bytem konstytucyjnym, którego egzystencja ustrojowa, ale także praktyka funkcjonowania, opierają się na jednym ogólnym artykule konstytucji. W istocie ustrojodawca pozostawił znaczny margines swobody, z punktu widzenia zagadnień praktycznych, do rozstrzygnięć na płaszczyźnie praktyki ustrojowej. Była podjęta próba uregulowania normatywnie, aktami prawa wewnętrznego, spraw proceduralnych. Niestety ta droga uszczegółowienia regulacji konstytucyjnej okazała się niemożliwa do zrealizowania z przyczyn natury prawnoustrojowej. Stanęły na przeszkodzie względy konstytucyjne, sposób uregulowania ustrojowego RM i urzędu prezydenta jako organów konstytucyjnych, względem siebie autonomicznych ustrojowo i organizacyjnie.
W praktyce ustrojowej tryb zwoływania Rady Gabinetowej polega na tym, że stosowne zaproszenie do prezesa RM i członków rządu adresuje prezydent, który proponuje tematykę posiedzenia. Oczywiście wcześniej zwykle odbywa się procedura uzgodnieniowa, przedmiotem której jest ustalenie terminu posiedzenia, ale także przedmiotu obrad. Posiedzenie Rady Gabinetowej w praktyce poprzedza również spotkanie robocze prezesa RM i prezydenta. Posiedzenia Rady Gabinetowej odbywają się w siedzibie urzędowania głowy państwa, w Pałacu Prezydenckim w Warszawie. W obradach Rady Gabinetowej uczestniczą z mocy postanowień konstytucji Prezydent RP i Rada Ministrów w składzie konstytucyjnym (art. 147 konstytucji). Posiedzeniu przewodniczy prezydent. Przepisy konstytucyjne nie rozstrzygają o uczestnictwie w posiedzeniu Rady Gabinetowej innych jeszcze osób. W praktyce przyjęto zwyczaj, że prezydent jako gospodarz spotkania zaprasza na posiedzenie swoich najbliższych współpracowników. Zwykle uczestniczyli w posiedzeniu Rady Gabinetowej szef Kancelarii Prezydenta i szef Gabinetu Prezydenta. Posiedzenie Rady Gabinetowej obejmuje rozpatrzenie spraw przedstawionych w tzw. porządku dziennym posiedzenia. Zdarzyło się jednakże raz, że posiedzenie Rady Gabinetowej zostało przerwane i odroczone na kilka tygodni. Po upływie terminu odroczenia Rada Gabinetowa zebrała się na kolejne posiedzenie w celu dokończenia obrad w zakresie spraw wcześniej omawianych63.
Przypadek ten dotyczył posiedzenia Rady Gabinetowej w dniu 5 listopada 2002 r., której przedmiotem obrad była problematyka strategii rozwoju Polski. Prezydent zarządził przerwę w posiedzeniu Rady na kilka tygodni. W swoim oświadczeniu podał uzasadnienie zarządzenia przerwy argumentując wagą tematyki posiedzenia oraz koniecznością przeprowadzenia głębszej analizy kwestii
178
4. KOMPETENCJE PRAWOTWÓRCZE PREZYDENTA W PRAKTYCE USTROJOWEJ
A. AKTY PRAWNE PREZYDENTA W ŚWIETLE REGUŁACH KONSTYTUCYJNEJ
Na gruncie Konstytucji z 1997 r. została przeprowadzona przejrzysta i klarowna, w naszej ocenie, koncepcja rozdzielenia prawnych form działania Prezydenta RP oraz jego kompetencji prawotwórczych. Obecnie wykonywanie konstytucyjnych i ustawowych kompetencji prezydent realizuje w formie aktów urzędowych. Jest to nowa kategoria konstytucyjna formy działań urzędowych prezydenta. Natomiast wydawanie aktów normatywnych stanowi wyodrębnioną sferę kompetencji konstytucyjnych. Oczywiście akty urzędowe głowy państwa mogą przybierać postać prawną, czyli aktów prawnych, określonych w art. 142 konstytucji, albo mogą przejawiać się w formie konwencjonalnych czynności faktycznych (np. podpisywanie ustaw, ratyfikowanie umów międzynarodowych).
Kompetencje prawotwórcze prezydenta obejmują prawo wydawania rozporządzeń i zarządzeń jako aktów wykonawczych oraz prawo wydawania postanowień w zakresie realizacji kompetencji w sprawach indywidualnych i konkretnych. Szczególną kompetencją prawotwórczą jest ustawodawstwo delegowane, które polega na wydawaniu na podstawie postanowień art. 234 konstytucji rozporządzeń z mocą ustawy. Jest to klasyczna kompetencja prezydenta, rezerwowana dla niego w zakresie wykonywania władzy rezerwowej w państwie na wypadek stanu wojny. Obszar tej władzy rezerwowej obejmuje ustawodawstwo, klasyczną funkcję parlamentu wykonywaną w warunkach pokojowych na zasadzie wyłączności.
W ciągu siedmiu lat obowiązywania konstytucji nie powstały przesłanki konstytucyjne, warunkujące skorzystanie przez prezydenta z przysługujących mu uprawnień ustawodawcy. Natomiast wykonywanie w praktyce ustrojowej pozostałych kompetencji prawotwórczych należało do jednego z aktywniejszych obszarów działalności ustrojowej głowy państwa. Ten obszar funkcjonowania prezydenta obejmuje funkcjonalnie klasyczna działalność egzekutywy wykonywanie prawa rangi ustawowej.
B. WYDAWANIE AKTÓW NORMATYWNYCH ART. 142 UST. 1 KONSTYTUCJI
Prezydent RP jest jednym z konstytucyjnych organów państwa, który wydaje rozporządzenia (art. 142 ust. 1 w związku z art. 92 konstytucji). Rozporządzenia prezydenta wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty prezesa RM (art. 142
poruszonych w dyskusji. Zob. Serwis informacyjny jw. (posiedzenie Rady Gabinetowej w dn. 6 listopada 2002 r.), s. 1.
179
ust. 2). Zasadą jest kontrasygnowanie przez premiera każdego z rozporządzeń przed przedłożeniem do podpisu prezydentowi. W wielu przypadkach normy ustawowe określają bezpośrednio podmioty, które występują do prezydenta o wydanie rozporządzenia, rzadkością jest jednak wskazanie zakresu regulacji poprzez wytyczne.
Na wniosek wydawane są m.in. rozporządzenia w sprawie ustalenia stanowisk sędziowskich oraz liczby wiceprezesów (dot. NSA i SN), a także wynagrodzenia sędziów64.
Zasadą jest wówczas gdy materia aktu wykonawczego obejmuje zakres określony w art. 92 ust. 1 konstytucji że prezydent wydaje rozporządzenia wtedy, kiedy upoważnienie ustawowe odnosi się do zarządzenia. Prezydent po wejściu w życie konstytucji wielokrotnie odwoływał się do regulacji konstytucyjnej jako podstawy prawnej zmiany rangi aktu wykonawczego. Po wskazaniu, iż wejście w życie konstytucji wymaga dostosowania systemu źródeł prawa do wymogów określonych przez ustawę zasadniczą, prezydent zauważał, że w związku z powyższym mimo braku w ustawie delegacji do uregulowania w drodze rozporządzenia materii, będącej przedmiotem projektowanego aktu, oraz ze względu na okoliczność, że konstytucję zgodnie z jej art. 8 ust. 2 stosuje się bezpośrednio dla regulacji prawnej przyjęto formę rozporządzenia65. Na przykład w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia dotyczącego ustalenia liczby sędziów i prezesów SN66 prezydent wskazał, że formą aktu wykonawczego na gruncie art. 92 konstytucji jest rozporządzenie, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 1 w związku z art. 142 ust. 1 zarządzenia prezydenta mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe mu. Także później względy konstytucyjne przesądzały o randze aktu wykonawczego wydawanego przez prezydenta. Taka sytuacja miała także m.in. miejsce w latach 2001 i 2004, kiedy to prezydent wydał rozporządzenia67 w sprawie opuszczenia flagi państwowej RP. We wskazanych przypadkach występowała kolizja między normą ustawową, zawierającą upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, a normą stanowiącą podstawę konstytu-
64 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w NSA oraz liczby wiceprezesów; rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 18 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby stanowisk sędziowskich w SN oraz liczby prezesów; rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie wysokości mnożnika ustalającego wynagrodzenie zasadnicze sędziego Sądu Najwyższego oraz stawek dodatku funkcyjnego.
65 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie określenia niektórych praw i obowiązków pracowników administracyjnych i obsługi Sądu Najwyższego oraz rozporządzenie prezydenta z dnia 10 maja 1998 r. w sprawie zasad wynagradzania oraz wymogów kwalifikacyjnych pracowników KRRiTV.
66 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 9 lipca 1998 r. w sprawie ustalenia liczby sędziów i prezesów Sądu Najwyższego.
67 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 12 września 2001 r. oraz z dnia 4 stycznia 2005 r. w sprawie opuszczenia flagi państwowej Rzeczypospolitej Polskiej.
180
cyjną czynności urzędowych prezydenta (art. 92 ust. 1 w związku z art. 142 ust. 1 konstytucji).
Aktywność prezydenta w zakresie wydawania aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym wiąże się ściśle z decyzjami ustawodawcy zwykłego, który rozstrzyga o powierzeniu organowi państwa wydania rozporządzenia68.
Analiza materii objętej rozporządzeniami wydanymi przez prezydenta, po wejściu w życie Konstytucji pozwala na wskazanie zakresu spraw poddanych tej formie regulacji. Są to m.in. zagadnienia: dotyczące sądownictwa, wynagrodzeń osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, uposażeń żołnierzy, procedury w sprawach dotyczących obywatelstwa polskiego, procedury dotyczące nadawania orderów i odznaczeń, wyborów uzupełniających do Senatu. Liczną grupę rozporządzeń stanowią akty prawne, na mocy których następuje uznanie za pomnik przyrody określonych obiektów. Uznać należy, że realizowane w praktyce rozporządzenia odpowiadają jego konstytucyjnej pozycji ustrojowej.
Ze względu na to, że prezydent wykonuje swoje zadania przy pomocy odrębnego organu Kancelarii Prezydenta RP (art. 143 konstytucji), a ponadto w zakresie dotyczącym zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi za pomocą Biura Bezpieczeństwa Narodowego ustrojodawca powierzył prezydentowi prawo wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93, bez wymogu kontrasygnaty premiera69.
Trzy zarządzenia (nadanie statutu Kancelarii Prezydenta RP oraz jego zmiany) wydane zostały na podstawie art. 143 konstytucji. Pozostałe zarządzenia dotyczące organizacji Biura Bezpieczeństwa Narodowego, wynagrodzenia pracowników Kancelarii Prezydenta RP oraz składu Społecznego Komitetu Ochrony Zabytków Krakowa wydane zostały na podstawie przepisu ustawy. Akty te mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Ich wydanie łączy się ściśle z z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych podległych prezydentowi (Kancelarii Prezydenta RP oraz Biura Bezpieczeństwa Narodowego). Wydawanie przez prezydenta zarządzeń dotyczących Społecznego Komitetu Ochrony Zabytków Krakowa łączy się z powierzeniem przez ustawodawcę obsługi organizacyjnej tego Komitetu Kancelarii Prezydenta RP.
Wyłączną podstawą zarządzeń w sprawie statutu Kancelarii Prezydenta RP jest art. 143 konstytucji. Te akty normatywne głowy państwa są więc formą bezpośredniego stosowania konstytucji, a konkretnie art. 143. Szczególny charakter miało
68 Z analizy statystycznej wynika, że Prezydent RP po wejściu w życie konstytucji wydal: w 1997 r.
4 rozporządzenia, w 1998 r. 7 rozporządzeń, w 1999 r. 4 rozporządzenia, w 2000 r. 14 rozporządzeń, w 2001 r. 5 rozporządzeń, w 2002 r. 4 rozporządzenia, w 2003 r. 9 rozporządzeń, w 2004 r. 23 rozporządzenia.
69 Prezydent RP po wejściu w życie konstytucji wydal: w 1998 r. 3 zarządzenia, w 1999 r.
2 zarządzenia, w 2000 r. jedno zarządzenie, w 2001 r. jedno zarządzenie, w 2002 r. 5 zarządzeń, w 2003 r. jedno zarządzenie, w 2004 r. brak wydanych zarządzeń.
181
zarządzenie z dnia 23 grudnia 2000 r. zmieniające zarządzenie w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezydenta RP, w którym obok art. 143 jako podstawy wydania aktu wskazano, że jest ono wydane "w związku z upływem kadencji sprawowania urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej". Występuje więc w przypadku tego aktu urzędowego szczególnego rodzaju podstawa konstytucyjna normę upoważniającą do wydania zarządzenia połączono z pośrednim odwołaniem się do innej regulacji konstytucyjnej (art. 127 ust. 2 określający 5-letnią kadencję prezydenta).
Analiza aktów normatywnych wydawanych przez prezydenta w formie zarządzeń pozwala na wyróżnienie dwóch kategorii tych aktów: 1) zarządzeń, dla których wyłączną podstawą jest norma konstytucyjna; 2) zarządzeń, dla których wyłączną podstawą jest delegacja zawarta w ustawie.
Prezydent wydając akty podustawowe stosował zatem konstytucję w dwóch formach:
bezpośrednio, w przypadku odwołania się w podstawie prawnej aktu do art. 143,
pośrednio, w przypadku niedostosowania delegacji ustawowej do standardów z art. 92 ust. 1 konstytucji, wskazując w uzasadnieniu projektu rozporządzenia na art. 8 ust. 2 jako tytuł do wydania aktu normatywnego tej rangi.
Prezydent w praktyce prawodawczej uwzględniał więc zasady dotyczące konstytucyjnego systemu źródeł prawa określone w rozdziale III konstytucji, znajdując uzasadnienie dla realizacji ustawowych uprawnień do wydania aktu wykonawczego w formie rozporządzenia na zasadzie bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej.
5. UWAGI KOŃCOWE |
"I
W tym rozdziale objęto merytoryczną analizą stosowanie konstytucji przez prezydenta w podstawowych obszarach jego aktywności ustrojowej. Z konieczności musiała to być analiza selektywna. Przyjęte kryteria oceny praktyki ustrojowej doboru materii konstytucyjnych były następujące: 1) ustalenie form prawnych stosowania przepisów regulujących działalność ustrojową prezydenta oraz charakteru uwarunkowań przesądzających o zakresie i sposobie stosowania konstytucji, 2) ustalenie, jakie problemy natury prawnej lub politycznoustrojowej występują w praktyce ustrojowej, związane z działalnością na gruncie przepisów ustawy zasadniczej oraz 3) ustalenie, jakie wnioski wynikają z praktyki ustrojowej dla oceny założeń doktrynalnych oraz normatywnych rozwiązań usytuowania urzędu Prezydenta RP w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej.
Przeprowadzone rozważania w zakresie bezpośredniego stosowania oraz współstosowania przepisów konstytucji w działalności ustrojowej urzędu prezydenta prowadzą do kilku zasadniczych konkluzji końcowych.
182
1) Stosowanie w praktyce ustrojowej konstytucji w działalności prezydenta odbywa się w dwóch podstawowych formach: a) bezpośredniego (samoistnego) stosowania ustawy zasadniczej; b) stosowania pośredniego konstytucji w trybie współstosowania konstytucji i ustawy wskazanej w ustawie zasadniczej i niezbędnej do stosowania konstytucji lub jej pośredniego stosowania w trybie współstosowania jej i uchwały Sejmu regulamin Sejmu RP, który jest aktem wykonawczym do konstytucji (art. 112 konstytucji).
2) Praktyka stosowania konstytucji, w formach wyżej wymienionych jest w pierwszej kolejności zdeterminowana normami konstytucyjnymi. Konstytucja przesądza, że w niektórych obszarach funkcjonowania (działalności) prezydenta normy konstytucyjne są stosowane w drodze ustawodawstwa zwykłego. Dotyczy to w szczególności spraw zagranicznych, obronności i bezpieczeństwa państwa, w stosunkach z organami władzy ustawodawczej oraz w zakresie niektórych klasycznych uprawnień głowy państwa (np. sprawy obywatelstwa). W tym zakresie realizowana jest metoda współstosowania konstytucji i ustaw.
3) W praktyce funkcjonowania prezydenta istotnego znaczenia nabiera bezpośrednie samoistne stosowanie norm konstytucji. Jest to zespół kilkunastu jej przepisów, które stanowią normatywną podstawę działalności prezydenta. Rola pra-wnoustrojowa bezpośredniego stosowania konstytucji w tym obszarze funkcjonowania urzędu prezydenta jest o tyle istotna, że dotyczy sfery relacji ustrojowych głowy państwa w stosunku do parlamentu i RM.
f, 4)>W świetle praktyki w pełni uprawniony jest wniosek, że bezpośrednie stosowanie konstytucji wzmacnia pozycję ustrojową prezydenta w zakresie jego roli w arbitrażu politycznym wobec parlamentu, częściowo'wobec RM. Legitymacja do podejmowania określonych aktów urzędowych jest zawarta tylko w normie konstytucyjnej. Prezydent wykonując swoje kompetencje powołuje się jedynie na bezpośrednie obowiązywanie normy konstytucyjnej.
Wniosek ten jest formułowany na podstawie analizy stosowania kilku przepisów regulujących uprawnienia samoistne prezydenta, a stosowane przez niego w ramach funkcji arbitrażu politycznego. Nie wszystkie przepisy konstytucyjne związane z tą rolą znalazły zastosowanie w dotychczasowej praktyce, np. uprawnienie do skrócenia kadencji izb parlamentu. Ocena funkcji arbitrażu politycznego nie może zatem być pełna. Niemniej można ostrożnie formułować wniosek, że na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. instrumenty prawne arbitrażu politycznego są niedostateczne względem zadań ustrojowych prezydenta i chyba oczekiwań społecznych co do skuteczności jego działalności ustrojowej. Można tu mówić o pewnej dysfunkcji mandatu prezydenta, opartego na bezpośredniej legitymacji politycznej, a prawnymi instrumentami realizacji zadań ustrojowych. Można w szczególności rozważyć de legeferenda postulat wyposażenia prezydenta w konstytucyjne prawo skrócenia kadencji parlamentu nie ograniczone sztywno warunkami konstytucyjnymi.
