Warunki przyznawania dodatku mieszkaniowego

 

 

Wejście w życie w dniu 12 listopada 1994 roku ustawy z dnia 2 lipca 1994 roku o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych^[1] zapoczątkowało funkcjonowanie instytucji dodatków mieszkaniowych.

Centralnie prowadzona polityka mieszkaniowa oraz administracyjny sposób zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także niedostateczny udział społeczeństwa w pokrywaniu kosztów technicznego utrzymania zasobów mieszkaniowych - to szczególnie istotne przyczyny głębokiego kryzysu mieszkaniowego.

Centralnie prowadzona polityka mieszkaniowa, a szczególnie ustalanie dla całego kraju jednakowej stawki czynszu przyczyniły się do zaniku lokalnych inicjatyw, do nieracjonalnej gospodarki mieszkaniowej. Administracyjny system zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tj. szczególny tryb najmu, spowodował zatracenie przedsiębiorczości indywidualnej
i zbiorowej. Natomiast niepełne pokrywanie kosztów eksploatacji i utrzymania mieszkań przez lokatorów, prowadziło z jednej strony do nieefektywnego i nieracjonalnego wykorzystania zasobów mieszkaniowych,
a z drugiej strony do szybkiego pogarszania się stanu technicznego budynków mieszkalnych, szczególnie komunalnych i prywatnych czynszowych.

Sejm w nowej sytuacji społecznej i gospodarczej, czyli w okresie transformacji ustrojowej, uznając pilną potrzebę zmian w celu przełamania występującego kryzysu mieszkaniowego, przystąpił do prac legislacyjnych nad nowym aktem prawnym.

Zdecydowano wprowadzić mechanizmy gospodarki rynkowej do budownictwa mieszkaniowego. Nowatorskie rozwiązania wprowadzone ustawą przebudowały system najmu lokali mieszkalnych w całym kraju.

Zmiany wprowadzone ustawą o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych polegają przede wszystkim na odejściu od centralnego ustalania jednolitych czynszów najmu za mieszkania oraz rozszerzeniu możliwości różnicowania czynszów zależnie od faktycznej wartości użytkowej mieszkania, a także na zniesieniu administracyjnego trybu najmu lokali.

W miejsce dotychczasowych decyzji administracyjnych wprowadzono umowy cywilnoprawne zawierane przez gminy z najemcami oraz wprowadzono samodzielne kształtowanie stawek czynszowych na poziomie rzeczywistych kosztów utrzymania budynków.

Dotychczas, rozporządzeniem Rady Ministrów ustalano jednakową stawkę bazową czynszu za mieszkania. Stawka ta zwiększała się lub malała stosownie do liczby instalacji i urządzeń technicznych w mieszkaniu
o wartość ściśle określoną w rozporządzeniu. Zmiany stawki bazowej dokonywało odpowiednie rozporządzenie Rady Ministrów, co każdorazowo było aktem woli politycznej, a brak takiej woli znalazł wyraz w fakcie, że prawie przez trzy lata czynsze za mieszkania nie były zmieniane, mimo postępującej inflacji.

W związku z tym, że czynsze za mieszkania nie pokrywały kosztów bieżącego utrzymania (eksploatacji i remontów) budynków, pogłębiły się zaniedbania w konserwacji i remontach.

Zamrożenie urzędowych czynszów było równoległe do wzrostu cen urzędowych opłat za usługi energetyczne związane z użytkowaniem mieszkania oraz opłat za zimną wodę zróżnicowanych lokalnie.

Stan taki pogłębił narastający od lat proces dekapitalizacji istniejącej substancji mieszkaniowej i w konsekwencji prowadziłby do katastrofalnej sytuacji.

Uchwalona dnia 2 lipca 1994 roku ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych rozpoczyna gruntowne zmiany w całym mieszkalnictwie, które mają dostosować skostniały system do ogólnych przemian gospodarczych i ustrojowych.

Ustawa wprowadza trzy kategorie czynszów: czynsz wolny, regulowany oraz czynsz za wynajem lokali socjalnych.

Czynsz wolny - jest to czynsz, wysokość którego strony mogą ustalić swobodnie w umowie najmu.

Czynsz regulowany - to czynsz ustalony samodzielnie przez gminy w sposób określony w ustawie.

Opłacają go najemcy:

1. 1)     lokali tworzących zasób mieszkaniowy gminy,

2. 2)     lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych,

3. 3)     lokali, których najem powstał na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu i istniał w chwili wejścia w życie ustawy.

Czynsz za lokale socjalne - to czynsz ustalony przez rady gminy z uwzględnieniem obniżonego standardu i ich przeznaczenia.

Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zwiększyła obciążenie najemców w zakresie opłat za świadczenia pobierane poza czynszem.

Czynsz obejmuje: podatek od nieruchomości, koszty administrowania, koszty konserwacji, koszty utrzymania technicznego budynku, koszty utrzymania zieleni oraz wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania, w tym opłaty za utrzymanie czystości, energię cieplną i elektryczną.

Natomiast oprócz czynszu najemca jest obowiązany do uiszczania opłat za świadczenia związane z eksploatacją mieszkania, w tym opłaty za energię elektryczną, energię cieplną, gaz, wodę, za odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę, antenę zbiorczą oraz domofon.

Do tej pory powszechnym świadczeniem była w zasadzie jedynie opłata za zimną wodę. Obecnie najemcy są zobowiązani do pokrywania katalogu kosztów wymienionych w ustawie. Poziom opłacanych świadczeń zależy od standardu mieszkania oraz od wysokości stawek obowiązujących w mieście.

Realizowana reforma czynszów ma charakter systemowy. Wymusza zmianę zachowań i postaw władz gminnych, właścicieli domów mieszkalnych, lokatorów i urzędników.

Założeniem jest, aby wpływy z czynszów w pełni pokryły koszty utrzymania budynków - z przejściowym ograniczeniem - ich eksploatacji i bieżących remontów. Należy jednak zdawać sobie sprawę, iż wpływy z czynszów nie pokryją wydatków na latami kumulujące się zaległości w przeprowadzaniu remontów kapitalnych substancji mieszkaniowej.

Skala potrzeb remontowych jest ogromna. Ustawa ma więc zapoczątkować proces odbudowy i rehabilitacji istniejących zasobów.

Ustawa z dnia 2 lipca 1994 roku o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zmienia radykalnie stan prawny w dziedzinie najmu lokali mieszkalnych. Kończy okres publicznej gospodarki lokalami^[2], wprowadzając cywilnoprawne formy kształtowania stosunków najmu.

W miejsce dotychczasowych decyzji administracyjnych o przydziale wprowadza umowy najmu, do których mają zastosowanie przepisy ustawy, a w zakresie nie uregulowanym ustawą, przepisy Kodeksu cywilnego, w

 

 

szczególności przepisy księgi trzeciej, Tytułu XVII, Działu I (art. 659-692).

Dotychczasowe decyzje administracyjne o przydziale stają się równoznaczne (w rozumieniu ustawy) z umowami najmu zawartymi na czas nie oznaczony.

Zgodnie z art. 1 ustawa reguluje najem samodzielnych lokali mieszkalnych przeznaczonych w całości przez wynajmującego do stałego wynajmowania. Przepisów ustawy nie stosuje się do najmu okazjonalnego, a także - z wyjątkiem rozdziału 6 „Dodatki mieszkaniowe” - do lokali mieszkalnych będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministrów: Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych oraz Ministra Sprawiedliwości w zakresie Służby Więziennej^[3].

Powyższe przepisy określają zakres zastosowania ustawy. Wynika z nich, że ustawa nie reguluje stosunków najmu wszystkich lokali. Ma zastosowanie do stosunków najmu istniejących w chwili jej wejścia w życie, nawiązanych w drodze decyzji administracyjnych o przydziale, albo umów podlegających prawu lokalowemu oraz najmu nabytego na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu.

Przepisy ustawy utrzymują także instytucję wspólnoty najmu, która oznacza, że małżonkowie wspólnie zajmujący lokal są z mocy prawa najemcami tego lokalu, chociażby umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich (art. 7).

W nowy sposób uregulowana została instytucja „dziedziczenia najmu”. Zgodnie z art. 8 ustawy w przypadku śmierci najemcy, jego zstępni, wstępni, pełnoletnie rodzeństwo oraz osoba, która faktycznie pozostawała we wspólnym pożyciu małżeńskim z najemcą, mieszkający z nim do chwili śmierci, wstępują w stosunek najmu, chyba, że się tego prawa zrzekną wobec wynajmującego. Nie dotyczy to jednak osób, które w chwili śmierci najemcy miały tytuł prawny do zajmowania innego lokalu mieszkalnego.

Zmiany polegają na wyraźnym ograniczeniu kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w najem po śmierci najemcy i dopuszczeniu prawnie skutecznego zrzeczenia się uprawnienia do wstąpienia w najem, a także wyłączeniu z kręgu uprawnionych, osób które w chwili śmierci najemcy posiadały tytuł prawny do zajmowania innego lokali mieszkalnego.

