Dokumentowanie czynności kontrolnych
Zgodnie z rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności
kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzania (Dz. U. Nr 15,
poz. 69 z póz
n. zm.), czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadzają uprawnieni strażacy Państwowej Straży Pożarnej.
Przepis określa zadania, obowiązki i uprawnienia w zakresie kontrolno-rozpoznawczym, nie reguluje natomiast kwestii metodyki
działania. Kwestie te należą bowiem do merytorycznych aspektów tych czynności, wypracowanie rozwiązań pozostaje w gestii
służb kontrolno-rozpoznawczych PSP. W związku z tym przedstawię jeden z ważniejszych aspektów instytucji kontroli, a
mianowicie problem zasad i metod dokumentowania czynności kontrolnych.
Znaczenie i funkcja protokółu kontroli
Protokół kontroli, w którym rzetelnie i obiektywnie oraz w sposób udokumentowany ujęto jej wyniki, stanowi merytoryczną i
formalną podstawę do żądania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym wyegzekwowania obowiązków przez organy
Państwowej Straży Pożarnej. Z tych też względów protokół ten jest podstawowym dokumentem w procesie kontroli. Z dobrze
przeprowadzonych działań kontrolnych można sporządzić dobry protokół, lecz także protokół obarczony błędami. W przypadku
nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli najczęściej nie ma mowy o wartościowym merytorycznie protokóle. Pozwala to
stwierdzić, że związek czynności kontrolnych z opisem ustaleń w protokóle jest nierozerwalny, a osiągnięcie celu kontroli zależy
w równym stopniu od obu tych czynników. Dlatego też dla efektywności kontroli i prawidłowego spełnienia wszystkich jej
funkcji tak ważna jest umiejętność prawidłowego dokumentowania i ujmowania ustaleń.
Mając na uwadze funkcję protokółu kontroli pamiętajmy, że:
-protokół powinien zawierać fakty stwierdzone przez kontrolę, a więc ustalenia udowodnione,
-udowodnione fakty powinny obejmować w szczególności konkretne nieprawidłowości,
-fakty powinny wynikać z działań i stanu istniejącego w jednostce kontrolowanej,
-wszystkie udokumentowane fakty powinny dotyczyć badanego 7.akresu w jednostce organizacyjnej.
Innymi słowy, podstawową funkcją protokółu kontroli jest przedstawienie udowodnionych faktów dających podstawę do oceny
badanej problematyki. W protokóle nie ma miejsca na opisy, które nie będą wykorzystane do oceny przeprowadzonych ustaleń.
Zbędne opisy zamazują przejrzystość protokółu, wydłużają jego treść, a przede wszystkim utrudniają dostrzeżenie istoty wyników
kontroli. Nie będzie też zgodne z funkcją protokółu kontroli opisywanie czynności, co i dlaczego robił kontrolujący, aby dokonać
ustaleń, nie ma być to "protokół z czynności kontrolnych ". Istotne bowiem jest tylko, co ustalono i na jakiej podstawie. Protokół
kontroli różni się od innych dokumentów nazywanych także protokółami (np. z narady, konferencji czy zebrania) tym, że nie
opisuje się przebiegu kontroli, a jedynie jej ustalenia.
Ogólne zasady opisu ustaleń w protokóle
Najistotniejszym zagadnieniem jest niepodważall1ość ustaleń ujmowanych w protokóle kontroli, warunkowana rzetelnym
dokumentowaniem. Można bowiem prawidłowo dokonać ustaleń, ale wadliwie je udokumentować. Tylko spójność obiektywnego
dokonywania ustaleń z rzetelnym dokumentowaniem stanowić może o niepodważalności protokółu. Każde uchybienie w
dokumentowaniu może bowiem, przy złych intencjach, posłużyć do podważenia wyników kontroli. Dlatego też obok
umiejętności dokonywania ustaleń ważna jest umiejętność prawidłowego sporządzania protokółu kontroli, wyrażająca się w:
-pełnym dokumentowaniu, -poprawnym formułowaniu opisów ustaleń, rozumianych jednoznacznie,
-stosownym do opisanych stanów faktycznych doborze określeń, woll1ych od własnych odczuć i osobistych domniemań
kontrolującego,
-określaniu nieprawidłowości w sposób wymierny, a nie tylko przykładowy lub przybliżony.
Formułując protokół należy pamiętać, że ustalenia merytoryczne, czyli dotyczące przedmiotu badań kontrolnych są równie
istotne, jak wymagania formalne stawiane samemu protokółowi kontroli. Zasadniczą sprawą jest jednak metodyka opisywania
faktów kontrolnych: jedna z najważniejszych czynności w procesie kontroli, decydująca o rzetelności, obiektywności i
niepodważalności jej wyników.
