Sukcesja państw w odniesieniu innym, niż do traktatów.
Pojęcie sukcesji w prawie międzynarodowym wywodzi się z instytucji prawa prywatnego i języka łacińskiego. Używa się go w podwójnym znaczeniu:
na określenie zdarzenia prawnego- samego faktu zmian terytorialnych pomiędzy państwami
na określenie skutków prawnych tych zmian.
Biorąc pod uwagę zakres zmian, wyróżnia się :
sukcesję całkowitą - państwo poprzednik przestaje istnieć,
sukcesję częściową- państwo poprzednik istnieje nadal, lecz władza nad częścią terytorium zostaje przekazana na rzecz państwa sukcesora
Definicja konwencyjna określa sukcesję jako „zastąpienie jednego państwa przez inne państwo w zakresie odpowiedzialności za międzynarodowe stosunki terytorium.”
Odzwierciedleniem fundamentalnej zasady zgodności sukcesji z prawem międzynarodowym
jest zastrzeżenie, że zmiany terytorialne pomiędzy państwami nie mogą dojść do skutku przy użyciu siły w sposób niezgodny z prawem międzynarodowym, a także, że muszą uwzględniać - wyrażoną w prawie do samostanowienia - wolę ludności.
Z pojęciem sukcesji, jak wskazuje Wiesław Czapliński, związane są pojęcia identyczności i ciągłości państw. Pojęcie identyczności oznacza przy tym tożsamość podmiotowości międzynarodowej, tj. praw i obowiązków opartych na prawie międzynarodowym. Nietrudno się domyśleć, że ocena identyczności państwa poprzednika i państwa sukcesora ma podstawowe znaczenie w odniesieniu do sukcesji.
Kwestia sukcesji jest wielowątkowym zagadnieniem. Szczególne znaczenie posiada sukcesja w odniesieniu do umów międzynarodowych, a także do majątku, archiwów, długów państwowych. Na uwagę zasługują również sukcesja w odniesieniu do odpowiedzialności międzynarodowej, do członkowstwa w organizacjach międzynarodowych, a także sukcesja w odniesieniu do obywatelstwa.
Podstawy prawne:
Rezultatem, trwających od 1963 r., prac kodyfikacyjnych Komisji Prawa Międzynarodowego są dwie konwencje wiedeńskie o sukcesji państw:
- w odniesieniu do umów międzynarodowych (1978)
- w odniesieniu do mienia państwowego (1983)
Obie one mają charakter dyspozytywny, co oznacza, że mogą znaleźć zastosowanie w przypadku, gdy zainteresowane państwa nie postanowią odmiennie - co ogranicza praktyczny zakres ich stosowania. W życie weszła tylko konwencja dotycząca umów międzynarodowych.
Zakończone w 1997 prace KPM dotyczące regulacji sukcesji w odniesieniu do obywatelstwa zakończyły się opracowaniem deklaracji zasad. Kwestia ta została uregulowana w 1997 roku w, przyjętej w ramach prac Rady Europy, Europejskiej Konwencji o obywatelstwie.
Dalej zajmę się sukcesją w innych, niż traktaty międzynarodowe, aspektach.
Sukcesja w odniesieniu do mienia państwowego.
Przez pojęcie „mienie państwowe” należy rozumieć cały majątek państw, obejmujący zarówno nieruchomości, jak też wszelkiego rodzaju majątek ruchomy.
Kluczową rolę w tym zakresie odgrywają normy prawa zwyczajowego. Zgodnie z nimi całe mienie poprzednika przechodzi na własność sukcesora bez odszkodowania, na mocy prawa międzynarodowego i bez konieczności wydawania jakiegokolwiek aktu prawa wewnętrznego. Praktyka taka była powszechnie stosowana przed uchwaleniem - nie wprowadzonej w życie - konwencji wiedeńskiej z 1983 r.
Warto zauważyć, że w jej świetle mienie państwowe, we wszystkich rodzajach sukcesji, przechodzi na własność sukcesora; mienie nieruchome wraz z terytorium, natomiast mienie ruchome w zakresie związanym ze sprawowaniem władztwa terytorialnego wraz ze słuszną częścią pozostałego mienia ruchomego oraz mienia położonego za granicą.
W przypadku archiwów, sytuacja przedstawia się podobnie jak w przypadku mienia państwowego. Treść dokumentów, decydująca o ich znaczeniu, jest cechą odróżniającą je od innych rodzajów własności państwowej. Ma to przełożenie na kwestie sukcesji, bowiem na ogół przyjmowano zasadę, że archiwalia odnoszące się wyłącznie do terytorium poprzedniego suwerena powinny zostać przekazane sukcesorowi. Dokumenty, odnoszące się jedynie częściowo lub incydentalnie do terytorium podlegającego sukcesji, pozostają własnością poprzednika, lecz w odpowiednim zakresie powinny zostać udostępnione sukcesorowi. Praktyka ta jest zgodna z obowiązującymi w prawie archiwalnym zasadami proweniencji i przynależności funkcjonalnej (pertynencji).
