J. Auleytner
POLITYKA SPOŁECZNA
SPIS ROZDZIAŁÓW Przedmowa do wydania III.................................................................................... 17
I. TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ
1. Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa................. 21
2. Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej .................... 61
3. Polityka społeczna w programach lat okupacji (1939 - 1945) .................... 92
4. Doktryny polityki społecznej ...................................................................... 99
5. Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne...............................................107
6. Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna...............152
7. Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne.................................................169
8. Doktryna socjalna Kościoła katolickiego i prawosławnego........................192
9. Katolicyzm społeczny w Polsce..................................................................211
lO.Ekorozwój ...................................................................................................231
II. PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
11.Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki
społecznej ....................................................................................................245
12.1nstytucje europejskiej polityki społecznej .................................................272
13.Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej .....................................306
14.Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej..................................404
15. Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej................421
ló.Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej............................................463
17.Zakończenie- prognoza polskiej polityki społecznej..................................481
SPIS TREŚCI
Przedmowa do wydania III.................................................................................... 17
I. TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ
1. Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa.................. 21
1.1 Geneza polityki społecznej................................................................. 21
1.2. Nauka wobec konfliktu kapitał - praca.............................................. 22
1.3. Pojęcie polityka społeczna w Polsce do II wojny światowej ............. 23
1.4. Pojęcie polityka społeczna w Polsce powojennej .............................. 28
1.5. Polityka społeczna w latach stalinizmu.............................................. 31
1.6. Nauka o polityce społecznej po 1957................................................. 32
1.7. Nauka o polityce społecznej po 1989................................................. 38
1.8. M. Weber i jego krytyka nauk społecznych ....................................... 42
1.9. Odpowiedź aksjologów...................................................................... 45
1.10. Zwolennicy kompromisu naukowego ................................................ 47
1.11. Polityka społeczna w systemie nauk .................................................. 49
1.12. Prekursorzy w nauce o polityce społecznej........................................ 53
1.13. Podsumowanie ................................................................................... 59
2. Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej...................... 61
2.1. Kwestia socjalna jako swoisty koszt postępu..................................... 61
2.2. Naukowa tradycja pojęcia kwestia społeczna .................................... 62
2.2.1. Ewolucjonizm kwestii socjalnej .................................................. 62
2.2.2. Teoria asymetrii ........................................................................... 63
2.2.3. Teoria nierówności....................................................................... 64
2.2.4. Teoria sprzeczności społecznych ................................................. 67
2.2.5. Teoria zawodności ładu społecznego........................................... 68
2.3. Wymiary kwestii społecznej .............................................................. 71
2.3.1. Wymiar lokalny ........................................................................... 71
2.3.2. Wymiar narodowy ....................................................................... 73
2.3.3. Wymiar globalny ......................................................................... 76
2.4. Polska kwestia społeczna w XX wieku.............................................. 78
2.4.1. Dualne pojmowanie kwestii społecznej ....................................... 78
2.4.2. Brak historii polityki społecznej .................................................. 79
2.4.3. Podejście podmiotowe do kwestii społecznej .............................. 80
2.4.4. Podejście przedmiotowe do kwestii społecznej ........................... 83
2.5. Próba zdefiniowania kwestii społecznej ............................................ 86
2.6. Podsumowanie ................................................................................... 89
3. Polityka społeczna w programach lat okupacji (1939-1944) ....................... 92
3.1. W poszukiwaniu nowego ładu ........................................................... 92
3.2. Koncepcje socjalistyczne (nie komunistyczne).................................. 92
3.3. Koncepcje narodowe.......................................................................... 94
3.4. Koncepcje chadeckie.......................................................................... 96
3.5. Koncepcje agrarne.............................................................................. 97
Doktryny polityki społecznej ....................................................................... 99
4.1. Doktryny polityki społecznej jako problem badawczy ...................... 99
4.2. Funkcje doktryn polityki społecznej ..................................................103
4.3. Niektóre metodologiczne problemy
doktryn polityki społecznej................................................................107
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne ................................................110
5.1. Założenia i nurty ................................................................................110
5.2. Brytyjski model liberalnej polityki społecznej państwa ....................115
5.2.1. Ewolucja socjalnej roli państwa...................................................115
5.2.2. Edukacja jako sposób odnawiania życiowych szans ...................117
5.3. Niemiecki model socjalnej gospodarki rynkowej ..............................120
5.3.1. Sytuacja powojenna - w poszukiwaniu nowego ładu ..................120
5.3.2. Zasady socjalnej gospodarki rynkowej ........................................122
5.3.3. Socjalna gospodarka rynkowa w praktyce...................................124
5.3.4. Zasada pluralizmu w polityce społecznej ....................................126
5.4 Społeczny empiryzm państwa polskiego lat 1918-1939 .....................130
5.4.1. Spór o czas pracy .........................................................................130
5.4.2. Przykłady walk parlamentarnych o kształt ustaw socjalnych ......131
5.4.3. Sanacja wobec polityki społecznej ..............................................133
5.4.4. Empiryczne kształtowanie polityki społecznej ............................134
5. 5. Empiryzm W. Zawadzkiego..............................................................136
5. 6. Paternalizm A. Heydla ......................................................................140
5. 7. Demokratyzacja polityki społecznej F. Zweiga ................................142
5. 8. Antyegalitaryzm w Polsce socjalizmu realnego................................145
5. 9. Biurokratyzacja współczesnej polityki społecznej państwa..............145
5.10. Podsumowanie ..................................................................................151
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna................152
6.1. Wartości w myśli narodowej ..............................................................152
6.2. Kwestie społeczne S. Głąbińskiego (1913r.) .....................................153
6.3. Kwestia robotnicza R. Dmowskiego..................................................155
6.4. Agraryzm............................................................................................156
6.5. Konserwatyzm....................................................................................159
6.5.1. Kwestie definicyjne .....................................................................159
6.5.2. Zasady konserwatyzmu................................................................160
6.5.3. Diagnoza sytuacji.........................................................................161
6.5.4. Program działań socjalnych .........................................................163
7. Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne.......................................................169
7.1. Socjalizm utopijny .............................................................................169
7.2. Anarchizm..........................................................................................170
7.3 Socjalizm bezpaństwowy E. Abramowskiego ....................................171
7.4. Marksizm ...........................................................................................173
7.5. Spór o podmiotowość związków zawodowych
w socjalizmie państwowym...............................................................174
7.5.1. Anarchosyndykalizm ...................................................................175
7.5.2. Postulat upaństwowienia związków zawodowych ......................176
7.5.3. Platforma leninowska...................................................................177
7.6. Socjalizacja kapitalizmu E. Heimanna...............................................178
7.7. Reformizm Z. Daszyńskiej -Gol ińskiej...............................................182
7.8. Socjalizm gminny K. Krzeczkowskiego ............................................185
7.9. Humanizacja polityki społecznej J. Hochfelda ..................................187
7.10. Trzecia droga A. Giddensa.................................................................189
8. Doktryna socjalna Kościoła katolickiego i prawosławnego.........................192
8.1. Natura teologiczna .............................................................................192
8.2. Wymiary nauki społecznej Kościoła katolickiego.............................193
8.3. Metodologia nauki społecznej............................................................193
8.4. Związek nauki społecznej z innymi naukami ....................................193
8.5. Przedmiot nauki społecznej................................................................194
8.6. Początki katolicyzmu społecznego ....................................................194
8.7. Pierwsze encykliki społeczne.............................................................195
8.8. Katolicki personalizm społeczny .......................................................198
8.9. Encykliki II Soboru Watykańskiego ..................................................199
8.10. Encykliki posoborowe........................................................................201
8.11. Zasady nauki społecznej Kościoła .....................................................204
8.12. Rezonans doktryny socjalnej Kościoła katolickiego..........................206
8.13. Doktryna społeczna prawosławia........................................................207
9. Katolicyzm społeczny w Polsce...................................................................211
9.1. Okres I-lata 1832-1864.....................................................................211
9.2. Okres II - lata 1865-1918 ...................................................................212
9.3. Okres III - lata 1918-1939..................................................................214
9.3.1. Podmiotowość robotników ..........................................................214
9.3.2. Proletaryzm..................................................................................216
9.3.3. Etyka pracy ..................................................................................217
9.3.4. Akcja Katolicka ...........................................................................217
9.3.5. Podsumowanie .............................................................................218
9.4. Okres powojenny - Kościół jako aksjologiczny podmiot
polityki społecznej ..............................................................................219
9.4.1. Czas pracy....................................................................................220
9.4.2. Kodeks pracy ...............................................................................221
9.4.3. Sprawy robotnicze .......................................................................221
9.4.4. Mechanizmy demoralizacji społecznej ........................................223
9.4.5. Demografia i rodzina w memoriałach Episkopatu.......................224
9.4.6. Koncepcje nowego ładu społecznego ..........................................228
9.4.7. S. Wyszyński wobec „Solidarności"............................................229
10. Ekorozwój ..................................................................................................231
10.1. Ekorozwój - rozwój zrównoważony..................................................231
10.2. Kierunek ewolucji kwestii społecznej................................................232
10.3. Zieloni jako przykład nowego ruchu socjopolitycznego....................233
10.3.1. Propozycje rozwiązań ................................................................237
10.4. Zieloni w Polsce................................................................................240
II. PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
Uwagi wstępne ......................................................................................................243
11. Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej
polityki społecznej .....................................................................................245
11.1. Rada Gospodarczo-Społeczna ONZ ................................................248
11.2. Międzynarodowa Organizacja Pracy - ILO.....................................249
11.3. Organizacja Narodów Zjednoczonych
do Spraw Wyżywienia i Rolnictwa - FAO......................................252
11.4. Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw
Oświaty, Nauki i Kultury - UNESCO.............................................254
11.5. Światowa Organizacja Zdrowia - WHO..........................................256
11.6. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju - IBRD ..................259
11.7. Międzynarodowy Fundusz Walutowy - EMF ..................................260
11.8. Fundusz Narodów Zjednoczonych Pomocy Dzieciom
-UNICEF........................................................................................260
11.9. Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju - UNDP...............264
11.10. Centrum Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich
-Habitat...........................................................................................265
11.11. Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców -UNHCR ........................................................................................265
11.12. Międzynarodowy Program ONZ ds. Kontroli Narkotyków -UNDCP.........................................................................................267
11.13. Światowy Program Żywnościowy - WFP .......................................267
11.14. Instytut Narodów Zjednoczonych
dla Szkolenia i Badań - UNITAR ...................................................268
11.15. Fundusz Narodów Zjednoczonych
ds. Działalności Populacyjnej -UNFPA.........................................269
11.16. Instytut Badawczy Narodów Zjednoczonych
dla Rozwoju Społecznego - UNRISD.............................................270
12. Instytucje europejskiej polityki społecznej ...............................................272
12.1. Rada Europy.....................................................................................272
12.2. Unia Europejska...............................................................................273
12.2.1. Rada Unii Europejskiej...............................................................275
12.2.2. Komisja Europejska....................................................................275
12.2.3. Trybunał Sprawiedliwości .........................................................276
12.2.4. Komitet Ekonomiczno-Społeczny .............................................280
12.2.5. Parlament Europejski .................................................................280
12.2.6. Rzecznik Praw Obywatelskich...................................................282
12.3. Europejskie modele polityki społecznej...........................................282
12.4. Europejskie fundusze strukturalne ...................................................287
12.5. Polityka społeczna w zintegrowanej Europie...................................293
12.5.1. Biała Księga edukacji i kształcenia............................................300
12.5.2. Europejskie uczelnie wobec nowych wyzwań...........................302
13. Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej ....................................306
13.1. Prawa socjalne w Konstytucji z 2.04.1997r.....................................306
13.2. Podmioty ustawodawcze polityki społecznej...................................317
13.2.1. Sejm i Senat ...............................................................................317
13.3. Podmioty wykonawcze polityki społecznej .....................................320
13.3.1. Prezydent ...................................................................................320
13.3.2. Prezes Rady Ministrów..............................................................321
13.3.3. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych...............................322
13.3.4. Minister Finansów .....................................................................324
13.3.5. Minister Pracy i Polityki Społecznej..........................................325
13.3.5.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych .....................................329
Główne problemy pozostające w gestii
Ministra Pracy i Polityki Społecznej...................................330
13.3.6. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.........................347
13.3.7. Minister Edukacji Narodowej i Sportu.......................................349
Edukacja jako istotny segment polityki społecznej............350
13.3.8. Minister Sprawiedliwości ..........................................................354
13.3.9. Minister Zdrowia .......................................................................356
Zdrowie jako kluczowy segment polityki społecznej.........356
13.3.9.1. Państwowa Inspekcja Sanitarna.........................................367
13.3.10. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi..........................................369
Polityka społeczna wobec wsi............................................369
13.3.11. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast..................................376
Mieszkalnictwo jako segment polityki społecznej.............376
13.4. Podmioty kontrolne polityki społecznej............................................383
13.4.1. Najwyższa Izba Kontroli..........................................................383
13.4.2. Rzecznik Praw Obywatelskich.................................................385
13.4.3. Rzecznik Praw Dziecka ...........................................................391
13.4.4. Państwowa Inspekcja Pracy.....................................................392
13.5. Podmioty sądownicze polityki społecznej .........................................394
13.5.1. Trybunał Konstytucyjny ..........................................................394
13.5.2. Sądy pracy i ubezpieczeń społecznych ....................................401
13.5.3. Sądy rodzinno-opiekuńcze.......................................................402
14. Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej ................................404
14.1. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych .....................406
14.2. Fundusz Pracy....................................................................................407
14.3. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych ...................................................409
14.4. Fundusz Rezerwy Demograficznej ....................................................410
14.5. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego....................................410
14.6. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ...........413
14.7. Fundusz Alimentacyjny (do 2001r.) i zmiany ustawowe....................415
14.8. Państwowy Fundusz Kombatantów ...................................................416
14.9. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy.......................................................417
15. Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej..............421
15.1. Organizacja idei samorządności..........................................................421
15.2. Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie a rodzina..................................423
15.3. Pomoc społeczna.................................................................................432
15.4. Ubóstwo w środowisku lokalnym.......................................................443
15.5. Bezdomność jako problem pomocy społecznej..................................454
15.6. Zakończenie........................................................................................461
16. Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej ..........................................463
17. Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej ...............................481
17.1. Ograniczenia w prognozowaniu.........................................................481
17.2. Prognozowanie poprzez scenariusze..................................................483
17.3. Warunki prognozowania scenariuszy.................................................484
17.4. Zmiana ustroju jako przesłanka do prognozowania...........................485
17.5. Scenariusze polityki społecznej .........................................................487
17.5.1. Scenariusz liberalny ...................................................................488
17.5.2. Scenariusz neoliberalny (liberalizm socjalny) ...........................491
17.5.3. Scenariusz neosolidarności społecznej ......................................495
17.6. Zakończenie -jaki wybór? ................................................................497
Aneks - Międzynarodowe dokumenty dotyczące polityki społecznej ................499
A. Dokumenty ONZ ............................................................................................499
1. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (1948)..............................499
2. Pakty Praw Człowieka (1966) ..........................................................504
¦
3. Konwencja o Prawach Dziecka (1989).............................................509
4. Wykaz ratyfikowanych przez Polskę Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy................................................523
B. Dokumenty Rady Europy ..............................................................................527
1. Europejska Karta Społeczna (1961-1996) ........................................527
2. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (1985) .......................542
3. Europejska Konwencja o Statusie Prawnym
Dziecka Pozamałżeńskiego (1975)...................................................549
4. Europejska Konwencja o Przysposobieniu Dzieci (1967)................551
5. Konwencja Ramowa o Ochronie Mniejszości Narodowych..............556
6. Europejska Konwencja o Wykonywaniu Praw Dzieci.......................561
C. Dokumenty Unii Europejskiej.......................................................................569
1. Karta Socjalna Wspólnoty Europejskiej (1989)................................569
2. Wyciąg z Traktatu Ustanawiającego
Wspólnotę Europejską (Amsterdam 1997).....................................573
Bibliografia polska ................................................................................................580
Wydawnictwa periodyczne....................................................................................588
Bibliografia obcojęzyczna.....................................................................................589
Indeks nazwisk ......................................................................................................594
Indeks rzeczowy.....................................................................................................600
Spis tabel, wykresów i schematów........................................................................607
Streszczenie w języku angielskim .........................................................................609
SOCIAL POLICY
TABLE OF CONTENTS
Preface to the 3 rd edition....................................................................................... 17
I. THEORETICAL FOUNDATIONS OF THE SCIENCE OF SOCIAL POLICY
1. Social policy as an activity and a branch of science.................................... 21
1.1. Roots of social policy......................................................................... 21
1.2. Scientific attitudes towards the conflict
between capital and labour ................................................................ 22
1.3. The notion of social policy in pre-war Poland ................................... 23
1.4. The notion of social policy in post-war Poland.................................. 28
1.5. Social policy under Stalinism............................................................. 31
1.6. Science of social policy 1957-1989 ................................................... 32
1.7. Science of social policy sińce 1989 ................................................... 38
1.8. M. Weber and his critiąue of the social sciences ............................... 40
1.9. The axiological response.................................................................... 45
1.10. Adherents of a scientific compromise................................................ 47
1.11. The place of social policy in the system of sciences.......................... 49
1.12. Forerunners of the science of social policy........................................ 53
1.13. Summary ............................................................................................ 59
The social question as a subject of the science of social policy................... 61
2.1. Social question as a generic cost of the progress ............................... 61
2.2. Scientific tradition of the notion of the social question...................... 62
2.2.1. Evolutionary approach towards social question.......................... 62
2.2.2. A asymmetry theory.................................................................... 63
2.2.3. A inequality theory ..................................................................... 64
2.2.4. The theory of social contradictions.............................................. 67
2.2.5. The theory of imperfection of social order .................................. 68
2.3. Dimensions of the social question...................................................... 71
2.3.1. The local dimension..................................................................... 71
2.3.2. The national dimension................................................................ 73
2.3.3. The global dimension................................................................... 76
2.4. The Polish social question in the 20* century.................................... 78
2.4.1. The dual meaning of the social question...................................... 78
2.4.2. The social question lacks history ................................................. 79
2.4.3. Subject-oriented approach towards the social question ............... 80
2.4.4. Object-oriented approach towards the social question................. 83
2.5. A trial definition of the social question .............................................. 86
2.6. Summary ............................................................................................ 89
The social question in programmes created
during the German occupation (1939-1944)................................................ 92
3.1. The search of a new order................................................................... 92
3.2. Socialist (non-Communist) concepts ................................................. 92
3.3. Nationalist concepts ........................................................................... 94
3.4. Christian-democratic concepts........................................................... 96
3.5. Agrarian concepts .............................................................................. 97
Doctrines of social policy ............................................................................ 99
4.1. Doctrines of social policy as a research problem............................... 99
4.2. Functions of doctrines of social policy ..............................................103
4.3. Some methodological problems of doctrines of social policy ...........107
Liberalism and some of its schools of social thought ..................................110
5.1. Assumptions and trends .....................................................................110
5.2. The British model of liberał social policy of the state .......................115
5.2.1. Evolution of the social role of the state........................................115
5.2.2. Education as a way of renewing life chances ..............................117
5.3. The German model of social market economy ..................................120
5.3.1. Post-war conditions: in search of a new order .............................120
5.3.2. Principles of social market economy ...........................................122
5.3.3. Social market economy in practice ..............................................124
5.3.4. The principle of plurality in social policy....................................126
5.4. Social empirism of the Polish state, 1918-1939 ................................130
5.4.1. The dispute concerning working hours........................................130
5.4.2. Examples of parliamentary disputes concerning
social legislation ..........................................................................131
5.4.3. The Piłsudski regime and social policy........................................133
5.4.4. Empirical shaping of social policy...............................................134
5.5. Empirism (W. Zawadzki)...................................................................136
5.6. Paternalism (A. Heydel).....................................................................140
5.7. Democratisation of social policy according to F. Zweig ...................142
5.8. Anti-egalitarism in Poland under the "real" Socialism ......................145
5.9. Bureaucratisation of the contemporary social policy
of the state..........................................................................................145
5.10. Summary ............................................................................................151
Polish nationalist thought, agrarism, conservatism versus social policy .....152
6.1. Values in nationalist thought..............................................................152
6.2. Social questions according to S. Głąbiński (1913) ............................153
6.3. The workers' question according to R. Dmowski..............................155
6.4. Agrarism.............................................................................................156
6.5. Conservatism......................................................................................159
6.5.1. Problems with definitions ..........................................................159
6.5.2. Principles of conservatism .........................................................160
6.5.3. A conservatist diagnose .............................................................161
6.5.4. A program of social actions .......................................................163
Socialism and some of its schools of social thought....................................169
7.1. Utopian Socialism..............................................................................169
7.2. Anarchism ..........................................................................................170
7.3. State-less Socialism (E. Abramowski)...............................................171
7.4. Marxism .............................................................................................173
7.5. The debatę on autonomy of trade unions
in a Socialist state...............................................................................174
7.5.1. Anarcho-syndicalism ...................................................................175
7.5.2. The postulate of etatisation of trade unions .................................176
7.5.3. The Leninist platform ..................................................................177
7.6. Socialisation of Capitalism according to E. Heimann........................178
7.7. Reformism (Z. Daszyńska-Golińska).................................................182
7.8. Communal Socialism (K. Krzeczkowski)..........................................185
7.9. Humanisation of social policy (J. Hochfeld)......................................187
7.10. The third way of A. Giddens..............................................................189
8. Social doctrine of the Catholic and Orthodox Churches..............................192
8.1. Its theological naturę...........................................................................192
8.2. Dimensions of the social doctrine of the Church ................................193
8.3. The methodology of the social doctrine..............................................193
8.4. Links between the social doctrine
and other Church's teachings..............................................................193
8.5. The subject of the social doctrine........................................................194
8.6. Origins of social Catholicism..............................................................194
8.7. The first social encyclicals..................................................................195
8.8. Catholic social personalism.................................................................198
8.9. Encyclicals of Vatican II.....................................................................199
8.10. Post-Council encyclicals ....................................................................201
8.11. Principles of the social doctrine of the Church ..................................204
8.12. Resonance of the social doctrine of the Church.................................206
8.13. Orthodox social doctrine....................................................................207
9. Social Catholicism in Poland .......................................................................211
9.1. lst period, 1832-1864.........................................................................211
9.2. 2nd period, 1865-1918 ........................................................................212
9.3. 3rd period, 1918-1939 ........................................................................214
9.3.1. Workers' autonomy .....................................................................214
9.3.2. Proletarism...................................................................................216
9.3.3. Labourethics................................................................................217
9.3.4. Catholic Action ............................................................................218
9.3.5. Summary ......................................................................................218
9.4. The post-war period: the Church as an axiological subject of social policy .................................................................................................219
9.4.1. Working hours .............................................................................220
9.4.2. The Labour Codę .........................................................................221
9.4.3. Workers' problems.......................................................................221
9.4.4. Mechanisms of social demoralisation ..........................................223
9.4.5. Demography and family in memorials
of the Episcopate..........................................................................224
9.4.6. Concepts of a new social order ....................................................228
9.4.7. Cardinal S. Wyszyński and the „Solidarity" movement ..............229
10. Eco-development........................................................................................231
10.1. Eco-development - sustainable development...........................231
10.2. The direction of evolution of social ąuestion...................................232
10.3. The Greens as an example of new socio-political movements ........233
10.3.1. Proposed solutions .....................................................................237
10.4. The Greens in Poland.......................................................................240
II. ACTORS OF SOCIAL POLICY AND THEIR WORK
Introductory remarks .............................................................................................243
11. The United Nations as an institution of global social policy .....................245
11.1. UN Social and Economic Council ...................................................248
11.2. International Labour Organisation (TLO).........................................249
11.3. UN Food and Agriculture Organisation (FAO) ...............................252
11.4. UN Educational, Scientific
and Cultural Organisation (UNESCO) ............................................254
11.5. World Health Organisation (WHO) .................................................256
11.6. International Bank for Reconstruction
and Development (IBRD)................................................................259
11.7. International Monetary Fund (IMF).................................................260
11.8. UN Children's Fund (UNICEF).......................................................260
11.9. UN Development Programme (UNDP) ...........................................264
11.10. UN United Nations Conference
on Humań Settlements (Habitat)......................................................265
11.11. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR)............................265
11.12. UN Drugs Control Programme (UNDCP) .......................................267
11.13. World Food Programme (WFP).......................................................267
11.14. UN Institute for Training and Research (UNITAR) ........................268
11.15. UN Fund for Population Activities (UNFPA)..................................269
11.16. UN Research Institute for Social Development (UNRISD).............270
12. Institutions of European social policy........................................................272
12.1. Council of Europę ............................................................................272
12.2. European Union ...............................................................................273
12.2.1. Council of the European Union ...............................................275
12.2.2. European Commission .............................................................275
12.2.3. European Court of Justice (Court of Justice
of the European Communities) ................................................276
12.2.4. Social and Economic Committee.............................................280
12.2.5. European Parliament................................................................280
12.2.6. The European Ombudsman......................................................282
12.3. European models of social policy ....................................................282
12.4. European structurai funds ................................................................287
12.5. Social policy in integrated Europę .....................................................293
12.5.1. White Paper on education and training "Teaching
and learning — Towards the learning society" .........................300
12.5.2. New challenges for European universities.................................302
13. Government actors of Polish social policy ................................................306
13.1. Social rights in the Constitution of April 2nd, 1997..........................306
13.2. Legislative actors of social policy ....................................................317
13.2.1. Sejm and Senate.........................................................................317
13.3. Executive actors of social policy......................................................320
13.3.1. President.....................................................................................320
13.3.2. Prime Minister ...........................................................................321
13.3.3. Government Centrę for Strategie Studies ..................................322
13.3.4. Minister of Finance....................................................................324
13.3.5. Minister of Labour and Social Policy ........................................325
13.3.5.1. Social Insurance Bureau (ZUS) .........................................329
13.3.6. Minister of Inner Affairs and Administration ............................347
13.3.7. Minister of National Education..................................................349
Education as a key segment of social policy......................350
13.3.8. Minister of Justice......................................................................356
13.3.9. Minister of Health.......................................................................356
Health as a key segment of social policy............................356
13.3.9.1. State Sanitary Inspection....................................................367
13.3.10. Minister of Agriculture and Development of Rural Areas.......369
Social policy and Rural Areas............................................369
13.3.11. Minister of Regional Development and Construction..............376
Social policy as a segment of Construction........................376
13.4. Controlling actors of social policy ...................................................383
13.4.1. Supremę Chamber of Control ....................................................383
13.4.2. Ombudsman ...............................................................................385
13.4.3. Children's Ombudsman .............................................................391
13.4.4. State Inspection of Labour.........................................................392
13.5. Judicial actors of social policy .........................................................394
13.5.1. Constitution Court......................................................................394
13.5.2. Courts of labour and social insurance........................................401
13.5.3. Family and guardianship courts .................................................402
14. Special and contribution funds in social policy .........................................404
14.1. Fund of Guaranteed Performances forWorkers' .............................406
14.2. Labour Fund.....................................................................................407
14.3. Social Insurance Fund......................................................................409
14.4. Demographic Reserve Fund .............................................................410
14.5. Contribution Fund of Social Insurance of Framers..........................410
14.6. State Revalidation Fund ...................................................................413
14.7. Alimony Fund ..................................................................................415
14.8. State Veterans' Fund........................................................................416
14.9. National Housing Fund institution....................................................417
15. Self-government as a local actor of social policy ......................................421
15.1. Organisation of the idea of self government.......................................421
15.2. Regional Centres of family help an the Family...........................423
15.3. Social Aid.....................................................................432
15.4. Poverty m the local environment....................................:...................443
15.5. Homelessness as a problem of social aid............................................454
15.6. Conclusions.........................................................................................461
16. Non-government actors of social policy ....................................................463
17. Closing: a forecast of social policy on Poland...........................................481
17.1. Limitations of forecasts....................................................................481
17.2. Forecasting by scenarios ..................................................................483
17.3. Conditions of forecasting by scenarios ............................................484
17.4. Change of political system as an assumption of forecasts ...............485
17.5. Scenarios for social policy ...............................................................487
17.5.1. The liberał scenario....................................................................488
17.5.2. The neo-liberal scenario (social liberalism)...............................491
17.5.3. A scenario of a new social solidarity .........................................495
17.6. Closing: which choice? ....................................................................497
Annex. International documents on social policy .................................................499
A. UN Documents................................................................................................499
1. Universal Declaration of Humań Rights (1948) ................................499
2. International Covenant on Civil and Political Rights (1966).............504
3. UN Convention on the Rights of the Child (1989) ............................509
4. ŁO conventions ratified by Poland...................................................523
B. Documents of the Council of Europę............................................................527
1. European Social Charter (1961-1996) ...............................................528
2. European Charter of Local Self-Government (1985).........................542
3. European Convention on the Legał Status
of Children Born Out of Wedlock (1975)..........................................549
4. European Convention on the Adoption
of Children (1967) .............................................................................551
5. Framework Convention on the protection of National Minorities......556
6. European Convention on the Execution of Childers's Rights............561
C. EU Documents................................................................................................569
1. EU Social Charter (1989)...................................................................569
2. An excerpt from the Treaty of Amsterdam (1997) ............................573
Polish bibliography ..........................................................................................580
Periodical publishers.........................................................................................588
Foreign bibliography........................................................................................589
Name index ......................................................................................................594
Subject index.....................................................................................................600
List of tables and graphs...................................................................................607
English summary..............................................................................................609
Przedmowa
17
Przedmowa do wydania III
Od drugiego wydania Polityki społecznej minęły dwa lata. Praca ta ponownie spotkała się z odzewem, który motywował autora do przejrzenia i aktualizacji poprzedniego wydania o nowe treści. Tempo zmian, a także zbliżające się przystąpienie Polski do Unii Europejskiej sprzyjały wypracowaniu własnego, narodowego systemu polityki społecznej, który w nowym wydaniu został przedstawiony w kontekście globalizacji i europeizacji.