Fakt kontrolny
W literaturze dotyczącej procesu kontroli przez fakt kontrolny rozumie się nie tylko określone zdarzenie czy stan faktyczny
zastany (ustalony) podczas kontroli. W odróżnieniu od faktów w potocznym rozumieniu, fakt kontrolny, aby stał się możliwy do
wykorzystania w postępowaniu pokontrolnym, powinien składać się z wielu elementów, a w szczególności z:
-opisu stanu faktycznego na podstawie dowodów, z wykazaniem odstępstwa od stanu wymaganego lub pożądanego, który
pozwalałby stwierdzić, że ustalony stan jest nieprawidłowy,
-określenia skali i proporcji ustalonych odchyleń,
-ustalenia i opisu przyczyn, które spowodowały wystąpienie nieprawidłowości,
-ustalenia i określenia ewentualnych skutków nieprawidłowości,
-ustalenia odpowiedzialnego za wykonanie obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Zakres dokumentowania ustaleń w wymienionych elementach jest różny dla rozmaitych instytucji kontrolnych. Poniżej
scharakteryzuję pokrótce każdy z elementów w ujęciu potrzeb i celów PSP.
Przedstawię również punkt widzenia na jak się okazuje w praktyce -rodzący wiele wątpliwości i trudności problem ustalania
adresatów wykonania obowiązków.
Stan faktyczny w porównaniu z wymaganiem
W protokóle kontroli nie powinno się ujmować każdego zbadanego stanu faktycznego. Kontrolujący decyduje o tym, co będzie
ujęte w protokóle po porównaniu stanu faktycznego z wymaganiami. Pozwoli to na ustalenie, czy stan faktyczny jest gorszy od
stanu wymaganego lub pożądanego. Mając na uwadze cele i zadania kontroli, kontrolującego przede wszystkim powinny
interesować odstępstwa od wymagań, czyli nieprawidłowości. Biorąc jednak pod uwagę rozwój nauki i techniki, badania powinny
obejmować również porównywanie stanów faktycznych ze stanami pożądanymi. Tego rodzaju ustalenia powinny mieć na celu
dążenie do zastępowania przestarzałych rozwiązań technicznych, nie spełniających już obecnych wymagań, nowymi, spra-
wniejszymi. Stąd stan faktyczny należałoby rozpatrywać także według kryteriów celowości i efektywności stosowanych
rozwiązań. Warunkiem jest jednak nie budząca wątpliwości negatywność skutków stanu faktycznego, np. brak wymaganej
obecnie skuteczności zastosowanych rozwiązań technicznych.
Jeśli stan faktyczny .nie zostanie przedstawiony w porównaniu z wymaganiami, będzie można sądzić, że wymagań nie ma, a
kontrolujący ujął w protokóle osobiste przypuszczenia czy domysły, które jednak nie są obowiązujące dla kontrolowanego. Opis
stanu faktycznego bez porównania z wymaganiami wywołuje zawsze wątpliwości, czy przedstawiony w protokóle stan jest
prawidłowy, czy nie.
Nie jest natomiast niezbędne pr7,e?stawianie w porównaniu z wymaganiami działań i stanów faktycznych negatywnych w
sposób oczywisty, a zwłaszcza wynikających z, takich dokumentów, jak np. protokóły badań i przeglądów urządzeń i instalacji
technologicznych oraz użytkowych. W takich przypadkach opisanie w sposób udokumentowany stanu faktycznego jest
wystarczające. Najbardziej przejrzystym sposobem podawania wymagań w protokóle jest zamieszczanie ich bezpośrednio po
opisie stanu faktycznego, np. w sformułowaniu: " co jest sprzeczne (niezgodne) z ż ......... rozporządzenia, które zobowiązuje do
...............(określa, że )". Niewystarczające wydaje się natomiast powoływanie tylko tytułu aktu normatywnego, bądz
numeru
przepisu (np. art., ż) bez zacytowania odpowiedniej jego treści -w takim ujęciu protokół traciłby na komunikatywności.
Gdy stan faktyczny jest bardziej złożony, wymaganie powinno podawać się po opisie całego problemu. Przedstawiając powyższe
mam na uwadze to, że opisany sposób dokumentowania czynności kontrolnych sprzyja zasadzie kontradyktoryjności
postępowania kontrolnego, według której zarówno kontrolujący, jak i kontrolowany mają jednakowe uprawnienia w zakresie
przedstawiania dowodów i wysuwania argumentów w każdej kwestii stanowiącej przedmiot badania kontrolnego.
