ROZDZIAA
II
PODSTAWOWE KATEGORIE
USTROJOWEGO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
1. Podmiotowość państwa, korporacji
i instytucji administracyjnych w sferze prawa publicznego
Niezależnie od form poziomego rozczłonkowania strumienia władzy wy-
konawczej państwo w ścisłym znaczeniu jest podstawową strukturą władztwa
administracyjnego. Nawiązując do interpretacji z zakresu judykatury Europej-
skiego Trybunału Praw Człowieka, można powiedzieć, że państwo, czy to
przyjmując formę unitarną, czy też utrwalając charakter federacyjny, jest pier-
wotnym pomiotem administracji publicznej. Na nim to bowiem spoczywa
kompleksowa odpowiedzialność publicznoprawna za realizację zadań pu-
blicznych i przypisanych form działania w skali powszechnej, a procesy prze-
kazywania władztwa administracyjnego innym podmiotom i instytucjom oraz
rozproszenia strukturalnego kompetencji administracyjnych nie mogą stano-
wić usprawiedliwienia niewykonywania tych powinności. Nawiązując do kla-
sycznej nauki prawa administracyjnego, stwierdzić można, że dysponuje ono
przy tym osobowością w sferze prawa publicznego m.in. w ten sposób, że mo-
że być za pośrednictwem właściwych organów podmiotem stosunku admini-
stracyjno-prawnego w relacjach zewnętrznych z jednostkami poddanymi regu-
lacji administracyjno-prawnej. W tym sensie w zależności od normatywnie
określonej treści stosunku administracyjno-prawnego jednostkom przysługuje
prawo podmiotowe wobec władzy publicznej lub tak określonemu państwu
prawo podmiotowe wobec tych jednostek. Państwo posiada zatem naturalną
legitymację prawnoustrojową do prowadzenia procesów administrowania
i zarządzania w określonych dziedzinach interesu publicznego, dysponując
przy tym własnym zróżnicowanym organizacyjnie scentralizowanym apara-
tem administracyjnym, korzystającym w swym działaniu z przysługującej mu
kolektywnej osobowości w sferze prawa publicznego, ale działającym w imie-
niu i na rzecz tego państwa. Z przyjęcia dość powszechnej formuły rządów,
zakładającej dualistyczną egzekutywę, może ponadto wynikać, że będzie ist-
niała w miarę jednolita strukturalnie administracja rządowa oraz różne pod-
mioty czy instytucje państwowe o dość samodzielnym statusie prawno-
ustrojowym na gruncie prawa publicznego. Struktury te będą jednak korzysta-
40 Jarosław Dobkowski
ły z imperium państwowego.
Rozległość sfery administrowania oraz rzeczowy lub terytorialny charakter
niektórych zadań publicznych skłania państwo, a ściślej władzę ustawodaw-
czą, do powoływania innych, odrębnych osób prawnych prawa publicznego,
względnie samodzielnych w sferze prawa administracyjnego, tzn. działających
we własnym imieniu i na własny rachunek, jednakże pod nadzorem państwa
opartym na kryterium zgodności z prawem. Będą to pochodne podmioty ad-
ministracji publicznej, realizujące zadania publiczne i kompetencje admini-
stracyjne na zasadzie decentralizacji władzy wykonawczej, wzbogacanej cza-
sem  w warunkach autonomii  o możliwości stanowienia prawa powszech-
nie obowiązującego, równego pod względem pozycji w systemie prawa nor-
mom prawnym tworzonym przez struktury państwowe.
Standardem demokratycznego państwa prawnego jest rozdzielenie władz-
twa administracyjnego pomiędzy różne osoby prawne prawa publicznego. Ten
swoisty pluralizm ośrodków woli tworzy podwaliny systemu policentrycznego
oraz determinuje jakość funkcji rządzenia i zarządzania publicznego współ-
czesnego państwa. Powinien także przesądzać o istnieniu realnej afirmacji
społecznej postulatów demokracji, tak w wymiarze centralnym, jak i miejsco-
wym czy też rzeczowym; demokracji, w której istotę wpisane są idee korpora-
cjonizmu i kooperatywizmu. Z uwagi na zróżnicowaną pozycję prawnoustro-
jową suwerena, inna jest płaszczyzna i mechanizmy artykulacji przejawów
woli w państwie unitarnym, inne zaś w państwie federacyjnym. Współczesne
państwo ma więc niejako strukturę heterogeniczną; istnieje w nim bowiem
wiele centrów decyzyjnych, jednakże o różnym zakresie właściwości, w za-
leżności od typu państwa. Rozwija się przy tym pośredni model państwa re-
gionalnego.
Można także przyjąć, że istnieją dwa zasadnicze kryteria wyodrębniania
pozapaństwowych osób prawnych prawa publicznego. Z jednej strony będą
to przesłanki związane z utrwalaniem się określonych więzi społecznych,
w obrębie których wytwarzają się swoiste deontologiczne zależności, wspólne,
obiektywne interesy odrębne od potrzeb ogółu. Z drugiej zaś stanowić je bę-
dzie szereg uwarunkowań natury rzeczowej. Inaczej mówiąc, chodzić tu
o związki publicznoprawne pewnych grup społecznych (universitas
personarum) oraz różne instytucje administracyjne typu zakładowego lub fun-
dacyjnego, których upodmiotowienie uzasadnione jest względami zrzesze-
niowymi lub specyfiką majątkową. Zastrzec przy tym należy, że uzyskanie
przez wyodrębniony organizacyjnie podmiot osobowości w sferze prawa cy-
wilnego nie wiąże się z uprawnieniami do samodzielnego wykonywania
władztwa administracyjnego, którego przekazanie z jednolitego państwa
na osobę prawną prawa publicznego może nastąpić wyłącznie w drodze usta-
wy.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 41
Własną podmiotowość w sferze prawa publicznego posiadają różne formy
samorządu, przez który można rozumieć grupy społeczne o charakterze zrze-
szeniowym i ich reprezentacje, jeżeli zostały powołane z mocy prawa do sa-
modzielnego wykonywania administracji publicznej w zakresie spraw ich do-
tyczących w korporacjach prawa publicznego.
Powszechną formułę samorządu stanowią związki publicznoprawne
mieszkańców podstawowych jednostek terytorialnych (wspólnoty gminne,
powiatowe i regionalne), bo przynależność do nich ma charakter obowiązko-
wy (powstaje z mocy prawa).
W ramach typologii samorządu obok samorządu terytorialnego można wy-
różnić także korporacje prawa publicznego, w których występują więzi inne
niż potrzeby i interesy miejscowe (samorząd specjalny). Takim łącznikiem
może być fakt wykonywania zawodu zaufania publicznego, prowadzenia
określonego rodzaju działalności gospodarczej, przynależności do mniejszości
narodowej i etnicznej czy też kwestia wspólności wyznania religijnego.
Przy czym warto zaznaczyć, że udział w tych formach samorządu może mieć
charakter fakultatywny.
Przy omawianiu pojęcia podmiotowości samoistnych instytucji administra-
cyjnych odrębnego potraktowania wymaga konstrukcja zakładu publicznego.
W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że będą to jednostki organizacyjne
powołane do wykonywania administracji świadczącej dla użytkowników (de-
stynatariuszy), związanych z zakładem stosunkiem administracyjno-
prawnym1. Z punktu widzenia kontekstu prowadzonych rozważań, zauważyć
jednak należy, że w obrębie prawa administracyjnego mogą one mieć zróżni-
cowany status. Wyodrębnione organizacyjne i kapitałowo, posiadające zdol-
ność prawną i zdolność do czynności prawnych w sferze prawa cywilnego,
dysponujące samodzielnością finansową w sensie prawa budżetowego nie mu-
szą być osobami prawnymi prawa publicznego. W tym znaczeniu stanowić
mogą państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne czy państwowe
lub samorządowe osoby prawne. Umocowanie do działania w sferze prawa
administracyjnego, a zwłaszcza dysponowanie przez organy zakładu w imie-
niu tego zakładu i na jego odpowiedzialność ustawowo określonym władz-
twem zakładowym przesądzać może o posiadaniu samodzielnej osobowości
na gruncie prawa publicznego. W zależności zatem od uwzględnienia powyż-
szych uwarunkowań zakład może być traktowany jako struktura administracji
państwowej, forma organizacyjno-prawna administracji samorządu teryto-
rialnego lub jako podmiot administracji zdecentralizowanej. Warto także
przy tym wspomnieć o zakładach prywatnych, korzystających jakby na zasa-
dzie koncesji z uprawnień zakładów publicznych.