W nowym wydaniu, stanowiącym kolejny etap w budowie tożsamości dyscypliny naukowej, zaproponowałem nowy podtytuł, który ma wskazywać na potrzebę poszukiwania ładu i sensu w życiu zbiorowym. Ujarzmianie chaosu socjalnego wiąże się (z ekonomicznego punktu widzenia) z występowaniem w społeczeństwie konfliktów na tle podziału dochodu narodowego oraz próbami (mniej lub bardziej udanymi) ich przezwyciężania.
Politycy spotykają się z grupami społecznymi, które charakteryzuje bieda, bezdomność, bezrobocie, alkoholizm, narkomania, choroby, nierówności. Zjawiska te świadczą o istnieniu w społeczeństwie chaosu, który wymaga racjonalnych działań i w gruncie rzeczy angażuje państwo w działania wyrównawcze.
W prezentowanym wydaniu udało się utrzymać dwie podstawowe części, na które składa się 17 rozdziałów. W pierwszej części pracy nie ma większych zmian z wyjątkiem uzupełnień o budżet socjalny Republiki Federalnej Niemiec i doktrynę społeczną prawosławia. Zaktualizowano natomiast w oparciu o najnowsze wyniki badań informacje o kreowaniu się w Polsce akademickich szkół, w których pojawiać się zaczęła dyscyplina pod nazwą „polityka społeczna".
Stosownie do sugestii recenzentów poprzednie wydanie zostało znacząco rozbudowane o działania socjalne poszczególnych ministrów (rozdz. 13), a także o nowe zadania samorządu terytorialnego (rozdz. 15). Są to podmioty, które uczyniono odpowiedzialnymi za segmenty polityki społecznej. Tym samym organizacyjny model polskiej polityki społecznej (wyglądający poniekąd statycznie) połączony został z aktywnością, a nawet interwencją socjalną państwa i samorządów przy rozwiązywaniu kwestii społecznych.
Szereg nowych treści znalazło się w drugiej części o organizacji międzynarodowej polityki społecznej. Praktycznie wszystkie podmioty tej polityki w wymiarze globalnym, europejskim oraz krajowym zostały „odświeżone". Nowymi podmiotami są Bank Światowy i Światowy Program Żywnościowy w skali Organizacji Narodów Zjednoczonych, natomiast bliżej nas - Rada Europy, dotychczas mało widoczna jako instytucja - podmiot polityki społecznej. Uzupełnieniem opisu socjalnych działań Rady Europy jest aneks, zawierający nowe konwencje, ratyfikowane niedawno przez Polskę. Również polskie instytucje polityki społecznej zostały pokazane przez pry-
18
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
zmat nowych rozwiązań i regulacji prawnych. Przykładem może być finansowanie polityki społecznej lub samorząd terytorialny.
Chcę podkreślić, że w ostatnich latach wiele instytucji rządowych i pozarządowych, a także Unii Europejskiej, Rady Europy oraz organizacji ONZ uruchomiło strony internetowe, które są aktualizowane i dostarczają poszukującym najświeższych informacji o bieżącej aktywności w obszarze polityki społecznej. Ta nowa możliwość techniczna znakomicie przyspiesza wędrówkę idei, staje się także narzędziem w nowoczesnej pracy naukowej, umożliwia studentom i wolontariuszom orientację w międzynarodowym systemie polityki społecznej. PT Czytelnik znajdzie w pracy odsyłacze w postaci adresów internetowych.
Pracę kończy prognoza polskiej polityki społecznej, oparta na trzech scenariuszach. Prognozę tę przygotowywałem równolegle do aktualizacji II wydania Polityki społecznej na zamówienie Komitetu Prognoz Polska 2000+ przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk, decydując się na nowe zakończenie w podręczniku. Uznałem bowiem, że spojrzenie w przyszłość jest prowokowane przez przełom stuleci i tysiącleci. Ten szczególny moment historyczny ma walor dydaktyczny, skłaniający do naukowego udokumentowania całego systemu polityki społecznej. Po dwóch latach uważam zaprezentowaną prognozę za nadal aktualną.
Centralną tezą przedstawianej pracy pozostało stwierdzenie, iż nauka o polityce społecznej jest teorią szeroko rozumianej służby socjalnej. Zajmując się kwestiami socjalnymi, nauka poszukuje rozwiązań, które mogą wzmocnić wysiłek państwa i organizacji pozarządowych, dążących do wyrównania życiowych szans i położenia jednostek oraz grup najsłabszych ekonomicznie.
Teoria służby społecznej, oparta na wartościach, wzmacnia i uzupełnia model państwa opiekuńczego. Ma ona stały kontakt z ideami socjalnymi, które w demokracji poruszają politykami oraz środkami masowego przekazu, wrażliwymi na krzywdę i niesprawiedliwości. Jednocześnie obserwujemy jednak wzrastającą aktywność organizacji ponadpaństwowych, świadczącą o tym, że służba socjalna przestaje być wyłączną domeną państwa. Globalizm i lokalność to dwie równoległe tendencje, którym starałem się dać wyraz w drugiej części pracy. Obu tendencjom towarzyszy świadomość działania na rzecz wartości, takich jak sprawiedliwość, równość czy wolność.
Wyrażam pogląd, że polityka społeczna bez wartości stanęłaby w obliczu etycznego nihilizmu, czego wyrazem były wielokrotne próby uczynienia z niej rodzaju socjotechniki politycznej, obliczonej na techniczne i doraźne rozwiązania wybranych kwestii w obrębie danego systemu ekonomicznego. Kategoria polityka społeczna, rozumiana zarówno jako działalność różnych instytucji globalnych, kontynentalnych i krajowych, jak i dyscyplina naukowa, wprowadza nas w inny rodzaj konfliktu -pomiędzy ideą a działaniem*. Ma on również charakter ciągły i wynika ze stałego
Zob.: Auleytner J. (1994) - Polityka społeczna pomiędzy ideą a działaniem. Warszawa, UW.
Przedmowa do wydania III
19
nakładania się istotnych społecznie ideałów na działania podmiotów polityki społecznej. Z tej obserwacji wynika prawo polityki społecznej - idee wyprzedzają działania i rzeczywistość. Kiedy więc Czytelnik będzie studiować aktywność ministerstw w obszarze polityki społecznej, to z pewnością dostrzeże, że to prawo jest wpisane w istotę działań państwa, czyniąc je obiektywnie podmiotem zachowawczym, reagującym przede wszystkim na to, co zaszło i przez to realizującym najczęściej zadania z przeszłości, a bardzo rzadko idee przyszłości. W demokratycznych społeczeństwach istnieją jednak siły społeczne, które nadają kierunek postępu i zmuszają państwo do reform.
Praca składa się m.in. z tekstów, które w latach 1979-2002 zamieszczałem w różnych czasopismach, a w szczególności na łamach miesięcznika „Polityka Społeczna". Pisząc je kiedyś nie miałem świadomości, że dopiero dokonany w przyszłości ich wybór i nowa redakcja umożliwią bardziej „aksjologiczne" widzenie nauki o polityce społecznej.
Podręcznik jest przeznaczony dla szerokiego kręgu polityków społecznych zarówno dla praktyków - działaczy samorządowych, związkowych i partyjnych, jak i środowisk akademickich. Wydaje się, że zwłaszcza edukacja nowego pokolenia polityków społecznych musi opierać się na kompleksowej wiedzy zarówno o ideach, obecnych w naszej rzeczywistości, jak i o społeczno-ekonomicznym porządku, który określa jakość i sposoby działania nie tylko w naszym kraju. Dlatego z myślą o studentach postanowiłem wprowadzić do pracy zestawy charakterystycznych pytań, z jakimi studiujący mogą się spotkać na uczelni, i które powinny pobudzać ich do problemowego myślenia o związkach pomiędzy ideą a działaniem. Praca, ze względu na swoją objętość, nie została pomyślana do jednorazowego studiowania. Wyobrażam sobie, iż na jej podstawie można przygotować dwa lub trzy wykłady połączone z ćwiczeniami i zakończone tyluż egzaminami w zależności od stopnia przygotowania studenta i charakteru samych studiów.
Prezentowany podręcznik zawiera treści, które - w subiektywnym zamiarze autora - mają przedstawiać systemy polityki społecznej - krajowy, europejski i globalny -z punktu widzenia i zainteresowań polskiego czytelnika. W pracach z polityki społecznej autorów niemieckich, angielskich czy francuskich nie prezentuje się na ogół np. doktryny socjalnej Kościoła katolickiego, ani tym bardziej doktryny socjalnej prawosławia. W pracach tych dostrzega się zupełnie marginalnie socjalną problematykę naszej części Europy, czego główną przyczyną są trudności językowe zachodnioeuropejskich naukowców oraz nieoczywisty brak zainteresowania dla takich kwestii. To, że nie zajmują się oni naszymi sprawami, nie oznacza, że nie mamy problemów socjalnych. Oznacza to przede wszystkim potrzebę stałego wysiłku nad doskonaleniem własnych pomocy naukowo-dydaktycznych, służących kształceniu nowych pokoleń polityków społecznych.
W polskich pracach nie musimy wszakże przeceniać dorobku myśli anglosaskiej czy niemieckiej. Nie zawsze posiada on intelektualne przełożenia dla polskich
^¦¦¦¦¦^H
20 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
warunków ze względu chociażby na przyjęte tam wcześniej inne systemy socjalne oraz towarzyszący im zdecydowanie wyższy poziom rozwoju społeczno-ekonomi-cznego. Przetłumaczona na polski książka N. Barr'a czy F. Villi nie odpowiada polskim realiom, choć fragmentarycznie posiada duże znaczenie poznawcze. Najlepsze podręczniki niemieckie nie nadają się do zastosowania w dydaktyce na polskich uczelniach ze względu na opisywane odmienne systemy socjalne, kształtowane od ponad stulecia.
Myśl społeczna z zewnątrz, kształtowana przez odmienne warunki i mentalność, jeżeli nie posiada uniwersalnych uogólnień, bywa z trudnością adaptowana w innym kraju (o ile w ogóle), ponieważ nie znajduje aplikacji na nowym podłożu. Najlepszy wykładowca nauk humanistycznych z Zachodu w Polsce budzi ograniczone zainteresowanie, jeżeli ogranicza się do prezentacji problemów specyficznych dla swojego środowiska. To wszystko nie oznacza zamknięcia się na obce prądy i szkoły myślowe. Przede wszystkim w wyborze wędrujących idei konieczny jest krytycyzm, będący pierwszym krokiem w selekcji treści, subiektywnie i obiektywnie ważnych w dydaktyce.
Powyższa refleksja jest argumentem na rzecz budowy autonomii i tożsamości polskiej nauki o polityce społecznej poprzez kolejne wydania nowych pomocy naukowych. Jest to szczególnie uzasadnione faktem, iż mimo upływu stulecia, w którym pojawiło się szereg ważnych publikacji oraz rozwinął się ruch naukowy, sama nauka o polityce społecznej nie potrafiła uzyskać statusu odrębnego kierunku kształcenia. Kolejny raz potwierdziła to dyskusja o podręcznikach polityki społecznej, jaka odbyła się pod patronatem Komitetu Nauk o Pracy i Polityce Społecznej w Ustroniu Wielkopolskim na wiosnę 200Ir.
Autor składa podziękowanie recenzentom pracy - prof. dr. hab. Adamowi Kurzy-nowskiemu oraz dr hab. Katarzynie Głąbickiej - za krytyczne uwagi i wskazówki, które utwierdzały niżej podpisanego w realizacji swojego przedsięwzięcia.
Swą pracą chciałbym oddać szczególny hołd tym wszystkim, którzy, choć stale oddalają się od nas w czasie, to swoimi poglądami wciąż inspirują nas do naukowej refleksji o ważności polityki społecznej w kształtowaniu ładu gospodarczego. To właśnie oni z różnych pozycji ideowych przypominają o potrzebie uwzględniania humanistycznego współczynnika w rozwoju ludów, a także o związkach teorii z praktyką. W obecnym wydaniu, ze względu na jego objętość, poczułem się zwolniony z zamieszczania aneksu, zawierającego w poprzednim wydaniu biogramy polskich polityków społecznych. Jest bowiem faktem, że w ostatnich latach zarówno praca zbiorowa pod red. L. Frąckiewicz {Przeszłość dla przyszłości), jak i dwukrotnie wydany Leksykon polityki społecznej pod red. B. Rysz-Kowalczyk ukierunkowują zainteresowanych naszymi prekursorami do indywidualnych badań ich biografii.
Warszawa, wrzesień 2002r.
Autor
I. Teoretyczne podstawy nauki o polityce społecznej
^^^^M
TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ 21
1. Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa
1.1. Geneza polityki społecznej
Od dziewiętnastego wieku polityka społeczna w wielu krajach europejskich powstawała w ścisłym związku z ówczesną kwestią robotniczą. Zauważano zarówno w praktyce, jak i w działalności naukowej, że w procesie uprzemysłowienia występuje szereg negatywnych skutków dla robotnika. Dla współczesnych jest to już odległa historia, jednakże w XIX wieku doświadczana przez pracowników krzywda polegała na ich wyzysku; w zakładach pracy pracowano nierzadko 14 i więcej godzin dziennie, do wielogodzinnej pracy zmuszone były dzieci. Otrzymywany przez niewykwalifikowanych robotników zarobek oscylował wokół minimum egzystencji i jako koszt był różnymi metodami ograniczany. Wśród właścicieli kapitału utrwalał się pogląd, że wysokość zarobku robotnika powinna być ustalona na takim poziomie, który umożliwiałby robotnikowi odtworzenie jego zdolności do pracy na dzień następny.
Ówczesna epoka charakteryzowała się ubóstwem i bezrobociem nieporównywalnym do współczesnego, a także ostrą kwestią mieszkaniową. Wyzysk ekonomiczny człowieka łączył się z jego degradacją, czego szczególnym wyrazem była nadmierna umieralność pracowników. Wczesnemu rozwojowi kapitalizmu towarzyszyły nierówności, uderzające w godność człowieka, marginalizujące ludzi bezdomnych, głodnych, chorych, bez pracy. Te właśnie kategorie osób spychane były w ekonomiczny niebyt. Formy ubezpieczenia na wypadek ryzyka zaczęto systematycznie wprowadzać w II połowie XIX w. Nie wynikało to wcale z filantropii, lecz stopniowej demokratyzacji życia publicznego, która wymagała starań o głosy wyborców. Trzeba było im coś obiecać, aby chcieli głosować.
Warunki pracy ówczesnych robotników przemysłowych były wyjątkowo ciężkie. W takich okolicznościach wyzyskiwani i krzywdzeni usiłowali się bronić, zakładać związki zawodowe, czasami strajkować. Położenie świata pracy wymagało jednak nie tylko samoobrony, ale i wysiłku państwa na rzecz usuwania istniejących nierówności.
Za twórcę nowoczesnej polityki społecznej uznaje się niemieckiego polityka O. von Bismarcka. Socjalne ustawodawstwo tego kraju z lat 70. XIX w., stanowiące rezultat wyborczej walki z socjalistami, wiąże się z jego nazwiskiem. Wprowadzone wówczas przez jego rząd ubezpieczenia chorobowe, wypadkowe oraz renty i emerytury, zapoczątkowały w Europie właściwą, systemową ochronę ludzi, charakteryzujących się słabą pozycją ekonomiczną. Zastosowanie rozwiązań socjalnych w walce wyborczej o władzę było jednocześnie wskazówką, iż „kwestia socjalna" stanowi fragment polityki państwa, rozumianej jako ogół działań, których celem jest
¦H
22 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego_____________
zdobycie i utrzymanie władzy. Ustawodawstwo Bismarcka rozciągało się również na teren zaboru pruskiego1, co oznaczało, że praktyka i nauka niemiecka miały znaczący wpływ na kształtowanie się polskiej myśli naukowej przed I wojną światową i po odzyskaniu niepodległości.
1.2. Nauka wobec konfliktu kapitał — praca
Sytuacja, jaka istniała w dziewiętnastowiecznej gospodarce rynkowej, a mianowicie ostry podział pomiędzy posiadającymi własność prywatną, a jej nieposia-dającymi", stworzył konflikt pomiędzy kapitałem a pracą. Kapitał i praca są skrótowymi ujęciami problemów społecznych, jakie kryły się za tymi pojęciami. Ostrość tych problemów spowodowała zainteresowanie nimi również świata nauki.
Pojęcie „polityka socjalna" po raz pierwszy wprowadził do dyskusji naukowej W.H. Riehl2 ok. 1854r., ale termin ten ugruntował się na trwałe w Niemczech w Związku Polityki Socjalnej, założonym w 1872r. Skupiał on uczonych z kręgu historyków i ekonomistów3. Podjęli oni prace nad opisem ówczesnej rzeczywistości, dostrzegając związek pomiędzy sytuacją ekonomiczną kraju a kwestią socjalną. Niemiecki Związek Polityki Socjalnej zajął się zagadnieniem reformy socjalnej z punktu widzenia nauki. Związek ten odegrał w okresie swojego istnienia (do rozwiązania za czasów hitlerowskich) poważną rolę opiniotwórczą. Dyskusje, konferencje i publikacje z udziałem wybitnych ekonomistów szły w kierunku łagodzenia napięć, poznawania wzajemnych stanowisk, rozwiązywania konkretnych problemów świata pracy. Nauka o polityce socjalnej w Niemczech miała więc od początku charakter ekonomiczny i praktycznie wkraczała swoim autorytetem w sytuacje konfliktowe, proponując rozwiązania kompromisowe. Ten nurt naukowy polityki socjalnej, utożsamiany z praktyką, do dziś popierany jest przez ludzi, których osobistą pasję stanowi nie tylko praca naukowa, ale i działalność społeczna.
Od samego początku przedmiotem nowo wyłaniającej się nauki stała się kwestia robotnicza. Poszukiwano środków, które mogłyby drogą reform łagodzić nierówności położenia świata pracy. Problematyka socjalna rozważana była od początku jako integralna część ekonomii narodowej. Uważano bowiem, że rozwój ekonomiczny powinien uwzględniać również socjalne aspekty pracy ludzkiej. Dopiero zmiana w położeniu świata pracy po wielkim kryzysie lat 30. XX w. owocuje nowym określeniem - „polityka społeczna". Jej przedmiotem miało być kształto-
' Np. na terenie zaboru pruskiego w 191 Ir. działało 631 kas chorych, posiadających 291,3 tys. członków. Zob.: Historia Polski w liczbach, (1998), Warszawa, GUS. Tabl. 164, s. 126.
W pracy tej uwzględnione są najnowsze zmiany, jakie Komisja Kultury Języka Komitetu Językoznawstwa PAN oraz Rada Języka Polskiego uchwaliły w latach 1992-1997. Stąd partykuła „nie" pisana łącznie z imiesłowami biernymi i czynnymi. Patrz: Polański E. (red., 1999) - Nowy słownik ortograficzny PWN, Warszawa.
2 Za: Frerich J. (1987) - Sozialpolitik, Miinchen, s. 3.
? Lampert H. (1998) - Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, Heidelberg, New York, s. 48.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 23
wanie ładu w społeczeństwie klasowo-warstwowym. Polityka socjalna miała od tej pory stać się częścią nauki o polityce społecznej. Ta pierwsza za przedmiot badań miała pojedyncze kwestie socjalne. Polityka społeczna traktowana była z kolei jako nauka, syntetycznie ujmująca przemiany zachodzące w zbiorowościach pod wpływem świadomego działania określonych podmiotów.
Wynika to z rozumienia samej kategorii: polityka. Rozumie się ją jako celową działalność, dotyczącą głównie stosunków między warstwami społecznymi, państwami i narodami, związaną z walką o zachowanie lub zdobycie władzy państwowej, gdyż ta jest narzędziem regulacji i kształtowania tych stosunków. Źródłem polityki jest sprzeczność i rozbieżność interesów oraz aspiracji grupowych, wynikająca ze zróżnicowania społeczeństwa. Ogólnospołeczna doniosłość polityki polega na integrowaniu społeczeństwa pluralistycznego i na tworzeniu warunków do zorganizowanego współdziałania obywateli*. Dodanie do słowa „polityka" przymiotnika „społeczny" oznacza, że chodzi o racjonalne kształtowanie obszaru związanego z nierównym położeniem życiowym i szansami rozwoju jednostek.
1.3. Pojęcie polityka społeczna w Polsce do II wojny światowej
W literaturze polskiej, omawiającej politykę społeczną, przez wiele lat brakowało wyraźnego i konsekwentnego rozróżnienia pomiędzy dyscypliną naukową a działaniem pod tą samą nazwą. Podobna sytuacja istniała w niemieckim, angielskim i francuskim dorobku, opisującym politykę społeczną. Do dziś zauważa się, że istnieje dualizm tego pojęcia i, że zdefiniowanie polityki społecznej jest bardzo niewdzięcznym, a nawet „męczącym zajęciem"'"'.
Wielu przedstawicieli nauki, angażując się w opis i krytykę działań państwa, które w różnym stopniu rozwiązywało socjalne problemy swoich obywateli, milcząco utożsamiało dyscyplinę akademicką i praktykę pod tą samą nazwą polityki społecznej. Wyrazem takiego stanowiska były liczne definicje tego pojęcia, spotykane w polskiej literaturze przedmiotu w wieku dwudziestym.
Chronologicznie pierwszym, piszącym w XX wieku bardziej kompleksowo o polityce społecznej, był S. Głąbiński6, przedstawiciel nurtu narodowego. W jego pracach widać wyraźny wysiłek intelektualny na rzecz autonomizacji dyscypliny. W 1913r. rozważał on politykę społeczną jako fragment działalności, którą zajmuje się nauka - ekonomika społeczna. Ekonomika społeczna była rozumiana szeroko jako nauka o warunkach gospodarczego dobrobytu i rozwoju, zaś polityka społeczna jako działalność, która łagodzi i załatwia kwestie socjalne w ich liczn\ch i różnorodnych objawach. Szczegółowym przedmiotem polityki społeczne/ staje sic wiec po raz pierwszy kwestia społeczna, rozumiana jako zadanie zapewnienia nowożytnemu
4 Nowa encyklopedia powszechna PWN. (1997). t. IV. s. 963.
5 Za: Lavalette M.. Pratt A. (1997) - Social Policy. London, s. 2. Giąbiński S. (1913) - Wykłady z ekonomiki społecznej. Lwów.
24
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
społeczeństwu równowagi i rozwoju. Ujęcie „zadaniowe" oznacza praktyczne działania na rzecz pokoju społecznego. Podejście Głąbińskiego ma swój wyraźny kontekst ekonomiczny i wiąże się z widzeniem tej dyscypliny jako zbioru licznych kwestii socjalnych.
Głąbiński zauważa istnienie kwestii socjalnych, takich jak kwestia nierówności (majątkowych, dochodowych, stanowiskowych), robotnicza, kobieca, ubóstwa, migracji, mieszkaniowa. Ujęcie Głąbińskiego ma klasyczny charakter socjo-ekono-miczny, każe widzieć problematykę socjalną w porządku ekonomicznym ustroju gospodarczego.
W pierwszym podręczniku Polityka społeczna (z 1925r.) A. Szymański7 -przedstawiciel katolickiego kierunku myślenia - pisze, że celem polityki społecznej jest dobro warstwy najemnej. Miał on na myśli przede wszystkim robotników, bo to oni zatrudniali się do pracy i byli później przedmiotem wyzysku. Szymański koncentruje się na etycznej stronie działań społecznych, podkreśla moralny wymiar nierówności socjalnych. Definicja ta dotyczy w pierwszej kolejności działalności bliżej nieokreślonych podmiotów i nie rozważa jeszcze tożsamości nauki.
W okresie międzywojennym działał Instytut Gospodarstwa Społecznego, który jako placówka naukowa zajmował się diagnozą problemów społecznych. Jego trzej główni przedstawiciele - L. Krzywicki, K. Krzeczkowski i S. Rychliński opublikowali prace, które stanowią ważny przyczynek do teorii polityki społecznej.
L. Krzywicki pasjonował się w swoich pracach między innymi rodowodem kwestii socjalnej*, uważając ją za przedmiot nauki o polityce społecznej. Stawiał on tezę, że kwestia ta występowała w każdym okresie dziejów, zmieniając tylko charakter i treść. Współczesna Krzywickiemu kwestia powstała - jego zdaniem -jako efekt szybkiego rozwoju sił wytwórczych. Gospodarka i jej reguły gry nie uwzględniały potrzeb człowieka ani stanu jego świadomości. Ustawa prawna, jaka reguluje stosunki społeczne, stała się niewystarczająca, krępowała rozwój, prowadząc do rozdźwięku pomiędzy warunkami prawnymi przeszłości a potrzebami bieżącymi. W określonym czasie pojawia się idea (dotychczas nieuświadomiona), która formułuje aspiracje ludzi, która artykułuje istniejące potrzeby. Idea ta prowadzi ludzi do walki o zaspokojenie tych nowych dążeń. Nowe idee są, zdaniem Krzywickiego, wyrazem zmienności warunków bytu. Idee te są jednak wtórne, gdyż wpierw ustalają się stosunki rzeczowe bez udziału świadomości, a następnie indukują one nowe zadania. Kwestia społeczna jest więc takim zadaniem, które indukował rozwój gospodarczy i które oczekuje swego rozwiązania.
Kwestia społeczna składa się z mozaiki kwestii socjalnych (mieszkaniowej, bezrobocia, kobiecej, nierówności itp.). Wszystkie one mają wspólne korzenie, są wyrazem tych samych przekształceń, które wywołał rozwój sił wytwórczych w roz-
----------------------------------------
7 Szymański A. (1925) - Polityka społeczna, Lublin.
8 Hrynkiewicz J. (1988) - Kwestia społeczna w pracach L. Krzywickiego, Warszawa, UW.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 25
maitych sferach życia. Kwestie te powstały nieprzypadkowo lecz jako obiektywny i konieczny wytwór nowoczesnego rozwoju gospodarczego.
