ROZDZIAA 1 Istota budżetu zadaniowego w Polsce oraz podstawy metodyczne Autorzy uznają1, że istotą budżetu zadaniowego jest wprowadzenie za- rządzania wydatkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzo- wane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych efektów, mierzo- nych za pomocą ustalonego systemu mierników. Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które zadania są najważniejsze dla realizacji określonych celów oraz za pomocą mierników ukazuje, w jakim stop- niu zostały one wykonane por. rys. 1.1. Rysunek 1.1. Budżet zadaniowy jako narzędzie polityki Budżet zadaniowy podsektora rządowego politics policy czytelna informacja narzędzie zarządzania dla polityków i obywateli zadaniami publicznymi minister finansów minister finansów ministrowie, wojewodowie ministrowie, wojewodowie i kierownicy urzędów centralnych i kierownicy urzędów centralnych Sejm Senat Prezydent RP obywatele yródło: Opracowanie własne. 1 Lubińska T., Lozano Platonoff A., Strąk T., Budżet zadaniowy racjonalność-przejrzystość- -skuteczność, Ekonomista 2006, nr 5, s. 647. 42 Część II Budżet zadaniowy w Polsce istota, struktura, metodyka Budżet zadaniowy (BZ) w swej ścisłej formule dotyczy budżetu po stronie wydatków. Dotyczy więc najważniejszego aktu prawnego uchwalanego przez parlament, którym jest ustawa budżetowa. Wydatki budżetu państwa, a w szer- szej formule wydatki publiczne, w budżecie zadaniowym uporządkowane są tak, aby znajdowały odniesienie do odpowiednich zadań, celów i mierników. Ministerstwa oraz urzędy centralne (publiczne) identyfikowane są w budżecie zadaniowym w następujących wymiarach: 1. Jakie zadania wykonują ministerstwa i urzędy centralne? 2. Jakie wydatki przeznacza społeczeństwo na poszczególne zadania? 3. Jakie cele mają być osiągnięte? 4. Jakie efekty (wyniki) mają przynieść zamierzone cele? 5. W jakim stopniu udało się doprowadzić do zamierzonych celów? Odpowiedzi na te pytania dobrze wpisują się w standardy jawności i przej- rzystości podane przez MFW2, w tym te, które dotyczą zadań i odpowiedzialności. Pytania te stanowiły również ramy metodyczne dla BZ, sformułowane w postaci zasad: przejrzystości, skuteczności i efektywności, konsolidacji wydatków oraz wieloletniości3 omawianych w kolejnych rozdziałach. Budżet zadaniowy ze swej istoty jest szerszy od budżetu tradycyjnego por. rysunek 1.2, 1.3, 1.5. Budżet tradycyjny to plan wydatków. Wydatki te są skla- syfikowane w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej częściach, działach i rozdziałach. Biorąc pod uwagę czytelność informacji o wydatkach budżetowych, plan wydatków może być prezentowany w mniej lub bardziej szczegółowym układzie klasyfikacji budżetowej. Sednem budżetu zadaniowego jest to, że jego zakres jest szerszy od zakresu budżetu tradycyjnego o tzw. część zadaniową tzn. o część, która informuje o tym, jakim celom służą wydatki publiczne i jakie efekty uzyskuje się z nakładów publicznych (rysunek 1.3 i 1.5). Wydatki te mu- szą być przypisane do odpowiednich zadań. Część zadaniowa budżetu umożli- wia nowoczesne nim zarządzanie na wszystkich etapach procesu budżetowania. Można tu wydzielić dwa etapy: etap tworzenia budżetu oraz etap realizacji bud- żetu4. 2 Code of Good Pratices on Fiscal Transparency dokument MFW z 1999 r. Dokument zo- stał zaktualizowany w 2007 roku. http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/index.htm [za:] T. Lubińska, A. Lozano Platonoff, T. Strąk, Budżet zadaniowy racjonalność-przejrzystość- -skuteczność, Ekonomista 2006, nr 5, s. 649. 3 T. Lubińska (red.), Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa 2007, s. 32, Lubińska T., Lozano Platonoff A., Strąk T., Budżet zadaniowy racjonalność-przejrzystość-skuteczność, Eko- nomista 2006, nr 5. 4 J. Komorowski, Budżetowanie jako metoda zarządzania przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 18. 43 Rozdział 1 Istota budżetu zadaniowego w Polsce oraz podstawy metodyczne Rysunek 1.2. Tradycyjny budżet państwa yródło: Opracowanie własne. Rysunek 1.3. Budżet zadaniowy yródło: Opracowanie własne. W przypadku konsolidacji wydatków przypisanych do zadań finansowanych z kilku zródeł, budżet zadaniowy obejmuje wydatki budżetu państwa, funduszy celowych i agencji rządowych oraz innych instytucji (por. rysunek 1.4). 