Robert Stępień
Rachunkowość i Zarządzanie Finansami III rok Finanse Samorządów Terytorialnych
Jednostki Samorządu Terytorialnego
W okresie PRL samorządność lokalna została praktycznie całkowicie zlikwidowana, gospodarka i władza miała
charakter skrajnie centralistyczny. Wraz z transformacją ustrojową zaczęto decentralizować władzę i przywracać dawną
świetność samorządom lokalnym. Pierwszym etapem decentralizacji było utworzenie wraz z początkiem roku 1991
samorządnych jednostek samorządu terytorialnego - gmin, wyposażonych w określone kompetencje, obowiązki i
zadania oraz finansowanych w oparciu o własne plany dochodów i wydatków. Drugi etap decentralizacji to utworzenie od
początku 1999 r. dodatkowych szczebli samorządu  powiatów i województw samorządowych.
Proces przekazywania kompetencji w zakresie gospodarowania lokalnymi zasobami (zadaniami, majątkiem, środkami
publicznymi) samorządom terytorialnym określa się mianem decentralizacji.
Decentralizacja władzy niesie za sobą szereg korzyści, z których najważniejsze to:
" lepsze rozpoznanie potrzeb lokalnych społeczności stwarzające możliwość optymalnego alokowania środków,
" skuteczniejsza kontrola wydatkowania środków publicznych ze względu na fakt, że decydent jest mniej
anonimowy,
" zwiększona efektywność władz centralnych w kwestiach strategicznych,
" dostosowanie struktur terytorialnych do standardów Unii Europejskiej, stworzenie możliwości współpracy
ponadgranicznej oraz wspierania inicjatyw lokalnych.
Wraz z decentralizacją na samorządy przeniesiono obowiązek realizacji pewnych zadań. Są to zadania, których
realizacja wiąże się zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczności lokalnych.
Typowymi zadaniami samorządów lokalnych są:
" zaopatrzenie ludności w wodę pitną,
" utrzymanie czystości (kanalizacja, gospodarka odpadami),
" utrzymanie lokalnych dróg,
" utrzymanie obiektów użyteczności publicznej o lokalnym znaczeniu (parków, stadionów, basenów),
" utrzymanie ładu przestrzennego,
" lokalny transport publiczny,
" utrzymanie podstawowych obiektów oświatowych (przedszkoli, szkół podstawowych, średnich itp.)
Na realizację swoich zadań samorządy potrzebują środków finansowych. Z decentralizacją władzy wiąże się więc
nieodłącznie konieczność decentralizacji finansów publicznych. Gminy, powiaty i województwa samorządowe dysponują
własnymi dochodami, tworzą własne budżety i realizują własną politykę finansową. Dzięki temu lokalne społeczności
gospodarują własnymi zasobami, dążąc do możliwie efektywnego ich wykorzystania dla zaspokajania potrzeb. Jednak
decentralizacja finansów niesie za sobą również problemy, wynikające głównie z nierównomiernego rozłożenia
dochodów i potrzeb społeczności lokalnych w skali kraju. Rozpiętość dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca
jednostek samorządu terytorialnego w różnych częściach Polski może być ogromna  np. różnica pomiędzy dochodami z
tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych w powiecie najbogatszym i najbiedniejszym jest
dziesięciokrotna. Wobec tego wydaje się konieczne wyrównywanie różnic w sytuacji ekonomicznej najbogatszych i
najbiedniejszych jednostek samorządowych. Budzi to szereg kontrowersji i sprzeciw regionów bogatszych, które nie chcą
dzielić się swymi dochodami z biedniejszymi. Ponadto uważa się, że nie należy zbytnio obciążać regionów
najbogatszych, aby te spełniały rolę  lokomotywy rozwoju całej gospodarki. Z drugiej jednak strony brak zasilania
pieniędzmi regionów biedniejszych prowadziłby do dalszego pogłębiania się różnic w dochodach.
Z przesłanek powyższych oraz z uwagi na istnienie szerokiego wachlarza zadań będących w gestii władz centralnych
(np. obronność, administracja centralna, finansowanie służby zdrowia, sądownictwo, nauka) funkcjonujący w Polsce
system finansowy jest dość skomplikowany. Niektóre podatki wpływają w całości do kas gmin, powiatów i województw,
inne są rozdzielane i w części płyną do budżetu centralnego a w części do samorządowego, inne jeszcze zasilają jedynie
budżet centralny. Oprócz tych dochodów budżet państwa zasila samorządy dotacjami i subwencjami.