Należy również zwrócić uwagę na ochronę czynszową najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością osób fizycznych. Najemcy tych lokali, którzy do tej pory płacili czynsz w wysokości określonej w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 roku w sprawie czynszów za lokale mieszkalne i użytkowe^[4] oraz rozporządzenia w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne
i użytkowe^[5], płacić będą czynsz regulowany aż do roku 2004 włącznie,
a zatem będą podlegać ochronie, chyba, że gmina korzystając z nadanego jej przez ustawę uprawnienia skróci ten okres.

Niniejszą ustawą przypisano gminom szereg zadań w dziedzinie gospodarowania zasobami mieszkaniowymi, między innymi zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i zasad ustalania wysokości stawek czynszowych.

Dla władz lokalnych stało się znaczące postanowienie art. 4 ustawy, iż zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gmin. Do tej pory zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym^[6] do zadań własnych gmin należały sprawy komunalnego budownictwa mieszkaniowego.

W celu zrekompensowania użytkownikom mieszkań podwyżek czynszów, wprowadzono instytucję dodatków mieszkaniowych jako pomoc dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej.

Temat niniejszej pracy jest mi szczególnie bliski z uwagi na fakt, że od początku funkcjonowania instytucji dodatków mieszkaniowych jestem zatrudniona w Referacie dodatków mieszkaniowych w Urzędzie Miasta Bydgoszczy.

Podjęcie przeze mnie tego tematu przyczyniło się do pogłębienia wiedzy w tym zakresie, zapoznania się z różnorodną literaturą i poglądami autorów, które wykorzystam w swojej pracy zawodowej.

Niniejsza praca składa się z czterech rozdziałów. W rozdziale pierwszym wyjaśniam pojęcie dodatku mieszkaniowego i charakter kryteriów jego przyznania. W rozdziale drugim omawiam rodzaje decyzji wydawanych w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz przedstawiam wzory takich decyzji. Natomiast w rozdziale trzecim poddaję analizie charakter procesowy powyższych decyzji. W rozdziale czwartym dokonuję przeglądu zmian w zakresie wydawania decyzji w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego jakie zaszły od momentu wejścia
w życie ustawy do chwili obecnej.

 

Istota dodatku mieszkaniowego

 

Wprowadzenie w życie nowych regulacji dotyczących ustalania czynszu najmu oraz opłat za świadczenia spowodowało znaczny wzrost obciążeń finansowych najemców lokali mieszkalnych.

Chcąc zapewnić najemcom stosowną pomoc finansową, równolegle
z podwyżką czynszów wprowadzono obligatoryjnie instytucję dodatków mieszkaniowych. Instytucja ta wykracza jednak poza problematykę najmu, bowiem dodatki mieszkaniowe przysługują nie tylko najemcom, lecz także innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu jak własność lub spółdzielcze prawo do lokalu.

Ustawa nie zawiera definicji dodatku mieszkaniowego. Zdaniem A. Mączyńskiego, dodatek jest świadczeniem pieniężnym, wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, mających tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu
i innych wydatków za zajmowany lokal mieszkalny^[7].

W opinii B. Sygita, dodatek mieszkaniowy to świadczenie pieniężne na uzupełnienie wydatków na mieszkanie, przysługujące w przypadkach określonych w przepisach prawnych^[8]. Najprościej wyraża jego istotę stwierdzenie, że jest to dopłata do wydatków na mieszkanie.

W rozumieniu ustawy jest to świadczenie umożliwiające pełne pokrycie wydatków na mieszkanie.

Dodatek ten charakteryzują następujące elementy:

1. 1.     charakter obligatoryjny, polegający na tym, że osobom spełniającym ustawowe wymogi służy roszczenie o jego wypłatę, z możliwością jego dochodzenia na drodze sądowej,

2. 2.     charakter powszechny - przysługuje niezależnie od tego, jaki tytuł prawny do lokalu przysługuje osobie uprawnionej,

3. 3.     charakter terminowy - przyznaje się go na okres sześciu miesięcy, przy czym istnieje możliwość jego przedłużenia,

4. 4.     charakter wnioskowy - przyznawany jest jedynie na wniosek osoby uprawnionej do dodatku,

5. 5.     charakter niezmienny - to znaczy, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalona w decyzji o jego przyznaniu nie może być weryfikowana i tym samym nie może ulec zmianie w czasie obowiązywania decyzji.

Dodatek mieszkaniowy przyznaje właściwy organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent) w drodze decyzji administracyjnej na wniosek osoby uprawnionej (załącznik nr 1), na okres sześciu miesięcy, na podstawie złożonej przez tę osobę deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego (załącznik nr 2).

Dodatek mieszkaniowy wypłaca się zarządcy domu, w którym mieszka wnioskodawca, z wyjątkiem ryczałtu na zakup opału, który wypłaca się do rąk wnioskodawcy.

Wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy, a na dofinansowanie ich wypłaty gmina może uzyskać dotację celową
z budżetu państwa.

 

 

 

 

 

 

Kryteria uprawniające do przyznania dodatku

 

Tytuł prawny do zajmowanego lokalu

 

Uprawnienia do dodatków mieszkaniowych mają te gospodarstwa domowe, które posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu w budynku komunalnym, zakładowym, prywatnym, spółdzielczym, bądź są właścicielami mieszkania lub domu. Tytuł prawny do lokalu wyrażony jest zawsze w dokumencie stwierdzającym podstawę prawną do korzystania lub rozporządzania lokalem.

Dokumentem tym jest:

1. 1.     Decyzja administracyjna przydzielająca lokal mieszkalny.

2. 2.     Umowa najmu zawarta z najemcą przez jednostki państwowe (z czynszem określonym urzędowo).

3. 3.     Przydział do lokalu potwierdzający spółdzielcze lokatorskie lub własnościowe prawo do lokalu.

4. 4.     Umowa cywilno-prawna między właścicielem domu lub lokalu a najemcą.

5. 5.     Umowa zakładu pracy z pracownikiem na wynajem mieszkania
   (z ustalonym czynszem urzędowym).

6. 6.     Akt własności domu.

7. 7.     Akt własności lokalu.

Jednak nie wszystkie z wymienionych tytułów prawnych uprawniają do przyznania dodatku. Tak więc, mimo że będą mieli tytuł prawny do korzystania z lokalu, nie otrzymają dodatku najemcy, którzy opłacają czynsz wolny.

W pierwotnym brzmieniu ustawy wymienione były podmioty, którym dodatek mieszkaniowy nie przysługiwał tj.:

•        najemcom opłacającym czynsz wolny,

•        najemcom lokali socjalnych,

•        podatnikom podatku rolnego,

•        osobom prowadzącym w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą.

Przepis ten dyskryminował zatem pewne kategorie osób, nawet jeżeli spełniały one wszystkie inne warunki do otrzymania dodatku.

W powyższej sprawie orzekał Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, iż wyżej wymieniony przepis jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 roku, bowiem narusza zasadę demokratycznego państwa prawa realizującego zasadę sprawiedliwości społecznej. Uznano, iż jedynie lokatorzy opłacający czynsz wolny nie posiadają uprawnień do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem wysokość czynszu wolnego strony dobrowolnie ustalają w zawartej umowie cywilno-prawnej.

Czynsz wolny nie obowiązuje obligatoryjnie najemców lokali mieszkalnych, bądź socjalnych i kształtowany jest w zależności od woli obydwu stron - wynajmującego i najemcy^[9].

Osoby rozwiedzione zajmujące lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego uzyskanego w trakcie trwania małżeństwa zachowują tytuł prawny do zajmowanego lokalu chyba, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzygnął o uprawnieniach do lokalu tylko jednej ze stron. Przy braku rozstrzygnięcia sądu, oboje byli małżonkowie mają prawo do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Jeżeli posiadają rozstrzygnięcia określające sposób korzystania z lokalu, mogą ubiegać się o dodatek mieszkaniowy na pokrycie wydatków ponoszonych na tę część lokalu. W razie braku rozstrzygnięcia o sposobie korzystania z lokalu, uprawnionym do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy będzie jeden z małżonków, przy czym przy ustalaniu uprawnienia do dodatku należy uwzględniać ponoszone wydatki za całe mieszkanie, wszystkich członków gospodarstwa domowego zamieszkałych w lokalu i ich dochody.

Zgodnie z art. 63a noweli z dnia 21 sierpnia 1997 roku^[10] o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz
o zmianie ustawy - prawo spółdzielcze, osoby, które do chwili śmierci najemcy lokalu sprawowały nad nim opiekę na podstawie umowy zawartej z najemcą przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 roku, są najemcami lokalu z mocy prawa, poszerzając krąg osób bliskich najemcy. W tej sytuacji osoby te, legitymujące się tytułem prawnym do lokalu, spełniają jedną z trzech przesłanek warunkujących ubieganie się o dodatek mieszkaniowy, wyłączając osoby, które w chwili śmierci najemcy miały tytuł prawny do innego lokalu lub zrzekły się prawa wstąpienia w stosunek najmu.

Powyższy przepis wszedł w życie z dniem ogłoszenia, a zatem 23 września 1997 roku z mocą wsteczną tj. od 12 listopada 1994 roku.

Zgodnie z obowiązującymi zasadami techniki prawodawczej, przepisom ustaw nie nadaje się mocy wstecznej. Nie dotyczy to jednak przepisów, które stwarzają korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne.