44 Część II Budżet zadaniowy w Polsce istota, struktura, metodyka Rysunek 1.4. Skonsolidowane wydatki w budżecie zadaniowym jakie zadania Wsparcie Budżet jakie cele decyzji zadaniowy jakie efekty o wydatkach yródło: Opracowanie własne. Rysunek 1.5. Budżet zadaniowy a budżet tradycyjny Budżet tradycyjny Plan wydatków wg klasyfikacji budżetowej: część dział rozdział Część sprawnościowa: Plan wydatków Opis celów, których realizacji mają służyć wydatki; wg nowej klasyfikacji Opis mierników oraz wskazanie ich wartości docelowych, zadaniowej które pokazują efekty z nakładów publicznych Budżet zadaniowy yródło: Opracowanie własne. Rysunek 1.6 prezentuje przykład budżetu zadaniowego dla części Nauka na tle budżetu tradycyjnego. 45 Rozdział 1 Istota budżetu zadaniowego w Polsce oraz podstawy metodyczne Rysunek 1.6. Budżet zadaniowy a budżet tradycyjny na przykładzie fragmentu budżetu zadaniowego dla części Nauka yródło: Opracowanie własne. 46 Część II Budżet zadaniowy w Polsce istota, struktura, metodyka Tabela 1.1 przedstawia istotne dla koncepcji budżetu zadaniowego w Polsce różnice między budżetem w układzie tradycyjnym a zadaniowym. Tabela 1.1 Podstawowe charakterystyki budżetu tradycyjnego i zadaniowego Budżet tradycyjny Budżet zadaniowy Narzędzie wydatkowania Narzędzie rządzenia Utrudnione powiązanie wydatków z Umożliwia powiązanie wydatków z celami i zadania- celami i zadaniami rządu tradycyjna mi, co pozwala na funkcjonalne uporządkowanie wy- klasyfikacja budżetowa datków według zadań nowa klasyfikacja zadaniowa Brak powiązania wydatków z katego- Zarządzanie wydatkami w kierunku zwiększenia sku- riami skuteczności i efektywności teczności i efektywności poprzez system ewaluacji Brak wieloletniej projekcji wydatków Długofalowe podejście trzyletnia projekcja wydat- na zadania ków dla dysponentów wg zadań Brak integracji wydatków Globalne podejście do wydatków sektora finansów publicznych konsolidacja wg zadań Utrudniona hierarchizacja wydatków Hierarchia wydatków i instrumentów według istotności dla zadań rządu Resortowe podejście Sprzyja międzyresortowej współpracy w rządzie i pozo- stałych instytucjach sektora publicznego Brak czytelnej informacji o polityce Czytelna informacja o wydatkach w nowej klasyfikacji wydatkowej ministerstwa niska zadaniowej umożliwia komunikację ze społeczeń- transparentność stwem Ukierunkowuje dyskusję w Sejmie na Umożliwia merytoryczną dyskusję w Sejmie o zada- pojedyncze pozycje wydatkowe niach rządu yródło: Opracowanie własne. Opracowanie metodyki budżetu zadaniowego, czyli określenie zasad funk- cjonowania nowego systemu budżetowego, wymagało wszechstronnej analizy dotychczasowych doświadczeń w zakresie programowania budżetowego oraz zarządzania przez cele w sektorze publicznym i prywatnym. Jednak należy pa- miętać, iż nie jest możliwe bezpośrednie przeniesienie wzorców zagranicznych na system budżetowy Polski. Systemy finansów publicznych w poszczególnych państwach są bardzo różne. Różnice te są często bardzo głębokie. Wynikają one z wieloletniej ewolucji systemów i ze znaczących odmienności systemów praw- nych oraz w stylu rządzenia państwem, np. pomiędzy państwami o modelu anglosaskim i państwami kontynentalnymi, między systemem o dużej autonomii regionów a systemem scentralizowanym. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na fakt, że wdrażane systemy bud- żetowania zadaniowego muszą być dostosowane do ogólnego poziomu rozwoju kraju (gospodarczego, społecznego, rozwoju administracji publicznej). W Polsce należało stworzyć koncepcję budżetu zadaniowego uwzględniającą specyfikę naszego kraju, a jednocześnie bazującą na wzorcach, które sprawdziły się w innych krajach i które można zaimplementować na obecnym etapie rozwoju 47 Rozdział 1 Istota budżetu zadaniowego w Polsce oraz podstawy metodyczne polskiej administracji5. Proponowana przez Autorów koncepcja budżetu zada- niowego opracowana została na bazie: 1) analizy światowych osiągnięć i niepowodzeń w budżetowaniu zadaniowym6, 2) doświadczeń w budżecie zadaniowym samorządów7 i administracji skarbo- wej8 w Polsce, 3) doświadczeń w zarządzaniu przez cele w sektorze prywatnym9, 4) doświadczeń w audycie i rachunkowości10, 5) doświadczeń w zarządzaniu środkami UE11, 6) współpracy z Bankiem Światowym i z ekspertami w zakresie budżetowania zadaniowego, 5 Lubińska T., Lozano Platonoff A., Strąk T., Budżet zadaniowy racjonalność-przejrzystość- -skuteczność, Ekonomista 2006, nr 5, s. 656. 