Suwerenność współczesnego państwa
Ważnym tematem w debacie publicznej dotyczącej integracji Polski ze strukturami europejskimi stała się kwestią suwerenności narodowej. Po pierwsze, suwerenność jest podstawowym atrybutem państwa. Po drugie, przez ostatnie trzysta lat Polska raczej mało skutecznie zabiegała o zachowanie niepodległości.
Suwerenność można rozumieć jako wyłączną zdolność państwa do samookreślenia prawnego, a także do samoograniczenia. Władza jest niezależna, nie podlega żadnej innej władzy w stosunkach międzynarodowych. Państwo występuje jako równorzędne z innymi podmiotami prawa międzynarodowego.
Suwerenność państwa jest bezpośrednio związana ze współzależnością międzynarodową. Współzależność ta jest efektem i przejawem rozwoju stosunków międzynarodowych. Pojawiają się nowe współzależności związane m.in. z rozwojem międzynarodowej integracji regionalnej. Suwerenność państwa, kraju, narodu ulega więc coraz głębszemu uwikłaniu. Występują zagrożenia: militarne, zatrucie środowiska naturalnego, terroryzm, wstrzymanie dostaw surowców, nierównomierny rozwój gospodarczy. Z tego względu suwerenność państwa nigdy nie miała i nie może mieć charakteru absolutnego.
Suwerenność jest jedna, niepodzielna, niezbywalna, nie podlega przedawnieniu i należy do narodu. Prawo międzynarodowe uznaje prawo narodów do samostanowienia. Nie jest ono pochodne, ale istnieje jako prawo pierwotne, nie pochodzące z żadnego nadania.
Państwo narodowe jest układem instytucji, który posiada tylko jemu właściwe interesy, odmienne od partykularnych interesów wchodzących w jego skład elementów. Autonomia wewnętrzna państwa zależy od jego zdolności łączenia interesów prywatnych w interes ogólny. Pozwala to sformułować twierdzenie, że:
Państwo jest mocne wtedy, kiedy jego instytucje umożliwiają uzgadnianie i przetwarzanie interesów partykularnych w interes publiczny; tj., kiedy, w dłuższym horyzoncie czasu, ostateczny rezultat zachodzących w nim procesów politycznych różni się od preferencji któregokolwiek, pojedynczego elementu składowego.
Takie państwo jest zdolne zachować autonomię tak wobec interesów zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Kiedy państwo nie jest w stanie opanować partykularyzmu interesów grupowych, jego suwerenność jest ograniczona od wewnątrz. Kiedy zaś nie jest ono w stanie uchronić swej samodzielności politycznej przed naciskami mocarstw ościennych, wtedy jego suwerenność ograniczona jest od zewnątrz. Warto jednak zwrócić uwagę, że te dwa ograniczenia suwerenności wzajemnie na siebie wpływają: słabość wewnętrzna państwa zachęca sąsiadów do ingerowania w jego wewnętrzne sprawy; a z kolei mocarstwo, które pragnie uzależnić od siebie inne państwo przede wszystkim dążyć będzie do jego wewnętrznego rozbicia i osłabienia.
Na poziomie otoczenia zewnętrznego, kwestią podstawową są reguły gry obowiązujące (zawsze warunkowo) w stosunkach między państwami. Pojawiają się zinstytucjonalizowane mechanizmy nadzoru i dochodzenia racji, tj. względnie autonomiczne instytucje ponadpaństwowe. Trwałość i skuteczność tych mechanizmów wymaga, by nakładały one ograniczenia w sposób mniej więcej równy na wszystkie państwa.
Prawo międzynarodowe w coraz większym stopniu wkracza w sprawy wewnętrzne poszczególnych państw. Lecz państwo państwu, pod tym względem, nierówne.