1
E. Ochendowski, op. cit., s. 222 i n.
42 Jarosław Dobkowski
Decentralizacyjną formułę zakładu ustawodawca może wzmocnić, wpro-
wadzając w jego struktury samorząd. Powstaje zatem korporacja użytkowni-
ków, a czasem i pracowników, działająca poprzez organy zakładu, np. wspól-
nota akademicka2.
Specyficzne jest także położenie przedsiębiorstw w sferze prawa admini-
stracyjnego. Brak wyraz
nych cech działalności administracyjnej nie pozwala
jednoznacznie stwierdzić istnienia podmiotowości przedsiębiorstw na gruncie
prawa publicznego. Występować jednak mogą samoistne instytucje admini-
stracyjne w postaci przedsiębiorstw użyteczności publicznej, które powołane
zostały do zaspokajania potrzeb ludności na zasadzie jednoczesnego stosunku
administracyjno-prawnego i tzw. umowy adhezyjnej. Także i tu z woli usta-
wodawcy może występować pierwiastek samorządu. Stanowić go może np.
załoga w przypadku przedsiębiorstwa państwowego, uczestnicząca w jego
zarządzaniu bezpośrednio (ogólne zebranie pracowników) lub (i) za pośred-
nictwem reprezentujących ją organów przedsiębiorstwa państwowego (ogólne
zebranie delegatów, rada pracownicza)3.
Na podstawie powyższych przykładów można próbować wysnuć tezę,
zgodnie z którą na potrzeby wykonywania administracji niewładczej (gestia)
posługiwanie się konstrukcją podmiotowości publicznoprawnej może nieść
za sobą istotne wątpliwości merytoryczne i metodologiczne. Doskonałym tego
przykładem mogą być fundacje prawa publicznego4, które nie posiadając wła-
snej osobowości na gruncie prawa publicznego5, wykonują administrację pu-
bliczną.
Nie można mówić jednak o decentralizacji władzy publicznej czy upod-
miotowieniu w sferze prawa publicznego bez odniesienia się do tego pojęcia,
które niesie określone zasoby kreatywności w zarządzaniu sprawami publicz-
nymi. Inaczej mówiąc, po cóż samodzielność, choć względna, jeśli nie ma
możliwości realizowania władztwa administracyjnego? Takie rozumienie kon-
stytucyjnej zasady decentralizacji wiązać by się mogło jedynie z struktural-
nym uspołecznianiem administracji publicznej  stosowaniem środków przy-
2
H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001,
s. 26 i n.
3
Zob. Rozdział 8 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z
2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.). oraz przepisy ustawy z 25 września 1981 r. o samorządzie
załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz. U. Nr 24, poz. 123 ze zm.).
4
Zob. ustawa z 5 stycznia 1995 r. o fundacji  Zakład Narodowy imienia Ossolińskich (Dz.
U. Nr 23, poz. 121 ze zm.); ustawa z 20 lutego 1997 r. o fundacji  Centrum Badania Opinii
Społecznej (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.); ustawa z 18 września 2001 r. o fundacji  Za-
kłady Kórnickie (Dz. U. Nr 130, poz. 1451).
5
Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, op. cit., s. 73 i n.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 43
sługujących organizacjom społecznym. Pojęcie podmiotowości publiczno-
prawnej stanowi także pewien pryzmat przy interpretacji norm kolizyjnych
administracyjnego prawa ustrojowego w zakresie powinności państwa i od-
powiedzialności publicznoprawnej odrębnych od państwa podmiotów władzy
publicznej.
Zasygnalizować więc należy problematykę funkcjonowania różnych struk-
tur, które posiadając zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych
w sferze prawa prywatnego lub będąc tylko wyodrębnione organizacyjnie oraz
korzystając z kolektywnej osobowości prawa publicznego państwa lub innych
ogniw władzy publicznej, realizują poprzez swoje organy zadania publiczne
w warunkach powierzenia, zlecania, komercjalizacji, prywatyzacji czy wspo-
mnianego już uspołecznienia funkcji administracyjnych.
Podnieść również należy, że proceduralne wymogi orzecznictwa admini-
stracyjnego nie wiążą pojęcia podmiotowości publicznoprawnej z kompeten-
cją organu administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej,
sankcjonując przy tym niewłaściwość procedującego organu.
2. Pojęcie organu administracji publicznej
Podobnie jak w przypadku jednostek organizacyjnych posiadających pod-
miotowość prawną w sensie prawa cywilnego, także przy problematyce osób
prawnych prawa publicznego (państwo, jednostki samorządu terytorialnego,
korporacje zawodowe, organizacje przedsiębiorców, związki wyznaniowe,
zrzeszenia mniejszości narodowych i etnicznych, niektóre zakłady publiczne
i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej) pojawiają się zagadnienia tworze-
nia przejawów (aktów) woli i artykulacji ich oświadczeń czy umocowania
do dokonywania czynności wywołujących skutki prawne, jak i działań fak-
tycznych.
W zasadzie podmioty publicznoprawne podobnie jak cała administracja
publiczna, rozumiane jako pewne zorganizowane mniejsze lub większe całości
nie są w stanie samoistnie kreować swoich zachowań zewnętrznych. Nie po-
siadają bowiem cech przyrodniczych osoby fizycznej, przede wszystkim umy-
słu i zmysłów, aby ukształtować i zmaterializować wolę. W imieniu takich
jednostek występują ludzie, pełniąc rolę ich organów. Inaczej mówiąc, w sen-
sie technicznym z wyodrębnionego kompleksu środków personalnych i rze-
czowych tylko pewne osoby mają możliwość działania w jego w imieniu
i na jego rzecz, pozostałe zaś służyć mogą tylko pomocą. Uzasadnione jest to
także procesami organizacji pracy, która w dużym uproszczeniu polega
na podziale pracy na działania kierownicze i czynności wykonawcze. Zdarzyć
się może i tak, że w strukturze organizacyjnej także inne osoby niż pełniące
44 Jarosław Dobkowski
funkcje organów będą upoważnione do składania oświadczeń woli i wywoły-
wania różnych zachowań realnych. W tym względzie jest to najczęściej uza-
sadnione prakseologiczną potrzebą dekoncentracji kompetencji administracyj-
nych, zwanej na gruncie teorii organizacji i zarządzania, w zależności od mo-
mentu czasowego, delegacją czy decentralizacją uprawnień.
Z punktu widzenia praktycznego konstrukcja prawna organu administracji
publicznej jest niezbędna także i z tego powodu, że w relacjach admini-
stracyjno-prawnych po stronie podmiotu administrującego nie występuje
państwo jako takie czy jednostka samorządu terytorialnego, lecz właśnie organ
reprezentujący daną osobę prawną prawa publicznego. W tym względzie wła-
ściwy do załatwienia naszej sprawy administracyjnej będzie jedynie organ
administracji publicznej lub osoba przez niego upoważniona. Dla jednostki
z kolei organem administracji publicznej jest każdy, kto dysponuje kompeten-
cją administracyjną w zakresie sytuacji faktycznej, która tej jednostki dotyczy.
Reasumując można stwierdzić, że niezależnie od wyodrębniania pojęcia
osobowości na gruncie prawa publicznego w zasadzie całość struktur admini-
stracyjnych składa się z dwóch ogniw:
a) organów,
b) urzędników, względnie pracowników zakładów publicznych czy przed-
siębiorstw użyteczności publicznej6.
Elementy konstruktywne pojęcia organu administracji publicznej to:
a) wyodrębnienie rzeczowe  przypisanie powinności wykonywania zadań
publicznych w przynależnych prawnych formach działania w określonym ob-
szarze administracji publicznej (stanowiących granice jego aktywności), po-
wstałych w wyniku przedmiotowego wydzielenia kompetencji administracyj-
nych w formach prawa powszechnie obowiązującego i powierzenia na tym tle
odpowiedzialności publicznoprawnej osobie prawnej prawa publicznego;
b) wyodrębnienie strukturalne  powołanie określonej całości organizacyj-
nej (jako konsekwencji utworzenia zespołu kompetencji administracyjnych)
w sposób trwały i nadanie jej cech wyróżniających, głównie poprzez prawne
ustanowienie nazwy własnej i wykonującego funkcje usługowe aparatu po-
mocniczego wraz z zabezpieczeniem niezbędnych środków finansowych i ma-
terialno-technicznych;
c) działanie w imieniu i na rzecz państwa lub odrębnego od państwa pod-
miotu władzy publicznej  dające podstawę odróżnienia organu administracji
publicznej od innych jednostek organizacyjnych pozostających tak w obrocie
publicznoprawnym, jak i prywatnoprawnym oraz stanowiące o możliwości
uruchomienia przymusu państwowego, władztwa zakładowego czy też impe-
6
Por. J. Boć, [w:] Administracja publiczna, praca zbior. pod red. J. Bocia, Wrocław 2003,
s. 156.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 45
rium komunalnego;
d) możliwość w sytuacjach prawnie określonych korzystania ze środków
władczych  przypisanie w powszechnie obowiązującym prawie przedmioto-
wym władztwa administracyjnego w konkretnych okolicznościach faktycz-
nych i względach podmiotowych7.
Istotę organu administracji publicznej można rozpatrywać także z perspek-
tywy typologii czy klasyfikacji tych organów. Wśród różnych podziałów
wskazać można na następujące rozróżnienia:
1) Organy naczelne i pozostałe
Trochę anachroniczny podział, lecz nadal mający uzasadnienie w admini-
stracyjnym prawie ustrojowym. Kryterium wyróżnienia organów naczelnych
stanowi funkcja, jaką spełniają w strukturze władz publicznych. Są to organy
podstawowe z punktu widzenia podstaw prawnoustrojowych, mające umoco-
wanie w ustawie zasadniczej, a nadto zdolność stanowienia powszechnie
obowiązującego prawa typu wykonawczego na szczeblu centralnym, bez któ-
rych państwo jako takie nie mogłoby sprawnie funkcjonować. Wymienić tu
możemy Prezydenta RP, Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, tzw. mi-
nistrów resortowych, przewodniczących określonych w ustawach komitetów
(a może tylko te organy kolegialne) oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji.
Pozostałe organy, powoływane w drodze ustawodawstwa zwykłego, nie po-
siadają przymiotu naczelnych.
2) Organy centralne i terenowe
W przypadku tego rozróżnienia kryterium stanowi przestrzenny zasięg
działania organu administracji publicznej. Właściwość miejscowa organu cen-
tralnego rozciąga się na obszar całego państwa. Natomiast organ terenowy
realizuje zadania publiczne i kompetencje administracyjne na pewnym wycin-
ku terytorium, który może mieć charakter jednostki zasadniczego podziału
terytorialnego, jednostki specjalnego podziału terytorialnego czy jednostki
podziału pomocniczego.
Sygnalizacji wymaga podział organów państwowych nakreślony w ustawie
zasadniczej. Wyróżnia się tam centralne konstytucyjne organy państwa i cen-
tralne organy państwowe. Rozróżnienie to ma też swoje konsekwencje dla
podziału organów administracji publicznej, a ściślej administracji państwowej.
Zauważyć także należy, że w chwili obecnej wszystkie organy naczelne
mają charakter organów centralnych, ale nie wszystkie organy centralne będą
organami naczelnymi. W dziejach administracji publicznej zdarzało się jed-
nak, że istniały organy naczelne, które nie miały statusu organów centralnych,
np. minister do spraw byłego zaboru pruskiego w początkach II RP. Było to
7
Por. J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 56 i n. a także J. Bor-
kowski, Prawo & , op. cit., s. 34 i n.
46 Jarosław Dobkowski
wynikiem wprowadzenia elementów zasady prowincjalności.
3) Organy monokratyczne i kolegialne
Kryterium wyróżnienia stanowi tu struktura osobowa organu. Organ mo-
nokratyczny jest to jednoosobowy, a organ kolegialny wieloosobowy. Kole-
gialność można postrzegać także jako pewną technikę wyrażania woli.
Oświadczenie woli będzie wyrażała uchwała zespołu osób tworzących organ,
przy zachowaniu tzw. quorum.
W systemie administracji publicznej występują zarówno organy monokra-
tyczne jak i kolegialne. Podyktowane jest to z zasady charakterem podejmo-
wanych rozstrzygnięć. Na organie kolegialnym spoczywają z reguły zadania
o charakterze stanowiącym lub (i) kontrolnym, gdyż dana kwestia czy rozwią-
zanie może być przedyskutowane przy przytoczeniu wielu różnoaspektowych
argumentów. Kosztem alternatywnym pozostają jednak duże wydatki na funk-
cjonowanie, rozmycie odpowiedzialności oraz brak charakterystycznej dla
organu monokratycznego szybkości postępowania i operatywności.
4) Organy decydujące i pomocnicze
W tym podziale kryterium stanowi charakter kompetencji administracyj-
nej. Organowi mogą być bowiem przynależne uprawnienia decyzyjne w za-
kresie danego rodzaju spraw, załatwianych w drodze czynności prawnych lub
faktycznych, albo jego działalność w pewnych obszarach, będzie mogła obej-
mować aktywność w zakresie występowania z inicjatywą podjęcia czynności,
wyrażania opinii, przeprowadzania kontroli czy też kwestii doradztwa specja-
listycznego
5) Organy o właściwości generalnej i właściwości szczególnej
W tym rozróżnieniu decydujące znaczenie ma zakres działania organu ad-
ministracji publicznej. Organ taki może być właściwy we wszystkich lub pra-
wie wszystkich sprawach administracyjnych na danym piętrze sytemu admini-
stracji publicznej lub też jego kompetencje administracyjne mogą być ograni-
czone przedmiotowo do pewnych kategorii spraw jednorodnych lub pokrew-
nych. Rodzi się przy tym pojęcie administracji ogólnej i administracji specjal-
nej. Ta pierwsza ponosi odpowiedzialność (polityczną, prawną, moralną)
za całość zjawisk wynikających z procesów administrowania na danym po-
ziomie (centrum lub szczeble terenowe), a druga dzięki względom fachowości
zapewnia profesjonalną obsługę spraw publicznych w poszczególnych bran-
żach.
6) Organy zawodowe i składające się z czynnika obywatelskiego
Powyższy podział nawiązuje do uwag, jakie poczyniliśmy przy omawianiu
pojęcia administracji publicznej. Można powiedzieć, że organy zawodowe
składają się z osób lub są obsadzane przez osoby, które z tytułu pracy w orga-
nie pobierają wynagrodzenie za pracę. Istnieje zatem stosunek pracy lub sto-
sunek służbowy czy też relacja, której podstawą jest prawo urzędnicze.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 47
W przypadku zaś organów składających się z czynnika obywatelskiego ak-
tywność osób wchodzących skład tych organów traktowana jest jako działal-
ność społeczna, której korelatem są diety czy ekwiwalenty za utracony zaro-
bek8.
W ujęciu organizacyjnym administrację publiczną tworzy przede wszyst-
kim system organów administracji publicznej. Niemniej jednak w ujęciu szer-
szym można do niej zaliczyć także organy państwowe, państwowe i samorzą-
dowe jednostki organizacyjne (nawet gdy nie posiadają osobowości prawnej
w sensie prawa cywilnego) a także instytucje administracyjne, chociażby
w zakresie ich właściwości zadania publiczne, realizowane w formach działa-
nia administracji publicznej, nie stanowiły naturalnej czy wyłącznej funkcji.