Ze względu na brak jednolitej praktyki nie można mówić o normie zwyczajowej
w przypadku sukcesji dzieł sztuki. Wykształciły się tylko dwie zasady:
- terytorialnej więzi dóbr kultury
- obowiązku restytucji dzieł sztuki wywiezionych nielegalnie lub w przypadku konfliktu zbrojnego.
Rozwiązania przyjęte przy sukcesji państw są szczególnym przypadkiem zastosowania zasady terytorialnej więzi dóbr kultury, jednak praktyka w tym zakresie jest niekonsekwentna. Odwoływano się w równym stopniu do zasady zachowania jedności zbiorów muzealnych, jak do zasady zachowania przez poprzednika obiektów, związanych wprawdzie z cedowanym terytorium, ale mających szczególne znaczenie dla jego dorobku kulturalnego i jedności narodowej.
Bardzo istotną kwestią jest dyskusyjna sprawa sukcesji długów państwowych.
W świetle postanowień wspominanej Konwencji Wiedeńskiej z 1983 roku w tej materii decydować winna umowa między państwem poprzednikiem a państwem sukcesorem, a w sytuacji jej braku, sukcesor zobowiązany jest przejąć część długów poprzednika zgodnie z zasadą słuszności. Analogiczne zasady podziału długów powinny obowiązywać w przypadkach secesji i rozpadu państwa; w sytuacji unii (zjednoczenia) państw sukcesor powinien przejąć cały dług państw-poprzedników.
Konwencja z 1983 wprowadziła kilka ogólnych zasad, dotyczących sukcesji w odniesieniu do ekonomicznych aspektów zmian terytorialnych. Wśród nich na szczególną uwagę zasługują:
- prymat umowy dewolucyjnej (pomiędzy poprzednikiem a sukcesorem)
- istotną rolę zasady słuszności w stosunku do podziału aktywów i pasywów w przypadkach sukcesji
- uprzywilejowanie nowych państw niepodległych.
Sukcesja w odniesieniu do odpowiedzialności międzynarodowej.
Prawo międzynarodowe stanowi, że odpowiedzialność ma miejsce tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie dwa warunki, tj. naruszenie normy prawa międzynarodowego oraz możliwość przypisania tego naruszenia państwu.
Rodzi się więc pytanie, czy i w jakim zakresie państwo sukcesor ponosi odpowiedzialność za działania państwa poprzednika? Zdania są podzielone. Sprawę zwłaszcza komplikuje fakt, że zagadnienie to nie zostało uregulowane w kodyfikacji prawa o sukcesji państw. Praktyka państw, trybunałów arbitrażowych i sądów wewnętrznych nie ma charakteru jednolitego i nie pozwala na jednoznaczne określenie norm zwyczajowych. Bardzo rzadkie są rozstrzygnięcia polegające na automatycznym przeniesieniu odpowiedzialności z tytułu deliktu międzynarodowego z poprzednika na sukcesora. Wyjątkiem są przypadki, gdy sukcesor przejmuję taka odpowiedzialność na mocy umowy międzynarodowej lub deklaracji jednostronnej. Przykładem może być Algieria w 1962 roku, gdy uzyskała niepodległość-> sprawdzić!
Można tutaj powrócić do kwestii identyczności państwa. Problem wygląda następująco: po zmianach politycznych w Europie Środkowej oraz potwierdzenie przez Rosję faktów m.in. zawarcia paktu z Hitlerem oraz zamordowania polskich oficerów- jeńców wojennych w Katyniu, Charkowie i Miednoje, pojawiła się kwestia odpowiedzialności Rosji i ewentualnie nowych państw Białorusi i Ukrainy za zbrodnie przeciwko narodowi polskiemu. Rosja konsekwentnie odrzuca jakiekolwiek formy odpowiedzialności za działania ZSRR, pomimo reprezentowanej w innych dziedzinach tezy o identyczności obu państw ( chociażby przejęcie przez Rosję stałego miejsca ZSRR w Radzie Bezpieczeństwa ONZ). Wskazuje to na błędne rozumienie istoty identyczności i ciągłości państwa; nie wolno z pozycji międzynarodowej poprzednika, wybierać jedynie aktywa, nieustannie negując przejęcie zobowiązań międzynarodowych.
Zupełnie inna jest postawa Czech i Słowacji, jako sukcesorów Czechosłowacji w odniesieniu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Oba państwa uznały swą odpowiedzialność za naruszenia Konwencji przez poprzednika na terytorium, za które odpowiednio przejęli odpowiedzialność.
