Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego jest konwencją przyjętą 15 października1985 roku przez państwa członkowskie Stałej Konferencji Gmin i Regionów Europy, funkcjonującej w ramach Rady Europy ( od 1994 roku jest to Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych ). Idea autonomii lokalnej włączona została do prawa międzynarodowego dzięki Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Karta stanowi zbiór kilkudziesięciu zasad, którymi winny kierować się państwa przy tworzeniu ustawodawstwa komunalnego i którym musi odpowiadać już istniejące prawodawstwo. Przyjęcie tych reguł oznacza akceptację podstawowych cech i gwarancji niezależności i samodzielności struktur samorządu terytorialnego. Gwarancje te występują w szczególności na płaszczyźnie źródeł prawnej regulacji statusu instytucji samorządowych (konstytucji lub ustaw przyjmowanych przez parlament), finansowej (zapewnienie trwałych i samodzielnych źródeł dochodów), nadzorczo-kontrolnej (jasne kryteria nadzoru, ograniczające się zasadniczo do badania legalności działania organów samorządu, precyzyjnie określonych trybów i organów państwowych upoważnionych do nadzoru i kontroli. Do 1996 r. Kartę ratyfikowało dwadzieścia jeden spośród trzydziestu dziewięciu państw członkowskich Rady Europy, w tym również Polska jest jej sygnatariuszem. Polska ustawa o samorządzie terytorialnym była zgodna z postanowieniami Karty. Przed wydaniem treść ustawy była konsultowana w organach Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych. Niestety, jednym z zastrzeżeń, które można było wysunąć wobec polskiej ustawy po analizie postanowień Karty, jest właśnie brak odpowiednich kompetencji organów samorządu lokalnego do prowadzenia międzynarodowej współpracy regionalnej. Ustawodawstwo polskie dość szybko spełniło te wymogi w znacznej części, dlatego ratyfikacja Karty przez Polskę była możliwa już w 1993 roku. W Polsce Karta obowiązuje od 1994 roku.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego składa się z 18 artykułów poprzedzonych preambułą.

Preambuła wskazuje cel jakim kierowały się państwa członkowskie Rady Europy będące sygnatariuszami Karty - jest nim zacieśnianie więzi pomiędzy państwami członkowskimi a jednym ze środków służących jego realizacji jest zawieranie umów w dziedzinie administracji. Można przyjąć, że regulacje Karty wyznaczają pozycję gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast odniesienia do samorządy powiatu i województwa w niniejszym opracowaniu zostaną przedstawione tylko jako porównanie z sytuacją gminy i będą dotyczyć tylko niektórych zagadnień.

Artykuł 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nakłada na państwo obowiązek uznania zasady samorządności terytorialnej w prawie wewnętrznym, musi być uznana w miarę możliwości w Konstytucji oraz innych aktach prawa wewnętrznego. Mimo, że redakcja art. 2 sugeruje iż należy dać pierwszeństwo przede wszystkim pozakonstytucyjnym aktom prawa wewnętrznego to praktyka interpretacyjna Karty kształtowana przez stanowisko oficjalne instytucji Rady Europy powołanych do analizy przestrzegania jej postanowień przez członków Rady, wskazuje na szczególne znaczenie ujęcia zasady samorządności w konstytucjach poszczególnych krajów. Konstytucja jest traktowana jako podstawowe źródło informacji o poszanowaniu zasady samorządności terytorialnej oraz relacji jednostek samorządowych z innymi organami państwa.

Oczywiście możliwe jest wyróżnienie zasady samorządności terytorialnej także w ustawodawstwie zwykłym, co ma miejsce np. w Wielkiej Brytanii, która nie posiada konstytucji w formie jednego aktu konstytucyjnego.

