NAUKA ADMINISTRACJI
Wykład 13 - 19.01.2006r.
DECYZJA W SYSTEMIE DZIAŁANIA ADMINISTRACJI
Administracja publiczna podejmuje działania w różnych formach. Jedną z tych form jest właśnie decyzja.
Działalność administracji publicznej nie jest skierowana na bezpośrednie zaspokojenie potrzeb materialnych ani nie zmierza do osiągnięcia efektu komercjalnego (zysku). Rolą administracji jest organizowanie zaspokajania potrzeb. Cele administracji mają charakter zewnętrzny w stosunku do jej struktury.
Administracja publiczna podejmując decyzje przede wszystkim kieruje się regulacją prawną, posiadanymi środkami materialnymi oraz wysokością kosztów, które będą musiały być poniesione.
Decyzja na ogół jest aktem wyboru pomiędzy dwiema alternatywami bądź większą liczbą możliwości. Jest efektem pewnego procesu, który służy dokonaniu najbardziej trafnego wyboru. Częstokroć rozstrzyga o sprzecznych interesach.
Decydentem jest podmiot, który podejmuje decyzje. W administracji publicznej jest to podmiot upoważniony przez prawo do podjęcia decyzji, inaczej mówiąc jest to podmiot, który ma kompetencje do wydania decyzji. Wyróżniamy decydenta w dwóch znaczeniach:
a) formalnym - może być to jedna osoba (organ monokratyczny) albo grupa osób (organ kolegialny)
b) materialnym - osoba lub grupa osób, które posiadają przygotowanie merytoryczne i wypracowują projekt podjęcia decyzji.
Współczesna administracja charakteryzuje się współdziałaniem obydwu tych grup decydentów (np.: minister wydaje rozporządzenie o treści zaproponowanej przez fachowców z nim współpracujących).
W procesie podejmowania decyzji biorą udział różne podmioty. Udział ten może mieć charakter:
a) formalny - wtedy, kiedy przepis prawa wymaga udziału w podjęciu decyzji konsultacji z innym podmiotem.
b) nieformalny - bardzo często występuje; oznacza to wpływ różnego rodzaju grup nacisków, dążących do uzyskania rozstrzygnięcia korzystnego dla tych grup.
Decyzja jest efektem określonego procesu działania. Prawidłowa organizacja tego procesu ma istotny wpływ na jakość podejmowanego rozstrzygnięcia, na tzw. racjonalność decyzji.
W aparacie administracji publicznej proces ten jest określany przez prawo.
W procesie decyzyjnym można wyróżnić następujące etapy:
1. wyznaczenie problemu decyzyjnego (problemu, który chce się rozstrzygnąć)
2. określenie celów, które w drodze decyzji mają być osiągnięte.
3. opracowanie projektów rozstrzygnięć wraz z programem realizacji rozstrzygnięć.
Decyzja podejmowana jest w ramach pewnych uwarunkowań decyzji (determinanty decyzji):
a) prawne
b) pozaprawne - uwarunkowania polityczne, psychologiczne, techniczne. Decyzje na ogół podejmowane są w warunkach konfliktów interesów. Stąd też decyzje nie są optymalne, czasem są kompromisowe.
TYPY DECYZJI PODEJMOWANEYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
1. ze względu na kryterium przedmiotu rozstrzygnięcia:
• ochrony środowiska
• pomocy społecznej
• ochrony zdrowia
2. ze względu na formę treści decyzji:
• nakazujące
• zakazujące
• uprawniające
3. ze względu na sfery, w których decyzja będzie obowiązywała:
• wewnętrzne - obowiązują w ramach samej administracji
• zewnętrzne - wychodzą poza granice systemu administracji publicznej - decyzje, które określają sytuację podmiotów, znajdujących się w sferze zewnętrznej.
4.
• programowalne - podejmowane w sytuacjach powtarzających się i dla tych decyzji na ogół istnieją już schematy, algorytmy ich podejmowania.
• nieprogramowalne - rozstrzygające sprawy rzadko pojawiające się w praktyce (w uproszczeniu - jednorazowe) - przy podejmowaniu ich nie można korzystać ze schematów, rutyny, nawyków postępowania. Wymagane jest tzw. twórcze myślenie.
W teorii organizacji wypracowano wiele technik pobudzania twórczego myślenia (np.: technika burzy mózgów - opracowywane są jedynie pomysły rozwiązywania problemu, przekazywane do ekspertów).
RACJONALNOŚĆ DECYZJI
Decyzja racjonalna, to wybór optymalnej alternatywy, optymalnego rozwiązania problemu.
Racjonalność decyzji zależy od posiadania informacji o problemie. Im bardziej kompletny jest materiał informacyjny, im bardziej informacje są wiarygodne i aktualne, tym większe prawdopodobieństwo podjęcia decyzji racjonalnej.