Całkowite zwolnienie sukcesora z odpowiedzialności nie odpowiadałoby aktualnemu rozwojowi prawa międzynarodowego, które w coraz większym stopniu przyjmuje zasadę słuszności jako materialną przesłankę rozstrzygnięć. Szczególnie oczywiste wydaje się uznanie odpowiedzialności sukcesora w przypadkach unii (fuzji) państw, kiedy to jeden sukcesor przyjmuje wszystkie prawa i obowiązki poprzedników. Jednak, jak wskazuje Wiesław Czapliński, odpowiedzialność pojawiłaby się jednak dopiero w przypadku odniesienia przez sukcesora z deliktu wymiernej materialnie korzyści.
Sukcesja w odniesieniu do członkostwa w organizacjach międzynarodowych.
W tym przypadku praktyka państw jest jednolita i nie dopuszcza automatycznego uznania członkostwa państwa sukcesora w organizacji międzynarodowej bez przejścia procedury akcesyjnej. Dotyczyło to np. nowych państw powstałych w wyniku rozpadu Jugosławii i Czechosłowacji. Specyficzna sytuacja wystąpiła przy zjednoczeniu Niemiec, kiedy zastosowano teorię inkorporacji, a nie zjednoczenia państw - a RFN kontynuowała swe członkostwo w organizacjach międzynarodowych z okresu przedzjednoczeniowego. Natomiast po rozpadzie ZSRR Rosja za zgodą nowopowstałych państw przejęła prawa i obowiązki Związku Radzieckiego (jak np. wspomniane przejęcie statusu stałego członka Rady Bezpieczeństwa), Białoruś i Ukraina kontynuowały członkostwo w ONZ, pozostałe państwa zostały przyjęte jako nowi członkowie organizacji.
Sukcesja w odniesieniu do obywatelstwa.
Rozstrzygnięcie o losach ludności na terytorium podlegającym sukcesji może iść w dwóch kierunkach:
obywatelstwo może pozostać niezmienione
obywatelstwo może ulec zmianie na obywatelstwo sukcesora
Ad.1
Obywatelstwo może pozostać niezmienione wyłącznie na mocy umowy międzynarodowej, której powszechnie przyjmowaną konsekwencją jest wymiana ludności między zainteresowanymi państwami. W XX wieku doszło np. do wymiany ludności terenów przygranicznych między Grecją a Turcją (na podstawie umowy z 30.I.1923) i pomiędzy Bułgarią a Rumunią (umowa z 07.09.1940). Szczególnym przypadkiem były przesiedlenia ludności na skutek decyzji wielkich mocarstw, przyznającej Polsce suwerenność na dawnych niemieckich terenach wschodnich.
Ad2.
Drugie rozwiązanie, to zmiana obywatelstwa osób związanych z cedowanym terytorium.
Wraz z rozwojem koncepcji praw człowieka przestaje być uznawana początkowa zasada automatycznej utraty obywatelstwa państwa poprzednika przy jednoczesnym nabyciu obywatelstwa sukcesora. Znaczenia nabiera teza „wymogu opcji” - czyli umożliwienia
zainteresowanym osobom wyboru obywatelstwa.
Problemem sukcesji w odniesieniu do obywatelstwa zajmowały się Komisja Prawa Międzynarodowego i Rada Europy.
Organ Rady Europy - Komisja Wenecka - przyjęła 14.09.1996 deklarację w sprawie konsekwencji sukcesji państw w odniesieniu do obywatelstwa osób fizycznych. Zasadą jest prymat ustawodawstwa wewnętrznego zainteresowanych państw, jednakże dopuszcza się możliwość zastąpienie tych regulacji umową między zainteresowanymi państwami. Podkreśla się że podejmowane w indywidualnych sprawach decyzje nie mogą mieć charakteru arbitralnego przy zapewnieniu prawa zainteresowanych osób do skutecznego środka odwoławczego. Podstawową zasadą materialną jest przestrzeganie prawa każdej osoby do posiadania obywatelstwa, do nabycia obywatelstwa uprawnione są osoby zamieszkujące stale terytorium podlegające sukcesji, a jakakolwiek forma dyskryminacji jest niedopuszczalna.
Komisja Prawa Międzynarodowego, jak już wcześniej wspomniałam, nie przyjęła Konwencji, lecz jedynie projekt zaleceń. Opiera się on na trzech podstawowych zasadach:
kompetencji prawa wewnętrznego do regulowania obywatelstwa
uwzględnienia w maksymalnie możliwym zakresie woli zainteresowanych osób co do posiadanego/nabytego obywatelstwa (poprzez wprowadzenie instytucji opcji)
eliminacji zjawiska bezpaństwowości w wyniku sukcesji państw
Konwencja Rady Europy z 6.11. 1997 roku o obywatelstwie określa gwarancje proceduralne, dotyczące regulacji obywatelstwa przy sukcesji państw, oraz kryteria, które należy brać pod uwagę przy rozstrzyganiu poszczególnych przypadków. Wśród nich znalazły się efektywność i rzeczywistość związku danych osób z państwem, miejsce zamieszkania, wola osoby zainteresowanej oraz pochodzenie z terytorium dotkniętego sukcesją.