Polska Konstytucja w art. 15 ust. 1 wprowadza zasadę decentralizacji władzy publicznej - wprawdzie nie mówi tutaj o charakterze jednostek, które przejmują zdecentralizowaną władzę publiczną, jednak pogląd, że jednostki samorządu terytorialnego powinny uczestniczyć w procesie decentralizacji władzy publicznej nie budzi wątpliwości. Pomimo, że ustawodawca nie wyodrębnił kategorii jednostek samorządowych to w art. 15 ust. 2 wyraźnie wskazał, że następuje zasadniczy podział terytorialny państwa. W art. 164 Konstytucja wymienia kategorie jednostek samorządu terytorialnego, podstawową jednostką ma być gmina uzupełniona przez inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego określone ustawą. Art. 164 ust. 2 wskazuje na możliwość przyjęcia dwóch tendencji w kształtowaniu pozycji samorządu terytorialnego. W pierwszym przypadku możliwe byłoby utworzenie jednostek samorządu regionalnego obok już istniejących gmin. Według drugiej tendencji możliwe jest utworzenie obok gminy innych jednostek samorządu lokalnego oraz powołanie jednostek samorządu regionalnego. Możliwość ta została zrealizowana przez ustawy: o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o administracji rządowej w województwie. Przyjęcie tych ustaw stanowiło zarazem realizację dyspozycji zawartej w art. 236 ust. 1 Konstytucji zobowiązującej Radę Ministrów do przedstawienia Sejmowi projektów ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji. Utworzenia samorządu powiatowego i wojewódzkiego stanowi wyjście do rozważań czy Karta swoimi regulacjami odnosi się do samorządu powiatowego. Problematyka ta powinna być analizowana z uwzględnieniem art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 13. Pomimo, że stosowanie Karty do różnych kategorii samorządu terytorialnego jest przedmiotem ciągłej dyskusji należy przyjąć, że Karta wyraźnie wskazuje na gminę jako podstawową wspólnotę lokalną. Zaś art. 13 wskazuje na stosowanie Karty do “wszystkich kategorii społeczności lokalnych istniejących na terytorium strony”, jednak strony mają możliwość ograniczenia stosowania Karty poprzez wskazanie wspólnot do których będzie ona stosowana, lub wspólnot do których nie ma zastosowania.

Polska Konstytucja określa zarazem formę przekazywania samorządowi terytorialnemu zadań publicznych. Formą tą są ustawy, co podkreśla prymat ustawowej regulacji samorządu terytorialnego wobec innych kategorii aktów zaliczanych do źródeł prawa samorządowego. Rola aktów podustawowych (rozporządzenia) zostaje tym samym sprowadzona do wykonania aktów ustawowych. Jest to całkowicie zgodne z tendencjami wyrażonymi w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

Ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe również są zaliczone do kategorii aktów regulujących status samorządu terytorialnego, co wyraża Konstytucja w art. 87 ust.1.

Ustawodawstwo polskie jest zgodne z wymogiem wynikającym z art.2 EKST.

Rozdział VII Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w art. 16 ust.1 i ust. 2 wypełnia postulat, który jest zawarty w treści postanowienia art.2 EKTS. Zasada samorządności terytorialnej przewija się w komplecie ustaw stanowiących o sytuacji samorządu terytorialnego - zwłaszcza w art. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Karta mówiąc o zasadzie samorządności wskazuje na zespól cech przypisanych społecznościom lokalnym. Wyróżniają one samorząd terytorialny jako element ustroju państwa. Cechy samorządności terytorialnej przewijają się w preambule Karty. Postanowienia preambuły będąc wprowadzeniem do właściwych postanowień mają szczególne znaczenie dla systematyki Karty, nakreślają zwłaszcza kierunki interpretacji dalszych jej postanowień.

Demokracja lokalna przejawia się także w mechanizmach procesu wyborczego.

Art. 3 EKST przedstawia koncepcję samorządu terytorialnego - samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich wyłączną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Karta wymaga przyznania samorządowi terytorialnemu uprawnienia do zachowania, które określa jako “kierowanie i zarządzanie”. Karta nie wskazuje na hierarchię aktów prawnych, które tworzą prawo samorządu terytorialnego. Jednak art. 2 wskazuje na konstytucję jako źródło uznania zasady samorządności terytorialnej i tym samym konstytucja stanowi o hierarchii źródeł prawa (w Polsce art. 87 Konstytucji). Warunek uregulowania przez ustawy granic prawa i rzeczywistej zdolności samorządu terytorialnego do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych spełnia art. 163 ust. 1 Konstytucji, chociaż redakcyjnie różni się on od uregulowań Karty, która mówi o sprawach publicznych należących do samorządu terytorialnego, wyznaczając zarazem ich zakres jako zasadniczą część spraw publicznych.

Z kolei ustawa o samorządzie gminnym w art. 6 mówi: “do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Powyższe postanowienia Polskiego prawa wydają się być zgodne z konstrukcją kompetencji samorządu wskazanych w art.3 EKTS.

