Integracja Europejska

Referat

Temat: Trybunał Obrachunkowy

Idea Europy jest stara, tak bardzo, że nawet jej nazwa pochodzi od postaci z greckiej mitologii. Wola utworzenia instytucji, która umożliwiłaby, zgodnie z wyrażeniem traktatowym, "coraz ściślejszy związek między narodami Europy", wyrosła na zgliszczach II wojny światowej. Przyświecający jej wówczas cel nie zmienił się, jest nim zapewnienie pokoju, dobrobytu i nowego startu kontynentu, którego fundamenty zostały poważnie naruszone.

Dla realizacji tego zamiaru powołano wiele organizacji, mających różne priorytety. I tak w 1949 roku powstała Rada Europy, mająca ułatwiać polityczną współpracę krajów europejskich. Pakt Północnoatlantycki (NATO) i Unia Zachodnioeuropejska (UZE) skupiają się ze swej strony na kwestiach militarnych i związanych z bezpieczeństwem.

Najbardziej bezpośrednim prekursorem dzisiejszej Unii Europejskiej była Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWS), utworzona w 1952 roku. W przeciwieństwie do innych cytowanych już organizacji-jej sześciu członków-założycieli:

• Belgia,

• Republika Federalna Niemiec,

• Francja,

• Włochy,

• Luksemburg,

• Holandia -

całkiem otwarcie dążyło do głębszej integracji europejskiej: wspólne zarządzanie produkcją węgla i stali, surowców, które miały w tamtym czasie duże znaczenie strategiczne, pod egidą jednej organizacji, było uważane za najlepszego gwaranta trwałego pokoju w Europie.

Przyjęcie celu jedności europejskiej poprzez integrację ekonomiczną zostało jeszcze wyraźniej potwierdzone, kiedy owe sześć krajów zawarło w marcu 1957 roku porozumienie na temat utworzenia Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EWEA, bardziej znanej pod nazwą Euratom) i Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), które są powszechnie określane jako "traktaty rzymskie".

Te trzy wspólnoty -

• EWWS,

• Euratom,

• EWG,

- są nadal sercem dzisiejszej Unii Europejskiej. Od tamtego czasu Traktaty Założycielskie były już rewidowane, pogłębiane, uzupełniane, na przykład w Maastricht, czy ostatnio w Amsterdamie. Na ich mocy państwa członkowskie tych Wspólnot są skupione w niepowtarzalnych ramach instytucjonalnych zwanych "Unią Europejską".

Na szczycie "budowli" Unii Europejskiej znajduje się Rada Europejska, która gromadzi przynajmniej raz na sześć miesięcy szefów państw lub rządów piętnastu państw Unii oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej. Realizacja codziennych zadań powierzonych Unii jest jednak zapewniana przez pięć instytucji wspólnotowych, z których każda ma inną rolę do odegrania, a mianowicie:

• Parlament Europejski,

• Radę Ministrów,

• Komisję Europejską,

• Trybunał Sprawiedliwości

• Trybunał Obrachunkowy.

Na szczeblu wspólnotowym działa także Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów, które są powołane do wydawania opinii o charakterze doradczym.

Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) powstał po szczycie w Kopenhadze w 1973 r. gdzie szefowie rządów zgłosili inicjatywę powstania trybunału obrachunkowego. W konsekwencji na mocy Umowy Brukselskiej 22 lipca 1975 oraz uchwały Rady z 18 października 1977 r. powołano do życia Europejski Trybunał Obrachunkowy. Zastąpił on istniejący w EWG i EWEA Komitet Kontroli i kontrolera finansów działającego w EWWiS. Już z tych stwierdzeń i z nazwy wynika jasno, że Trybunał Obrachunkowy zajmuje się kontrolą finansową działalności Wspólnot. Jako taki musi posiadać niezależność w tym zakresie uchwalania własnego budżetu i regulaminu wewnętrznego. W działalności swojej może liczyć na współprace z innymi organami wspólnotowymi oraz z krajowymi instytucjami kontroli, które powinny udzielać Trybunałowi Obrachunkowemu koniecznej pomocy.

Podstawy powstania Trybunału Obrachunkowego znajdują się w Traktacie o Wspólnocie Europejskiej w art. 4, 188 a-188c i 206. Podstawowe zadania to m.in. dokonywanie kontroli finansowej, ponadto kontroluje zgodność z prawem i prawidłowość dochodów i wydatków Unii Europejskiej a także upewnia się co do właściwego zarządzania budżetem. Po zamknięciu każdego roku obrachunkowego Europejski Trybunał Obrachunkowy składa roczne sprawozdanie, na którego podstawie Parlament Europejski udziela absolutorium Komisji Europejskiej. Trybunał może także przedstawiać sprawozdania specjalne i przedkładać opinie.