Kwestii społecznej nie można rozwiązać poprzez represje, gdyż taki sposób traktowania ludzi zależnych (od pracodawcy) prowadzi do stopniowania napięć społecznych. Subiektywnie potraktowana kwestia społeczna jest wyrazem bólów i cierpień istnień ludzkich.
W ujęciu L. Krzywickiego kwestia społeczna jako przedmiot badania nauki ma swą subiektywną i obiektywną stronę. Nauka winna rozdzielić stronę obiektywną od subiektywnej i diagnozować problemy socjalne. Cała działalność przedwojennego IGS nastawiona była na diagnozy kwestii socjalnych, dostarczając wystarczającej dokumentacji dla praktyków, którzy chcieliby ją rozwiązywać.
L. Krzywicki traktował naukę o polityce społecznej przez pryzmat kwestii socjalnych. Wydaje się, że słusznie uważał, iż całościowe ich traktowanie byłoby tylko zamazywaniem ostrości ówczesnych problemów społecznych. Naukowo diagnozując poszczególne kwestie, ujawniał ich wymiar i skalę konfliktów. W praktyce polityki społecznej L. Krzywicki widział rozwiązanie kwestii socjalnej poprzez upodmiotowienie społeczeństwa drogą demokracji, poprzez wywołanie oddolnej inicjatywy, przeciwstawiającej się etatystycznym skłonnościom państwa.
Przedstawiciel międzywojennej szkoły IGS - K. Krzeczkowski9 jest kolejnym, który podejmuje trud wyodrębnienia polityki społecznej jako autonomicznej dyscypliny. Podobny Krzeczkowskiemu kierunek myślenia w szkole niemieckiej będzie reprezentować H. Achinger10.
K. Krzeczkowski, publikując w 1930r. swój problemat polityki społecznej, musiał znać cały niemiecki spór o obiektywizm poznania w naukach społecznych. Opowiedział się on po stronie M. Webera, czego wprawdzie nie znajdziemy w żadnej pisemnej wypowiedzi Krzeczkowskiego, ale znając stanowisko szkoły Webera możemy go bez trudu w niej umiejscowić".
Trzeba tu wyraźnie podkreślić, że bez znajomości niemieckiego, przedwojennego dorobku polityki społecznej, trudno jest zrozumieć poglądy wielu ówczesnych polskich przedstawicieli nauki o polityce społecznej.
K. Krzeczkowski chciał jednoznacznie określić politykę społeczną jako naukę, która ma obiektywnie badać rzeczywistość, oceniać programy partii politycznych, ale nie utożsamiać się z nimi. Definicje tej nauki podzielone zostały przez Krzeczkowskiego na trzy grupy:
a) definicje, których celem jest usunięcie braków istniejącego ustroju,
b) definicje, które formalnie określają opisywane zjawiska społeczne,
c) określenia teleologiczne, które za punkt wyjścia biorą programy polityki społecznej.
---------------------------------------- \
9 Krzeczkowski K. (1947) - Polityka społeczna, Łódź.
10 Achinger H. (1958) - Sozialpolitik ais Gesellschaftspolitik, Frankfurt/M. Balicka-Kozlowska H. (1966) - Konstanty Krzeczkowski - badacz życia społecznego. Z prac
IGS, Warszawa.
26 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Nauki, zdaniem Krzeczkowskiego, nie interesują konkretne cele, ale możliwości ich wysuwania. Programy nie są nauką, a nauki nie można sprowadzać do wyznania wiary poszczególnych orientacji politycznych. W poglądach tych znajdujemy echa poglądów M. Webera o konieczności obiektywizmu i autonomii nauki. Krzeczkowski uważa więc, że przedmiotem badań polityki społecznej jako nauki jest struktura społeczna i jej zmiany. Struktura społeczna określona została jako każdorazowy układ stosunków społecznych, budowa i uwarstwienie społeczeństwa. Ponieważ strukturą społeczną zajmuje się socjologia, Krzeczkowski formułuje tezę, że nauce o polityce społecznej chodzi tylko o zmiany, zachodzące w strukturze społecznej pod wpływem celowej działalności grup społecznych oraz ciał publicznych, i że szuka ona jako dyscyplina sposobów najbardziej celowego przeprowadzenia tych zmian. Krzeczkowski chciał stworzyć dyscyplinę, której celem byłoby zachowanie niezależności i obiektywizmu wobec programów i ideologii różnych grup społecznych, nierzadko prowadzących do innych celów. Nie chcąc zostawić na uboczu żadnego z kierunków, polityka społeczna musiałaby znaleźć - zdaniem Krzeczkowskiego — formułę uogólniającą wszystkie te programy. „W idei przekształceń, stawianej sobie jako cel polityków społecznych tkwi więc myśl o nowym człowieku, który winien wcielać w życie ideał nowego ustroju i nowych stosunków" '. Ten pogląd Krzeczkowskiego wskazuje na służebność nauki o polityce społecznej, mimo jej autonomii wobec zmian zachodzących w społeczeństwie.
Przedstawiciel młodszego pokolenia badacz}' w IGS - S. Rychliński13- widział naukę o polityce społecznej jako dyscyplinę, którą przedstawia się w postaci naukowo usystematyzowanego zbioru wskazówek, dotyczących usuwania, łagodzenia i przeciwdziałania niesprawiedliwościom i krzywdzie, doznawanej przez jednostkę i społeczeństwo w ustroju pracy najemnej. Polityka społeczna była więc przyporządkowana programowi praktycznych działań, którego celem jest niwelowanie całokształtu bezpośrednich i pośrednich skutków wyobcowania człowieka. Dyscyplina ta powstała jako gałąź umiejętności, w ogniu walk klasowych pomiędzy postulatami świata pracy, a warunkami dyktowanymi przez monopol. U Niemców - stwierdza Rychliński -jest to nauka o reformach społecznych, o pacyfikowaniu napięć poprzez dialog. Rozwija się ona jako dyscyplina praktyczna, dająca działaczom wskazówki, w jakim kierunku powinni oni poprawiać i normować warunki pracy i życia.
Według Rychlińskiego potrzebny jest „pokój społeczny", polegający na usuwaniu tarć, wynikających ze sprzeczności interesów. Coraz wyraźniej -jego zdaniem - zaznaczała się (w latach trzydziestych) dążność do stworzenia z tej polityki systemu planowania całego ustroju, w skali przerastającej ramy zagadnień, obejmujących pracę najemną.
: Krzeczkowski K. (1947) - dz. cyt., ss. 19 i 20.
' Rychliński S. (1978) - Wybór pism. pod red. P. Wójcika. Warszawa.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 27
Rychliński był pierwszym polskim politykiem społecznym, który postulował stworzenie zasad planu społecznego, z jednej strony uzupełniającego plan gospodarczy, z drugiej broniącego ludzi zależnych zawodowo przed ujemnymi skutkami systemu ekonomicznego. W perspektywie Rychliński chciał łączyć politykę społeczną z obszarem ekspansji na tereny, na które do ostatnich czasów działały niepowiązane ze sobą nauki i umiejętności praktyczne. Przykładem może być demografia i polityka populacyjna. Rychliński widział przyszłościowo naukę polityki społecznej jako syntezę tych wszystkich gałęzi dociekań naukowych, które planowanie gospodarcze i społeczne powiązały ze sobą.
W obrębie IGS uwidaczniają się przynajmniej trzy punkty widzenia na naukę o polityce społecznej. Krzywicki widzi priorytet w diagnozowaniu kwestii socjalnych jako naukowego przedmiotu polityki społecznej. Krzeczkowski uważa, że dyscyplina ta powinna - nie wikłając się w koniunkturalną grę sił politycznych i stojących za nimi programów - zajmować się zmianami w strukturach społecznych, jakie zachodzą pod wpływem celowej działalności podmiotów. Rychliński chce wprowadzić do polityki społecznej warstwę aksjologiczną, celem zaostrzenia widzenia kwestii socjalnych. Ujęcie to jest propozycją dynamizacji i humanizacji działań politycznych poprzez wykorzystanie nauki. Polityka społeczna to - jego zdaniem -dyscyplina przede wszystkim służebna i użytkowa, mająca na celu z jednej strony poprawę jakości życia, z drugiej wypieranie zjawisk alienujących. Krzeczkow-skiemu zarzuca, że za wcześnie na naukę o celowej przebudowie struktury całego społeczeństwa, a to ze względu na niesprecyzowane ideały działania i metody koordynacji postępowania.
W świetle dorobku badawczego przedwojennego IGS, koncepcje Krzywickiego, Krzeczkowskiego i Rychlińskiego uzupełniały się. Był to Instytut mocny diagnozą, oparty na badaniach sytuacji socjalnej wybranych grup ludności i tym samym budujący fundament nowej dyscypliny naukowej bez angażowania się w gry polityczne14.
Na początku lat trzydziestych Z. Daszyńska-Golińska15 w swoim dwutomowym podręczniku za cel polityki społecznej uważa postęp ogólnego dobrobytu i emancypację pracy. Praca Daszyńskiej-Golińskiej wskazuje na konieczność krytycznej deskrypcji rzeczywistości, jako na podstawową metodę uprawiania polityki społecznej i jest przykładem przyznawanego przez nią braku wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nauką a działalnością.
Początki nauki o polityce społecznej wiążą się z jej autonomizacją i instytucjonalizacją. Powstają szkoły - krakowska, lwowska, warszawska, lubelska i wileńska, w których pojawia się polityka społeczna jako przedmiot dydaktyki. Do ważnych ośrodków, kreujących nowy przedmiot, zaliczyć trzeba Uniwersytet Jagielloński, w którym na przełomie XIX i XX w., w ramach nauki o organizacji
14 Szturm de Sztrem T. (1959) -Instytut Gospodarstwa Społecznego, Warszawa.
15 Daszyńska-Golińska Z. (1933) - Polityka społeczna, Warszawa.
28
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
gospodarstwa społecznego wyodrębnia się politykę społeczną jako fragment filozofii (ks. S. Pawlicki w 1899r.16) i ekonomii (W. Czerkawski). Przedstawicielami tej szkoły będą A. Heydel i F. Zweig.
Podobnie dzieje się we Lwowie na Uniwersytecie J. Kazimierza, gdzie wspomniany S. Głąbiński realizuje przedmiot ekonomika społeczna.
W Warszawie Szkoła Główna Handlowa, Latający Uniwersytet, Wolna Wszechnica Polska oraz Uniwersytet Warszawski to ośrodki akademickie, w których wykłada się politykę społeczną. Przedstawicielami dydaktyki są przede wszystkim L. Krzywicki, K. Krzeczkowski, Z. Daszyńska-Golińska oraz H. Radlińska.
W Lublinie - na Katolickim Uniwersytecie Lubelskim - wydano pierwszy podręcznik z polityki społecznej w 1925r. (A. Szymański).
W Wilnie, na Uniwersytecie S. Batorego, polityka społeczna jest przedmiotem naukowego zainteresowania A. Wóycickiego oraz W. Zawadzkiego (w ramach ekonomii).
Wspomniane wyżej szkoły naukowe posiadają swoje wyraźne „zabarwienie" aksjologiczne, subiektywnie związane z zainteresowaniami badaczy.
Tożsamości nauki o polityce społecznej sprzyja powołanie w latach 20. środowiska w postaci Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej wchodzącego w skład Międzynarodowego Związku Postępu Społecznego. Korzystało ono z pomocy Ministerstwa (Pracy i) Opieki Społecznej, stopniowo tworząc ruch naukowy, organizując odczyty, wykłady i wydając kilkanaście prac z polityki społecznej. Przez lata, poprzedzające wybuch II wojny światowej, siedziba PTPS znajdowała się w budynku Instytutu Spraw Społecznych, kierowanego przez K. Kornilowicza. Fundacja Instytutu Spraw Społecznych oraz PTPS wspólnie tworzyły w Warszawie drugie, znaczące - obok IGS - środowisko naukowe polityków społecznych, liczące ok. 120 osób17.
1.4. Pojęcie polityka społeczna w Polsce powojennej
W 1948r. dalsze poszukiwania tożsamości omawianej dyscypliny prowadzi S. Grzybowski18. Zauważa on, że polityka społeczna ma jako nauka charakter praktyczny i wiąże się ze światopoglądem. Grzybowski opowiada się przede wszystkim za neutralizmem doktrynalnym tej nauki i jej koncentracją na eksplikacji kwestii socjalnych. Oryginalnym i aktualnym do dziś w dorobku Grzybowskiego jest
Winclawski W. (1999) - Socjologia katolicka w Polsce. Powstanie, rozwój, dokonania (1860--1918), [w:] Hałas E. (red.), Pomiędzy etyką a polityką, Lublin. Podaje on, że S. Pawlicki prowadził wykłady z polityki społecznej już w 1899r., polityki socjalnej w 1901 r. i o zadaniach polityki socjalnej w 1905r.
17 Szerzej: Auleytner J. - Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej w latach 1924-1948, „Polityka Społeczna" nr 11/12 z 2001r. oraz - Instytut Spraw Społecznych, „Polityka Społeczna" nr 3 z 2002r.
18 Grzybowski S. (1948) - Wstęp do nauki polityki społecznej, Kraków.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 29
klasyfikacja sposobów uprawiania teorii polityki społecznej w postaci teorii agregatywnych, systemizujących, ogólnych i częściowych.
S. Grzybowski potwierdza związek systemów aksjologicznych z nauką o polityce społecznej z tym, że teza ta nie została zasadniczo rozwinięta w jego pracy. Grzybowski, podobnie jak jego ideowi poprzednicy z IGS, jest „nieufny" wobec prób powiązań systemów wartości z polityką społeczną, optuje za doktrynalnym neutralizmem w nauce, wyrażającym się rozwojem warstwy eksplikacyjnej kwestii społecznej.
Pierwszą grupę stanowią teorie agregatywne. Są to poglądy, które prezentują politykę społeczną jako luźny, mechaniczny zbiór (prosty agregat) poszczególnych kwestii społecznych. Przedstawiciele tych poglądów uważają, że nie ma możliwości wyczerpania problemów społecznych, ani ujęcia ich w jedną całość. Wyniki badań takich wybranych problemów społecznych są w pewnym sensie monograficznym przyczynkiem, często bez wewnętrznej łączności pomiędzy poszczególnymi kwestiami. Wskutek tego teorie te nie tylko nie dostrzegają całości ani wspólnej więzi, ale również nie wyczerpują kompleksu problemów ani ich istoty.
Drugą grupę stanowią, według S. Grzybowskiego, teorie systemizujące. W ich ramach poszukiwano ogólnej definicji, nadającej to samo „piętno" wszystkim kwestiom społecznym. W ramach tej grupy poglądów odczuwano potrzebę zebrania pojedynczych kwestii społecznych razem, a następnie ich uogólnienia.
Typowym przykładem tych poglądów jest definicja polityki społecznej jako stanowiska państwa wobec antagonizmów klasowych, które przejawia się w ustawodawstwie i administracji. W definicjach, wynikających z teorii systemizujących, pojawia się państwo jako główny podmiot polityki społecznej, posiadający kompetencje do właściwego i kompleksowego kierowania przebiegiem procesów społecznych w społeczeństwie. W teoriach tych podmiotem działań jest państwo, a przedmiotem społeczeństwo. S. Grzybowski omawiając przedwojenne poglądy polskich przedstawicieli tych teorii wymienia A. Szymańskiego, Z. Daszyńską-Go-lińską i W. Zawadzkiego.
W. Zawadzki - którego poglądy omówiono dalej - wskazuje, że celem tej polityki jest także wzmocnienie pokoju społecznego.
S. Grzybowski wymienia przedstawicieli trzech różnych doktryn, oddziałujących w okresie międzywojennym na społeczeństwo. Wynika z tego, że polska nauka o polityce społecznej, uprawiana w ramach katolicyzmu, liberalizmu i socjalizmu, uzyskała poziom, umożliwiający dokonywanie historycznych syntez. Tezę tę dobitnie potwierdzają prace tych trzech wymienionych przedstawicieli teorii systemizujących, z powodzeniem uprawianych w różnych doktrynach polityki społecznej w okresie międzywojennym. Wszyscy oni objaśniali i wartościowali kwestię społeczną - przedmiot polityki społecznej - według przyjętego przez siebie systemu wartości.
30 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Trzecią grupę stanowią teorie ogólne polityki społecznej. S. Grzybowski wymienia K. Krzeczkowskiego, którego definicja tej dyscypliny wyróżnia się czysto naukowym charakterem. Badanie zmian, zachodzących w strukturze społecznej pod wpływem celowej działalności - to nauka teoretyczna. Szukanie sposobów najbardziej celowego przeprowadzania tych zmian to sztuka postępowania, to nauka praktyczna.
S. Grzybowski wyróżnia jeszcze jedną grupę - teorie częściowe. W poglądach wyrażających te teorie podkreśla się, że polityka społeczna jest działalnością charakterystyczną tylko w obrębie konkretnego ustroju, w danym czasie panującym na pewnym obszarze. Jest to więc nauka praktycznie funkcjonująca tylko w określonych warunkach czasu i przestrzeni. Pogląd ten stoi w opozycji do innych, charakteryzujących np. teorie ogólne lub systemizujące. S. Grzybowski, z braku przykładu w polskim dorobku, wykorzystuje socjaldemokratyczne poglądy E. Heimanna, który w 1929r. opublikował pracę o społecznej teorii kapitalizmu". Tytuł ten oddaje kierunek myślenia w ramach teorii częściowych polityki społecznej. E. Heimann zrównał pojęcie polityki społecznej ze społeczną teorią kapitalizmu. Na gruncie teorii E. Heimanna polityka społeczna była środkiem do realizacji socjalizmu i demokratycznych zasad wewnątrz kapitalistycznych zakładów. Nową kwestią socjalną było urzeczywistnianie demokratycznego socjalizmu wewnątrz starego systemu. Heimann chciał więc przy pomocy polityki społecznej dokonać socjalizacji kapitalizmu. Wrócimy do tej sprawy dalej, w rozdziale o socjalizmie.
Nauka o polityce społecznej nie mieści się oczywiście w teoriach częściowych. Nie może ona być przypisana do jednego tylko ustroju, gdyż struktury społeczne i potrzeby ludzi, a także postęp i dobrobyt to pojęcia, które występują w różnych formacjach historycznych i tym samym wymagają stałych studiów i syntez.
S. Grzybowski, poprzez klasyfikację przedwojennych teorii polityki społecznej, pokazuje metodą historyczną drogę, jaką przebyto w ówczesnym rozwoju tej dyscypliny. Od pojedynczych kwestii społecznych, poprzez próbę ich systemizacji i uogólnień do teorii ogólnych, definiujących politykę społeczną niezwykle szeroko. S. Grzybowski ukazuje rozwój nauki o polityce społecznej jako dyscypliny autonomicznej i neutralnej względem istniejących doktryn. Mogą one wykorzystywać dorobek tej nauki, ale zasadniczo rozwija się ona - w ujęciu S. Grzybowskiego -niezależnie od funkcjonujących doktryn. Techniki i metody badawcze tej dyscypliny są neutralne doktrynalnie, a ich rozwój, jaki się dokonuje, wzbogaca przede wszystkim myśl „technologiczną" - o sposobach wyrównywania różnic socjalnych. Myśl ta jest neutralna w obszarze wartości, choć praktyczne jej skutki nie są obojętne dla ludzi.
19 Heimann E. (1980) - Soziale Theorie des Kapitalismus, Frankfurt/Main. Wydanie wznowione po 51 latach.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 31
1.5. Polityka społeczna w latach stalinizmu
Od 1950 do 1957r. nauka o polityce społecznej w Polsce nie rozwijała się. Długa przerwa w rozwoju studiów w zakresie polityki społecznej w Polsce spowodowała, że dorobek tej dyscypliny charakteryzuje się dużymi lukami w wielu jej obszarach. W skrypcie SGPiS (1965r.) podkreślano, że nadal ta praca nie była jeszcze systematycznym i wyczerpującym podręcznikiem, a tylko zbiorem materiałów do studiów z polityki społecznej. Pierwsze, po wieloletniej przerwie, opracowania z zakresu tej dyscypliny podkreślają więc własne problemy rozwoju i są świadectwem intelektualnych poszukiwań prawdy o sytuacji socjalnej ludzi pracy okresu poststalinowskiego.
Co w latach 1950-1957 przemawiało za eliminacją polityki społecznej jako przedmiotu wykładów i jako działalności praktycznej? Co zatrzymało rozwój tej dyscypliny? Problem ten wyjaśnił W. Szubert20. Pisał on, że od początku funkcjonowało uprzedzenie do terminu „polityka społeczna", odziedziczone po formacji kapitalistycznej. Praktycznie jako nauka i jako praktyka utrwalała ona przecież -argumentowano - ten ustrój, nie sięgając do źródeł zła społecznego. Polityka społeczna nie podejmowała prób głębszej przebudowy ustroju, a niektóre jej posunięcia były wyraźnie zwrócone przeciwko nurtowi robotniczemu. W poglądach, kwestionujących celowość polityki społecznej w socjalizmie stalinowskim, zawarty był argument, że stanowiła ona podbudowę społeczną kapitalizmu. Tym samym uznawano, że ma ona charakter przejściowy i ograniczony. W. Szubert, rozważając inne zastrzeżenia wobec polityki społecznej, omawia argument, że nowy ustrój uczyni automatycznie bezprzedmiotowymi problemy, których rozwiązaniu mogłaby ona służyć, gdyż rozwiązuje on wszystkie kwestie społeczne i nie stwarza nowych.
W początkowych latach budowy ustroju socjalistycznego leżała propagandowa wiara w automatyczne działanie praw nowej rzeczywistości. Uspołecznienie środków produkcji miało przecież zmieniać świadomość klasy robotniczej; zaś rozwój gospodarczy i ustawodawstwo usunąć miały wszelkie zjawiska patologii społecznej charakterystyczne dla lat kryzysów i bezrobocia. W parze z tymi poglądami - pisze W. Szubert - szło przekonanie o skuteczności jednorazowych akcji, załatwiających skutecznie i ostatecznie ważniejsze problemy21.
Inny argument przeciwko stosowaniu terminu „polityka społeczna" w ustroju socjalistycznym dotyczył całokształtu działań państwa. W kompleksowym systemie działań państwa mieściło się wszystko to, co stanowiło o specyfice polityki społecznej. Podstawową wytyczną działania państwa było planowe podniesienie poziomu materialnego i kulturalnego mas pracujących, a w tej sytuacji wyodrębnianie tej polityki byłoby zabiegiem sztucznym i stwarzałoby mylne wrażenie o pozostałych
--------------------------------------------
20 Szubert W. (1973) - Studia z polityki społecznej, Warszawa, ss. 39-69.
21 Potwierdzeniem tego poglądu może być praca ucznia W. Szuberta - Kąkola K. (1950) -Akcja socjalna w Polsce w latach 1945-1950, Łódź.
32 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
działach polityki państwa. Ten pogląd z lat 50. miał ważne reperkusje dla praktyki polityki społecznej. Utrwalał on bowiem przekonanie, że jedynym podmiotem tej polityki jest socjalistyczne państwo. Już wówczas „zwalniano" ludzi od obowiązku troszczenia się o swoje sprawy (deklarowało to państwo), zaszczepiając im owocnie postawy roszczeniowe, procentujące w latach późniejszych. Trudności w rozwoju nauki o polityce społecznej po II wojnie światowej wynikały z narzuconego Polsce modelu radzieckiego i potwierdzały brak wolności naukowej w tym okresie.
1.6. Nauka o polityce społecznej po 1957
Mimo obiektywnych trudności w latach 60., naukowcy, interesujący się kwestiami socjalnymi, zaczęli organizować katedry polityki społecznej. W 1957 reaktywowano IGS22. Wszystko, co wiemy o społecznych problemach Polaków w praktykowanym ustroju socjalistycznym, zawdzięczamy wysiłkom ludzi, odtwarzającym tę dyscyplinę. Przynosiły one wiedzę o ówczesnej kwestii społecznej, w sposób istotny odbiegającą od oficjalnej propagandy23.
Trudności, w jakich powstawała nauka o polityce społecznej, wpływały na wartościujący profil tej dyscypliny. Optując za naukowym socjalizmem podejmowano problemy ważne, ale często były one pozbawione warstwy aksjologicznej. Na taki profil polityki społecznej rzutowały także niektóre doświadczenia IGS z okresu międzywojennego24.
W publikowanym powojennym piśmiennictwie nie ma zgodności poglądów co do celów badawczych nauki polityki społecznej. Dał temu wyraz np. W. Szubert25 w swojej syntezie, ujmującej istotę rozbieżności. Rozbieżność poglądów na temat celów świadczy o pluralizmie myśli stale występującym w dorobku tej dyscypliny. Dochodzą do tego także poglądy od dziesięcioleci głoszące, że polityka społeczna jest częścią ekonomii politycznej. Poglądy te były i są znane również w Niemczech.
Większość powojennych prac z polityki społecznej zasadniczo da się usystematyzować według przyjętego przez Grzybowskiego kryterium. Dyskusja o celach polityki społecznej odbywa się między tymi teoriami, co sprawia czasem wrażenie nieu-stabilizowania celów tej dyscypliny. Każdy z powojennych nurtów teorii charakteryzuje się jednak specyfiką podejścia i w efekcie są one nieporównywalne, ze względu na przyjęcie odmiennych założeń. W tym miejscu trzeba podkreślić, że wymienione teorie, rozwijając się równolegle, przeszły w minionych kilkudziesięciu latach znamienną ewolucję, doskonaląc metody badania i wzbogacając argumentację26.
Instytut Gospodarstwa Społecznego 1957-1977, Warszawa 1977.
23 Olędzki M. (red., 1978) - Nauki o polityce społecznej i pracy w SGPiS w latach 1958-1978, „Monografie i Opracowania" nr 66, Warszawa, SGPiS.
24 Przykładem skrypt: Strzelecki E. (red., 1967) - Polityka społeczna, Warszawa.
25 Szubert W. (1981) - Teoretyczne podstawy polityki społecznej, „Studia i Materiały IPiSS" nr 1/145.
26 Kompletny zestaw definicji polityki społecznej w niemieckim dorobku naukowym przedstawia praca Frericha J. (1996) - Sozialpolitik, Miinchen, Wien.'
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa
33
Teoria „agregatywna" to uporządkowana koncepcja rozbudowanych modeli polityk szczegółowych, wchodzących w skład polityki społecznej. Kierunek ten reprezentuje A. Rajkiewicz, który w licznych pracach pod swoim kierownictwem, pisanych w latach 1970-1997, wskazywał zarówno obszar zainteresowań tej nauki, jak i jednocześnie zapełniał go, z pomocą wielu autorów, diagnozami problemów szczegółowych, monograficznych, składających się na całość. Celem takiej orientacji polityki społecznej było wskazanie zarówno obszaru zainteresowań polityki państwa, jako głównego podmiotu tej działalności, jak i problemów szczegółowych, które wymagały racjonalnych rozwiązań. Teorie agregatywne mają duże znaczenie praktyczne. W każdym opracowaniu monograficznym ukazać można, metodą dużego przybliżenia, odrębność kwestii społecznej, trendy, nierozwiązane problemy. Monografie, składające się na całość polityki społecznej, trafiają do tych praktyków, którzy są najbardziej zainteresowani (np. zatrudnieniem, płacami, czasem wolnym lub konsumpcją).
Kierunek teorii systemizujących reprezentują poglądy nieżyjących już W. Szuberta i J. Rosnera. Zajmowali się oni polityką społeczną z punktu widzenia systemu potrzeb człowieka i zbiorowości. Polityka społeczna jest „powołana do zaspokajania potrzeb ludzkich w tym szerokim zakresie, który decyduje o prosperowaniu jednostek, a przez to o prawidłowym rozwoju całego społeczeństwa " .
