Polityka gospodarcza
Wykład 4:
Polityka fiskalna - budżet, deficyt,
dług publiczny
Budżet państwa jako instrument
polityki fiskalnej
" Budżet państwa: Roczny plan finansowy
państwa obejmujący zestawienie dochodów i
wydatków oraz przychodów i rozchodów
państwa, oraz wskazujący z
ródła pokrycia
niedoboru lub kierunki rozdysponowania
niedoboru lub kierunki rozdysponowania
nadwyżki;
" Budżet państwa uchwalany w postaci ustawy
budżetowej na okres roku kalendarzowego;
" Wielkość i struktura budżetu zależą od decyzji
politycznych, ale mają skutki ekonomiczne i
społeczne.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 2
Podstawowa tożsamość
budżetowa
T + NT  Cg  Tr  Int  Ig = B
gdzie:
B = saldo budżetu
T = dochody podatkowe
T = dochody podatkowe
NT = dochody niepodatkowe
Cg = konsumpcja państwa (wydatki bieżące)
Tr = transfery (bieżące i kapitałowe)
Ig = inwestycje publiczne (wydatki inwestycyjne)
Int = odsetki od długu publicznego
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 3
Dochody i wydatki budżetu państwa w Polsce,
1999-2008, % PKB
30,0
25,0
23,4
22,7
22,5
22,4
21,9
21,5
21,4
21,2
21,0
20,9
20,4
20,0
19,3
20,0
18,7 18,7
18,6
18,5
18,4
18,3
17,6
15,0
10,0
5,0
0,0
Y99 Y00 Y01 Y02 Y03 Y04 Y05 Y06 Y07 Y08
Wydatki Dochody
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 4
Dochody budżetu
" Dochody krajowe i zagraniczne;
" Dochody bieżące (daniny uzyskiwane z bieżącej
działalności) i majątkowe (uzyskiwane z dzierżawy i
najmu, z dywidend, z odsetek od lokat i pożyczek,
opłaty, spadki);
" Dochody podatkowe (wraz ze składkami na
ubezpieczenia społeczne) i niepodatkowe (np.
ubezpieczenia społeczne) i niepodatkowe (np.
dywidendy spółek skarbu państwa, dochody z własności
dywidendy spółek skarbu państwa, dochody z własności
publicznej, wpłata zysku z NBP);
" Wskaz
nik fiskalizmu: stosunek dochodów do PKB;
" Różnica między dochodami i przychodami
(uzyskiwanymi ze sprzedaży majątku, prywatyzacji,
sprzedaży papierów wartościowych, otrzymanych
pożyczek i kredytów, ze spłat pożyczek i kredytów);
" Operacje bieżące ( nad kreską ) i kapitałowe ( pod
kreską ).
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 5
Wskaz
nik fiskalizmu w Polsce
Podatki w latach1999-2008, %PKB
25,0
20,0
18,7
17,8
16,9
16,5
16,1
16,0
15,9 15,9
15,3
14,7
15,0
10,0
5,0
0,0
Y99 Y00 Y01 Y02 Y03 Y04 Y05 Y06 Y07 Y08
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 6
Wydatki budżetu
" Wydatki bieżące i inwestycyjne;
" Wydatki wg przeznaczenia dzielą się na finalne (na
konsumpcję i inwestycje  G) i redystrybucyjne
(transfery);
" Wydatki wg funkcji dzielą się na:
 tradycyjne funkcje państwa (administracja, prawo i porządek,
wymiar sprawiedliwości, obrona narodowa),
 funkcje socjalne (transfery),
 funkcje socjalne (transfery),
 funkcje gospodarcze (dotacje, subsydia),
 na obsługę długu;
" Wskaz
nik stopy redystrybucji budżetu: stosunek
wydatków do PKB;
" Różnica między wydatkami (operacje  nad kreską ) a
rozchodami (spłaty kredytów i pożyczek, wykup
papierów wartościowych, udzielone pożyczki  operacje
 pod kreską ).