W tym przypadku ustawodawca nadał moc wsteczną przepisowi dotyczącemu wstąpienia w stosunek najmu, osobom sprawującym opiekę na podstawie umowy zawartej z najemcą przed organem administracyjnym, gdyż przewiduje on korzystniejsze niż dotychczas rozwiązania sytuacji prawnej tych osób.

Dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego

 

Do stwierdzenia czy wnioskodawca spełnia drugi warunek istotnym jest ustalenie i rozstrzygnięcie trzech spraw:

•        z ilu osób składa się gospodarstwo domowe wnioskodawcy ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy,

•        w jakiej wysokości osoby wchodzące w skład gospodarstwa domowego osiągały dochód w minionych trzech miesiącach,

•        czy łączna wysokość tych dochodów przeliczona na jedną osobę nie przekroczyła najniższej emerytury i czy przekroczenie to nie jest wyższe od kwoty przyznanego dodatku.

Ustawa definiuje pojęcie „gospodarstwo domowe” jako gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące. Tym samym „gospodarstwo domowe” stanowią wszystkie osoby wspólnie zamieszkałe bez względu na stopień pokrewieństwa i wspólne czy oddzielne utrzymywanie się.

Zdaniem H. Kuleszy wspólne utrzymywanie się jest cechą gospodarstwa domowego^[11]. Pogląd ten nie wydaje się słuszny, gdyż uwzględnienie tego wymogu znacznie ograniczałoby zakres pojęcia „gospodarstwo domowe”. W praktyce zatem za członka gospodarstwa domowego uznaje się osobę wspólnie i faktycznie zamieszkującą z najemcą, nawet wtedy, gdy osoby te utrzymują się oddzielnie.

Na tle powyższej definicji powstała także wątpliwość, co należy rozumieć pod pojęciem „osoby stale razem zamieszkujące”. Czy pod pojęciem „stale” rozumie się osoby zameldowane na pobyt stały w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych^[12], czy też faktycznie zamieszkujące w lokalu. Istnieją bowiem przypadki fikcyjnych zameldowań w lokalu lub przebywania w nim osób nie zameldowanych.

W praktyce przyjmuje się, że definicję gospodarstwa domowego prowadzonego przez osoby stale razem zamieszkujące wypełniają obie przesłanki tj. zameldowanie na pobyt stały w lokalu oraz faktyczne w nim przebywanie. Tak właśnie orzekł w swoim wyroku z dnia 24 września 1996 roku Naczelny Sąd Administracyjny^[13].

Po ustaleniu z ilu osób składa się gospodarstwo domowe należy określić, jaki dochód w minionych trzech miesiącach poprzedzających datę założenia wniosku o dodatek mieszkaniowy osiągały poszczególne osoby wchodzące w skład gospodarstwa domowego.

Za „dochody” na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych
i dodatkach mieszkaniowych uważa się dochody z tytułów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych^[14].

Za dochód uważa się wszelkie przychody pomniejszone o koszty ich uzyskania, a katalog ich wymieniony jest w deklaracji o dochodach (załącznik 2).

Są to dochody z tytułu:

•        pracy i działalności gospodarczej, umów zlecenia lub o dzieło,

•        zasiłków pielęgnacyjnych, rodzinnych i wychowawczych oraz dodatków dla sierot zupełnych,

•        świadczeń otrzymanych z powodu odbywania przez członka gospodarstwa domowego służby wojskowej lub zastępczej,

•        środków za rozłąkę,

•        świadczeń wypłacanych załogom pływającym,

•        świadczeń z pomocy społecznej,

•        prowadzenia gospodarstwa rolnego,

•        alimentów, stypendiów, emerytur, rent w tym rent zagranicznych,

•        dywidend i innych periodycznie uzyskiwanych dochodów, zwłaszcza
  z najmu, dzierżawy, praw autorskich lub wykonywania wolnych zawodów,

•        oszacowanych przez wnioskodawcę dochodów z ryczałtu ewidencjonowanego i karty podatkowej.

Jednakże rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1997 r.^[15] zmieniło rozporządzenie z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych^[16] ustalając, że nie wlicza się do dochodów dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej.

Zmiany te są korzystne dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, które niekiedy są zmuszone do korzystania z jednorazowych zapomóg, a od tej pory nie muszą deklarować z tego powodu wyższych dochodów.

Przepis art. 40 ust. 2a znowelizowanej ustawy określa zasady ustalania dochodu osoby prowadzącej działalność gospodarczą.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, za dochód takiej osoby przyjmuje się kwotę podaną w oświadczeniu, jednak nie może to być kwota niższa niż kwota stanowiąca podstawę dla określenia wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą stanowi dochód bieżąco zadeklarowany przez te osoby, nie niższy jednak od kwoty odpowiadającej 60 % przeciętnego wynagrodzenia.