W. Szubert wyróżnia potrzeby ekonomiczne i psychologiczne, obiektywne i subiektywne, potrzeby dotyczące: zatrudnienia, dochodu z pracy, ochrony pracy, zabezpieczenia społecznego, opieki nad zdrowiem, mieszkalnictwa i organizacji wypoczynku. Teoria systemu potrzeb, zaspokajanych dzięki polityce społecznej, została przez W. Szuberta rozwinięta w różnych przekrojach. Rozróżnia on i systematyzuje potrzeby dzieci, młodzieży, ludzi starych, kobiety i rodziny. Widzi także potrzeby w przekroju społeczno-zawodowym i terytorialnym. W kontekście tych wszystkich przekrojów potrzeb rozpatruje rolę i znaczenie poszczególnych podmiotów polityki społecznej. Systemizujące podejście do potrzeb ludności ma duże znaczenie praktyczne, mimo że nie zawiera warstwy aksjologicznej. Ukazuje ono zadania podmiotów polityki społecznej, ich zakres potencjalnej interwencji oraz rozmiary nierozwiązanych kwestii społecznych w kontekście potrzeb. Zróżnicowanie potrzeb, a nie sytuacji życiowych, jest cechą, wyróżniającą intelektualne poszukiwania tego okresu.
Teorie agregatywne i systemizujące mogą się wzajemnie uzupełniać. Pozwala to na ogląd obszaru badawczego tej nauki z różnych punktów widzenia kwestii społecznej.
Teorie ogólne polityki społecznej są reprezentowane przez poglądy zmarłego M. Olędzkiego i J. Daneckiego. Między nimi toczył się spór o cel badawczy tej polityki. Struktura czy postęp - dwa te określenia stanowiły główne składniki
" Szubert W. (1981) - Teoretyczne podstawy..., dz. cyt., s. 92.
34 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
alternatywy badawczej, wynikającej z odmienności poglądów wymienionych przedstawicieli tego nurtu teoretycznego. M. Olędzki w swoim ujęciu integrował bardzo wyraźnie naukę z praktyką, przyjmując milczące założenie, że cele nauki i praktyki w socjalizmie realnym będą się pokrywać, co musi prowadzić do wniosku, że praktyka będzie kształtowana wyłącznie metodami naukowymi. Tymczasem, jak na to wskazuje doświadczenie, na praktykę społeczną mają przemożny wpływ programy polityczne. Polityka może, ale wcale nie musi uwzględniać propozycji nauki, co prowadzi do wniosku, że i dawniej, i dziś istnieją zasadnicze różnice w poglądach polityków i naukowców na politykę społeczną. Każda z tych grup ma inne cele do realizacji i odmienny horyzont czasowy. Na ogół naukowcy mają czas, ale politycy go nie mają- muszą się rozliczać przed wyborcami z obietnic socjalnych cyklicznie, co parę lat.
Zmiany w strukturze społecznej zachodzą, i to w stopniu mniej lub bardziej celowym. Zmiany w strukturze tej oznaczają ruch (naprzód lub wstecz). J. Danecki28 rozważał ten ruch w kontekście postępu społecznego, który traktował jako główny przedmiot badań polityki społecznej w ustroju socjalizmu realnego.
Ukazanie trzech typów opisów sytuacyjnych, uprawianych w Polsce po wojnie w obrębie tej dyscypliny świadczy, że rozwija się ona jako pewna socjotechnika. Pozwala to uniknąć jałowych sporów toczonych o przedmiot tej nauki, pomiędzy wzajemnie się uzupełniającymi nurtami teoretycznymi tej „inżynierii" społecznej. Wszystkie one umożliwiały jej neutralne funkcjonowanie w obrębie socjalizmu naukowego.
Polityka społeczna we wszystkich nurtach teoretycznych stawia sobie za cel humanizację rzeczywistości, ale cel ten nie zostanie zrealizowany w oderwaniu od diagnozowania procesów marginalizacji i degradacji, obecnych w życiu publicznym równolegle do procesów awansu społecznego. Powyższa uwaga nie ma na celu dezawuowania dotychczasowego dorobku tej dyscypliny, lecz wskazanie na inny, ważny nurt myślenia wartościami, który nie został dotychczas przez nią wystarczająco rozwinięty, a dotyczy punktów odniesienia do oceny tych procesów.
W latach stalinowskich naukowe uprawianie polityki społecznej było faktycznie zakazane. W okresie socjalizmu realnego bardzo trudne staje się poszukiwanie tożsamości nauki o polityce społecznej. Nazwa ta staje się przede wszystkim synonimem działalności ówczesnego państwa i wyrazem dążeń do utrwalania istniejącego ustroju. Rządzący wyraźnie chcą podporządkować sobie naukę o działaniach socjalnych państwa.
Wypracowane w latach socjalizmu realnego definicje polityki społecznej koncentrują się nie na zadaniach własnych dyscypliny naukowej i jej autonomii, lecz przede wszystkim na jej przydatności dla potrzeb ustroju. Nie byłoby w tym nic szczególnie groźnego, gdyby równolegle rozwijał się nurt naukowego krytycyzmu
Teoretyczne podstawy..., Az. cyt. Tekst Daneckiego J.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 35
wobec rzeczywistości. Był on jednak skutecznie blokowany przez cenzurę, która w sposób drastyczny naruszała wolność badań naukowych. Dotyczyło to zwłaszcza nauk społecznych, które nie mogły wykazać właściwego krytycyzmu wobec rzeczywistości, jak również nie mogły w pełni wykorzystywać dorobku myśli zachodniej. Cenzura uderzała w podstawową zasadę nauki, jaką jest bezwzględne dążenie do prawdy. W okresie socjalizmu realnego nie istniała ani wolność dla naukowej krytyki rzeczywistości, ani wolność badań w naukach społecznych. Nie do wykonania (choć do pomyślenia) w tym czasie był raport o ubóstwie lub o innych, drastycznych kwestiach socjalnych. Wypowiedzi kardynała Wyszyńskiego, który wielokrotnie podnosił problemy polityki społecznej, były przemilczane. Raport „Solidarności", zatytułowany „5 lat po Sierpniu" (z 1985r.), poświęcony ówczesnym, nierozwiązanym problemom społecznym, nie został dopuszczony do oficjalnego obiegu. Samo pojęcie „solidarność" w stanie wojennym brzmiało dwuznacznie, gdyż kojarzyło się z zakazanym ruchem zawodowym. Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość" nie mogło publikować swoich raportów, ponieważ były objęte zapisem cenzury.
Socjalizm realny musiał posiadać dla rządzących oblicze nieskażone wątpliwościami socjalnymi. Nie używało się więc takich pojęć jak strajk czy bezrobocie, gdyż nie odpowiadały one obrazowi nowego ustroju. W ich miejsce używano pojęć zastępczych, takich jak przerwy w pracy, nadwyżki rąk do pracy. Cenzura w tym okresie miała jeszcze jedną właściwość - nie dopuszczała myślenia alternatywnego. W efekcie mogła rozwijać się tylko jedna szkoła myślenia w sensie poglądów i ludzi. Z tego okresu przegląd definicji polityki społecznej wskazuje na ówczesny kierunek myślenia o działaniach (państwa), opisywanych przez dyscyplinę o tej samej nazwie.
¦ polityka społeczna to działalność państwa i organizacji społecznych w dziedzinie kształtowania warunków bytu i pracy, zmierzająca do optymalnego zaspokojenia indywidualnych i społecznych potrzeb ludności, oparta na zasadzie socjalistycznego egalitaryzmu (J. Rosner, 1972)29,
¦ polityka społeczna obejmuje te wszystkie zakresy działania, których bezpośrednim celem jest zaspokojenie ważnych potrzeb ludzi pracy (W. Szubert 1973)'w. Szubert proponował, by nauka o polityce społecznej wskazywała drogi racjonalnego działania w dziedzinie zaspokajania potrzeb ludzi pracy. Szubert nie wykluczał, iż w tym celu dyscyplina ta może wskazywać sposoby przetwarzania istniejącej rzeczywistości.
Rosner J. (1972) - Rozwój polityki społecznej w Polsce Ludowej, [w:] Polityka społeczna i służby społeczne w PRL, Warszawa, s. 19.
Szubert W. (1973) - Polityka społeczna w systemie gospodarki planowej, [w:] Studia z polityki społecznej. Warszawa, s. 39.
36 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
¦ celem polityki społecznej jest kształtowanie osobowości człowieka w socjalizmie, (Z. Czyżowska 1975)3',
¦ polityka społeczna to celowa działalność państwa i innych podmiotów w dziedzinie kształtowania warunków życia ludności i stosunków międzyludzkich (A. Rajkiewicz 1976 i 1996)32,
¦ polityka społeczna stawia sobie za cel zapewnienie wszechstronnego postępu społecznego, stworzenie optymalnych warunków bytu ludności, zapewnienie powszechności i równego dostępu do świadczeń socjalnych oraz stopniowanie i optymalne tempo pożądanych przemian społecznych (K. Secomski 1977) .
W latach siedemdziesiątych utrwala się wśród przedstawicieli polityki społecznej przekonanie, iż celem jej i przedmiotem badań jest postęp społeczny. Wpływowym przedstawicielem tego kierunku myślenia jest J. Danecki34. Uważa on, że nauka o polityce społecznej jest dziedziną krytycznej refleksji o celowym organizowaniu postępu społecznego w skali mikro- i makrospołecznej. Danecki odróżnia politykę społeczną od polityki socjalnej. Ta ostatnia bada poszczególne elementy poziomu życia w powiązaniu z istniejącym i postulowanym systemem świadczeń i służb socjalnych.
W literaturze zachodnioniemieckiej stosuje się również dwie różne kategorie, które ułatwiają ostrzejsze widzenie problemów. Są to: polityka socjalna i polityka społeczna. Uważa się, że polityka socjalna (Sozialpolitik) ma za zadanie jako nauka badać te wszystkie działania, które są nakierowane na poprawę socjalnego położenia grup ludności bezwzględnie lub relatywnie słabych lub(i) na zabezpieczenie od ryzyka, zagrażającego egzystencji35.
Polityka społeczna (Gesellschaftspolitik) jest pojęciem zdecydowanie szerszym, obejmującym także zagadnienia sterowania społecznym rozwojem i problemy zmian w strukturach społecznych36.
Na początku lat osiemdziesiątych pewną korektę do tego sposobu myślenia proponował M. Olędzki37 (1981), który uważał, że przedmiotem polityki społecznej byłoby sterowanie budową socjalistycznej struktury społecznej. Struktura ta miała charakter klasowy; społeczeństwo postrzegane było przez pryzmat robotników, chłopów i inteligencji, którzy od partii otrzymywali socjalne przywileje. Nie likwidowały one ani różnic socjalnych (np. między miastem a wsią), ani nie zabezpieczały równego dostępu do świadczeń socjalnych. Trzeba jednak stwierdzić,
'' Za: Przeciszewski T. (1987) - Planowanie społeczne a polityka społeczna. Warszawa, s. 189. 32 Rajkiewicz A. (red., 1976. 1979, 1996) - Polityka społeczna. Warszawa. Wydanie z 1996r. wspólnie z Ksieżopolskim M. i Supińskq J.
" Secomski K. (1977) - Polityka spoleczno-ekonomiczna, Warszawa, s. 40. Danecki J. (1977) - Kilka uwag o polityce społecznej, referat na konferencję IGS w październiku 1977, s. 10.
35 Lampert H. (1998) - Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, Heidelberg, New York. s. I 1.
36 Achinger H. (1963 i 1979) - Sozialpolitik ais Gesellschaftspolitik, Frankfurt/M.
Olędzki M. (1981) - Wstąp do teorii polityki społecznej. Propozycje wyjścia z kryzysu. Warszawa .
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 37
że w okresie socjalizmu realnego podejście klasowe w teorii dyscypliny nie było jednak ani popularne, ani rozwijane.
Przedmiotem polityki społecznej pozostaje przede wszystkim działalność, dla jednych służąca postępowi, dla innych zaspokajaniu potrzeb. W tym kierunku idzie klasyfikacja W. Anioła38, który wyodrębniał pięć nurtów - zgodnie z naukowymi zainteresowaniami ich przedstawicieli:
¦ socjalno-bytowy, w którym przedmiotem polityki społecznej jest poprawa warunków pracy i życia ludności,
¦ socjologiczno-strukturalny, gdzie przedmiotem polityki społecznej jest sterowanie budową socjalistycznej struktury społecznej,
¦ społeczno-ekonomiczny, wiążący politykę społeczną z polityką ekonomiczną,
¦ psychologiczno-społeczny, traktujący politykę społeczną jako działalność, która zmierza do zaspokojenia różnorodnych potrzeb szerokich kręgów społeczeństwa,
¦ makrospołeczny, rozumiany jako świadome organizowanie postępu społecznego. Wobec działalności w wyżej prezentowanych nurtach stawia się postulat
skuteczności39.
Inną typologię nurtów w historycznym rozwoju dyscypliny proponuje L. Dzie-więcka-Bokun. Wyróżnia ona mianowicie nurt administracyjny, ekonomiczny i socjologiczny40 uprawianej nauki.
**********
Po II wojnie światowej nie ma już polskich ośrodków naukowych w Wilnie i Lwowie. W Krakowie przestali pracować i rozwijać myśl w nurcie ekonomii liberalnej jej główni przedstawiciele. W Lublinie KUL znajduje się przez szereg lat w ideologicznej konfrontacji z państwem, co blokuje swobodny rozwój tamtejszej szkoły polityki społecznej.
Polityka społeczna przetrwała i utrwaliła się natomiast w Warszawie (UW i SGH oraz IPiSS jako ośrodku badawczym ministerstwa), a także powstała w Katowicach, w ramach Uniwersytetu Śląskiego i Akademii Ekonomicznej. Ośrodkami akademickimi prowadzącymi politykę społeczną są także Poznań, Gdańsk i Łódź.
W 1974r. zaczyna ukazywać się „Polityka Społeczna" - miesięcznik środowiska, w którym zamieszczono dotychczas ponad 4500 tekstów teoretycznych, raportów z badań, recenzji i informacji.
Wyrazem uznania dla naukowego charakteru polityki społecznej jest powołanie przy Prezydium PAN aktywnie działającego Komitetu Nauk o Pracy i Polityce Społecznej. Podejmował on wielokrotnie inicjatywy na rzecz umacniania autonomii
Anioł W. (1983) - Z zagadnień teorii polityki społecznej, „Polityka Społeczna" nr 3/1982. Szerzej: Orczyk J. (red., 1988) - Determinanty skuteczności polityki społecznej, Poznań. Dziewięcka-Bokun L. (1999) - Systemowe determinanty polityki społecznej, Wrocław.
38
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
i tożsamości nauki o polityce społecznej. Problematyka polityki społecznej znajduje również miejsce w pracach Komitetu Prognoz PAN „Polska w XXI w.".
Znaczącym epizodem w polskiej historii nauki o polityce społecznej była realizacja w końcu lat 80. dużego programu badań podstawowych: „Polityka społeczna w Polsce", koordynowanego przez S. Czajkę z UW. Niezależnie od siły integrującej środowisko polityków społecznych, program ten owocował licznymi publikacjami, doktoratami i habilitacjami.
1.7. Nauka o polityce społecznej po 1989
Jest symptomatycznym, że dopiero historyczne procesy lat dziewięćdziesiątych miały bezpośredni wpływ na powolne klarowanie autonomii i tożsamości nauki o polityce społecznej. Transformacja ustrojowa jako nowy proces zaznacza się w teorii nauki o polityce społecznej poprzez swobodę badań i wolność krytyki państwa w jego poczynaniach socjalnych. Zmienia się także rola ludzi nauki, uprawiających politykę społeczną. Mogą oni w nowych warunkach zachować konieczny i krytyczny dystans do działań, deklarowanych jako socjalne.
W latach dziewięćdziesiątych do nowych podejść w polskiej nauce o polityce społecznej zaliczyć trzeba koncepcje:
¦ dylematów (J. Supińska 1991)41, polegającą na stałej konieczności podejmowania wyborów pomiędzy wartościami i instrumentami wewnątrz istniejących ustrojów. Dylemat sam w sobie staje się więc przedmiotem badań naukowych, gdy wkraczamy na obszar działań socjalnych, ograniczonych środkami i zasobami, a także zdeterminowanych politycznymi preferencjami partii,
¦ modeli polityki społecznej (T. Szum licz 1994)42, opartych na takich kategoriach konstrukcyjnych jak: luka społeczna (skojarzona z minimum socjalnym) wymagająca modelu interwencji, ryzyko społeczne (zagrożenie) związane z modelem antycypacji, konsumpcja społeczna powiązana z modelem dystrybucji oraz struktura społeczna, odzwierciedlająca stosunki społeczne i kojarzona z modelem integracji. Te cztery modele mają istotne znaczenie poznawcze, wskazują na stopień skomplikowania działań, jeżeli uwzględnić wymogi postępu, jakim muszą one sprostać. Ujęcie Szumlicza ma charakter zadaniowy, wskazuje także, że przedmiotem badań naukowych musi być interwencja, antycypacja, dystrybucja i integracja w obszarze zaspokajania socjalnych potrzeb obywateli,
¦ porównawcze (M. Księżopolski 1999)43, związane z rosnącymi możliwościami monitorowania i konfrontowania międzynarodowych doświadczeń w zakresie
41 Supińska J. (1991) - Dylematy polityki społecznej, Warszawa.
42 Szu mlicz T. (1994) - Modele polityki społecznej, Warszawa, SGH.
Księżopolski M. (1999) - Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Katowice; Głąbicka K. (2001) - Polityka społeczna w Unii Europejskiej, Warszawa.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa
39
polityki społecznej. Ten kierunek naukowego rozwoju zajmuje się genezą, ewolucją i funkcjonowaniem polityki społecznej w różnych krajach i organizacjach. W nurcie tym mieszczą się także prace K. Głąbickiej. ¦ doktryn (niżej podpisanego)44, opierających się na aksjomacie, iż każde działanie socjalne oparte jest na jakimś systemie wartości. Naukowym przedmiotem badań polityki społecznej stają się systemy doktrynalne, które, przenikając się i współzawodnicząc między sobą, oferują w demokracji i gospodarce rynkowej (nowe) programy społeczne.
Takie podejście oznacza, z jednej strony wielość polityk społecznych jako konstrukcji ideowych, proponowanych przez poszczególne doktryny, z drugiej ich wypadkową w postaci polityki społecznego kompromisu. Podejście „doktrynalne" oznacza, że nauka uzyskuje nie tylko możność krytycznej oceny samych działań, ale także weryfikacji wiarygodności idei te działania inspirujących.
Ponadto znana jest definicja E. Wnuk-Lipińskiego: „Polityka społeczna to nieustanne, zorganizowane i świadome działanie nakierowane na utrzymanie względnej równowagi między dwiema wartościami: wolnością i równością ' . Definicja ta stanowi dobitne potwierdzenie aksjologicznego charakteru polityki społecznej, a w praktyce oznacza stałe dylematy wyborów przy ujarzmianiu chaosu socjalnego. Analogiczne podejście kształtuje się w greckiej szkole powstającej tam polityki społecznej. G.D. Mardas zauważa bowiem, że z tożsamością naukową omawianej dyscypliny wiąże się stały wybór pomiędzy konfliktującymi się wzajemnie celami politycznymi, a sposobami, w jaki są one formułowane46.
Z powyższych rozważań wynika kilka istotnych wniosków dla nauki o polityce społecznej na przełomie wieków:
Po pierwsze, nie osiągnięto żadnej zgodności co do celów polskiej polityki społecznej zarówno gdy traktujemy jąjako działalność, jak i wtedy, gdy rozważamy jąjako dyscyplinę akademicką. Prawidłowość ta znajduje swe potwierdzenie w całej literaturze anglosaskiej, niemieckiej47, francuskiej i włoskiej, wynikając z osobliwości nauk społecznych. Zauważa się mianowicie, że definicje pojęć, celów, zasad i instrumentów polityki społecznej uzależnione są subiektywnie od „światopoglądu" badacza.
Mimowolnie, w oparciu o swoje nabyte wewnętrzne przekonania i doświadczenie ustala on własną problematykę badawczą i jej ważność, odsuwając na bok inne kwestie.
44Auleytner J. (1986) - Wprowadzenie do doktryn polityki społecznej, Warszawa, IPiSS, rozwinięte później w pracy: Polityka społeczna pomiędzy ideą a działaniem, Warszawa 1994, UW.
45 Wnuk-Lipiński E. (1996) - Demokratyczna rekonstrukcja. Z socjologii radykalnej zmiany społecznej, Warszawa, s. 62.
46 Mardas G.D. - Social Policy, Education and Economics, masz. powiel, bez daty.
47 Thiemeyer T. (red., 1990) - Theoretische Grundlagen der Sozialpolitik. (Schriften des Yereins fur Socialpolitik. B. 193), Berlin.
40______________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Po drugie, polityka społeczna ewoluuje w czasie i przestrzeni, gdyż zmienia się samo społeczeństwo i podłoże ekonomiczne. We współczesnym społeczeństwie zachodzą inne procesy niż 10, 20, 30 lub 60 lat temu. Występują w nim wprawdzie kwestie socjalne, które tak samo się nazywają jak kiedyś, ale inna jest ich treść a także - co może najważniejsze - inny jest poziom rozwoju ekonomicznego, wyrażający się wielkością dochodu narodowego, przypadającego na jednego obywatela. W latach trzydziestych XX wieku nie zajmowano się ani europejską, ani globalną polityką społeczną. Dominowała wówczas tendencja do narodowego traktowania problemów socjalnych ze szczególnym uwzględnieniem robotników. Po drugiej wojnie światowej stopniowo rozwija się nurt widzenia problemów społecznych w skali europejskiej i globalnej. Badacze stale obserwują w czasie i przestrzeni zmieniające się potrzeby i nowe sytuacje socjalne. Odpowiednio do przemian zmienia się treść celów i instrumentów, a wraz z nimi działalność podmiotów polityki społecznej. Dlatego definicje polityki społecznej jako działalności mają na ogół ograniczoną ważność w przestrzeni i czasie. Potwierdza to np. włoska szkoła polityki społecznej48, w której występują cztery historyczne koncepcje:
1. Charytatywno-opiekuńcza, odnosząca się w całości do interwencji na rzecz ubogich i oparta na rozważaniach etyczno-politycznych; koncepcja ta kojarzy się z filantropią.
2. Kontroli społecznej, rozumianej jako całokształt działań na rzecz utrzymania porządku i integracji społecznej, realizowanych przez państwo autorytarne.
3. Rozszerzonej formy reprodukcji społecznej, rozumianej jako całokształt działań państwa, których celem jest stałe odtwarzanie materialnych warunków życia siły roboczej i utrzymywanie podziałów klasowych.
4. Socjalnych praw obywatelskich, wynikająca z równych szans w ustroju demokratycznym.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nauka o polityce społecznej jest wieloprzedmiotowa. Przedmiotami badań pozostają49:
¦ analizy i opis powstającej polityki i jej konsekwencji - zamierzonych i niezamierzonych,
¦ historyczne i porównawcze studia nad strukturą, funkcjami, organizacją, planowaniem i administracją podmiotów polityki społecznej,
¦ potrzeby socjalne i dostęp do ich zaspokojenia,
¦ koszty i usługi socjalne,
¦ prawa socjalne obywateli jako ofiarodawców, udziałowców i użytkowników usług społecznych,
¦ rola i funkcje „aktorów" polityki społecznej. Mamy tu na myśli wybranych reprezentantów, pracowników socjalnych, grupy interesów (nacisku) i administratorów w działaniu podmiotów polityki społecznej,
^ Villa F. (1997) - Polityka społeczna, demokracja i praca socjalna, Kraków, s. 10-11.
Social Policy..., dz. cyt., s. 3. Polecam również swój glos w dyskusji o dobrym podręczniku polityki społecznej - „Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje", nr 3/2001, s. 138 i dalsze.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 41
¦ rola rządu i samorządu w kreowaniu wartości i praw socjalnych.
Z powyższych rozważań wynika, że nauka o polityce społecznej krytycznie towarzyszy rzeczywistości socjalnej, oświetlają, porządkuje, objaśnia i opisuje. Jest nauką o działaniach (publicznych i niepublicznych) na rzecz jednostek i grup, zwracających na siebie uwagę ze względu na jakąś „słabość" socjalną50. W działaniach tych dostrzec można trzy szczególne typy sytuacji.
Po pierwsze, działania socjalne są nakierowane na wyrównywanie położenia życiowego jednostek (grup) ekonomicznie najsłabszych i niezaradnych do pewnego standardu, uznawanego w danym społeczeństwie za godziwy na minimalnie dopuszczalnym poziomie.
Po drugie, działania socjalne podejmowane są z zamiarem tworzenia równego dostępu do usług, gwarantowanych wszystkim prawami konstytucyjnymi.
Po trzecie, działania socjalne realizowane są z myślą o asekuracji ryzyk życiowych, które mogą dotknąć jednostką lub grupą społeczną. Wyrazem tego są różne fundusze oraz ubezpieczenia.
Współczesna polityka społeczna, rozumiana jako działanie, znacząco się różni od polityki społecznej okresu socjalizmu realnego. Przede wszystkim rządzą nią skomplikowane reguły demokracji, które odrzucają socjalistyczny paternalizm. Decyzje socjalne przestano podejmować w budynku Komitetu Centralnego PZPR i przekazywać do wykonania agendom rządowym.
Po drugie, polityka społeczna konfrontuje sią z ustrojem gospodarki rynkowej i jest sprzążona z polityką ekonomiczną. Ustawa budżetowa co roku określa poziom wydatków socjalnych w ramach finansowych możliwości państwa.
Po trzecie, przedmiotem jej szczególnego zainteresowania przestały być potrzeby, a stały się nierówności i ryzyka socjalne.
Ze względu na to, że nauka bada i opisuje zmienną rzeczywistość socjalną, nie może tworzyć ona teorii, które abstrahowałyby od społeczeństwa i sytuacji, w którym ono żyje. Wręcz przeciwnie - musi systematyzować te działania, opisywać je krytycznie, wskazywać na wady i zalety rozwiązań całościowych i cząstkowych w ścisłym kontekście kształtowanych realiów ustrojowych. Dlatego powstające ujęcia teoretyczne muszą być sprawdzalne w rzeczywistości. Tym sposobem nauka ta spełnia ważne zadanie - odpowiada publicznemu zapotrzebowaniu na prawdę o rzeczywistości.
Po 1989r. nauka o polityce społecznej rozwija się nadal w szkole warszawskiej, katowickiej, lubelskiej, poznańskiej i gdańskiej; powstaje także nowy ruch naukowy we Wrocławiu. Ważnym ośrodkiem koordynującym prace naukowe i dydaktyczne staje się Komitet Nauk o Pracy i Polityce Społecznej przy Prezydium PAN, który w
Lampert H. (1998) - Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, Heidelberg, New York.
42
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
1997r. zorganizował międzynarodową konferencję na temat teoretycznych podstaw omawianej nauki. Naukowe sprawy polityki społecznej pojawiają się także w pracach Komitetu Prognoz Polska 2000+ przy Prezydium PAN.
W ruchu naukowym istotne znaczenie posiadały doroczne konferencje w Ustroniu Wlkp., odbywane do 200Ir. i stanowiące kontynuację konferencji płockich z lat 80.
Podobnie jak w okresie socjalizmu realnego tak i obecnie istnieją mocne styki nauki z polityką. Przejawem ich było krótkotrwałe powołanie Rady Polityki Społecznej przy Prezydencie L. Wałęsie w okresie jego kadencji, a także zamówienia rządowe na projekt badawczy: „Polityka społeczna w okresie transformacji" lub na badanie skutków czterech reform społecznych: ,JDiagnoza 2000". Wszystko to świadczy o uznaniu dla naukowych badań decyzji socjalnych państwa. Współczesne kontakty nauki z praktyką różni od przeszłości środowiskowa wola zachowania autonomii i krytycyzmu.
