„Złote Weto” Skarbu Państwa

Ustawa o „złotym wecie” została uchwalona przez Sejm 3 czerwca 2005 r. Ustawa ta mówi o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Ustawa znajduje zastosowanie w stosunku do wybranej grupy spółek kapitałowych, określonych jako "spółki kapitałowe o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego", do czasu gdy Skarb Państwa pozostaje bezpośrednio lub pośrednio akcjonariuszem lub wspólnikiem w spółce.

Ustawie podlega 14 spółek: głównie z sektora paliwowo-energetycznego. Są tam m.in. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, Polskie Sieci Elektroenergetyczne, PKN, Kompania Węglowa, TP SA, PKP, PERN (zajmuje się przesyłem ropy), Naftoport.

Poza wyżej wymienionymi na liście strategicznych spółek znalazły się też:

• PGNiG-Przesył - zajmuje się transportem gazu;

• PSE-Operator - zabezpiecza sieci energetyczne;

• Bełchatów-Opole-Turów - największy producent energii elektrycznej;

• Południowy Koncern Energetyczny - drugi w kraju producent energii;

• Naftobazy - zarządzają rezerwami paliw;

• Grupa Lotos - drugi po Orlenie producent paliw.

Ustawa pozwala Ministerstwu na delegowanie do dwóch obserwatorów, którzy będą informować Skarb Państwa o strategicznych decyzjach, działaniach spółki, które następnie będą mogły być zaskarżone i zablokowane. Zdaniem Jacka Kołacza - autora artykułu „Jeszcze o „złotym wecie” Skarbu Państwa” do działań takich zalicza się:

• dokonanie rozporządzenia, zmiana przeznaczenia, bądź zaniechanie eksploatacji składnika mienia spółki o charakterze kwalifikowanym - to jest takim, który może być uznawany w świetle okoliczności za podstawowy z punktu widzenia prowadzonej przez nią działalności;

• dokonanie rzeczywistej zmiany profilu dotychczas prowadzonej działalności;

• rozwiązanie spółki, przeniesienie jej siedziby za granicę, dokonanie zmian przedmiotu przedsiębiorstwa spółki, dokonanie zbycia albo wydzierżawienia przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego;

• czynności, które będą stanowić istotne zagrożenie, bądź naruszenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.

Artykuł ten mówi także o tym, iż Ustawa o „złotym wecie” dokonuje rozgraniczenia stopnia zagrożenia, którego zaistnienie uzasadnia dokonanie ingerencji w działalność spółki.

Art. 2 tej ustawy mówi o tym, iż podstawą do wyrażenia sprzeciwu przez właściwego ministra jest już sam fakt zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że czynności, których dotyczy sprzeciw, godzą w jedno z wymienionych dóbr. Istniejące w danym wypadku okoliczności muszą, więc wskazywać, że w dużym stopniu prawdopodobne jest zaistnienie naruszenia porządku, bądź bezpieczeństwa publicznego w wypadku braku zawetowania dokonanej czynności. Natomiast Art. 3 tejże ustawy mówi o tym, iż dokonanie przez spółkę jednej ze wskazanych czynności będzie stanowić podstawę do podjęcia przez właściwego ministra działań władczych jedynie w przypadku bezpośredniego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Należy więc uznać, że niewystarczające do podjęcia określonych działań, jest nawet wysokie prawdopodobieństwo zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Rodzi to pewne problemy szczególnie w przypadku, gdy trudne będzie rozgraniczenie zakresu stosowania normy art. 2 i 3 ustawy, gdyż mogą zaistnieć sytuacje, w których dane zachowanie będzie jednocześnie spełniać postulat art. 2 i 3 ustawy.

W swoim artykule Jacek Kołacz wiele uwagi poświęca samemu charakterowi ustawy. Uważa On iż publiczno lub też prywatnoprawny charakter „złotego weta” budzi wiele kontrowersji. Sam fakt powiązania kompetencji ministra z posiadaniem przez Skarb Państwa statusu wspólnika w danej spółce poddaje w wątpliwość zgodność z wyrażoną w art. 20 Kodeksu Spółek Handlowych zasadę równouprawnienia wspólników.