Aktualnie Trybunał Obrachunkowy składa się z 15 zasiadających w ETO rewidentów, których mianuje jednogłośnie na okres 6 lat Rada po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego, art.188 b mówi iż:

„Członkowie Trybunału Obrachunkowego wybierani są spośród osób, które w swoich krajach wchodzą lub wchodziły w skład organów kontroli zewnętrznej lub posiadają szczególne kwalifikacje do piastowania tego stanowiska. Ich niezależność nie może budzić wątpliwości....

W ogólnym interesie Wspólnoty członkowie Trybunału Obrachunkowego wykonują swoje obowiązki w sposób całkowicie niezależny.”

Przy wykonywaniu swoich obowiązków nie starają się oni o instrukcje ani nie przyjmują instrukcji od żadnego rządu lub organu. Powstrzymują się od jakichkolwiek czynności niezgodnych z ich obowiązkami.

Procedura konsultacyjna daje Komisji do spraw kontroli budżetowej Parlamentu Europejskiego prawo przesłuchania kandydatów przed wydaniem opinii. Zwykle Parlament nie odrzuca kandydatur choć sytuacja taka zdarzyła się w 1989 r. i 1993 r. Ponieważ opinia Parlamentu europejskiego nie jest dla Rady Unii Europejskiej wiążąca więc nie zawsze odrzucenie kandydatury skutkuje nową nominacją i powtórzeniem procedury.

Członkowie Trybunału Obrachunkowego wybierają ze swego grona przewodniczącego, którego kadencja trwa trzy lata i może zostać odnowiona. Przewodniczący jest odpowiedzialny za sprawne działanie Trybunału Obrachunkowego oraz reprezentuje go w stosunkach z innymi podmiotami. Każdemu z audytorów zostaje przydzielony pewien obszar działalności, za którą ponosi szczególną odpowiedzialność przy przygotowaniu i wdrażaniu decyzji. Członków Trybunału Obrachunkowego podczas wypełniania zadań wspiera niewielki personel administracyjny- tak mały w stosunku do ogromu pracy, że można by nawet mówić o próbach ograniczenia działalności Trybunału Obrachunkowego.

Trybunał Obrachunkowy jako organ kolegialny podejmuje decyzje na podstawie większości głosów swoich członków. Siedzibą Trybunału jest Luksemburg.

Ogólnie rzecz biorąc działania Trybunału Obrachunkowego są związane z badaniem wszelkich dochodów i wydatków Unii Europejskiej, a także rozliczeń wszystkich podmiotów przez nią utworzonych z wyjątkami określonymi przez prawo. W tym celu Trybunał przeprowadza audyt, sprawdzając dochody i wydatki pod względem prawidłowości i zgodności z prawem. Kontrola może obejmować ogólny budżet Unii Europejskiej, jak również jakiekolwiek inne operacje finansowe, które nie zostały włączone do budżetu- np. kredyty udzielone i zaciągane przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). W przebiegu audytu możemy wyróżnić kilka etapów:

1. Komisja Europejska musi corocznie sporządzić sprawozdanie z realizacji budżetu za poprzedni rok finansowy, sprawozdanie finansowe dotyczące aktywów i pasywów Wspólnoty oraz analizę finansową danego roku. Dokumenty te przygotowuje głownie DGXX (Kontrola Finansowa). Następnie sprawozdania przekazywane są Radzie Unii Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu i Trybunałowi Obrachunkowemu nie później niż do 1 czerwca następnego roku finansowego.

2. Trybunał Obrachunkowy przeprowadza kontrolę w oparciu o sprawozdania Komisji Europejskiej oraz o podjęte z własnej inicjatywy badanie dokumentów, pochodzących z instytucji Unii Europejskiej. Badania mogą być w razie potrzeby przeprowadzane na miejscu. Trybunał Obrachunkowy przekazuje treść uwag, które zamierza włączyć do swojego dorocznego sprawozdania tym instytucjom Unii Europejskiej, których te uwagi dotyczą, aby mogły się do nich ustosunkować. Roczne sprawozdanie wraz z odpowiedziami udzielonymi na uwagi Trybunału Obrachunkowego zostaje przedstawiony instytucjom Unii Europejskiej i opublikowany przed 30 listopada.