Ustawa z 17 grudnia 1998 roku^[17], od 1 stycznia 1999 r. wprowadza do ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nową definicję dochodu. I tak, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, a także ubezpieczenia chorobowe (określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych), chyba że zaliczono je już do kosztów uzyskania przychodów. Nie wlicza się do niego dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i w naturze z pomocy społecznej.

Za dochód osób prowadzących działalność gospodarczą przyjmuje się natomiast kwotę podaną w deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego (załącznik nr 2). Nie może to być jednak kwota niższa od kwoty zadeklarowanej przez tę osobę dla celów wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a gdy nie podlega ona temu ubezpieczeniu - nie mniejszą od najniższej podstawy wymiaru składek na to ubezpieczenie. Osoby nie podlegające ubezpieczeniu są to: osoby zatrudnione na pół etatu, emeryci, renciści, ubezpieczeni w Kasie Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych.

Dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego ustala się z kolei, biorąc pod uwagę powierzchnię gruntów w hektarach przeliczeniowych i przeciętny dochód z jednego hektara, ogłaszany przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w „Monitorze Polskim” na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym^[18].

Po wyliczeniu wszystkich dochodów (uzyskanych w pełnych trzech miesiącach poprzedzających datę złożenia wniosku) wszystkich osób
w gospodarstwie domowym, należy je zsumować, po czym:

•        podzielić przez liczbę osób w gospodarstwie, aby ustalić wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (z trzech miesięcy),

•        podzielić przez trzy, aby ustalić miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego.

Jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy niż 150 % ( w przypadku gospodarstwa jednoosobowego) lub 100 % (w przypadku gospodarstwa wieloosobowego) najniższej emerytury - dodatek mieszkaniowy nie przysługuje.

Ustawodawca dopuszcza jednak przekroczenie kryterium dochodu pod warunkiem, że kwota nadwyżki nie będzie wyższa od wysokości dodatku mieszkaniowego. Wówczas należny dodatek obniża się o kwotę nadwyżki.

Zgodnie z art. 41 ustawy - wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek, w wysokości:

15 % dochodów gospodarstwa - w gospodarstwie jednoosobowym

12 % dochodów gospodarstwa - w gospodarstwie 2-4 osobowym

10 % dochodów gospodarstwa - w gospodarstwie 5-osobowym
i większym

Zgodnie z nowelą ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych^[19] nie przyznaje się dodatku, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2 % najniższej emerytury. Dla przykładu: aktualnie najniższa emerytura wynosi 415 zł, a 2 % tej kwoty - 8,30 zł. Jeżeli więc dodatek wynosi mniej niż 8,30 zł, wówczas organ gminy wydaje decyzję odmowną. Ograniczenie to ma na celu wykluczenie wypłat bardzo niskich dodatków, nie mających ekonomicznego znaczenia.

W praktyce dochodziło bowiem do takich sytuacji, że przyznawano dodatek w wysokości kilkunastu lub kilku groszy, ponieważ ustawodawca nie określił dolnej granicy dodatku. Obecnie określona jest granica wysokości minimalnego dodatku, natomiast nie ma określenia górnej - maksymalnej wysokości dodatku.

Ustawodawca określa procentowy udział gospodarstwa domowego w wydatkach na zajmowany lokal mieszkalny, jednak nie przewiduje wydania decyzji odmownej w przypadku, gdy wnioskodawca określi w deklaracji o dochodach swój dochód jako zerowy.

Urząd Mieszkalnictwa prezentuje pogląd, iż w takim przypadku należy odmownie rozstrzygnąć sprawę o przyznanie dodatku mieszkaniowego, gdyż wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek. Przyznanie zatem dodatku w kwocie równej całkowitym wydatkom na utrzymanie zajmowanego lokalu jest sprzeczne z istotą i charakterem instytucji dodatków mieszkaniowych.

Zdaniem H. Kuleszy nie można przyznać dodatku mieszkaniowego, jeśli wnioskodawca oświadcza, że w ogóle nie ma dochodów. Konieczne jest
w tym przypadku oświadczenie z jakich źródeł wnioskodawca utrzymuje się (np. darowizny) i ile wynoszą jego rozporządzalne środki finansowe, których część musi przeznaczyć na opłacenie należności za mieszkanie.^[20]

Jednak po nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r., nie wlicza się niektórych świadczeń do dochodów. Są to: dodatki dla sierot zupełnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Tak więc osoba składająca deklarację o dochodach, ma dochody, ale nie wykazuje ich w deklaracji w przypadku ubiegania się
o przyznanie dodatku.

