VIII - POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE:

Kodeks postępowania administracyjnego (KPA - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2000 r. Nr 98, oz. 1071 ze zm.) reguluje przede wszystkim postępowanie w sprawach:

• indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (np. pozwolenie na budowę, pozwolenie na usunięcie drzewa, stwierdzenie uprawnienia do kierowania pojazdami),

• wydawania zaświadczeń.

Jest to typowa ustawa procesowa określająca m.in.:

• tok czynności , jakie musi podjąć organ administracji publicznej przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej,

• wymagania formalne, jakim musi odpowiadać to rozstrzygnięcie,

• tryb zaskarżania tego rozstrzygnięcia,

• tryb postępowania w celu usuwania kwalifikowanych wad rozstrzygnięć ostatecznych.

PODSTAWOWE ZASADY OGÓLNEJ PROCEDURY ADMINISTRACYJNEJ:

• nakaz działania na podstawie prawa i w jego granicach (art. 6), a zatem np. organ nie może uzależniać decyzji od przesłanek nie wynikających z prawa; co prawda podobna zasada wypowiadana jest w niektórych rozwiązań szczegółowych, tyle że są one w świetle jej art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji całkowicie zbędne; niedopuszczalna jest nadto ingerencja organu administracji publicznej w prawa (obowiązki) podmiotu jemu nie podporządkowanemu badx w formie (zakresie) nieprzewidzianej prawem, nawet gdyby ORGAN TEGO BARDZO CHCIAŁ

• obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (tzw. zasada prawdy materialnej, art. 7 i 77 KPA),

• obowiązek organu informowania strony o okolicznościach mogących wpłynąć na ustalenie jej praw-obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 8 KPA),

• nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów (art. 10 KPA); konsekwencją jest obowiązek pisemnego powiadamiania stron o czynnościach organu oraz podjętych rozstrzygnięciach; gdy w sprawie występuje wiele stron jest to b. kłopotliwe; dlatego tez coraz częściej ustawy dopuszczają tryb takich powiadomień w drodze obwieszczeń dokonywanych w drodze publicznej,

• dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA); niekiedy wyjątki i tzw. tryb „łamany”, kiedy to od decyzji organu I instancji nie przysługuje odwołanie, ale prawo skierowania sprawy do sądu,

• szybkości postępowania (zasadą jest nakaz NIEZWŁOCZNEGO załatwiania spraw; gdy potrzebne postępowanie wyjaśniające - w ciągu 1 miesiąca, gdy szczególnie zawiła - 2 miesiące), mogą być jednak dłuższe terminy, ale organ musi zawiadomić, uchybienie tym wymaganiom uzasadnia zażalenie na bezczynność (w praktyce określane jako „skarga na bezczynność); do tych terminów nie zalicza się opóźnienie z przyczyn od organu niezależne,

• pisemności, tj. sprawę należy załatwić w formie pisemnej (rzadkie wyjątki od tej zasady, przeważnie w sprawach nagłych, art. 14 KPA),

• trwałości decyzji ostatecznej; decyzja ostateczna może zostać zmieniona bądź uchylona tylko wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie określonych prawem, zwłaszcza gdy jest wadliwa, są jednak wyjątki w obie strony; niekiedy taka możliwość dodatkowo podlega ograniczeniom w czasie (np. decyzja ustalająca lokalizację drogi publicznej) bądź wręcz przeciwnie - katalog sytuacji pozwalających na zmianę (uchylenie) decyzji ostatecznej jest poszerzony (np. w zakresie ochrony środowiska),

• sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 KPA),

• bezstronności organu (nakaz wyłączenia - art. 24 KPA),

• odformalizowania postępowania, zasada falsa demonstriatia non nocet (błędne określenie - nazwanie nie szkodzi) jako konsekwencja zasady że to kodeks dla ludu, np. odwołanie od decyzji nie wymaga uzasadnienia, wystarczy by strona dała wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji; coraz to częściej jednak ta ostatnia zasada niekiedy ulega wyłączeniu, kiedy to odwołanie musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto wskazywać dowody na jego poparcie.

WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA następuje

• na wniosek strony, bądź

• z urzędu przez organ administracji,

zawsze jednak należy o tym zawiadomić wszystkie strony (art. 61 KPA).

Strona:

• jest nim ten, kto żąda czynności organu administracji bądź wynik postępowania dotyczy jego praw (obowiązków) - art. 28 KPA.

Strona w znaczeniu:

• materialnym (gdy ma interes prawny),

• procesowym (każdy, kto żąda, niekoniecznie mając w tym interes prawny).

Ustalenie szczegółów niekiedy jest dość trudne; rozstrzyga o tym organ orzekający w sprawie.

