~A. Kuś (tekst: T. Sieniow)
II SWOBODA PRZEPŁYWU OSÓB
Swoboda ta ma zasadnicze znaczenie dla wzrostu tożsamości europejskiej wśród obywateli UE. Prawo do swobodnego poruszania i przemieszczania się na terytorium państw członkowskich jest podstawowym uprawnieniem przysługującym obywatelom Unii. Zakres swobody osób należy rozumieć rozpatrywać w dynamicznej perspektywie historycznej. Obejmuje ona przede wszystkim traktatową regulację swobody przepływu pracowników migrujących wraz z powiązanymi z nią swobodami świadczenia usług i prowadzenia działalności gospodarczej. Beneficjentami swobody nie są już tylko pracownicy migrujący i osoby aktywne gospodarczo, lecz także studenci, emeryci, inni obywatele państw członkowskich oraz członkowie ich rodzin. Obywatelstwo nie gra roli.
Podstawy prawne.
Zapewnienie swobody przepływu osób na rynku wewnętrznym UE, jako cel państw członkowskich, znajduje odzwierciedlenie w preambułach TFUE oraz TUE. Swoboda przepływu osób jest wkomponowana w potrzebę zapewnienia wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i w swym najważniejszym znaczeniu jest związana z obywatelstwem UE i tworzeniem coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Podstawa ogólnej kompetencji Unii do regulowania przepływu osób są mniej lub bardziej szczegółowe postanowienia TFUE. W sensie gospodarczym najważniejszymi z nich są art.. 4 ust. 1 a i b TFUE (rynek wewnętrzny i polityka społeczna). W szerszym kontekście warto dodać art. 4 ust. 1 j (przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) oraz art. 20 ust. 2 a TFUE (prawa obywateli UE).
Szczegóły traktatowej regulacji swobody przepływu osób zawarte w postanowieniach dotyczących:
Swobody przepływu pracowników;
Swobody przedsiębiorczości;
Swobody przepływu usług;
Praw obywateli UE;
Przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Karta Praw Podstawowych UE w brzmieniu ustalonym 13.12.2007 r. również zawiera postanowienie gwarantujące swobodę przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich obywatelom UE. Przewiduje możliwość jej rozszerzenia na obywateli państw trzecich legalnie przebywających na terytorium któregoś z państw członkowskich.
Poważne konsekwencje maja traktaty akcesyjne zawarte z nowymi państwami członkowskimi. Postanowienia przejściowe z traktatów o przystąpieniu z 16 kwietnia 2003 r. dotyczących Czech, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier oraz z 25 kwietnia 2005 r. dotyczących Bułgarii i Rumunii przewidywały, że w okresie pierwszych 2 lat, „stare” państwa członkowskie miały prawo utrzymać wymóg uzyskiwania pozwolenia na pracę pracowników z „nowych” państw członkowskich.
Najważniejszymi aktami prawa pochodnego UE w zakresie swobody przypływu osób są:
Rozporządzenie Rady – EWG – w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty;
Dyrektywa WE w sprawie prawa obywateli Unii członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium innych p. członkowskich;
Schengen Acquis; w zakresie dotyczącym przemieszczania się bez kontroli granicznych po terytorium strefy Schengen obywateli UE oraz wjazdu i pobytu na terytorium UE obywateli państw trzecich.
Równe traktowanie.
Podstawowym zobowiązaniem państw członkowskich w odniesieniu do osób posiadających status obywatela UE jest obowiązek równego traktowania (zakaz dyskryminacji). PE i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji. Zasada równości i zakaz dyskryminacji, mimo występujących w literaturze przedmiotu rozróżnień, są w orzecznictwie TS traktowane jako pojęcia wymiennie stosowane.