Wprawdzie z przepisu art. 41 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a wydatkami, które powinien ponosić wnioskodawca z uzyskiwanych dochodów członków gospodarstwa domowego, to nie wydaje się uzasadnionym odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego osobie, która nie posiada żadnych dochodów.

Taką interpretację przyjęły samorządy i przyznają dodatek wnioskodawcom, jeżeli osoby te spełniają pozostałe warunki.

 

Normatywna powierzchnia użytkowa

 

Osoba wnioskująca może otrzymać dodatek mieszkaniowy pod warunkiem, że zajmowane mieszkanie nie jest za duże w stosunku do liczby osób w gospodarstwie domowym.

Zgodnie z art. 42 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego wraz
z dopuszczalnym przekroczeniem o 30 % nie może być większa niż:

 

 

 

dla 1 osoby	-	35 m^2 + 30 %	=	45,50	m^2
dla 2 osób	-	40 m^2 + 30 %	=	52,00	m^2
dla 3 osób	-	45 m^2 + 30 %	=	58,00	m^2
dla 4 osób	-	55 m^2 + 30 %	=	71,50	m^2
dla 5 osób	-	65 m^2 + 30 %	=	84,50	m^2
dla 6 osób i więcej	-	70 m^2 + 30 %	=	91,00	m^2

Powyższe normy podwyższa się o 10 m², jeżeli w lokalu mieszka osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim. Dotyczy to tylko osób niepełnosprawnych poruszającym się na wózku inwalidzkim.

W powyższej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę wniesioną na decyzję organu II instancji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego rodzinie, która zajmuje lokal przekraczający powierzchnię normatywną
o więcej niż 30 % ze względu na zamieszkiwanie w lokalu osoby niepełnosprawnej poruszającej się o kulach.

Sąd uznał, że art. 42 ust. 3 dopuszcza zwiększenie normatywnej powierzchni użytkowej o dodatkowe 10 % w przypadku, gdy w gospodarstwie domowym znajduje się osoba poruszająca się na wózku inwalidzkim. Przepis ten jest jednoznacznie sprecyzowany i nie dotyczy innych osób niepełnosprawnych w tym poruszających się o kulach^[21].

Zgodnie z art. 42 ust. 2 właścicielowi domu jednorodzinnego dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko wtedy, gdy powierzchnia użytkowa tego domu nie przekracza 70 m².

Znowelizowane przepisy zrównały uprawnienia gospodarstw domowych zajmujących lokale mieszkalne w domach wielorodzinnych z gospodarstwami w domach jednorodzinnych przez zastosowanie identycznych normatywnych powierzchni w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. W tej sytuacji właściciele domów jednorodzinnych mogą ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na tych samych zasadach, co najemcy lokali mieszkalnych.

Jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej określonej w ustawie, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między faktycznymi wydatkami ponoszonymi na ten lokal, a kwotą wynikającą z procentowego udziału gospodarstwa w wydatkach na zajmowany lokal mieszkalny.

Zgodnie z art. 42 ustęp 4 ustawy, wydatki na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu oblicza się dzieląc wydatki na zajmowany lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię użytkową lokalu.

Art. 42 ustawy po nowelizacji uległ poważnym przeobrażeniom^[22]. Obecnie nie ma sztywnej obliczeniowej granicy dla mieszkania zajmowanego przez 6 i więcej osób, tak jak to było przed zmianą. Jeżeli mamy do czynienia z mieszkaniem o powierzchni przekraczającej 70 m² i to mieszkanie zajmowane jest przez więcej niż 6 osób, to dla każdej kolejnej osoby zwiększa się powierzchnię użytkową o 5 m².

Nowelizacją dokonano też podziału na budynki wybudowane po 1945 r. i przed końcem tego roku. Dodatku nie otrzyma ten, kto zajmuje mieszkanie o powierzchni przekraczającej 30 % w budynku wybudowanym po 1945 r. i przekraczającej 50 % w budynku sprzed końca 1945 r.

Czyli powierzchnia normatywna dla budynków wybudowanych przed końcem 1945 r. wynosi:

dla 1 osoby	-	35 m^2 + 50 %	=	52,50	m^2
dla 2 osób	-	40 m^2 + 50 %	=	60,00	m^2
dla 3 osób	-	45 m^2 + 50 %	=	67,50	m^2
dla 4 osób	-	55 m^2 + 50 %	=	82,50	m^2
dla 5 osób	-	65 m^2 + 50 %	=	97,50	m^2
dla 6 osób	-	70 m^2 + 50 %	=	105,00	m^2
dla 7 osób	-	75 m^2 + 50 %	=	112,50	m^2 itd.

