NAUKA ADMINISTRACJI
Wykład 11 - 05.01.2007r
ORGANY O KOMPETENCJACH OGÓLNYCH I SPECJALNYCH
Tworzenie organów o kompetencjach ogólnych i specjalnych jest odzwierciedleniem tej antynomii o której była mowa (stanowi odzwierciedlenie uniwersalizacji i specjalizacji).
Od połowy XIX w obserwuje się rozbudowę organizacji administracji publicznej. Początkowo uważano, że istnieje pięć resortów klasycznych:
• spraw zagranicznych
• spraw wojskowych
• skarbowości
• wymiaru sprawiedliwości
• spraw wewnętrznych.
Resort spraw wewnętrznych ulegał dalszemu podziałowi na resorty:
• oświaty
• zdrowia
• pomocy społecznej
• kultury
• gospodarki
Zjawisko tworzenia urzędów centralnych bądź agencji specjalnych (pozarządowych).
Rozrost organów o kompetencjach specjalnych tłumaczy się różnymi przyczynami:
• zwiększeniem zakresu zadań administracji publicznej (w szczególności gdy dominowała ideologia państwa socjalistycznego),
• względy racjonalności, wymogi fachowości
Istnienie organów wyspecjalizowanych przynosi pewne korzyści. Ma strony dodatnie polegające na podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, na większej wydajności pracy, ale z drugiej strony ujawniają się pewne wady:
• duże rozczłonkowanie aparatu administracji
• wzrost liczby urzędników
• wzrost kosztów
• godzi to w jedność funkcjonowania aparatu administracji
• prowadzi do braku harmonizacji działań
• rodzi potrzebę powołania odrębnych organów koordynujących. Powstają tendencje tworzenia organów, których kompetencje mają charakter kompleksowy:
- generalne - osiągają potrzebną specjalizację w drodze wewnętrznego podziału pracy w ramach urzędu (np.: rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent, wojewoda - koncepcja zespolenia)
- specjalne - mają w zakresie działania jeden lub dwa zadania, są wąsko zakreślone (np.: organy administracji wojskowej, skarbowej, górniczej, morskiej, celnej).
Potrzeba operatywnego działania, podejmowania szybkich decyzji, wąskiej specjalizacji technicznej, wynika z tego, że organy nie mogą funkcjonować dobrze w ramach podstawowego podziału terytorialnego.
ORGANY CENTRALNE I TERENOWE
Podział ten jest wynikiem szczeblowej budowy aparatu administracji publicznej. Liczba szczebli w aparacie państwowym jest różna:
• wynika z podziału terytorialnego
• wynika z zakresu i rodzaju zadań
Wyjątkowo może się zdarzyć, że organ centralny nie ma agend terenowych (np.: minister spraw zagranicznych).
Często mamy do czynienia ze strukturą dwuszczeblową, a niekiedy trójszczeblową (np.: Komenda Główna Policji, Komenda Wojewódzka Policji, Komenda Powiatowa Policji).
Podział zadań między organy terenowe
Jeśli aparat terenowy składa się z wielu szczebli, to na ogół zostaje wydzielony szczebel główny i tak w ramach organu samorządu terytorialnego szczeblem głównym jest szczebel gminny.
Dzieląc kompetencje pomiędzy organy terenowe należy kierować się zasadą subsydialności, która głosi, że kompetencje należy lokować na tym szczeblu, który znajduje się najbliżej obywatela. Ulokowanie kompetencji na tym szczeblu nie wymaga uzasadnienia. Natomiast przeniesienie zadań i kompetencji na wyższy szczebel wymaga uzasadnienia zakresem i charakterem tego zadania, względami ekonomicznymi.
Pewne decyzje zastrzega się dla organów centralnych - sprawy powinny być załatwiane jednolicie w skali całego kraju. Niekiedy potrzebni są fachowcy jakimi dysponuje jedynie szczebel centralny.
Na szczeblu centralnym zamieszcza się sprawy ewidencji i decyzji wydawanych w sprawach wyjątkowych. Rozmieszczając kompetencje pomiędzy poszczególne szczeble aparatu trzeba rozważyć sprawy dotyczące większej jednostki terytorialnej czy ściśle lokalnych (np.: prowadzenie szkół podstawowych).