Szczecin 2008
Strona 1 z 19
Robert Stępień
Rachunkowość i Zarządzanie Finansami III rok Finanse Samorządów Terytorialnych
y
ródła dochodów gmin, powiatów i województw.
W teorii finansów z
ródła dochodów JST podzieli się zwykle na trzy kategorie:
1. dochody własne,
2. transfery z budżetu państwa, od innych JST lub z innych z
ródeł,
3. udziały JST we wpływach stanowiących dochód budżetu państwa.
Za dochody własne JST uznaje się dochody, które:
" przekazywane są JST w całości i bezterminowo,
" są związane z bazą ekonomiczną danej JST. Oznacza to, że dochody z ich tytułu są w pewnym stopniu
uzależnione od rozwoju gospodarczego danej JST, co może (choć nie musi) stymulować podejmowanie przez
władze JST decyzji wspierających rozwój gospodarczy regionu. Działania te stymulując rozwój gospodarczy
prowadzą do poszerzenia bazy ekonomicznej (np. zwiększanie bazy podatkowej  czyli dążenie do zwiększenia
liczby podatników i/lub powiększenia przedmiotu opodatkowania) i w konsekwencji doprowadzają do wzrostu
dochodów JST. Władze lokalne mogą w tym celu użyć instrumentów fiskalnych  poprzez np. obniżenie stawek
podatku lokalnego oraz pozafiskalnych  np. poprzez podejmowanie przez JST działań w kierunku pozyskania
inwestycji z sektora prywatnego.
" dają władzom JST pewien zakres swobody pozwalający na wpływanie na wielkość dochodu. Może to być prawo
do decydowania o np. wysokości stawek podatku lokalnego, do stosowania ulg, zwolnień i umorzeń
podatkowych, ustalania wysokości opłat itd.1
Do transferów należy zaliczyć przede wszystkim subwencje i dotacje z budżetu państwa oraz dotacje od innych JST.
Subwencja to transfer o charakterze ogólnym, który nie jest przeznaczony na realizację określonego celu. O sposobie
wykorzystania środków z subwencji decydują władze JST. Wskazuje na to użyte w ustawie o dochodach JST termin
 subwencja ogólna .
Dotacja natomiast jest przekazywana samorządowi na realizację konkretnego celu, którego nie można zmienić bez
zgody przekazującego. W przepisach mówi się zatem o  dotacji celowej . JST może otrzymać dotację celową zarówno z
budżetu państwa, jak i od innych JST  np. gdy klika gmin wspólnie realizuje inwestycję infrastrukturalną służącą
wszystkim tym gminom  np. budowa ujęcia wody. Niezrealizowanie zadania, na które przekazano dotację skutkuje
koniecznością jej zwrotu.
Dotacje i subwencje stanowią z
ródło dochodu będące instrumentem zmniejszającym rozpiętość dochodową pomiędzy
najbogatszymi i najbiedniejszymi JST.
y
ródłem dochodów JST są również udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa. W Polsce JST mają
swój udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych.
Ustawa o dochodach JST zalicza te udziały do dochodów własnych, choć w świetle tego, co napisano powyżej w definicji
dochodów własnych jest to podejście błędne (choć nie ma to praktycznego znaczenia).
Ustawowe z
ródła dochodów własnych JST
Dochody JST reguluje ustawa o dochodach JST z 13 listopada 2003 (Dz.U. 203 z 2003r. poz. 1966. z póz
niejszymi
zmianami).
Ustawa wyróżnia następujące z
ródła dochodów własnych dla gmin, powiatów i województw:
a) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe JST oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw
pomocniczych jednostek budżetowych JST;
b) dochody z majątku JST;
c) spadki, zapisy i darowizny na rzecz JST;
d) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
1
Swianiewicz P., Finanse lokalne  teoria i praktyka, Municipium Warszawa 2004
Szczecin 2008
Strona 2 z 19
Robert Stępień
Rachunkowość i Zarządzanie Finansami III rok Finanse Samorządów Terytorialnych
e) 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji
rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
f) odsetki od pożyczek udzielanych przez JST, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
g) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody JST;
h) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych JST, o ile odrębne przepisy nie
stanowią inaczej;
i) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
j) inne dochody należne JST na podstawie odrębnych przepisów.