Podmiot (jednostka organizacyjna) na prawach strony:

• nie reprezentuje interesu własnego, a ”publiczny”,

• nie jest stroną (bo nie ma własnego interesu w wyniku postępowania, przyjmuje się że reprezentuje interes publiczny),

• ma takie same prawa, jak strona (dostęp do akt, prawo składania wniosków, środków zaskarżenia).

Mogą nimi być

• organizacja społeczna (art. 31 KPA), organ orzekający w sprawie uznaniowo dopuszcza do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowym i za dopuszczenie przemawia interes społeczny,

• prokurator (art. 180 KPA),

• rzecznik praw obywatelskich,

• czasami inne określone ustawą podmioty bądź organy administracji publicznej (np. wojewódzki inspektor ochrony środowiska),

• organizacja ekologiczna; jest nią organizacja społeczna, której celem jest ochrona środowiska.

ODFORMALIZOWANIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO oznacza m.in.:

• skierowany do organu administracji nakaz pouczania strony o jej prawach i obowiązkach,

• dopuszczalność składania podań do protokołu,

• brak obowiązku szczegółowego uzasadnienia środków zaskarżania decyzji (wystarczy gdy strona napisze że jest niezadowolona z decyzji - ale coraz częściej pojawiają się wyjątki nakazujące uzasadnienie faktyczne, prawne oraz wskazanie dowodów na poparcie stanowiska odwołującego się),

FORMA WNIOSKU o wszczęcie postępowania :

- w zasadzie jest dowolna.

Bardzo często ustawa formułuje szczegółowe wymagania dot. wniosku, np. dotyczącego:

• pozwolenia emisyjnego,

• pozwolenia na budowę,

• odwołania od decyzji podatkowej,

• odwołania od ZRID (zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej).

Jeżeli pomimo wezwania organ administracji stwierdzi, że braki formalne wniosku nie zostały usunięte, sprawę należy pozostawić bez rozpoznania (art. 64 KPA).

Gdy wniosek został złożony do organu niewłaściwego w sprawie

• w drodze postanowienia należy przekazać właściwemu organowi,

• to postanowienie podlega kontroli instancyjnej (65 KPA).

Organ ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (7 i 77 kpa), co rozumie się jako obowiązek ustalenia tzw. prawdy materialnej, bez względu na to, czego się strony domagały,

• w szczególności zaś organ nie może żądać dowodów, które są w jego posiadaniu bądź w posiadaniu innych organów administracji.

WSPÓŁDZIAŁANIE organów administracji, polega na uzależnieniu decyzji od:

• uzgodnienia z innym organem,

• opinii innego organu,

• czas 14 dni, niekiedy pod rygorem niewzruszalnego domniemania zgody,

• formą takiego współdziałania jest postanowienie podlegające kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 106 KPA,)

DECYZJA

Jest formą załatwienia sprawy przez organ administracji, może zostać podjęta:

• dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Zależnie od rozwiązań przewidzianych w odrębnych ustawach decyzja może nosić różne nazwy - decyzja, koncesja, zezwolenie, pozwolenia nakaz itp.

Rodzaje decyzji:

• uznaniowe (większość); albo ustawa w ogóle nie określa przesłanek podjęcia decyzji, albo pomimo ich wskazania pozwala na odmowę decyzji, zazwyczaj w razie ujawnienia okoliczności o charakterze nadzwyczajnym; o ile jednak organ nie wykaże przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę, ma obowiązek orzec zgodnie z wnioskiem,

• związane; jeżeli spełnione są przesłanki niezbędne do ich podjęcia, takie decyzje muszą zostać wydane; organ orzekający w sprawie musi natomiast wyczerpująco wyjaśnić, czym kierował się w danej sprawie.

ELEMENTY decyzji:

• oznaczenie organu,

• wskazanie podstawy prawnej,

• zawsze muszą być dwie - procesowa (art. 104 i n. k.p.a.) i materialnoprawna (np. art. 362 prawa ochrony środowiska),

• o ile podstawa istnieje, ale nie została powołana w decyzji, nie wpływa to na jej ważność.

• wskazanie istoty rozstrzygnięcia (nakaz, zakaz, inny mechanizm regulacyjny),

• uzasadnienie,

• pouczenie o środkach i terminach zaskarżenia,

• podpis pracownika ze wskazaniem nazwiska, imienia, stanowiska itd.,

• wielokrotnie ustawy formułują dalsze wymagania szczegółowe.

Problem decyzji ukrytych

• np. zwykłe pismo odmawiające żądanego rozstrzygnięcia, nie powołujące podstawy prawnej, nie zawierające zwrotu „decyzja”, nie informujące o możliwości i trybie zaskarżenia, podobnie gdy takie pismo wprowadza nakaz lub zakaz.