Z problematyką szczeblowej budowy wiąże się próba podziału terytorialnego - podyktowany jest myślą wprowadzeniem ładu i porządku do działalności ludzkiej na pewnej przestrzeni. Przesłankami tworzenia podziału terytorialnego zajmuje się też nauka administracji - z punktu widzenia racjonalności tego podziału, a także ze względu na następstwa i skutki podziału terytorialnego. Skutkiem jest wytworzenie się sieci ośrodków gospodarczych, kulturowych, socjalnych, usługowych. Wytwarza się też odpowiednia sieć komunikacyjna, informacyjna. Podział terytorialny determinuje tzw. właściwość miejscową i funkcjonalną.
ORGANY O SKŁADZIE OBYWATELSKIM, SPOŁECZNYM I ZAWODOWYM.
Organy o składzie obywatelskim, społecznym są na ogół powoływane w drodze wyboru, natomiast organy o składzie zawodowym bardzo często tworzone są w drodze mianowania, nominacji.
Uważa się, że do organów o charakterze społecznym powinny należeć przede wszystkim czynności typu rządzenia, określania zadań długofalowych, wskazywanie celów, środków form realizacji zadań. Organy o charakterze społecznym wykonują też funkcje kontrolne (rady gminy, rady powiatu, sejmiki wojewódzkie - organy stanowiące i kontrolne)
Do organów o składzie zawodowym powinno należeć przede wszystkim realizowanie zadań ustalonych przez organy społeczne. Do organów o składzie zawodowym należy działanie konkretne, bardziej operatywne, o charakterze technicznym.
INDYWIDUALNE STANOWISKO PRACY
Stanowisko pracy jest najmniejszym ogniwem każdej struktury organizacyjnej. Na konstrukcję stanowiska pracy składają się trzy podstawowe elementy pracy:
1. określenie zadań i obowiązków
2. określenie uprawnień
3. określenie odpowiedzialności
Za najważniejsze uznaje się określenie zadań i obowiązków, ponieważ uzasadnia potrzebę utworzenia i istnienia stanowiska pracy. Pomiędzy tymi elementami powinna istnieć harmonia, spójność, co oznacza, że uprawnienia i odpowiedzialność powinny być adekwatne do rozmiaru i charakteru zadań.
Zadania na stanowisku pracy - istnieje koncepcja, że zadanie na stanowisku pracy powinny być formułowane wg pewnych zasad:
1. przystosowalności - na danym stanowisku pracy należy gromadzić takie zadania i w takim wymiarze, aby mógł im podołać przeciętny pracownik o przeciętnych kwalifikacjach. Nie należy absorbować pracowników merytorycznych czynnościami, do wykonania których wiedza specjalistyczna nie jest potrzebna.
2. należytej szczegółowości - stopień szczegółowości wykonywania zadań i obowiązków nie powinien być nadmierny, powinien być taki sam aby umożliwić rozgraniczenie zakresu działania tego stanowiska i stanowisk bezpośrednio sąsiadujących.
3. mierników - trzeba określić kryteria oceny wykonania pracy oraz kryteria oceny samego pracownika. Na ogół ocenia się:
• kwalifikacje
• wydajność pracy
• jakość pracy jako solidność i staranność
• pomysłowość i inicjatywa
• łatwość uczenia się
• odpowiedzialność
• obowiązkowość i zdyscyplinowanie
• opanowanie
• koleżeńskość
Przy ocenie pracownika stosowana jest skala od 1 do 6 przy czym 1 i 2 są negatywne. Ocenę przeciętną oblicza się ocen negatywnych i pozytywnych.
4. proporcjonalnej wagi powierzonych zadań - w wykazie zadań i obowiązków należy określić wagę i znaczenie każdego z zadań.
5. równomierności bodźców i nacisków - sugeruje aby zadania i mierniki ich wykonania były określane w miarę możliwości z jednakową precyzją. W przeciwnym razie będziemy mieli do czynienia ze zjawiskiem wypierania (np.: problem ogólny przez problem bardziej konkretny)
6. funkcji organicznych - nazywamy taką funkcję, którą łatwiej wykonać na tym stanowisku niż na jakimkolwiek innym.
7. wywodliwości - zadania istniejące w opisie stanowiska pracy należy wyprowadzać z zadań nadrzędnych, obciążających całą jednostkę organizacyjną.