W ograniczonym zakresie administrację publiczną z mocy prawa mogą wyko-
nywać także organizacje społeczne, podmioty zbiorowe czy osoby fizyczne
lub ich grupy. Wszystkie te struktury, które nie mają charakteru organów ad-
ministracji publicznej, określa się zbiorczą nazwą organów administrujących
czy organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Odrębnego
potraktowania wymagają quasi-sądowe organy administracji publicznej, gdzie
wprawdzie spotykamy się z przypisaniem do nich kompetencji administracyj-
nych, ale wykonanie tych kompetencji spoczywa na działających kolegialnie
wybranych osobach tworzących ten organ. Organ zatem w procesie decyzyj-
nym posiada zmienny skład personalny.
Wobec powyższych pojęciem nadrzędnym jest konstrukcja podmiotu ad-
ministrującego, przez którą można rozumieć, niezależnie od przynależności
organizacyjnej, każdy podmiot uprawniony do występowania jako strona sto-
sunku administracyjno-prawnego w relacjach z podmiotami administrowany-
mi, a więc będzie to i organ administracji publicznej, i organ administrujący.
Należy jednak pamiętać, że za pomocą konstrukcji stosunku administracyjno-
prawnego nie opiszemy wszystkich przejawów działalności administracyjnej9.
3. Aparaty pomocnicze organów administracji publicznej
Jak to już wyżej zostało zaznaczone, konstytutywną cechą organu admini-
stracji publicznej jest wyodrębnienie zespołu osób, a także niezbędnych środ-
ków majątkowo-rzeczowych i technicznych, stanowiących jego aparat po-
mocniczy, dzięki któremu poniekąd ma możliwość rzeczywistego funkcjono-
8
Por. Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 1999, s. 64 i n.
9
Por. J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. J. Bocia, Wrocław 2000,
s. 123 i n. oraz R. Michalska-Biedziak, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje,
zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 183 i n.
48 Jarosław Dobkowski
wania.
Najczęściej taki aparat pomocniczy będzie stanowił urząd. W przypadku
samodzielnych zakładów publicznych i przedsiębiorstw użyteczności publicz-
nej funkcje usługowe względem ich organów będą pełnić pracownicy tych
jednostek organizacyjnych.
Pomijając rozumienie terminu  urząd jako wyodrębnionego zespołu
kompetencji czy szczególnej nazwy organu administracji publicznej, przyjmu-
jemy, że pojęcie to będzie utożsamiane ze strukturą organizacyjną zapewnia-
jącą organowi szeroko rozumianą obsługę referendarską i kancelaryjną.
W tym znaczeniu urzędem będzie pewien system biurowy, taki jak Kancelaria
Prezydenta RP, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezesa Ra-
dy Ministrów oraz różne jednostki organizacyjne zawierające w swej nazwie
sformułowania: ministerstwo, inspektorat, komenda, urząd, kuratorium oświa-
ty, starostwo powiatowe, rektorat, dziekanat, biuro, kancelaria, sekretariat itp.
Można więc przyjąć, że monokratycznym organem administracji publicz-
nej jest kierownik urzędu, gdzie urzędem jest zespół pracowników podporząd-
kowany wspólnemu kierownikowi. W tej sytuacji kierownik jest reprezentan-
tem jednostki organizacyjnej na zewnątrz i jednocześnie przedstawicielem
władzy publicznej  także dla zespołu pracowników, dla których w tym kon-
tekście jest też organem administracji publicznej. W przypadku struktur kole-
gialnych funkcje władztwa organizacyjnego i dyscypliny służbowej pełni naj-
częściej przewodniczący tej struktury. Czasem jednak wyodrębnia się stano-
wisko kierownika urzędu np. dyrektor generalny.
Zauważyć jednak należy, że jeden aparat pomocniczy może obsługiwać
kilka organów administracji publicznej, co w strukturze urzędu może powo-
dować konieczność tworzenia obok powiązań służbowych więzi funkcjonal-
nych czy informacyjnych.
Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na zagadnienie dekoncentracji
wewnętrznej, zwanej też faktyczną10. Chodzi tu głównie o to, że w normal-
nych warunkach podziału pracy urzędnicy zatrudnieni w aparatach pomocni-
czych wykonują najczęściej czynności o charakterze usługowym, pomocni-
czym, technicznym lub też zajmują się procesami organizacji działań podle-
głego zespołu pracowniczego. Pomijając przypadki ustawowego upoważnia-
nia szczególnych kategorii urzędników do dokonywania niektórych działań
prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej (np. Policja),
w zasadzie kadry administracyjne nie posiadają samoistnego umocowania do
wykonywania funkcji organu. Organ administracji publicznej może jednak
upoważnić pracowników podległego mu urzędu, a czasem kierowników jed-
10
Szerzej: J. Boć, [w:] Administracja publiczna, praca zbior. pod red. J. Bocia, Wrocław
2003, s. 175 i n.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 49
nostek mu podporządkowanych do podejmowania określonych czynności
w jego imieniu. Urzędnik w tych wypadkach posiada szczególny tytuł prawny,
wynikający z udzielonego pełnomocnictwa (tzw. prawo podpisu), działając
jednakże li tylko z upoważnienia organu i tego upoważnienia nie może dalej
podzlecać. Upoważnienia dla urzędnika do działania w imieniu organu w za-
kresie innych czynności niż wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń
mogą wynikać nie tylko z pełnomocnictw organu, lecz także być określone
regulaminem organizacyjnym aparatu pomocniczego.
Czynności dokonane przez osobę nieupoważnioną będą kwalifikowane ja-
ko nieważne. Z punktu widzenia jednostki, ważne okazać się może wprowa-
dzenie postulowanego domniemania, zgodnie z którym przyjmuje się, że oso-
ba, która podpisała pismo czy ogłosiła treść czynności, miała upoważnienie
do ich dokonania.
Należy także zasygnalizować kwestie tzw. zastępstwa ustawowego. Mamy
z nią do czynienia wtedy, gdy monokratyczny organ administracji publicznej
nie może z przyczyn obiektywnych sprawować swych funkcji. Do czasu ob-
sadzenia organu lub powierzenia pełnienia obowiązków innej osobie funk-
cje te realizuje określony przez ustawę pracownik urzędu. Stąd też w admini-
stracyjnym prawie ustrojowym pojawia się pojęcie pierwszego zastępcy orga-
nu.
Od powyższej sytuacji należy odróżniać tzw. prorogację. Mamy z nią
do czynienia wtedy, gdy osoba piastującą funkcje organu administracji pu-
blicznej mimo formalnej utraty mandatu do jej sprawowania (np. w wyniku
przyjęcia dymisji, odwołania), ma możliwość wykonywania kompetencji ad-
ministracyjnych do czasu objęcia tego stanowiska przez inną osobę.
Problemy dewolucji, delegacji i przenoszenia prawa do wykonywania
kompetencji administracyjnej w drodze porozumienia administracyjnego
na inne organy czy  czynienia użytku z kompetencji administracyjnej zostaną
omówione w dalszej części opracowania.
4. Zasady budowy administracji publicznej
Budowa administracji publicznej opiera się na wielu zasadach. Niektóre
z nich mają charakter ogólny a inne posiadają walor szczegółowy. Skupiając
się na generalnych dyrektywach dotyczących stosunków organizacyjnych,
pomijając z przyczyn obiektywnych kwestie służbowe, można powiedzieć, że
w rzeczywistości system podmiotów administrujących, zwłaszcza organów
administracji publicznej, w danym miejscu i czasie odzwierciedla współistnie-
nie i wzajemne przenikanie takich reguł ustrojowych, jak:
a) technika centralizacji i decentralizacji,
50 Jarosław Dobkowski
b) zasada pomocniczości,
c) wymogi kompetencyjności,
d) zjawiska koncentracji i dekoncentracji,
e) kwestie zespolenia i specjalizacji11.
Zorganizowanej działalności człowieka towarzyszą dyrektywy prakse-
ologiczne, które znalez
ć muszą odzwierciedlenie w urządzaniu administracji
publicznej.