POSTANOWIENIA

• w zasadzie mają charakter niemerytoryczny, zwłaszcza wpadkowy,

• np. wynik współdziałania, dopuszczenie organizacji społecznej, przeprowadzenie dowodu,

• podlegają zaskarżeniu (zażalenie 7 d.) tylko jeżeli ustawa wyraźnie tak stanowi.

PROBLEM OBROTU DECYZJĄ (wynikającymi z niej skutkami prawnymi):

• co do zasady jest niedopuszczalny, chyba że ustawa stanowi inaczej,

• następuje ex lege (np. przy pozwoleniu wodnoprawnym - następca adresata takiego pozwolenia wstępuje w prawa swego poprzednika) bądź ex decisio (np. koncesja na działalność regulowaną prawem geologicznym i górniczym).

ZWYCZAJNE ŚRODKI ZASKARŻENIA:

• odwołanie (do organu wyższego stopnia; kto nim jest powinna informować decyzja), 14 dni

• quasi-odwołanie na zbliżonych zasadach; gdy decyzję podejmowało SKO lub minister jako organ I instancji, wówczas ten sam organ jeszcze raz ponownie rozpoznaje sprawę stosując odpowiednio przepisy dotyczące odwołań),

• tryb „łamany”; w niektórych sytuacjach określonych ustawą nie ma odwołania od decyzji a strona niezadowolona może żądać skierowania sprawy do sądu.

NDADZWYCZAJNE ŚRODKI ZASKARŻENIA (zmierzające do podważenia decyzji ostatecznej), gdy decyzja jest:

• obarczona określonym przez ustawę rodzajem wady kwalifikowanej, wówczas:

• wznowienie postępowania - art. 145 KPA,

• stwierdzenie nieważności - art. 156 KPA,

• prawidłowa:

• za zgodą stron zawsze można zmienić a nawet uchylić,

• jeżeli strona nie wyraziła zgody - tylko w drodze decyzji (zależnie od rodzaju sprawy) ministra bądź wojewody (art. 161 KPA),

ZAŚWIADCZENIE wydaje organ administracji gdy:

• wystąpi o nie ten, kto ma w tym interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego,

• przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

W takiej sytuacji organ administracji:

• wydaje żądane zaświadczenie, lub

• odmawia wydania zaświadczenia (odmowa zaświadczenia o zadanej treści), co wymaga postanowienia podlegającego kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 217 i nast. KPA).

Organ administracji nie może żądać zaświadczenia potwierdzającego okoliczności

• znane mu z urzędu,

• możliwe do ustalenia na podstawie danych posiadanych przez ten organ,

• możliwych do ustalenia na podstawie dokumentów okazanych przez zainteresowanego.

O ile organ żąda zaświadczenia - ma obowiązek wskazać podstawę prawną nakazująca potwierdzenia faktów (stanu prawnego) w drodze zaświadczenia.

WYMAGANIA KPA niekiedy ulegają modyfikacjom wynikającym z odrębnych przepisów:

• tylko w drodze ustawy,

• przykładem np. ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

• postępowanie z udziałem społeczeństwa.

ODRĘBNE (od KPA) POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNE polegają na modyfikacji wzorców wynikających z KPA,

np. ordynacja podatkowa.

SĄDOWA KONTROLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

• istnieje od 1980 r., początkowo w ograniczonym zakresie,

• obecnie sprawują ją wojewódzkie sądy administracyjne (I instancja) i Naczelny Sad Administracyjny (II instancja),

• jedynym kryterium tej kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu (itp.) z prawem

• sądy administracyjne są niezawisłe, czego nie da się powiedzieć o organach administracji publicznej.

U. z dnia 30.sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Sądowa kontrola administracji obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,

6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

7. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

9. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-5.

Wymagania formalne skargi:

• składa się za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono; o trybie i terminie zaskarżenia należy pouczyć w decyzji,

• w zasadzie do 30 dni od doręczenia,

• skarga ma określać zaskarżony akt,

• nie jest konieczne określanie zarzutów oraz ich podstaw,

• sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza że ma badać zgodność zaskarżonego akty bądź decyzji z prawem bez względu na to, co skarżący kwestionuje.

W instancji orzekają wojewódzkie sady administracyjne (WSA). Od orzeczenia WSA przysługuje skarga kasacyjna do NSA:

• konieczny przymus adwokacko-radcowski (co do zasady musi być sporządzona przez adwokata-radcę prawnego), chodzi o zapewnienie wysokiego poziomu merytorycznego,

• w skardze niezbędne jest wskazanie tych norm prawa, które zdaniem skarżącego naruszył WSA oraz określenie sposobu tego naruszenia; jest to zatem dość sformalizowany środek zaskarżenia.

Funkcjonowanie sądownictwa administracyjnego w znakomity sposób przyczynia się do poprawy standardów pracy administracji publicznej.

1

6

VII POSTPOWANIE

2010-09-30 ADMINISTRACYJNE

1. VIII POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE