Bartosz Zambrzycki
Wydział ds. Odpadów
Departament Ochrony Środowiska
Ministerstwo Środowiska
Aspekty techniczne w prawie gospodarki odpadami - porównanie norm polskich i norm Unii Europejskiej
Wprowadzenie
Zdecydowaną większość aktów prawnych UE w zakresie gospodarki odpadami reprezentują dyrektywy.
Dyrektywa ma charakter wiążący, ale w odróżnieniu od rozporządzenia nie mają one charakteru normatywnego - nie są prawem bezpośrednio. Nie płyną z nich bezpośrednio prawa i obowiązki dla obywateli i instytucji państw UE. Precyzują one jedynie cele do osiągnięcia pozostawiając państwom członkowskim dobór środków by cele wyznaczone w dyrektywach spełnić. Poszczególne państwa członkowskie by spełnić cele dyrektywy mogą wydawać własne akty prawne (transpozycją) lub decyzje administracyjne - według uznania państwa członkowskiego. Dyrektywy są stosowane tam gdzie z uwagi na różnice między systemami prawnymi i administracyjnymi w poszczególnych państwach członkowskich, a także różne uwarunkowania kulturowe, należy zagwarantować rządom elastyczność w doborze środków przy możliwie ścisłym określeniu celów.
Dyrektywy wydawane w szeroko rozumianym zakresie ochrony środowiska służą przede wszystkim do realizacji następujących celów:
ochrona zdrowia obywateli
zapewnienie funkcjonowania wspólnego rynku - eliminacja konkurencji poprzez obniżanie standardów ochrony środowiska
Ściślej rozumiana ochrona środowiska jest na nieco dalszym planie, choć w ostatnich latach zaczyna zyskiwać na znaczeniu. W tym miejscu warto podkreślić, że państwa członkowskie wykazują dużo pragmatyzmu wobec zapisów dyrektyw i często nawet najbardziej „ekologiczne” kraje często realizują raczej ducha niż literę prawa europejskiego. Tym bardziej, że przed Trybunał Europejski trafiają najszybciej sprawy, gdzie naruszony został interes skarżącego, podczas gdy o nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska skarży najczęściej Komisja Europejska i jest to postępowanie długotrwałe i nie bez wpływów politycznych.
Normy techniczne w dyrektywach
Dla potrzeb niniejszego opracowania dyrektywy z zakresu gospodarki odpadami można podzielić na 3 grupy.
Zdecydowana większość dyrektyw zawiera zapisy dotyczące organizacji gospodarki odpadami. Precyzują one jakie działania powinny podjąć państwa członkowskie w zakresie gospodarki poszczególnymi rodzajami odpadów. Są to głównie obowiązki w zakresie wydawania pozwoleń, czyli na jakie rodzaje postępowania z odpadami i dla jakich instalacji pozwolenie jest bezwzględnie wymagane. Dotyczy to w większym lub mniejszym stopniu wszystkich dyrektyw, a przede wszystkim dyrektyw ramowych (75/442/EWG i 91/689/EWG).
Druga grupa dyrektyw to dyrektywy nakładające na państwa członkowskie obowiązki osiągnięcia pewnych, wyrażonych konkretnymi liczbami, celów. Przykładami mogą być:
dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych ustala obowiązki w zakresie uzyskiwania procentowych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych (nie mniej niż 50% odzysku, w tym nie mniej niż 25% w drodze recyklingu, przy czym nie mniej niż 15% recyklingu każdego materiału opakowaniowego)
dyrektywa 99/31/WE w sprawie składowisk nakazuje redukcję ilości odpadów biodegradowalnych kierowanych na składowiska, w stosunku do roku 1995 r.
Redukcja do 75% ilości z 1995 - do 16.07.2006 (dla Polski 2010)
Redukcja do 50% ilości z 1995 - do 16.07.2009 (dla Polski 2013)
Redukcja do 35% ilości z 1995 - do 16.07.2016 (dla Polski 2020)
dyrektywa 96/59/WE w sprawie usuwania odpadów PCB i PCT - nakłada na państwa członkowskie obowiązek całkowitego zniszczenia tych substancji do roku 2010.