Poniżej zostaną przedstawione rozwiązania modelowe wymienionych re-
guł.
Budowa administracji państwowej, a zwłaszcza administracji rządowej,
jest w znacznej mierze konsekwencją obowiązywania zasady centralizacji.
W swym założeniu zakłada ona, że w przypadku istnienia rozbudowanej,
a przy tym piramidalnej struktury stosunki między organami wynikać będą
z hierarchicznego podporządkowania, przez które będziemy rozumieć zależ-
ności organizacyjne (brak samodzielności w procesie decyzyjnym, za wyjąt-
kiem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ale także możliwość
przejęcia orzecznictwa administracyjnego w danej sprawie oraz kształtowanie
zachowań podmiotu czynnościami władczymi) i zależności personalne
(władztwo organizacyjne w zakresie obsadzania organu). Inaczej jednak
sprzężenia hierarchiczne mogą się układać w systemach podwójnego podpo-
rządkowania organu, gdzie obok więzi pionowych (strukturalnych) istnieje
oddziaływanie poziome (funkcjonalne).
Układy zdecentralizowane są charakterystyczne dla funkcjonowania orga-
nów odrębnych od państwa podmiotów administracji publicznej. Z definicji
decentralizacji w przeciwieństwie do techniki centralistycznej przypisujemy
określony stopień samodzielności. Samodzielność ta ma jednak charakter
względny, gdyż jej granice wyznacza zakres środków nadzoru przysługują-
cych państwu. Decentralizacja władzy publicznej ma bowiem charakter praw-
ny i łączy się z przeniesieniem w drodze ustawy władztwa administracyjnego
(zadań publicznych i kompetencji administracyjnych) na odrębne od państwa
samodzielne podmioty władzy publicznej przy pozostawieniu organom pań-
stwa możliwości oddziaływania weryfikacyjnego w sytuacjach zachowania
niezgodnego z prawem. Decentralizacja rozpatrywana w sensie organizacyj-
nym oznacza stworzenie form administracji zdecentralizowanej (poziome roz-
proszenie władzy wykonawczej), ale w ujęciu czynnościowym oznacza proces
przenoszenia odpowiedzialności publicznoprawnej z państwa na inne osoby
prawne prawa publicznego w nowych dziedzinach interesu publicznego.
Kryterium kierunkowe tych działań wyznacza poniekąd zasada pomocni-
11
Por. E. Olejniczak-Szałowska, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady
w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 121 i n.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 51
czości (subsydiarności). Ma ona zastosowanie głównie do wyznaczenia zakre-
su działania samorządu, w szczególności samorządu terytorialnego. Wywo-
dząca się z katolickiej nauki społecznej, dziś dość powszechnie przyjmowana
za punkt odniesienia w budowie demokratycznego państwa prawnego zasada
ta stanowi próbę połączenia naturalnej wolności człowieka z wymogami życia
zbiorowego przy działaniach w imię dobra wspólnego w różnych skalach.
Można powiedzieć, że decentralizacja płynąca z woli unitarnego państwa jest
niejako odgórna, a zasada pomocniczości oddziałuje oddolnie, wypełniając
treścią formy decentralizacji. Ma ona wymiar także ponadpaństwowy, gdyż
jest filozoficzną i polityczną podstawą unifikacji europejskiej. W kontekście
regulacji administracyjno-prawnej z założeń zasady pomocniczości wynika
postulat umacniania  uprawnień obywateli i ich wspólnot , co nakazuje po-
wierzać instytucjonalizowanym najniższym terytorialnym formom życia spo-
łecznego prawo do samodzielnej realizacji wszelkich zadań publicznych, które
są kreowane interesem lokalnym. Wspólnoty wyższego rzędu i państwo sta-
nowić zatem mają subsydium i nie powinny wykonywać zadań publicznych,
które mogą być wykonywane na niższym poziomie. Inaczej mówiąc, każdy
większy organizm ustrojowy ma być właściwy jedynie w sprawach wykracza-
jących poza ramy i możliwości działania podmiotów niżej usytuowanych
w drabinie społecznej integracji, a więc zadaniach publicznych kreowanych
dobrem wspólnym poziomu regionalnego i ogólnopaństwowego12.
Pewnym ograniczeniem postulatu pomocniczości może być zasada kom-
petencyjności. Pomijając na razie problematykę wyłączności (rozdzielności)
kompetencyjnej organu administracji publicznej oraz dyrektywę przestrzega-
nia przez ten organ swojej właściwości z urzędu, chodzi tu głównie o zagad-
nienie pojemności kompetencyjnej organu. W tym sensie zróżnicowane
względy sprawnościowe rzutują na określenie rodzaju i ilości spraw przypisa-
nych do danego organu. Upraszczając można powiedzieć, że organ admini-
stracji publicznej powinien być utworzony jedynie wtedy, gdy zakres zadań
publicznych i przynależnych kompetencji administracyjnych będzie na tyle
szeroki, że uzasadnionym stanie się wyodrębnienie organizacyjne, w tym
przede wszystkim stworzenie urzędu. Z drugiej strony nadmierny wzrost za-
kresu działania organu generować może potrzebę powołania nowej jednostki
administracyjnej, gdyż w przeciwnym razie struktura urzędu pierwotnego or-
ganu ulegnie rozbudowaniu, uniemożliwiając racjonalną organizację pracy
oraz utrudniając lokalizację odpowiedzialności pracowniczej. Inaczej mówiąc,
12
Szerzej: M. Kulesza, [w:] Subsydiarność, praca zbior. pod red. D. Milczarek, Warszawa
1998, s 126 i n.
52 Jarosław Dobkowski
musi istnieć optimum zadań publicznych i kompetencji administracyjnych13.
W sensie posłuszeństwa służbowego pewnego znaczenia nabiera pojęcie
tzw. głębi zadań. Związane jest to z konstrukcją psychofizyczną człowie-
ka i odnosi się do określania zakresu obowiązków urzędniczych. Istnieje bo-
wiem pewna granica  poleceniodawstwa , po przekroczeniu której osoba
przestaje się kontrolować w zakresie wykonywanych czynności. Założenie to
jest ważne także i z tego powodu, że nowoczesne systemy jakości opierają się
m.in. na samokontroli na każdym stanowisku pracy.
W administracji scentralizowanej dość wyraz
nie można zauważyć oddzia-
ływanie zasady koncentracji lub zasady dekoncentracji. Pojęcia te związane są
z przenoszeniem ciężaru procesów administrowania w hierarchii organizacyj-
nej. Koncentracja prawna oznacza skupianie kompetencji administracyjnych
w rękach nielicznych organów administracji publicznej, najczęściej stopnia
centralnego. Dekoncentrację prawną z kolei wiążemy z rozpraszaniem kompe-
tencji administracyjnych na tym samym szczeblu administracji (dekoncentra-
cja rzeczowa) lub przesuwaniem na organy niższe (dekoncentracja terytorial-
na). Procesy dekoncentracji wpływają też na zwiększenie zakresu ilościowych
stosunków podporządkowania hierarchicznego.
Można także rozumieć dekoncentrację jako przenoszenie zadań publicz-
nych i przynależnych form działania z sektora państwowego do administracji
samorządowej.
Kolejne dwie zasady, choć dość istotnie wpływające na organizację admi-
nistracji szczebla centralnego i odnoszące się do zagadnień ustrojowych samo-
rządu terytorialnego, mają praktyczne zastosowanie jedynie w budowie admi-
nistracji państwowej w terenie. Reguły specjalizacji i zespolenia są ściśle po-
wiązane z dwoma historycznie wykształconymi modelami administracji pu-
blicznej: układem resortowym (realnym, logicznym) i układem prowincjonal-
nym. Według pierwszego z nich system organów administracji publicznej po-
winien być oparty na podziale zadań publicznych w obrębie władzy wyko-
nawczej zgodnie z kryterium rzeczowym. Jednorodne dziedziny interesu pu-
blicznego należy powierzać organom administracji publicznej podporządko-
wanym jednemu ministrowi. Resort w ujęciu organizacyjnym wykonuje jed-
nolicie zadania publiczne w skali całego kraju, bez względu na różnice regio-
nalne i lokalne. Z kolei w systemie prowincjonalnym organy administracji
terytorialnej wykonywały różne jakościowo zadania publiczne, załatwiając
wszystkie sprawy z danego obszaru i uwzględniając przy tym charakterystykę
13
Por. W. Góralczyk jr, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa
1986, passim.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 53
stosunków społecznych i potrzeb w terenie14.