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 7
Finansowanie deficytu
" Zaciąganie pożyczek przez rząd w banku
centralnym: rośnie podaż pieniądza banku
centralnego (pieniądza rezerwowego - reserve
money) i następuje monetyzacja deficytu (ta
metoda w Polsce jest prawnie zakazana  Art.
220 Konstytucji RP)
" Zaciąganie pożyczek i kredytów w bankach
" Zaciąganie pożyczek i kredytów w bankach
komercyjnych;
" Zaciąganie pożyczek na rynku (od
przedsiębiorstw i osób prywatnych);
" Zaciąganie pożyczek i kredytów za granicą;
" Dochody z prywatyzacji i inne dochody
jednorazowe.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 8
Finansowanie deficytu przy pomocy
zwiększania bazy monetarnej
" Gdy deficyt finansowany jest bezpośrednio dodatkową emisją pieniądza
(który dostarcza bank centralny) koszt finansowania krótkim okresie albo
wynosi zero (tylko koszt druku banknotów i bicia monet), albo jest niski gdy
deficyt finansowany jest pożyczką z banku centralnego po stopie
procentowej niższej od stóp rynkowych;
" Różnica między (zerowym lub obniżonym) kosztem emisji pieniądza a
kosztem zaciągnięcia długu na rynku stanowi zysk z emisji  tzw. seniorat
(seignorage);
" Gdy zwiększanie bazy monetarnej przekracza ilość pieniądza, która
" Gdy zwiększanie bazy monetarnej przekracza ilość pieniądza, która
zapewnia utrzymanie stabilności cen, pojawia się inflacja, która obniża
wartość realną pieniądza i realną wartość długu  jest to tzw. podatek
inflacyjny;
" Finansowanie przyrostu deficytu budżetowego wzrostem bazy monetarnej
powoduje wzrost produkcji i dochodu, ale wpływ na stopę procentową jest
nieokreślony ex ante (zob. model IS-LM  obie krzywe przesuwają się w
prawo);
" Polityka pieniężna, która stara się utrzymać stopy procentowe na
niezmienionym poziomie przy wzroście wydatków rządowych i deficytu
nazywa się polityką akomodującą (monetary accommodation);
" Na dłuższą metę pojawia się inflacja i ogranicza efekt wzrostu G (krzywa
Philipsa).
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 9
Finansowanie deficytu z długu
" Koszt równy stopie oprocentowania pożyczek
zaciąganych przez rząd;
" Jeśli polityka pieniężna nie jest akomodująca, pożyczki
zaciągane przez rząd powodują wzrost stóp
procentowych i występuje efekt  wypierania (crowding-
out);
out);
" Na dłuższą metę, przy założeniu pełnej racjonalności
konsumenta, może wystąpić tzw. równoważnośc
rikardiańska (Ricardian equivalence, Barro-Ricardo
equivalence), czyli twierdzenie, że finansowanie
wydatków z długu jest równoznaczne z finansowaniem z
podatków  uczestnicy rynku zdaja sobie sprawę, że
spłata długu wymaga podniesienia podatków
przyszłości, i wstrzymują się z zakupami.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 10
Dług publiczny
" Kategorie długu publicznego: państwowy dług
publiczny, dług Skarbu Państwa, zobowiązania
wymagalne Skarbu Państwa (np.