5) Analiza praktyki stosowania przepisów konstytucji w działalności ustrojowej prezydenta wskazuje, że ok. 2/3 przepisów dotyczących jego uprawnień
\
znalazło już zastosowanie. Oznacza to, że ustawa zasadnicza pełni rolę podstawowego regulatora działalności urzędu prezydenta w systemie ustrojowym. Tę rolę konstytucji wzmacnia fakt, że regulacje ustawowe spełniają drugorzędną funkcję w sferze ukształtowania podstaw normatywnych jego pozycji i funkcjonowania. Rysuje się tu pewna prawidłowość ustrojowa, a mianowicie to, że regulacje ustawowe dotyczą przede wszystkim tych obszarów aktywności ustrojowej, które związane są z jego zadaniami w strukturze władzy wykonawczej, a ta poddana jest reglamentacji ustawowej. Oczywiście ustawy regulują szczegółowo wykonywanie również niektórych kompetencji prezydenta właściwych roli głowy państwa.
6) Natomiast przepisy konstytucji, które dotychczas nie znajdowały zastosowania, to te, które dotyczą władzy rezerwowej prezydenta lub arbitrażu politycznego i są przewidziane na szczególne okoliczności polityczne, społeczne lub militarne w państwie. Są to przepisy konstytucji, określone np. w art. 234, art. 98 ust. 4, art. 116 ust. 2, art. 229-239.
7) Intensywność stosowania konstytucji w działalności prezydenta jest zróżnicowana. Pierwszą grupę stanowią przepisy ustawy zasadniczej, które określają kompetencje prezydenta, wykonywane w praktyce konstytucyjnej rutynowo (np. podpisywanie ustaw, ratyfikowanie umów międzynarodowych, dokonywanie zmian w składzie rządu). W tym obszarze występuje duża intensywność stosowania konstytucji, jednakże są to przepisy określające kompetencje, które prezydent wykonuje na wniosek podmiotów zewnętrznych. Drugą grupę zaś stanowią te przepisy konstytucji, które prezydent stosuje z własnej inicjatywy. Są to przepisy określające jego kompetencje dotyczące inicjatywy ustawodawczej, weta ustawodawczego, wniosków do TK, zwoływania Rady Gabinetowej. Można zatem stwierdzić, że w tej grupie przepisów stosowanie norm konstytucji jest warunkowane subiektywnym podejściem, motywacją polityczną oraz względami natury społecznej lub prawnej prezydenta w stosunku do tej sfery wykonywania kompetencji konstytucyjnych.
Ciekawym zjawiskiem są motywy, którymi kieruje się prezydent realizując swoje funkcje ustrojowe: a) kieruje się przesłankami prawnymi (konstytucyjnymi) związanymi z funkcją ustrojową strażnika konstytucji; dowodzą tego analizy weta i wniosków o TK, a także niektórych inicjatyw ustawodawczych; b) przesłankami społecznymi; c) przesłankami politycznymi.
8) Analizując praktykę ustrojową stosowania przepisów konstytucji, zauważamy określone problemy z interpretacją niektórych przepisów oraz kolizję norm kompetencyjnych prezydenta i Rady Ministrów we wspólnych obszarach ich funkcjonowania. Dotyczy to m.in. stosowania art. 133 ust. 1 pkt 2, art. 154 ust. 1 konstytucji.
9) Nie wszystkie regulacje konstytucyjne kompetencji Prezydenta RP są doskonałe pod względem legislacyjnym. Można ewentualnie przyjąć, że ustrojodawca świadomie zastosował w przepisach duże pola luzu interpretacyjnego, pozostawiając praktyce ustrojowej zadanie dookreślenia procedur bądź reguł postępowania (np. uregulowanie ustroju Rady Gabinetowej). W tym rozdziale zwracamy uwagę
184
na zjawisko występowania precedensowych zastosowań niektórych przepisów konstytucyjnych, anie stałej praktyki, właściwej ukształtowanym zwyczajom konstytucyjnym. Stosunkowo ograniczona w czasie praktyka ustrojowa nie stwarza wystarczających podstaw do jej oceny w sposób jednoznaczny, a w szczególności, czy można już zauważyć jakieś trwałe tendencje czy też określone kierunki interpretacji Konstytucji RP. Uwagi powyższe odnoszą się do oceny funkcjonowania urzędu Prezydenta RP w praktyce ustrojowej.
Aleksander Proksa
BEZPOŚREDNIE STOSOWANIE KONSTYTUCJI RP PRZEZ RADĘ MINISTRÓW
1. ZMIANY W SKŁADZIE RM
Dokonywanie zmian w składzie Rady Ministrów w okresie funkcjonowania rządu wyłonionego po wyborach parlamentarnych niejednokrotnie budziło wątpliwości w praktyce. W szczególności w okresie obowiązywania art. 68 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym1 (zwanej dalej m.k.), podstawowy spór prawnokonstytucyjny dotyczył związania prezydenta złożonym przez prezesa Rady Ministrów wnioskiem o dokonanie takich zmian. Ponieważ w przepisie art. 68 ust. 2 m.k. posłużono się zwrotem "Prezydent może", praktyka zinterpretowała to jako przyznanie przez ustrojodawcę prezydentowi kompetencji do uwzględnienia lub odmowy uwzględniania wniosku premiera. Także większość przedstawicieli doktryny zaaprobowała taką interpretację art. 68 ust. 2 m.k.2, zwłaszcza w kontekście wyróżnianych wówczas tzw. ministrów (resortów) prezydenckich (ministrowie: obrony narodowej, spraw wewnętrznych oraz spraw zagranicznych).
Dostrzegano także możliwość innej wykładni tego przepisu, która akcentuje możliwość, ale i obowiązek, działania prezydenta (a nie innego organu) i jedynie na wniosek prezesa RM jako organu wyłącznie uprawnionego do występowania z wnioskiem o dokonanie zmian w składzie rządu (niezależnie od sposobu jego powołania)3.
Mając powyższe na uwadze, ustrojodawca odmiennie sformułował obecnie obowiązujący art. 161 konstytucji. Zgodnie z jego brzmieniem "Prezydent Rze-
1 Dz.U. z 1992 r. nr 84, poz. 426, z późn. zm.
2 Tak np. Z. Witkowski, w: Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1988, s.199; R. Mojak, w: Prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 1995, s. 405; J. Łętowski, Administracja w "małej konstytucji"', w: ,Mala konstytucja" w procesie przemian ustrojowych w Polsce, pod red. M. Kruk, Warszawa 1993, s. 166.
3 Por. uwagi W. Sokolewicza do art. 161 konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001 (strony wymienne).
186
czypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, dokonuje zmian w składzie Rady Ministrów". Przytoczone brzmienie przepisu miało, w samym założeniu, usunąć wątpliwości co do związania prezydenta wnioskiem przedłożonym przez prezesa Rady Ministrów. Cel ten został zrealizowany o tyle, że brzmienie art. 161 wyłącza, jak się wydaje, definitywnie interpretację spotykaną poprzednio na gruncie art. 68 ust. 2 m.k., a zmierzającą w kierunku uznania za niezbędne osiągnięcie w tym zakresie przez premiera swoistego "porozumienia" z prezydentem, albo mówiąc inaczej, dokonania wcześniejszego uzgodnienia wnioskowanej następnie pisemnie zmiany w składzie RM4.
Odmienna niż poprzednio stylizacja przepisu o zmianach w rządzie, zwłaszcza użycie trybu orzekającego w zwrocie "Prezydent... dokonuje zmian...", z pewnością jest sformułowaniem kategorycznym i, co należy podkreślić, liczne przepisy, skonstruowane przy użyciu tej samej techniki legislacyjnej, interpretowane są na ogół w teorii oraz praktyce jako wyrażające (nakładające) obowiązek podjęcia określonego działania przez organ. Takie jest też przeważające stanowisko nauki prawa konstytucyjnego5.
Dotychczasowa praktyka stosowania art. 161 zdaje się jednak wspierać, a w każdym razie nie wyklucza takiego rozumienia tego przepisu, przy którym obowiązek prezydenta dokonania zmian w składzie Rady Ministrów nie jest rozumiany w sposób bezwzględny (absolutny), tj. wyłączający jakikolwiek wpływ głowy państwa na zmiany w rządzie dokonywane w trakcie jego funkcjonowania6. Wprawdzie takie stanowisko jest uznawane przez niektórych za odosobnione7, jednakże autorzy formułujący takie oceny są tu co najmniej niekonsekwentni, gdyż na gruncie innych postanowień konstytucji, dotyczących formowania rządu, zredagowanych przy użyciu tej samej techniki legislacyjnej (np. art. 154 konstytucji), skłonni są wyraźnie przyznać prezydentowi uprawnienie do oceny kandydatur przedstawionych przez premiera i odmowy powołania Rady Ministrów w zaproponowanym przez premiera składzie personalnym8. Przed sformułowaniem dalej idących wniosków w tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę na niektóre praktyczne aspekty stosowania omawianego przepisu.
W. Sokolewicz, jw.
5 Zob. np. Z. Witkowski, jw., s. 311; W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 1998, s. 347; tenże, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 1998, s. 193; M. Kruk, System rządów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,w: Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., pod red. W. Skrzydły, R. Mojaka, Lublin, 1998, s. 34; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 512; J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski, Warszawa 1999, s. 293; A. Kulig, Prawo konstytucyjne, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 1999, s. 239; L. Garlicki, Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bałabana, Kraków 2002, s. 142-143; S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 80.
6 Por. W. Sokolewicz, jw.
7 Tak L. Garlicki, jw., s. 143.
8 L. Garlicki, jw., s. 128.
187
Ze względu na częściowo odmienny stan prawny w zakresie ustawodawstwa zwykłego, wyróżnić można tu niejako dwa okresy funkcjonowania art. 161 konstytucji.
Pierwszy obejmuje okres od wejścia w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., tj. od dnia 17 października 1997 r., do dnia wejścia w życie, a ściślej do momentu zastosowania po raz pierwszy w praktyce, przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej9, w powiązaniu m.in. z przepisami art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów w ówczesnym brzmieniu10. Ustawa ta po nowelizacji z dnia 21 grudnia 2001 r. (ustawą
0 zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw11) nosi nazwę: ustawa o Radzie Ministrów12.
Zgodnie z art. 97 ustawy o działach administracji rządowej w pierwotnym brzmieniu, ustawa ta miała wejść w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Termin ten, wobec najoględniej mówiąc braku gotowości do wdrożenia przepisów ustawy do praktyki funkcjonowania RM, został jednak przesunięty na dzień 1 kwietnia 1999r. (nowelą ustawy o działach administracji rządowej z dnia 18 grudnia 1998 r.13). Także i ta data nie stała się jednak terminem wdrożenia przepisów ustawy do praktyki, co m.in. miało swoje konsekwencje w postaci powstania uzasadnionych wątpliwości co do podstaw prawnych działania ministrów i ministerstw po dniu
1 kwietnia 1999 r., aż do momentu utworzenia ministerstw w drodze rozporządzeń Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie pracy (co nastąpiło w październiku i listopadzie 1999 r.) oraz wydania przez prezesa Rady Ministrów tzw. rozporządzeń atrybucyjnych na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy. Należy przy tym zaznaczyć, że z dniem 10 września 1999 r. utracił moc art. 32 tej ustawy (o czym dalej).
Zaistniała sytuacja stała się przyczyną zamieszczenia w ustawie z 24 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw14, która weszła w życie 10 września 1999 r., przepisu art. 13, który zobowiązał prezesa RM do wydania wspomnianych rozporządzeń atrybucyjnych, tj. rozporządzeń określających zakresy działania ministrów kierujących działami administracji rządowej (tzw. ministrów działowych), najpóźniej do dnia 31 grudnia 1999 r. W rezultacie zakresy działania tych ministrów zostały ostatecznie określone po raz pierwszy w listopadzie 1999 r. (terminy dla poszczególnych ministrów były różne), a tym samym dopiero wówczas wdrożona została do praktyki ustawa o działach administracji rządowej.
9 Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1548, z późn. zm.
10 Dz. U. z 1996 r. nr 106, poz. 492.
11 Dz. U. z 2001 r. nr 154, poz. 1800.
12 T.j. Dz. U. z 2003 r. nr 24, poz. 199, z późn. zm.
13 Dz. U. z 1998 r. nr 162, poz. 1122.
14 Dz. U. z 1999 r.nr 70, poz. 778.
188
Do pełnego zobrazowania stanu prawnego w tym zakresie należy także dodać, że nowelą z 24 lipca 1999 r. uchylony został, jako wadliwy, art. 32 ustawy o organizacji i trybie pracy... Przepis ten w istocie nie znalazł zatem w praktyce zastosowania zgodnie z założeniami, które legły u podstaw jego uchwalenia. Mógłby on bowiem mieć znaczenie dla praktyki kształtowania składu RM (co obejmuje tak powoływanie nowej RM po wyborach parlamentarnych, jak i dokonywanie zmian w składzie już funkcjonującego rządu) tylko w razie powoływania ministrów zgodnie z przepisami ustawy o działach administracji rządowej, a zatem po utracie mocy przez ustawy o urzędach ministrów, co jak wcześniej opisano nastąpiło dopiero po uchyleniu omawianego przepisu.
Trzeba zaznaczyć, że wspomniany pierwszy okres stosowania art. 161 konstytucji w całości przypada na czas sprawowania urzędu prezesa Rady Ministrów przez J. Buzka.
Drugi z wyróżnionych wcześniej okresów, to okres od zastosowania przepisów ustawy o działach administracji rządowej, tj. od listopada 1999 r., do chwili obecnej. W okresie tym nie obowiązywały już "partykularne" ustawy o urzędach ministrów, z wyjątkiem ustawy z 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej15. Zatem poza ministrem obrony narodowej, wyraźnie wymienionym także w konstytucji (art. 134 ust. 2 i 5), a także ministrem sprawiedliwości (wymienionym w art. 187 ust. 1 pkt 1 konstytucji16), można było mówić o pewnej swobodzie (elastyczności) w kształtowaniu składu RM.
W pierwszym z wyróżnionych okresów stosowanie przepisu art. 161 nie wywołało w zasadzie większych wątpliwości. Jak bowiefn wcześniej zaznaczono, inaczej aniżeli miało to miejsce pod rządem art. 68 m.k., właściwie nie prowadzono w praktyce sporu o to, czy wniosek prezesa RM implikuje dokonanie przez prezydenta wnioskowanych zmian w składzie gabinetu (tj. odwołanie lub powołanie członka RM lub inne możliwe warianty zmian w jej składzie) czy też nie. Wobec określenia urzędów ministrów (resortów) oraz innych członków rządu (przewodniczącego Komitetu Badań Naukowych i przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej) w przepisach rangi ustawy, a także wobec braku sporów w innych sprawach łączących się z ukształtowaniem składu rządu (np. co do powołania wiceprezesów Rady Ministrów oraz łączenia stanowisk wiceprezesa RM i ministra) zmiany w składzie RM były, od strony prawnoustrojowej, stosunkowo proste.
Nie znaczy to jednak, że nie pojawiły się i nie były w tym zakresie rozważane i rozstrzygane żadne kwestie. Można i warto bowiem wskazać dwie takie kwestie, chociaż nie miały one zasadniczego, lecz drugorzędne jedynie znaczenie.
Pierwszą była kwestią powołania oraz zmian na stanowiskach ministrów-człon-ków RM, tj. tzw. ministrów bez teki. Po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia
15 Dz. U. z 1996 r. nr 10, poz. 56, z późn. zm.
16 Wymienienia wprost w tekście konstytucji ministra sprawiedliwości nie dostrzegł S. Patyra, jw., s. 74.
189
1997 r., odmiennie niż miało to miejsce na gruncie m.k., nie było już żadnych wątpliwości, że do składu Rady Ministrów mogą zostać powołani ministrowie nie kierujący żadnym z działów administracji rządowej, tzw. ministrowie bez teki, albo inaczej "zadaniowi". Zgodnie bowiem z art. 149 ust. 1 konstytucji, członkiem rządu może być także minister wypełniający zadania wyznaczone przez prezesa Rady Ministrów. W praktyce stosowania zarówno art. 154 ust. 1, jak i 161 konstytucji, prezydent wyraził natomiast oczekiwanie (czy wprost żądanie), aby we wniosku prezesa Rady Ministrów o powołanie ministrów "zadaniowych" w skład RM, stosowny wniosek premiera określał bliżej zakres zadań, które zamierza on powierzyć ministrom-członkom RM. Oczekiwanie prezydenta zostało przez ówczesnego premiera J. Buzka spełnione już przy powołaniu rządu pod jego kierownictwem 31 października 1997 r. i praktyka ta była następnie kontynuowana w odniesieniu do zmian w składzie Rady Ministrów dokonywanych na podstawie art. 161 konstytucji. Zakresy działania ministrów bez teki były określane w wydawanych niezwłocznie po ich powołaniu rozporządzeniach atrybucyjnych i były to pierwsze rozporządzenia atrybucyjne wydane na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie pracy
Drugą kwestią, która pojawiła się w omawianym okresie stosowania art. 161 konstytucji, było zagadnienie prawidłowości osnowy wniosku o powołanie lub odwołanie. Wnioski składane przez ówczesnego prezesa Rady Ministrów J. Buzka do prezydenta jednolicie i konsekwentnie mówiły o powołaniu lub odwołaniu "ze stanowiska". Dotyczyło to także przypadków powołania wiceprezesa RM, które to stanowisko, w owym czasie, inaczej aniżeli miało to miejsce na gruncie m.k., nigdy nie było sprawowane samodzielnie, lecz zawsze było łączone ze stanowiskiem ministra kierującego określonym działem administracji rządowej. Tak samo konsekwentnie formułowane były wnioski o powołanie "na stanowisko" przewodniczących wchodzących w skład RM komitetów (co dotyczyło Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej) oraz ministrów-członków Rady Ministrów, tj. ministrów bez teki.
Prezydent, traktując tak sformułowane wnioski za odpowiadające wymaganiom art. 161 konstytucji, uznał jednak za bardziej właściwe zmienić ukształtowaną na gruncie m.k. praktykę powoływania "na stanowisko" i odpowiednio odwoływania "ze stanowiska" i posłużył się w postanowieniach o zmianach w składzie RM formułą odpowiednio o powołaniu "na urząd" lub odwołaniu "z urzędu". Zwrotu tego prezydent użył po raz pierwszy w postanowieniu z 31 października 1997 r. o powołaniu prezesa Rady Ministrów17 i do chwili obecnej nadal stosuje go konsekwentnie, także we wszystkich postanowieniach o zmianach w składzie rządu dokonywanych na podstawie art. 161 konstytucji.
Trudno negować prawidłowość formalną tak sformułowanych postanowień prezydenta. Chyba nieco już jednak archaiczna formuła o powołaniu "na urząd"
M.P. nr81,poz. 786.