1.8. M. Weber i jego krytyka nauk społecznych
Od samego początku klarowania tożsamości naukowej polityki społecznej istnieje zarzut, postawiony przez M. Webera już w 1904r, a dotyczący braku obiektywizmu poznania naukowo-socjalnego i polityczno-socjalnego51. Zarzut ten odnosił się nie tylko do nauki o polityce socjalnej, ale do wszystkich nauk społecznych. Weber stwierdzał, że w naukach tych autorom idzie więcej o to, co subiektywnie chcą, o realizację ich etycznych żądań, aniżeli o obiektywne poznanie rzeczywistości. Zauważył on, że istniejące skale wartości służą zarówno do wyrokowania przy wyborze problemów naukowych, jak i do odpowiedzi na postawione przez naukowców pytania.
Zarzuty M. Webera podniesione wobec nauk społecznych, a w szczególności wobec polityki socjalnej otworzyły dyskusję, która w Niemczech trwa do dziś. Echa jej znalazły swój wyraz w Polsce w publikacji K. Krzeczkowskiego z 1930r.
Przedstawiciele nurtu zapoczątkowanego przez M. Webera rozwinęli krytykę „nienaukowości" polityki społecznej. Główny ich zarzut dotyczył występowania w naukach społecznych sądów wartościujących. Zauważono, że dotychczas nie ma żadnego systemu norm (wartości), który by powodował niezbędność uznania go przez wszystkich i prowadził do relatywnie dużej zgody wobec rzeczywistych wartości w określonych działach polityki socjalnej. Brak takiego jednolitego, akceptowanego systemu wartości powoduje, że przedmiot poznania naukowego jest różnorodnie postrzegany, a przez to nie daje możliwości obiektywnej oceny. Jeżeli normatywnie ważne zjawisko lub problem badane są empirycznie, to tracą one jako obiekt poznania charakter normy. Kwestię społeczną bada się nie tyle dlatego, że
51 Weber M. (1953) - Zum Begrijf der Sozialpolitik, [in:] Wirtschaftstheorie und Wirtschafts-politik, Festschrift jur Alfred Ammon zum 70. Geburtstag, Bern.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 43
poddaje się ona wartościowaniu, ale dlatego, że ona jest, istnieje obiektywnie i niezależnie od woli badającego. Zwolennicy koncepcji nauki wolnej od sądów wartościujących zauważają więc, że z faktu poznania tego co jest, nie prowadzi jeszcze logiczna droga do tego, co powinno być. Można więc, idąc tym torem rozumowania, zbadać kwestię społeczną, dokonać jej opisu, ale nie można wchodzić w problematykę, jak powinna ona być rozwiązywana.
Co powinno być, jak powinno być? - są to pytania, które - zdaniem przedstawicieli tego kierunku myślenia - nie wiążą się z nauką, gdyż wymagają wartościowania. Sądy wartościujące nie mają ważności naukowej, gdyż normy, żądania, zalecenia lub wskaźniki, które charakteryzują takie sądy nie mogą być z naukowego punktu widzenia ani fałszywe, ani prawdziwe. Sądy wartościujące bowiem w naukach społecznych nie przedstawiają istniejącego stanu rzeczy (nie są opisem), lecz żądają wytworzenia nowego stanu rzeczy, jaki, choć nie istnieje, wydaje się być subiektywnie ważny dla głoszącego tego typu sąd. Tak więc zarówno fałszywość, jak i prawdziwość sądu wartościującego jest - zdaniem zwolenników teorii wolnej od wartości - nie do sprawdzenia. Jest ona niesprawdzalna jako obiekt poznania naukowego, gdyż to, co powinno być, nie da się badać jako „istniejące"52.
Sądy wartościujące mają oczywiście swoje określone walory naukowe, ale tylko w tym zakresie, że zawierają one pewien ładunek rzeczowo-informacyjny, odnoszący się do tego, co jest, co można empirycznie sprawdzić.
Istnieje zgoda przedstawicieli tego kierunku myślenia, że „polityka socjalna" jako taka wypełnia ludzką aktywność w relacjach społecznych i przez to staje się zależna od pewnych reguł gry, obejmujących stawianie celów do realizacji. Staje się ona również zależna od indywidualnych decyzji naukowców, którzy stawiają sobie do rozwiązania określone problemy. Nie oznacza to, że polityka społeczna z tych wszystkich powodów stać ma się nauką. Nie spełnia ona istotnych wymogów naukowości, ze względu na subiektywizm wyborów tematów badawczych, selektywność ich opisów lub indywidualne, „życzeniowe" punkty widzenia. Sądy wartościujące wynikają z doświadczenia życiowego i naukowego osoby, zajmującej się polityką społeczną. Sądy te implikują a priori odpowiedzi na postawione problemy badawcze. Jest to jakby swoisty rodzaj „uprzedzenia", czyli przekonania, że np. kwestię społeczną powinno się w określony sposób rozwiązać.
Z powyższych rozważań wyłania się pytanie o to, czym jest polityka społeczna. Na to pytanie odpowiadają zwolennicy teorii społecznych, wolnych od sądów wartościujących, że polityka społeczna jest sztuką naukową, ale nie naukową dyscypliną. Sztuka ta wykłada nie tylko o tym, co jest, ale i o tym, co jest pożądane, konieczne lub nie do zniesienia. W sztuce tej występuje cała skala wartości (mniejsza o to jakiego pochodzenia), która odbiera walor obiektywnego poznania.
52 Kleinhenz G. (1970) - Probleme wissenschaftlicher Beschdftigung mit der Sozialpolitik, Berlin. W pracy tej jej autor dokonuje naukowego obrachunku ze stuletnim dorobkiem naukowym uprawianej w Niemczech dyscypliny.
44 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Wartości te wydają się przenikać wszystkie opisy socjalnego położenia ludności, są jakby wtopione w warstwę eksplikacyjną.
Drugi pogląd, wyrażający odpowiedź na postawione pytanie, głosi, że polityka społeczna to nie nauka, lecz opis założonych i realizowanych środków socjopo-litycznych. Zarówno opis, jak i sztuka naukowa nie spełniają wymogów, w oparciu o które uznać byłoby można autonomiczność dyscypliny naukowej53.
Zwolennicy teorii wolnej od sądów wartościujących przyznają że istnieją oczywiście bardzo ograniczone możliwości stworzenia i stosowania nauki polityki socjalnej wolnej od wartości, fakt ten nie ma jednak znaczenia dla uznania tego, co jest sztuką naukową lub opisem, za (autonomiczną) dyscyplinę naukową.
Kolejne pytanie pod adresem tego kierunku myślenia dotyczy relacji nauka - polityka. Jak ocenić człowieka, który w równej mierze posiadł pasję do nauki socjalnej i do polityki. Na ten problem zwolennicy teorii wolnej od wartości odpowiadają, że osoba taka występuje w dwóch rolach: naukowca i polityka. Obydwie te role zakładają odrębne zadania, odrębne reguły wewnętrznej gry. Nie należy wobec tego mieszać nauki do polityki i polityki do nauki, lecz zachować precyzyjny rozdział tych ról. Naukowcy są odpowiedzialni bowiem za społeczne oddziaływania nie dlatego, że są naukowcami, ale dlatego, że są członkami określonej społeczności. Nie przynależność do nauki, ale przynależność do tej społeczności jest tytułem do uprawiania polityki. Myśl tę inaczej wyraził rosyjski uczony Pawłów, kiedy w lutym 1929r. w państwie totalitarnym stwierdził: „Stosunek członków Akademii do wniosków rządu może być różnoraki. Przede wszystkim może to być stosunek niewolniczy, lokajski — czego jaśnie pan sobie życzy. Może to być i inny stosunek, tak zwany rozumny, oportunistyczny. Taki stosunek jest wynikiem walki wewnętrznej, pragnienia prawdziwej niezależności z jednej strony, z drugiej zaś - obawy pogorszenia się stosunków z władzą. Pozostaje wreszcie trzeci stosunek — zupełnej niezależności, jedynie możliwy dla człowieka nauki, który w kwestiach naukowych nie liczy się z niczym i nikim"' . Tak więc legitymizuje człowieka nauki nie stosunek do polityki, władzy itp., lecz jego wola służenia obiektywnej prawdzie.
Opisany wyżej problem sądów wartościujących w naukach społecznych wskazuje na zasadniczą trudność metodologiczną jednoznacznego określenia nauki o polityce socjalnej (społecznej). Jak dotąd brak jest bowiem w RFN, Wlk. Brytanii czy w Polsce zgody ludzi nauki, parających się „polityką społeczną (socjalną)" co do jej przedmiotu poznania, metod i miejsca w systemie naukowym.
W tym duchu praca zbiorowa Join-Lambert M-T i inni (1997) - Politiąues sociales, Paris, II ed. Stawia się tam tezę, że polityka społeczna nie jest dyscypliną naukową, a problemy praktyczne są rozwiązywane przez inne nauki.
Wolert W. (1930) - Demokracja i kultura. Praca oświatowa zagranicą. Warszawa, s. 617.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 45
1.9. Odpowiedź aksjologów
Oswald von Nell-Breuning, współtwórca katolickiej nauki społecznej, jeden z architektów encykliki papieskiej Quadragesimo anno z 193 Ir., stoi na stanowisku, że:
- po pierwsze, rzeczywistość i jej wartościowanie nie dają się rozdzielić. Są one ze sobą sprzężone i nie można badać rzeczywistości bez jednoczesnego jej oceniania. Można również w oparciu o tą tezę postawić inną: rzeczywistość i jej wartościowanie nie dadzą się sobie przeciwstawić. Tak więc kwestia społeczna (socjalna) nie może być opisywana bez jednoczesnego jej wartościowania. Jest ona bowiem obrazem sytuacji człowieka, a z tego punktu widzenia sądy wartościujące dotyczą szans jego rozwoju;
- po drugie, zadaniem nauki jest zmieniać świat, tak go przekształcać i organizować, aby był lepszy. Nauka nie może abstrahować od człowieka i społeczeństwa, nie może ona „ustawiać się" NAD albo OBOK człowieka, ale być Z nim55. Innymi słowy punktem odniesienia dla polityki socjalnej jest człowiek, są jego
problemy. W obliczu problemów człowieka nauka nie może zachowywać się biernie, nie może zajmować stanowiska obojętnego, gdyż ponosi poniekąd moralną odpowiedzialność za kształtowanie losu ludzkości. Od więcej jak 2000 lat ludzie oceniają ład polityczny. Dzięki temu wiedzą, jakie przekształcenia są możliwe, a jakie niepotrzebne, jakie korzyści i szkody płyną z określonych zmian.
Od około 200 lat zaczęto badać - mówi O. von Nell-Breuning - zależności gospodarki wobec społeczeństwa i odwrotnie. Badanie człowieka w jego otoczeniu, w zależnościach od gospodarki jest jeszcze tak młodą i tak niewyrobioną nauką, że nie mamy jak dotąd uznanych zasad, utrwalających ważność poznania. Jednakże polityka socjalna i gospodarcza przenikają się wzajemnie, stają się całością, są fragmentem polityki, rozumianej całościowo jako działanie na rzecz człowieka i jego dobra. Politykę rozumie się jako starania o stworzenie ładu według projektu, który jest następnie urzeczywistniany i zabezpieczany, z zamiarem kształtowania społecznego współżycia ludzi. Czy tego typu postępowanie możliwe byłoby bez nauki? Z pewnością tak, ale groziłoby to zakłóceniami ładu społecznego. Nauka jest po to, aby dbać o prawidłowy kierunek przekształceń, aby racjonalizować nieracjonalne trendy. W przypadku polityki socjalnej jest ona częścią składową ogólnej polityki.
Z kolei protestancki uczony E. Muller zauważa, że rzeczywiście sądy wartościujące mogą być niepogłębione naukowo, ale z drugiej strony, w historii narodów i jednostek stanowią one podstawę dla oceny rzeczywistości. Nie dadzą się one wyeliminować z życia i nauka o polityce społecznej od nich nie może się odseparować.
E. Muller formułuje naukowy program owej polityki56. Stwierdza on, że nauka tama:
Za: Christmann A. i inni (1974) Tamże, ss. 422 i dalsze.
- Sozialpolitik: Ziele und Wege, Koln, ss. 392 i dalsze.
46
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
1. Przypomnieć niewygodne prawdy. Przykładem może być problem własności. Własność nie oznacza prawa panowania nad innym człowiekiem. Własność i środki produkcji stoją z zasady razem z wartością ludzką „siły roboczej".
2. Przygotowywać kompromisy. Kompromisy społeczne powinny być oparte na partnerstwie, na respektowaniu praw przeciwnika. Nauka społeczna protestantów zapisana w ich etyce socjalnej głosi pogląd, że ludzi stale trzeba do siebie przybliżać wbrew różnym interesom. Trzeba budzić ich sumienia i uwrażliwiać zgodnie z pytaniem: A gdzie jest twój brat Abel?
3. Mobilizować inicjatywy obywatelskie w sprawach socjalnych. Przykładem mogą być akcje charytatywne lub przedszkola prowadzone przez wspólnoty religijne. W skali międzynarodowej pomoc dla ofiar katastrof żywiołowych jest ilustracją dla wyzwalania inicjatyw ducha solidarności.
4. Racjonalizować nieracjonalne postępowanie. Jest to powtórzenie tezy Nell--Breuninga, która wskazuje na znaczenie doradztwa naukowego w działaniach politycznych, a jednocześnie przypomina o sensie działań publicznych. Do programu tego można dodać argumentację innego uczonego niemieckiego L. Heyde57, który stwierdza, że polityka społeczna jest gałęzią polityki i ma na celu tworzyć:
5. Ład według skali wartości. Polityka społeczna od swojego zarania była zawsze zorientowana na wartości, kiedy podejmowano trud rozwiązania kwestii socjalnej. Działania ludzi, stanowiące o istocie polityki, są zwrócone w kierunku realizacji tego, co dla człowieka, dla grup społecznych jest najważniejsze. Poprzez zamiar działania człowieka odbywa się więc w jego umyśle pierwotne
wartościowanie, które następnie przenosi się na fazę realizacji. Heyde zauważa, że działania mogą być racjonalne lub emocjonalne, są one zorientowane na doskonalenie położenia życiowego, egzystencji i z tego punktu widzenia podlegają badaniu. Heyde w ciągu ok. 50 lat pracy naukowej dwunastokrotnie wydawał swój Zarys polityki socjalnej; wychował na nim pokolenia polityków społecznych, którym wykładał, iż: szacunek i tolerancja realizowane są w polityce poprzez współpracę i kompromis'''. Historia wskazuje, że działanie socjopolityczne jest nie do pomyślenia bez tych dwóch cech. Kierunek myślenia naukowego, którego motywem przewodnim jest sojusz nauki i polityki, spotyka się dość często nadal w licznych publikacjach polityki społecznej po stronie niemieckiej i polskiej.
Polemikę z poglądami M. Webera spotkać można również u wielu innych uczonych niemieckich. Uważają oni, że problematyka sądów wartościujących istnieje dlatego, że w badanej rzeczywistości występuje pluralizm stanowisk. Pluralizm stanowisk przenoszony jest do systemu gospodarczego i społecznego. Jeżeli więc nauka bada systemy stworzone przez człowieka i przez niego ulepszane to, siłą rzeczy, nie może ona nie dostrzegać zróżnicowanych poglądów. Nie chodzi przy tym
Heyde L. (1966) - Abrip der Sozialpolitik (12 wyd.), Heidelberg.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 47
o to, aby z tego pluralizmu skonstruować inny, syntetyczny system, ale o zauważenie i uznanie, iż środki kształtowania rzeczywistości mają zawsze „zabarwienie" wartościujące. - W każdym takim stanowisku zawarta jest jakaś kombinacja potrzeb.
W polemice z M. Weberem wysuwa się argument, że nauki socjalne (społeczne) mają za zadanie:
- wyjaśniać, jakimi środkami i sposobami można osiągnąć postawione cele,
- wskazywać na skutki uboczne przy realizacji postawionych celów,
- zajmować się systemami wartości w działaniach, jednakże bez oceny czy określone wartości są lepsze albo, że do nich należy dążyć.
W tej polemice zarzuca się Weberowi, iż chciał wygasić znaczenie sądów wartościujących w naukach społecznych i pozostawić jedynie rolę eksplikacyjną, bez warstwy normatywnej.
Rozpatrując naukę o polityce społecznej w systemie nauk, podkreśla się, w opozycji do zwolenników teorii wolnych od sądów wartościujących, iż przed taką nauką stoi procedura badawcza w postaci czterech kroków:
1) poznawać rzeczywistość przez obserwację, doświadczenie i statystykę,
2) dawać politykom do realizacji wzorzec tego, co powinno być. Wymaga to dalszego rozwoju wiedzy normatywnej (np. ankiet sondujących opinie społeczne),
3) rozważać środki prowadzące do celu,
4) zastosować teorię najprościej, najszybciej, z minimalizacją przymusu oraz skutków ubocznych.
1.10. Zwolennicy kompromisu naukowego
Pośrednie stanowisko pomiędzy (neo)pozytywistami a zwolennikami wartościowania naukowego reprezentują poglądy G. Weissera'8. Uważa on, że nauka polityki społecznej dopiero się tworzy i że trzeba budować stopniowo tę teorię. Wyrazem jego opinii jest tytuł publikacji Przyczynki do polityki społecznej. Dwa rozdziały w tej pracy poświęcił Weisser na wyłożenie swojego stosunku do nauki polityki socjalnej. Stawia on hipotezę, że polityka socjalna jest nauką bez przedmiotu badania. Uzasadniając swój pogląd, zauważa, że w jej obszarze nieustalona jest logiczność przedmiotu, brak jest krytycyzmu poznawczego oraz nierozwiązane pozostają problemy metodologiczne.
Weisser jest analitykiem zdań. Jeżeli więc spotkał się z określeniem polityki społecznej z czasu jej rozkwitu (początek XX w.), które mówiło, że jest ona zorientowana na „rozsądek państwa", to stwierdza, że określenie to jest wewnętrznie puste. Nie można bowiem kryteriów wyboru problemów oraz normatywnej zawartości nauki orientować na rozsądek państwa. „Rozsądek państwa" dotyczy interesów grup. Nie wiadomo, do czego w końcu dojdzie udziałowiec władzy państwowej.
>s Weisser G. (1978) - Beitriige zur Gesellschaftspolitik, Gottingen.
48 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Wiązanie nauki o polityce socjalnej z grą interesów politycznych prowadzi donikąd, jest nielogiczne.
Podobnie jest z krytycyzmem poznawczym myślenia socjopolitycznego. Nie istnieje bowiem żadna obiektywna lub ogólna ważność (prawomocność) zdań w tak zwanych naukach normatywnych. Nie można wiedzieć, czy indywidualny system wartości jest adekwatny do wartości przedmiotu badania. Nie można być pewnym, czy to, co dla jednostki jest ważne, odpowiada każdemu. Ta niemożność wypowiedzi o ogólnej lub obiektywnej prawomocności odpowiada poglądom klasycznego pozytywizmu, ale dotyczy również zdań (wypowiedzi) empirycznych. Nie można wiedzieć, czy możność obserwacji i myślenia wszystkich ludzi jest jednakowa. Nie można być pewnym, czy ludzie, którzy czynią użytek ze swoich możliwości, obiektywnie ujmują stan istniejący i zmieniający się39.
Również metodologia nauki o polityce społecznej inaczej jest dziś tworzona niż w czasach panowania niemieckiej szkoły historycznej. Obecnie doprowadzono do perfekcji informacje o sytuacji życiowej celem maksymalnej „operacjonalizacji" i ilościowej precyzji. W tej sytuacji tak zwane imponderabilia stają się poniekąd irracjonalne, subiektywne i odsuwane na bok jako problemy marginalne. I tak rodzi się problem psychicznych kwestii społeczeństwa dobrobytu. Jest on, przy obecnych metodach ilościowych, operacjonalizujących działania socjalne, zupełnie nie do zbadania, nie mieści się w przyjętych metodach tej nauki.
W rezultacie polityka społeczna jako nauka znalazła się w podwójnym niebezpieczeństwie. Istnieje tendencja, aby z niej uczynić piąte koło u wozu nauk gospodarczych, z drugiej strony zachodzi obawa, że stanie się ona „papką" ogólnych zdań, nauczających o społeczeństwie i działaniach na jego korzyść. To drugie niebezpieczeństwo wiąże się z liberalnym pojmowaniem gospodarki. W jego ramach wyraża się często pogląd, iż cały ład społeczno-gospodarczy jest kształtowany automatycznie przez procesy rynkowe. Jest to jakby konieczność dziejowa. W polityce socjalnej oznacza ona uznanie dla perfekcjonizmu automatycznych rozwiązań, samoregulujących kwestie społeczne. Wyrazem takich poglądów jest tendencja do przekształcania polityki socjalnej w politykę społeczną. Weisser stwierdza, że bez wątpienia potrzeba dziś takiej nauki, ale po pierwsze dlatego, aby stworzyć przeciwwagę wobec „perfekcjonistów" naukowych (mowa o zwolennikach tendencji kwantytatywnych), po drugie dlatego, iż trzeba politykę socjalną wyzwolić z kaj-danów wąskiego oglądu rzeczywistości.
Rozważając swoją hipotezę o braku przedmiotu badania nauki o polityce społecznej, Weisser wypowiada pogląd, iż ma ona wiele przedmiotów. Posiada ona nie jedną metodę lecz wiele. Jest nauką, która nie jest zadowalająco kształtowana, gdyż nie wyciąga swoich aksjomatów z obfitości innych nauk, które sąjej pokrewne.
Gdybyśmy mieli więc pokrótce określić stanowisko Weissera, to trzeba byłoby
Buscher H. (1981) - Axiomatische Grundlagen einer gesellschafispolitischen Konzeption nach
Weisser, Sozialer Fortschrift Ig 30H. 5. Berlin.
¦¦¦^^¦¦i
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 49
stwierdzić, że potwierdza on zarzuty pozytywistów, dotyczące nauki o polityce społecznej, z drugiej strony kreśli konstruktywny program budowy warsztatu metodologicznego. Zwraca on uwagę na duże znaczenie metodologiczne aksjomatów -zdań, które dają się sprawdzać empirycznie i których ważności nie można negować.
Takim przykładowym aksjomatem nauki polityki społecznej jest stwierdzenie, że kwestia socjalna istniała na każdym etapie rozwoju ludzkości. Aksjomat ten został w pewnym sensie wcześniej udowodniony i można wiązać go z teorią dyscypliny. Ma on to istotne znaczenie, nie sposób go podważyć, gdyż wyraża obiektywną prawdę. Prawda zawarta w tym aksjomacie legitymizuje wiedzę, umożliwia jej rozwój bez obawy o zakwestionowanie podstaw.
Korzystając z dorobku G. Weissera, z jego stwierdzenia o istnieniu aksjomatów, które legitymizują wiedzę i pozwalają budować teorię polityki socjalnej, wykorzystano dalej niektóre jego idee. Punktem wyjścia było więc przekonanie, ugruntowane w literaturze przedmiotu, że obiektywnie istnieje kwestia socjalna. Nierozwiązane problemy towarzyszyły ludziom zawsze i dawały się postrzegać na różnych poziomach życia społecznego. Z faktu postrzegania wynika logiczna możliwość określenia, objaśnienia kwestii socjalnej, czemu służą różne metody. Metody objaśniania tej kwestii mają na celu wskazanie i udowodnienie związków pomiędzy istnieniem problemów asymetrycznych przekształceń gospodarki, które stwarzają zagrożenia socjalne a nauką o polityce społecznej, która bada i proponuje rozwiązania.
Autor wyraża przy tym pogląd, że podobnie jak w naukach technicznych, ścisłych tak i w naukach humanistycznych istnieje „użytkowość" problemu oraz granice jego rozwiązywalnosci na określonym etapie wiedzy. Jeżeli istnieje obiektywny problem przyciągania ziemskiego, to na określonym etapie wiedzy ludzkości był (lub nie był) on rozwiązywalny w pewien sposób. Można przy tym wartościować, czy lepsze jest pokonywanie przyciągania ziemskiego przy pomocy balonu, samolotu, mięśniolotu lub rakiety, zawsze jednak takie wartościowanie ogranicza się do intelektualnych możliwości uczonych i wykonawczych inżynierów. Podobnie jest z kwestią socjalną, której istnienia podważyć nie można i której rozwiązywalność naukowa i praktyczna ogranicza się do możliwości człowieka w czasie, w którym żyje.
1.11. Polityka społeczna w systemie nauk
Polityka społeczna jako dyscyplina naukowa zaznacza swoje liczne związki z innymi naukami. Przede wszystkim wyłoniła się ona z ekonomii jako dyscyplina badająca społeczne skutki rozwoju gospodarczego. Uważana była nawet za „córkę ekonomii narodowej"60, ze względu na cel, jakim miała być poprawa warunków
60 Lampert H. (1998) - Lehrbuch der Sozialpolitik..., dz. cyt., s. 21 oraz Kroszel J. (1997) -Podstawy polityki społecznej, Poznań-Wrocław.
50____________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
życia grup słabych ekonomicznie. Zaznaczała swoje związki z ekonomią także poprzez politykę pełnego zatrudnienia, systemy ubezpieczeń społecznych, politykę wzrostu gospodarczego, co wymagało otwartości rynku. Ochrona młodocianych i matek, czas pracy, gwarancja urlopów, ochrona zdrowia, poprawa kwalifikacji zawodowych - wszystkie te cele były jednocześnie celami polityki gospodarczej. Gospodarka potrzebuje bowiem wykwalifikowanego i zdrowego kapitału pracy. Znajdujemy więc wspólne cele polityki społecznej i gospodarczej, związane w szczególności z ograniczeniem kosztów socjalnych rozwoju ekonomicznego.
Modele polityki społecznej (zob. przypis 41 - T. Szumlicz) wskazują na potrzebę uwzględniania w rachunku ekonomicznym kosztów interwencji państwa (np. na rynku pracy), antycypacji (np. ubezpieczenia), dystrybucji i integracji. Jeżeli przykładowo wymienimy jeszcze kwestię mieszkaniową, wypoczynek, patologie społeczne, to zauważymy, że wszystkie te problemy ujawniają zarówno aspekt socjalny, jak i ekonomiczny, uwzględniany w budżecie. Przyjmuje się przy tym, że istnieją bezpośrednie związki pomiędzy polityką ekonomiczną a społeczną. Ta pierwsza zajmuje się wytwarzaniem dochodu narodowego, ta druga jego podziałem.
Ujęcie ekonomiczne w naukowej teorii polityki społecznej reprezentują np. E. Liefmann-Keil", J. Zerche i F. Griindger62.
Nauka o polityce społecznej ma naturalne związki ze statystyką, ponieważ obserwacja zjawisk i procesów nie byłaby możliwa bez danych (np. W. Zapf53; L. Zienkowski6 ). Jak twierdzi A. Rajkiewicz: „Dane. oceniające stan gospodarstwa społecznego, służą podejmowaniu decyzji makro. Statystyka zawiera znaczącą siłę poznawczą, pobudzającą do pożądanych przemian. L. Krzywicki, jako kierownik GUS, już w 1918r. podjął szereg badań, dotyczących stosunków ludnościowych i społecznych, przygotowując koncepcję spisu ludności, mieszkań i warsztatów pracy. Spis ten przeprowadzono w 192Ir. Stanowił on realną podstawę do poznania społeczeństwa polskiego. W latach międzywojennych prowadzono statystyczną obserwację rynku pracy, rolnictwa i emigracji. Po wojnie interesowano się także repatriacją, osadnictwem na ziemiach północnych i zachodnich, sieroctwem, inwalidztwem, wewnętrznymi migracjami i demografią, mieszkalnictwem i strukturą zawodową. Duże znaczenie miały badania warunków życia ludności, dostarczające danych o skali zróżnicowań "65.