wynagrodzenia w sektorze publicznym),
zobowiązania niewymagalne Skarbu Państwa (z
tytułu gwarancji i poręczeń);
" Roczne deficyty powiększają dług publiczny;
" Roczne deficyty powiększają dług publiczny;
" Potrzeba długofalowej stabilizacji relacji długu
publicznego do PKB wymaga ostrożnej polityki
fiskalnej;
" Polityka stabilizowania relacji dług/PKB i
wpływanie na oczekiwania rynku w celu
obniżania długookresowych stóp procentowych:
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 11
Reguły fiskalne
 Decyzje dyskrecjonalne i ich wady: ryzyko, nieprzewidywalność,
 Reguły fiskalne: zobowiązanie do utrzymywania pewnej stałej
relacji: deficyt/PKB, wydatki/PKB, dług/PKB;
 Przykłady reguł fiskalnych:
" reguła wzrostu wydatków o stopę inflacji plus 1% (tzw. reguła
 Belki , reguła wydatkowa obecnie na 2011r);
" reguła Paktu Stabilności i Wzrostu (SGP): roczny deficyt < 3% PKB,
" reguła Paktu Stabilności i Wzrostu (SGP): roczny deficyt < 3% PKB,
deficyt = 0 w średnim okresie,
"  kotwica 30 mld (rząd J. Kaczyńskiego na 2007r);
 Procedury ostrożnościowe;
 Zalety reguł fiskalnych: przewidywalność polityki fiskalnej,
ograniczenie ryzyka doraz
nych zmian powodowanych
czynnikami politycznymi;
 Problemy z regułami fiskalnymi: procykliczność, niska
elastyczność w reakcji na nagłe zmiany warunków;
 Niezależna instytucja fiskalna (Rada Polityki Fiskalnej?)
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 12
Reguły fiskalne w UE
" Traktat o Funkcjonowaniu UE (TFUE) wprowadza trzy reguły
fiskalne, czwarta wprowadzona w Pakcie Stabilności i Wzrostu
(Stability and Growth Pact  SGP);
" Reguły fiskalne w TFUE (Art. 126):
 Zakaz udzielania pożyczek przez EBC i banki centralne państw UE
rządom i samorządom;
rządom i samorządom;
 Ograniczenie dopuszczalnego (planowanego i rzeczywistego) poziomu
deficytu sektora finansów publicznych do maksimum 3% PKB;
 Ograniczenie poziomu długu publicznego brutto do maksimum 60%
PKB;
" Reguła fiskalna w SGP: Obowiązek utrzymywania równowagi
budżetowej w średnim okresie (w średnim okresie budżet powinien
być zrównoważony lub wykazywać nadwyżkę)
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 13
Arytmetyka  deficyt-dług
Oznaczenia: B = dług publiczny, G = wydatki rządowe, T =
podatki, r = stopa procentowa.
a) Przy stałym PKB
dB = (G  T) + rB (1)
Gdzie (G - T) to nadwyżka pierwotna budżetu (primary
Gdzie (G - T) to nadwyżka pierwotna budżetu (primary
surplus);
Nawet dla G = T, dług rośnie (dB > 0) w tempie
dB/B = r, bo rB > 0
Aby dB/B = 0 (warunek stabilizacji długu),
(T - G) = rB > 0
czyli wymagana jest nadwyżka pierwotna > 0.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 14
Arytmetyka  deficyt-dług (cd.)
b) Przy rosnącym PKB
Dzieląc (1) przez PKB realny = Y, otrzymujemy:
dB/Y = G/Y  T/Y + rB/Y (2)
Zmiana relacji długu do PKB  d(B/Y) jest równa:
d(B/Y) = (dB Y  dY B)/(Y Y) = dB/Y  (dY/Y)(B/Y) (3)
Podstawiając (2) do (3), otrzymujemy:
d(B/Y) = [(G  T)/Y + rB/Y]  (dY/Y)(B/Y) (4)
Przyjmując tempo wzrostu gospodarczego dY/Y = g:
Przyjmując tempo wzrostu gospodarczego dY/Y = g:
d(B/Y) = (G  T)/Y + (r  g)(B/Y) (5)
Stabilizacja relacji długu do PKB wymaga d(B/Y) = 0; wówczas:
(T - G) = (r  g) B (6)
jeśli r < g, nadwyżka pierwotna może być ujemna;
jeśli r = g, nadwyżka pierwotna może być = 0;
jeśli r > g, nadwyżka pierwotna musi być dodatnia
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 15
Arytmetyka  deficyt-dług (dok.)