190
może niektórych razić jednak pewną sztucznością, zwłaszcza w odniesieniu do ministrów bez teki oraz przewodniczących komitetów. Praktyka taka została jednak zaakceptowana, chociaż należy zwrócić uwagę, że wnioski kolejnych premierów również są w tym zakresie konsekwentne, tj. nadal używa się zwrotu powołanie "na stanowisko" i odwołanie "ze stanowiska".
W drugim z wyróżnionych wcześniej okresów pojawiła się natomiast daleko ważniejsza i na pewno nie tylko terminologiczna, lecz rzeczywista (merytoryczna) kontrowersja dotycząca prima facie nazwy ministra, a w rzeczywistości zakresu kompetencji poszczególnych członków RM jako tzw. ministrów działowych, tj. ministrów kierujących określonym działem/działami administracji rządowej w rozumieniu art. 149 ust. 1 konstytucji oraz przepisów ustawy o działach administracji rządowej. W związku z utratą mocy przez partykularne ustawy o ministrach oraz po uchyleniu przynajmniej częściowo wadliwego przepisu art. 32 ustawy o trybie i organizacji pracy, co wyżej omówiono, pojawiło się zagadnienie nazw ministrów (i analogicznie nazw ministerstw), a ściślej zakresu swobody prezesa Rady Ministrów w zakresie kształtowania składu gabinetu, w tym swoistego "nadawania" nazw urzędom ministrów. Kwestia ta dotyczy odpowiednio RM w zakresie nadawania nazw ministerstwom tworzonym w drodze rozporządzenia, z czym wiąże się z kolei problem rozbieżności pomiędzy nazwą ministra a nazwą obsługującego go ministerstwa.
Problem ten dostrzegł oczywiście także prezydent, który uznał za stosowne, aby prezes RM zawsze konkretyzował (dookreślał) wnioski o powołanie ministra działowego co najmniej przez wskazanie, jaki dział/działy zamierza danemu ministrowi powierzyć. Po drugie, nie krył swoich wątpliwości co do podanej we wniosku prezesa RM intytulacji urzędów ministrów wówczas, gdy nazwa ministra "odbiegała" od dotychczas stosowanej (tj. do czasu wejścia w życie ustawy o działach administracji rządowej) albo nie pokrywała się (nie nawiązywała) do ustawowych nazw działów administracji rządowej, np. w odniesieniu do wniosku o powołanie na stanowisko "Ministra Pracy i Polityki Społecznej". Chodziło bowiem o to, że wobec braku ustawowego określenia nazw ministrów (poza, jak wyżej wskazano, ministrami obrony narodowej i sprawiedliwości) wniosek premiera do prezydenta, zgłoszony na podstawie art. 161 konstytucji, zawierał w swojej osnowie w istocie dwa elementy.
Po pierwsze, wniosek o utworzenie ministra, określonego nazwą jego urzędu, po drugie, wniosek stricte personalny, tj. o powołanie osoby X na tak określony (w tym samym wniosku) urząd. W tym stanie rzeczy wspomniane życzenie (żądanie) prezydenta dotyczące składanych wniosków nie budziło zatem w istocie większych zastrzeżeń od strony merytorycznej (poza rozważaniami pozostają natomiast jego implikacje polityczne). Nie bez pewnego zakłopotania (a być może nawet oporów) premier zdecydował się uczynić zadość oczekiwaniom prezydenta w tym zakresie i ostatecznie pierwszy oraz każdy następny wniosek o dokonanie zmian w składzie RM zgłoszony na podstawie art. 161 już po wejściu w życie ustawy o działach
191
administracji rządowej, był już rozszerzony o wyraźne wskazanie, kierowanie jakim działem/działami premier zamierza powierzyć określonemu ministrowi.
W odniesieniu natomiast do ministrów bez teki, co jak wyżej wskazano, przyjęto już wcześniej, wniosek wskazywał opisowo lub funkcjonalnie zakres zadań, które premier zamierza powierzyć poszczególnym ministrom-członkom Rady Ministrów.
Tak rozpoczęta praktyka stosowania art. 161 konstytucji po wejściu w życie ustawy o działach administracji rządowej była kontynuowana przez cały okres funkcjonowania rządu J. Buzka oraz przy formowaniu rządu pod kierownictwem L. Millera po wyborach parlamentarnych w 2001 r. W dalszym okresie funkcjonowania tego rządu praktyka ta uległa jednakże dalszym zmianom, tj. kolejne wnioski premiera do prezydenta zgłaszane na podstawie art. 161 nie zawierają już wspomnianych wcześniej wskazań co do powierzanych poszczególnym ministrom działów oraz zakresu zadań ministrów bez teki. Nie inaczej praktyka ta kształtuje się obecnie, tj. w okresie funkcjonowania kolejnych gabinetów kierowanych przez M. Belkę (poczynając od 2 maja 2004 r.).
Można sądzić, że złożyły się na to przynajmniej dwa powody.
Po pierwsze, praktyka dowiodła, że intytulacja ministrów nigdy nie wzbudziła większych zastrzeżeń, w szczególności nigdy nie okazała się "myląca" dla zainteresowanych podmiotów. Nigdy bowiem nie doszło do powierzenia ministrowi rozporządzeniem atrybucyjnym wydanym przez prezesa Rady Ministrów takiego działu/działów, które nie pozostają związku z nazwą urzędu ministra.
Po drugie, mimo że przepis art. 161 nie daje podstaw do formułowania wymogu porozumienia, czy też uzgodnienia przez premiera z prezydentem zmian w składzie RM, to nie ma przeszkód, aby kwestie te zostały omówione w ich bezpośredniej rozmowie. Możliwe jest wówczas udzielenie prezydentowi wyjaśnień co do inty-tulacji urzędów ministrów oraz zamierzonego zakresu działania każdego członka rządu. Przy tak ukształtowanych w praktyce relacjach między prezydentem a premierem nie zachodzi ani prawna, ani faktyczna potrzeba powtarzania w pisemnym wniosku spraw już prezydentowi wcześniej wyjaśnionych.
Warto natomiast zwrócić uwagę, że wobec braku uregulowań nakazujących ścisłe powiązanie nazwy ministerstwa z nazwą ministra, miały miejsce przypadki rozbieżności w tym zakresie. Tak np. minister nauki był obsługiwany przez Ministerstwo Nauki i Informatyzacji, a dopiero w późniejszym terminie nazwa ministra uległa zmianie na ministra nauki i informatyzacji, co wymagało dokonania formalnych aktów odwołania i powołania na podstawie art. 161 konstytucji, mimo że nie nastąpiła zmiana osoby ministra18.
18 Ministerstwo Nauki i Informatyzacji zostało utworzone z dniem 1 kwietnia 2003 r. na podstawie rozporządzenia RM z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Nauki i Informatyzacji i zniesienia urzędu Komitetu Badań Naukowych (Dz. U. nr 51, poz. 443) i obsługiwało ministra nauki powołanego postanowieniem Prezydenta RP z dnia 19 października 2001 r. o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. nr 37, poz. 604), natomiast minister nauki i informatyzacji został powołany dopiero
192
Jak wcześniej wskazano, pod rządem Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r" inaczej niż miało to miejsce w czasie obowiązywania m.k., nie powoływano w skład RM wicepremierów "bez teki", tj. wiceprezesów RM, którzy jednocześnie nie kierowali określonym działem administracji rządowej. Praktyka ta została zmieniona wraz z powołaniem przez prezydenta postanowieniem z dnia 2 maja 2004 r. "na urząd" wiceprezesa RM I. Jarugi-Nowackiej. Pojawiła się wówczas wątpliwość, czy wiceprezes RM może być powołany niejako "samodzielnie" ("samoistnie"), czy też należy jednocześnie powołać tę osobę na stanowisko ministra-członka Rady Ministrów. Problem ten nie jest przy tym tylko teoretyczny. Nie chodzi bowiem tylko o to, które z możliwych rozwiązań jest bardziej poprawne"konstrukcyjnie". Rzecz w tym, że wiceprezes RM nie posiada żadnych uprawnień (kompetencji) własnych, w związku z czym mógłby działać w zastępstwie prezesa RM lub w jego imieniu tylko w indywidualnie wyznaczonym zakresie (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o Radzie Ministrów). Minister-członek Rady Ministrów wykonuje natomiast (na stałe) zadania wyznaczone przez prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia atrybucyjnego (wydanie takiego rozporządzenia jest zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Radzie Ministrów obligatoryjne), ale w ogóle nie przewiduje się wydania rozporządzeń atrybucyjnych w odniesieniu do wicepremierów "bez teki"19. Jeżeli zatem premier zamierza powierzyć kandydatowi na wiceprezesa RM wykonywanie określonych zadań, o których mowa w art. 149 ust. 1 zd. drugie konstytucji, to osoba ta powinna zostać powołana jednocześnie także na stanowisko ministra-członka RM. Okoliczność ta przesądziła o powołaniu I. Jarugi-Nowackiej według literalnego brzmienia postanowienia Prezydenta RP z 2 maja 2004 r. nr 113-16-04 o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. nr 19, poz. 336), "na urzędy Wiceprezesa Rady Ministrów oraz Ministra-członka Rady Ministrów", a następnie wydaniu przez prezesa Rady Ministrów stosownego rozporządzenia atrybucyjnego20. Podkreślić jednak należy, że w świetle art. 147 ust. 1-3 Konstytucji, nie ma przeszkód do powołania w skład RM wiceprezesa RM "bez teki" ze skutkami wyżej wskazanymi, a zatem brak byłoby wówczas podstaw prawnych do wydania dla tej osoby rozporządzenia atrybucyjnego21.
2 maja 2004 r. postanowieniem Prezydenta RP z dnia 2 maja 2004 r. o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. nr 19, poz. 336).
19 Wprawdzie art. 3 ustawy o RM nakazuje stosować jej przepisy dotyczące ministrów także do osób, o których mowa w art. 147 konstytucji, a zatem także do wiceprezesów RM, jednakże nie może to dotyczyć przepisów upoważniających do wydania rozporządzeń atrybucyjnych, jako że przepisów upoważniających nie można stosować do podmiotów lub spraw wyraźnie w nich nie wymienionych.
20 Zob. nieobowiązujące już rozporządzenie prezesa RM z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia szczegółowego zakresu działania wiceprezesa RM, Ministra-członka Rady Ministrów Izabeli Jarugi-Nowackiej (Dz. U. nr 134, poz. 1424).
21 Warto w tym miejscu wskazać na przypadki powołania "na urząd" wiceprezesa Rady Ministrów urzędujących ministrów, np. ministra gospodarki J. Steinhoffa (postanowienie Prezydenta RP z dnia 12 czerwca 2000 r. o zmianie w składzie Rady Ministrów, M.P. nr 17, poz. 362) czy ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej J. Hausnera (postanowienie Prezydenta RP z dnia 16 czerwca 2003 r. nr 113-12-03 o zmianie w składzie Rady Ministrów, M.P nr 34, poz. 440). Powołanie na urząd wiceprezesa Rady Ministrów nie wpłynęło na zakres zadań tych ministrów ani też nie wiązało się z wydaniem dla nich odrębnych rozporządzenia atrybucyjnych właśnie dlatego, że nie przewiduje się takich rozporządzeń dla wicepremierów.
193
Uwzględniając niektóre z dotychczasowych doświadczeń praktyki na tle stosowania art. 161 konstytucji, można sformułować pewne wnioski w tym zakresie. W szczególności na tle tej praktyki nie sposób obronić interpretacji wyznaczającej prezydentowi pozycję swoistego "notariusza", którego rolą jest niezwłocznie zadośćuczynić wnioskowi prezesa RM przez wręczenie stosownych aktów nominacji lub odwołania. Dokonując zmian w składzie RM na wniosek premiera, prezydent nie przyjmuje rzecz jasna współodpowiedzialności lub "częściowej" odpowiedzialności za funkcjonowanie rządu po zmianach, ani też odpowiedzialności za działania ministra (ministerstwa), którego zmiana dotyczy, czy za funkcjonowanie określonego działu/działów administracji rządowej (lub realizację innych jeszcze zadań, co może mieć miejsce np. w odniesieniu do tzw. ministrów bez teki). Prezydent ponosi natomiast odpowiedzialność innego rodzaju, która nie odnosi się (nie jest relatywizowana) do działań lub zaniechań w konkretnych sprawach należących do zakresu działania RM lub poszczególnych jej członków.
Po pierwsze, ponosi on pełną i bezpośrednią odpowiedzialność prawną (z odpowiedzialnością przed Trybunałem Stanu włącznie) za prawidłowość dokonanych zmian w RM w świetle przepisów konstytucji oraz obowiązujących ustaw. Dlatego prezydent powinien odmówić przyjęcia wadliwego wniosku premiera w tym zakresie, a jeżeli doszło już do złożenia (przyjęcia) takiego wniosku, stosownie do okoliczności zwrócić go (odmówić jego uwzględnienia) lub zażądać jego poprawienia lub uzupełnienia. Z kolei w razie wydania wadliwego aktu dokonującego zmian w składzie RM (wadliwość postanowienia o powołaniu lub odwołaniu), odpowiedzialności prawnej prezydenta nie wyłącza kontrasygnowanie tego aktu przez prezesa RM, stosownie do art. 144 ust. 2 konstytucji.
Po drugie, prezydent ponosi pełną i bezpośrednią odpowiedzialność za to, że dokonane zmiany w Radzie Ministrów nie godzą w suwerenność i bezpieczeństwo państwa. Konstytucyjne obowiązki prezydenta w tym zakresie muszą być bowiem przez niego realizowane w praktyce także przy wypełnianiu innych jego kompetencji konstytucyjnych, w tym dokonywania zmian w składzie RM na podstawie art. 161 konstytucji. Dlatego też w każdym przypadku, w którym wnioskowana zmiana w składzie rządu godziłaby (lub mogła godzić) w suwerenność lub szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa, prezydent powinien podjąć działania zmierzające do wycofania (zmiany) wniosku przez premiera, a jeśli próby takie zakończyłyby się niepowodzeniem, odmówić uwzględniania wniosku.
W związku z powyższym prezydent może (w każdym czasie) żądać w szczególności stosownych informacji od rządu i premiera, a także właściwych służb specjalnych państwa. Informacje te mogą dotyczyć także bezpośrednio osób objętych wnioskiem o dokonanie zmian w składzie Rady Ministrów. Ta kontrowersyjna kwestia po raz pierwszy stała się przedmiotem nie tyle sporu, ile konsultacji oraz wymiany opinii pomiędzy prezydentem a premierem, za pośrednictwem właściwych służb kancelarii obsługujących te urzędy, po wejściu w życie ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych22. Chodziło o rekonstrukcję
22 Dz. U. nr 11, poz. 95, z późn. zm.
194
rządu J. Buzka po opuszczeniu koalicji rządowej przez Unię Wolności i wycofaniu jej przedstawicieli ze składu RM23. Wyrażona została wówczas wątpliwość, czy w świetle art. 27 w.w. ustawy dokonanie przez prezydenta na podstawie art. 161 konstytucji zmian w składzie RM na wniosek premiera nie powinno zostać niejako "odroczone" do czasu pomyślnego dla kandydatów na członków gabinetu zakończenia postępowania sprawdzającego, niezbędnego do wydania im poświadczenia bezpieczeństwa. Przeważył wówczas jednak pogląd, zgodnie z którym przepisy konstytucji w sposób wyłączny i wyczerpujący regulują zarówno zasady i tryb formowania nowej RM po wyborach parlamentarnych, jak i dokonywanie zmian całego rządu albo zmian w składzie w czasie jego funkcjonowania. Nadrzędność regulacji konstytucyjnej nad ustawową, przy braku w samej konstytucji wyraźnego "odesłania" lub co najmniej "przyzwolenia" na regulowanie tej materii w ustawach zwykłych nakazuje bowiem przyjąć, że konstytucyjny tryb powoływania i odwoływania RM in corpore, jak i poszczególnych jej członków, nie może być zmieniany, modyfikowany (uzupełniany) przez ustawodawstwo zwykłe. Innymi słowy, członkowie RM (kandydaci) mogą zostać powołani w jej skład bez uprzedniego przeprowadzenia (pomyślnego zakończenia) wobec nich postępowania sprawdzającego w związku z dostępem do informacji niejawnych.
Omawiana kwestia nie budziła następnie wątpliwości w praktyce, w istocie aż do czasu powołania w skład rządu pod kierownictwem L. Millera na stanowisko wiceprezesa RM, ministra spraw wewnętrznych i administracji J. Oleksego oraz na stanowisko ministra skarbu państwa J. Kaniewskiego. W wystąpieniach medialnych, a także w oficjalnych zapytaniach oraz interpelacjach poselskich, sformułowano wówczas wątpliwości w tym zakresie, a nawet wysunięto zarzuty niezgodnego z prawem działania prezydenta i premiera. Zwrócono przy tym uwagę, że art. 27 ust. 2a dodany nowelą z 3 lutego 2001 r.24, wyłącza jedynie postępowanie sprawdzające w razie powołania RM w trybie art. 154 i 155, a tym samym (a con-trario) nie wyłącza go w odniesieniu do członków RM (kandydatów) powoływanych w innym trybie, tj. na podstawie art. 158 i art. 161 konstytucji.
Podejmując tę problematykę w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia kwestii dokonywania zmian w składzie RM (z pominięciem kwestii uzyskiwania dostępu do informacji niejawnych) należy rozróżnić dwie kwestie.
Pierwsza z nich to dopuszczalność swoistego "sprawdzenia" osoby kandydata na członka RM. W tym zakresie należy stwierdzić, że nie ma przeszkód prawnych, aby premier, jeszcze przed złożeniem wniosku do prezydenta na podstawie art. 161, a prezydent po jego otrzymaniu zwrócili się do organów właściwych w dziedzinie bezpieczeństwa państwa z zapytaniem, czy wśród informacji legalnie zgromadzonych przez te organy, zgodnie z ich właściwością, nie ma takich informacji dotyczących osoby kandydata, które wymagałyby rozważenia z punktu widzenia suwe-
23 Zob. postanowienia prezydenta o zmianach w składzie RM z dnia 8 czerwca (M.P. nr 17, poz. 360 oraz z dnia 30 czerwca (M.P. nr 20, poz. 413).
