Dr Marek Lewicki
OPINIA PRAWNA W SPRAWIE 171/DOR/2013
Gmina X - Ośrodek Pomocy Społecznej X - zwróciła się o wydanie opinii prawnej dotyczącej możliwości zakwalifikowania jako dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182 j.t. ze zm.) uzyskanego przez potencjalnego świadczeniobiorcę pomocy społecznej zwolnienia z zadłużenia wynikającego z zaległości czynszowych wskutek wykonywania prac na rzecz gminy w oparciu o zawartą z gminą umowę.
W świetle regulacji przewidzianej w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182 j.t. ze zm.) każdy, poza enumeratywnie wyliczonymi w art. 8 ust. 4, przychód, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania, stanowi dochód, który należy brać pod uwagę przy ustalaniu spełnienia przez ubiegającego się o świadczenie przesłanki kryterium dochodowego. Zmniejszenie długów (pasywów) najemcy, na skutek wykonywania w oparciu o umowę z gminą prac z określonym z góry wynagrodzeniem, stanowi również dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy pomimo zaliczania uzyskanego wynagrodzenia bezpośrednio na poczet zaległości czynszowych.
Z informacji przesłanych przez zadającą pytanie gminę wynika, iż najemca lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych gminy popadł w zadłużenie z tytułu czynszu najmu za tenże lokal. W ramach umożliwienia najemcy spłaty tego zadłużenia, reprezentujący gminę wójt zawarł z najemcą umowę cywilnoprawną (a przynajmniej tak można domniemywać z dosyć lakonicznego opisu sprawy) w oparciu o którą najemca wykonywał w danym okresie prace na rzecz gminy (określone jako świadczenie zastępcze) „odpracowując” powstałe zadłużenie czynszowe. Z umowy (wg informacji gminy) wynika, że wartość jednej godziny świadczenia zastępczego została ustalona na kwotę 10-14 złotych i według tej stawki najemca wykonywał prace o wartości miesięcznej około 1.000,00 złotych. Uzyskiwane przez najemcę wynagrodzenie przekazywane było bezpośrednio na rzecz gminy w całości na poczet istniejącego zadłużenia z tytułu czynszu. Wątpliwości sformułowane przez zadającego pytanie sprowadzają się do potrzeby rozstrzygnięcia czy uzyskiwane w ramach zawartej umowy zwolnienie z długu „czynszowego” stanowi dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, osobie w rodzinie oraz rodzinie, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego przewidzianego dla danej kategorii wyżej wymienionych podmiotów przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Jednocześnie zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:
1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,
2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie
- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.
Ustawodawca powiązał prawo do większości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od spełnienia kryterium dochodowego (z przewidzianymi wyjątkami, gdy kryterium dochodowe nie jest brane pod uwagę), choć jednocześnie niskie dochody powinny być związane z okolicznościami uzasadniającymi udzielenie pomocy, z uwzględnieniem regulacji dotyczących zasad i celów pomocy społecznej (udzielenie pomocy powinno następować w sytuacji niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia życiowych trudności). Kryterium dochodowe jest jednym z priorytetowych elementów warunkujących przyznanie świadczeń pieniężnych, natomiast dla pozostałych świadczeń realizowanych w ramach pomocy, natomiast w pozostałych przypadkach pełni funkcję uzupełniającą. Sposób obliczania dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej został przyjęty w oparciu o klauzulę generalną, zgodnie z którą za dochód należy uznać wszelkie dochody, jakie dany podmiot (osoba, rodzina) posiada, natomiast w sposób enumeratywny zostały wymienione obciążenia pomniejszające ten dochód i rodzaje dochodów, które nie podlegają doliczeniu do dochodu danego podmiotu.
W ustawie o pomocy społecznej sposób ustalania dochodu został określony, jak już wyżej wspomniano, w art. 8 ust. 3 i zgodnie z ta normą za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z powyższego sformułowania wynika zatem jednoznacznie, iż wszelkie dochody, które nie zostały wprost przez ustawodawcę wskazane jako nie zaliczane do dochodów, należy traktować jako dochód stanowiący podstawę do ustalenia spełnienia przesłanki kryterium dochodowego. W art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawarty został katalog zamknięty dochodów, których uzyskanie nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu spełnienia przez ubiegającego się o świadczenie kryterium dochodowego. Zgodnie z zawartym w tej normie wyliczenie, do dochodu stanowiącego podstawę ustalania nie wlicza się:
1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;
2) zasiłku celowego;
3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
4) wartości świadczenia w naturze;
5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;
6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.