Zasada równego traktowania oznacza zakaz bezpośredniej i pośredniej dyskryminacji jednostek korzystających ze swobody przepływu osób. Punktem odniesienia jest w tym wypadku status obywateli państwa przyjmującego. Zakaz dyskryminacji obejmuje wszystkie aspekty swobody i ma charakter bezwarunkowy w całym zakresie praw i przywilejów, zapewniając obywatelom UE ochronę przed odmiennym podejściem lub nakładaniem dodatkowych wymogów. Co do zasady oznacza to, że obywatele innych państw członkowskich powinni cieszyć się automatycznie takimi samymi przywilejami, które przyznane są obywatelom państw członkowskich i nie wolno wobec nich stosować środków którymi państwo nie obciąża własnych obywateli.
Zakres podmiotowy.
Obywatele państw członkowskich UE.
Kwestia obywatelstwa UE zaczęła mieć znaczenie dla swobodnego przepływu osób dopiero w momencie utworzenia UE (traktat z Maastricht). Jednak ze względu na jej fundamentalne znaczenie i stosunkowo łatwe korzystanie z tego statusu przez obywateli państw członkowskich celowe jej wymienianie obywateli UE jako podstawowych beneficjentów swobody. O charakterze obywatelstwa UE rozstrzyga TFUE, stanowiąc, że obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego, a obywatelstwo to uzupełnia obywatelstwo krajowe nie zastępując go. Ma charakter zależny i uzupełniający.
Prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa członkowskiego UE jest podstawowym uprawnieniem zagwarantowanym obywatelom Unii. Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu wyrosło ze swobody przepływu pracowników migrujących, której zakres TS stopniowo poszerzał o inne kategorie osób. Zakres prawa obejmuje: wyjazd z państwa ojczystego, wjazd na terytorium inne państwa członkowskiego, prawo do krótkookresowego przebywania lub zamieszkania w nim na stałe, a także prawo swobodnego przemieszczania się po terytorium danego państwa.
Prawa obywateli i członków ich rodzin do przemieszczania się i pobytu na terytorium Unii reguluje dyrektywa 2004/38. Paszport lu7b dowód tożsamości – ważność posiadania. Warunkiem pozostawania na terytorium danego państwa przyjmującego przez okres dłuższy niż 3 miesiące jest spełnienie jednej z przesłanek:
Zatrudnienie lub samo zatrudnienie na terytorium państwa przyjmującego;
Posiadanie przez obywatela Unii i członków jego rodziny wystarczających środków oraz posiadanie ubezpieczenia chorobowego obejmującego państwo przyjmujące;
Podjęcie studiów w państwie przyjmującym pod warunkiem posiadania środków na studia i ubezpieczenia chorobowego.
Prawo to jest bezpośrednio skuteczne i przysługuje również członkom rodziny obywatela Unii spełniającego powyższe warunki nawet wtedy kiedy nie sa oni obywatelami państwa członkowskiego.
Zastosowanie prawa wspólnotowego przez TS, wtedy gdy:
Zainteresowany nie korzystał wprawdzie ze swobody przepływu osób, ale mógł się powołać na prawo wspólnotowe, gdyż płacił alimenty na rzecz byłej żony, która przeniosła się do innego państwa członkowskiego;
Dzieci, które jeszcze nie korzystały ze swobody przepływu osób, lecz mogłyby się powołać na uprawnienia wynikające ze statusu obywatela Unii z racji posiadania obywatelstwa innego państwa członkowskiego.
Obywatelstwo Unii wpłynęło także na prawa osób, które nie mogły do tej pory powoływać się na przepisy regulujące swobodę przepływu pracowników, gdyż nie były aktywne gospodarczo lub też były ekonomicznie niesamodzielne. Wobec tego na uprawnienia wynikające z obywatelstwa mogły powołać się: samotne matki bez uregulowanego pobytu w państwie przyjmującym, pensjonariusze Armii Zbawienia pobierający zasiłek socjalny, mimo że nie byli oni objęci ubezpieczeniem chorobowym i byli ciężarem dla pomocy społecznej. Ponadto zmieniła się także sytuacja studentów dyskryminowanych z powodu nakładanego na niego wyższego wpisowego czy odmowę wypłaty zasiłku z pomocy społecznej.