Karta wskazując w art. 3 na pozycję gminy ujętą w regulaminie prawa wewnętrznego, podnosi zarazem kwestię obecności innych kategorii samorządności lokalnej. W Polsce kompleksowo uwzględniono tendencję wyrażoną w art.3 ust.1 EKTS, przyjęto ustalenia szczegółowe co do podziału zadań między administrację rządową i samorząd terytorialny, a także ustalono podział kompetencji między poszczególnymi szczeblami samorządu terytorialnego.

Niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w art.3 ust.1 EKTS koncepcja przekazywania samorządowi zadań zleconych przez administrację rządową w formie zawierania odpowiednich porozumień (umów). Aktualnie porozumienia nie odgrywają już takiej roli jak było to tuż po powstaniu samorządu w 1990 roku. Nie wszystkie zadania mogą być przekazywane w ten sposób przez administrację rządową. Za niewłaściwe uważa się rozwiązania przekazujące do aktów wykonawczych określenie kompetencji samorządu terytorialnego. Pogląd ten został potwierdzony przez orzecznictwo sądowe, które nie zaakceptowało nakładania na j.s.t. zadań w formie aktu podustawowego.

Funkcja kierowania i zarządzania przez jednostki samorządu terytorialnego zawiera się przede wszystkim w funkcji stanowienia prawa oraz w podejmowaniu aktów wykonywania prawa(wydawanie decyzji, zawieranie umów, zarządzanie majątkiem, kierowanie gminnymi jednostkami organizacyjnymi). Gminy zgodnie z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, mają prawo “na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi” - co odpowiada warunkom “działania w granicach określonych prawem”. Polskie prawo spełnia wymóg ustawowego określenia granic kompetencji samorządu terytorialnego (prawo i rzeczywista zdolność do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych art.3 ust.1 Karty).

Idea przedstawiona w art.3 ust.2 EKTS jest realizowana przez rady lub zgromadzenia, w skład których wchodzą członkowie wybrani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych, które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Istnienie tego przepisu nie wyklucza możliwości wyrażenia woli przez ogół obywateli w drodze referendum lub innej bezpośredniej formy uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie

Postanowienie o możliwości odwołania się do zgromadzenia obywateli, o czym mówi Karta, jest rozwinięte w przepisach polskiego prawa stanowiących o utrzymywaniu przez radnego bezpośrednich więzi z wyborcami (art. 23 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy z 15 września 2000r. o referendum lokalnym).

Powyższe organy stanowią system organów gminy i jej rady, w przypadku braku któregoś z nich występuje stan niezgodny z prawem, acz w odniesieniu do komisji rady ustawowy obowiązek utworzenia występuje dla komisji rewizyjnej.

Biorąc pod uwagę rozwiązania Konstytucyjne (art.169 ust.2), jak i ustawy o samorządzie gminnym (art.15-17;19-21) należy stwierdzić, że polskie rozwiązania spełniają wymóg zawarty w art.3 ust.2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

W prawie polskim nie jest realizowany postulat wynikający z art. 3 ust. 2 EKST dotyczący pięcioprzymiotnikowego prawa wyborczego w wyborach samorządowych: wybory mają być wolne, tajne, równe, bezpośrednie i powszechne. Artykuł 169 ust.2 Konstytucji RP mów o wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywających się w głosowaniu tajnym. Podobnie Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w art. 2 mówi o wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych)

W aktach Rady Europy przedstawiających jej stanowisko w sprawie wyborów do organów przedstawicielskich podkreśla się wyraźnie, że podstawowe znaczenie dla oceny mają warunki wyboru radnych przyjęte w ustawodawstwie wewnętrznym państwa. Przyjęcie zasady wolnych wyborów kojarzone jest z uczciwością jako warunkiem kształtującym postawy kandydatów i wyborców.

Artykuł 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego postuluje określenie podstawowych kompetencji samorządu terytorialnego w Konstytucji lub ustawie zwykłej.

Polski system prawa jest regulowany przez akty prawne różnej rangi. Konstytucyjna regulacja tej materii znajduje się w art.163. Akty ustawodawstwa zwykłego tworzą kompleks ustaw regulujących kompetencje poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Kompetencje gmin jako podstawowego szczebla samorządu terytorialnego określa ar. 7 ustawy o samorządzie gminnym, podobne regulacje znajdujemy w ustawach dotyczących samorządu powiatowego i samorządu województwa. Podziału zadań między administrację rządową i samorządową dokonano przy pomocy tzw. ustaw kompetencyjnych wyliczających zadania

administracji publicznej przypadające do realizacji administracji rządowej lub samorządowej.