6 R. Kaplan, The Balanced Scorecard for Public-Sector Organizations, Harvard Business Re- view, 1999; R. Kaplan, Overcoming the Barriers to Balanced Scorecard Use in the Public Sector, Harvard Business Review, 2000; Managing Public Expenditure& , op. cit., Models of Public Budgeting& , op. cit.; J. Diamond, Budget System Reform& , op. cit.; I. Joumard, P. Kongsrud, Y.S. Nam, R. Price, Enhancing the Effectiveness& , op. cit.; A. Lambert, Une premiŁre experi- ence& ; P. van der Knaap, Performance Management and Policy Evaluation in the Netherlands Toward an Integranted Approach, Evaluation 2000, vol. 6(3); M. Bouvier, M. Esclassan, J-P Lassale, Finance Publiques, LGDJ2006; L. Canpa, La mise en Suvre de la LOLF. Point de vue sur la nouvelle gestion de l'Etat, Revue Franaise de Finances Publiques n. 95, 2006, LGDJ. 7 Budżet władz lokalnych& , op. cit.; M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu tery- torialnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002; W. Misiąg (red.), Wzorcowy urząd, czyli jak usprawnić administrację samorządową, jak mierzyć jej zadania i wyniki, IBnGR, Warszawa 2005; Budżet zintegrowane& , op. cit.; Katalog narzędzi rozwoju& , op. cit.; T. Lubińska, Strategia rozwoju samorządów a program gospodarczy i budżet samorządów, Zeszyt Naukowy US nr 385, Prace Katedry Finansów nr 12, Szczecin 2004, T. Lubińska, Siła finansowo- -majątkowa samorządów a strategia i program gospodarczy, [w:] Polskie regiony w Unii Europejskiej. Uniwersytet Szczeciński, 2003; T. Lubińska, Wzrost roli zarządzania samorządem terytorialnym, [w:] Przemiany w finansach publicznych w Polsce po wstąpieniu do Unii Europejskiej, red. B. Mikołajczyk, Acta Universitatis Lodzensis, Folia Oeconomica 197, Wydawnictwo Uniwersytetu Aódzkiego, Aódz 2006; M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, A. Liber, Warszawa 2004; M. Kulesza, Możemy rozpędzić lokomotywy i doczepić do niej ogonki, Rzeczpo- spolita 18.07.2008 Ranking Samorządów; G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie rozwoju regio- nalnego województw próba oceny, Studia Regionalne i Lokalne, 2001, nr 1, Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie , Warszawa 2007. 8 E. Ruśkowski, Kilka uwag o reformie administracji skarbowej w aspekcie reformy finansów publicznych [w:] Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Wydawnictwo KUL, Lublin 2007, s. 261 266. 9 A. Lozano-Platonoff, System dynamicznego zarządzania przedsiębiorstwem, Rozprawy studia T. (DXCV) 521, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2005. 10 K. Czubakowska, Budżetowanie w controllingu, ODiDK Gdańsk 2004, T. Strąk, Wyrywkowe badania w audycie wewnętrznym, Wydawnictwo Economicus, Szczecin 2005. T. Strąk, Sekwen- cyjne próbkowanie według jednostek pieniężnych, [w:] Standaryzacja rachunkowości i rewizji finansowej według MSSF i MSRF, Krajowa Izba Biegłych Rewidentów, Warszawa 2006. 11 Indicators for monitoring and evaluation an indicative methodology, Working Paper 3, European Commission. 48 Część II Budżet zadaniowy w Polsce istota, struktura, metodyka 7) wniosków wyciągniętych z przeprowadzonych pilotażów: budżet zadaniowy Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego części: Nauka i Szkolnictwo Wyższe , wstępna wersja budżetu zadaniowego Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, międzyresortowy Program Wysokich Technologii opracowany w Między- resortowym Zespole do Spraw Rozwoju Sektorów Wysoko Zaawansowa- nych Technologii12 na bazie metodyki budżetu zadaniowego. Koncepcja budżetu zadaniowego w Polsce kładzie nacisk na zarządzanie zadaniami publicznymi w sektorze publicznym w oparciu o podane w ramce 1.1 cztery zasady zarządzania w budżecie zadaniowym: Ramka 1.1. Zasady zarządzania w budżecie zadaniowym 1. Zasada przejrzystości (transparency) wprowadzenie przejrzystej klasyfikacji budżetowej. 2. Zasady skuteczności (effectiveness) i efektywności (efficiency) określenie celów i mierników efektów oraz porównanie efektów z nakładami. 3. Zasada wieloletniości (mulityear planning) wieloletnia projekcja wydatków dla zadań 4. Zasada konsolidacji (public expenditure consolidation) wydatków publicznych. yródło: Opracowanie własne. 12 Program określany był skrótowo jako Wędka technologiczna . Obecnie jest wdrażany jako przedsięwzięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego tzw. Inicjatywa technologiczna.