Dostrzegamy również związki nauki o polityce społecznej z historią, kiedy poszukujemy prawidłowości rozwoju, badamy trendy i tendencje, opisujemy za-
6^ Liefmann-Keil E. (1961)- ókonomische Theorie der Sozialpolitik, Heidelberg.
52 Zerche J.. Griindger F. (1996) - Sozialpolitik. Eine Einftihrung in die ókonomische Theorie der Sozialpolitik, Dusseldorf.
1 Zapf W. (1974-5) - Soziale Indikatoren: Konzepte wid Forschungsansdtze (3 tomy). Frankfurt/M.
w Zienkowski L. (1979) - Poziom życia. Metody mierzenia i oceny. Warszawa.
1:1 Rajkiewicz A. (1993) - Badania statystyczne nad przemianami społecznymi w Polsce. Warszawa, (masz. powiel.).
Schemat 1. Związki polityki społecznej z innymi naukami
Historia
Socjologia
Ekonomia
Prawo
Pedagogika
Psychologia
Polityka społeczna
Filozofia
Geografia
Demografia
Demoskopia
Politologia
Statystyka
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa
51
szłości, porównujemy stare i nowe kwestie socjalne, uwzględniając czynnik czasu . Dzięki studiom historycznym możemy odpowiedzieć często na pytanie o to, jak dawniej rozwiązywano określony problem socjalny.
Polityka społeczna to dyscyplina, która posiada naturalne styczności z etyką61. Wartościowanie rzeczywistości z punktu widzenia jej dystansu od stanów pożądanych, a zwłaszcza skala realizacji idei sprawiedliwości, równości, wolności, stale interesują ludzi w ich działaniach socjopolitycznych.
Polityka społeczna zaznacza ścisłe związki z demografią69. Dostarcza ona danych o pierwotnym charakterze, które umożliwiają polityce społecznej planowanie rozwoju infrastruktury, rynku pracy, systemu ubezpieczeń.
W demokratycznym społeczeństwie bada się opinię publiczną. Wprawdzie życie polityczne nie jest i nie może być determinowane społecznymi opiniami, a większości polskich reform nie opiera się na referendach, jednak dla polityków i dla nauki ważne jest monitorowanie nastrojów grup ludzi. W ten sposób zaznacza się związek nauki o polityce społecznej z demoskopią69.
Polityka społeczna jako dyscyplina naukowa wskazuje na ścisłe związki z prawem10. Wiele kwestii socjalnych wymaga regulacji prawnych. Prawo i polityka społeczna oddziałują na siebie wzajemnie, zwłaszcza w obszarze pracy, ubezpieczeń i pomocy społecznej. Każdy ład wymaga prawa socjalnego, które porządkuje określone obszary relacji społecznych, ustala wzajemne zobowiązania. W pracy znajdują się liczne przykłady aktów prawnych - krajowych i międzynarodowych, które zaznaczają bezpośredni związek z polityką społeczną, wyznaczają wzorce działań i procedury, które jaskrawo kontrastują z woluntaryzmem państwa socjalizmu realnego.
Ważne związki zauważa się pomiędzy politologią a polityką społeczną. Uważa się, że nauka o polityce społecznej lokuje się jako subdyscyplina politologiczna, czego wyrazem jest jej organizacyjne przyporządkowanie na uniwersyteckich wydziałach nauk politycznych. Politologia zajmuje się polityką i życiem politycznym. Interesuje się zwłaszcza (konfliktowymi) działaniami władzy państwowej, w których problematyka socjalna ma znaczenie organizacyjne i wyborcze. Obie dziedziny nauki interesują systemy partyjne, poprzez które artykułowane są istotne interesy zbiorowości. Politologia interesuje się wizjami świata społecznego, jego rozwojem oraz wizjami człowieka.
66 Hentschel V. (1983) - Geschichte der deutschen Sozialpolitik- 1880-1980, Frankfurt/M.
67 Np.: prominentny jezuita Nell-Breuning O., von (1985) - Gerechtigkeit und Freiheit. Grund-ziige katholischer Soziallehre, Munchen.
68 Sytuacja demograficzna Polski. Raport 1998, Min. Gospodarki, Rządowa Komisja Ludnościowa, Warszawa.
69 Zob. np.: Zagórski K. i Strzeszewski M. (red., 2000) - Nowa rzeczywistość. Oceny i opinie 1989-1999, Warszawa.
70 Np.: Muszalski W. (1999) - Prawo socjalne, Warszawa.
52
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Istnieją związki pomiędzy pedagogiką a polityką społeczną. Obie te nauki z różnych pozycji metodycznych badają przyczyny trudności edukacyjnych i różnice w dostępie do kształcenia. Wiele kwestii socjalnych zaznacza swój związek z edukacją i oświatą.
Naukę o polityce społecznej interesuje filozofia. Greckie słowo „philosophia" oznacza umiłowanie mądrości. Siłą rzeczy naukowiec, uprawiający politykę społeczną, korzysta z wiedzy, jaka wynika z takich działów filozofii jak: etyka, aksjologia czy logika (sztuka rozumowania). Filozofia i jej liczne szkoły oraz kierunki zdecydowanie rozszerzają wyobraźnię społeczną, dostarczają refleksji o przyczynach istnienia zróżnicowań socjalnych, uczą wartościować rzeczywistość.
Przedmiotem nauki o polityce społecznej są struktury społeczne, w których zachodzą określone zmiany. W ten sposób ujawniają się wzajemne zależności pomiędzy socjologią a polityką społeczną. Ta ostatnia wykorzystuje metody i dorobek socjologii dla prognozowania kierunku przemian. Socjolog może korzystać z dorobku polityka społecznego, kiedy wchodzi w istotę kwestii socjalnych .
Zachodzą związki omawianej nauki z geografią, której przedmiotem są między innymi przestrzenne zróżnicowania społeczno-gospodarcze. Politykę społeczną interesują również obszary zróżnicowań socjalnych, stąd jej związki z geografią spo-łeczno-ekonomiczną i geografią regionalną.
Polityka społeczna graniczy z psychologią. Wiedza z zakresu psychologii odnosi się do procesów psychicznych i ich roli w regulacji stosunków z otaczającym światem. Spotykamy się z definicją polityki społecznej z punktu widzenia psychologa: jest ona teorią i praktyką pomagania ludziom w osiągnięciu określonego
poziomu jakości życia, zachowania osiągniętego poziomu oraz obrony przed zagro -...... .72
zemami jakości życia .
W kontekście wszystkich styków nauki o polityce społecznej z innymi dyscyplinami znany jest postulat prac nad koncepcją polityki społecznej jako wszechstronnej teorii wszystkich zakresów działalności człowieka w społeczeństwie, a nie tylko działalności interwencyjno-korygującej państwa .
Przedstawiony powyżej schemat nr 1 ilustruje umownie wspólne obszary zainteresowań polityki społecznej i innych nauk. Pokazuje on jednocześnie, że polityka społeczna jako nauka ma charakter praktyczny, dotyczy bowiem aktywności człowieka, wykorzystując metody z innych nauk bada szczególne sytuacje życiowe.
Odrębnym zagadnieniem w nauce o polityce społecznej jest powstawanie jej subdyscyplin. Wskazują one nie tylko na indywidualne zainteresowania badaczy, ale
71 Np.: Szczepański J. (1978) - Rozważania o konsumpcji i polityce społecznej, Warszawa lub Ehling M. (1982) - Theoretische Ansdtze in der Sozialpolitik (Untersuchung zum geschichtlichen und aktuellen Einjlufi der Soziologie aufdie Sozialpolitik), Frankfurt/M.
Obuchowski K. (1999) - Polityka społeczna z punktu widzenia psychologa osobowości, [w]: Auleytner J. i Danecki J. (red.) - Teoretyczne problemy nauki o polityce społecznej, Warszawa, s. 73.
73 Szczepański J. (1978) - dz. cyt., s. 25.
o gf n
i- M
"3 rf§ g"3 o
R- » ą S."<
^?3» ? ? 3 & ? 2. &•
•^ '
M-ft
Schemat 2. Siły napędowe rozwoju społecznego.
Na podstawie schematu H. Lamperta (1998) - Lehrbuch der Sozialpolitik, s. 42
Siły napędowe rozwoju społecznego
Prekursorzy
Socjalni rewolucjoniści
"*" Przedsiębiorcy
-> Przedstawiciele kościołów
Profesorowie
-> Parlamentarzyści ->¦ Urzędnicy
1
Ruchy socjalistyczne
-C
partie
związki zawodowe
partie
związki zawodowe
Organizacje pozarządowe
-> partie
-> pracodawcy
-> stowarzyszenia
-+• fundacje
-> organizacje religijne
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa
53
i na potrzebą analizy pojedynczych kwestii i zagadnień socjalnych. Do subdyscyplin polityki społecznej zaliczamy zbiór naukowo ukształtowanych polityk szczegółowych takich jak:
- polityka demograficzna (ludnościowa, populacyjna),
- polityka zatrudnienia (rynku pracy),
- polityka edukacyjna,
- polityka (ochrony) zdrowia,
- polityka mieszkaniowa,
- polityka rodzinna,
- gerontologia społeczna.
Pozostaje jednak wiele kwestii szczegółowych, które nie doczekały się wyodrębnionych naukowo polityk szczegółowych. Do takich zaliczyć trzeba ubóstwo, problemy młodzieży i niepełnosprawnych, patologie społeczne.
1.12. Prekursorzy w nauce o polityce społecznej74
Początkowo dostrzegano socjalną działalność państwa jako pociągającą za sobą koszty, obciążające bezpośrednio gospodarkę i spowalniającą jej rozwój. Działalność ta poddana została szerszej refleksji naukowej, stopniowo prowadzącej do teoretycznych uogólnień. Okazało się przy tym, że socjalna działalność państwa - realizowana i pożądana - ma swoich interpretatorów wśród ekonomistów, prawników, socjologów, politologów, filozofów, pedagogów i innych. Wieloaspektowość opiekuńczej działalności państwa, które z różnych powodów wkraczało z interwencją na rzecz (grup) ludzi, dotkniętych subiektywnie odczuwaną krzywdą, prowadziła do wyłaniania się nauki o polityce społecznej.
Istnieje zgoda wśród przedstawicieli nauki o polityce społecznej, że dyscyplina ta nie ma jasno sprecyzowanego przedmiotu badań. Niewątpliwie mamy do czynienia z nauką o wyraźnym profilu humanistycznym, posiadającą wyraźne styki z licznymi dyscyplinami o ich własnej, wyodrębnionej tożsamości naukowej. Te styczności - jak wspomniałem - utrudniają jednoznaczne zdefiniowanie przedmiotu nauki o polityce społecznej. Nie przeszkadzają one natomiast dostrzec prekursorów tej nauki, ludzi, którzy bezpośrednio wpłynęli na rozwój interesującej nas dyscypliny. Prekursorzy to ludzie, którzy wywołali jej powstanie i rozwój, którzy zwiastowali nowe kierunki myślenia o społeczeństwie, uwikłanym w rozwój ekonomiczny i ponoszącym jego skutki.
O jakich prekursorach jest mowa? Czy można zdefiniować pojęcie prekursora?
74 Auleytner J. (1999) - tekst jest przedrukiem z pracy: Teoretyczne problemy nauki o polityce społecznej..., dz. cyt. Subiektywnie uznałem, że wiąże się on ściśle z kreowaniem teorii omawianej dyscypliny.
54 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Prekursor to osoba, która jest postrzegana przez pryzmat swojej działalności socjopolitycznej. W każdej działalności socjalnej widzimy wartości, które są motorem ludzkich zachowań.
Najczęściej w działaniach socjopolitycznych występują dążenia do sprawiedliwości i równości społecznej. Obie te wartości mają niezwykle szeroką gamę interpretacyjną, ale to one przede wszystkim umożliwiają dostrzeżenie prekursorów polityki społecznej. Są to ludzie, którzy wyróżniają się poprzez swoje myśli i (lub) działania na rzecz wartości naczelnych, którzy widzą siebie zwłaszcza w działaniach na rzecz niwelowania różnic społecznych. Prekursorzy to ludzie, którzy zabarwili rzeczywistość, w której żyli - mimowolnie lub celowo - treściami aksjologicznymi. Ich brak zgody na niesprawiedliwość i nierówność łączony był z refleksją o konieczności zasadniczych reform. Jedni w dążeniu do tego celu ograniczali się do publicystyki, a inni uważali, że rzeczywistość należy zmieniać przede wszystkim czynem. Było to widoczne zarówno wśród przedstawicieli socjalizmu, jak i w nurcie radykalizmu chrześcijańskiego oraz przeciwstawnym mu nurcie pracy organicznej.
Prekursorzy w nauce o polityce społecznej stanowią, wbrew pozorom, „białe plamy". Wiemy o nich niewiele i najczęściej wiedza ta jest powierzchowna. Spotykamy się z publikacjami ludzi lub o ludziach, którzy nie zgadzali się z ówczesną im rzeczywistością. Rzadko kiedy zastanawiamy się nad motywami ich działań, nad uwikłaniami, w których się znajdowali, podejmując decyzję o swoim radykalnym zaangażowaniu na rzecz pokrzywdzonych i słabych. Rzadko kiedy wracamy do ich dorobku, zastanawiamy się nad ich metodą pracy i sposobem jej prezentacji.
Prekursorów cechuje zawsze jakiś radykalizm. Raz ma on charakter racjonalny, wiąże się wówczas z przemyśleniami, uzasadniającymi określone zachowania. Innym razem radykalizm może wynikać z postaw emocjonalnych, powiązanych z żywiołowym protestem przeciwko krzywdzie, doświadczanej przez określone grupy. Radykalizm prekursorów objawia się w ich ostrości widzenia kwestii socjalnych i w działaniu na rzecz ich likwidacji. Każdorazowo radykalizm wyróżnia prekursorów z grona innych im współczesnych, gdyż ci pierwsi torują drogę dla nowych idei i działań, a ci drudzy odchodzą w nicość, nie wyróżniając się czymś szczególnym.
Prekursorzy to ludzie nie tylko radykalnego sprzeciwu przeciw społecznej krzywdzie. Wyróżniają ich także próby tworzenia alternatywy wobec otaczającej ich rzeczywistości.
Najlepszym przykładem może tu być R. Owen - angielski socjalista utopijny, który całym swoim życiem udowadniał, że można radykalnie zmieniać stosunki pracodawca - pracownik, traktując ich partnersko. W skali międzynarodowej uważa się R. Owena za jednego z prekursorów MOP, mimo że ta organizacja powstała wiele dziesięcioleci po jego śmierci. Świadczy to o żywotności idei głoszonych przez Owena.
Utopia R. Owena dotyczyła równości ludzi. Wydawała się śmieszna i naiwna w czasie, w którym żył. Ile było jednak w tym człowieku wiary w lepszą przyszłość
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 55
i inny świat, skoro jego poglądy nie tylko nie zostały zapomniane, ale stały się częścią współczesnych systemów myślowych, jednocześnie świadcząc o „wędrówce" idei w czasie i przestrzeni.
W prekursorach polityki społecznej drzemie więc naiwna często wiara, że społeczeństwo można urządzić inaczej. Dzięki tej wierze, nie zawsze mającej korzenie teologiczne, prekursorzy uwrażliwiają na krzywdę, odkrywają (grupy) ludzi dotkniętych nieszczęściem i zadają pytanie o ich los. Przykładem takich działań były Pamiętniki bezrobotnych z lat 30. Stanowiły one świadectwo wielkiej krzywdy społecznej okresu międzywojennego, którą swoimi badaniami ilustrował ówczesny IGS. Moralną stroną bezrobocia na bazie tych Pamiętników zajął się ks. S. Wyszyński. Nauka o polityce społecznej była inspirowana przez autorów pamiętników - bezrobotnych. Ci bowiem, ujawniając subiektywną stronę doświadczanego bezrobocia, postawili władzy, społeczeństwu i nauce kłopotliwe pytania. Skutki międzywojennego bezrobocia wyzwalały szczególny protest zarówno niektórych socjalistów, jak i katolików. Przedstawiciele tych orientacji aksjologicznych różnie widzieli swoje zaangażowanie w walce przeciwko tej kwestii socjalnej. Cechowało jednak ich wszystkich przekonanie, że tak jak jest, być nie może.
Polskich prekursorów polityki społecznej wyróżniała jeszcze jedna, szczególna cecha. Część z nich działała na ziemiach polskich pod zaborami. Obok zaangażowania na rzecz ludzi pokrzywdzonych przez los i ustrój pracy wypowiadali się oni również w sprawie roli państwa. W miarę zaostrzania się konfliktów społecznych zainteresowanie wielu działaczy i naukowców obracało się w kierunku państwa. W Europie końca XIX w. państwo zaczyna odchodzić od społecznego neutralizmu i podejmuje się pierwszych działań opiekuńczych.
Prekursorem jest tu O. v. Bismarck, który wprowadza ustawy ubezpieczeniowe. Nie jest on bynajmniej ani filantropem, ani socjalistą. Jego działania wynikają z interesów politycznych, z walki o władzę. Bismarck daje jednak przykład, że państwo może skutecznie i w nowy sposób interweniować w obszar konfliktów na osi pracodawcy - pracownicy. Prekursorów wyróżnia więc kolejna cecha - nowa-torskość rozwiązań.
W tym samym czasie na ziemiach polskich, pozostających pod zaborami, po nieudanych powstaniach narodowych rozwija się nurt pracy organicznej, rozkwita publicystyka konspiracyjna. We wszystkich tych działaniach chodzi o zachowanie tożsamości narodowej. Jedni uważają, że należy wykorzystywać ustawodawstwo zaborcy na korzyść Polaków i tworzyć własne organizacje, niezależne od obcego państwa. Ten nurt aktywności jest szczególnie widoczny w zaborze pruskim, a jego mecenasem jest Kościół katolicki. Prekursorzy polityki społecznej to A. Cieszkowski, K. Marcinkowski, A. Szamarzewski, P. Wawrzyniak.
Inni w zaborze rosyjskim konspirują. Tu dla odmiany wzmacniają się różne orientacje socjalistyczne, które również wyrażają sprzeciw wobec obcego państwa. Nazwiska takich prekursorów jak E. Abramowski czy L. Krzywicki kojarzą się
56
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
z tworzeniem podstaw przyszłej nauki o polityce społecznej. Naukowa twórczość obu tych przedstawicieli socjalizmu - odległych od komunizmu - jest silnie zabarwiona pierwiastkami aksjologicznymi. Dla E. Abramowskiego solidarność ludzi i idea społeczeństwa bezpaństwowego; dla L. Krzywickiego diagnoza ówczesnych kwestii społecznych, ujawniających niesprawiedliwość i krzywdę to tylko przykłady ostrości widzenia nierówności, połączonej z radykalizmem prekursorów, chcących innego społeczeństwa. Radykalizm ten ma zabarwienie aksjologiczne, oparty jest na wartościach naczelnych, motywujących do przemyśleń nad podstawami ówczesnego ładu polityczno-ekonomicznego.
Uważali oni, nie bez podstaw, że społeczeństwo samo może stworzyć mechanizmy samoobrony przed uciskiem zaborczych państw. W przypadku E. Abramowskiego jego wizja solidarności proroczo wyprzedziła wydarzenia roku 1980 i powstanie masowego ruchu społecznego pod nazwą „Solidarność".
Odrębnym tematem dotyczącym prekursorów są ślady ich działalności w postaci stworzonych przez nich organizacji społecznych oraz związków zawodowych.
Np. Towarzystwo Czytelni Ludowych, utworzone w zaborze pruskim w 1880r., przetrwało do 1950r. Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności, założone w 1815r., zostało rozwiązane również w 1950r. Trzeba zagłębiać się w historię, aby odnaleźć i przypominać nazwiska ludzi, tworzących te organizacje. Prekursorzy odchodzili, ale ich dzieła społecznego zaangażowania, stworzone przez nich za życia, żyły po ich śmierci i stanowiły dziedzictwo następnych pokoleń, nie zawsze troskliwie pielęgnowane. Pozytywnym przykładem może być UNICEF - międzynarodowy fundusz na rzecz dzieci, założony i zarządzany przez L. Rajchmana - brata H. Radlińskiej. Społecznikowskie zaangażowanie obojga było efektem rodzinnego wychowania.
Te z brzegu wzięte przykłady z różnych okresów historycznych świadczą o umiejętności organizowania się Polaków na rzecz wyrównywania różnic społecznych i szans życiowych równolegle do tworzonej w Europie polityki społecznej.
Odzyskanie w 1918r. niepodległości wiąże się z nowym zaangażowaniem prekursorów. Jedni, jak np. J. Żółtowski, F. Sokal i S. Patek, pracują nad Konstytucją MOP i stawiają Polskę natychmiast po jej odrodzeniu w gronie 9 państw, inicjujących powołanie tej organizacji. Stanie się ona forum dialogu i działań na rzecz sprawiedliwości społecznej. Jest ona obecnie najstarszą, międzynarodową organizacją polityki społecznej.
Inni prekursorzy (dziś bezimienni) pracowali nad nową Konstytucją, którą Sejm uchwalił 17.03.1921 r. Do tej pierwszej po odrodzeniu z niewoli Konstytucji wpisano prawa socjalne obywateli. Dano tym samym wyraz nowoczesnym prądom w Europie, gdyż tylko tak należy określić ówczesne zapisy o samorządzie terytorialnym, o równości wobec prawa i likwidacji przywilejów stanowych oraz rodowych, o prawie obywateli do opieki ze strony państwa, o prawie do związków zawodowych itp. Przez wiele lat Polski Ludowej Konstytucja marcowa była nieznana polskiemu
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 57
społeczeństwu w treściach socjalnych. A przecież wpisano w nią zobowiązania Państwa do opieki nad obywatelem. Mamy świadomość, że ówczesne Państwo było za słabe, by to zobowiązanie w całości wypełnić, ale sam zapis wyrażał idee prekursorów polityki społecznej, by tworzyć ramy prawne dla rozwiązywania kwestii socjalnych poprzez opiekuńcze działania państwa i samorządów, którym niebawem przekazano opiekę społeczną.
W polityce społecznej najpierw obserwowano rozproszone działania socjalne, następnie łączyły się one w pewną całość, opartą na myśli przewodniej. Ta myśl przewodnia wiązała się z odpowiedzią na pytanie: w imię jakich wartości należy wyrównywać różnice społeczne pomiędzy ludźmi? Na to pytanie nie ma do dziś jednoznacznej odpowiedzi, a więc nie ma jednej myśli przewodniej dla działań socjalnych.
Dla jednych jest to wolność i własność prywatna, co prowadzi do nierówności położenia. Dla drugich jest to równość, dla innych dobro wspólne. W ten sposób znowu wkraczamy na teren aksjologii, na którym tym razem znajdujemy prekursorów nauki o polityce społecznej. To zdecydowanie węższa grupa niż prekursorzy--działacze. Nauka inspirowana przez działania stale obraca się wokół takich kwestii, jak państwo, samorządy i organizacje społeczne mogące wyrównywać różnice socjalne i życiowe szanse tej części społeczeństwa, która charakteryzuje się przede wszystkim „słabością" ekonomiczną.
„Osobliwością" prekursorów nauki o polityce społecznej jest ich wewnętrzny system wartości. Determinuje on hierarchię postrzeganych kwestii społecznych oraz osobisty wybór problemu i zaangażowanie w jego rozwiązywanie. Pisał o tym S. Ossowski. Jest przy tym rzeczą intrygującą odpowiedź na pytanie - dlaczego badacz życia społecznego wybrał akurat ten, a nie inny problem? Co nim kierowało, kiedy podejmował kwestię ubóstwa, rodzin niepełnych albo patologicznych itp. Powierzchownie traktując takie pytanie odpowiemy, że badaczowi chodziło o zaspokojenie własnych zainteresowań. Odpowiedź taka jednak zawężałaby wybór tematu do wymiaru jednostkowej decyzji. A tymczasem badacz nie pracuje tylko dla siebie. Prekursorzy nauki o polityce społecznej dostarczają szerszemu ogółowi narzędzi do analizy rzeczywistości, w której żyje człowiek. Uświadamiają oni temu ogółowi, że istnieją nierówności społeczne, których nie można akceptować.
Prekursorzy tej nauki to także ludzie, którzy stawiają pytania zanim zaczną diagnozować i oceniać. Pytania badawcze mają implicite wpisaną wątpliwość, która cechuje chcących wiedzieć lepiej i widzieć dalej. Badacze tacy mają czas na refleksję i przemyślenia, zanim przystąpią do kolejnych kroków. Ich czas zajmuje poszukiwanie istoty rzeczy, konfrontowanie siebie z wybraną kwestią socjalną i odnoszenie jej do własnych doświadczeń. Z drugiej strony pragnieniem prekursorów jest także przekazywanie wiedzy szerszemu ogółowi. Ich nie zawsze zamierzoną ambicją jest dać nowe oświetlenie wybranego zagadnienia. Na ogół prekursor to taki badacz, który stawia „tamę" na badanym problemie. Każdy, kto podejmie po nim ten
58
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
problem, będzie musiał się natknąć na prekursora i skonfrontować z jego poglądami. W teorii polskiej polityki społecznej nie sposób pominąć L. Krzywickiego, K. Krzecz-kowskiego, S. Głąbińskiego, Z. Daszyńskiej-Golińskiej, A. Szymańskiego, W. Szuberta czy S. Grzybowskiego. Wszyscy oni byli prekursorami nauki o polityce społecznej, tworząc jej teoretyczne podstawy i nowe kierunki myślenia.
Kiedy dziś rozwijamy naukę o polityce społecznej w polskiej czasoprzestrzeni, to nie możemy uciec od tych postaci i tych pytań, które nam postawili przed swoim odejściem. Szczególną umiejętnością prekursorów jest prowokować intelektualnie. Ich „prowokacje" mają charakter stałych, ponadczasowych wyzwań, na które próbujemy odpowiadać. Wielkość prekursorów polega na tym, że odpowiadając na swoje pytania, stworzyli teorie, które następcy mogą weryfikować, zaakceptować w całości lub w części. Zawsze jednak prekursor pozostanie tym, który torował drogę do poznania, który przebijał się przez chaos pojęć i zdarzeń, który porządkował wiedzę, odkrywał prawa i uogólniał fakty. Takie właśnie cechy odnajdujemy w dorobku prekursorów, kiedy czytamy ich publikacje, świadczące nie tylko o prywatnych zainteresowaniach, ale i o obiektywnie istniejących problemach. Przykładem takiego prekursora był M. Weber, którego prace w obszarze nauk społecznych od dziesięcioleci stanowią intelektualne wyzwanie najwyższej próby.
Prekursorzy wyróżniają się dążeniem do poszukiwania pełnej prawdy o rzeczywistości. Nie chcą oni prawdy jednak neutralizować. Dla prekursorów problem prawdy to kwestia dobra, zaś problem błędu to zagadnienie zła.
W nauce o polityce społecznej jednym z jej przedmiotów jest kwestia społeczna. Ta zaś zawsze zawiera wewnętrznie wpisane pewne wartości, które badacz przyjmuje jako własne, z którymi się utożsamia. Prekursor to człowiek, który wyostrza kontrast pomiędzy dobrem i złem, towarzyszącym każdej kwestii socjalnej. Prawda wymaga ujawnienia zła na drodze diagnozy i wskazania środków przeciwdziałania. Dobro wiąże się z ideą reformy, którą często formułuje prekursor. Pomiędzy nimi pojawiają się jednak różnice. Jedni chcą widzieć skuteczność w działaniach władzy i tę cechę szczególnie eksponują w swojej twórczości. Historycznym przykładem może być Ma-chiavelli, którego związki z polityką społeczną są w czasie bardzo odległe. A jednak istnieje zaszczepiona przez niego świadomość, że władza wymaga skuteczności, inaczej traci autorytet i upada, prowadząc do społecznego chaosu.