Zasada specjalizacji wiąże się z funkcjonowaniem organów administracji
o właściwości szczególnej, podporządkowanych jedynie organom szczebla
centralnego i nie wykazujących większych związków ze społecznościami re-
gionalnymi i lokalnymi. Zasada zespolenia zaś jest kojarzona ze skupianiem
wokół organu administracji danego terenu, będącego najczęściej organem
o właściwości ogólnej organów administracji o właściwości szczególnej, lub
przejmowaniem przez taki organ zadań publicznych i kompetencji administra-
cyjnych o określonym profilu branżowym.
5. Powiązania między podmiotami administracji publicznej
Więzi organizacyjne i funkcjonalne między podmiotami administracji pu-
blicznej mogą być oparte na kierownictwie, nadzorze, koordynacji, kontroli
i kooperacji.
Kierownictwo jest najsilniejszą zależnością w systemie administracji pu-
blicznej. Pojęcie to odnosimy do stosunków organizacyjnych charakterystycz-
nych dla układów scentralizowanych. Kierownictwo łączy organy administra-
cji publicznej pozostające w stosunku sprzężenia hierarchicznego, dając moż-
liwość organowi nadrzędnemu bezpośredniego i nieograniczonego (z wyjąt-
kiem prowadzonego postępowania administracyjnego) wpływu na działalność
organu niższego szczebla. Kierownictwo bowiem jest określane w przepisach
prawa za pomocą klauzul generalnych, takich jak  kieruje ,  sprawuje kie-
rownictwo ,  jest kierownikiem ,  jest przełożonym  jest podporządkowa-
ny ,  podlega . Warto przy tym pamiętać, że czasem trudno odróżnić relacje
kierownictwa w powyższym znaczeniu, które można nazwać kierownictwem
organizacyjnym (stosunki na płaszczyz
nie makroadministracyjnej), od kie-
rownictwa służbowego (odniesienia w sferze mikroadministracyjnej).
Brak unormowań prawnych co do zakresu środków kierownictwa utwier-
dza w przekonaniu, że powiązania tego typu dają możliwość użycia wszelkich
środków oddziaływania strukturalnego i funkcjonalnego z wyjątkiem tych,
na które prawo wyraz
nie nie zezwala. Nawiązując do powszechnie znanych
Fayolowskich funkcji kierowania można powiedzieć także, że kierownictwo
obejmuje uprawnienia do sprawowania władztwa organizacyjnego i nadzoru
dyrektywnego (ogólnego) oraz prerogatywy koordynacyjne i kontrolne. Warto
także zaznaczyć, że organ administracji państwowej sprawujący funkcje kie-
rownictwa organizacyjnego ponosi pełną odpowiedzialność za pracę organu
14
M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa
1985, s. 66 i n. Por. Z. Leoński, Nauka & , op. cit., s. 74 i n.
54 Jarosław Dobkowski
podporządkowanego15.
W odróżnieniu od relacji kierownictwa nadzór jako zależność pozaorgani-
zacyjna ma charakter ściśle prawny. A
ączy on organy administracji państwo-
wej z podmiotami administracji zdecentralizowanej. Najogólniej rzecz biorąc,
oznacza możliwość kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz
weryfikacji działań poprzez władcze oddziaływanie na organ nadzorowany,
przy czym środki nadzoru służące usuwaniu rozbieżności muszą być norma-
tywnie przypisane. W sytuacji gdy normy administracyjnego prawa ustrojo-
wego będą kreować stosunki nadzoru, nie opisując przy tym środków oddzia-
ływania weryfikacyjnego, będziemy mieli do czynienia jedynie z uprawnie-
niami kontrolnymi. Podmiot nadzorowany ma bowiem prawnie określoną sa-
modzielność w realizacji zadań publicznych w określonych formach działania,
wykonywanych co do zasady w imieniu własnym i na własny rachunek, a in-
gerencja nadzorcza dotyczy realizacji kompetencji administracyjnych w wa-
runkach decentralizacji. Z tego tytułu organ nadzoru ponosi współodpowie-
dzialność za legalność procesu administrowania. Może on stosować jednak
tylko określone przez ustawę działania korygujące zachowania podmiotu nad-
zorowanego. Uprawnienia te można podzielić na środki ad personam (oddzia-
ływanie na organ) oraz środki ad meritum (korygowanie aktów lub czynno-
ści). Wśród tych ostatnich ze względu na moment czasowy zastosowania
środka nadzoru wyróżnia się uprawnienia o charakterze prewencyjnym (od-
działywanie, zanim akt lub czynność wywoła skutki prawne) oraz uprawnienia
o charakterze represyjnym (weryfikacja aktów lub czynności pozostających
w obrocie prawnym)16.
Swoistą formą powiązań między podmiotami administracji publicznej jest
nadzór zwierzchni. Instytucję tą w kontekście zależności systemowych odno-
sić można do stosunków pośredniego pozaorganizacyjnego oddziaływania
naczelnych lub innych centralnych organów administracji na organy nadzoro-
wane, jednakże usytuowane na niższych piętrach władzy publicznej. Przeciw-
stawny będzie tu nadzór bezpośredni lub bieżący.
Obok nadzoru jako kategorii prawnoustrojowej pojęcie nadzoru występuje
także na gruncie procedur administracyjnych, gdzie spotykamy się z nadzorem
instancyjnym oraz w regulacjach materialnoprawnych, gdzie kojarzony bywa
z wykonywaniem tzw. policji administracyjnej (np. nadzór sanitarny).
Koordynacja z kolei wiąże się z oddziaływaniem organu koordynującego
w stosunku do co najmniej dwóch podmiotów nie podporządkowanych orga-
15
Por. Z. Cieślak, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red.
Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2000, s. 99 i n.
16
Por. El. Ura, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. Ed. Ury, Rzeszów 1996,
s. 28 i n.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 55
nizacyjnie w celu harmonizowania i ujednolicania ich działań lub uzgodnienia
przejawów ich wspólnej aktywności. Podmiotami koordynowanymi mogą być
zarówno organy administracji publicznej hierarchicznie podporządkowane
innym organom, jak też działające w warunkach samodzielności prawnej. Ko-
ordynacja może być realizowana na podstawie ogólnej normy kompetencyj-
nej, przepisy prawa jednak muszą określać środki koordynacji, gdyż w prze-
ciwnym razie będziemy mieli do czynienia jedynie z kooperacją. W skali sys-
temu koordynacja może mieć charakter rzeczowy lub terytorialny17.
Kontrola, będąca etapem czynności nadzorczych czy funkcją kierowania
może występować także jako samoistne powiązanie pozaorganizacyjne. Jej
wyniki nie mają co do zasady charakteru bezpośrednio oddziaływającego,
gdyż organ kontrolujący nie ma wpływu na działalność organu kontrolowane-
go. Istotą zależności kontrolnych jest upoważnienie organu kontrolującego
do formułowania ocen względem funkcjonowania organu kontrolowanego,
w wyniku porównania stanu rzeczywistego ze stanem założonym. Kontrola
w zakresie stosunków prawnych w systemie administracji publicznej ma cha-
rakter konstruktywny, gdyż wnioski pokontrolne odnoszą się nie tylko do oce-
ny bieżącej sytuacji, lecz znajdują się w nich również propozycje co do roz-
wiązań usunięcia stanu niezgodnego z kryteriami kontroli. Ponadto ustalenia
kontroli przekazywane są do organu nadrzędnego lub sprawującego nadzór,
aby ten mocą swoich uprawnień organizacyjnych wpłynął na działalność oce-
nianego podmiotu. W przypadku jednak ujawnienia w toku czynności kontrol-
nych czynów zabronionych pod groz
bą kary, kontrola może uzyskać miano
represyjnej.
