Pomoc publiczna
Windykacja bezprawnie udzielonej pomocy
dr Aleksander Werner
Katedra Prawa Administracyjnego i Finansowego Przedsiębiorstw
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
1
 W przypadku wydania negatywnej decyzji państwo
członkowskie jest zobowiązane do egzekucji przyznanej
pomocy od beneficjenta [podstawa prawna art. 88(2)
TWE oraz art. 14 rozporzÄ…dzenia nr 659/99]
Windykacja odnosi siÄ™ do udzielonej pomocy oraz do
odsetek, które obejmują okres od dnia udzielenia
pomocy do dnia zwrotu [art. 14(2) rozporzÄ…dzenia nr
659/99]
2
Wymogi co do decyzji Komisji
Komisja nie jest obowiązana w decyzji określić dokładnej kwoty
pomocy podlegajÄ…cej windykacji
W orzecznictwie wskazuje się, że żaden przepis prawa
wspólnotowego nie wymaga od Komisji, aby przy nakazywaniu
uzyskania zwrotu pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym
rynkiem określała dokładną kwotę, która ma zostać odzyskana.
Wystarczy, aby decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające
adresatowi na samodzielne, bez nadmiernych trudności, ustalenie
tej kwoty (Sprawa C-480/97: Komisja v. Portugalia, Zb. orz. 2000,
s. I-8717, pkt 25)
W takich wypadkach państwo członkowskie jest obowiązane do
dokładnego wyliczenia kwot podlegających zwrotowi
3
Sprawa Tubemeuse
wyrok z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C 142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwany  Tubemeuse , Rec.
str. I 959, pkt 66; podobnie: wyrok z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie C 348/93 Komisja przeciwko
WÅ‚ochom, Rec. str. I 673, pkt 27
celem działania Komisji w przypadku żądania odzyskania
bezprawnie przyznanej pomocy jest spowodowanie utraty
przez beneficjenta korzyści, którą uzyskał on na rynku
w porównaniu z podmiotami konkurującymi oraz
odtworzenie sytuacji panującej przed wypłatą tej pomocy
4
 Po wydaniu decyzji nakazujÄ…cej windykacjÄ™ pomocy od
beneficjenta (recovery decision) państwo członkowskie jest
obowiązane podjąć wszystkie konieczne środki (all necessary
measures) w celu windykacji pomocy od beneficjenta [art. 14(1)
rozporzÄ…dzenia nr 659/99]
Windykacja jest przeprowadzana bezzwłocznie i zgodnie z
procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego
państwa członkowskiego
Pomoc udzielona bezprawnie podlega zwrotowi wraz z odsetkami
W prawie wspólnotowym nie przewiduje się specjalnej procedury
windykacyjnej decyzji Komisji
5
Sprawa Albako
sprawa 249/85. Albako Margarinefabrik Maria von der Linde GmbH & Co. KG v Bundesanstalt für
landwirtschaftliche Marktordnung, [1987], ECR 02345
Decyzja nakazująca windykację jest skierowana do państwa
członkowskiego. Tym niemniej, mając na względzie
orzecznictwo ETS, należy stierdzić, że decyzja jest wiążąca w
stosunku do wszystkich organów określonego państwa
członkowskiego, włączając w to sądy
6
sprawa Deggendorf
sprawa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH v Germany, ECR [1994], I-00833
ETS dopuścił przy spełnieniu określonych warunków, by
Komisja zawiesiła możliwość udzielania przez państwo
członkowskie nowej pomocy beneficjentowi dopóki nie
zwróci pomocy udzielonej niezgodnie z prawem, która jest
przedmiotem decyzji o windykacji
7
Nakaz windykacji, jak każda inna decyzja Komisji, może
być zaskarżony do ETS
Obowiązek zwrotu wyłącza sytuację, w której
naruszone zostały wspólnotowe reguły
wynikające z zasady pewności prawa oraz
ochrony zaufania
8
Sprawa Alcan
wyroki : z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C 5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I 3437, pkt 14
oraz z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C 24/95 Alcan Deutschland, Rec. str. I 1591, pkt 25
istniejący obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej
przez Komisję na podstawie art. 88 TWE, pozwala beneficjentom mieć
uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy w zasadzie jedynie
wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury
przewidzianej w tym postanowieniu i wydanych na jego podstawie
przepisach proceduralnych (w szczególności chodzi rozporządzenie nr
659/99).