Bardzo mała grupa dyrektyw zawiera pewne normy techniczne. Niewiele jest bowiem problemów wymagających tak szczegółowej regulacji na szczeblu ogólnoeuropejskim. Jak zaznaczono wcześniej regulacje takie wprowadza się tam gdzie konieczna jest ochrona zdrowia obywateli UE lub tam gdzie konieczne jest ujednolicenie standardów w celu uniknięcia nieuczciwej konkurencji (oszczędzaniu na standardach ochrony środowiska).
W zakresie odpadów komunalnych normy techniczne dotyczą spalania odpadów komunalnych oraz, od niedawna, składowisk odpadów. Nie ma norm unijnych dotyczących innych obiektów przekształcania odpadów np.: kompostowni. Unormowane jest stosowanie osadów ściekowych w rolnictwie (dyrektywa 86/278) - ponieważ jednak przepisy polskie w tym zakresie (bazujące na unijnych, lecz nieco ostrzejsze) obowiązują już od pewnego czasu (Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1999 r. w sprawie wykorzystywania osadów ściekowych na cele nieprzemysłowe (Dz.U. Nr 72 poz. 813)) - nie będą tematem tego opracowania.
Spalanie odpadów komunalnych po raz pierwszy uregulowano w UE w 1989 roku. Ukazały się wtedy dwie dyrektywy w tej sprawie
Dyrektywa Rady 89/429/EWG w sprawie zapobiegania zanieczyszczaniu powietrza przez istniejące zakłady spalania odpadów komunalnych
Dyrektywa Rady 89/369/EWG w sprawie zapobiegania zanieczyszczaniu powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych
Pierwsza z tych dyrektyw nie dotyczy Polski bowiem pierwsza spalarnia odpadów komunalnych w Warszawie nie rozpoczęła jeszcze normalnej eksploatacji.
Druga dyrektywa obowiązywać będzie w stosunku do istniejących spalarni odpadów komunalnych do grudnia 2005 roku po czym wszystkie zakłady będzie obowiązywała dyrektywa 2000/76
Dyrektywa Rady 2000/76/WE w sprawie spalania odpadów została uchwalona w grudniu 2000 r. i obejmuje swoim zakresem wszystkie spalarnie odpadów (z pewnymi wyjątkami np. spalanie odpadów drewna).
Dyrektyw 2000/76/WE powstała by zapewnić realizację kilku celów. Po pierwsze - pewna liczna grupa odpadów była wyłączona spod zakresu obowiązywania dotychczasowych dyrektyw - przede wszystkim odpady przemysłowe inne niż niebezpieczne (np. opony), a także odpady medyczne, osady ściekowe i inne. Po drugie, uznano, że niezależnie od tego jakie odpady są spalane (niebezpieczne, komunalne, inne) limity dopuszczalnych emisji powinny być jednakowe. Trzecim celem było dalsze zaostrzenie przepisów emisyjnych w odpowiedzi na zapotrzebowanie społeczne.
W przypadku tych dyrektyw normy techniczne stanowią właściwie całą ich zawartość. W związku z tym do niniejszego opracowania załączono omówienie dyrektywy 89/369/EWG oraz kompletny tekst dyrektywy 2000/76/WE.
Dyrektywa 99/31/WE w sprawie składowisk odpadów - tzw. dyrektywa składowiskowa.
W dyrektywie składowiskowej warunki techniczne, które musi spełnić składowisko by być dopuszczone do eksploatacji zamieszczone są w aneksie I.