Postanowienia art. 4 ust. 2 EKST mówiące o pełnej swobodzie działania społeczności lokalnych w każdej dziedzinie jest jednak ograniczone przepisami ustawy. W przypadku tym sytuacja jednostki samorządu nie jest przeciwstawna państwu lecz jej zakres i treść wyznaczają zasady właściwe dla statusu podmiotów polskiego prawa. W związku z powyższym należy przyjąć, że polskie rozwiązania są zgodne z postanowieniami Karty.

W sposób zwięzły problematyka swobody działalności została ujęta w art.163 Konstytucji „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”.

Swoboda działalności gminy została istotnie ograniczona poprzez wprowadzenie przepisów ograniczających istotne uprawnienia gminy do prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z ustawą z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej).

Samorząd Terytorialny podlega ocenom ze względu na kryteria wyznaczające zakres i treść nadzoru nad gminami ze strony właściwych organów nadzoru i kontroli (Prezes Rady Ministrów, Regionalne Izby Obrachunkowe, Wojewodowie, Najwyższa Izba Kontroli)

Postanowienia art. 4 ust.3 EKST nie sprawiają zasadniczo trudności interpretacyjnych a polskie prawodawstwo pozostaje w zgodzie z tymi uregulowaniami. Artykuł ten odnosi się do podziału kompetencji między „organami władzy, które znajdują się najbliżej obywateli”.

Powierzając określone funkcje organowi władzy należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności. Można przyjąć, że polskie prawodawstwo potwierdza tendencję wyrażoną w omawianym przepisie Karty. Konstytucja w art. 166 w związku z art. 165 oraz ustawa o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 Karty kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Przepis ten mówi o samodzielności społeczności lokalnych ograniczonej jedynie przepisami prawa i odnosi się zarówno do zadań jak i ich realizacji. W pewnych sytuacjach samorząd terytorialny ma możliwość swobodnego wyboru zachowania (co do sposobu wykonania dyspozycji normy lub treści podejmowanej czynności). Całkowitość kompetencji oznacza zatem sporządzenie katalogu tych uprawnień w ustawodawstwie. Z regulacji tej wynika zakaz modyfikacji zakresu kompetencyjnego samorządu terytorialnego, tym samym ustawodawca może ograniczać katalog zadań oraz uprawnienia przysługujące w sferze realizacji albo poszerzać płaszczyznę działania samorządu terytorialnego.

Polski ustawodawca zajmuje podobne stanowisko w art. 163 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Modyfikowanie zakresu kompetencji gminy następuje poprzez ustawowe powierzanie gminom zadań realizowanych wcześniej przez administrację rządową.

Z art. 4 ust. 4 wynika postulat przekazywania na ten poziom władzy publicznej zadań i kompetencji, które są związane ze społecznościami lokalnymi- zadania o takim charakterze tylko wyjątkowo mogą realizować inne władze. Z art. 4 ust.4 wynika także zakaz przejmowania kompetencji samorządu terytorialnego przez inne władze, poza przypadkami określonymi w porozumieniach w dotyczących zadań zleconych. Kwestionowanie lub ograniczanie kompetencji samorządu terytorialnego odnosi się do instytucji ujmowanych w regulacjach dotyczących nadzoru nad samorządem terytorialnym lub jego kontroli.

Gmina może bronić się przed nieuprawnioną ingerencją organu państwowego, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym).

Wpływ na wykonywanie zadań przez samorząd terytorialny administracja rządowa może uzyskać w sprawach szczególnych. Należy do nich zaliczyć możliwość ustanowienia zarządu komisarycznego w gminie, w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy (art. 97 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Można zatem uznać, że spełniono wymagania sformułowane w art. 4 ust. 4 EKST.

W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (art.4 ust.5 EKST).

Sposób wykonywania zadań zleconych ujęty jest w regulacjach ustawowych oraz wynika z treści porozumienia o zadaniach powierzonych jednostce samorządu terytorialnego. W tym przypadku ma zastosowanie postanowienie ustępu 5 mówiące że gminy powinny mieć w miarę możliwości swobodę dostosowania sposobu wykonywania zadań zleconych. Swobodę sposobu wykonywania zadań determinują także zasady ich finansowania (określone w art.8 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania można stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze mają swobodę dostosowania sposobu wykonania delegowanych kompetencji do warunków miejscowych.