Dlatego też staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem
być zazwyczaj w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana,
nawet jeśli za bezprawny charakter decyzji o przyznaniu pomocy
odpowiedzialne jest zainteresowane państwo ze względu na to, że
odwołanie pomocy jest sprzeczne z zasadą dobrej wiary
9
Sprawa Fleuren Compost
sprawa C 5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I 3437, pkt 16; sprawa
T 109/01 Fleuren Compost przeciwko Komisji, Rec. str. II 127, pkt 136
Komisja przyznaje beneficjentom pomocy możliwość
powołania się na nadzwyczajne okoliczności, a polegające na
istnieniu uzasadnionych oczekiwań co do zgodności pomocy
z prawem
Jednocześnie w takich przypadkach dokonanie oceny tych
nadzwyczajnych okoliczności należy do sądu krajowego,
przed którym zawisł dany spór, po ewentualnym zadaniu
przez ten sąd Trybunałowi pytań prejudycjalnych
w przedmiocie wykładni
10
Komisja v. WÅ‚ochy z 1995
Sprawa C-280/95: Komisja v. WÅ‚ochy, Zb. orz. 1998, s. I-259, pkt 13; sprawa C-378/98:
Komisja v. Belgia, Zb. orz. 2001, s. I-5107, pkt 30
zarzutem, jaki państwo członkowskie może przytoczyć na swoją
obronÄ™ wobec skargi Komisji o stwierdzenie jego uchybienia na
podstawie art. 88(2) TWE, jest zarzut oparty na całkowitej
niemożności prawidłowego wykonania decyzji nakazującej
windykacjÄ™
Przesłanka całkowitej niemożności wykonania nie jest spełniona,
gdy pozwany rzÄ…d ogranicza siÄ™ do poinformowania Komisji o
trudnościach natury prawnej, politycznej lub praktycznej w
wykonaniu decyzji, nie podejmując względem przedsiębiorstw,
których to dotyczy, rzeczywistych kroków zmierzających do
windykacji pomocy i nie przedstawiając Komisji innych sposobów
wykonania decyzji, które mogłyby pomóc przezwyciężyć te
przeszkody
11
Srawa Komisja v. WÅ‚ochy
Case C-280/95, Commission v Italy, [1998] ECR I-259
przesłanką dla uznania całkowiten niemożności wykonania
decyzji nakazujÄ…cej windykacjÄ™ pomocy nie jest nadmierna
liczba jej beneficjentów
12
Sprawa C-261/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-2537, pkt 24; sprawa
C 378/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I-5107, pkt 31
W sytuacji, gdy państwo członkowskie podczas wykonania
decyzji Komisji napotyka na nieprzewidziane i niedajÄ…ce siÄ™
przewidzieć trudności polityczne, prawne, praktyczne lub
konsekwencje, których Komisja nie przewidziała, musi
przedstawić je do oceny Komisji proponując odpowiednie
modyfikacje wspomnianej decyzji.
W takim przypadku Komisja i zainteresowane państwo
członkowskie muszą współpracować w dobrej wierze w celu
pokonania trudności w pełnym poszanowaniu postanowień
traktatu WE, a w szczególności postanowień dotyczących
pomocy państwa
13
Sprawa Hydrotherm - obejście prawa
wyrok z dnia 12 lipca 1984 r. w sprawie C-170/83 Hydrotherm, Rec. str. 2999, pkt 11
w definicji małego i średniego przedsiębiorstwa prawodawca wprowadził tzw.
kryterium niezależności.
Zarówno małe, jak i średnie przedsiębiorstwo powinno spełniać tzw. kryterium
niezależności, a przez to 25% lub więcej kapitału bądz
praw głosu nie może sie
znajdować w posiadaniu jednej firmy lub w posiadaniu większej liczby firm
wspólnie.
W ten sposób dąży się do wyeliminowania sytuacji, w której przedsiębiorcy
nienależący do kategorii MSP zakładają podmioty zależne, które spełniają
warunki co do zatrudnienia, obrotów i sumy bilansowej i w ten sposób uzyskują
poprzez podmioty zależne pomoc dedykowaną dla MSP.
W orzecznictwie sądów wspólnotowych oraz praktyce organów wspólnotowych
zwraca się uwagę, by przedmiotowe kryterium niezależności nie było obchodzone
z powodów czysto formalnych.
Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że  w przypadkach, gdy niezależne pod
względem prawnym osoby fizyczne lub prawne stanowią jedną jednostkę
gospodarczą, z punktu widzenia stosowania wspólnotowych reguł konkurencji
należy je traktować jako jedno przedsiębiorstwo
14
Sprawa Intermills
wyrok z dnia 14 listopada 1984r. w sprawie 323/82 Intermills przeciwko Komisji, Rec. str.
3809, pkt 11 i 12
W dziedzinie pomocy państwa wątpliwość, czy istnieje
jednostka gospodarcza, pojawia się głównie w kontekście
określenia osoby beneficjenta pomocy.