Wyjątek stanowi tu UE, bo stosunki między dużymi i małymi państwami przyjmują tu postać względnie symetryczną. Tym niemniej, pojawia się pytanie, czy warunkiem zachowania przez Unię tego rodzaju stosunków wewnętrznych nie jest obecność w polityce europejskiej amerykańskiego hegemona? Inaczej mówiąc, czy warunkiem koniecznym integracji nie jest przyjęcie przez Europę roli amerykańskiego protektoratu? Opinia ta, choć sformułowana w sposób przesadny, wydaje się nie pozbawiona podstaw.
Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność państwa narodowego
Ograniczenie suwerenności państwa jako konsekwencja umów międzynarodowych nie jest zasadniczo kwestionowane. Współcześnie trudno mówić o pełnej, całkowitej suwerenności państw. Dotyczy to w pierwszym rzędzie suwerenności zewnętrznej. Państwa są do tego stopnia powiązane wzajemnie i uzależnione politycznie, gospodarczo, militarnie, kulturalnie, że żadne z nich nie może powiedzieć, iż jest całkowicie niezależne od pozostałych. Bardzo znaczne ograniczenia suwerenności państwowej tak zewnętrznej, jak i wewnętrznej wiążą się z przynależnością państw do międzynarodowych struktur integracji gospodarczej i politycznej. W świetle zachodzących procesów globalizacyjnych zwłaszcza koncepcje pełnej niezależności gospodarczej (autarkii) wydają się obecnie nie do utrzymania. Nieznaną do tej pory rolę odgrywają międzynarodowe koncerny. Za przedsiębiorstwo polskie uważa się natomiast każde przedsiębiorstwo założone według polskiego prawa niezależnie od kraju pochodzenia kapitału i miejsca odpływu zysków. Wskazuje się również na niemożność rozwiązania wielu problemów i sprostania współzawodnictwu gospodarczemu między państwami bez zacieśnienia współpracy ponadpaństwowej.
Proces integracji europejskiej nie ogranicza się do bliskiej współpracy między rządami. Wprowadza on ścisłą współpracę między państwami, na różnych poziomach - centralnym i lokalnym; oraz w różnych sferach ich funkcjonowania; między instytucjami publicznymi i bezpośrednio między społeczeństwami poprzez stowarzyszenia i organizacje pozarządowe, nie mówiąc o współpracy między organizacjami gospodarczymi, bo w tej dziedzinie integracja posunęła się najdalej.
Stopień złożoności tego układu wymaga minimum koordynacji narzuconej centralnie, stąd rola instytucji europejskich. Zarazem, członkami UE są państwa narodowe, co powoduje, że w ustroju Unii konieczne są płaszczyzny artykulacji suwerennych interesów tych państw. Jak w przypadku każdej organizacji, najtrudniejszą kwestią do rozwiązania jest opozycja między interesami całości i części składowych. Istnienie procedur i aktów prawnych, składających się na dorobek wspólnoty, powoduje, że suwerenność państw-członków jest ograniczona przez konieczność dostosowania ustroju wewnętrznego do tego dorobku, oraz stałego brania pod uwagę stanowisk i interesów innych rządów i UE jako całości.
Działanie w warunkach zintegrowanej Europy zmusza państwo narodowe do delegacji części tradycyjnych uprawnień w dwóch kierunkach:
Podporządkowania się w wielu ważnych sprawach, a przede wszystkim w kwestiach gospodarczych, decyzjom instytucji ponadnarodowej, jaką jest Unia, przy czym stopień tego podporządkowania wzrósł wraz z pełnym wprowadzeniem wspólnej waluty - euro;
Umocnienie samorządu lokalnego oraz przekazania znacznego zakresu kompetencji, które były dotąd w gestii rządu centralnego na poziom regionów (warunek konieczny przeniesienia procesów integracyjnych z poziomu rządów na poziom społeczeństwa).
Integracja europejska nie pociąga za sobą likwidacji państwa narodowego, by je zastąpić inną konstrukcją - jest to ewolucja, dzięki której państwo narodowe zostaje uwikłane w układ zależności formalnych ograniczających z różnych stron jego swobodę działania; dzięki niej staje się ono częścią bardziej złożonego systemu organizacji.