„Złota akcja” rozumiana jest jako akcja, z którą związane są zupełnie nieproporcjonalne w stosunku do udziału w kapitale spółki przywileje(jest to zagadnienie związane ze statusem właścicielskim) oraz szczególnego uprawniania przysługującego państwu w ramach wykonywania kompetencji należących do domeny imperium.

Z drugiej jednak strony przyznanie właściwemu ministrowi kompetencji do wykonywania omawianych uprawnień nie mogło być powodowane chęcią szczególnego uprzywilejowania Skarbu Państwa jako wspólnika, która to preferencja mogłaby do prowadzić do naruszenia zależności pomiędzy wniesionym do spółki kapitałem i - co za tym idzie - również ponoszonym ryzykiem jej niepowodzenia, a możliwością wpływu na jej działalność i czerpanie z tej działalności korzyści. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne zarówno z zasadami równouprawnienia wspólników jak i z orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który wskazał, iż względy wyłącznie ekonomiczne nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia do naruszenia podstawowych swobód traktatowych, w tym swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości.

Jak pisze autor artykułu mylnym wydaje się więc powiązanie uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu ze statusem wspólnika. Dla potwierdzenia swej wypowiedzi przytacza uzasadnienie wyroku NSA z 24 lutego 1995 r., w którym napisano, iż nie trzeba być właścicielem aby wykonywać kompetencje władcze - wystarczy do tego ustawowe określenie takowych kompetencji. Jest więc w pełni dopuszczalne wprowadzenie ograniczeń swobody działalności gospodarczej, a do takich należy ustawa o „złotym wecie”, o ile zachowane są podstawowe wymogi wynikające z art. 22 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 20 konstytucji.

W artykule Jacek Kołacz przytacza również wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie przeciwko Republice Federalnej Niemiec jako kolejny etap kształtowania się linii orzeczniczej Trybunału w przedmiocie dopuszczalności wykonywania przez państwa członkowskie specjalnych uprawnień w spółkach.

Dalej Wziąć z artykułu, kawałek o Volkswagen

Problematycznym pozostaje, więc fakt istnienia w Polskiej ustawie powiązania szczególnych uprawnień podmiotu publicznego z posiadaniem przez niego jakiegokolwiek udziału w danej spółce. Istnienie takiego łącznika może w pewnych przypadkach sugerować, że omawiane szczególne uprawnienia podmiotu publicznego mają chociaż po części charakter prywatnoprawny. Powszechnie przyjmuje się jednak, iż wskazane uprawnienia wywodzą się ze sfery publicznej. Dlatego też ewentualne postępowania sądowe zaskarżające weto odbywałyby się na płaszczyźnie administracyjno-prawnej, ewentualnie odszkodowawczej. Jednakże istnieją również głosy, które mówią, iż prywatnoprawne, a więc wywodzące się z posiadania statusu wspólnika uzasadnienie również jest słuszne. W związku z tym do zaskarżenia wniesionego sprzeciwu można by zastosować prawo prywatne, a w szczególności kodeks cywilny.

Jacek Kołacz zwrócił również uwagę na art. 10 ustawy, który pełni funkcję gwarancyjną, polegającą na zapewnieniu, że Skarb Państwa, nie będzie próbował w drodze ustawy uzyskać wpływu na nowe spółki poprzez uzyskanie statusu ich wspólnika. Z jedne strony rozwiązanie to wydaje się słuszne, z drugiej jednak niesie ze sobą spore ryzyko, związane z faktem, iż wspomniany artykuł ustawy o złotym wecie nie wprowadza rozróżnienia na spółki, w których Skarb Państwa był wspólnikiem w momencie wejścia ustawy i takie, w których status ten uzyskał dopiero po jej wejściu. Zdaniem Jacka Kołacza należałoby więc uznać, że ograniczenie o którym mowa w art. 10 ma zastosowanie do wszystkich spółek, które spełniają ustawowe przesłanki wykonywania w nich szczególnych uprawnień. Realnym staje się więc zarzut, iż SP będzie chciał utrzymać c najmniej pewien udział, który umożliwi mu wykonywanie specjalnych uprawnień, co jak zdaniem Trybunału może prowadzić do zniechęcenia potencjalnych udziałowców do inwestowania w spółki.