W tej kwestii wskazuje się, że Komisja dysponuje szerokim
zakresem swobodnego uznania dla ustalenia, czy spółki
będące częścią grupy winny być traktowane w kontekście
stosowania programów pomocy państwa jako jedna jednostka
gospodarcza, czy raczej jako podmioty autonomiczne pod
względem prawnym i finansowym
15
Sprawa Graphischer
wyrok zdnia 14maja 2002r. wsprawie T-126/99 Graphischer Maschinenbau
przeciwko Komisji, Rec. str.II-2427, pkt32
Swoboda uznania Komisji oznacza uwzględnienie
i ocenę złożonych pod względem gospodarczym
faktów i okoliczności
16
 W celu zapewnienia przestrzegania wydanej decyzji
i uniknięcia jakichkolwiek zakłóceń konkurencji windykacja
nie zawsze jest ograniczona do poczÄ…tkowego adresata
pomocy, lecz objąć może także przedsiębiorstwo, które nadal
prowadzi jego działalność za pomocą przeniesionych
środków produkcji
17
wyrok zdnia 21marca 1991r. w sprawie C 303/88 WÅ‚ochy przeciwko
Komisji, Rec. str.I 1433, pkt57 i60
Zniesienie przyznanej bezprawnej pomocy w drodze jej
odzyskania jest logicznÄ… konsekwencjÄ… stwierdzenia jej
bezprawności i ma na celu przywrócenie wcześniejszej
sytuacji. Cel ten zostaje osiągnięty w momencie, w którym
przedmiotowa pomoc, powiększona w danym przypadku
o odsetki za opóz
nienie, zostaje zwrócona przez beneficjenta
lub, inaczej rzecz ujmując, przez przedsiębiorstwa, które
z niej faktycznie skorzystały
18
wyrok z dnia 4 kwietnia 1995r. w sprawie C 350/93 Komisja
przeciwko WÅ‚ochom, Rec. str.I 699, pkt22
Wskutek takiego zwrotu beneficjent traci w istocie przewagÄ™,
z której skorzystał na rynku, w stosunku do swych
konkurentów i przywrócona zostaje sytuacja sprzed
udzielenia pomocy
19
W przypadku sprzedaży aktywów spółki będącej beneficjentem
przedsiębiorstwom trzecim, Komisja stosuje rozróżnienie w zależności od
tego, czy majątek ten został sprzedany w częściach, czy też  w całości
w sytuacji, gdy składniki majątku były sprzedawane oddzielnie, ich nabywcy nie
są zobowiązani do zwrotu pomocy, skoro wskutek oddzielnej sprzedaży aktywów
subwencjonowana działalność przestała istnieć, a przyznana przed przeniesieniem
aktywów pomoc nie może już z tego powodu stawiać przedsiębiorstw
konkurujących ze spółką będącą beneficjentem tej pomocy w mniej korzystnej
sytuacji.
Sytuacja przedstawia się odmiennie w przypadku, gdy aktywa zostały sprzedane
 w całości w sposób umożliwiający nabywcy kontynuowanie działalności spółki
będącej beneficjentem - w takiej sytuacji dalsze prowadzenie subwencjonowanej
działalności może utrwalić zakłócenie konkurencji.
Dlatego wymagana jest szczególna ostrożność, aby uniknąć sytuacji, w której
przeniesienie majątku spółki będącej beneficjentem mogłoby prowadzić do
obejścia materialnego obowiązku zwrotu poprzez  ukrycie sprzedanego majątku.
Próbę obejścia tego obowiązku można wykluczyć jedynie w sytuacji, gdy  poza
tym, że za przeniesienie majątku spółki będącej beneficjentem zapłacono cenę
rynkową  przeniesienie go  w całości zostało dokonane w ramach postępowania
nieograniczonego żadnymi warunkami, otwartego i przejrzystego dla wszystkich
konkurentów tej spółki
20
Zmiany w strukturze własnościowej
beneficjenta
gdy nastąpiły zmiany w strukturze własnościowej sytuacja
taka jest neutralna z punktu widzenia określenia podmiotów
zobowiÄ…zanych do zrotu pomocy.
Nadal istnieje beneficjent pomocy (zmienił się jedynie
właściciel beneficjenta), a obowiązek zwrotu pomocy obciąża
nadal spółkę, która otrzymała pomoc bądz
jej następców
prawnych.