Pracownicy migrujący.
TFUE gwarantuje swobodę przepływu pracowników migrujących. Państwa członkowskiego nie zdefiniowały jednak pojęcia pracownika. Od samego początku TS podkreślał, że zdefiniowanie tego pojęcia nie może być pozostawione państwom członkowskim gdyż ma ono znaczenie wspólnotowe (unijne). Za wciąż obowiązującą przyjmuje się w związku z tym definicję pracownika, którą przyjął TS w sprawie Lawrie-Blum.
Z bogatego orzecznictwa TS wynika, że pojęcie pracownika należy rozumieć jak najszerzej. Jednym z podstawowych problemów stało się określenie wysokości wynagrodzenia, jakie musi otrzymywać osoba migrująca, aby przyjąć, że jest pracownikiem. W innych, TS poszedł o krok dalej i uznał za pracownika osobę, która w religijnej wspólnocie Bhagwan wykonywała pracę hydrauliczne i ogólne prace domowe w należących do wspólnoty pomieszczeniach oraz uczestniczyła w działalności handlowej wspólnoty. W zamian za swoja pracę nie otrzymywała wynagrodzenia, a wspólnota zapewniła jej wyżywienie i dach nad głową.
Zasadniczo cel podejmowania pracy nie ma znaczenia dla określenia czy osoba jest pracownikiem. Wystarczy, że praca ma charakter rzeczywisty i efektywny. Na podstawie dyrektywy 2004/38 obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracującego na własny rachunek w następujących okolicznościach:
Jest okresowo niezdolny do pracy w wyniku choroby lub wypadku;
Pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po okresie, zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy;
Pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po zakończeniu umowy o pracę na czas określony, obejmujący okres krótszy niż rok lub po okresie niezamierzonego bezrobocia przez pierwsze 12 miesięcy i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy (status pracownika nie dłużej niż przez 6 miesięcy);
Podejmuje kształcenie zawodowe. O ile obywatel Unii nie jest bezrobotny, zachowanie statusu pracownika wymaga aby kształcenie było związane z poprzednim zatrudnieniem.
Na przepisy dotyczące tej swobody mogą powoływać się również pracodawcy.
Osoby działające na zasadzie samo zatrudnienia.
Samo zatrudnienie w kontekście prawa UE oznacza rzeczywiste podjęcie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na podstawie regulacji innego państwa UE na czas nieokreślony. Jeśli działalność ta nie ma charakteru trwałego może zostać zakwalifikowana jako świadczenie usług. Mimo osobnej regulacji w traktacie przedsiębiorcy działający na zasadzie samo zatrudnienia mogą korzystać ze swobody przepływu osób na zasadach dotyczących pracowników migrujących. W pewnych obszarach można nawet zauważyć uprzywilejowanie przedsiębiorców względem pracowników najemnych.
TFUE gwarantuje, że przedsiębiorstwa unijne są traktowane jako osoby fizyczne mające obywatelstwo p. członkowskiego. UE chroni przed dyskryminacją osoby fizyczne korzystające z prawa przedsiębiorczości tak jak pracowników najemnych.
Emeryci i renciści.
Za objęciem emerytów i rencistów dobrodziejstwem swobody przepływu pracowników przemawiają logiczne argumenty. Skoro jednostka miała prawo podjąć zatrudnienie w państwie przyjmującym, nie można odmówić jej prawa pozostania na terytorium państwa, gdzie praca była świadczona. Oznacza to, że do kategorii tej należy zaliczyć emerytów lub rencistów, którzy uzyskali prawo do emerytury lub renty na terytorium p. przyjmującego. Świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego dostępne w innych państwach członkowskich dotyczą następujących kategorii osób:
Pracowników będących obywatelami p. członkowskiego UE, którzy są lub zostali ubezpieczeni zgodnie z przepisami danego państwa członkowskiego jak tez członków jego rodzin;
Emerytów lub rencistów będących obywatelami p. członkowskiego UE;
Obywateli państw trzecich, którzy sa ubezpieczeni zgodnie z przepisami danego p. członkowskiego;
Osób bez obywatelstwa oraz uchodźców jak również ich rodzin jeżeli pracują w UE i sa ubezpieczeni zgodnie z przepisami któregoś z p. członkowskich UE.