24 Dz. U. nr 22, poz. 247.
195
renności i bezpieczeństwa państwa (jego ewentualnego zagrożenia). Tak rozumiane "sprawdzenie" osoby kandydata przez służby specjalne nie powinno budzić zastrzeżeń, pod tym wszelako warunkiem, że dokonywane jest ono w sposób nie naruszający zasad "lustracji" osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, określonych w tzw. ustawie lustracyjnej, tj. ustawie z dnia z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne25. Tak samo nie budzi przecież zastrzeżeń przeciwnie uważane jest za zasadne, zasięganie przez premiera także innych informacji dotyczących osoby kandydata. Obowiązujące prawo, inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do wielu stanowisk "publicznych", nie stawia wprawdzie kandydatom na członków RM żadnych szczególnych wymagań (w zakresie kwalifikacji stricte personalnych, jak kwalifikacje zawodowe, moralne, niekaralność itd.), ale doświadczenia praktyki jednoznacznie wskazują, iż należy zadbać, aby takie stanowiska obejmowały osoby nie obciążone okolicznościami, które mogą mieć negatywny wpływ na prawidłowe i nieskrępowane sprawowanie przez niego stanowiska ministra lub publiczny wizerunek rządu. Wiadomo jest zatem, że w praktyce niewystarczające będą w tym zakresie tylko zapytania skierowane do samego kandydata.
Ujmując całą kwestię w omówionym wyżej kontekście "związania" prezydenta wnioskiem premiera o powołanie w skład RM na podstawie art. 161 konstytucji, należy potwierdzić prezentowane wyżej stanowisko, że owo "związanie" ma charakter względny w tym sensie, że prezydent może i powinien odmówić powołania osoby wnioskowanej przez prezesa RM, jeżeli z uwagi na ujawnione okoliczności dotyczące osoby kandydata, jej powołanie do składu gabinetu stanowiłoby zagrożenie dla suwerenności lub bezpieczeństwa państwa. Sytuacje takie są jednak raczej hipotetyczne, ponieważ, po pierwsze, to sam premier jako wnioskodawca powinien zadbać o to, aby osoby mogące stwarzać zagrożenie dla suwerenności lub bezpieczeństwa państwa nie znalazły się w gronie kandydatów na członków RM. Po wtóre zaś, w razie ujawnienia się wspomnianych okoliczności, prezes najprawdopodobniej swój wniosek wycofa. Wydaje się także, że podnoszone w praktyce w omawianej materii zastrzeżenia mają swoje źródło w obawie przed wykorzystaniem wspomnianych instrumentów "sprawdzenia" (swoistej kontroli) kandydatów do dokonania pozbawionej podstaw ustawowych "lustracji" osoby premiera oraz pozostałych członków gabinetu, tj. lustracji bez zastosowania procedur przewidzianych ustawą lustracyjną.
Drugą i odrębną kwestią jest problem uzależnienia powołania w skład RM od uzyskania przez kandydata poświadczenia bezpieczeństwa, po przeprowadzeniu przewidzianego ustawą o ochronie informacji niejawnych postępowania sprawdzającego. W tym zakresie, uznając za trafne przedstawione wyżej stanowisko, zgodnie z którym przeprowadzenie takiego postępowania i uzyskanie poświadczenia
Dz. U. nr 42, poz. 428, z późn. zm.
196
bezpieczeństwa nie może być w świetle postanowień konstytucji uznane za swoisty dodatkowy, pozakonstytucyjny element procedury dokonania zmiany w składzie rządu, a zarazem materialny wymóg dotyczący osoby kandydata na członka gabinetu (posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa uprawniającego do dostępu do informacji niejawnych), należy jednak zwrócić uwagę na wadliwość, jeżeli nie niekonstytucyjność odnośnych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Pomijając mniej istotne, "techniczne" wady regulacji z art. 27 tej ustawy (np. to, że przepisy te odrębnie mówią o prezesie RM, podczas gdy jest on również członkiem rządu), należy stwierdzić, że różnicują one, w sposób nieuprawniony, członków RM zależnie od tego, w jakim trybie zostali oni powołani do jej składu. Odnosi się to nie tylko do zmian w składzie RM na podstawie art. 161, ale także powołania rządu w wyniku tzw. konstruktywnego wotum nieufności (art. 158 konstytucji), gdyż art. 27 ust. 2a ustawy wymienia tylko powołanie w trybie art. 154 i 155 konstytucji. Takie kryterium różnicowania sytuacji prawnej członków RM (kandydatów) nie można uznać za prawnie relewantne. W konsekwencji, art. 127 ustawy, rozumiany jako przepis uzależniający powołanie do składu RM na podstawie art. 161 od uprzedniego pozytywnego zakończenia postępowania sprawdzającego (uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa), mógłby zostać uznany za niekonstytucyjny. Warto w tym miejscu także dodać, że w trwających obecnie w parlamencie pracach nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o ochronie informacji niejawnych26, reprezentujący RM minister spraw wewnętrznych i administracji, celem usunięcia powstałych w praktyce wątpliwości, wnosi o objęcie przepisem art. 27 ust. 2a tej ustawy wszystkich sytuacji powoływania RM oraz dokonywania zmian w jej składzie, a zatem także powołania rządu w następstwie tzw. konstruktywnego wotum nieufności (art. 158 konstytucji) oraz zmian w składzie RM dokonywanych przez prezydenta na wniosek premiera (art. 161 konstytucji).
2. DYMISJA RADY MINISTRÓW PO WYBORACH PARLAMENTARNYCH
Istotne wątpliwości w praktyce stosowania konstytucji wywołało zagadnienie dymisji rządu po wyborach parlamentarnych. Regulujący tę kwestię przepis art. 162 ust. 1 konstytucji wiąże bowiem złożenie dymisji z pierwszym posiedzeniem nowo wybranego Sejmu, posługując się przy tym niezbyt zręcznym określeniem "składa dymisję na pierwszym posiedzeniu".
Poprzednio, tj. na gruncie m.k., dymisję rządu po wyborach parlamentarnych regulował art. 64 pkt 1. W myśl tego przepisu nie ulegało wątpliwości, że przesłanką obligatoryjnej dymisji rządu po wyborach parlamentarnych, niezależnie od ich wyniku, było ukonstytuowanie się nowo wybranego Sejmu. Pojęcie "ukonstytuowania
26 Druki sejmowe nr 2165 i 3492.
197
się" Sejmu budziło i nadal budzić może wątpli wos'ci interpretacyjne, jednakże według przeważającego stanowiska nauki27, można je rozumieć stosunkowo "wąsko", tj. jako ukonstytuowanie się Prezydium Sejmu. Obejmowało to zatem dokonanie wyboru marszałka i wicemarszałków Sejmu, co poprzedzone jest ślubowaniem posłów i podjęciem przez Sejm uchwały w sprawie liczby wicemarszałków. W konsekwencji ukonstytuowanie się Sejmu wiązać należało również z pierwszym posiedzeniem Sejmu zwołanym przez prezydenta po wyborach, zwłaszcza ze względu na obligatoryjny, w świetle ówczesnego regulaminu Sejmu, przebieg pierwszego posiedzenia (art. 1-5 regulaminu z 30 lipca 1992 r., z późn. zm.).
Biorąc także pod uwagę, że na gruncie m.k. dymisja składana była przez prezesa RM prezydentowi, nie ulegało większych wątpliwości, że w braku bardziej precyzyjnego określenia terminu złożenia takiej dymisji powinna ona zostać złożona niezwłocznie po ukonstytuowaniu się Sejmu w podanym wyżej rozumieniu.
Przyjmowano także, że odpowiada w pełni wymaganiom określonym w tym zakresie w art. 64 pkt 1 m.k. niezwłoczne podpisanie aktu dymisji przez premiera, połączone z gotowością złożenia go prezydentowi, niezależnie od terminu, w którym prezydent zdecydował się tę dymisję odebrać. Powyższe oparte było jednak na niezbyt trafnym założeniu, że niezbędne było zawsze współdziałanie premiera i prezydenta w zakresie złożenia i odebrania pisemnej dymisji rządu, w istocie niezależnie od postawy samego prezydenta. Założenie to było jednak niesłuszne, gdyż złożenie dymisji prezydentowi ("na ręce" prezydenta) jest już dzisiaj określeniem (pojęciem) konwencjonalnym, a nie prawnym. Jeżeli bowiem, z różnych przyczyn, a nie tylko związanych z zaistniałym w praktyce brakiem gotowości głowy państwa do niezwłocznego odbycia spotkania z prezesem RM celem odebrania dymisji ustępującego rządu28, nie należało wymagać ani oczekiwać osobistego wręczenia dymisji prezydentowi przez premiera, zupełnie wystarczające z punktu widzenia ocen formalnoprawnych było złożenie takiej dymisji w Kancelarii Prezydenta.
Podsumowując, na gruncie m.k. można było mówić o pośrednim jedynie związku, a właściwie koincydencji czasowej pomiędzy pierwszym posiedzeniem Sejmu a dymisją rządu. Przesłanką złożenia przez prezesa RM prezydentowi dymisji RM było bowiem ukonstytuowanie się nowo wybranego Sejmu.
Kwestia dymisji rządu po wyborach parlamentarnych została odmiennie uregulowana na gruncie art. 162 ust. 1 konstytucji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, "Prezes Rady Ministrów składa dymisję Rady Ministrów na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu". Przepis o dymisji rządu po wyborach parlamentarnych został przy tym legislacyjnie wyodrębniony od dymisji rządu z innych przyczyn, które
Zob. komentarz W. Sokolewicza do art. 161 konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001.
28 Sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do przekazania dymisji rządu przez H. Suchocką po wyborach 13 wrzes'nia 1993 r. i "gotowos'ci" jej odebrania przez ówczesnego prezydenta L. Wałęsę.
198
konstytucja reguluje w oddzielnym ust. 2 pkt 1-3 art. 162, a zatem inaczej niż miało to miejsce na gruncie m.k., która wszystkie przyczyny dymisji rządu regulowała wyczerpująco w jednym artykule 64, w kolejnych jego punktach \-4.
W praktyce działania rządu, zagadnienie jego obligatoryjnej dymisji po wyborach parlamentarnych pojawiło się po wyborach przeprowadzonych 21 września 1997 r" a zatem jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wystąpiła wówczas specyficzna sytuacja prawna. Prezydent zwołał bowiem pierwsze posiedzenie Sejmu na podstawie art. 9 ust. 2 m.k.29, jednakże dzień pierwszego posiedzenia wyznaczył na dzień 20 października 1997 r. na godz. 1100, a zatem na dzień przypadający już po wejściu w życie, w dniu 17 października 1997 r., Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.
W takim stanie rzeczy nie ulegało wątpliwości, że w razie gdy Rada Ministrów będzie funkcjonowała do dnia wyznaczonego jako data pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu, premier zobowiązany będzie złożyć dymisję rządu na podstawie przepisu art. 162 ust. 1 nowej konstytucji.
Do zastosowania tego przepisu jednak nie doszło. W dniu 17 października 1997 r., a zatem w dniu wejścia w życie nowej konstytucji, ówczesny prezes RM złożył bowiem rezygnację i z tej przyczyny, na podstawie art. 162 ust. 2 pkt 3 konstytucji, złożył prezydentowi dymisję całego rządu. Prezydent nie skorzystał z przewidzianej w art. 162 ust. 4 możliwości odmowy przyjęcia dymisji z powodu rezygnacji premiera i na podstawie art. 162 ust. 3 przyjął dymisję, powierzając jednocześnie RM dalsze sprawowania obowiązków do czasu powołania nowego gabinetu30.
Niezależnie od oceny, nie do końca zresztą jasnych motywów o zabarwieniu politycznym, którymi kierowali się prezes RM, składając dymisję, oraz prezydent, dymisję ową przyjmując, dymisja ta, jako prawnie skutecznie złożona i przyjęta, uczyniła bezprzedmiotowym zastosowanie art. 162 ust. 1 konstytucji31. Tego samego dnia, a zatem jeszcze przed pierwszym posiedzeniem Sejmu, prezydent powierzył misję utworzenia nowego rządu J. Buzkowi, desygnując go na podstawie art. 154 ust. 1 konstytucji na prezesa RM32.
9 Zarządzenie Prezydenta RP z dnia 1 października 1997 r. w sprawie zwołania posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P., nr 67, poz. 654.
30 Postanowienia Prezydenta RP z dnia 17 października 1997 r. o przyjęciu dymisji Rady Ministrów, M.P. nr 79, poz. 764.
31 Istotnej różnicy pomiędzy złożeniem dymisji "na pierwszym posiedzeniu Sejmu" (art. 162 ust. 1) a dymisją złożoną przez premiera po wyborach parlamentarnych, ale w okresie wcześniejszym (art. 162 ust. 2 pkt 3), nie dostrzega S. Patyra, jw., s. 53, którego zdaniem art. 162 ust. 1 konstytucji może mieć zastosowanie także w razie dymisji złożonej "np. po wyborach lub po ogłoszeniu ich oficjalnych wyników albo po ukazaniu się zarządzenia prezydenta o zwołaniu pierwszego posiedzenia Sejmu". Stanowisko to oparte jest jednak na błędnym założeniu, że art. 162 ust. 1 nakazuje złożyć dymisję najpóźniej na pierwszym posiedzeniu nowego Sejmu, a zatem nie wyklucza wcześniejszego jej złożenia.
32 Postanowienie Prezydenta RP z dnia 17 października 1997 r., M.P. nr 79, poz. 765.
199
Przedstawiając powyższe, nie sposób uniknąć pewnych konstatacji, nawet jeżeli w pełni uszanuje się podjętą przez ówczesnego premiera decyzję o rezygnacji ze stanowiska prezesa RM, a także decyzję prezydenta o niezwłocznym przyjęciu dymisji rządu. Takie działanie premiera i prezydenta, formalnie zgodne z literą nowej ustawy zasadniczej, trudno jest jednak, zwłaszcza z perspektywy wyznaczonej upływem kilku lat od tych zdarzeń, uznać za zgodne z "duchem" konstytucji. Wyłączyło to bowiem skutecznie (czy zapobiegło), czego ustrojodawca zapewne nie zakładał, złożeniu dymisji rządu w związku z niejako "naturalnym" zakończeniem jego misji w konsekwencji wyłonienia w wyborach powszechnych nowego parlamentu, co skłania raczej do negatywnej oceny takiej praktyki na tle stosowania art. 162 konstytucji.
Do zastosowania art. 162 ust. 1 doszło po raz pierwszy po wyborach do Sejmu i Senatu przeprowadzonych w dniu 21 września 2001 r.
Ponieważ art. 162 ust. 1 wiąże dymisję rządu z pierwszym posiedzeniem Sejmu, a nie jak to miało miejsce na gruncie m.k. jego ukonstytuowaniem się, poważnie rozważano w praktyce w istocie dwa sposoby wykonania przez prezesa RM obowiązku złożenia dymisji rządu.
Po pierwsze, złożenie dymisji prezydentowi w dniu (dacie) pierwszego posiedzenia Sejmu, wyznaczonego przez prezydenta na dzień 19 października 2001 r., przy czym właściwym punktem czasowym byłby tu okres przypadający już po ukonstytuowaniu się organów Sejmu, tj. po dokonaniu wyboru marszałka i wicemarszałków.
Po drugie, złożenie dymisji w trakcie przebiegu pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu, przez stosowne oświadczenie premiera złożone wobec posłów (na posiedzeniu plenarnym).
Wybór drugiego ze wskazanych sposobów złożenia dymisji rządu nie usuwałby oczywiście konstytucyjnego wymogu przekazania pisemnej dymisji prezydentowi, jako że art. 162 ust. 3 niewątpliwie odnosi się do wszystkich określonych przepisem art. 162 przypadków złożenia dymisji rządu, a nie tylko określonych w ust. 2 tego artykułu33.
Za pierwszym ze wskazanych rozwiązań przemawia, jak się wydaje, szereg istotnych argumentów. W szczególności niewłaściwa wydaje się "literalna" wykładnia art. 162 ust. 1, gdyż dosłowne odczytanie tego przepisu byłoby właściwie równoznaczne z przyjęciem poglądu o konieczności dwukrotnego składania przez premiera dymisji rządu. Po pierwsze, ustnie posłom zgromadzonym na pierwszym posiedzeniu w oświadczeniu (wystąpieniu) premiera złożonym wobec tej izby. Po drugie, pisemnie "na ręce" prezydenta w dniu (dacie) pierwszego posiedzenia Sejmu. Złożenia
Niezrozumiałe w tym kontekście są rozważania S. Patyry, jw., o składaniu dymisji "w obecnos'ci podmiotu zdolnego do jej przyjęcia" czy o "korespondencyjnym charakterze dymisji gabinetu". W świetle praktyki, ukształtowanej jednolicie na gruncie obecnie obowiązującej konstytucji, nie powinno bowiem ulegać żadnej wątpliwości, że każda dymisja jest składana przez premiera na piśmie, a nie ustnie, a to, czy premier czyni to osobiście, czy korespondencyjnie, jest pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego.
200
oświadczenia o dymisji rządu przez premiera na pierwszym posiedzeniu Sejmu nie przewidywał także regulamin Sejmu i nadal go nie przewiduje.
Premier rządu ustępującego po wyborach parlamentarnych przeprowadzonych 23 września 1997 r. (J. Buzek) zdecydował o wyborze drugiego ze wskazanych sposobów złożenia dymisji rządu. Poza argumentacją nawiązującą do literalnej wykładni art. 162 ust. 1, pewną rolę mogły odegrać tutaj względy natury politycznej. Złożenie dymisji "na posiedzeniu" umożliwia bowiem ustępującemu premierowi jego w istocie ostatnie wystąpienie w tym charakterze na forum Sejmu (a wobec bezpośredniej transmisji telewizyjnej obrad także wobec zainteresowanych obywateli) i to wystąpienie, w którym, jak pokazała praktyka, złożenie oświadczenia o dymisji stanowi oczywiście pewien element niejako "formalny"34, ale jest tylko jednym z wielu podniesionych w takim wystąpieniu zagadnień.
Ustępujący prezes RM złożył oczywiście, w tym samym dniu, stosownie do art. 162 ust. 3 pisemną dymisję rządu Prezydentowi RP, który przyjął ją niezwłocznie35.
Biorąc pod uwagę, że art. 162 ust. 1 bezwzględnie obliguje prezesa RM do złożenia dymisji rządu na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu i nie ma podstaw do uzyskiwania przez premiera jakiegokolwiek upoważnienia w tym zakresie od RM (co dotyczy także pozostałych przypadków dymisji rządu określonych w art. 162 ust. 2), trudno zgodzić się z określeniem, że dymisja jest oświadczeniem premiera składanym "w imieniu rządu"36. W praktyce funkcjonowania kolejnych gabinetów, premierzy w czasie posiedzeń Rady Ministrów albo nieformalnych spotkań premiera z ministrami (nie będących posiedzeniami rządu) informowali o zamiarze złożenia dymisji, ewentualnie wysłuchiwali wypowiadanych w tym zakresie opinii, natomiast nigdy nie zwracali się o upoważnienie w tym zakresie. Wola członków Rady Ministrów nie ma tu zresztą znaczenia, gdyż premier może złożyć dymisję nawet wbrew woli członków swego gabinetu. Premier składając dymisję na podstawie art. 162 ust. 1 czyni to zatem nie "w imieniu rządu", ale "za rząd", który z mocy art. 148 pkt 1 reprezentuje.