Ostatnią zależnością funkcjonalną między podmiotami administracji pu-
blicznej jest wiez
kooperacji (współdziałania)18. A
ączy ona organy niezależne
organizacyjnie, pragnące wspólnie realizować zadania publiczne i współ-
odpowiadające za ich wykonanie. Podmiotowy zasięg kooperacji ilustrować
może zaczerpnięte z matematyki pojęcie permutacji.
6. Zadania publiczne i kompetencje administracyjne
W kontekście analizy podstaw organizacji i funkcjonowania administracji
publicznej szczególnego znaczenia nabiera rozróżnienie takich pojęć, jak za-
danie publiczne, kompetencja administracyjna, właściwość, forma działania
17
A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red.
M. Wierzbowskiego, Warszawa 1997, s. 96 i n.
18
Por. R. Michalska-Biedziak, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady
w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 202 i n.
56 Jarosław Dobkowski
administracji publicznej, sprawa, zakres działania.
W sensie najbardziej ogólnym przez zadanie możemy rozumieć w ogólny
sposób ustalone cele i kierunki działania. Z uwagi na istnienie w strukturze
administracji publicznej podmiotów, których wyłącznym celem nie jest spra-
wowanie władzy publicznej, warto do pojęcia  zadanie dodawać określenie
 publiczne , wskazujące na realizacyjny charakter konstrukcji zadania w sto-
sunku do dobra wspólnego. Norma zadaniowa nie może stanowić jednak pod-
stawy prawnej rozstrzygnięcia zewnętrznego, gdyż ma ona przede wszystkim
profil społeczno-polityczny, a nie upoważniający19.
Z kolei pojęcie ogólne kompetencji utożsamiać można z upoważnieniem
do dokonywania określonych czynności. W sensie ustrojowego prawa admini-
stracyjnego termin  kompetencje oznacza zespół normatywnie określonych
praw, a zarazem obowiązków organu administracji publicznej, ze wskazaniem
na określone formy działania. Stąd też pojęcie  kompetencje łączymy z okre-
śleniem  administracyjne .
Wśród norm kompetencyjnych wyróżnić możemy ogólne normy kompe-
tencyjne, określone w regulacji prawnoustrojowej oraz stanowiące rzeczywistą
i wyłączną podstawę działań lub czynności zewnętrznych normy kompeten-
cyjne sensu stricto, wynikające z prawa materialnego (ustaw szczegóło-
wych)20.
Właściwość zaś odnosi się do proceduralnego wymiaru kompetencji admi-
nistracyjnej. Inaczej mówiąc, pojęcie  właściwość związane jest z procesem
stosowania prawa administracyjnego. Do konkretyzacji normy prawnej upo-
ważniony jest jedynie organ administracji publicznej właściwy rzeczowo,
miejscowo i instancyjnie.
Przez pojęcie  forma działania administracji publicznej można rozumieć
określony przepisem prawa typ konkretnej czynności, jaką podejmuje organ
administracji publicznej w celu realizacji zadania publicznego, a ściślej zała-
twienia sprawy.
Na potrzeby postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego
wyróżnia się mające charakter indywidualny sprawy administracyjnej i sprawy
z zakresu administracji publicznej, związane z przedmiotem tych procedur.
Pojęciem najszerszym pozostaje  zakres działania , przez który należy ro-
zumieć zarówno zadania publiczne (rzeczowy zakres działania), jak i kompe-
tencje administracyjne (kompetencyjny zakres działania)21.
19
B. Jastrzębski, Ustrojowe zasady demokratycznego państwa prawa. Dylematy i mity, Olsz-
tyn 2002, s. 27 i n.
20
J. Filipek, op., cit., s. 51 i n.
21
M. Stahl, [w:] Administracyjno-prawne zadania i kompetencje gmin, praca zbior. pod red.
M. Stahl, Warszawa 1994, s. 11.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 57
W literaturze przedmiotu spotkać można czasem pojęcie odpowiedzialno-
ści publicznoprawnej podmiotu administracji publicznej, które najczęściej od-
nosi się do sfer powinności w realizowaniu władztwa administracyjnego osób
prawnych prawa publicznego, podkreślając tym samym gwarancyjny charak-
ter realizacji zadań publicznych22.
Z powyższymi problemami związane jest zagadnienie przestrzegania kom-
petencji administracyjnych przez organ z urzędu oraz reguła wyłączności
kompetencyjnej organu, której istota sprowadza się do takiego ustawowego
rozdzielenia kompetencji administracyjnych, aby do rozstrzygania danej spra-
wy w określonej formie działania administracji publicznej właściwy był tylko
jeden organ administracji publicznej.
W ustawodawstwie administracyjnym wprowadzono jednak także pewne
zabezpieczenia na wypadek sytuacji, w których przepisy prawa nie formułują
wprost upoważnień dla organów administracji publicznej. Reguły kolizyjne
w tym względzie posługują się najczęściej konstrukcją tzw. domniemania
kompetencji.
Właściwość organów administracji publicznej musi wynikać wprost
z ustawy (właściwość ustawowa). Ustawy jednak mogą dopuszczać  na zasa-
dzie wyjątku od reguły nieprzenoszalności kompetencji administracyjnych 
przenoszenie właściwości na inne organy administracji publicznej (właści-
wość faktyczna).
W układach scentralizowanych i hierarchiach organów administracji pu-
blicznej, tworzonych na potrzeby postępowania administracyjnego, mamy
głównie do czynienia z tzw. delegacją (przekazaniem przez organ wyższego
stopnia organowi podległemu części swoich kompetencji administracyjnych,
najczęściej bez prawa subdelegacji) oraz dewolucją (przejęciem na podstawie
ustawy właściwości przez organ wyższy)23.
W administracji rządowej spotykamy także inne przebiegi kompetencyjne,
o których będzie mowa w dalszej części opracowania.
Z uwagi na fakt, że właściwość organów administracji publicznej musi
wynikać z ustawy, przyjąć należy, że powierzenie realizacji zadań publicz-
nych w formie porozumienia administracyjnego nie skutkuje przeniesieniem
kompetencji administracyjnej z jednej strony porozumienia na drugą, a ozna-
czać jedynie może upoważnienie do wykonywania kompetencji przysługującej
nadal nominalnemu organowi administracji publicznej.
22
H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 106 i n.
23
A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red.
M. Wierzbowskiego, Warszawa 1997, s. 115 i n.
58 Jarosław Dobkowski
7. Konstytucyjne uwarunkowania zakresu działania
podmiotów administracji publicznej w Polsce
Podstawą racjonalnej budowy struktur administracyjnych w państwie jest
tzw. triada organizacyjna, obejmująca zasady rozdzielania odpowiedzialności
publicznoprawnej w administracji publicznej oraz przesłanki podziału zadań
publicznych i kompetencji administracyjnych. Są to kryteria funkcjonalne.
Każdy układ administracyjny, system działania, struktura organizacyjna czy
pozycja prawna organów administracji publicznej kształtowane są jako po-
chodne określonego celu lub wiązki celów. Wartością samą w sobie pozostaje
regulacja ustawy zasadniczej. Warto zatem wskazać na wybrane zasady kon-
stytucyjne.
Zgodnie z Konstytucją, sprawy publiczne dzielą się na sprawy o charakte-
rze państwowym (problemy polityki państwa) i na sprawy dotyczące wspólnot
samorządowych różnych szczebli24. Odnotować także należy, że w Konstytu-
cji zawarta jest dyspozycja dla ustawodawcy zwykłego odnośnie do możliwo-
ści powołania korporacji zawodowych i innych rodzajów samorządu.