W art. 4 ust.6 Karty wyrażono postulat konsultowania społeczności lokalnych we właściwym czasie i w odpowiednim trybie o ile jest to możliwe. Konsultacje powinny dotyczyć opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. W odniesieniu do polskiego samorządy terytorialnego, zwłaszcza przy określaniu jego statusu wobec innych władz publicznych, wprowadzono takie formy działania jak: porozumienie, uzgodnienia, zaopiniowanie, współdziałanie przewidziane w przepisach ustrojowych lub w prawie materialnym samorządu terytorialnego. Do mieszkańców gminy odniesiono wymóg konsultacji z nimi aktów prawnych, których celem jest nadanie im statusu wspólnoty samorządowej, wyodrębnionej jako jednostka pomocnicza (konsultacje są regulowane przez art.4a, 4b i 5a ustawy o samorządzie gminnym).

Należy jednak zaznaczyć, że postulat konsultacji ze społecznościami lokalnymi opracowywanych planów i podejmowanych decyzji bezpośrednio ich dotyczących nie zawsze jest spełniany.

Zgodnie z art. 5 EKST każda zmiana granic wspólnoty lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeżeli ustawa na to zezwala. Przy projektowanej zmianie granic gminy, zgodnie z polską ustawą o samorządzie gminnym (art. 5a) możliwe jest przeprowadzenie konsultacji.

Zarówno komentowane postanowienie Karty, jak też regulacje polskiego prawa nie ustanawiają obowiązku uzyskania zgody społeczności lokalnej w sytuacjach określonych w art. 5 EKST. Warunkiem uznania zmiany granic wspólnoty lokalnej jest jedynie wcześniejsza konsultacja. Jej wynik nie jest jednak rozstrzygający.

Najwartościowszą, najpełniejszą formą konsultacji społecznej jest referendum. Jednak jego wynik nie jest rozstrzygający i przesądzający o treści rozstrzygnięcia.

Art. 6 EKST mówi o dostosowaniu struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych. Przepis art. 6 ust.1 wyraża intencję adresowaną do ustawodawcy wewnętrznego, postulujący przekazanie społecznościom lokalnym samodzielności w kwestiach: ustalania struktury organizacyjnej, tworzenia jednostek o statusie dostosowanym do specyficznych potrzeb i umożliwiających skuteczne zarządzanie. Ponieważ art. 6 ust.1 odsyła do uregulowań prawa wewnętrznego, zasadniczo zwalnia od oceny zgodności ustawodawstwa polskiego z EKST. Odstąpienie od uregulowania w treści prawa wewnętrznego postulatu ustalonego w art.6 ust.1 EKST nie może być oceniane jako brak zgodności prawa wewnętrznego ze standardami Karty.

Postanowienia zbliżone do regulacji zawartej w omawianym przepisie znajdują się w art.169 ust.4 Konstytucji z 1997r. Ustrój wewnętrzny j.s.t. określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Ustrój gminy reguluje jej statut (art.3 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) uchwalony przez Radę Gminy. Reguluje on m.in. sprawy związane z pozycją organów gminy, problematykę tzw. samorządowych jednostek pomocniczych, pozycję komunalnych jednostek organizacyjnych. Statut jest zaliczany do aktów prawa miejscowego. Przyjęcie statutu miasta powyżej 300.000 mieszkańców wymaga uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów.

Art. 6 ust. 2 mówi o statusie pracowników samorządowych, który powinien umożliwiać zatrudnienie pracowników wysoko wykwalifikowanych, według kryterium umiejętności i kompetencji; w tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego.

W Polsce regulacja statusu pracowników samorządowych jest przedmiotem ustawy z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych. Ustawa stanowi o wymaganiach co do kwalifikacji pracowników samorządowych (kryterium umiejętności i kompetencji). Ten akt prawny zawiera jednak rozwiązania, które w swoich regulacjach pomijają niektóre zagadnienia sytuacji pracowników samorządowych (np. problematyka szkoleń, naciski polityczne, zasady awansowania).