W kontekcie windykacji nie mają znaczenia zmiany, które
zaszły w strukturze własnościowej beneficjenta, który
kontynuując prowadzenie subwencjonowanej działalności
nadal czerpie korzyści z pomocy i nadal zakłócają w ten
sposób konkurencję
21
wyrok z dnia 3 lipca 2000r. w sprawie C 457/00
Belgia przeciwko Komisji, Rec. str.I 6931, pkt5562
Jeżeli aktywa beneficjenta pomocy zostały przeniesione do
przedsiębiorstw należących do tej samej grupy kapitałowej
będą one zobowiązane do zwrotu pomocy. W takim
przypadku dzięki transferom tych aktywów moga one czerpać
korzyści ze skutków pomocy i w ten sposób odnosić zyski
22
sprawa Alcan Deutschland (C 24/95)
zarzut oparty na braku wzbogacenia, nie stanowi skutecznej
podstawy uzasadniajÄ…cej odmowÄ™ zwrotu pomocy.
W ocenie Komisji te rozważania Trybunału mogą znalez
ć
zastosowanie w przypadku, kiedy w znacznym stopniu celem
mechanizmów przenoszenia aktywów w obrębie konsorcjum
przedsiębiorstw jest pozbawienie początkowego beneficjenta
pomocy tego wzbogacenia.
Jej zdaniem w takim przypadku wykluczone jest
uwzględnienie zarzutu, że wzbogacenie nie ma już miejsca,
a wręcz przeciwnie  należy przypisać bezprawną korzyść
tym należącym do grupy przedsiębiorstwom, które
początkowo otrzymały skierowaną do nich pomoc
23
Postępowanie upadłościowe
wyroki z dnia 15 stycznia 1986 r. w sprawie 52/84 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 89, pkt 14 oraz
z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C 142/87 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I 959, pkt 60 i 62
przywrócenie wcześniejszej sytuacji i uniknięcie zakłócenia
konkurencji wynikłego z bezprawnie wypłaconej pomocy
mogą co do zasady zostać zrealizowane poprzez dodanie
zobowiązania do zwrotu tej pomocy do pasywów
przedsiębiorstwa znajdującego się w stanie likwidacji
w zakresie, w jakim z tej pomocy nie odniosło korzyści inne
przedsiębiorstwo.
Zgodnie z tym orzecznictwem bowiem takie dodanie do
pasywów wystarcza, aby zapewnić wykonanie decyzji
nakazującej odzyskanie pomocy państwa, która jest
niezgodna ze wspólnym rynkiem
24
Przepisy polskie dotyczÄ…ce windykacji pomocy
niezgodnej z prawem
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w
sprawach dotyczÄ…cych pomocy publicznej (Dz.U. Nr
123, poz. 1291 ze zm.)
25
Rodzaje decyzji Komisji:
Komisja może wydać decyzję negatywną, gdy stwierdza, że pomoc będąca
przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Taka
sytuacja może wystąpić w wyniku zakończenia następujących postępowań:
1) zwyczajnej procedury formalnego dochodzenia  decyzja negatywna jest
wydawana na podstawie art. 7(4) rozporzÄ…dzenia nr 659/99 na skutek
postępowania zapoczątkowanego notyfikacją projektu pomocy przez
państwo członkowskie,
2) postępowania w sprawie pomocy bezprawnej (procedure regarding unlawful
aid),
3) postępowania w sprawie pomocy świadczonej niezgodnie z
przeznaczeniem (procedure regarding misuse of aid),
4) procedury wszczynanej na skutek zmiany warunków istniejących
programów pomocowych (procedure regarding existing aid schemes),
5) postępowania nadzwyczajnego wszczynanego w celu ustalenia, czy
zachodzą przesłanki cofnięcia decyzji (revocation of a decision) wydanej na
zakończenie fazy badania wstępnego bądz
formalnego dochodzenia
26
Decyzja administracyjna
W wypadku pomocy przyznanej na podstawie decyzji,
windykacja pomocy przyznanej niezgodnie z zasadami
wspólnego rynku oraz pomocy wykorzystanej
niezgodnie z przeznaczeniem powinna być wykonana w
drodze uchylenia bÄ…dz
zmiany decyzji również bez zgody
stron w trybie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997
r.  ordynacja podatkowa.
Ustawa w art. 27 ust. 1 pkt 1 wyłącza stosowanie art.
253a ż 3 i art. 256 ordynacji podatkowej. Wyłączenie
dotyczy stosowania zasady reformationis in peius, a
więc w tym wypadku organ może orzec na niekorzyść
strony oraz przedawnienia wszczęcia postępowania
29
Umowa
W wypadku umowy podmiot udzielający pomocy może
wystąpić do sądu o rozwiązanie umowy, na podstawie
której udzielono pomocy lub o nakazanie zwrotu
udzielonej pomocy
30
KoniEC
31