3. Parlament Europejski opierając się na wniosku Rady Unii Europejskiej, powinien udzielić Komisji Europejskiej absolutorium z wykonania budżetu do 30 kwietnia. Przygotowaniem odpowiednich rekomendacji zajmuje się Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego, która analizuje wszystkie związane ze sprawą dokumenty, szczególną wagę przywiązuje do materiałów przygotowanych przez Trybunał Obrachunkowy i przedstawia państwom członkowskim odpowiednie zalecenia.

Przy rocznym budżecie Unii Europejskiej liczącym 160 mld DM (1996) bezwzględnie konieczne jest istnienie instancji kontrolnej w celu zapewnienia obywatelom Unii Europejskiej przejrzystości finansowej. Dlatego do nadrzędnych celów Trybunału Obrachunkowego należy zapewnienie efektywności wspólnotowego działania poprzez skuteczną kontrolę dochodów i wydatków Wspólnoty Europejskiej. W wyniku coraz większego zróżnicowania zadań, będącego skutkiem postępującego uwspólnotowienia wielu dziedzin, pozycja Europejskiego Trybunału Obrachunkowego ciągle rośnie w systemie politycznym Unii Europejskiej. Trybunał Obrachunkowy ilustruje ponadnarodowy i praworządny charakter Unii Europejskiej, wyróżniając ją tym samym od organizacji międzynarodowych. Ponieważ jednak nie jest on organem jurysdykcyjnym, dlatego jego ustalenia nie mają jakości orzeczeń sądowych. Jak wykazuje jednak praktyka organy Wspólnoty Europejskiej przypisują duże znaczenie do sprawozdań i opinii Trybunału Obrachunkowego a jego sugestie są z reguły wprowadzane w życie.

Trybunał Obrachunkowy ma jednak instytucjonalne trudności w przypadku kontroli wydatków w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa lub współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych np. w przeszłości w odniesieniu do wydatków poniesionych z tytułu obecności Unii Europejskiej w Mostarze. Traktat Amsterdamski umocnił pozycję Trybunału Obrachunkowego w dwóch dziedzinach i dokonał konkretyzacji podstaw jego działania. W wyniku zmiany art. 173 ust 3 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej Trybunał Obrachunkowy otrzymał prawo do ochrony swych prerogatyw przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.

Oprócz funkcji kontrolnych do zadań Trybunału Obrachunkowego należy przedstawianie uwag i opinii. O ich wydanie zwracają się instytucje wspólnotowe, zainteresowane poznaniem aspektów finansowych projektowanych aktów prawnych. Z kolei Rada Unii Europejskiej ma obowiązek uzyskać opinię Trybunału Obrachunkowego na temat projektów przepisów finansowych, które zamierza uchwalić.

Skuteczność kontroli finansowej w Unii Europejskiej nie w pełni odpowiada istniejącym oczekiwaniom. Trybunał Obrachunkowy podejmuje wysiłki w celu rozszerzenia zakresu kontroli, czyniąc jej przedmiotem nie tylko formalną prawidłowość i zgodność z prawem, lecz również polityczną celowość i efektywność. Działania te są jednak powstrzymywane przez brak woli politycznej. Wydaje się również, że zwiększenie środków finansowych pozostających w dyspozycji Trybunału Obrachunkowego, a co za tym idzie, pełne wykorzystanie jego możliwości, mogłoby przynieść efekt w postaci ograniczenia liczby nieprawidłowości i nadużyć finansowych.

Europejski Trybunał Obrachunkowy jest organem bardzo często niedocenianym, jednakże w obliczu utrzymującej się nadal tendencji do ukształtowania Unii Europejskiej na wzór państwa, jego rola w systemie będzie wciąż rosła, przyczyniając się do akceptacji Unii Europejskiej.

Bibliografia:

1. Ahlt M., Prawo europejskie, Warszawa 1995;

2. Bainbridge T.,Teasdale A., Leksykon Unii Europejskiej, Kraków 1998;

3. Bidzińska-Jakubowska B., Unia Europejska. Instytucje, porządek prawny, polityki wspólne, integracja Polski z UE, Opole 2000;

4. Ciamaga L.,Latoszek E.,Michałowska-Gorywoda K.,Oręziak L.,Teichmann E., Unia Europejska, Warszawa 2000;

5. Fontaine P., Malosse H., Słownik instytucji i terminów Unii Europejskiej, Warszawa 1997;

6. Leonard D., Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998;

7. Wiedenfeld W., Wessel W., Europa od A do Z. Podręcznik integracji europejskiej, Gliwice 1999.

4

---