Delimitacja ta ma podstawowe znaczenie, gdyż wyznacza różne reżimy
organizacyjno-prawne w administracji publicznej, determinowane uznaniem
na poziomie konstytucyjnym odrębności interesów lokalnych i regionalnych
od kwestii państwowych (przepis art. 16 ust. 1) oraz dostrzeganiem innych
zróżnicowanych potrzeb społeczności zawodowych, gospodarczych, wyzna-
niowych, narodowych i etnicznych w ramach zasady dobra wspólnego (prze-
pis art. 1 Konstytucji), w definicje której została wpisana równowaga między
identyfikacją i artykulacją takich korzyści a interesem ogólnopaństwowym.
W sprawach o charakterze państwowym tzw. domniemanie kompetencji
przysługuje Radzie Ministrów ( Do Rady Ministrów należą sprawy polityki
państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu tery-
torialnego  przepis art. 146 ust. 2 Konstytucji). Na Prezydencie RP zaś jako
podstawowym, obok Rady Ministrów, ogniwie władzy wykonawczej (przepis
art. 10 ust. 2), będącym najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Pol-
skiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (przepis art. 126 ust. 1) w ra-
mach parlamentarno-gabinetowej formy rządów, spoczywa odpowiedzialność
publicznoprawna tylko za wykonywanie zadań publicznych  określonych
w Konstytucji i ustawach (przepis art. 126 ust. 3 in fine). Na tym tle rodzi się
pytanie, czy domniemanie odpowiedzialności publicznoprawnej Rady Mini-
strów nie rozciąga się także na inne organy administracji rządowej. Wszakże
w systematyce Konstytucji przepis ten zamieszczono w wyodrębnionym roz-
24
M. Kulesza, Reforma administracji publicznej w Polsce. Wprowadzenie powiatów,
Mat. szk. RAP, z. 1, s. 7, H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 193 i n.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 59
dziale VI  Rada Ministrów i administracja rządowa , aby można było wyko-
nywać funkcje kierownictwa organizacyjnego (przepis art. 146 ust. 3), musi
istnieć co najmniej jeden organ hierarchicznie podporządkowany.
Warto także zauważyć, że przedstawicielem Rady Ministrów w wojewódz-
twie jest z mocy prawa wojewoda, którego zakres działania określa odrębna
ustawa (przepis art. 152). Jest to zatem forma strukturalna, mająca umocowa-
nie konstytucyjne, mogąca być z woli ustawodawcy zwykłego także hierar-
chicznie podporządkowana Radzie Ministrów (przepis art. 146 ust. 3) oraz
przez nią koordynowana i kontrolowana (przepis art. 146 ust. 4 pkt. 3) i w sto-
sunku do której zwierzchnictwo służbowe wykonywać może Prezes Rady Mi-
nistrów (przepis art. 148), a jej profil konstytucyjny może być w ustawodaw-
stwie zwykłym inaczej oznaczony  o czym w dalszej części opracowania.
W sprawach dotyczących wspólnot samorządowych różnych szczebli
pierwszeństwo przysługuje właściwym władzom samorządu terytorialnego
(przepis art. 163 Konstytucji), przy czym zadania publiczne służące zaspoka-
janiu potrzeb wspólnoty samorządowej, a zdeterminowane interesem lokal-
nym lub regionalnym są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorial-
nego jako zadania własne (przepis art. 166 ust. 1). Zasada tzw. domniemania
kompetencji samorządu terytorialnego w sprawach potrzeb (interesów) lokal-
nych i regionalnych uzupełniona jest istotnym domniemaniem odpowiedzial-
ności publicznoprawnej gminy jako pierwotnej (przepis art. 164 ust. 3). Pierw-
szeństwo gminy w tym zakresie dotyczy nie tylko sfery lokalnej, gdzie styka
się ona z właściwością powiatu, lecz również całego systemu samorządu tery-
torialnego. Ten szczególny status gminy wynika bowiem z faktu, iż jest ona
podstawową jednostką samorządu terytorialnego (przepis art. 164 ust. 1)25.
Kwestie rozdziału odpowiedzialności publicznoprawnej w systemie wła-
dzy wykonawczej kształtuje także przysługiwanie samorządowi terytorialne-
mu  istotnej części zadań publicznych (przepis art. 16 ust. 2)26.
Warto tu także zwrócić uwagę na sprawy polityki państwa, ustawowo po-
wierzone do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego. Zapis ten kore-
sponduje z unormowaniem art. 166 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji.
W myśl tego przepisu:  Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa,
ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie in-
nych zadań publicznych . Przyjąć więc należy, że sprawy polityki państwa,
ustawowo powierzone do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego, są
to zdekoncentrowane poziomo zadania z zakresu administracji rządowej,
wykonywane przez samorząd jako zadania zlecone. Pierwszoplanowym
25
Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP (komentarz do art. 15, art. 16
oraz art. art. 163  172), w  Samorząd Terytorialny 2002, nr 3, s. 6 i n.
26
H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 193 i n.
60 Jarosław Dobkowski
aspektem wydaje się tu być kwestia funkcjonalna, gdyż poprzez zlecenie pań-
stwo porucza wykonanie zadania publicznego i przynależną do niego prawną
formę działania administracji organom samorządu terytorialnego. Jednakże
wraz z przeniesieniem zadania publicznego i kompetencji administracyjnej
ustawodawca nie powierza odpowiedzialności publicznoprawnej za ich
wykonanie jednostce samorządu terytorialnego. Zatem gmina, powiat, wo-
jewództwo nie realizuje zadań zleconych we własnym imieniu i na własną
rzecz, lecz korzysta w tym zakresie z podmiotowości publicznoprawnej
przysługującej państwu. A zatem względem realizacji zadań zleconych nie
przysługuje samorządowi terytorialnemu zespół roszczeń wobec władzy pań-
stwowej, kwalifikowanych w ramach publicznych praw podmiotowych, choć
wykonanie tych zadań będzie podlegać nadzorowi weryfikacyjnemu opartemu
na analogicznym kryterium co wykonywanie zadań własnych  na kryterium
legalności. W świetle zagwarantowanej konstytucyjnie samodzielności praw-
nej jednostek samorządu terytorialnego w ramach prawa powszechnie obo-
wiązującego, merytorycznego aspektu zadań zleconych doszukiwać się mo-
żemy m.in. w potrzebie zachowania jednolitego standardu wykonywania za-
dań publicznych, w szczególności świadczenia usług publicznych w skali ca-
łego systemu administracyjnego państwa. Uzupełniając te rozważania, należy
również zaznaczyć, że związek z  uzasadnionymi potrzebami państwa będzie
zawsze podlegał ocenie dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w ra-
mach sprawowanej abstrakcyjnej kontroli ustaw.
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej 61
Literatura
J. Boć, Struktury, [w:] Administracja publiczna, praca zbior. pod red. J. Bocia,
Wrocław 2003
J. Boć, Podmioty administrujące, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior.
pod red. J. Bocia, Wrocław 2000
J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1976
Z. Cieślak, Podstawowe instytucje prawa administracyjnego, [w:] Prawo admini-
stracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2000
J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 2003
W. Góralczyk jr, Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, War-
szawa 1986
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. War-
szawa 1999
H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa
2001
B. Jastrzębski, Ustrojowe zasady demokratycznego państwa prawa. Dylematy
i mity, Olsztyn 2002
M. Kulesza, Zasada subsydiarności jako klucz do reform ustroju administracyj-
nego państw Europy Środkowej i Wschodniej (na przykładzie Polski), [w:] Subsy-
diarność, praca zbior. pod red. D. Milczarek, Warszawa 1998
Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 1999
Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000
R. Michalska-Badziak, Podmioty administrujące [w:] Prawo administracyjne.
Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa
2000
Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP (komentarz do art.
15, art. 16 oraz art. art. 163  172), w  Samorząd Terytorialny 2002, nr 3
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998
E. Olejniczak-Szałowska, Zasady prawa administracyjnego i organizacji admini-
stracji, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznic-
twie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2000
J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000
El. Ura, Administracja i prawo administracyjne [w:] Prawo administracyjne,
praca zbior. pod red. Ed. Ury, Rzeszów 1996
A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce
prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red.
M. Wierzbowskiego, Warszawa 1997