Obywatele UE maja prawo przejść na emeryturę w innym państwie członkowskim, a p. członkowskie w których pracownik odprowadzał składki emerytalne, proporcjonalnie dzielą odpowiedzialność za wypłacanie tej emerytury na podstawie okresów zatrudnienia.
Studenci.
Swoboda podjęcia przez obywateli p. członkowskich edukacji na terytorium UE musi być analizowana w kontekście traktatowej instytucji obywatelstwa UE oraz orzecznictwa TS. Linia w tym zakresie kształtowała się od lat 80 XX wieku. Zasadniczo sprawa przepływu osób wiązała się w tym przypadku z prawem dostępu do udogodnień wynikających z systemu opieki społecznej przewidzianych w prawie krajowym.
Początkowo trybunał ograniczał skutki finansowe, jakie szerokie otwarcie kształcenia na poziomie studiów mogło przynieść p. członkowskim. Wspólnoty uiszczania wpisowego i czesnego jeżeli nie uiszczali jego obywatele danego państwa. P. członkowskie wymagały od studentów z innych państw członkowskich posiadania wystarczających środków utrzymania w czasie studiów oraz wykupienia ubezpieczenia zdrowotnego. Podjęcie studiów przez obywateli innych państw UE mogło być uzależnione od posiadania wystarczających środków utrzymania w czasie studiów oraz wykupienia ubezpieczenia zdrowotnego.
Członkowie rodziny obywatela Unii/pracownika migrującego.
Rok 2004 – przyjęcie przez Radę UE dyrektywy w sprawie praw obywateli Unii. Wg niej obejmuje nie tylko obywateli pracujących (migrujących) ale także członków ich rodzin. Dwie kategorie członków rodziny obywatela wg dyrektywy:
Ci którzy muszą być przyjęci na terytorium p. członkowskiego UE;
Ci, którzy w stosunku do których od państwa oczekuje się ułatwienia wjazdu i pobytu na terytorium.
I grupa, gdzie do „członka rodziny obywatela UE” p. członkowskie są zobowiązane traktować:
Współmałżonka;
Partnera, z którym obywatel UE zawarł zarejestrowany związek partnerski;
Bezpośrednich zstępnych, którzy nie ukończyli 21. roku życia lub pozostają na utrzymaniu pracownika;
Bezpośrednich wstępnych pozostających na utrzymaniu pracownika.
Ułatwienie wjazdu i pobytu na terytorium p. przyjmującego, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym, dotyczy:
Wszelkich innych członków;
Partnera, z którym obywatel pozostaje w stały związku.
Prawo polskie nie pozostawia wątpliwości, że Polska nie uznaje równoważności między zarejestrowanym jednopłciowym związkiem partnerskim a małżeństwem.
Rozwód, unieważnienie małżeństwa lub ustanie zarejestrowanego związku partnerskiego nie prowadzi do utraty prawa pobytu przez członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z p. członkowskich, jeżeli:
Przed rozpoczęciem postępowania rozwodowego lub postępowania w sprawie unieważnienia lub ustaniem zarejestrowanego związku partnerskiego, małżeństwo lub zarejestrowany związek trwał co najmniej 3 lata, w tym jeden rok w przyjmującym państwie; lub
Na mocy porozumienia między współmałżonkami lub partnerami, lub decyzją sądu, współmałżonek lub partner, który nie jest obywatelem p. członkowskiego, sprawuje opiekę nad dziećmi obywatela Unii; lub
Istnieją szczególnie trudne okoliczności, np.: fakt bycia ofiara przemocy domowej w trakcie trwania małżeństwa lub zarejestrowanego związku partnerskiego; lub
Na mocy porozumienia między współmałżonkami lub partnerami, lub decyzją sądu, współmałżonek lub partner, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego, posiada prawo odwiedzin nieletniego dziecka, pod warunkiem że sąd wyznaczył odwiedziny musza odbywać się w przyjmującym państwie oraz tak długo jak to jest konieczne.