Powyższe z
ródła dochodów są właściwe dla wszystkich szczebli samorządu terytorialnego w Polsce. Powiaty
osiągają dodatkowe dochody własne z opłat nakładanych na podstawie odrębnych przepisów.
Ponadto gminy mają dodatkowe z
ródła dochodów własnych  podatki lokalne i opłaty:
a) wpływy z podatków:
- od nieruchomości,
- rolnego,
- leśnego,
- od środków transportowych,
- dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej,
- od spadków i darowizn,
- od czynności cywilnoprawnych;
b) wpływy z opłat:
- skarbowej,
- targowej,
- miejscowej i uzdrowiskowej,
- od posiadania psów (obowiązuje od 1.01.2008; zastąpiła ona podatek od posiadania psów)
- eksploatacyjnej - w części określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r.  Prawo geologiczne i górnicze,
- innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;
Opłata skarbowa to standardowa opłata pobierana przez urzędy gmin za wykonywanie pewnych czynności urzędowych,
określonych w ustawie o opłacie skarbowej, m.in. za wydawanie pozwoleń, zezwoleń i koncesji.
Opłata targowa pobierana jest przez gminy od przedsiębiorców, którzy dokonują sprzedaży na targowiskach, przy czym
za targowiska uznaje się wszelkie miejsca, w których dokonywany jest handel, a które nie mieszczą się w budynkach.
Opłata miejscowa pobierana jest od osób fizycznych przebywających dłużej niż jedną dobę w celach turystycznych,
wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach o szczególnych walorach krajobrazowych lub klimatycznych.
Warunki te określa Rada Ministrów w rozporządzeniu, natomiast listę miejscowości, w których pobiera się opłatę
miejscową określa Rada Gminy w uchwale.
Oprócz opłaty miejscowej gminy mogą pobierać opłatę uzdrowiskową od osób fizycznych przebywających na terenach
o charakterze uzdrowisk.
Opłata miejscowa i uzdrowiskowa nazywane są potocznie  opłatą klimatyczną .
Opłata miejscowa i uzdrowiskowa może być pobierana przez inkasentów. W praktyce opłaty te pobierane są przez
wynajmujących kwatery. Turysta często nie zdaje sobie sprawy z tego, że w cenę pobytu wliczona jest opłata miejscowa.
Wysokość opłat targowej, miejscowej, administracyjnej i uzdrowiskowej określana jest przez radę gminy w drodze
uchwały, przy czym wysokość opłat nie może przekroczyć wielkości określonych w ustawie o podatkach i opłatach
lokalnych. W roku 2009 maksymalne stawki opłat wynoszą:
- dla opłaty targowej nie może przekroczyć 658,49 zł dziennie,
- dla opłaty miejscowej  1,86 zł dziennie,
- dla opłaty miejscowej w miejscowościach posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej nie może przekroczyć
2,66 zł dziennie,
- stawka opłaty uzdrowiskowej nie może przekroczyć 3,69 zł dziennie,
Opłata eksploatacyjna pobierana jest przez gminy od podmiotów gospodarczych dokonujących wydobywania na terenie
gminy surowców mineralnych i kopalin, np. węgla, rud metali, gazu ziemnego, ropy naftowej, siarki, żwiru, wód
termalnych i leczniczych, torfu itp. na podstawie ustawy Prawo górnicze i geologiczne. Opłata eksploatacyjna w wielu
gminach stanowi najważniejsze z
ródło dochodów, np. w gminie Polkowice dochody z jej tytułu stanowią 1/3 dochodów
budżetu.
Szczecin 2008
Strona 3 z 19
Robert Stępień
Rachunkowość i Zarządzanie Finansami III rok Finanse Samorządów Terytorialnych
Jednostki samorządu terytorialnego osiągają dochody z tytułu udziałów we wpływach z tytułu podatków
dochodowych pobieranych na ich terenie. Wysokość tych udziałów wynosi:
dla gmin: 39,34% podatku PIT 6,71% podatku CIT
dla powiatów: 10,25% PIT 1,40% CIT
dla województw: 1,60% PIT 14% CIT
Szczecin 2008
Strona 4 z 19