Pomimo swoich wad ustawa o pracownikach samorządowych jest dobitnym przykładem skuteczności wysiłków ustawodawcy polskiego podjętych w celu zmiany ustawodawstwa i jego przystosowania do wymogów współczesności. Ustawodawca uznał szczególną sytuację osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych i administracyjnych samorządu terytorialnego, dając temu wyraz przez przyjęcie odrębnej ustawy, która reguluje sytuację tej grupy pracowniczej. Ustawa ta reguluje tylko wybrane aspekty sytuacji osób zatrudnionych we władzach lokalnych. Istotną wadą ustawy o pracownikach samorządowych jest odsyłanie do ustawy z 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych.

Art. 7 EKST reguluje warunki wykonywania uprawnień na szczeblu lokalnym.

Postanowienia art.7 ust.1 EKST odnosi się do statusu członków organu stanowiącego i kontrolnego samorządu terytorialnego. Problematyka statusy radnego została uregulowana w art.25 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (podobne rozwiązania znajdują się w art.21 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 23 ust.2 ustawy o samorządzie województwa) - radny korzysta bowiem z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy. Rada nie może wydać takiej zgody jeżeli podstawa rozwiązania stosunku pracy wiąże się z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25.ust.2; identyczne rozwiązania w ustawach ustrojowych pozostałych szczebli samorządu). Na pracodawcę nałożono obowiązek zwolnienia radnego od pracy zawodowej, w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy (art.25 ust.3 ustawy gminnej). Obowiązek ten nie wiąże się jednak z obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za czas jego nieobecności w pracy. Dieta powinna rekompensować radnemu utratę zarobków w wyniku wykonywania funkcji publicznych. Zgodnie z polskim ustawodawstwem radny może być także członkiem zarządu gminy - członkostwo w zarządzie gminy nie oznacza przyznania radnemu uprawnienia do ochrony przed ustanawianiem w aktach rady gminy obowiązku podejmowania określonego działania.

Orzecznictwo sądowe konsekwentnie broni zasady niezastępowalności organów samorządu terytorialnego we wzajemnych relacjach. Organy gminy nie mogą przejmować zadań i uprawnień, które akty normatywne, w tym uchwała rady gminy, przeznaczają do właściwości wskazanego organu. Równocześnie pełną akceptację uzyskało uprawnienie rady do formułowania w formie wytycznych stanowiska w sprawach należących do właściwości zarządu. Wytyczne rady gminy są uznawane za akty kierownictwa wewnętrznego.

Odpowiedni status radnego, zgodnie z art. 7 ust.2 Karty powinien zapewnić wyrównanie finansowe, odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, jeżeli zachodzi taka potrzeba, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.

Zgodnie z art. 25 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy, w ust.5 ustawa określa górne limity wysokości diet przysługujących radnym.

Regulacja przyjęta w polskim ustawodawstwie jest węższa od postanowień EKST , nie jest możliwe wprowadzenie w statutach uregulowań dających możliwość przyznawania radnym wynagrodzenia. Radny z tytułu pełnionej funkcji, nie podlega ubezpieczeniu społecznemu.

Zgodnie z ust.3 art.7 EKST funkcje lub działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych mogą być określone jedynie przez ustawę lub wynikać z podstawowych zasad prawnych. W polskiej Konstytucji nie unormowano pozycji radnego, jednak ustawodawstwo zwykłe systematycznie poszerza zakres funkcji, które nie mogą być łączone z mandatem radnego. Zgodnie z art.27 ustawy o samorządzie gminnym członkostwa w zarządzie gminy nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. W tej samej ustawie zawarto następujące uregulowania: Art. 24a ust.1 - z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat; ust.2-radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy; Art. 24b 1 - osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy; Art. 24d -  zarząd gminy lub wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej; Art. 24e ust 1 - radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z dnia 11 września 1997 r.) utrzymała w mocy zakazy wprowadzone przez ustawę z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, jednocześnie je poszerzając o ograniczenie możliwość prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zmian do obowiązującej wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie ustawa o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art.24f ust.1 radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.Ust.2 mówi, że radni nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie radnego do tych władz są z mocy prawa nieważne.

Togo rodzaju zakazem objęto także członków zarządu, z tym że członkowie zarządu nie mogą prowadzić działalności gospodarczej w ogóle - także wspólnie z innymi osobami.

 Zgodnie z art.24f ust.5 - radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).