Stała długookresowa relacja długu do PKB równa się
(gdy odsetki płacone są bez opóz
nień):
B/Y = [(G - T)/Y] / g (7)
Np. gdy deficyt wynosi 5% PKB, i tempo wzrostu też 5%
rocznie, relacja długu do PKB ustabilizuje się na
rocznie, relacja długu do PKB ustabilizuje się na
poziomie 100%.
c) Przy rosnącym PKB i inflacji
(T  G) = (r  g) B  dM0/P (8)
Dodatkowa emisja pieniądza rezerwowego M0
zmniejsza potrzeby pożyczkowe i pozwala mieć większy
deficyt (mniejszą nadwyżkę).
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 16
Fiskalne procedury ostrożnościowe w
Polsce
" Konstytucja RP, Art. 216, ust.5:  Nie wolno zaciągać pożyczek lub
udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których
państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu
krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu
krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa.
" Fiskalne progi ostrożnościowe i procedury naprawcze zawiera Ustawa o
finansach publicznych z 27.08.2009 roku, Art. 86-88;
" Ustawa przewiduje trzy progi ostrożnościowe, których przekroczenie
" Ustawa przewiduje trzy progi ostrożnościowe, których przekroczenie
powoduje uruchomienie procedur naprawczych:
 Pierwszy próg ostrożnościowy: gdy wartość relacji państwowego długu
publicznego powiększonego do PKB jest większa od 50%, a nie większa od
55%;
 Drugi próg ostrożnościowy: gdy wartość w/w relacji jest równa lub większa
niż 55%, a mniejsza od 60%;
 Trzeci próg ostrożnościowy: gdy wartość w/w relacji jest równa lub większa
od 60%.
" Minister Finansów ogłasza do 31.05 każdego roku relację PDP i DSP
do PKB za poprzedni rok (Art. 38);
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 17
Procedury ostrożnościowe i sanacyjne
(gdy relacja X=PDP/PKB przekroczy określone limity)
Próg Limit deficytu budżetu Limit deficytu budżetu
ostrożnościowy centralnego samorządu
50% < X d" 55% DEF(n+1) DEF(n) DEF(n+1) DEF(n)
--------- d" -------- -------- d" -------
REV(n+1) REV(n) REV(n+1) REV(n)
55% < X < 60% DEF(n+1) e" ŚZNZ
DEF e" 0
DSP(n+1) DSPn-1)
Lub: ------------ < -------------
PKB(n+1) PKB(n-1)
X e" 60%
DEF e" 0 DEF e" 0
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 18
Oznaczenia
" DEF  deficyt budżetu państwa;
" REV  dochody budżetu państwa;
" DSP  dług Skarbu Państwa;
" PG  przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i
gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa;
" PKB  produkt krajowy brutto;
" PKB  produkt krajowy brutto;
" PDP  państwowy dług publiczny powiększony o kwotę
przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji;
" ŚZNZ  środki zagraniczne nie podlegające zwrotowi,
wykorzystywane przez samorządy lokalne (z UE);
" n  rok bieżący.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 19
Przekroczenie drugiego progu ostrożnościowego
(55%Ustawa o finansach publicznych, Art. 86, pkt.2:
a) Na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym:
 nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się poziom różnicy dochodów i
wydatków budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu
krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy,
będzie niższa od relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. b, ogłoszonej zgodnie z art. 38,
 nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, w tym
pracowników jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2,
 waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu odpowiadającego wzrostowi cen
towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny za poprzedni
rok budżetowy,
 wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i
pożyczek udzielonych w latach poprzednich,
 nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach, o których mowa w art. 139 ust. 2, na poziomie
wyższym niż w administracji rządowej,
b) Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych środkami
pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich,
c) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji, o której
mowa w art. 38 pkt 1 lit. a,
d) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny
rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat
ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków, o których
mowa w art. 5 ust. 3;
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 20