Samo w sobie, zjawisko to nie jest ani złe, ani dobre - ograniczenia są elementem niezbędnym funkcjonowania każdej instytucji. Obawa o suwerenność ma uzasadnienie wtedy, kiedy państwo przekazuje na szczebel ponadnarodowy, bądź szczebel regionu, tak szeroki zakres uprawnień, że pozbawia się możliwości zaspokojenia ważnych potrzeb społecznych skazując się na pełną marginalizację. Dotychczas jednak państwa zazdrośnie strzegą swoich uprawnień wobec zakusów Brukseli, a większość krajów europejskich raczej charakteryzuje nadmierny stopień centralizacji decyzji, niż jej niedobór.
Trzeba zauważyć, że decyzja o staraniu się o członkostwo w UE stanowi wybór cywilizacyjny i jest to jedyny wybór, który w istniejących warunkach daje Polsce szanse awansu polityczno-gospodarczego i kulturalnego.
Suwerenność państwa a członkostwo w UE: wymiar wewnętrzny
Polska musi przystosować swoje instytucje do wymogów Unii. Jest to dla niej najważniejsze, obok utrzymania wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, zadanie. Konieczność przejęcia wzorów ustrojowych wypracowanych przez inne państwa może stworzyć wrażenie, że integracja odbywa się kosztem suwerenności państwowej. Nie zawsze zresztą narzucenie rozwiązań ustrojowych przez otoczenie zewnętrzne skutkuje trwałym ograniczeniem suwerenności. Wejście Polski do UE stabilizuje i umacnia jej pozycję w Europie.
Kwestią zasadniczą jest, czy elity polityczne RP zdołają wdrożyć rozwiązania ustrojowe zapewniające większą wewnętrzną suwerenność naszego państwa, tj. czy stworzą warunki zapewniające autonomię państwa wobec sfery interesów prywatnych.
Sprywatyzowanie państwa przez układy nieformalne stanowi większe zagrożenie suwerenności naszego kraju, niż uzależnienie wynikające z członkostwa w strukturach zintegrowanej Europy.
Właściwą droga do umocnienie zewnętrznej suwerenności państwa jest zwiększenie wewnętrznej sprawności struktur ustrojowych.
Suwerenność państwa a członkostwo w UE: wymiar zewnętrzny
Polska leży między zintegrowaną Europą i pasem niepodległych państw oddzielających ją od Rosji. Interes suwerenności zewnętrznej RP był różnie formułowany. Na ogół przyjmuje się, iż składa się nań:
Kontynuacja procesu integracji europejskiej i udział w nim przez umocnienie pozycji RP w NATO i uzyskanie członkostwa w UE,
Przeciwdziałanie nowym podziałom w Europie, co też zakłada współpracę i pomoc w tworzeniu podstaw gospodarki rynkowej i demokratycznego państwa na Ukrainie i Białorusi i innych krajach sąsiadujących z nami;
Aktywizacja współpracy europejskiej na osi Północ-Południe.
Realizując te cele, Polska zmienia okoliczności geopolityczne, które stanowiły główne zagrożenia dla jej suwerennego bytu.
Strategicznym interesem RP jest awans gospodarczo-polityczny całego regionu środkowowschodniej Europy i przesuniecie punktu ciężkości w układzie europejskim na Wschód.
Wyzwania, które stoją przed Polską są wielorakie. Podstawowym jest problem wyboru cywilizacyjnego i tutaj ocena musi być jednoznaczna: opcja pro-europejska i pro-atlantycka jest najbardziej sensowną. Niesie to określone skutki dla organizacji państwa - rezygnacje z części uprawnień na rzecz układu ponadnarodowego oraz na rzecz regionów i samorządów lokalnych; a także dla otoczenia zewnętrznego Polski. Polska znajdzie się w otoczeniu uznającym jedynie polityczne rozwiązywanie konfliktów, które wyklucza zdobycze terytorialne jako cel polityki państwa. Wąski interes narodowy musi być uzupełniony o perspektywę kontynentalną.