8. racjonalnej reszty - w opisie stanowiska pracy należy unikać wprowadzania rubryki inne zlecone zadania, w miarę możliwości można wprowadzić ją, ale tylko do opisu jednego stanowiska pracy.
9. automatycznego zastępstwa nieobecnych - w wykazie zadań każdego stanowiska pracy powinna znaleźć się wzmianka na temat konieczności opanowania problematyki stanowiska sąsiedniego.
JAWNOŚĆ DZIAŁANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Jawność oznacza stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji organów władzy publicznej, a także podmiotów, które wykonują funkcje władzy publicznej. Jest to stan wglądu w sprawy własne (indywidualne), ale także w sprawy społeczne, lokalne, regionalne oraz ogólnopaństwowe.
Informacja jest to forma działania organów administracji. Na ogół informacje łączymy z oświadczeniem wiedzy urzędnika czy podmiotu administrującego. Oświadczenie dotyczy określenia stanu faktycznego lub stanu prawnego. W prawie polskim zasada jawności została wyraźnie określona po raz pierwszy w Kodeksie Postępowania Administracyjnego i nazwano ją zasadą jawności proceduralnej. W szerszym wymiarze poza administracją zasada ta znalazła podstawy w Konstytucji z 1997r (art.61) - stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto obowiązek informowania obciąża wszystkie osoby i jednostki organizacyjne o ile wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym (samorządy) lub majątkiem skarbu państwa.
Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych. To prawo obejmuje możliwość rejestracji dźwięku i obrazu.
Ograniczenie obywatelskiego prawa do informacji może nastąpić wyłącznie w drodze ustawowej z powodów określonych w Konstytucji (ze względu na ochronę praw i wolności innych osób lub podmiotów gospodarczych bądź ze względu na ochronę porządku publicznego bądź ze względów bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Konkretyzacja obywatelskiego prawa do informacji nastąpiła w ustawie z 2001r o dostępie do informacji publicznej. Ustawa przyznała prawo dostępu do informacji każdemu, co więcej od osoby, która wykonuje to prawo nie wolno żądać wykazania, że posiada jakiś interes prawny lub faktyczny posiadania informacji.
Prawo do informacji publicznej obejmuje niezwłoczne uzyskanie informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Obowiązek udzielenia tej informacji mają:
• organy władzy publicznej,
• organy administracji rządowej, samorządowej, samorządów gospodarczych i zawodowych,
• organizacje związkowe,
• organizacje pracodawców
• partie polityczne.
Udostępnieniu podlegają informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, informacje o statusie organizacji i konstytucjach, a także o majątku posiadanym przez podmioty zobowiązane do udzielania informacji.
Udostępnianiu podlegają informacje o tzw. danych publicznych:
• treści rozstrzygnięć administracyjnych,
• stanowiskach w sprawach publicznych,
• o stanie państwa i innych samorządów,
• o trybie działania władz publicznych,
• o trybie przyjmowania i załatwiania spraw,
• o kolejności załatwiania spraw.
Udostępnianie informacji publicznych następuje w różnych formach (ogłaszanie informacji w biuletynie informacji publicznej).
Inna formą udostępniania informacji jest wstęp na posiedzenia organów kolegialnych, wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, udostępnienie na wniosek (powinien mieć formę pisemną).
Informacja powinna być udostępniona niezwłocznie nie później w ciągu czternastu dni od złożenia wniosku. Z ważnych względów może być udostępniona po upływie czternastu dniu, jednak w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące. Udostępnienie informacji powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (jeśli nie może to nastąpić, to trzeba powiadomić o przyczynach wnioskodawcę).
W zasadzie informacja powinna być udostępniona bezpłatnie, jednak w szczególnych okolicznościach mogą być ustalone opłaty.
Odmowa udzielenia informacji wymaga wydania decyzji. Od tej decyzji można się odwołać w ciągu czternastu dni. Decyzja odmowna powinna zawierać uzasadnienie. Jeśli w wyniku odwołania również została utrzymana decyzja odmowna, można złożyć skargę do Sądu Administracyjnego albo do sądu powszechnego, w zależności od przyczyny odmowy udostępnienia informacji.
Prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego ze względu na prawo do prywatności, prawa do tajemnic (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna).
1