Przed nabyciem prawa stałego pobytu przez zainteresowane osoby ich prawo pobytu podlega wymogowi wykazania, że są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własnych rachunek, lub posiadający wystarczające środki dla siebie i członków ich rodziny, aby nie obciążać systemu pomocy społecznej w p. przyjmującym przez okres pobytu. Oraz sa objęci ogólnym ubezpieczeniem zdrowotnym w p. przyjmującym. Pojęcie współmałżonka nie obejmuje konkubenta.
Kategoria szczególnie chronioną w orzecznictwie TS stały się dzieci i ich opiekunowie prawni. Bez względu na obywatelstwo dzieciom w wieku szkolnym przysługuje ochrona ich praw pobytowych. Mają one również prawo do opieki ze strony członków rodziny, którzy zyskują w ten sposób zależne prawo pobytu na podstawie prawa do poszanowania życia rodzinnego. Prawo rodzica nie jest więc uzależnione od posiadania statusu pracownika migrującego czy też wystarczających środków finansowych, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej tego p. członkowskiego w okresie pobytu, oraz posiadania pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w tym państwie.
Rodzicom (opiekunom) obywatela UE przysługuje równoległe prawo przemieszczania się i pobytu na terytorium UE.
Niewątpliwie najpewniejszym sposobem uzyskania wtórnego prawa pobytu na terytorium UE przez obywateli państw trzecich jest zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem UE.
Status obywateli państw trzecich.
Zgodnie z art. 77 ust. 1 TFUE zniesienie kontroli osób na granicach wewnętrznych stosowane jest:
Niezależnie od obywatelstwa;
Przy zapewnieniu kontroli osób i skutecznego nadzoru przy przekraczaniu granic zewnętrznych;
Wraz ze stopniowym wprowadzaniem zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi.
Zniesieniu kontroli na granicach zewnętrznych ma tez służyć wspólna polityka w zakresie wiz i innych dokumentów uprawniających do krótkiego pobytu oraz przyjmowanie środków w celu określenia warunków swobodnego przemieszczania się obywateli państw trzecich , w krótkim okresie na terytorium Unii.
Rezydenci długoterminowi są szczególną grupą obywateli państw trzecich, którzy z racji długotrwałego legalnego pobytu „zasłużyli sobie” na uzyskanie prawa do pobytu stałego w jednym z p. członkowskich Unii. Podstawa zyskania statusu rezydenta: nieprzerwane i legalne zamieszkiwanie na terytorium p. członkowskiego przez okres 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku o nadanie takiego statusu.
Osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową to osoby które deklarują ucieczkę z kraju pochodzenia z obawy przed prześladowaniem ze względu na rasę, religie, narodowość, przekonania polityczne lub przynależność do określonej grupy społecznej.
Specjalną kategorią obywateli państw trzecich, których pobyt na terenie UE wynika z regulacji unijnych sa osoby którym został przyznany status uchodźcy lub ochrona uzupełniająca w jednym z p. członkowskich UE.
Uchodźcom p. członkowskie UE powinny zapewnić na zasadach równych ze swoimi obywatelami:
Prawo do łączenia rodziny;
Dostęp do edukacji;
Dostęp zakwaterowania;
Swobodę przemieszczania się na terytorium całego UE;
Możliwość uzyskania dokumentów potwierdzających zamieszkanie w państwie członkowskim oraz paszportów;
Prawa socjalno-ekonomiczne (prawo do pracy, dostępu do pomocy społecznej) gwarantujące integrację ze społeczeństwem państwa przyjmującego.