Suwerenność państwa a samodzielna polityka zagraniczna
Suwerenność oznacza zdolność dokonania wyboru ze względu na interes własny, ale nie całkowita swobodę wyboru, bo taka sytuacja rzadko, o ile w ogóle, występuje.
Suwerenność może być ujmowana w kategoriach definicyjnych, wtedy dany kraj posiada suwerenność, lub jej nie posiada; lub w kategoriach typu idealnego, a wtedy staje się cechą stopniowalną. Na przykład, tradycyjnie rozumiane pojecie strefy wpływu zakłada częściowe ograniczenie suwerenności: dane państwo podlega kontroli innego państwa w zakresie polityki zagranicznej i obronnej, posiadając swobodę w polityce wewnętrznej i gospodarczej. Był to między innymi przypadek Finlandii przed 1989 rokiem.
Kwestią istotna dla poruszanego tu tematu jest, czy samo wejście do jakiegokolwiek sojuszu obronnego, a tym bardziej do Unii Europejskiej, nie prowadzi do ograniczenie suwerenności, bo część decyzji dotyczących bezpieczeństwa kraju i polityki zagranicznej jest tu delegowanych na szczebel ponadnarodowy. Bez wątpienia, taka sytuacja wystąpiła w przypadku Paktu Warszawskiego, kiedy to zależność państw satelickich od ZSRR nie pozwalała sensownie mówić o suwerenności, ani w polityce zewnętrznej, ani wewnętrznej.
Przypadek np. NATO jest odmienny. Członkostwo w Sojuszu, a także sposób uczestniczenia w nim są przedmiotem suwerennej decyzji rządów. Nikt nikogo nie zmuszał do wstąpienia do NATO.
Stopień ograniczenia suwerenności państw uczestniczących w instytucjach ponadnarodowych zależy, po pierwsze, od ich sprawności i skuteczności wewnętrznych rozwiązań ustrojowych; a po drugie, od siły i zakresu dominacji jednego z uczestników instytucji nad pozostałymi.
Suwerenne państwo w instytucjach ponadnarodowych
Instytucje ponadnarodowe zmieniają warunki realizacji interesów państw członkowskich, zmuszają je do brania pod uwagę przy decydowaniu o kierunkach polityki interesów instytucji jako całości, oraz interesów poszczególnych partnerów, lecz nie zwalniają ich z obowiązku formułowania własnych interesów i tworzenia polityki, której celem jest realizacja tych interesów.
Przynależność do instytucji ponadnarodowych wpływa na rodzaj czynników branych pod uwagę przy kalkulacji skutków decyzji, tworzy nowy układ odniesienia, lecz nie zwalnia państwa od obowiązku tworzenia własnej polityki wobec obszarów, w których uwikłane są jego strategiczne interesy. Jeżeli jakieś państwo nie jest w stanie sformułować samodzielnej polityki wobec takiego obszaru, to albo nie jest suwerenne, albo jego klasa polityczna uległa umysłowej demencji.
Z powyższego wynika, że wchodząc do ponadnarodowej instytucji, państwo - kierując się dobrze skalkulowanym interesem własnym - zmienia układ zewnętrzny swego funkcjonowania. Albowiem akt ten wyraża zgodę na podporządkowanie się - w zamian za określone korzyści stąd płynące - formalnym regułom gry będącym podstawą współdziałania między państwami oraz, w przypadku ich złamania, na podporządkowanie się ustalonym sankcjom. Przynależność do instytucji ponadnarodowych wpływa więc na formy realizacji interesów narodowych, lecz nie zmienia w sposób zasadniczy natury tych interesów, a przede wszystkim nie zwalnia rządu z obowiązku artykułowania interesów narodowych w kwestiach strategii.
Czy Polskę stać jest na suwerenną politykę?