Drugi kierunek prezentują etycy. Cała krytyka koncepcji władzy Machiavellego nie poszła w stronę kwestionowania skuteczności władzy, ale pokazywała jej niemoralność. Dziś kierunek etycznego myślenia o działaniach władzy jest równie ważny. Dobro, prawda, sprawiedliwość to główne wartości demokratyczne ze znakiem dodatnim, przez które publicznie ocenia się opiekuńczość państwa, zaś prekursorzy to ci, którzy o tym stale przypominają.
W nauce o polityce społecznej prekursorzy wprowadzają istotną refleksję o wartościach naczelnych. Są budowniczymi teorii, podobnych do „latarni", które wskazują drogę, stając się punktami odniesienia dla rozwoju tej dyscypliny.
Polityka społeczna jako działalność i jako dyscyplina naukowa 59
1.13. Podsumowanie
Reasumując część naszych rozważań, która poświęcona była przedstawieniu ewolucji polityki społecznej jako nauki i działalności, zauważamy:
po pierwsze - bogactwo prądów intelektualnych nie tylko w Polsce, ale i w innych krajach - w szczególności w Niemczech i krajach anglosaskich. Dyscyplina ta zawędrowała do Polski poprzez zabór pruski i po I wojnie światowej spotkała sprzyjające warunki, aby rozwinąć się jako refleksja poznawcza na początku w ramach ekonomii, a następnie jako samodzielna nauka.
po drugie - z różnych względów autorzy prac z polityki społecznej nie byli w stanie uniknąć wartościowania, chociażby dlatego, iż każda działalność praktyczna zmierza do przekształceń zastanej rzeczywistości zgodnie z pewną ideą, subiektywnie istniejącą u działającego. Do tego dochodzi pewna osobliwość nauk społecznych, jaką jest wewnętrzne doświadczenie uczonego, na które składa się szereg czynników, między innymi jego własny system wartości. Może to być w pewnych okolicznościach rodzaj „sita" subiektywnie selekcjonującego - mimo woli badacza -wybrane problemy w procesie poznania.
po trzecie - nauka ta spełniała inną rolę w okresie międzywojennym, a inną po II wojnie światowej. W okresie 1918-1939 pomagała ona osiągać pokój społeczny, była sposobem rozwiązywania napięć. Po 1945r. państwo zmieniło rolę mediatora na rolę strony, stając się zbiorowym pracodawcą i jednocześnie upaństwowiło całą politykę społeczną. Brak wolności badań naukowych wywołał problemy egzystencji dyscypliny, co rzutowało na jej rozwój. Ciężar współczesnych zainteresowań naukowych przesuwa się na funkcjonowanie państwa i samorządu terytorialnego jako podmiotów polityki społecznej, na asekurowanie ryzyk społecznych i na potrzebę bezpieczeństwa socjalnego75.
po czwarte - nauka o polityce społecznej w Polsce stanęła, podobnie jak w innych krajach europejskich, przed nowymi wyzwaniami, wynikającymi zarówno z transformacji ustrojowej, dokonującej się od 1989r., jak również z procesów integracyjnych, odnoszących się do procesów w Unii Europejskiej. Omawiana nauka uzyskała pełną wolność badań, a także zyskała na znaczeniu, gdyż reformy i programy socjalne w jednoczącej się Europie są stawiane na równi z działaniami ekonomicznymi.
Przedmiotem jej zainteresowań stały się - niedostrzegane wcześniej - ryzyka socjalne i nierówne szanse, wynikające z powiązań rynku i społeczeństwa.
Pytania:
1. Omów teorie nauki o polityce społecznej.
2. Dlaczego nauka o polityce społecznej nie mogła się rozwijać w okresie stalinowskim?
75 Zob.: Auleytner J. (red., 2002) - O roztropną politykę społeczną. Księga pamiątkowa na jubileusz 80-lecia prof. dr hab. A. Rajkiewicza, Katowice.
60
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
3. Jakie nurty badawcze obserwujemy w nauce o polityce społecznej?
4. Dlaczego powstała polityka społeczna?
5. Wyjaśnij, dlaczego polityka społeczna ma podwójne znaczenie?
6. Czy jest możliwa polityka społeczna jako nauka wolna od wartościowania rzeczywistości? Podaj argumenty za i przeciw.
7. Jakie związki z innymi naukami posiada polityka społeczna?
8. Jakie znaczenie dla polityki społecznej mają jej prekursorzy?
TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ 61
2. Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
2.1. Kwestia socjalna jako swoisty koszt postępu
W dalszych rozważaniach przedmiotem nauki o polityce społecznej uczynię pojęcie „kwestia socjalna". Kategoria ta występuje również w literaturze przedmiotu, lecz bez klarownie zarysowanych związków z polityką społeczną. Pewnym wyjątkiem może być w polskim piśmiennictwie wyżej wymieniona praca S. Głąbińskie-go (1913r.); od tamtego okresu minęła jednak cała epoka i problem związków: polityka społeczna - kwestia socjalna trzeba widzieć nie tylko na nowo, lecz i w kontekście postępu.
O ile w ubiegłym wieku rozwiązywanie kwestii socjalnej miało charakter pasywny, co oznaczało na ogół wymuszoną akceptację dla zwiększanych kosztów socjalnych, negocjowanie konfliktów oraz minimalizowanie uprawnień świata pracy itp., to dziś dostrzega się dynamiczne związki pomiędzy postępem społecznym a postępem ekonomicznym. Coraz powszechniej utrwala się w świadomości zbiorowej przekonanie, że bez ciągłego rozwiązywania kwestii socjalnych nie będzie do pomyślenia i zrealizowania postęp cywilizacyjny. Pogląd ten w krajach Unii Europejskiej stał się już pewnikiem.
Postęp traktuje się jako pojęcie integralne, wyrażające ideę zrównoważonego rozwoju wszystkich dziedzin społeczno-gospodarczych w sposób niestwarzający nowych dysproporcji. Jest to jednak tylko idea, w praktyce pozostająca takim celem, do którego można się zbliżać, ale trudno go osiągnąć. Każdy rozwój jest skomplikowanym procesem. W jego realizacji powstaje szereg ubocznych zdarzeń i procesów, z których część stwarza nowe problemy, a nawet wywołuje nowe „kwestie socjalne". Rozwiązując te kwestie w ramach rozwoju, stwarzamy nowe w sposób mniej lub bardziej niezamierzony. Ta myśl o rozwiązywaniu „starych" i powstawaniu „nowych" kwestii socjalnych nie pretenduje oczywiście do intelektualnych odkryć ostatnich czasów, wskazuje natomiast, że postęp stwarza nam ciągle obiektywne kom-plikacje, rzutując między innymi na politykę społeczną.
Polityka społeczna z naukowego punktu widzenia wymaga stale klarownego i wyostrzonego widzenia. Taką możliwość stwarza kategoria kwestii socjalnej, która staje się ważnym, choć nie jedynym, przedmiotem badań tej nauki. Kategoria ta ma charakter diagnostyczny, umożliwia analizę nie tylko stanów patologicznych rozwoju społeczno-gospodarczego, ale i stanów, które najogólniej można określić jako niepożądane, nienormalne, wzbudzające subiektywny sprzeciw.
To pierwsze przybliżenie do kwestii socjalnej wskazuje, że stanowi ona również kategorię wartościującą zarówno stan społecznej świadomości, jak i stan określonej rzeczywistości. Należy oczywiście w rozważaniach o tej kwestii unikać ocen subiektywnych, gwoli naukowej prawdy trzeba jednak zakreślić pewien obszar zagadnień,
62
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
który pozwoli na obiektywną analizę. Interesuje nas przy tym wieloaspektowość kwestii socjalnej - jej problemy teoretyczne i praktyczne zarazem, ponieważ są one jak dotąd stosunkowo mało poznane, a przecież determinują one jakość postępu (zob. Kwestie społeczne..., 1994; Studia o kwestiach..., 1991).
2.2. Naukowa tradycja pojęcia kwestia społeczna
2.2.1. Ewolucjonizm kwestii socjalnej
W europejskim dorobku nauki o polityce społecznej kategoria „kwestii socjalnej" odgrywa istotną rolę. Po raz pierwszy pojęcie to wprowadził do publicznej dyskusji w roku 1837 Franz J. Ritter von Bup76. Pojęcie to występuje od dawna w piśmiennictwie francuskim i polskim. W Anglii z kolei spotykamy się z tradycją pojęcia „public policy"77.
Cechą charakterystyczną publikacji, zajmujących się tym problemem, jest ewolucjonizm, wskazywanie na zmiany zachodzące w położeniu socjalnym świata pracy oraz pojedynczych grup obywateli. W niemieckim i francuskim78 dorobku nauki o polityce społecznej kwestię socjalną postrzega się w jej historycznym rozwoju, a nie jako pojedynczy problem, wyrwany z kontekstu czasowo-przestrzen-nego. W ewolucyjnym traktowaniu kwestii socjalnej dadzą się wyraźnie wyodrębnić dwa podejścia:
1) od starej do nowej kwestii socjalnej,
2) od kwestii robotniczej do ekokwestii.
Oba ujęcia mają charakter zarówno historyczno-socjologiczny jak i politologiczny. Poza wszelkimi schematami traktowania kwestii socjalnej znajduje się natomiast praca J. Messnera, która zostanie omówiona w dalszej części rozważań.
Zagadnienie „nowej kwestii socjalnej" stanęło na porządku dziennym, kiedy badania H. Geisslera (1976) wykazały, że w RFN żyło wówczas około 5,8 miliona obywateli poniżej ustalonego poziomu minimum socjalnego. Badania ubóstwa socjalnego postawiły polityczne pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy. Problem został sformułowany w oświadczeniu CDU, w którym stwierdzono, że do konfliktu między pracą a kapitałem dołączyły konflikty pomiędzy interesami grup zorganizowanych i niezorganizowanych, pomiędzy mniejszościami a większościami, pomiędzy miastem a wsią oraz pomiędzy sprawującymi władzę i podporządkowanymi tej władzy.
Problem ubóstwa i społecznych konfliktów wyciągnięty przez CDU, skierowany został w ramach walki politycznej, przeciw rządzącej w latach 70. koalicji SPD
76 Za: Lampert H. (1998) - dz. cyt., s. 48.
Frieske K. (1999) - Dwie tradycje: Soziale Frage i Public Policy, [w:] Teoretyczne problemy nauki o polityce społecznej, dz. cyt., ss. 26-33.
Miissiggang A. (1968) - Die soziale Frage in der historischen Schule der deutschen Natb-nalokonomie, Tubingen; Join-Lambert M-T i inni (1997) - dz. cyt., ss. 32 i dalsze.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 63
i FDP. Stał się on przedmiotem znacznie szerszej debaty nad poprawą polityki społecznej w RFN, w którą włączono również pracowników nauki.
Opracowania naukowe79, związane z politologicznym nurtem dyskusji nad „nową kwestią socjalną", zaowocowały teoretycznym sprecyzowaniem problemu. Sformułowano przy tej okazji definicje tego pojęcia. Naturalnym punktem wyjścia do określenia tej kategorii pozostaje dziewiętnastowieczny konflikt pomiędzy pracą a kapitałem. Był to wielki temat XIX wieku, który do dziś odbija się echem w poważnych pracach naukowych. Przezwyciężenie ówczesnych sprzeczności klasowych wiązało się z koniecznością głębokich zmian systemu. Centralnym zadaniem nauki o polityce społecznej stało się wówczas poszukiwanie metod rozwiązania kwestii robotniczej poprzez zmniejszenie różnic i przeciwieństw, poprzez poprawę warunków życia i pracy świata robotników.
Przyjmuje się jednak powszechnie, że „kwestia robotnicza" stała się owocem stosunków kapitalistycznych. Ich korekta, wiążąca się z wielokierunkowo rozumianą, zasadniczą poprawą położenia klasy robotniczej, okazała się długoletnim procesem, który nie zakończył się bynajmniej we wszystkich krajach. Dowiódł on jednak, że pojęcie kwestii robotniczej nabrało kontekstu politycznego. Zagrożenie poziomu minimum egzystencji prowadziło bowiem do zbiorowych reakcji samoobrony i do akcji obronnych.
Konflikty społeczne, jakie ujawniały istnienie kwestii robotniczej, nie dadzą się bynajmniej sprowadzić do konfliktów płacowych. Miały one swój szerszy kontekst. Z jednej strony człowiek był traktowany instrumentalnie jako czynnik produkcji, z drugiej był przedmiotem gry o władzę, co prowadziło do stopniowego upolitycznienia stosunków społecznych. Wszystko to stanowiło o procesach alienacji, poprzez które kwestia robotnicza stawała się jeszcze bardziej jaskrawa. Kwestia robotnicza dotyczyła wielopłaszczyznowego sporu pomiędzy pracownikami a pracodawcami. Jej rozwiązanie znalazło swój wyraz z czasem przede wszystkim w stwarzaniu wspólnie uznawanych reguł dla regulacji konfliktów. Przykładami mogą być układy zbiorowe i współzarządzanie.
Kwestia robotnicza do dnia dzisiejszego w wielu krajach nie została jednak rozwiązana, ponieważ nie wszędzie jeszcze działają wspólnie uznawane reguły gry przy rozwiązywaniu konfliktów, a ponadto warunki ekonomiczne częstokroć na to nie pozwalają.
2.2.2. Teoria asymetrii
W tych krajach, w których uporano się z podstawowymi problemami egzystencji, kwestię społeczną odkryto na nowo.
Dostrzeżono mianowicie, że pomiędzy organizacjami społecznymi, poprzez które wyrażane są interesy, nie ma równowagi siły, lecz przeciwnie, istnieje
Również we Francji - zob.: Join-Lambert M-T i inni (1997) kwestii socjalnej we Francji zalicza się nierówności i ekskluzję.
- dz. cyt., s. 593. Do nowej
64
Polityką społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
asymetria . Asymetria ta dotyczy zarówno spraw, które istniejące organizacje chcą rozwiązać, jak również ich siły (przebicia), które sobą reprezentują. Kwestia społeczna wyraża się więc poprzez asymetrię stosunków społecznych, poprzez asymetrię interesów oraz sił, które chcą w społeczeństwie wyrównywać nieakceptowane różnice.
Teoria asymetrii zaprzecza tym liberalnym koncepcjom społeczeństwa pluralistycznego, które głoszą, że ludzie tworzą takie organizacje, jakie najlepiej wyrażają ich interesy, i że następnie powstaje pomiędzy nimi (tymi organizacjami) naturalna równowaga. To naiwne tłumaczenie procesów społecznych zostało współcześnie odrzucone. Stwierdzono, że ludzie tworzą organizacje, aby poprzez nie dochodzić swoich praw, realizować swoje interesy, i to tym mocniej, im lepiej organizacja funkcjonuje. Takie praktyki stwarzają jednak nowe problemy społeczne. Asymetria interesów rodzi nowe podziały, które przebiegają daleko od konwencjonalnego układu konfliktu: pracodawca - pracownik.
Wspólnota interesów jednych grup, wyrażająca się w ich sile organizacyjnej, ogranicza lub uniemożliwia realizację interesów innych grup. Zjawisko to znane jest również pod pojęciem „lobby". Są takie grupy nacisku, które same z siebie stwarzają problemy społeczne, wynikające z przewagi ich siły, spychając inne grupy na bok. Zjawisko to dotyczy naturalnie polityki społecznej, której rozwiązania mogą być (i są) kształtowane przez grupy nacisku a tłumaczone poprzez teorię asymetrii. Teoria ta rzuca nowe światło na podział sił w społeczeństwie, tłumaczy istnienie nowych problemów społecznych pod zbiorczą nazwą: „nowej kwestii społecznej".
W Polsce znana jest społeczna siła górników lub rolników, którzy realizują swoje interesy kosztem innych, słabszych grup. Często interesy silniejszych ujawniają się w manifestacjach ulicznych, a szczególnym przykładem mogą być pochody przeciwników aborcji, demonstracje pielęgniarek, robotników zakładów zbrojeniowych, górników, rolników. W przeciwieństwie do tych grup pozostają interesy takich grup społecznych, jak bezdomni, emeryci, inwalidzi, analfabeci, niepełnosprawni, rodziny wielodzietne, których siła przebicia nie dorównuje wyżej wymienionym. Silniejsi potrafią egzekwować swoje żądania kosztem słabszych, uzyskując odpowiednie zapisy w ustawie budżetowej.
2.2.3. Teoria nierówności
Pokrewna do teorii asymetrii jest teoria odchyleń (nierówności). Powiada ona, że zorganizowane interesy oraz konflikty, stwarzane przez grupy interesów, mają większą szansę uwzględnienia w systemie politycznym od interesów jednostek. Organizowane są tylko takie interesy, które dadzą się interpretować jako specjalne potrzeby grup społecznych81. Zdolność do konfliktu w obronie interesu lub w celu
Coleman J.S. (1986) - Die asymetrische Gesellschaft, Weinheim und Basel. 81 Przykłady dotyczą strajków rolników w latach 1997-2001 oraz pielęgniarek i położnych (1999r.). Obie te grupy zawodowe potrafiły się zorganizować i publicznie demonstrować swoje interesy.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
65
jego realizacji zależy od siły grupy. Jednakże granice konfliktów nie przebiegają dziś pionowo pomiędzy klasami, lecz poziomo, pomiędzy sferami potrzeb i obszarami problemów. Powstał poziomy, horyzontalny system odchyleń (nierówności) w warunkach życia. Jednostka może równocześnie należeć do różnych obszarów nierówności, osiągać w jednych obszarach satysfakcję, a w innych niezadowolenie. Paradoksalnie może to prowadzić do sytuacji wyrażającej się prywatnym bogactwem i publicznym ubóstwem.
Obydwie, pokrewne do siebie teorie są zgodne, iż w rozwoju społecznym istnieją interesy grup niezorganizowanych, a przez to nieposiadające zdolności do realizacji swoich celów. Grupami niezorganizowanymi są np. analfabeci, bezdomni, ubodzy. Ta konstatacja prowadzi nas do wniosku, że potrzeby grup zorganizowanych artykułowane są przez określone, silne grupy społeczne, podczas gdy interesów grup niezorganizowanych nie ma kto artykułować, stąd ich marginalizacja. Ludzie niezorganizowani w grupy interesów spychani sa poza oficjalne ramy życia społecznego. W tej ostatniej tezie zawartych jest szereg problemów, których kilka wymaga wymienienia.
Jak to się dzieje, że istnieją w społeczeństwie ludzie niezorganizowani w grupy interesów?
Jakie istnieją bariery, które utrudniają albo uniemożliwiają tym ludziom zorganizowanie się?
Czy są to bariery polityczne, czy ekonomiczne, czy może prawne albo obyczajowe?
Czy fakt niezorganizowana się wynika z blokad administracyjnych, czy z nie-uświadomienia takiej możliwości, czy może nieuświadomienia potrzeb?
Czy fakt istnienia niezorganizowanych grup interesów jest postrzegany w życiu publicznym, jeśli nie - to dlaczego, a jeśli tak - to jak jest oceniany?
Istnieje również kolejna kwestia. Powstaje bowiem problem korzystania z uprzywilejowanej pozycji grup zorganizowanych kosztem grup niezorganizowanych. Na tym tle rodzi się pytanie o skalę przechwytywania korzyści społecznych przez mocniejszych kosztem grup „upośledzonych".
Nie jest to bynajmniej pytanie retoryczne; konsekwencje czerpania korzyści tytułem szczególnego uprzywilejowania mają swój wymiar społeczny. Stwierdzamy, że wśród polskich robotników okresu transformacji istnieje wielka grupa niezorganizowanych, niemająca siły przebicia i możliwości realizacji swoich interesów (np. robotnicy zatrudnieni w małych miastach i w małych zakładach pracy) w takim stopniu, w jakim mają ją np. zorganizowani górnicy. Ci ostatni czerpią ze swojej sytuacji dodatkowe korzyści (np. kosztem opieki społecznej) i mają potencjalnie większą siłę przebicia od robotników niezorganizowanych. Nie wartościuję tego zjawiska, stwierdzam jedynie jego istnienie w oparciu o teorię nierówności. Ta uwaga odnosi się również do biurokracji jako grupy społecznej, która zawsze korzystała z łatwiejszego dostępu do przywilejów socjalnych.
66
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Obie teorie - asymetrii oraz nierówności wykazują związek z tezą, że w okresie ostatnich 100 lat nastąpiło przesunięcie społecznych stosunków siły. To przesunięcie wynikało z dwóch równoległych procesów - demokratyzacji państwa oraz demokratyzacji gospodarki.
Demokratyzacja państwa jest faktem. Władza polityczna przestała być monopolem jednej orientacji albo jednej grupy społecznej. Siły polityczne podlegają od lat procesom kontroli (środki masowego przekazu, walka wyborcza, opinia publiczna) a także są ograniczone w swoich działaniach odpowiednimi zapisami konstytucji. Linia podziału, pomiędzy posiadającymi władzę, a niemającymi na nią wpływu, nie przebiega więc obecnie według tradycyjnego układu kapitał - praca, lecz pomiędzy organizacjami artykułującymi swoje interesy a resztą społeczeństwa. Zarówno kapitał, jak i praca zorganizowały się w międzyczasie w potężne grupy interesów, wzajemnie na siebie oddziałujące. Kwestia socjalna dotyczy więc dziś przede wszystkim niezorganizowanych interesów określonych mniejszości - często skutecznie zmarginalizowanych. Przykładem może być grupa bezrobotnych, grupa azylantów (uciekinierów) itp. Dla rozwiązania kwestii społecznych powstają obecnie spontanicznie, oddolnie tzw. „nowe ruchy socjalne"82, których zadaniem jest wypełnić istniejące luki, czyli ująć w formy organizacyjne określone interesy społeczne83. Kolejnym przykładem na poparcie tej tezy mogą być ruchy: ekologiczne, pokojowe, kobiece, charytatywne, samopomocowe, konsumenckie itp.
Demokratyzacja państwa z jednej strony jest procesem wymuszanym przez określone grupy interesów, z drugiej strony wyzwala ona nowe możliwości artykulacji istotnych potrzeb na różnych poziomach uwarstwienia społecznego. Dlatego powstaje pytanie o to, czy to demokratyzacja państwa przyczyniła się do strukturalnej zmiany społeczeństwa, czy też odwrotnie, ta ostatnia wywarła dominujący wpływ na ewolucję państwa. Istnieje również trzecia możliwość, że oba te procesy: demokratyzacji oraz strukturalnych zmian są jakimś wspólnym mianownikiem innego procesu, powiedzmy postępu cywilizacyjnego. Te wszystkie pytania i wątpliwości nie podważają jednak uniwersalnej tezy o stopniowym i stałym przesuwaniu się społecznych stosunków sił.
Demokratyzacja gospodarki stała się również faktem. Stałe podnoszenie wydajności pracy, mnożenie zysku, wprowadzanie postępu technicznego czy wreszcie nakręcanie spirali konsumpcji nie byłoby możliwe w gospodarce stosującej brutalną siłę, wymuszającą wysiłek oraz uległość świata pracy. Świat pracy trzeba było przekonać, że uczestniczy w przyspieszeniu postępu, że w nim również bezpośrednio partycypuje. Dlatego wprowadzano nowe formy własności, samorządność, skracano czas pracy, podwyższano płace, realizowano politykę społeczną, której zada-
Roth R.( Kucht D. (1987) - Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepub/ik Deutschland Bonn. W Polsce np.: Ulicka G. (1993) - Nowe ruchy społeczne. Niepokoje i nadzieje współczesnych społeczeństw. Warszawa.
Alemann U., von (1987) - Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 67
niem było łagodzić konflikty socjalne, zaspokajać potrzeby, neutralizować napięcia. Trzeba tu także podkreślić, że wieloletnia rywalizacja przeciwstawnych systemów ideologicznych miała również niewątpliwy wpływ na łagodzenie drastyczności różnych kwestii społecznej.
2.2.4. Teoria sprzeczności społecznych
Istnieją sprzeczności społeczne, które dowodzą istnienia zmieniających się jakościowo problemów grupowych i indywidualnych. Sprzeczności te dadzą się zasadniczo sprowadzić do następujących:
a) sprzeczność pomiędzy wzrastającym dobrobytem społeczeństwa i spadającym zadowoleniem ludzi. Pomiędzy zwiększającymi się socjalnymi wydatkami państwa, a subiektywnym odbiorem rzeczywistości przez ludzi istnieją rozwierające się nożyce;
b) sprzeczność pomiędzy wkładem, a uzyskanym efektem, co wyraża się w stwierdzeniu, iż za coraz większą sumę pieniędzy kupuje się coraz mniej społecznej pewności i poczucia sprawiedliwości. Socjalne korzyści stają się często udziałem nie tych, którzy szczególnie potrzebują, ale tych, którzy są szczególnie wyrafinowani i nadużywają swoje uprawnienia;
c) sprzeczność pomiędzy zamierzeniami i działaniami polityki społecznej a osiągniętym rezultatem, wyrażającym się tym, że systemy bezpieczeństwa socjalnego same z siebie stają się źródłem niepewności. Mimo zapisów ustawowych o asekuracji ludzi ubogich, brakuje np. pieniędzy na zasiłki;
d) sprzeczność pomiędzy likwidacją starego i powstawaniem nowego ubóstwa, którego cechą charakterystyczną nie jest status proletariusza, lecz istnienie ubogich, ludzi starych, niedołężnych, uzależnionych, zmarginalizowanych. Wszystkie te nierozwiązane sprzeczności adresowane są poprzez grupy interesów w kierunku państwa. W oparciu o przetargi, o grę polityczną, w której polityka społeczna od dziesięcioleci odgrywa niepoślednią rolę, wprowadza się do realizacyjnych programów rządów obietnice wyborcze, a następnie usiłuje się je realizować. Państwo, jako podstawowy podmiot realizacji politycznego programu obietnic, staje się więc - chcąc nie chcąc - automatycznie adresatem roszczeń, pretensji i oczekiwań zarówno jednostek, jak i grup społecznych o zróżnicowanej sile przebicia. W jednych państwach chodzi przy tym o realizację podstawowych problemów egzystencji, a w innych o zdjęcie przez państwo z obywateli społecznego ryzyka różnych zdarzeń. W związku z tym twierdzi się, że państwo gospodarki rynkowej jest państwem socjalnym, stwarzającym obywatelom poczucie pewności egzystencji, a więc zdejmującym z nich troski i kłopoty życiowe. Spirala roszczeń i pretensji kierowanych przez wyborców pod adresem państwa wyraża z jednej strony dynamikę istnienia kwestii społecznej, z drugiej staje się ubocznym skutkiem procesów politycznych, w których występują tendencje do konkurowania na drodze obietnic socjalnych różnych grup interesów o wpływy (lub) i władzę. Powstaje
68 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
jednak problem: jaki model państwa potrzebny jest z punktu widzenia kwestii społecznej? Wydaje się bowiem, że aktualne modele państw, istniejących w różnych systemach, nie rozwiązują kwestii społecznej. Jak zresztą pokazuje historia, rozwiązać jej nie mogą. Problem dotyczy więc nie tyle likwidacji kwestii społecznej, co ograniczania jej skutków. Do modelu państwa i sporów na jego temat przyjdzie nam wrócić w innym czasie; tu jednak problem wymaga zasygnalizowania w kontekście teorii kwestii społecznej.
2.2.5. Teoria zawodności ładu społecznego
Jednym z czołowych przedstawicieli katolicyzmu społecznego w Niemczech był w okresie powojennym J. Messner. Problem kwestii socjalnej podjął on w dwóch dziełach84, z których jedno w całości poświęcił temu problemowi. Messner stanął na stanowisku, że każde historycznie opisywane społeczeństwo posiada swoją kwestię społeczną. Nowożytna kwestia społeczna (XIX i XX w.) wynika - zdaniem Messnera - z zawodności ładu społecznego, utworzonego przez dane społeczeństwo. Autor tej tezy widzi dwie zasadnicze przyczyny kwestii społecznej - ideologiczność i instytucyjność.