Na podstawie art. 19 ust.3 ustawy gminnej, funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady nie można łączyć z funkcją członka zarządu. Na podstawie art.18 ust.2 przewodniczący i wiceprzewodniczący rady oraz członkowie zarządu gminy nie mogą wchodzić w skład komisji rewizyjnej. Ponieważ ograniczenia te mają charakter ustawowy spełniają warunek zawarty w art.7 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Unormowania konstytucyjne problematyki nadzoru i kontroli nad samorządem terytorialnym zawarte są w art. 171, a także w art. 203 ust.2 mówiącym o nadzorze Najwyższej Izby Kontroli nad Samorządem Terytorialnym.

Dalsze regulacje w odniesieniu do gmin zawiera ustawa o samorządzie gminnym w rozdziale 10 zatytułowanym „nadzór nad działalnością gminną”, w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z dnia 19 grudnia 1998 r.), ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.01.154.1800) regulująca nadzór w zakresie gospodarki finansowej, w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071) w zakresie kontroli instancyjnej. Uregulowania dotyczące kontroli i nadzoru nad gminami można znaleźć również w wielu aktach odrębnych.

Ponieważ tytuły do sprawowania nadzoru i kontroli zostały uregulowane w aktach rangi ustawowej należy stwierdzić, że spełniono wymóg z art.8 ust.1 EKST.

Rozwiązania przyjęte przez Kartę wymagają wprowadzenia jedynie kryterium legalności tj. zapewnienia przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Polska Konstytucja przyjmuje kryterium legalności, gospodarności i rzetelności. Ustawa o finansach publicznych w art. 35a mówi: kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kontrola finansowa obejmuje:- zapewnienie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, - badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych.

Podobne rozbieżności w stosunku do uregulowań konstytucyjnych znajdują się także w ustawie o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Należy tutaj zaznaczyć, że polskie ustawodawstwo wyszło poza wymagania EKST, a rozwiązania wprowadzone niektórymi ustawami są szersze od postanowień Konstytucji.

Zgodnie z ust.3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Analizując postanowienia rozdziału 10 ustawy gminnej można przyjąć, że polskie prawo jest w zasadzie zgodne z wymogami art.8 ust.3 EKST. W art.91 ust.4 powyższej ustawy stwierdzono - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Artykuł 9 Karty reguluje zasady finansowania społeczności lokalnych.

1. Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień - w Polsce uregulowano dochody samorządu w drodze ustawy. Obecnie jest to ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz. U. z dnia 14 grudnia 1998 r.)

2. Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo - ten postulat nie zawsze jest spełniony w praktyce, gdyż jak już była mowa w tej pracy, przekazywanie gminom nowych zadań bardzo często odbywa się bez ich odpowiedniego zabezpieczenia finansowego.

3. Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą - w tym przypadku w stosunku do gmin postulat ten został spełniony poprzez ustawę z 12stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. n 9 poz. 31 z późn. zm.).

4. Systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień - realizacja tego postulatu następowała np. poprzez zmianę wysokości udziału gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych.

5. Ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Postulat ten spełnia instytucja subwencjonowania gmin a szczególnie stosowanie subwencji wyrównawczej dla gmin osiągających szczególnie niskie dochody w przeliczeniu dla jednego mieszkańca.

6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów.

7. O ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej uprawnień - w polskim systemie niestety subwencje dla gmin, pomimo tego, że w swoim założeniu nie stanowią pieniędzy „znaczonych” w ogromnej części składają się z subwencji oświatowej, którą gminy muszą przeznaczyć na funkcjonowanie szkół przez nie prowadzonych.

8. Dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem - ustawa o finansach publicznych reguluje zagadnienia związane z możliwością zaciągania kredytów przez jednostki finansów publicznych. Dają one dość duże możliwości zaciągania zobowiązań (do 60% dochodów jednostki -art. 114 ustawy o finansach publicznych).

Art. 10 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego reguluje prawo społeczności lokalnych do zrzeszania się w formie trzech postanowień: -  wykonując swoje uprawnienia, społeczności lokalne mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszać się z nimi - w granicach określonych prawem - w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania; - prawo społeczności lokalnych do przystąpienia do stowarzyszenia w celu ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz prawo do przystąpienia do międzynarodowego stowarzyszenia społeczności lokalnych będzie uznane w każdym państwie; - społeczności lokalne mogą współpracować ze społecznościami innych państw na warunkach przewidzianych prawem.

W art. 172 Konstytucja zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na zrzeszanie się, mogą one także przystępować do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracować ze społecznościami lokalnymi i regionami innych państw.

Zasady zrzeszania się i współpracy powinna określać ustawa.