Przekroczenie trzeciego progu ostrożnościowego
(X=PDP/PKBe"60%)
Ustawa o finansach publicznych, Art. 86, pkt.3
3) Jeśli relacja PDP/PKB est równa lub większa od 60 %, to:
a) stosuje się odpowiednio postanowienia Art. 86, pkt 2 lit. a i b,
b) Rada Ministrów, najpóz
niej w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia relacji, o
której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a, przedstawia Sejmowi program sanacyjny
mający na celu ograniczenie tej relacji do poziomu poniżej 60 %,
c) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale
budżetowej na kolejny rok nie mogą być wyższe niż dochody tego budżetu,
d) poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia relacji, o której mowa w
art. 38 pkt 1 lit. A, jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać
nowych poręczeń i gwarancji.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 21
Program sanacyjny
Art. 87. Program sanacyjny obejmuje:
1) wskazanie przyczyn kształtowania się relacji państwowego długu
publicznego, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a;
2) program przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do
ograniczenia relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a,
uwzględniający w szczególności propozycje rozwiązań prawnych
uwzględniający w szczególności propozycje rozwiązań prawnych
mających wpływ na poziom wydatków i rozchodów w sektorze
finansów publicznych;
3) trzyletnią prognozę dotyczącą relacji państwowego długu
publicznego do produktu krajowego brutto, wraz z przewidywanym
rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 22
Kiedy procedury ostrożnościowe
nie są stosowane?
Art. 88. Przepisów art. 86 i art. 87 nie stosuje się w
przypadku wprowadzenia:
1) stanu wojennego;
2) stanu wyjątkowego na całym terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej;
3) stanu klęski żywiołowej na całym terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 23
Państwowy dług publiczny
Ustawa o finansach publicznych (2009r), Art. 72. 1:
Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów
publicznych z następujących tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających
na wierzytelności pieniężne;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
3) przyjętych depozytów;
4) wymagalnych zobowiązań:
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów
lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów
publicznych będącą dłużnikiem.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 24
Skarbowe papiery wartościowe
" Bon skarbowy (Treasury Bill): krótkoterminowy papier
wartościowy oferowany do sprzedaży w kraju na rynku
pierwotnym z dyskontem i wykupywanym według
wartości nominalnej po upływie okresu na jaki został
wyemitowany (do 364 dni włącznie);
" Obligacja skarbowa (Treasury Bond): papier
" Obligacja skarbowa (Treasury Bond): papier
wartościowy oferowany do sprzedaży w kraju lub za
granicą, oprocentowanym w postaci dyskonta lub
odsetek i sprzedawana na rynku pierwotnym z
dyskontem, lub według wartości nominalnej, lub powyżej
wartości nominalnej, i wykupywany po upływie
określonego terminu, nie krótszego niż jeden rok (365
dni).
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 25
Procedura budżetowa
" Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia budżetu
państwa na rok następny (czerwiec);
" Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i przedstawia
go Sejmowi do 30 września;
" Sejm nie może zwiększyć deficytu budżetowego, każde zwiększenie
wydatków przez Sejm wymaga wskazania sposobu ich pokrycia,
czyli dodatkowych dochodów;
" Senat wnosi poprawki do projektu ustawy w terminie do 20 dni po
przekazaniu projektu Senatowi;
przekazaniu projektu Senatowi;
" Prezydent podpisuje ustawę budżetową w ciągu czterech miesięcy
od złożenia projektu w Sejmie (czyli do 31 stycznia); przekroczenie
tego terminu daje prawo Prezydentowi w ciągu 14 dni do
rozwiązania Sejmu i ogłoszenia nowych wyborów;
" Rada Ministrów przedstawia Sejmowi sprawozdanie z wykonania
budżetu państwa w terminie do pięciu miesięcy po zakończeniu roku
budżetowego;
" Sejm udziela (lub nie) Radzie Ministrów absolutorium z wykonania
budżetu w ciągu 90 dni po otrzymaniu sprawozdania.
Dariusz K. Rosati, 2010/2011 26