Aneks I zawiera generalne wymagania dotyczące:
Lokalizacji
Kontroli gospodarki wodnej i odcieków (nie dotyczy składowisk odpadów obojętnych)
Ochrony gleby i wód gruntowych - wymagane uszczelnienia - kombinacja bariery geologicznej i geomembrany (ang. liner). Wymagania odnośnie bariery geologicznej:
Składowisko odpadów niebezpiecznych - K≤1,0 x 10-9 m/s - grubość powyżej 5 m
Składowisko odpadów nie niebezpiecznych - K≤1,0 x 10-9 m/s - grubość powyżej 1 m
Składowisko odpadów obojętnych - K≤1,0 x 10-7 m/s - grubość powyżej 1 m
Wymagana jest szczelna geomembrana i warstwa drenażowa o miąższości powyżej 0,5 m (nie dotyczy składowisk odpadów obojętnych). Przykrycie składowiska w celu ograniczenia odcieków zależy od uznania odpowiednich władz. W dyrektywie podano rekomendacje dotyczące wykonania takiego uszczelnienia. Na podstawie oceny ryzyka - po stwierdzeniu, że składowisko nie będzie stanowiło zagrożenia dla gleb i wód gruntowych - władze mają możliwość redukcji tych wymagań.
Gaz powinien być ujmowany wszędzie tam gdzie składowane są odpady biodegradowalne i wykorzystywane lub spalane w pochodni.
Inne oddziaływania (odory, pyły, hałas, ptaki, insekty, gryzonie etc.) powinny być minimalizowane.
Składowisko powinno być stabilne geologiczne
Składowisko powinno być ogrodzone
Dyrektywy „odpadowe” a Dyrektywa IPPC i koncepcja BAT
Dyrektywa Rady 96/61/WE w sprawie zintegrowanego podejście do zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń, tzw. dyrektywa IPPC, dotyczy pewnej grupy instalacji o potencjalnie największym wpływie na środowisko. Dla tych instalacji w miejsce osobnych pozwoleń na zrzut ścieków, emisję do powietrza, unieszkodliwianie odpadów itp., wymagane będzie pojedyncze pozwolenie tzw. pozwolenie zintegrowane. Dodatkowo zakłady te będą musiały spełniać wymagania BAT (Best Available Technique - najlepsza dostępna technika).
Do instalacji podlegających temu obowiązkowi należą instalacje do spalania odpadów komunalnych o przepustowości powyżej trzech ton na godzinę - czyli 26280 ton rocznie. będą należały wszystkie spalarnie odpadów komunalnych, a także zdecydowana większość składowisk odpadów (przyjmujące powyżej 10 ton odpadów na dobę lub o pojemności przekraczającej 25 000 ton).
Oznacza to, że spełnienie wymagań zawartych w dyrektywach dotyczących spalania odpadów należy traktować jako konieczny, ale nie dostateczny warunek uzyskania zgodności z wymaganiami Dyrektywy 96/61/WE. Taka zgodność może wymagać bardziej rygorystycznych dopuszczalnych wartości emisji dla substancji zanieczyszczających przewidzianych w niniejszej Dyrektywie, dopuszczalnych wartości emisji dla innych substancji i innych rodzajów środowiska oraz innych właściwych warunków, o ile będzie to wynikało z wymagań BAT.
Porównanie norm polskich i norm UE
Właściwym tematem prezentacji powinno być porównanie norm polskich i europejskich. Porównanie to można zamknąć w dwóch zdaniach - na dzień dzisiejszy nie istnieją polskie odpowiedniki wspomnianych powyżej przepisów - wymagania te zostaną w przyszłości w całości przeniesione do polskiego prawa - znajdą się one w rozporządzeniach do nowych ustaw w zakresie ochrony środowiska.
W najbliższej przyszłości powinno ukazać się rozporządzenie rozszerzające zakres rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 8 września 1998 r. w sprawie wprowadzania do powietrza substancji zanieczyszczających z procesów technologicznych i operacji technicznych. Obecnie rozporządzenie dotyczy głównie energetyki, podczas gdy nowelizacja rozciągnie jego zakres również na spalarnie odpadów komunalnych i spalarnie odpadów niebezpiecznych. Limity dopuszczalnych emisji będą identyczne z limitami zawartymi w odpowiednich dyrektywach. Rozporządzenie to będzie obowiązywało nawet gdy obecna ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska zostanie zastąpiona przez nową ustawę Prawo ochrony środowiska.