Normy powierzchni użytkowej podwyższa się (tak jak przed nowelizacją) o 10 m² jeżeli w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r.^[23] podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków:

1. 1)     w gospodarstwach domowych najemców - czynsz regulowany oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą,

2. 2)     w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych - opłaty eksploatacyjne, opłaty za energię, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów,

3. 3)     w gospodarstwach domowych właścicieli lokali mieszkalnych - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu oraz opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, za windę i antenę zbiorczą,

4. 4)     w gospodarstwach domowych właścicieli domów jednorodzinnych - opłaty za wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz energię cieplną.

Nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r., która miała miejsce w dniu 4 marca 1997 r. w rozporządzeniu zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych^[24], polegała na uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uznania za wydatek w gospodarstwach domowych właścicieli lokali mieszkalnych - zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Sprawa dotyczy właścicieli lokali, którzy notarialnie kupili je od gminy lub Skarbu Państwa. Nie płacą oni czynszu, lecz jedynie pokrywają koszty zarządu nieruchomością wspólną. Uwzględnienie ich przy obliczaniu wysokości dodatku spowoduje jego podwyższenie.

Po nowelizacji ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w myśl art. 42 ust. 5a, wysokość wydatków przyjętych dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego w wypadku spółdzielczego prawa do lokalu i prawa do domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów Prawa spółdzielczego (ustawa z dnia 16 września 1982 roku)^[25] oraz domów jednorodzinnych i lokali nie wchodzących do mieszkaniowego zasobu gminy, nie może być wyższa od wydatków za lokale liczonych według stawki bazowej czynszu regulowanego.

W przypadku, gdy właściciel zajmuje tylko część lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, uwzględnia się jedynie wydatki przypadające na tę część lokalu (domu).

Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek na ten cel uznaje się równowartość 7 kilowatogodzin energii elektrycznej według taryfy całodobowej dla gospodarstw domowych na 1 m² normatywnej powierzchni użytkowej. Jeżeli natomiast lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek na ten cel uznaje się równowartość 30 kilowatogodzin energii elektrycznej według taryfy całodobowej dla gospodarstw domowych na każdego członka gospodarstwa.

Wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od wysokości wydatków na mieszkanie, od wysokości dochodów i liczby osób w gospodarstwie domowym.

 

^[1] Dz. U. Nr 105, poz. 509

^[2] Został on wprowadzony przepisami dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343

^[3] Najem tych lokali regulowany jest przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. Nr 86, poz. 433

Przed wejściem w życie tej ustawy, najemcy lokali mieszkalnych będących w dyspozycji w/wym. Ministrów, nie mogli korzystać z dodatku mieszkaniowego.

^[4] Dz. U. Nr 40, poz. 230 z późniejszymi zmianami

^[5] Dz. U. Nr 36, poz. 153

^[6] Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późniejszymi zmianami

^[7] A. Mączyński, A. Proksa „Nowe prawo lokalowe z komentarzem” Kraków, 1994 r. s. 61

^[8] B. Sygit, R. Politowicz „Dodatki mieszkaniowe - poradnik” Bydgoszcz 1995 r. s. 14

 

^[9] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dn. 23.10.1995 r. sygn. K4/95 - OTK 1995/2/11. Utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu została ogłoszona w obwieszczeniu Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.05.1996 r. Dz. U. Nr 56, poz. 257

^[10] Dz. U. Nr 111, poz. 723

^[11] H. Kulesza „Ustalanie dodatków mieszkaniowych” Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej. Warszawa 1994 r. s. 5

^[12] Dz. U. Nr 32, poz. 74

^[13] Wyrok NSA z dnia 24.09.1996 r. Sygn. SA/Gd 337/95 nie publ.

 

^[14] Dz. U. Nr 119, poz. 570

^[15] Dz. U. Nr 79, poz. 487

^[16] Dz. U. Nr 119, poz. 570

^[17] Dz. U. Nr 162, poz. 1119

^[18] Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 z późniejszymi zmianami

^[19] Dz. U. Nr 111, poz. 723

^[20] H. Kulesza, T. Biliński „Czynsze i dodatki mieszkaniowe” Warszawa - Zielona Góra 1995 r. s. 53

^[21] Wyrok NSA z dn. 8.09.1995 r. Sygn. I SA 556/95 nie publikowany

^[22] Wiktor E. Łyszczak, Tadeusz Biliński „Aktualne prawo mieszkaniowe” Warszawa - Zielona Góra, listopad 1997 rok, s. 267

^[23] Dz. U. Nr 119, poz. 570

^[24] Dz. U. Nr 24, poz. 121

^[25] Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 z późniejszymi zmianami

---