Polskie prawo wskazuje przede wszystkim na związki i porozumienia komunalne dla gmin uregulowane w rozdziale 7 - związki i porozumienia międzygminne- ustawy o samorządzie gminnym, oraz stowarzyszenia gmin uregulowane w rozdziale 9 tejże ustawy.

Ponieważ polskie ustawy regulują warunki zrzeszania się gmin (istnieją uregulowania dotyczące także innych szczebli samorządu) polskie ustawodawstwo należy uznać za zgodne z art. 10 EKST..

Art.. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego reguluje prawną ochronę samorządu terytorialnego. Społeczności lokalne mogą w jego myśl na drodze sądowej dochodzić swobody wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej. Prawo to powinna gwarantować Konstytucja lub prawo wewnętrzne. Ochrona samodzielności gminy jest rozważana w stosunkach prawa prywatnego i prawa publicznego. Gmina jako osoba prawna na równi z innymi podmiotami korzysta z ochrony swojej samodzielności wynikającej z posiadania osobowości prawnej. W Polsce samodzielność społeczności lokalnych podlega ochronie sądowej na podstawie art. 165 ust.2 Konstytucji RP i art. 2 ust. ustawy o samorządzie gminnym i fakt korzystania przez gminy z przymiotu osobowości prawnej i co za tym idzie zdolności sądowej. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że spełniono wymóg wynikający z art. 11 Karty.

Wnioski

Po dokonaniu przeglądu polskiego prawa dotyczącego samorządu najniższego szczebla jakim jest gmina można stwierdzić, że jest ono zgodne ze standardami samorządu terytorialnego przyjętymi w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

Polska przyjęła postanowienia Karty w całości a jej ratyfikowanie już w 1993 roku było możliwe dzięki temu, że w znacznej części spełniono wymogi z niej wynikające.

Należy także zaznaczyć, że nasze ustawodawstwo ulegało ciągłemu rozwojowi który to proces trwa nadal.

Także orzecznictwo sądowe odgrywa znaczną rolę w interpretacji postanowień normatywnych prawa samorządu terytorialnego, wydając rozstrzygnięcia również o zgodności przepisów z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego (np. wyrok TK K38/97 OTK 1998/3/31).

Literatura:

1. Prawo administracyjne, red. Jan Boć, Kolonia Limited Wrocław 2000;

2. Prawo administracyjne, red. Marek Wierzbowski, Wydawnictwa Prawnicze PWN 1999;

3. Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Hubert Izdebski, Micha Kulesza, LIBER 1998;

4. Barbara Adamiak, Janusz Borkowki, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, Samorząd Terytorialny 1-2/1991, ss. 38-41;

5. Leon Kieres, Analiza zgodności z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, ST 9/1998, ss. 3-80;

6. Maria Jastrzębska, Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, autonomia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór., ST 1-2/1999. ss. 12-28.

Wykaz aktów prawnych:

1. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985r. (Dz.U. z 25 listopada 1994r., nr 124, poz.607);

2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., (Dz.U. nr 78, poż.483);

3. Ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r. nr 142 poz. 1591);

4. Ustawa z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. z 1998r. nr 155 poz. 1014 z późn. zm.);

5. Ustawa z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. nr 9 poz. 31 z późn. zm.);

6. Ustawa z 15 września 200r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88 poz. 985);

7. Ustawa z dnia 16 lipca 1998r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. 95 poz. 602 z późn. zm.);

8. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz. U. z dnia 14 grudnia 1998 r.);

9. Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001r. nr 154 poz.1800);

10. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z dnia 11 września 1997 r.);

11. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000r. nr 98 poz.1071);

12. Wyrok NSA, ISA 1860/97.

Informator Samorządowy, Warszawa 1998, ss. 6.

Dziennik Ustaw z 25 listopada 1994r. Nr 124 poz. 607.

Wyrok NSA z 7 lipca 1992r., S.A./WR 693/92.

Wyrok NSA z 27 lutego 1992r., S.A./Rz 1088/94.

Wyrok NSA z 10 lipca 1992r., S.A./Wr. 660/92

L. Kieres, Analiza zgodności..., ST 9/1998, s.21.

L.Kieres, Zasady ustrojowe Samorządu Terytorialnego, W-wa 1995.

L. Kieres, Zasady Ustrojowe Samorządu Terytorialnego, W-wa 1997.

L.Kieres, Związki i porozumienia komunalne, ST 1999,nr 10.

---