Ostatnią rzeczą na jaką Jacek Kołacz zwrócił uwagę w swym artykule jest status prawny obserwatorów. Istnieje pytanie, jaki status w spółce posiada obserwator, a w szczególności, czy jest on organem spółki. Zdanie co do tego są podzielone. Jedni uważają, iż obserwator nie jest organem spółki, natomiast drudzy uznają obserwatora za prawie-organ spółki.

Wydaje się, że charakteru obserwatorów nie można porównać z rolą jaką pełnią w strukturze spółki organy „klasyczne”. Po pierwsze dlatego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, że uprawnienie ministra do ustanowienia obserwatora ma charakter wyłącznie fakultatywny, a więc nie jest on nieodzowny. Po drugie - zgodnie z ogólną definicją - organem jest pewna struktura organizacyjna występująca w ramach osoby prawnej, do której przypisany jest określony zespół praw i obowiązków i która posiada zdolność działania wywierającego ten skutek, że jego efekty występują bezpośrednio w sferze danej osoby prawnej i uznane są za jej własną aktywność.

Z przepisów regulujących uprawnienia obserwatora jasno wynika, że uprawnienia te skupiają się wyłącznie na pełnieniu funkcji kontrolnej wobec działalności spółki nie zaś na czynnościach należących do sfery prowadzenia jej spraw czy reprezentacji. Należy jednak podkreślić fakt, iż podmiotem dla którego pracuje obserwator jest właściwy minister oraz, że pensja obserwatora wypłacana jest z budżetu państwa.

Trzecim argumentem, który przemawia za tym, iż obserwator nie jest organem spółki jest dosłowne brzmienie samej ustawy, która mówi iż: spółka informuje obserwatora o dokonaniu czynności prawnej niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dokonania tej czynności. Jako, iż spółka działa poprzez swoje organy, przyjęcie założenia, iż obserwator posiada status organu ograniczałoby się to stwierdzenia, iż pewne organu spółki informują inny organ, w tym wypadku obserwatora, o dokonaniu wskazanych czynności.

O czym warto jeszcze wspomnieć jest fakt, iż na podstawie art.. 5 ust. 1 ustawy dopuszczone jest ustanowienie w danej spółce jednego bądź dwóch obserwatorów. Nie ma natomiast mowy o tym jakie czynności powinien wykonywać obserwator, poza ogólnym stwierdzeniem w rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 stycznia 2006, z godnie z którym obserwatorzy zobowiązani są współpracować ze sobą przy wykonywaniu określonych w tym rozporządzeniu obowiązków, z zastrzeżeniem, że raporty i analizy dokonują samodzielnie.

Analizując powyższe argumenty zasadnym wydaje się stwierdzenie, iż obserwatorzy nie są organem osoby prawej w znaczeniu jaki nadaje temu terminowi art. 38 k.c., a co najwyżej wyodrębnioną strukturą o charakterze częściowo zbliżonym do organu, która charakteryzuje się własną specyfiką. Obserwatorzy pełnią więc jedynie funkcję kontrolną, związaną z wynikającą z prawa publicznego koniecznością zapewnienia dodatkowego nadzoru nad spółką, powodowaną profilem jej działalności. A żeby nadzór ten mógł być efektywnie wykonywany przez właściwego ministra, niezbędny jest stały dostęp do informacji, który gwarantują obserwatorzy.

---