Z powyższego wynika, że poza wymienionymi wyżej dochodami, przy uwzględnieniu wskazanych w art. 8 ust. 3 ustawy pomniejszeń, każde przysporzenie majątkowe, bez względu na tytuł prawny i źródło uzyskania należy uznać za dochód. Pojęcie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie jest tożsame z definicją dochodu na gruncie przepisów podatkowych, gdyż regulacje te nie są wzajemnie powiązane, zaś wskazane w ustawie o pomocy społecznej wyjątki (art. 8 ust. 4) nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tytułu braku obowiązku ich opodatkowania. Regulacje ustawy o pomocy społecznej dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania mają charakter norm ius cogens, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi. Wykładnia przepisów dotyczących ustalania spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, czyli w praktyce ustalania czy danych dochód jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 stwarza w praktyce pewne wątpliwości, jednakże ich rozstrzygnięcie sprowadza się do ustalenia w każdym wątpliwym przypadku, czy po stronie ubiegającego się o świadczenie nastąpiło przysporzenie finansowe wpływające na jego sytuację materialną. Przysporzeniem takim jest każda (poza wymienionymi w art. 8 ust. 4 ustawy) korzyść majątkowa, pod której pojęciem rozumieć należy nie tylko korzyść majątkową rzeczywiście uzyskaną, ale także każde zwolnienie się z długu, które polepsza materialną sytuację podmiotu. Tak szerokie ujęcie dochodu wynika przede wszystkim z leżącej u podstaw pomocy społecznej idei udzielania jej osobom rzeczywiście potrzebującym, które nie są w stanie samodzielnie pokonać trudnych sytuacji życiowych w jakich się znalazły. Z zawartej w art. 8 ust. 3 definicji dochodu wynika bowiem, iż ustawodawca położył przede wszystkim nacisk na przysparzający charakter uzyskiwanego dochodu. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej uznawane są przykładowo także zwrot nadpłaconego podatku, uzyskane pożyczki i kredyty, stypendium rektorskie (motywacyjne), stypendium socjalne czy też dodatki mieszkaniowe (choć w zakresie tych przygotowywany jest projekt zmiany art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez rozszerzenie katalogu dochodów nie wliczanych do dochodu przy ustalaniu kryterium dochodowego o połowę uzyskanego dodatku mieszkaniowego).
W świetle przedstawionych wyżej rozważań stwierdzić należy zatem, iż każdy dochód poza wymienionym wprost w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej należy traktować jako dochód na gruncie ustawy o pomocy społecznej (art. 8 ust. 3). Uzyskane zatem przez najemcę wynagrodzenie za wykonywane, w oparciu o zawartą z gminą umowę, prace o wyraźnie kwotowo określonej wartości stanowią zatem również dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego przez podmiot ubiegający się o świadczenie z pomocy społecznej. Nie ma przy tym znaczenia, iż dochód ten przeznaczany jest bezpośrednio na pokrycie zadłużenia z tytułu zaległości czynszowych najemcy i nie jest mu wypłacany lecz zaliczany na poczet długu. W wyniku takiego „odpracowania” następuje bowiem zmniejszenie tzw. pasywów po stronie dłużnika, które stanowi dla niego również określone przysporzenie majątkowe. Istotą zastępczego wykonania (w tym przypadku „odpracowania” długu) jest podjęcie przez wierzyciela (gminę) czynności zmierzających do wykonania zobowiązania zgodnie z jego treścią, tj. zaspokojenie interesu wierzyciela w wypadku, gdy dłużnik (najemca) pozostaje w zwłoce ze spełnieniem świadczenia (zapłatą wynikającego z umowy najmu czynszu za lokal) i stanowi swego rodzaju surogat pierwotnego świadczenia czyli tzw. datio in solutum. W wyniku takiego świadczenia zastępczego dochodzi do wygaśnięcia zobowiązania najemcy czyli poprawy jego sytuacji materialnej.
Literatura:
Miruć A., Zasada pomocniczości w prawie pomocy społecznej, Administracja 3/2008;
Nitecki S., Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008;
Sierpowska I., Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009;
Sierpowska I., Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012
Orzecznictwo:
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r. III CKN 441/00, LEX nr 51882;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., I OSK 1901/11, Lex nr 1145078, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., I OSK 583/11, LEX nr 1068522, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., I OSK 700/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., I OSK 1699/11, LEX nr 1096354, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października2011 r., I OSK 785/11, LEX nr 984387, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 570/11, LEX nr 1292746;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2012 r., III SA/Gd 457/12, LEX nr 1249329;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Sz 591/12, LEX nr 1274656;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2012 r., III SA/Gd 355/12, LEX nr 1249314;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012r., IV SA/Po 47/12, LEX nr 1272459;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2012r., II SA/Sz 291/12, LEX nr 1259413;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011r., IV SA/Wr 784/10, LEX nr 1088416;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r., IV SA/Wr 506/10, LEX nr 759175;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2010 r., II SA/Bd 1049/09, LEX nr 559698
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają bowiem walor doradczo-informacyjny.
1