Skala i proporcje nieprawidłowości
Podstawowym warunkiem obiektywnej i wymiernej oceny kontrolowanej problematyki jest określenie w protokóle skali i
proporcji nieprawidłowości. Na przykład stwierdzenie niesprawności czterech gaśnic wobec stu stanowiących zabezpieczenie
obiektu ma zupełnie inną wymowę niż niesprawność czterech gaśnic spośród wszystkich siedmiu znajdujących się w
wyposażeniu innego obiektu. W pierwszym przypadku będą to najprawdopodobniej ubytki wynikające z bieżącej eksploatacji,
które nie mają w zasadzie znaczenia dla ochrony obiektu, w drugiej sytuacji niedobory w zabezpieczeniu uznać należy za bardzo
poważne, znamionujące zaniedbanie obowiązków, ograniczające możliwości skutecznego użycia gaśnic.
Ustalenia kontroli stanowić będą więc prawidłową podstawę do oceny działalności jednostki kontrolowanej, jeśli w protokóle
podana zostanie: wielkość odchyleń od wymagań oraz proporcja tej nieprawidłowości do całości badanego problemu lub zbadanej
części. Gdy badania kontrolne prowadzone są metodą kontroli wyrywkowej, wówczas w protokóle kontroli konieczne jest
przedstawienie danych o ogólnym rozmiarze spraw w badanym zakresie i o wielkości spraw poddanych kontroli. N a przykład:
badaniu sprawności gaśnic spośród 100 sztuk poddano 20, z których 5 było niesprawnych. Należy zwracać także uwagę na
obiektywizm kontroli wyrywkowej, albowiem mogą wystąpić sytuacje prowadzące do nieprawdziwych ocen uogólniających. W
wątpliwych przypadkach wskazane jest objęcie badaniem szerszego, a nawet całego zakresu sprawy.
Można zatem sformułować następujące wskazówki:
-w protokóle kontroli nie powinno podawać się jedynie przykładów nieprawidłowości,
-ustalenia w protokóle kontroli nie powinny się kończyć sformułowaniami typu: "i tak dalej", "i tym podobne", "i wiele
innych", zastępującymi skalę i proporcje nieprawidłowości,
-w protokóle kontroli nie należy też podawać niewymiernych opisów nieprawidłowości jak np. "znaczna część", " wiele
przypadków", "często", "niekiedy" oraz niekonkretnych samoistnych sformułowań, typu: "zły stan techniczny instalacji
elektrycznej", "niezgodne z wymaganiami Polskiej Normy oznakowanie pożarniczymi tablicami ewakuacyjnymi", "brak
dostosowania do wymagań przepisów dojazdów pożarowych i dróg ewakuacyjnych".
Przyczyny nieprawidłowości
Przyczyny nieprzestrzegania przepisów przeciwpożarowych nie leżą w bezpośrednim zainteresowaniu kontrolującego,
zwłaszcza jako samoistne fakty kontrolne. Ustalenie i ujmowanie w protokóle udowodnionych przyczyn nieprawidłowości
powinno wynikać z potrzeb:
-sformułowania obowiązku, zwłaszcza o charakterze środka do osiągnięcia celu,
-faktycznego uzasadnienia póz
niejszej decyzji administracyjnej, a także -w miarę potrzeb i możliwości -spełnienia przez
kontrolę funkcji profilaktycznej lub instruktażowej.
Poza wymienionymi przypadkami, jak się wydaje, nie zachodzi potrzeba odpowiadania w formie udokumentowanej na pytanie:
dlaczego? Wymogu takiego nie stawiają przepisy rozporządzenia MSWiA.
Dokumentując przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości, należy wskazywać na udowodnione fakty z podaniem konkretnych
dowodów. Nie mogą one wynikać z własnych przypuszczeń, subiektywnych odczuć, opinii czy sugestii kontrolującego.
W toku sporządzania protokółu kontroli istotne jest właściwe zakwalifikowanie i określenie, co jest kontrolowanym stanem
faktycznym, a co przyczyną tego stanu. Warunkuje to bowiem logiczne ujęcie faktu kontrolnego we właściwej hierarchii ustaleń.
Chodzi też o to, aby przyczyny nie zostały oderwane od ocenianego stanu faktycznego i ujęte w samoistnym ustaleniu. Ważnymi
dowodami na rzecz ustalenia przyczyn nieprawidłowości są wyjaśnienia pracowników kontrolowanej jednostki.
Skutki nieprawidłowości
Kolejnym elementem faktu kontrolnego są skutki, a przede wszystkim potencjalne oraz bezpośrednie zagrożenie skutkami
niezgodnego z wymaganiami stanu lub działania, a także zaniechania działania w jednostce kontrolowanej
Kontrolujący obowiązany jest obiektyw. nie, merytorycznie i rzeczowo oraz w sposób udokumentowany wskazać ewentualne lub
istniejące skutki pozostające w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Wiąże się to z zasadą obiektywności ustaleń,
gdyż skutki podlegają ocenie. Ocena ewentualnych skutków rodzi poważne konsekwencje, zwłaszcza odnośnie wyboru
odpowiedniego środka oddziaływania pokontrolnego.