Racjonalność decyzji zależy także od liczby i wartości wariantów rozstrzygnięcia problemu. Racjonalność zależy również od zdolności przewidywania następstw określonych wyborów.
W Nauce Administracji i Teorii Organizacji sformułowano koncepcję ograniczonej koncepcji racjonalności. Wynika ona z faktu, że na ogół nie mamy pełnej wiedzy o rzeczywistości. Istnieje pojęcie luki informacyjnej - różnica pomiędzy wiedza pełną o rzeczywistości, a wiedzą dostępną w danym momencie decydentowi.
Ograniczenie racjonalności wynika z faktu, że decydent nie formułuje zbyt wielu warunków rozstrzygnięć problemu i najczęściej poprzestaje na sformułowaniu jedynie alternatywy. Wybierając intuicyjnie jedną z alternatyw, którą ocenia jako dostateczną, wystarczającą, a niekoniecznie optymalną w danych warunkach.
Stopień racjonalności decyzji zależy od posiadanych zasobów informacyjnych:
Biorąc pod uwagę posiadane zasoby informacyjne możemy wyróżnić kilka typów decyzji:
1. decyzja podejmowana w warunkach pełnej informacji - jest to sytuacja idealna, która w praktyce nie występuje.
2. decyzja podejmowana w warunkach ryzyka, które można ocenić za pomocą rachunku prawdopodobieństwa.
3. decyzja podejmowana w warunkach niepewności - decydent nie posiada wielu istotnych informacji - decyzje podejmowane w warunkach klęski żywiołowej.
KADRY W ADMINISTRACJI PUBLUICZNEJ
Istotnym elementem Nauki Administracji jest problematyk statusu, sposobu rekrutowania i kształcenia kadr administracji publicznej.
1. kwestia etyki kadry administracyjnej - opracowywane są kodeksy etyczne, obowiązujące poszczególne grupy pracowników administracji. Są opracowywane również dla służby cywilnej (np.: w drodze zarządzenia Premiera).
Etyczny Kodeks Nolana (nazwa pochodzi od nazwiska lorda Nolana, ktróy przewodniczył w latach 80-tych powołanej komisji do spraw standardów życia publicznego). Komisja ta sformułowała siedem zasad:
1. bezinteresowność - osoby sprawujące urząd publiczny powinny podejmować decyzje wyłącznie w imię interesu publicznego i nie czynić tego dla własnych korzyści.
2. prawość - osoby piastujące urząd nie powinny znaleźć się w zależności materialnej od innych osób bądź organizacji, co mogłoby ograniczać ich niezależność.
3. obiektywizm - osoby pełniące urząd publiczny powinny dokonywać wszelkich wyborów wg kryteriów merytorycznych i nie kierować się żadnymi uprzedzeniami czy też względami interesów grupowych.
4. odpowiedzialność - osoby pełniące urząd publiczny powinny być odpowiedzialne przed społeczeństwem za podjęte decyzje i powinny poddawać się każdorazowo procedurom wyjaśniającym ich działania.
5. jawność - w miarę możliwości podejmowanie rozstrzygnięć powinno być jawne i uzasadnione.
6. uczciwość - osoby pełniące urząd publiczny mają obowiązek ujawnić swoje prywatne interesy, jeżeli maja związek z obowiązkiem publicznym i podejmować odpowiednie kroki dla rozwiązania konfliktu interesów na korzyść interesu publicznego.
7. przykład z góry - osoby pełniące urząd publiczny powinny upowszechniać te standardy własnym zachowaniem. Od osób zajmujących pozycję wyższą należy wymagać więcej niż od osób zajmujących pozycje niższą.
Parlament Europejski w 2001r przyjął Europejski Kodeks Dobrej Administracji - zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej.
2. kwestia doboru kadry administracyjnej.
Dobór powinien się odbywać w oparciu o kryteria: kwalifikacje, doświadczenie, wykształcenie, nieskazitelny charakter. Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem administracji może nastąpić na podstawie:
• wyboru (wójt)
• mianowania (decyzja administracyjna)
• powołania (osoby na stanowiskach kierowniczych)
• umowy cywilnej (umowa o pracę)
Dobór osób do pracy następuje przy wykorzystaniu różnych form. Obecnie preferuje się powołanie w oparciu o konkurs.
3. kwestia kwalifikacji kadry administracyjnej.
Podwyższanie kwalifikacji osób zatrudnionych w administracji następuje w drodze:
• aplikacji
• stażów
• kursów i szkoleń
• kształcenie w szkołach administracyjnych (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Państwowa Szkoła Administracji we Francji, Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych w Niemczech, Szkoła Administracji Państwowej w Wielkiej Brytanii).
4