Uwzględniając dotychczasową praktykę postępowania na gruncie art. 162 ust. 1 i 3 konstytucji, należy uznać, że nie pozwala ona na uznanie jej za ukształtowaną. Przeciwnie, można nawet twierdzić, że nie ma tu jeszcze ugruntowanej praktyki i jednocześnie brak jest również dostatecznych przesłanek do formułowania zbyt daleko idących oczekiwań w tym zakresie.
Jeżeli bowiem odrzucić literalną wykładnię art. 162 ust. 1, można zasadnie utrzymywać, że złożenie przez premiera ustępującego rządu wobec posłów zgromadzonych na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu oświadczenia
34 Prezes Rady Ministrów J. Buzek we wstępie swojego wystąpienia na pierwszym posiedzeniu Sejmu IV kadencji w dniu 19 października 2001 r. oświadczył: "Kończę dziś służbę na stanowisku Prezesa Rady Ministrów i zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej składam dymisję rządu, którym przez cztery lata kierowałem.".
35 Postanowienie Prezydenta RP z dnia 19 października 2001 r., M.P. nr 37, poz. 601.
36 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1998, s. 237.
201
o dymisji rządu, lub niezłożenie takiego oświadczenia, jest z punktu widzenia art. 162 ust. 1 i 3 prawnie indyferentne. Przy przyjęciu wykładni systemowej i celowościowej, znaczenie prawne będzie mieć jedynie dymisja rządu złożona prezydentowi zgodnie z art. 162 ust. 3 i tylko takie działanie premiera jest prawnie relewantne. Natomiast to, czy i jakiej treści wystąpienie premiera ustępującego gabinetu będzie mieć miejsce w trakcie pierwszego posiedzenia Sejmu, w szczególności czy zamieści on w nim oświadczenie o jego dymisji, czy też nie, nie może w istocie rzeczy wywierać żadnego wpływu na skuteczność złożonej prezydentowi pisemnej dymisji rządu.
Innymi słowy, niezłożenie dymisji prezydentowi stosownie do art. 162 ust. 3 stanowiłoby niewykonanie przez prezesa RM konstytucyjnego obowiązku ustąpienia rządu po wyborach parlamentarnych. Natomiast niezłożenie stosownego oświadczenia Sejmowi, w trakcie jego pierwszego posiedzenia po wyborach, skutku takiego nie pociąga.
Podsumowując, możliwe jest, przy uwzględnieniu opisanych wyżej (wyjątkowo skromnych) doświadczeń w zakresie składania dymisji przez RM po wyborach parlamentarnych, wyrażenie oczekiwania, że premierzy kolejnych rządów, których misja dobiegnie końca w związku z wyłonieniem w wyniku wyborów nowego parlamentu, zechcą w swoim wystąpieniu na pierwszym posiedzeniu Sejmu złożyć stosowne oświadczenie o dymisji. Wystąpienia takie należałoby jednak ujmować raczej w kategoriach kształtowania się poprawnego politycznie obyczaju "przekazywania władzy", a nie obowiązku prawnego wynikającego z art. 162 ust. 1 konstytucji.
Warto także wskazać, że praktyka konstytucyjna, kształtująca się na gruncie art. 162 ust. 1, nie połączyła desygnacji przez prezydenta premiera nowego rządu (art. 154 konstytucji) z dymisją ustępującego rządu. Jak wyżej wskazano, J. Buzek złożył dymisję rządu w dniu 19 października 2001 r., natomiast prezydent desygnował L. Millera na stanowisko premiera już 5 października 2001 r. (w dniu oficjalnego ogłoszenia wyników wyborów parlamentarnych). Takie niejako "wyprzedzające" desygnowanie premiera, aczkolwiek nie zakładane przez ustrojodawcę w art. 153 konstytucji, uznano za dopuszczalne (nienaruszające konstytucji) i prawnie skuteczne na gruncie tego przepisu37. Przesądziło o tym nie tylko brzmienie art. 153 konstytucji, który w zdaniu pierwszym nie zakreśla żadnego terminu do desygnowania prezesa RM, a w zdaniu drugim wyznacza prezydentowi 14-dniowy termin do powołania premiera i całego gabinetu. Przy takiej konstrukcji przepisu art. 153 stosunkowo łatwo jest bowiem odrzucić ewentualną sugestię, że 14-dniowy termin dotyczy tu także desygnowania premiera, aczkolwiek należy zwrócić uwagę, że zdanie pierwsze odnosi się także do desygnowania go w razie przyjęcia dymisji rządu z innych przyczyn niż wybory parlamentarne. W takich przypadkach, z oczywistych powodów, nie jest możliwe desygnowanie "wyprzedzające" zatem desygnowanie premiera następuje wówczas w owym 14-dniowy terminie. Dlatego dla uznania dopuszczalności "wyprzedzającego" desygnowania
37 L. Garlicki, jw., s. 124-125.
202
premiera, tj. zanim Sejm zbierze się na swoim pierwszym posiedzeniu po wyborach, istotne znaczenie ma argument, że złożenie dymisji przez premiera kierującego rządem, który zakończył już swoją misję wraz z wyborami parlamentarnymi, na owym pierwszym posiedzeniu, jest nieuchronne. Desygnowanie przez prezydenta premiera nowego rządu, zanim rozpoczął bieg 14-dniowy termin z art. 153 zd. drugie konstytucji, nie może zatem zmienić wynikającej z art. 153 konstytucji "logiki" procesu formowania rządu po wyborach parlamentarnych.
3. WYKONYWANIE PRZEZ RM OBOWIĄZKÓW Z ART. 236 UST. 1 1241 UST. 2 16 KONSTYTUCJI
Zgodnie z art. 236 ust. 1, Rada Ministrów była obowiązana, w okresie dwóch lat od dnia wejścia konstytucji w życie, przedstawić Sejmowi RP projekty ustaw niezbędnych do jej stosowania.
W wykonaniu tego obowiązku RM w pierwszej kolejności podjęła działania zmierzające do prawidłowego i precyzyjnego określenia zakresu obowiązku wynikającego z art. 236 ust. 1.
Przyjęto, jak się wydaje w pełni trafnie, że pojęcie "stosowanie konstytucji" zostało przez ustrojodawcę w art. 236 ust. 1 użyte w wąskim, technicznoprawnym znaczeniu, a zatem jako stosowanie prawa, stosowanie konstytucyjnej normy (zasady) prawnej. Do "stosowania konstytucji" należało zatem wydać ustawę zwykłą, zawierającą normy prawne ogólne (drugiego stopnia), pozwalające w praktyce na realizację bardziej ogólnej normy (zasady) konstytucyjnej. Z kolei termin "ustawy niezbędne" obejmuje dwie kategorie ustaw.
Po pierwsze, ustawy, których wydanie konstytucja wyraźnie przewiduje, w związku z czym w tym zakresie brak jest stosownych regulacji normami rangi ustawy i niezbędne jest tu niejako "uzupełnienie" istniejącego ustawodawstwa.
Po drugie, ustawy, których wydanie jest konieczne do zastosowania w praktyce norm (zasad) konstytucyjnych nie nadających się do bezpośredniego stosowania ze względu na zbyt generalne (z punktu widzenia potrzeb praktyki) ujęcie. Ustawy takie byłyby zatem niejako "wykonawcze" do konstytucji, w tym sensie, że w ich braku ogólne i generalne postanowienia konstytucji nie mogłyby znaleźć zastosowania w praktyce i pozostałyby, jeśli można tak określić, "martwą literą prawa".
Przyjęto także słusznie, że omawiany obowiązek z art. 236 ust. 1 w żadnym razie nie obejmuje wszystkich działań niezbędnych do pełnego dostosowania ustawodawstwa zwykłego do przepisów konstytucji, w szczególności nie obejmuje konieczności zmiany lub uchylenia wszystkich przepisów ustaw sprzecznych (niezgodnych) z konstytucją. Obowiązek nie może być także rozciągany na te zmiany w ustawodawstwie zwykłym, które stanowią przeniesienie norm (zasad) konstytucyjnych do ustawodawstwa zwykłego lub ich rozwinięcie (zmiany pożądane, lecz nie niezbędne do stosowania konstytucji).
203
Delimitacja zakresu konstytucyjnego obowiązku RM z art. 236 ust. 1 została dokonana przy uwzględnieniu opinii Rady Legislacyjnej wyrażonych w Stanowisku Rady Legislacyjnej w sprawie dostosowania ustawodawstwa do wymogów nowej Konstytucji RP z dnia 3 października 1997 r. oraz Stanowisku Rady Legislacyjnej w sprawie interpretacji art. 236 ust. 1 nowej Konstytucji RP z dnia 8 kwietnia 1998 r., jak również stanowisk wyrażonych, zgodnie z właściwością, przez ministerstwa oraz niektóre urzędy centralne. Uwzględniono także poglądy i opinie formułowane w tym zakresie przez przedstawicieli nauki i praktyki.
Rada Ministrów uznała także za niezbędne uzyskanie w tym zakresie stanowiska Sejmu i w tym celu opracowała i przedstawiła Sejmowi do rozpatrzenia Informację Rzędu w sprawie stanu realizacji przez Radę Ministrów obowiązków wynikających z art. 236 ust. 1 i 241 ust. 2 i 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Informacja ta została przez Sejm przyjęta bez głosów przeciwnych.
Ostatecznie za niezbędne do stosowania konstytucji w rozumieniu art. 236 ust. 1 uznano 28 ustaw. W praktyce, RM zrealizowała ciążący na niej w tym zakresie obowiązek przez opracowanie oraz skierowanie do Sejmu 23 projektów ustaw (lub nowelizacji ustaw) niezbędnych do stosowania konstytucji. Wykaz tych ustaw załączono do powołanej wyżej Informacji Rady Ministrów
Wynikająca stąd różnica pomiędzy liczbą ustaw uznanych przez rząd za niezbędne do stosowania konstytucji a liczbą ustaw skierowanych do Sejmu była konsekwencją przyjęcia słusznego, jak się wydaje, założenia, że w razie opracowania i wniesienia do laski marszałkowskiej projektu ustawy niezbędnej do stosowania konstytucji przez inny podmiot wyposażony w inicjatywę ustawodawczą, RM nie musi już podejmować własnej inicjatywy w tym zakresie, przedkładając projekt niejako "powielający" inicjatywę pozarządową (Prezydenta RP, posłów) lub z nią "konkurujący". Za wystarczające uznano wówczas formalne poparcie tej inicjatywy przez RM, nawet jeżeli rząd w swoim stanowisku przekazanym Sejmowi zgłosił pewne zastrzeżenia lub poprawki do projektu. Sytuacja taka miała miejsce w szczególności w odniesieniu do trzech prezydenckich projektów ustaw dotyczących stanów nadzwyczajnych (stan klęski żywiołowej, stan wyjątkowy i stan wojenny art. 228 ust. 3 konstytucji).
Trafnie przyjęto także, że w razie uchwalenia ustawy niezbędnej do stosowania konstytucji z inicjatywy innego niż rząd uprawnionego podmiotu obowiązek RM z art. 236 ust. 1 staje się w tym zakresie bezprzedmiotowy (wygasa), nawet jeżeli rząd formalnie nie zajął stanowiska wobec tego projektu.
Analizując stan wykonania przez RM konstytucyjnego obowiązku z art. 236 ust. 1 czy szerzej, aktualny stan prawny w zakresie ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji w podanym wyżej rozumieniu, można stwierdzić, co następuje.
Spośród przekazanych do Sejmu 23 rządowych projektów ustaw nie wszystkie zostały przez parlament uchwalone.
I tak wycofany został 6 kwietnia 1999 r. projekt ustawy o trybie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej obywateli (druk nr 740) wobec negatywnego stanowiska komisji sejmowej zawartego w sprawozdaniu (druk nr 832). Rząd nie
204
ponowił już własnej inicjatywy w tym zakresie, gdyż 24 czerwca 1999 r. została uchwalona z inicjatywy poselskiej ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli38.
Z wetem prezydenta spotkała się natomiast ustawa o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona 8 stycznia 1999 r. na 41. posiedzeniu Sejmu III kadencji (realizująca art. 218 konstytucji), opracowana w oparciu o projekty poselski (druk nr 249) i rządowy (druk nr 534). Na 45. posiedzeniu Sejmu 4 marca 1999 r. Sejm przyjął weto prezydenta (wobec nieuzyskania wymaganej większości 3/5 głosów ustawa nie została ponownie przez Sejm uchwalona). Inicjatywy poselskie w tym zakresie były następnie ponawiane zarówno w Sejmie III, jak i obecnie w Sejmie IV kadencji. Także rząd pod kierownictwem M. Belki przedłożył własny projekt ustawy o Prokuratorii Generalnej, jednak do chwili obecnej nie doszło do uchwalenia stosownej ustawy.
Wycofany został przez RM w dniu 23 listopada 2000 r. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (druk nr 1453), mający na celu dostosowanie do konstytucji w zakresie trybu wnoszenia i rozpatrywania wniosków, petycji i skarg (art. 63 konstytucji). W sprawozdaniu komisji sejmowej zaproponowano bowiem odrzucenie tego projektu (druk nr 2178). Nie znaczy to jednak, że tryb rozpatrywania wniosków, petycji i skarg nie został określony. Nowelizacja działu VIII k.p.a. w tym zakresie, w szczególności gdy chodzi o uwzględnienie prawa obywateli do składania petycji (poprzednio nie wyróżnianych w przepisach k.p.a.), nastąpiła nowelą k.p.a. dokonaną przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa39.
Odrzucony został rządowy projekt ustawy o organizacji Skarbu Państwa oraz o sposobie zarządzania jego majątkiem (druk nr 1450). Na wniosek komisji sejmowej projekt ten został odrzucony w trzecim czytaniu 12 lipca 2000 r. na 82. posiedzeniu Sejmu. WIV kadencji Sejmu kolejne rządy nie ponawiały inicjatywy w tym zakresie, co jednak nie oznacza, że w ogóle zaniechano prac dostosowawczych. W szczególności stosowne przepisy dostosowujące zamieszczono w noweli z 5 grudnia 2002 r. do ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa40.
Nie zostały uchwalone, z powodu niezakończenia procesu legislacyjnego do końca III kadencji Sejmu, rządowe projekty ustaw o kompetencjach naczelnego dowódcy sił zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP (druk nr 1436) oraz o kompetencjach Prezydenta RP związanych ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi RP (druk nr 1435). W związku z zasadą dyskontynu-acji, projekty te wraz z upływem HI kadencji Sejmu wygasły.
38 Dz. U. nr 62, poz. 688.
39 Dz. U. nrl62,poz. 1)26.
40 Dz. U. nr 240, poz. 2055.
205
W taki sam sposób zakończyły swój bieg nieuchwalone przez Sejm trzy prezydenckie ustawy o stanach nadzwyczajnych (druki 7, 8 i 9), a zatem projekty wniesione w sprawach, w których rząd, z przyczyn wyżej opisanych, nie przedkładał własnych projektów ustaw.
Prezydent ponowił powyższe inicjatywy ustawodawcze w IV kadencji (druki nr 14, 15 i 16) i zostały one uchwalone w 2002 r., przy czym projekt ustawy o stanie wojennym został w toku prac sejmowych rozszerzony i uchwalony jako ustawa z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach naczelnego dowódcy sił zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP41. W ustawie tej zamieszczono także przepisy nowelizujące ustawę z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP, mające charakter dostosowawczy do nowej konstytucji, m.in. zniesiony został niekonstytucyjny Komitet Obrony Kraju (który, na szczęście nieskutecznie, usiłowano zwołać już po wejściu w życie nowej konstytucji).
Uwzględniając powyższe można sformułować konkluzję następującej treści. Konstytucyjny obowiązek wynikający dla RM z art. 236 ust. 1 konstytucji został w sensie stricte formalnym w zasadzie w pełni wykonany już w trakcie II kadencji Sejmu. Do końca tej kadencji, a nawet do chwili obecnej, tj. w czasie biegnącej * jeszcze IV kadencji (vide wskazana wyżej ustawa o Prokuratorii Generalnej), nie nastąpiło jednak uchwalenie wszystkich ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji w rozumieniu art. 236 ust. 1.
Wydaje się także, że rząd oraz parlament nie wykazały dostatecznej determinacji w zakończeniu pozostałych prac dostosowawczych, tj. prac nad przepisami ustaw należącymi do wskazanej na wstępie kategorii ustaw wprawdzie niekoniecznych, ale "pożądanych" lub stanowiących rozwinięcie zasad konstytucyjnych w ustawodawstwie zwykłym. Tytułem przykładu wskazać można np. problem realizacji w ustawodawstwie zwykłym konstytucyjnych zasad (art. 77 ust. 1 i 2 konstytucji) prawa do sądu (stosowne regulacje z dużym opóźnieniem wprowadzane są zwłaszcza w postępowaniach regulujących odpowiedzialność służbową i dyscyplinarną) oraz odpowiedzialności organów władzy publicznej za działanie niezgodne z prawem (stosowne nowelizacje k.c, k.p.a. oraz ordynacji podatkowej "czekały" na uchwalenie aż do lipca 2004 r. vide ustawa z 19 lipca 2004 r. z zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw42).
4. PILNE RZĄDOWE PROJEKTY USTAW
Zgodnie z art. 123 ust. 1 konstytucji "Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych,
41 Dz. U. nrl56,poz. 1301.
42 Dz. U. nrl62,poz. 1692.
206
ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów"43. W ramach tej problematyki wyłania się szereg problemów zasługujących na pogłębioną refleksję teoretyczną, a posiadających także istotne znaczenie dla stosowania przepisów odnoszących się do trybu pilnego w praktyce działania nie tylko rządu, ale Sejmu, Senatu oraz Prezydenta RP44. Ramy niniejszego opracowania zmuszają do ograniczenia rozważań tylko do niektórych zagadnień związanych z korzystaniem z tej instytucji w praktyce funkcjonowania RM.
W okresie od wejścia w życie konstytucji RM wielokrotnie korzystała z konstytucyjnego uprawnienia do skierowania rządowych projektów ustaw do Sejmu w trybie pilnym. Pokazuje to poniższa analiza projektów opatrzonych przez rząd klauzulą pilności w kolejnych latach.
Analiza przyczyn sięgania przez RM do trybu pilnego wskazuje, że była to na ogół, w ocenie rządu, potrzeba skrócenia do niezbędnego minimum okresu prac legislacyjnych nad projektem ustawy ze względu na determinowany określonym zdarzeniem rychły termin, w którym ustawa powinna wejść w życie. Taki generalny powód sięgania do trybu pilnego stanowić może oczywiście jedynie bardzo ogólne uzasadnienie i to niekoniecznie o charakterze prawnym. Konkretną przyczyną zastosowania trybu pilnego nie zawsze była bowiem okoliczność istniejąca "obiektywnie", niejako niezależna (nie w pełni zależna) od rządu, lecz raczej potrzeba uznana w wyniku ocen dokonanych przy użyciu kryteriów (wyłącznie lub także) o charakterze raczej politycznym, a nie merytorycznym.
Warto także wskazać, że rząd niejednokrotnie korzystał z trybu pilnego uzasadniając to utratą mocy obowiązującej przepisów ustaw, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucją. Dotyczyło to zarówno sytuacji, w których przepisy te utraciły moc z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw, jak i sytuacji, w których Trybunał wskazał późniejszą datę utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, co umożliwiać miało uchwalenie w tym czasie nowych przepisów (zgodnych z konstytucją) i zapobieżeniu w ten
43 Nieco inaczej regulował tryb pilny art. 16 m.k., niemniej jednak sama istota trybu pilnego, tj. nadanie priorytetu rządowemu projektowi ustawy, głównie przez zapewnienie relatywnie szybkiego biegu procesu legislacyjnego nad tym projektem, pozostała niezmieniona. Dla praktyki działania rządu istotne znaczenie miało natomiast wprowadzenie w art. 123 ust.l wyłączeń (przedmiotowych) trybu pilnego, zwłaszcza gdy chodzi o przepisy regulujące "ustrój i właściwość władz publicznych". Rządowe Centrum Legislacji w wielu przypadkach formułowało dla RM negatywną opinie w sprawie wniosku ministrów o nadanie przez rząd projektowi ustawy klauzuli pilności właśnie z powołaniem się na wspomniany wyjątek. Kwestia ta wymagałaby jednak znacznie szerszego omówienia, wykraczającego poza ramy niniejszego opracowania.
44 Dotyczy to m.in. odrębności postępowania z pilnymi projektami ustaw w przepisach regulaminów obu izb parlamentu, a także kwestii dopuszczalności kontroli legislatywy nad korzystaniem z trybu pilnego przez egzekutywę (rząd). Zob. w tej kwestii K. Działocha, W sprawie dopuszczalności kontroli Sejmu nad pilnymi projektami ustaw, "Gdańskie Studia Prawnicze" 1998, t. III.
207
sposób pojawieniu się luki prawnej. Nie zawsze jednak okres ten byl, jak się wydaje, właściwie wykorzystany, stąd celem zapobieżenia zakończeniu procesu legislacyjnego wobec rządowego projektu ustawy zawierającego przepisy opracowane w następstwie wspomnianych wyroków TK, po utracie mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, rząd nadawał swoim projektom klauzule pilności. Dotyczyło to także przypadków odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów upoważniających do wydania aktu wykonawczego do ustawy, co skutkowałoby także utratą mocy rozporządzenia wydanego na podstawie niekonstytucyjnej delegacji ustawowej.
Co się tyczy "konkretnej" przyczyny (przyczyn) skorzystania przez rząd z trybu pilnego, to rząd oczywiście zawsze podawał, albo przynajmniej "pośrednio" wskazywał je bądź to w piśmie przewodnim do marszałka Sejmu, przy którym projekt kierowany był do laski marszałkowskiej, bądź też w uzasadnieniu projektu lub w dołączonym do projektu (na odrębnej karcie) uzasadnieniu trybu pilnego. Wybór jednego z tych trzech praktykowanych sposobów uzasadnienia przez RM trybu pilnego nie był i nie jest dokonywany ze względu na niejako "z góry" przyjęte w tym zakresie kryteria, lecz jest podyktowany raczej względami natury "technicznej".
I tak jeżeli przyczyny zastosowania trybu pilnego wymagają szerszego wyjaśnienia i nie zostało ono zamieszczone w samym uzasadnieniu projektu ustawy, to uzasadnienie trybu pilnego sporządzane jest odrębnie (na oddzielnej karcie) i dołączane do projektu. Taki sposób uzasadnienia trybu pilnego jest najczęściej praktykowany. W pozostałych przypadkach krótkie, nawet jednozdaniowe uzasadnienie, zamieszczane jest bezpośrednio w piśmie przewodnim prezesa RM przekazującym projekt do laski marszałkowskiej.
Jeżeli chodzi o materię regulacji ustawowej, w odniesieniu do której posłużono się trybem pilnym, oczywiście poza sprawami wyłączonymi wprost w art. 123 ust. 1 konstytucji, można stwierdzić, że jest ona bardzo zróżnicowana.
Analiza projektów ustaw skierowanych przez RM w kolejnych latach do Sejmu w trybie pilnym pozwala na sformułowanie bardziej ogólnych wniosków.
Po pierwsze, projekty opatrzone klauzulą pilności stanowiły w danym roku kalendarzowym niewielki (najwyżej kilka) procent liczby rządowych projektów ustaw skierowanych do Sejmu.
Tylko w pierwszym okresie, przypadającym po wyborach parlamentarnych przeprowadzonych 21 września 1997 r., rząd pod kierownictwem J. Buzka, relatywnie często korzystał z trybu pilnego. Poza wspomnianym okresem, liczba projektów określanych przez rząd jako pilny wykazuje stale tendencję malejącą. Można nawet posunąć się do sformułowania oceny, że w ostatnich latach, tj. w latach 2003-2004, Rada Ministrów sięgała po klauzulę pilności całkowicie incydentalnie.
Po drugie, tryb pilny wykorzystywano głównie w odniesieniu do licznych nowelizacji ustaw opracowanych przez rząd w związku z "bieżącymi" potrzebami
208
(nowele dyktowane zaistniałą w praktyce sytuacją w określonej dziedzinie spraw społecznych lub ekonomicznych), a nie w odniesieniu do nowych ustaw.
Po trzecie, nierzadko tryb pilny wykorzystywano w praktyce w odniesieniu do ustaw o ratyfikacji umów międzynarodowych.
Zastrzeżenia natury merytorycznej (a nie formalnej) może natomiast budzić wykorzystywanie trybu pilnego do:
1) ustaw o ratyfikacji umów międzynarodowych,
2) ustaw lub nowelizacji ustaw o podstawowym znaczeniu w określonej dziedzinie gospodarki lub stosunków społecznych,
3) nowelizacji ustaw w wykonaniu wyroków TK.
We wskazanych wyżej trzech grupach przypadków korzystania przez RM z trybu pilnego było ono z punktu widzenia postanowień art. 123 konstytucji w pełni dopuszczalne. Ewentualne zastrzeżenia mają inne źródło.
W odniesieniu do ustaw o ratyfikacji umów międzynarodowych z trybu pilnego korzystano, jak się wydaje, także w związku z zaistniałymi i obciążającymi aparat rządowy opóźnieniami w przeprowadzeniu pełnej procedury ratyfikacyjnej
Co do grupy drugiej, w pełni "legalne" korzystanie z trybu pilnego wydaje się natomiast nieadekwatne do regulowanej materii.
W grupie trzeciej, merytoryczna zasadność korzystania przez RM z trybu pilnego jest wysoce wątpliwa z dwóch podstawowych powodów.
Po pierwsze, w świetle postanowień konstytucji oraz przepisów regulaminu Sejmu ta izba parlamentu (inaczej niż Senat oraz podpisujący ustawę prezydent) nie jest w istocie związana żadnym "sztywnym" terminem uchwalenia ustawy procesowanej w trybie pilnym (przy uwzględnieniu regulaminowych odrębności postępowania z projektami pilnymi). Dokonanie stosownych zmian w niekonstytucyjnych przepisach ustawy przed upływem określonego przez TK terminu utraty mocy tych przepisów można natomiast ujmować w kategoriach powinności ciążącej nie tylko na RM, ale w istocie na wszystkich podmiotach uczestniczących w procesie legislacyjnym ustawy.
Po- drugie, nadanie projektowi ustawy trybu pilnego w sytuacji, w której rząd nie podjął stosownej inicjatywy ustawodawczej "wykonującej" wyrok TK we właściwym terminie, jest wprawdzie formalnie zgodne z art. 123 konstytucji, jednakże na pewno narusza reguły zgodnego współdziałania rządu z Sejmem, Senatem oraz prezydentem w zakresie procedury legislacyjnej od momentu wykonania inicjatywy ustawodawczej do ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw.
Ze zróżnicowanymi ocenami może się natomiast spotkać zastosowanie trybu pilnego w odniesieniu do ustaw niejako incydentalnych lub regulujących konkretne i szczegółowe kwestie o takim charakterze, gdyż ocena merytorycznej zasadności wyboru takiego właśnie trybu nie wypada w pełni jednoznacznie. W niektórych przypadkach uznawano postępowanie rządu za niewłaściwe lub naganne45.
45 Tak np. J. Mordwiłko, W sprawie postępowania z projektem ustawy uznanym przez rząd za pilny, Ekspertyzy i Opinie Prawne, "Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu" 2001, z. 3.
209
Podobnie rzecz się ma z oceną bardzo zróżnicowanych przypadków wycofania trybu pilnego, gdyż mogą one również wskazywać na wybór przez rząd prawnie dopuszczalnej, lecz nieadekwatnej do materii regulacji (niesłusznej merytorycznie) drogi postępowania46.
Trzeba również raz jeszcze podkreślić, że zastosowanie trybu pilnego, ze względu na obowiązujące w tym zakresie postanowienia regulaminu Sejmu, nie stanowi "gwarancji" realnego zakończenia prac legislacyjnych w Sejmie w relatywnie krótkim okresie. Miały bowiem miejsce przypadki nawet wielomiesięcznych prac sejmowych nad rządowymi projektami pilnymi. Wydaje się, że wspomniana okoliczność, zwłaszcza na tle przepisów regulaminu Sejmu, które przyznają marszałkowi Sejmu określone uprawnienia w zakresie dyscyplinowania przebiegu prac legislacyjnych w izbie, stała się także jedną z przyczyn praktyki zwracania się przez rząd wprost do marszałka Sejmu (w pismach prezesa RM, przy których rządowe projekty ustaw są do Sejmu przekazywane lub w odrębnych pismach premiera do marszałka) o "nadanie priorytetu" w pracach nad projektem danej ustawy z określonych powodów przemawiających za jej rychłym uchwaleniem47. Jest to oczywiście również konsekwencja braku w polskim systemie, co jest raczej jego słabością, bardziej ogólnych przepisów zapewniających projektom rządowym priorytet w pracach parlamentarnych48.
Uwzględniając przedstawione wyżej dane statystyczne oraz wnioski szczegółowe można, jak się wydaje, sformułować bardziej ogólny wniosek, że konstytucyjna kompetencja RM do uznania rządowego projektu ustawy za pilny, w rozumieniu art. 123 konstytucji, nie ma w istocie większego znaczenia w praktyce funkcjonowania RM, zwłaszcza w ostatnich latach. Jest ona wykorzystywana relatywnie bardzo rzadko (w 2004 r. w trzech przypadkach na ogólną liczbę 215 projektów ustaw przekazanych w tym roku przez rząd do Sejmu), głównie w pierwszym okresie funkcjonowania rządów wyłonionych po wyborach parlamentarnych, a w kolejnych latach ich funkcjonowania jedynie incydentalnie.
46 Miały miejsce także przypadki wniosków właściwej komisji sejmowej o wycofanie przez rząd trybu pilnego oraz najogólniej rzecz biorąc niewłaściwej na nie reakcji (braku współdziałania ze strony rządu). Zob. w tej kwestii uwagi A. Szmyta na tle pilnego projektu ustawy o zmianie ustawy o wykorzystywaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa na cele związane z reformą ubezpieczeń społecznych (druk sejmowy nr 2698/III kad.), w: Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 279 i n.
47 Dla pełnego obrazu takiej praktyki należy jednak również wskazać, że rząd zwracał się o priorytetowe potraktowanie wielu rządowych projektów ustaw w pracach Sejmu także wówczas, gdy projekty te wymagały pilnego uchwalenia, a nie mogły z określonych w art. 123 ust. 1 konstytucji przyczyn formalnych otrzymać biegu jako pilne w rozumieniu tego przepisu.
48 Kwestia ta nie powinna byćjednak rozpatrywana niejako "abstrakcyjnie", ale w kontekście ogółu przepisów regulujących prace Sejmu i jego organów oraz ukształtowanej na tym tle praktyki. Swoistych "negatywnych przykładów" w tym zakresie dostarczają tu min. przypadki procedowania rządowych projektów ustaw w komisjach sejmowych kierowanych przez przedstawicieli opozycji, z oczywistych powodów niekoniecznie zainteresowanych rychłym zakończeniem prac nad danym projektem rządowym. Cały problem wymagałby jednak odrębnego i znacznie szerszego ujęcia.
210
5. DATA WYDANIA (OGŁOSZENIA) DZIENNIKÓW URZĘDOWYCH
Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania tych aktów stanowią tzw. materię ustawową. Wymagają zatem uregulowania przepisami rangi ustawy.
Realizacja przytoczonych postanowień konstytucji nastąpiła w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych49 (zwanej dalej "ustawą"), która m.in. w art. 2 ust. 1:
w sposób wyraźny potwierdziła istnienie obowiązku ogłoszenia, co oczywiście wynika już z art. 88 ust. 1,
rozciągnęła obowiązek ogłoszenia na wszystkie akty normatywne, a nie tylko ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego,
przyjęła zasadę ogłaszania we właściwych dziennikach urzędowych, z modyfikacją jedynie w zakresie ogłaszania przepisów porządkowych (art. 14).
Uregulowano także w sposób dość jednoznaczny nasuwające poprzednio pewne wątpliwości różne kwestie związane z datą wejścia w życie aktów normatywnych, w tym m.in.:
vacatio legis (art. 4) oraz
sposób obliczania terminu wejścia aktu normatywnego w życie (art. 6). Uwzględniając dotychczasowy dorobek judykatury, zwłaszcza zaś orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego, ustawa potwierdziła, obwarowaną wypełnieniem określonych wymogów, możliwość wchodzenia aktów normatywnych w życie także z dniem ogłoszenia (art. 4 ust. 2), a nawet nadawania im mocy wstecznej (art. 5).
Stąd szczególnego znaczenia nabiera kwestia prawidłowości dokonanego ogłoszenia danego aktu. Jednym z warunków uznania ogłoszenia za prawidłowe (niewadliwe) jest wydanie dziennika urzędowego z rzeczywistą (prawdziwą) datą wydania, umieszczaną na winiecie danego dziennika. Data ta powinna być rzeczywista (prawdziwa), jako że determinuje ona prawne oceny co do wejścia danego aktu w życie (inaczej jego obowiązywania zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy dzień wydania jest dniem ogłoszenia aktów zamieszczonych w danym numerze dziennika urzędowego). Od daty tej liczy się bowiem bieg vacatio legis aktu, a jeżeli ma on wchodzić w życie z dniem ogłoszenia, data umieszczona na winiecie dziennika urzędowego jest datą jego wejścia w życie.
Zagadnienie to było bardzo szeroko dyskutowane w toku prac parlamentarnych nad ustawą. Dyskusja ta nie koncentrowała się jednak wokół kwestii tzw. antydatowania dzienników urzędowych i zapobiegania tego typu przypadkom w praktyce. Uznano bowiem, że antydatowanie dziennika urzędowego, bez względu na przyczynę, jest oczywiście niedopuszczalne, a świadome i celowe działanie w tym zakresie może nawet stanowić przestępstwo. Dlatego w demokratycznym państwie
49 Dz. U. nr 62, poz. 718, z późn. zm.
211
prawnym (art. 2 konstytucji), którego organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 konstytucji) w istocie zbędne jest "upominanie" organów państwowych wydających dzienniki urzędowe, aby ich nie antydatowały, podobnie jak nie przypomina się i nie akcentuje w jakiś szczególny sposób, aby w praktyce organy państwowe nie naruszały innych obwiązujących w danym obszarze działania przepisów (np. aby nie antydatowano decyzji administracyjnych).
Niezależnie od powyższego, w toku dyskusji parlamentarnej uznano jednak, że ze względu na wielką wagę sprawy nie można całej kwestii skwitować i niejako "zamknąć" krótkim stwierdzeniem, że umieszczana na winiecie dziennika urzędowego data jego wydania ma być rzeczywista (prawdziwa). Praktyka dostarcza bowiem niestety nadal przykładów zdarzających się nieprawidłowości w wydawaniu dzienników urzędowych, i to nawet wówczas, jeżeli brak jest w tym zakresie celowego działania organów.
W szczególności w dyskusji zwrócono uwagę, że zrelatywizowanie daty umieszczanej na winiecie dziennika urzędowego do jego "wydania", rozumianego najczęściej jako data druku danego numeru dziennika, jest niewystarczające. Jeżeli bowiem od daty tej liczy się terminy wejścia w życie aktów ogłoszonych w danym numerze dziennika, albo nawet akt ten wchodzi w życie z tą właśnie datą, tó należałoby wymagać, aby numer dziennika opatrzony określoną datą był wówczas realnie dostępny dla adresatów. Wprowadzenie takiej reguły do tekstu ustawy pozwoliłoby na skuteczne wyeliminowanie zdarzających się w praktyce przypadków druku (wydawania) danego numeru dziennika urzędowego wprawdzie w tym samym dniu, którego data widnieje na jego winiecie, ale np. w godzinach popołudniowych, wieczornych lub nocnych, co w istocie wyłącza dostępność tego dziennika dla adresatów jeszcze tego dnia. Dziennik taki jest bowiem kierowany lub udostępniany do sprzedaży dopiero następnego dnia (nawet gdy chodzi o punkt lub punkty sprzedaży w siedzibie organu wydającego dany dziennik), co w konsekwencji prowadzi do faktycznego skrócenia terminu vacatio legis o jeden dzień, a w odniesieniu do aktów wchodzących w życie z dniem ogłoszenia, oznacza de facto skutek równoznaczny z nadaniem im mocy wstecznej, gdyż akty takie wywierają skutki od dnia widniejącego na winiecie, a są najwcześniej dostępne dla adresatów następnego dnia.
Uwzględniając powyższe, w toku prac parlamentarnych podkomisja Sejmowa Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu III kadencji, a następnie komisja, postanowiła poprzeć rozwiązanie przyjęte w tym zakresie w art. 13 ust. 3 rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 300 i 300a Sejmu III kadencji), zgodnie z którym dzień wydania dziennika należało określać "z uwzględnieniem przewidywanego czasu zakończenia druku i udostępnienia do sprzedaży".
Dokonano jednakże w tym zakresie pewnej istotnej modyfikacji. W uzasadnieniu do projektu rządowego (s. 3 uzasadnienia) podano bowiem, że ustawowe doprecyzowanie sposobu oznaczania dnia wydania dziennika urzędowego rząd zaproponował po to, "aby było jasne, że oznacza on dzień, w którym dziennik jest rzeczywiście kierowany do rozpowszechnienia". Uznając ten argument za w pełni
212
słuszny, podkomisja, a następnie komisja sejmowa postanowiła więc jeszcze bardziej precyzyjnie uregulować kwestię określania przez organ wydający dziennik daty jego wydania i zaproponowała, aby określana przez ten organ data wydania dziennika umieszczana na jego winiecie nie mogła być wcześniejsza od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik.
Tym samym: 1) zasadnie zrezygnowano z wieloznacznej przesłanki "przewidywanego zakończenia druku" głównie dlatego, że uzależnianie daty wydania od zakończenia druku (jak można mniemać pełnego nakładu, nawet jeżeli dany dziennik, jak ma to miejsce np. w odniesieniu do Dziennika Ustaw, wydawany jest w nakładzie kilkudziesięciu tysięcy egzemplarzy), byłoby przesadne z punktu widzenia kwestii mającej tu znaczenie fundamentalne, tj. stworzenia adresatom rzeczywistych warunków zapoznania się z ogłoszonym tekstem prawnym; 2) wymóg udostępnienia do sprzedaży doprecyzowano w ten sposób, że odniesiono go wyłącznie do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik, ale już nie w innych punktach sprzedaży (na obszarze kraju), ani też w prenumeracie.
W konsekwencji tekst ostatecznie uchwalony przez Sejm i Senat w art. 20 ust. 2 ustawy otrzymał następujące brzmienie: "Na każdym numerze dziennika oznacza się dzień jego wydania, określany przez organ wydający dziennik. Jako dzień wydania określa się datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik".
Oznacza to, że określając datę wydania dziennika organ musi wziąć pod uwagę nie tylko czas (okres) potrzebny do wydrukowania danego numeru dziennika (skład, korekta, czynności związane z technicznym procesem druku itp.), ale także czas niezbędny do wykonania czynności związanych ze skierowaniem dziennika do rozpowszechniania i udostępnienia go co najmniej w punkcie sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik (pakowanie, ekspedycja, przewóz, wyłożenie do sprzedaży itp.). Art. 20 ust. 2 nie zezwala zatem, co oczywiste, na "antydatowanie", natomiast w zasadzie nic nie stoi na przeszkodzie, aby dany numer dziennika nosił datę późniejszą niż data faktycznego udostępnienia go do sprzedaży.
Przepisu art. 20 ust. 2 zd. 2 ustawy w żadnym razie nie można interpretować w ten sposób, jak czyni się to nieraz np. w niektórych publikacjach prasowych, poświęconych spóźnionej zdaniem niektórych publikacji (zwłaszcza ustaw), że datą wydania dziennika urzędowego jest data jego udostępnienia do sprzedaży. Jest to błędny pogląd. Datą wydania dziennika jest bowiem zawsze data widniejąca na jego winiecie. Organ wydający dziennik obowiązany jest natomiast wypełnić wymagania określone przepisem art. 20 ust. 2 ustawy, tj. przewidując okres niezbędny do wykonania czynności związanych z wydaniem danego numeru dziennika powinien tak określić datę jego wydania na winiecie, aby co najmniej w tym dniu dziennik był już udostępniony do sprzedaży w punkcie sprzedaży położonym w siedzibie danego organu. Organy wydające dzienniki urzędowe obowiązane są prowadzić takie punkty sprzedaży.
Powstaje oczywiście pytanie, co należy uczynić w sytuacjach, w których źle oceniono okres niezbędny do dokonania czynności niezbędnych do druku i udostęp-
213
nienia danego numeru dziennika lub z jakiś innych przyczyn (np. awaria maszyn drukarskich, środka transportu, itd.) nie jest możliwe udostępnienie danego numeru dziennika do sprzedaży w dacie oznaczonej na winiecie jako data jego wydania. Mieszczą się w tym także, czego nie można niejako z góry całkowicie wyłączyć, przypadki oczywiście bezprawnego, świadomego i celowego antydatowania. Należy przyjąć, że możliwe są tu, zależnie od okoliczności, dwa rozwiązania.
Po pierwsze, możliwe jest wycofanie wydrukowanego (całkowicie lub częściowo) nakładu dziennika przed jego udostępnieniem, a zatem niekierowanie do sprzedaży dziennika, o którym wiadomo jest już, że w istocie byłby on "antydatowany". Takie rozwiązanie naraża wprawdzie organ na dodatkowe koszty, ale w pełni rozwiązuje problem i dlatego było już stosowane w praktyce. Np. w praktyce wydawania Dziennika Ustaw zdarzyło się błędne wydrukowanie daty na winiecie, w związku z czym tę część nakładu dziennika wycofano, ręcznie "roz-szyto" numer i ponownie go "zszyto" z nową winietą o prawidłowej dacie.
Po drugie, wydaje się, że można dokonać sprostowania nieprawidłowej daty wydania dziennika w drodze obwieszczenia organu wydającego dziennik o sprostowaniu błędu, ogłoszonego w najbliższym, kolejnym numerze tego dziennika. Rozwiązanie to nie jest jednak pozbawione wątpliwości i dlatego, jak dotychczas, nie zastosowano go w praktyce. Nie można go chyba jednak całkowicie z góry wyłączyć, np. gdy wskutek popełnionych błędów doszło już do rozpowszechnienia danego numeru dziennika urzędowego w sposób uniemożliwiający wycofanie go ze sprzedaży lub prenumeraty. Należy przyjąć, że sprostowanie błędnej daty wydania dziennika byłoby wówczas jedynym rozwiązaniem.
Takie samo rozwiązanie należałoby, jak się wydaje, przyjąć w razie zaistnienia stwierdzonego niewątpliwie przypadku świadomego i celowego "antydatowania" danego numeru dziennika urzędowego.
Odrębnego omówienia wymaga zagadnienie skutków nieprawidłowości spotykanych w praktyce w zakresie daty wydania dziennika urzędowego (ogłoszenia danego aktu normatywnego w danym numerze dziennika) dla adresatów aktów zamieszczonych w takim dzienniku urzędowym.
Nieprawidłowości w procesie publikacji aktów w dziennikach urzędowych mogą mieć różne przyczyny, natomiast jako punkt wyjścia należy tu przyjąć, że organy stosujące prawo obowiązane są uznawać za jedynie miarodajny stan prawny wynikający z treści aktów ogłoszonych w dziennikach urzędowych. Dotyczy to także kwestii granic (cezur) czasowych obowiązywania tych aktów, gdyż musi on być przez wszystkie organy ustalany na podstawie urzędowej daty wydania danego numeru dziennika określonej przez organ wydający ten dziennik na jego winiecie. Data ta nie może być ustalana w oparciu o inne okoliczności, np. o datę faktycznego udostępnienia do sprzedaży wykazaną po przeprowadzeniu incydentalnie postępowania dowodowego na tą okoliczność. Co więcej, organ stosujący prawo nie ma obowiązku (a zasadniczo także kompetencji) do badania, czy data umieszczona na winiecie jest datą rzeczywistą, określoną zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy, czy też z jakiegoś powodu dany numer dziennika urzędowego nie był w tej dacie (lub
214
wcześniej) dostępny do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. Nie jest bowiem możliwe, aby organy stosujące prawo badały, jako prejudycjalną w rozpatrywanej indywidualnej sprawie (np. administracyjnej), kwestię prawidłowości wydania dziennika urzędowego i ogłoszenia w nim stosowanego aktu prawnego. Byłoby to bowiem równoznaczne z przeprowadzaniem przez organ stosujący prawo kontroli prawidłowości wydawania dziennika urzędowego przez powołany do tego organ, do czego inne organy stosujące prawo (poza sądami, o czym niżej) z oczywistych powodów nie są i nie mogą być uprawnione.
Biorąc pod uwagę rodzaje dzienników urzędowych, oznaczałoby to bowiem przeprowadzanie, bez podstawy prawnej, kontroli prawidłowości realizacji przez prezesa RM jego ustawowych kompetencji w zakresie wydawania Dziennika Ustaw oraz Monitora Polskiego, kompetencji ministrów i kierowników niektórych urzędów centralnych w zakresie wydawania dzienników urzędowych ministerstw i urzędów centralnych, a w odniesieniu do wojewódzkich dzienników urzędowych prawidłowości realizacji ustawowych kompetencji wojewodów w tym zakresie.
Nie bez znaczenia jest tu także kwestia oceny charakteru (doniosłości prawnej) aktu publikacji (wydania) dziennika urzędowego. Trzeba zdecydowanie stwierdzić, że ogłoszenie aktu w oficjalnym dzienniku urzędowym nie jest czynnością "techniczną". Ogłoszenie (wydanie) aktu w dzienniku urzędowym stanowi bowiem realizację ustawowej kompetencji organu państwowego, której nie da się sprowadzić do z istoty swej takich techniczno-organizacyjnych czynności jak skład, druk, sprzedaż, kolportaż itd., bo te czynności na zlecenie organu wykonywać może przecież jakikolwiek podmiot (wewnętrzna jednostka/komórka organizacyjna organu, podmioty podległe lub nadzorowane, czy też podmioty zewnętrzne).
Ogłoszenie aktu (wydanie dziennika urzędowego) należy traktować jako mate-rialnoprawną czynność należącą do ustawowych kompetencji wskazanego w ustawie organu państwowego, która wywołuje prawnie doniosłe skutki na ogół o konstytutywnym charakterze. Wynikają one z postanowień samej konstytucji, w szczególności gdy chodzi o wprowadzenie ogłoszonych aktów normatywnych do systemu źródeł obowiązującego w Polsce prawa, a w dalszej kolejności o skutek w postaci wejścia ogłoszonych aktów normatywnych w życie (uzyskanie przez nie mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 konstytucji). Tak ogłoszone akty wywołają także dalsze skutki wynikające z przepisów samego aktu, a w odniesieniu do aktów wykonawczych, z przepisów, na podstawie których zostały wydane, oraz skutki określone w samym akcie wykonawczym.
Konsekwencją uznania materialnoprawnego charakteru czynności ogłoszenia aktu normatywnego (wydania dziennika urzędowego) jest wskazana już wyżej niedopuszczalność badania prawidłowości (ważności, skuteczności) tej czynności przez inny organ, zwłaszcza incydentalnie na użytek rozpatrywanej sprawy indywidualnej, bez przyznania mu wyraźnej kompetencji w tym zakresie. Takich zaś kompetencji organy państwowe (poza sądami, o czym niżej) nie posiadają.
Powyższe reguły stanowią fundament ładu i porządku prawnego w państwie. Zwrócić należy bowiem uwagę, że dopuszczenie do tego, aby organy administracji
215
lub inne organy państwowe (z wyjątkiem TK i sądów) badały prawidłowość ogłoszenia aktów prawnych w dziennikach urzędowych, byłoby równoznaczne z przyznaniem im kompetencji do odmowy zastosowania, jako prawnie wadliwego, aktu ogłoszonego ich zdaniem nieprawidłowo, co obejmowałoby w istocie wszystkie możliwe w praktyce nieprawidłowości w tym zakresie, w tym także co do daty ogłoszenia aktu (wydania dziennika urzędowego). Kompetencja taka tym organom z wyżej wskazanych względów nie przysługuje. Nie sposób bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 konstytucji) dopuścić do odmowy zastosowania przez organ administracji publicznej czy to w ogóle, czy też np. w konkretnej sprawie administracyjnej, aktu normatywnego ogłoszonego w dzienniku urzędowym z powodu stwierdzonej incydentalnie (jako kwestii prejudycjal-nej) nieprawidłowości w zakresie ogłoszenia (wydania) dziennika urzędowego. Organ państwowy przyjąć musi niejako domniemanie prawidłowości wydania i ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym i nie posiada kompetencji do zakwestionowania jego obowiązywania incydentalnie, a w konsekwencji odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia. Kwestia ta musi być rozumiana i ujmowana analogicznie jak badanie i ocenianie przez organ pierwszej instancji takich zagadnień, jak np. prawidłowość wydania prawomocnych orzeczeń sądów, ostatecznych decyzji administracyjnych, uchwał rady gminy czy innych aktów wydanych w zakresie swej właściwości przez powołany do tego w ustawie organ państwowy.
Dopóki ogłoszony akt normatywny nie zostanie przez właściwy organ i we właściwym trybie uchylony, zmieniony itp., dopóty organy administracji publicznej obowiązane są go stosować w prowadzonych przed nimi indywidualnych sprawach administracyjnych.
Wydaje się, że powyższe zasady mogą doznawać wyjątków tylko w odniesieniu do TK w zakresie badania prawidłowości procedury legislacyjnej, którą kończy ogłoszenie badanego przez Trybunał aktu normatywnego oraz sądów, jeżeli kwestia niezgodności pomiędzy "formalną" data wydania dziennika urzędowego (określoną przez organ wydający ten dziennik na jego winiecie) a rzeczywistą datą udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego ten dziennik, stanowi o istocie rozstrzygnięcia z punktu widzenia stosowanych w sprawie przez sąd przepisów prawa materialnego.
Sytuacje, o których mowa wyżej, wystąpiły już w praktyce sądowej, np. w postępowaniach karnych (chociaż nie na gruncie obecnego lecz poprzednio obowiązującego stanu prawnego, tj. ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"50, w których w związku z fundamentalną zasadą nullum crimen sine legępoenali anteriori udowodniono późniejszą niż określona w winie-
Dz. U. nr 58, poz. 524, z późn. zm.
216
44*i*fe*.
cie Dziennika Ustaw datę jego wydania (vide orzecznictwo sądów karnych na tle opóźnionego ogłoszenia dekretu z 13 grudnia 1981 r. o stanie wojennym).
Trzeba także przyjąć, że każdy, kto poniósł szkodę wskutek określenia przez organ wydający dziennik nieprawidłowej daty jego wydania, w szczególności w razie antydatowania dziennika (niezależnie od przyczyn, które to spowodowały), może domagać się odszkodowania z tego tytułu na podstawie art. 417 k.c, tj. za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, anie art. 4171 ust. 1 lub ust. 4 k.c. Te ostatnie przepisy dotyczą naprawienia szkód wyrządzonych przez wydanie aktu normatywnego (ust. 1) oraz przez niewydanie takiego aktu (ust. 4), a zatem dotyczą szkód pozostających w związku przyczynowym z treścią istniejącej regulacji (uznanej przez TK za niezgodną z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą) oraz szkód będących następstwem braku regulacji, tj. niewydania (opóźnionego wydania) aktu normatywnego, którego wydanie (w określonym czasie) było obowiązkowe. Przepis ten nie dotyczy zatem szkód powiązanych przyczynowo z wadliwością samej publikacji, wydanego już aktu w dzienniku urzędowym, w szczególności ewentualnych przypadków antydatowania określonego numeru takiego dziennika.
6. UCHWAŁY RM ORAZ ZARZĄDZENIA PREZESA RM
Zgodnie z art. 93 ust. 1 konstytucji, w brzmieniu uwzględniającym sprostowanie ogłoszone w Dz.U. z 2001 r. nr 28, poz. 319, "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty".
Analizę wydawania uchwał przez Radę Ministrów oraz zarządzeń przez jej prezesa należy poprzedzić pewnymi uwagami wstępnymi.
W odniesieniu do uchwał Rady Ministrów trzeba w pierwszej kolejności zaznaczyć, że podejmowanie uchwał jest niejako "naturalną" formą działania każdego organu kolegialnego, a zatem także i RM. W związku z powyższym w istocie każde rozstrzygnięcie podjęte przez RM jest uchwałą. Przytłaczająca większość tak rozumianych uchwał rządu nie uzyskuje jednak formy aktu prawnego inkorporowanego w odrębnym dokumencie sporządzonym jako uchwała RM (tak nazwanym). Przybierają one postać "zapisu" do protokołu ustaleń posiedzenia RM, na którym zostały podjęte, i w razie potrzeby w takiej właśnie postaci są udostępniane i funkcjonują w obrocie prawnym (jako uwierzytelniony wypis z protokołu ustaleń). Ich liczba w danym roku kalendarzowym zasadniczo odpowiada zatem liczbie spraw rozpatrywanych przez RM (w ostatnich latach liczba ta sięga około 1,5 tys. spraw rocznie).
Pewna grupa rozstrzygnięć RM jest natomiast sporządzana w postaci odrębnego dokumentu, którego intytulacja zawsze obejmuje wyrazy "uchwała Rady Ministrów" oraz kolejny numer z zachowaniem numeracji ciągłej w danym roku kalendarzowym. Liczba takich uchwał od wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. była
217
następująca: 1997 r. (od 17 października) 12, 1998 r. 106, 1999 r. 113, 2000 r. 106, 2001 r. 195, 2002 r. 249, 2003 r. 332, 2004 r. 307.
Ze względu na podstawę prawną uchwał RM wyróżnić można uchwały stanowione w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu (art. 93 ust. 2 zd. 1 konstytucji) oraz uchwały wydane na podstawie upoważnień ustawowych. W uchwałach pierwszego rodzaju nie podaje się jednak, co do zasady, materialnoprawnej podstawy ich wydania51, w szczególności zaśnie spotyka się powoływania właściwych przepisów art. 146 konstytucji. Incydentalnie spotkać można jednak powołanie się na art. 146 ust. 4 pkt 7 (w uchwałach wymienionych niżej w punkcie 4), co uznać należy jednak za zbędne.
W okresie obowiązywania konstytucji RM podjęła relatywnie niewiele uchwał tego rodzaju (około dwudziestu), w szczególności w następujących kategoriach spraw:
1) uchwałę RM w sprawie Regulaminu pracy RM (obecnie obowiązuje uchwała RM z 19 marca 2002 r.52), wydaną w ramach konstytucyjnej kompetencji rządu do określania swej organizacji oraz trybu pracy (art. 146 ust. 4 pkt 12),
2) uchwały dotyczące ogłoszenia (wprowadzenia) na terytorium Polski żałoby narodowej i/lub uczczenia pamięci określonego zdarzenia (ofiar),
3) uchwały w sprawie nawiązania przez RP stosunków dyplomatycznych z państwami, z którymi dotychczas ich formalnie nie utrzymywano,
4) uchwały w sprawie przyłączenia się Polski (respektowania na terytorium Polski) sankcji wprowadzonych przez organizacje międzynarodowe, w których Polska uczestniczy, jeżeli brak jest w prawie polskim szczególnej podstawy prawnej ich wprowadzenia, a ich nierespektowanie naruszałoby międzynarodowe zobowiązania Polski (np. uchwały w sprawie wykonania niektórych rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ, nakładających określone sankcje),
5) uchwały dotyczące tworzenia polskich kontyngentów wojskowych do udziału w operacjach poza granicami kraju (takie uchwały samoistne były podejmowane do czasu wejścia w życie ustawy z 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa53, która przewidziała w tym zakresie kompetencje Prezydenta RP, wykonywane na wniosek RM),
6) uchwały w sprawie notyfikacji do Komisji Europejskiej polskich przepisów prawa, jeżeli obowiązek taki, ciążących na państwach członkowskich Unii Europejskiej, nie został skonkretyzowany w prawie polskim,
7) uchwały zawierające deklaracje RM o poparciu oraz współpracy przy organizacji w Polsce imprez sportowych z jednoczesnym udzieleniem MKOL lub właściwej międzynarodowej federacji sportowej stosownych gwarancji przekroczenia granicy państwowej oraz bezpieczeństwa w czasie zawodów takie deklaracje oraz gwarancje są bowiem obecnie powszechnie wymagane przez właściwe mię-
Nie ma także oczywiście uzasadnienia dla powoływania art. 93 ust. 2 konstytucji.
M.P. nr 13, poz. 221.
Dz. U. nr 162, poz. 1117, z późn. zm.
218
dzynarodowe organizacje olimpijskie i sportowe od rządów państw ubiegających się o przyznanie organizacji na swoim terytorium imprez sportowych najwyższej rangi (olimpiady, mistrzostwa świata lub kontynentu, uniwersjady itp.),
8) uchwały zawierające deklaracje RM o poparciu oraz współpracy, jak również deklaracje o udzieleniu stosownych gwarancji finansowych dla organizatorów w Polsce określonych imprez o międzynarodowym charakterze, np. EXPO 2010,
9) uchwały w jednostkowych sprawach o zróżnicowanym charakterze, np.:
uchwała nr 99 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zmiany warunków spłaty kredytu zaciągniętego przez ministra finansów w Narodowym Banku Polskim (obecnie zaciąganie przez rząd kredytów w NBP nie jest co do zasady dopuszczalne),
uchwała 102/97 z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie finansowania z budżetu państwa zadań dotyczących młodzieży (uchwała została przez rząd uchylona po jej zaskarżeniu do TK wraz z ówczesnym rozporządzeniem RM w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Rodziny),
uchwała nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997r. w sprawie zasad przygotowania i przeprowadzenia reformy administracji publicznej,
uchwała nr 102/2003 z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie upoważnienia ministra finansów do przekazania środków pochodzących z Polskiego Funduszu Stabilizacyjnego uzasadnieniem dla tej uchwały samoistnej była okoliczność, że ów Fundusz Stabilizacyjny regulowany był jedynie samoistnymi uchwałami RM (nr 99/92 z dnia 10 września 1992 r. i nr 34/93 z dnia 20 kwietnia 1993 r.).
W odniesieniu do uchwał RM wydanych na podstawie przepisów ustaw, biorąc pod uwagę materię regulowaną tymi uchwałami, można wyróżnić m.in. następujące rodzaje uchwał:
1) uchwały podejmowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych54, w szczególności uchwały dotyczące:
a) zgody na podpisanie umowy (na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy),
b) w sprawie związania się/wyrażenia zgody na związanie umową międzynarodową (na podstawie art. 6 ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy),
c) w sprawie zatwierdzenia umowy międzynarodowej (art. 15 ust. 1 ustawy),
d) w sprawie przedłożenia umowy międzynarodowej Prezydentowi RP do ratyfikacji za zgodą/bez uprzedniej zgody w drodze ustawy lub do wypowiedzenia za zgodą/bez uprzedniej zgody w drodze ustawy (art. 15 ust. 1 ustawy),
e) w sprawie wypowiedzenia umowy międzynarodowej (art. 15 ust. 1 oraz 22 ust. 1 ustawy);
f) w sprawie zgłoszenia sprzeciwu (art. 7 ustawy);
2) uchwały "wykonawcze" do umów międzynarodowych (międzyrządowych), np. powołujące przewidziane tymi umowami komisje i inne ciała "wspólne" czy rozstrzygające kwestie związane z członkostwem Polski w organizacjach mię-
Dz. U. nr 39, poz. 443, z późn. zm.
219
dzynarodowych (np. uchwała nr 85/98 z 29 września 1998 r. w sprawie wzrostu kwoty członkowskiej Polski w Międzynarodowym Funduszu Walutowym);
3) uchwały "w sprawach budżetowych", w szczególności:
a) w sprawie projektu ustawy budżetowej na dany rok, podejmowane na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,
b) w sprawie przyznania tzw. dysponentom środków budżetowych pierwszego stopnia środków finansowych z ogólnej rezerwy budżetowej, na podstawie rozporządzenia RM w sprawie dysponowania rezerwą ogólną budżetu państwa, stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o finansach publicznych, (obecnie jest to rozporządzenie RM z 1 sierpnia 2000 r. w sprawie dysponowania rezerwą ogólną budżetu państwa55,
c) w sprawie podziału rezerwy celowej na zwiększenie wynagrodzeń i limitów zatrudnienia wynikających ze zmian organizacyjnych i nowych zadań w państwowych jednostkach budżetowych, przewidzianej w ustawie budżetowej na dany rok (na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o finansach publicznych),
d) w sprawie powołania Komisji Rewizji Bilansu Narodowego Banku Polskiego za dany rok budżetowy (na podstawie art. 76 ustawy o Narodowym Banku Polskim),
e) w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu państwa za dany rok (podejmowane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o finansach publicznych);
4) uchwały w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Narodowego Banku Polskiego, podejmowane na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy o Narodowym Banku Polskim;
5) uchwały w sprawie ustanawiania tzw. programów wieloletnich na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o finansach publicznych;
6) uchwały w sprawie ustanawiania lub zatwierdzenia określonych planów, programów itd., podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w przepisach ustaw szczególnych, np. uchwała w sprawie rządowego programu wyrównywania warunków startu szkolnego uczniów "Wyprawka szkolna" (podjęta na podstawie art. 91 ust. 3 ustawy o systemie oświaty),
7) uchwały z zakresu interwencji na rynkach rolnych, w szczególności w zakresie dopłat do interwencyjnych skupów określonych produktów rolnych (mleko, mięso, zboże, tytoń, i in.), podejmowane na podstawie nieobo wiązujący eh już (od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej) przepisów ustawy z 7 czerwca 1990 r. o Agencji Rynku Rolnego i innych ustaw szczególnych;
8) uchwały w sprawie utworzenia kontyngentów policyjnych wydzielonych do udziału w misjach zagranicznych, podejmowane na podstawie art. 145b ust. 1 ustawy o Policji;
Dz. U. nr 66, poz. 790, z późn. zm.
220
9) uchwały w sprawie udzielania przez Skarb Państwa/w imieniu Skarbu Państwa poręczeń lub gwarancji spłaty określonych zobowiązań, podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych zwartych w przepisach szczególnych (głównie w ustawie z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne);
10) uchwały w sprawie zatwierdzenia tzw. kontraktów wojewódzkich na dany rok, podejmowane na podstawie ustawy z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego56;
11) uchwały w sprawie udzielenia zgody na dokonanie notyfikacji programów pomocowych do Komisji Europejskiej, podejmowane na podstawie art. 16 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej57.
Należy przy tym podkreślić, że zdecydowaną większość podejmowanych przez RM uchwał (nawet ponad 90% ogólnej liczby), stanowią uchwały wydane na podstawie przepisów ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych58. Dlatego liczba uchwał podjętych przez RM w danym roku zależy głównie od aktywności Polski w tym obszarze stosunków.
W odniesieniu do zarządzeń prezesa RM należy zwrócić uwagę, że po wejściu w życie konstytucji kontynuowana jest w tym zakresie przyjęta już wcześniej wieloletnia praktyka, iż w zasadzie wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane przez premiera w postaci odrębnie sporządzanego aktu noszą nazwę zarządzeń. Nie używa się w praktyce formy decyzji lub postanowienia, z dwoma wyjątkami.
Po pierwsze, formę decyzji lub postanowień noszą rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach administracyjnych, wydawane przez prezesa RM, na podstawie przepisów k.p.a. lub innych przepisów o postępowaniu administracyjnym.
Po drugie, formę decyzji wybrano w praktyce dla indywidualnych rozstrzygnięć premiera, dotyczących zadysponowania (na podstawie właściwych przepisów) niektórymi rezerwami państwowymi zastrzeżonymi.
Wszystkie pozostałe rozstrzygnięcia szefa gabinetu przybierają formę odrębnego dokumentu, zawierającego w tytule wyraz "zarządzenie" oraz kolejny numer z zachowaniem numeracji ciągłej w danym roku kalendarzowym.
Po wejściu w życie konstytucji liczba tak wyróżnionych zarządzeń prezesa RM kształtowała się w kolejnych latach następująco: 1997 r. (od 17 października) 11; 1998 r. 122; 1999 r. 96; 2000 r. 131; 2001 r. 146; 2002 r. 171;
2003 r. 138; 2004 r. 143.
Biorąc pod uwagę materię regulowaną zarządzeniami prezesa RM, wyróżnić
można m.in. następujące rodzaje zarządzeń:
1) w sprawie powołania ciał opiniodawczo-doradczych, o których mowa w art. 12 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o RM;
Dz. U. nr 48, poz. 550, z późn. zm.
Dz. U. nr 123, poz. 1291.
Dz. U. nr 39, poz. 443, z późn. zm.
221
2) w sprawie powołania, określonych w przepisach ustaw szczególnych, rad, zespołów, komisji, komitetów itp., np. wydane na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju zarządzenie nr 68 z 27 lipca 2004 r. w sprawie Komitetu Monitorującego Narodowy Plan Rozwoju;
3) w sprawie zasad wynagradzania lub w sprawie wysokości wynagrodzeń kierowników niektórych państwowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, podejmowane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych (np. prezesa i zastępców prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji, czy członków Rady Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 99 ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych);
4) w sprawie nadania statutów określonym jednostkom administracji rządowej:
a) w sprawie nadania statutów ministerstwom oraz niektórym innym urzędom (publikowane w Monitorze Polskim),
b) w sprawie nadania statutów nie wymagające publikacji, np. wydane na podstawie art. 35 ust. 2a ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o RM (np. statut Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych);
5) w sprawie przyznania tzw. dysponentom środków budżetowych pierwszego stopnia środków finansowych z ogólnej rezerwy budżetowej, na podstawie rozporządzenia RM w sprawie dysponowania rezerwą ogólną budżetu państwa, stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o finansach publicznych (obecnie jest to rozporządzenie RM z 1 sierpnia 2000 r. w sprawie dysponowania rezerwą ogólną
budżetu państwa59;
6) o odstąpieniu od obowiązku ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych;
7) w sprawie trybu likwidacji urzędów oraz niektórych innych jednostek w ramach zmian w organizacji i funkcjonowaniu organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych (na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o RM, art. 33b ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, art. 11 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie);
8) w sprawie przeznaczenia mienia likwidowanych lub przekształcanych (reorganizowanych) jednostek administracji rządowej, podejmowane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych (dotyczy głównie ministerstw likwidowanych lub przekształcanych w drodze stosownego rozporządzenia RM), oraz sposobu przekazania spraw wszczętych i niezakończonych (spraw "w toku");
9) powołujące komisje konkursowe do przeprowadzenia konkursu na określone stanowiska w administracji rządowej, np. wydane na podstawie ż 5 ust. 1 rozporządzenia prezesa RM z 1 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przeprowadzania
Dz. U. nr 66, poz. 790, z późn. zm.
222
konkursu na kandydatów na stanowisko prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, sposobu powoływania komisji konkursowej oraz wymagań wobec jej członków60, zarządzenie nr 67 z 26 lipca 2004 w sprawie konkursu na kandydatów na stanowisko prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Artykuł 93 konstytucji odnosi się tylko do uchwał i zarządzeń o charakterze normatywnym, ale nie innych uchwał i zarządzeń, w szczególności będących, co do istoty, aktami wydanymi dla rozstrzygnięcia spraw indywidualnych. Takiego rozróżnienia nie czyni się jednak w praktyce wydawania i rejestrowania uchwał RM oraz zarządzeń prezesa RM, w związku z czym niewątpliwie znajdują się wśród nich także akty o nienormatywnym charakterze.
Zwrócić należy także uwagę, że brak jest jednolitej praktyki w zakresie ogłaszania uchwał RM oraz zarządzeń prezesa Rady Ministrów w Monitorze Polskim. Odpowiednio uchwały i zarządzenia należące do tej samej spośród wskazanych wyżej kategorii (grup, rodzajów) sąpublikowane bądź nie, co w istocie nie pozwala mówić tu o pewnej ukształtowanej w tym zakresie praktyce, a raczej o braku zasad (kryteriów) kierowania ich do publikacji.
Z kolei w odniesieniu do aktów publikowanych, stosowana jest zarówno praktyka ich ogłaszania po ich wejściu w życie (akty z klauzulą wejścia w życie odpowiednio "z dniem podjęcia" uchwały oraz "z dniem podpisania" zarządzenia), a zatem w istocie w celu podania do publicznej wiadomości, jak i (relatywnie rzadko) uzależnienia ich wejścia w życie od ogłoszenia (z reguły klauzula wejścia w życie "z dniem ogłoszenia").
Dz. U. nr 56, poz. 546.
/
SPIS TREŚCI
Od redaktora............................................ 5
Kazimierz Dzialocha
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa)................. 9
1. U podstaw bezpośredniego stosowania konstytucji...................... 9
2. Podstawowe kwestie sporne ................................. 15
Andrzej Mączyński, Agnieszka Łyszkowska
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny............ 25
1. Założenia wstępne....................................... 25
A. Konstytucja jako najwyższe prawo RP........................... 25
B. Pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji ...................... 26
C. Przepisy konstytucji podlegające bezpośredniemu stosowaniu............... 29
D. Bezpośrednie stosowanie konstytucji a kontrola konstytucyjności prawa......... 30
2. Swoistość stosowania konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny............... 31
A. Podstawy prawne działalności TK............................. 31
B. Kompetencje TK ...................................... 32
C. Orzekanie o hierarchicznej zgodności prawa z konstytucją................. 34
D. Przepis konstytucji jako wzorzec kontroli ......................... 36
E. Stosowanie przepisów konstytucji nie stanowiących wzorców kontroli.......... 41
r 3. Pogląd TK na temat pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji............. 47
Walerian Sanetra
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Sądu Najwyższego ........ 52
1. Krótkie wprowadzenie..................................... 52
2. Wiążące i niewiążące wypowiedzi SN w kwestii stosowania konstytucji .......... 54
jTS^Bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sąd w razie kolizji ustawy z ustawą zasadniczą.
Uwagi ogólne........................................... 57
A. Możliwość czy obowiązek zwracania się do TK z pytaniami prawnymi ......... 57
B. Stosowanie konstytucji przez sąd po wydaniu orzeczenia przez TK............ 58
4. Bezpośrednie stosowanie konstytucji w orzecznictwie Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych
i Spraw Publicznych..................................... 59
5. Bezpośrednie stosowanie konstytucji w orzecznictwie Izby Cywilnej ............ 61
6. Bezpośrednie stosowanie konstytucji w orzecznictwie Izby Karnej SN ............. 67
7. Niekonstytucyjna ustawa obowiązuje, ale sąd nie może jej stosować............. 70
H5J Wsteczne i prospektywne działanie wyroku TK w orzecznictwie Izby Cywilnej ...... 77
225
9. SN wobec orzeczeń TK stwierdzających zgodność aktu normatywnego z konstytucją
oraz kwestia znaczenia akcesji do UE dla bezpośredniego jej stosowania .......... fSD
10. Kilka uwag podsumowania .................................. 82
Andrzej Kabat
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego 85
Wojciech Kręcisz
Stanowisko sądów powszechnych wobec bezpośredniego stosowania Konstytucji RP..... 110
1. Stosowanie konstytucji (warunki, możliwe sytuacje, praktyka sądowa) ........... 110
2. Podsumowanie......................................... 131
Piotr Winczorek
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w sejmowym postępowaniu legislacyjnym...... 134
Mariusz Maciuk, Ryszard Mojak
Stosowanie Konstytucji RP w działalności Prezydenta...................... 152
1. Ogólna charakterystyka założeń doktrynalno-dogmatycznych oraz podstaw normatywnych analizy praktyki stosowania konstytucji przez prezydenta .................. 152
2. Stosowanie konstytucji w zakresie uprawnień prezydenta w stosunkach z parlamentem (Sejmem
i Senatem) ........................................... 155
A. Uwagi wstępne....................................... 155
B. Stosowanie konstytucyjnych kompetencji prezydenta w dziedzinie ustawodawstwa .... 157
3. Wykonywanie przez prezydenta kompetencji w zakresie stosunków z RM ......... 167
A. Kompetencje prezydenta w dziedzinie stosunków ustrojowych z RM i praktyka ich stosowania 167
B. Powoływanie RM i przyjmowanie jej dymisji....................... 169
C. Funkcjonowanie Rady Gabinetowej w praktyce ustrojowej................ 174
4. Kompetencje prawotwórcze prezydenta w praktyce ustrojowej .....*.......... 179
A. Akty prawne prezydenta w świetle regulacji konstytucyjnej ............... 179
B. Wydawanie aktów normatywnych - art. 142 ust. 1 konstytucji.............. 179
5. Uwagi końcowe ........................................ 182
Aleksander Proksa
Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Radę Ministrów ................ 186
1. Zmiany w składzie RM .................................... 186
2. Dymisja RM po wyborach parlamentarnych ......................... 197
3. Wykonywanie przez RM obowiązków z art. 236 ust. 1 i 241 ust. 2 i 6 konstytucji...... 203
4. Pilne rządowe projekty ustaw ................................. 206
5. Data wydania (ogłoszenia) dzienników urzędowych ..................... 211
6. Uchwały RM oraz zarządzenia prezesa RM.......................... 217