Delegacja do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać składowiska znajduje się w prawie budowlanym. Rozporządzenia w tej sprawie należy się spodziewać jeszcze w tym roku, razem z całym pakietem innych aktów prawnych w zakresie ochrony środowiska.
Jakie normy stosuje się więc obecnie do budowy składowisk i spalarni odpadów komunalnych?
Spalarnia warszawska była budowana tak by spełniała normy europejskie - czyli wspomnianą wcześniej dyrektywę 89/369/EWG oraz normy niemieckie tzw.17 BimSch V, na której w dużej części bazowała nowa dyrektywa w sprawie spalarni odpadów.
Składowiska budowane są właściwie według sztuki inżynierskiej. Jedynym dokumentem w tej sprawie jest wydany w 1993 r. przez Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa „Zbiór zaleceń do programowania, projektowania i eksploatacji wysypisk odpadów komunalnych”. Choć dokument ten nie stanowi prawa w ścisłym znaczeniu, w praktyce wszystkie nowe składowiska spełniają zawarte tam zalecenia.
W zakresie standardów technicznych odbiega on nieco od wymagań dyrektywy składowiskowej - np. dyrektywa wymaga uszczelnienia sztucznego i naturalnego, podczas gdy „Zbiór zaleceń...” wymaga minimum pojedynczego uszczelnienia, choć o wyższych parametrach (3 metry gruntu nieprzepuszczalnego wobec 1 metra w dyrektywie). Pozostałe wymagania dyrektywy (np. lokalizacja składowiska, jego wyposażenie, minimalizacja uciążliwości) generalnie są zawarte w omawianych zaleceniach, przy czym zalecenia są znacznie bardziej szczegółowe. Warto podkreślić, że podczas tworzenia „Zbioru zaleceń...” znane były już projekty dyrektywy składowiskowej i były one uwzględniane podczas tworzenia tego dokumentu. Można więc zaryzykować stwierdzenie, że składowiska budowane zgodnie z tymi zaleceniami będą uznawane za spełniające wymagania Dyrektywy, a w związku z tym nie planuje się ich wcześniejszego zamykania. Oczywiście dopiero przyszłość pokaże czy to domniemanie jest słuszne, jednak jeżeli składowisko nie wykazuje znaczącego oddziaływania na środowisko nie ma podstaw do jego przedwczesnego zamknięcia.
Zapisy dyrektywy IPPC zostaną przeniesione do prawa polskiego poprzez ustawę: Prawo ochrony środowiska, która między innymi definiuje koncepcję BAT, omawia pozwolenia zintegrowane itp. W skrócie idea BAT sprowadza się do tego by w Polsce powstało niewielka instytucja - rządowa lub „namaszczona” przez rząd, prowadząca ewidencje technik i technologii uznanych za „najlepsze dostępne”.
Podsumowanie
Co moim zdaniem należałoby zapamiętać przy planowaniu inwestycji w zakresie unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Przede wszystkim nowe instalacje powinny już uwzględniać wymagania odpowiednich dyrektyw UE. W najbliższym czasie normy te i tak staną się obowiązujące w Polsce. Nie są one zresztą szczególnie wyśrubowane - reprezentują poziom techniczny nowych zakładów budowanych również w Polsce. Należy też pamiętać, że zgodność z normami technicznymi UE jest warunkiem skorzystania z pomocy finansowej UE, np. funduszu ISPA.
W praktyce będzie to oznaczało konieczność budowy dużych, regionalnych zakładów unieszkodliwiania odpadów, bowiem tylko one zapewnią efekt skali, niezbędny do opłacalności przedsięwzięcia.
Załączniki
Lista aktów prawnych UE w zakresie gospodarki odpadami przenoszonych do prawa polskiego
Opis dyrektywy 89/369 w sprawie spalarni odpadów komunalnych
Opis dyrektywy 99/31 w sprawie składowisk odpadów
Pełen tekst dyrektywy 2000/76 w sprawie spalania odpadów
1
1