Zobowiązany do Wykonania aktu administracyjnego i odpowiedzialny za wykonanie obowiązków w zakresie ochrony
przeciwpożarowej
Stan faktyczny odbiegający od wymagań i ujemne skutki tym spowodowane są z reguły bezpośrednim lub pośrednim na-
stępstwem działania określonych osób lub zaniechania przez nie działania. Wyjaśnienia wymaga więc kwestia prawidłowego
ustalenia zobowiązanego (strony) i odpowiedzialnego za wykonanie ustawowego obowiązku zapewnienia w skontrolowanym
obiekcie właściwego stanu ochrony przeciwpożarowej. Konieczne jest bowiem ustalenie adresata ewentualnej decyzji
administracyjnej, pisemnego upomnienia, a także adresata postępowania egzekucyjnego.
Kodeks postępowania administracyjnego wart. 28 stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego
interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek.
Stronami (art. 29 kpa) mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i
organizacje społeczne -również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wart. 30 ż 2 i ż 3 stanowi się, że osoby fizyczne
nie posiadające zdolności do czynności prawnych oraz strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych i
statutowych przedstawicieli. Tak więc stroną, jeżeli chodzi o osobę prawną będzie np. przedsiębiorstwo, zakład, jak również
organizacja społeczna, bez względu na to, czy ma osobowość prawną, czy też nie. Ustawowym przedstawicielem jest dyrektor
przedsiębiorstwa, natomiast statutowym przedstawicielem np. stowarzyszenia czy spółdzielni -z reguły zarząd takiej jednostki.
W literaturze prawa wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym do podmiotu wykonującego akt administracyjny należy odnieść
trzy pojęcia: zobowiązany do wykonania aktu administracyjnego, odpowiedzialny za wykonanie aktu i wykonujący akt.
Jeżeli zobowiązanym jest osoba fizyczna, te trzy pojęcia dotyczą w zasadzie tej samej osoby; jest ona zarazem zobowiązanym,
podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku oraz wykonującym. Jeżeli zobowiązany to osoba prawna lub jednostka
organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, wymienione trzy pojęcia ulegają rozdzieleniu. W tych bowiem przypadkach osoba
prawna (jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej) będzie zobowiązanym, odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku
jest ustawowy (statutowy) przedstawiciel tej osoby lub osoba powołana do wykonania obowiązku, zaś wykonawcą -pracownik tej
osoby prawnej.
W świetle tego oraz mając na uwadze, iż odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych (art. 3 ust. 2 ustawy z
dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej -Dz. U. Nr 81, poz. 351 z póz
n. zm.) oraz wykonywanie obowiązków w
zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 4 ustawy) należą do właściciela, zarządcy lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu,
adresatem decyzji komendanta powiatowego PSP powinna być jedna z wymienionych osób odpowiedzialnych za wykonanie
obowiązków,
tj. ustawowy (statutowy) przedstawiciel osoby prawnej.
W przypadku współodpowiedzialnych za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, tj. gdy występują np. współwłaściciele,
zarządcy, kilku użytkowników tego samego budynku, obiektu lub terenu, decyzja administracyjna powinna być skierowana do
bezpośrednio odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku -usunięcie nieprawidłowości. Zadaniem kontrolującego jest więc
ustalenie stron w sprawie oraz ich ustawowych (statutowych) przedstawicieli, odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków.
Podstawą tych ustaleń powinny być przepisy prawa, wyjaśnienia zainteresowanych oraz przedstawione do wglądu zawarte
pomiędzy stronami umowy. Umowy bowiem powinny odpowiednio kształtować obowiązki stron we właściwym utrzymaniu i
użytkowaniu budynku, obiektu lub terenu.
Oto węzłowe, moim zdaniem, zagadnienia związane z problematyką właściwego, efektywnego dokumentowania czynności
kontrolnych. W procesie stosowania prawa przez organy PSP bazą wyjściową do oddziaływania władczego jest bowiem właśnie
protokół kontroli. Dobry protokół umożliwia nie tylko właściwe sformułowanie obowiązku do wykonania, ale daje także równie
ważne podstawy do sporządzenia wyczerpującego, nie rodzącego wątpliwości uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej
decyzji. Ponadto dobry protokół i prawidłowa decyzja administracyjna przekonywająco oddziaływają na stronę zobowiązaną. Na-
tomiast w przypadku wniesienia odwołania tak sporządzone dokumenty gwarantują skuteczną obronę przyjętych rozstrzygnięć,
nie tylko w postępowaniu przed organem II instancji, ale również na sali sądowej po zaskarżeniu decyzji do Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
bryg. mgr inż. Wojciech POKOJSKI