Polska znalazła się obecnie w sytuacji, która określić można przy pomocy atrybutów:
Jej ustrój wewnętrzny zakłada słabość instytucji władzy i pociąga za sobą zagrożenie brakiem wewnętrznej stabilności politycznej;
Polska jest wciąż częścią niestabilnej części Europy, a graniczy od wschodu z obszarem o b. wysokim poziomie niestabilności, a zatem problem szeroko rozumianego bezpieczeństwa jawi się jako jeden z naczelnych priorytetów;
Gospodarka polska jest zacofana w porównaniu z gospodarką krajów zachodnioeuropejskich, stąd, przyspieszony rozwój gospodarczy staje się drugim, podstawowym priorytetem.
Ta sytuacja określa najogólniej charakter strategii, jaką polska klasa polityczna powinna wypracować i wdrożyć w życie. Podstawą tej strategii jest stworzenie mocnych podstaw instytucjonalnych dla państwa i gospodarki.
Nie tylko nie podjęto dotąd wysiłku na rzecz wzmocnienia instytucji polityczno-gospodarczych, lecz wręcz przeciwnie - instytucje te ulegają stałej erozji. Polityka wobec wschodnich sąsiadów Polski jest niezdecydowana i niekonsekwentna. Wzrost gospodarczy jest faktem, lecz nie jest on wsparty przez długofalowy wysiłek na rzecz rozbudowy infrastruktury materialnej, przede wszystkim komunikacyjnej; ani na rzecz rozwoju kapitału ludzkiego Polski, przede wszystkim przez rozwój oświaty i nauki. Kolejne rządy III RP nie były w stanie stworzyć i realizować spójnej wizji strategicznego rozwoju kraju.
Warunkiem racjonalnego wykorzystania przez państwo swej suwerenności jest zdolność do wypracowania i realizacji własnej strategii skierowanej na zwiększenie jego potencjału polityczno-gospodarczego i kulturalnego. Co jest niezbędne, aby stan ten osiągnąć? Po pierwsze, klasa rządząca musi mieć realistyczną koncepcje strategicznych celów. Po drugie, musi posiadać wiedzę o tym, jak je osiągnąć. Po trzecie, musi ona dysponować zasobami materialnymi i organizacyjnymi, niezbędnymi do ich realizacji oraz mieć wolę ich użycia.
Otoczenie międzynarodowe Polski jest inne od tego, z którym wiążą się nasze doświadczenia historyczne. W wyniku procesów integracyjnych w Europie i współpracy transatlantyckiej, z jednej strony, oraz rozpadu ZSRR - z drugiej, zmieniło się międzynarodowe położenie Polski. Procesy rozwoju gospodarczego we współczesnym świecie doprowadziły do daleko idącej autonomizacji sfery gospodarczej w stosunku do polityki prowadzonej na szczeblu państw narodowych. Coraz więcej spraw pojawiających się na poziomie państw wymaga, dla swego rozwiązania, współpracy między rządami całego kontynentu, a nawet świata. Stąd, ponad poziomem państw narodowych, tworzą się struktury ponadnarodowe, które w sposób istotny zmieniają warunki ich funkcjonowania.
Otoczenie międzynarodowe, zmieniając swój charakter, zmienia również reguły rządzące grą między narodami. W mniejszym stopniu liczy się siła militarna, tania prymitywna siła robocza i scentralizowany - zdolny do mobilizowania wysiłku narodowego na osiągnięciu jednego celu - rząd. Coraz bardziej liczy się sprawność struktur organizacyjnych zdolnych do jednoczesnego realizowania wielu celów, wysoko kwalifikowana siła robocza niezbędna do ich uruchomienia i kierowania nimi, wysoki poziom zaplecza analitycznego we wszystkich sferach działania systemu instytucji publicznych, konieczny dla optymalnego wykorzystania możliwości, jakie otwierają się przed krajem. Zmieniają się, zatem całkowicie warunki realizacji zasady narodowej suwerenności.
Obecnie w większym stopniu niż obawa przed utratą suwerenności, występuje obawa przed pozostawaniem poza obrębem ugrupowań międzynarodowych, gdyż taka „izolacja” może grozić całkowitą utratą suwerenności czy wręcz utratą niepodległości.