Ideologiczność zdefiniowana została przez Messnera jako zbiór idei i wartości a wraz z nimi i celów, które wywierają kształtujący wpływ na funkcjonowanie ładu społecznego. Ideologiczność obejmuje czołowe idee, zakorzenione w świadomości społecznej oraz te idee, które „tkwią" w obyczajach, w życiu publicznym. Idee te jednak „zderzają" się między sobą ze względu na to, że pochodzą od różnych sił, kształtujących rzeczywistość. Ideologiczność jest - zdaniem Messnera - pluralistyczna. Żaden system społeczny nie jest formowany przez jedną ideologię, a ideologiczność działa jako rezultat różnych systemów wartości.
Ideologiczność charakteryzuje się przez społeczne hierarchizowanie celów. Zderzające się ideologie posiadają swoje własne hierarchie wartości i celów, poprzez które wartości te mogą być realizowane. Konfrontacje wartości w teorii nie mają oczywiście takiego znaczenia, jak w praktyce. W praktyce konfrontacje wartości prowadzą do powstawania kwestii socjalnych. Te bowiem wyłaniają się jako efekt różnych systemów wartości. Pośrednio w tezach Messnera tkwi uogólnienie doświadczeń liberalizmu, socjalizmu i chrześcijaństwa. Prądy te wywierają kształtujący, edukacyjny wpływ na praktycznie wszystkie społeczeństwa kręgu cywilizacji europejskiej, a ich efektem w praktyce jest dążenie do realizacji różnych wartości. Mówiąc innymi słowami Messner stwierdza, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy ładem społecznym a ideologicznością. Ład społeczny jest zawodny (stwarza kwestie społeczne), ponieważ oddziaływają na niego pluralistycznie różne kierunki ideowe, będące ze sobą w konflikcie podstawowych wartości.
Messner J. (1964) - Die Soziale Frage, Wien, Miinchen oraz (1966) - Das Naturrecht, Munchen.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 69
Drugą przyczyną istnienia kwestii społecznej jest instytucyjność. Określa ją Messner jako całość urządzeń prawnych, politycznych, wychowawczych, gospodarczych, społecznych i technicznych, które zostały pomyślane i stworzone w służbie celów zbiorowości. Instytucje charakteryzują się jednakże w służbie celów zbiorowości następującymi, niekwestionowanymi cechami:
¦ bezwładnością,
¦ komplikowaniem spraw,
¦ panowaniem (zamiast służenia),
¦ nadużyciami,
¦ hipertrofią (tendencją do powiększania się).
Wszystkie te cechy, razem lub oddzielnie, charakteryzują biurokrację, która sama z siebie przyczynia się do powstawania kwestii społecznych.
Messner w swojej diagnozie kwestii społecznej dostrzega 3 stadia. Pierwsze z nich wiąże się z pauperyzacją, proletaryzmem. W XIX w. głębokie zniszczenie starego porządku społecznego postawiło to zagadnienie z całą ostrością. Z czasem, wraz ze stopniowym rozwiązywaniem problemów społecznych zaczęto postrzegać ład gospodarczy całościowo. Kwestia społeczna wkroczyła w II stadium. Przestano ją rozwiązywać jako pojedynczy problem, zaczęto dostrzegać szerszy kontekst społeczny rozwoju gospodarczego. Kwestia społeczna nabiera po prostu nowych wymiarów, staje się kwestią już nie tylko społeczno-gospodarczą, ale i duchową, i kulturalną. Messner wyraża pogląd, że rozwiązanie kwestii społecznej było sprawą odnowienia istniejącego ładu i stworzenia nowych wspólnot zawodowych. Rozwój techniki w XX wieku wielokrotnie jednak dostarczył przykładów, że istniejące organizacje gospodarcze przerastają człowieka, że staje się on jakby „narzędziem" w rękach elit gospodarczych.
Kwestia społeczna po II wojnie światowej, wskutek niebywałego rozwoju cywilizacyjnego, wkroczyła w III stadium, określane przez niego jako stadium światowe, globalne. Messner zwraca przy tym uwagę, że dynamikę kwestii społecznej w wymiarze światowym nadał komunizm. Odbierany on był jako istotne zagrożenie dla ładu stworzonego przez bogate państwa kapitalistyczne, w których stawiano sobie pytanie: jak daleko komunizm może realizować swoje cele? Messner wyraża pogląd, że komunizm zmusił niejako do widzenia kwestii społecznej w wymiarze światowym, w wymiarze współzawodnictwa systemów, oferujących odmienny ład, w ramach którego istniały różnorodne sposoby rozwiązywania problemów społecznego rozwoju.
Wspólną cechą różnych publikacji katolickich jest widzenie kwestii społecznej w kontekście dwóch przeciwstawnych systemów. Zarówno Messner, jak i Jan Paweł II (porządek chronologiczny), widząc błędy kapitalizmu i socjalizmu, proponują inną drogę wyjścia. Messner bardzo szczegółowo, w encyklopedyczny sposób, omawia kwestię społeczną w kapitalizmie i socjalizmie, przyjmując dla niej zgodnie z założeniami metodologicznymi, następujący jednolity układ analizy:
70____________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego______________
- rozwój duchowy,
- podstawy filozoficzno-światopoglądowe,
- gospodarka,
- społeczeństwo,
- państwo,
- kultura.
Główną tezą Messnera, dotyczącą rozwiązania kwestii społecznej, jest stwierdzenie o niezbędności reform, wg zasady społeczeństwa tak wiele, jak można; państwa tyle, ile konieczne". Zasada ta wiąże się z regułą subsydiarności (pomocniczości), sformułowanej w encyklice Quadregesimo anno (193Ir.). Reformować trzeba jednak zarówno społeczeństwo, jak i państwo. Chrześcijańskie reformy ładu społecznego omawia Messner na przykładzie rozwiązań paternalistycznych, charytatywnych, duszpasterskich i socjopedagogicznych, dając propozycje rozwiązań samopomocowych i konstytucyjnych (prawa człowieka). Opisywane przez Messnera reformistyczne, ewolucyjne rozwiązania kwestii społecznej opierają się na określonych procedurach demokratycznych oraz przebiegają pod obserwacją nauki. Messner poprzez przyjętą przez siebie metodologię wskazuje, że katolicyzm od dawna proponował i proponuje trzecią drogę rozwiązywania kwestii społecznej w różnych stadiach jej występowania. Jego prace dają wyraz przekonaniu, że możliwe jest w praktyce zastosowanie doktryny socjalnej Kościoła dla eliminacji kwestii, stworzonych przez systemy, oparte na doktrynach materialistycznych.
Messner zwraca w swoich pracach uwagę na problem modelu państwa. Wiąże się to zjedna z przyczyn występowania kwestii społecznej - instytucjonalnością. Na przykładzie państwa totalitarnego wskazuje on jeden z ważnych kierunków rodzenia się lokalnych kwestii społecznych.
Państwo totalitarne to takie, w którym prawo władzy państwowej jest prawie nieograniczone, a dobro społeczeństwa reglamentowane według woli i celów rządzącej ekipy. W państwie totalitarnym prawa człowieka są ograniczone (zwłaszcza wobec państwa), prawo własności jest kwestionowane (w różny sposób). Państwo totalitarne charakteryzuje się brakiem prawa koalicji (lub jego ograniczeniem), nie posiada powszechnie uznanych mechanizmów kontroli instytucjonalnej, a przedstawicielstwo narodu jest zinstrumentalizowane. W państwie totalitarnym identyfikuje się monopol partii z państwem, a decyzje ważne dla grup społecznych zapadają poza nimi, na górze. W praktyce istnieją różne mutacje modelu państwa totalitarnego.
Taki model państwa, pokrótce scharakteryzowany wyżej, stwarza sam z siebie szereg kwestii społecznych, dlatego przede wszystkim, że łamie sformułowaną wyżej zasadę, która odnosi się do relacji pomiędzy społeczeństwem a państwem. Społeczeństwo, według koncepcji Messnera, ma odgrywać wiodącą rolę w rozwiązywaniu kwestii społecznej, państwo - wtórną, pomocniczą, interwencyjną i tylko wówczas, gdy postawione zadania przerastają możliwości rozwiązania przez grupy społeczne, czyli tzw. „społeczności niższe".
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
71
Messner rozpatruje kwestię społeczną na styku trzech wielkich doktryn - liberalizmu, socjalizmu i społecznego katolicyzmu. Opowiadając się za chrześcijańskimi metodami i reformami kwestii społecznej wskazuje na jej genezę i kierunek rozwoju. Wprowadzając do swoich rozważań Kościół jako podmiot działań, kształtujących ład społeczny, nadaje jednocześnie rozważanej kwestii wymiar moralny, w istotny sposób mający korygować kierunek postępu.
2.3. Wymiary kwestii społecznej
Kwestia społeczna jako pojęcie wiąże się z określeniami, takimi jak: asymetria, dezorganizacja, dolegliwość, dysfunkcja, niewydolność, niezgodność, roszczenie, sprzeczność, zagrożenie, zawodność. Określenia te odzwierciedlają stan chaosu -nierównowagi społecznej, przy czym stan ten nie ma charakteru przejściowego, lecz istnieje stale, zmieniając jedynie swoje cechy.
Kwestię społeczną można analizować w kilku wymiarach. Istnieje ona w wymiarze lokalnym (gminy, powiatu, regionu itp.), w wymiarze narodowym i w wymiarze ponadnarodowym.
2.3.1. Wymiar lokalny
Wymiar lokalny kwestii socjalnej sprowadza się na ogół do małej, ograniczonej przestrzeni społecznej, w której występują nierozwiązane problemy, zamieszkującej ją grupy ludności85. Brak szkół, sklepów, ośrodków zdrowia lub szpitali, przedszkoli lub żłobków jest przykładem deficytu infrastruktury społecznej, która decyduje o socjalnych zróżnicowaniach terytorialnych. Do lokalnych kwestii socjalnych (na przykładzie Łodzi) zaliczamy biedę, alkoholizm, marginalizację, bezdomność86. Część z nich może się powtarzać w wymiarze regionalnym lub narodowym. Jeżeli więc porównujemy pomiędzy sobą określone obszary, to zauważamy pomiędzy nimi zróżnicowania, mające mniej lub bardziej naturalny charakter.
Każda kwestia społeczna ma swój wymiar lokalny, albowiem powstaje ona zawsze „oddolnie", wynika z sytuacji ludzi złączonych wspólnym położeniem geograficznym. Jeżeli, przechodząc do konkretów, przykładowo spojrzymy na Śląsk, to zauważymy, iż bez względu na stanowisko, płeć, wyznanie, poglądy polityczne, wszyscy jednakowo odczuwają na tym obszarze skutki wieloletniego zanieczyszczenia przyrody. Dotyka ono zdrowotności mieszkańców, wikła sytuację gospodarczą i komplikuje ono lokalny rozwój. Pomimo że Śląsk był od lat obszarem szczególnie wysokich inwestycji, to wytworzył w związku ze swoim niekontrolowanym rozwojem kwestię ekospołeczną, której rozwiązanie zajmie wiele czasu. W przypadku Śląska nie trzeba go przyrównywać do innych obszarów, aby zauważyć pogarszanie się parametrów „samopoczucia społecznego". Śląsk jest przykładem istnienia
Piekara A. (red., 1991) - Terenowa polityka społeczna, Warszawa, UW,
Np.: Warzywoda-Kruszyńska W. (red., 1999) - (Żyć) Na marginesie wielkiego miasta, Łódź.
72______________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
ekokwestii, ponieważ rozwój tego regionu preferowano pod kątem produkcji i bliżej nieokreślonych korzyści materialnych, przesuwanych do Centrum.
W przypadku lokalnego wymiaru kwestii społecznej (Łodzi lub Śląska87) znajdują potwierdzenie wszystkie określenia, które oddają jej istotę. Istnieje bowiem w tym regionie wieloaspektowa asymetria**. Dotyczy ona przede wszystkim nierównowagi sił pomiędzy organizacjami, które stawiają na rozwój gospodarczy, a niezor-ganizowanymi grupami ludności, które nie posiadając instytucjonalnych warunków obrony swoich interesów, stają się ofiarami sytuacji. Naturalnie, sytuacja na Śląsku niesie zagrożenie, przy czym odnosi się ono zarówno do ludności tego obszaru, jak i przyrody oraz substancji budowlanej. Jest oczywiste, że średnia wieku ludności na Śląsku jest niższa od średniej wieku w kraju. Oznacza to, iż rozwój gospodarczy tego regionu odbywał się nie tylko kosztem zdrowia, ale i życia ludności.
Pojawia się moralny wymiar lokalnej kwestii społecznej - kto, dlaczego i w imię jakich racji decyduje o losie tej ludności? Dotykamy tu problemu świadomości, wyczulenia na zagrożenie, które nie działa natychmiast, lecz powoli odbiera to, co człowiek na tym terenie dawniej posiadał. Przykład Śląska, gdzie istnieje lokalna kwestia ekospołeczna, wskazuje na sprzeczności rozwoju. Jego koncentracja na problemach materialnych prowadzi do degradacji grup ludzi. Dochodziło tam do paradoksalnych sytuacji, iż wydobywano węgiel, który spalany był w hutniczych piecach celem produkcji stali niezbędnej do produkcji maszyn, eksploatujących węgiel. Oczywiście, że nie cały węgiel jest spalany (w kraju, a w szczególności na Śląsku) i prawdą jest, że nie cała stal idzie na urządzenia górnicze, prawdą jest jednak, że rozwój tego regionu doprowadził do sprzeczności pomiędzy interesami ludności a interesem przemysłu.
W przypadku kwestii lokalnej ujawnia się zawodność istniejącego ładu. Z analizy J. Messnera wnioskujemy, że zawodność ta wynika z ideologiczności. W przypadku Śląska „ideologiczność" dotyczyła jednostronnej argumentacji, odnoszącej się do eksploatacji bogactw naturalnych. Rzeczywiście, przynosiły i przynoszą one nam jeszcze korzyści dewizowe, ale zauważyć należy, że nie powstał w przypadku Śląska żaden inny alternatywny program rozwoju, który przynosiłby, być może, z istniejących bogactw daleko bardziej widoczne efekty z korzyścią zarówno dla ludności, jak i gospodarki w koegzystencji z przyrodą.
Oczywiście, że i druga przyczyna występowania kwestii społecznej - instytu-cyjność - w przypadku Śląska potwierdza zawodność istniejącego tam (nie)ładu. Całość urządzeń prawnych, politycznych, gospodarczych, społecznych lub technicznych, która była pomyślana w służbie społeczności, nie potrafiła zapobiec powstaniu ekokwestii.
W tym miejscu ważne było wskazanie, że przyjęta metodologia kwestii społecznej daje się zastosować do jej wymiaru lokalnego. W wymiarze lokalnym
Kamiński R. (red., 2000) — Polityka społeczna na Śląsku - wybrane problemy, Opole. Frąckiewicz L. (red., 1996) — Rozwój społeczny województwa katowickiego, Katowice.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 73
sprawdza się także analiza L. Krzywickiego, który zauważa istnienie subiektywnej i obiektywnej strony kwestii społecznej. Ludzie odczuwają swoją krzywdę w sposób emocjonalny, a to prowadzi ich do wysuwania roszczeń, żądań likwidacji dolegliwości.
Jeżeli jesteśmy przy sprawie subiektywizmu kwestii społecznej, to warto tu poruszyć dwuaspektowość problemu89. Człowiek w Indiach lub Etiopii, który ma wielodzietną rodzinę, musi znaleźć środki na jej utrzymanie. Człowiek ten nie może czekać, przeciwnie, zrobi wszystko, aby zaspokoić głód swoich dzieci. Jeżeli nie znajdzie dla nich pożywienia, jego dzieci umrą mu na rękach (a tak się dzieje często na świecie).
Uczony, który bada problem głodu, zauważa oczywiście obiektywny charakter tego zjawiska. Swoje badanie może odłożyć na półkę i po miesiącu do niego wrócić, doskonaląc warsztat badawczy. W tym czasie, kiedy jego praca leżała na półce, na świecie zmarło x tysięcy ludzi z głodu. Dla nich wszystkich był to osobisty dramat, dla uczonego obiektywny problem. Przy każdej kwestii społecznej powstaje podobny dualizm postaw. Trudno go wartościować, ponieważ są to postawy wzajemnie nieprzystawalne - trzeba jednak dostrzegać obiektywną i subiektywną stronę kwestii społecznej oraz jej ostrość, ponieważ zawsze dotyczy ona człowieka i postaw wobec jego problemów, a często i nieszczęść.
2.3.2. Wymiar narodowy
Wymiar narodowy kwestii społecznej da się również opisać, według przyjętych uprzednio kategorii. Nie tylko w społeczności lokalnej, ale i tej, która zamieszkuje obszar danego kraju, da się zauważyć asymetria. Asymetria ta może dotyczyć np. nierównych praw obywateli do wykorzystywania możliwości, jakie daje rozwój. Spróbujmy skojarzyć ze słowem asymetria takie pojęcia jak dyskryminacja lub bezrobocie, aby uchwycić sedno kwestii społecznej w aspekcie politycznym. Jeżeli ludzie w wielu krajach mają w praktyce ograniczony dostęp do korzystania z urządzeń socjalnych, jeżeli nie mogą wpływać na swój los poprzez swobodnie zakładane organizacje, to wówczas obserwujemy asymetrię sił, będącą przyczyną istnienia kwestii społecznej. Apartheid albo totalitaryzm są przykładowymi systemami, które ilustrują asymetrię i które same z siebie stwarzają kwestię społeczną w wymiarze narodowym. Jeżeli więc w naszych rozważaniach podnoszony jest problem systemu politycznego, to czynimy to, dlatego iż zachodzi związek pomiędzy nim a skutkami społecznymi.
Kontynuując rozważania o asymetrii przenieśmy to pojęcie do gospodarki. Asymetryczny, czyli nierównomierny rozwój gospodarczy na obszarze danego kraju, może i na ogół doprowadza do powstania kwestii społecznych. Przykłady można mnożyć: biedne południe Włoch i bogata północ tego kraju, rozwinięty Śląsk
Dahrendorf R. (1987) - Fragmente eines neuen Liberalismus, Stuttgart.
74
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
i niedoinwestowany północny wschód Polski, zróżnicowanie regionalne w b. Jugosławii czy pomiędzy nowymi i starymi landami w RFN mogą oczywiście skłaniać do zadumy nad przyczynami takiego stanu rzeczy, ale nie podważają tezy o asymetrii rozwoju gospodarczego. Możemy go zresztą, biorąc pod uwagę obszar geograficzny danego kraju, analizować wg działów gospodarki i stwierdzić np., że w rolnictwie danego kraju jest „przeludnienie" i że brakuje ludzi w innych działach. W związku z sytuacją gospodarczą określonego kraju kwestia społeczna nabiera swoistych cech charakterystycznych.
W Polsce kwestia ta dotyczy przede wszystkim braku mieszkań. Kwestia mieszkaniowa jest u nas tak stara jak niepodległość. Istniała przed wojną, po wojnie i istnieć będzie prawdopodobnie w nowym stuleciu. Zmieniła się jej jakość. Ludzie bezdomni z przymusu, stanowiący problem przed 1939r., dziś są znowu widoczni w publicznych miejscach.
Przed wojną istniała w Polsce kwestia kobieca (brak pracy, niskie zarobki). Dziś zmieniła się jej jakość, natomiast pojawiła się kwestia młodzieży. Brak pracy i perspektywy własnego mieszkania w dającej się zaakceptować przyszłości, niskie zarobki wypychają tysiące młodych ludzi z kraju w poszukiwaniu pracy i pieniędzy do krajów Europy Zachodniej, Ameryki lub Australii. Wiemy, że z kraju wyjechało wielu dynamicznych, młodych ludzi, którzy może i wrócą kiedyś do kraju, ale prawdopodobnie nie po to, aby pracować, lecz żyć na starość z zaoszczędzonych środków.
Wymienione tu przykładowo dwie kwestie: mieszkaniowa i młodzieży, ilustrują społeczne skutki asymetrii w gospodarce. Jej faktycznie niekontrolowany kierunek rozwoju stworzył zagrożenie w wymiarze narodowym. Nie można bowiem bagatelizować ani potrzeb egzystencjalnych, ani aspiracji nadchodzących generacji. Fakt istnienia w wymiarze narodowym przykładowo wymienionych kwestii wskazuje na kierunek przeciwdziałania, do czego wrócimy w dalszych częściach rozważań.
Warto zauważyć, że obecnie w wymiarze narodowym dostrzega się kwestię bezrobocia. Jest ona również rezultatem asymetrii w rozwoju gospodarczym, przy czym od dawna toczy się spór, od kiedy, od jakiego % zaczyna się rzeczywiste bezrobocie, a do jakiej wysokości można je uznać za naturalny margines zjawisk społeczno-gospodarczych. Nie wchodząc w dywagacje nad skalą bezrobocia, które w Polsce już pociąga poważne skutki90, zasygnalizować należy drugą stronę medalu - nadmierne zatrudnienie. Zjawisko to do niedawna było hamulcem rozwoju społeczno-gospodarczego, kwestią społeczną w wymiarze gospodarki narodowej, która została rozwiązana wraz z likwidacją ustroju „realnego" socjalizmu.
Gospodarka i jej rozwój stwarzać mogą dwojakiego rodzaju asymetrię. Konsekwencją niekontrolowanego rozwoju gospodarczego są braki w infrastrukturze
Szylko-Skoczny M. (red., 1999) — Różne oblicza bezrobocia, Warszawa; Borowicz R. i Ła-pińska-Tyszka K. (red., 1993) — Syndrom bezrobocia, Warszawa.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
75
społecznej, istnienie obszarów o naruszonej równowadze ekologicznej, degradacja środowiska naturalnego, problemy społeczne z generacjami.
Z kolei niedorozwój gospodarczy to inny przykład zilustrowania odmiennej asymetrii. Niedorozwój gospodarczy, zacofanie, mogą przyczyniać się do powstania kwestii przeludnienia, nędzy, głodu, problemów mieszkaniowych, bezrobocia itp., co omawiają encykliki Pawła VI i Jana Pawła II, a także monitoruje statystyka UNDP. Szczególnie kraje Trzeciego Świata konkretyzują nasze uwagi o istnieniu asymetrii i jej społecznych skutkach, wynikających z niedorozwoju. Zagrożenia, jakie tam powstają, są oczywiście bardzo odległe od problemów naszego kraju, ale świadczą o istnieniu głębokiej nierównowagi w skali globalnej.
W skali narodowej istnieje ścisły związek pomiędzy ustrojem (lub systemem rozumianym jako sposób realizacji ustroju) a kwestią społeczną. Każdy system realizowany w wymiarze narodowym wytwarza własną, jemu charakterystyczną kwestię społeczną. Potwierdza tę tezę analiza J. Messnera, który zauważył, że „ideologicz-ność" i „instytucjonalność" są czynnikami wytwarzającymi problemy.
Rozwój społeczno-gospodarczy jest sprawą niesłychanie skomplikowaną. Można go sobie wyobrazić i zaplanować, ale w momencie realizacji natychmiast uruchamiają się siły społeczne, które działają zarówno za, jak i przeciw określonym koncepcjom. Pierwotna, idealnie założona i zaprojektowana koncepcja (program) staje się wypadkową gry różnych interesów, zaczyna zawodzić w wersji pierwotnej, a nowa „kompromisowa" wywołuje nieprzewidziane uprzednio skutki uboczne, które procentują kwestiami społecznymi. Każda akcja rodzi reakcję, często łańcuchową. Rzecz idzie o to, aby przewidywać reakcje i kierować je na wzmocnienie realizowanych koncepcji rozwoju, a nie przeciw nim. Systemy polityczne w różny sposób bronią się przed skutkami ubocznymi i niepożądanymi reakcjami. Są one jednak obciążone „grzechem pierworodnym" partykularyzmów, zapisanych w działaniach partii politycznych, a te poprzez działania stwarzają problemy społeczne. W ten sposób dochodzimy do modelu państwa, który stwarza kwestie społeczne. Jak dotąd nie stworzono jeszcze takiego modelu państwa, które rozwiązałoby wszystkie problemy. Wprawdzie, jak ludzka pamięć sięga, marzono i formułowano idee państwa doskonałego, były to jednakże utopie, które jedynie pobudzały wyobraźnię. Mimo realizacji wielu z nich, nie usunięto kwestii socjalnych.
Pod adresem każdego państwa od lat formułowane są liczne postulaty czy to likwidacji bezrobocia, czy to wysokich płac, czy to zabezpieczenia przed skutkami ewentualnych nieszczęść itp. Są rządy państw, które chcąc spełnić życzenia swych obywateli, otaczają ich „rodzicielską" opieką i tworzą państwa opiekuńcze. Władze innych państw wiedzą lepiej, co ich obywatele sobie życzą i tworzą państwa paternalistyczne. Rolą państwa jest ustrzec przed „złem", przewidzieć je i stworzyć „zapory". Taki sposób rozumienia państwa, dość rozpowszechniony, wyraża naturalne skłonności ludzi do stabilizacji, do życia bez frustracji, stresów, napięć stwarzanych przez różne sytuacje życiowe. Państwo jest więc adresatem życzeń, których
76
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
celem jest likwidacja ryzyka życiowego, albo przynajmniej jego minimalizacja. Na tym tle rodzą się kompletne nieporozumienia. Jak dotychczas, najlepiej funkcjonują państwa, których władze stwarzają całą siatkę struktur pośrednich pomiędzy obywatelem a nimi samymi, celem stymulowania inicjatyw dla rozwiązywania problemów lokalnych. Idea ta wiąże się z koncepcjami rozsądnej decentralizacji.
Idea decentralizacji nie nakłada na jeden podmiot obowiązku zabezpieczenia przed ewentualnym ryzykiem socjalnym, lecz rozkłada je na liczne instytucje. W ten sposób adresatów jest wielu, a ci z kolei wyrażają interesy swoich zwolenników. Zcentralizowany model państwa stwarza samoistnie kwestię społeczną, gdyż jest świadectwem istnienia asymetrii sił - pomiędzy wszechmogącym i zorganizowanym aparatem biurokracji i niezorganizowanymi w takim stopniu obywatelami.
Najnowszymi przykładami kwestii socjalnej były: powódź (1997r.) i susza (2000r.), które stały się przykładem zarówno kwestii lokalnej jak i narodowej. Ujawniły one rolę państwa i organizacji pozarządowych w likwidacji skutków powodzi i suszy. Wydarzenia te podkreśliły znaczenie solidarności jako wartości, która motywuje ludzi do działania, niezależnie od odległości i granic, na rzecz pokrzywdzonych przez zdarzenia losowe. Ryzyka powodzi i suszy były niedoceniane; wydarzenia te stworzyły nową kwestię socjalną o kompleksowym charakterze, wymagającą reakcji. Powodzianie i dotknięci suszą - choć w różnej skali - stali się wyzwaniem wobec państwa i społeczeństwa. W sposób nagły bowiem powstały grupy, doświadczone nieszczęściem, różniące się od innych nie tylko poczuciem niezawinionej krzywdy, ale i położeniem materialnym oraz nierównymi szansami życiowymi. Powodzianie czy dotknięci suszą stanowią problem nie tylko lokalny, ale ze względu na rozmiar wydarzenia także narodowy. Te nowe grupy społeczne są dowodem na to, że kwestia socjalna ma aspekt polityczny (wydarzenie to można wykorzystać do walki o władzę), ekonomiczny (koszty likwidacji skutków), prawny (nowe regulacje), moralny (okradanie poszkodowanych, solidarność z dotkniętymi nieszczęściem).
2.3.3. Wymiar globalny
Właściwie całościowe myślenie o problemach człowieka na Ziemi nie jest sprawą starą. Wiąże się ono z rozwojem telekomunikacji, z intensyfikacją podróży, z kurczeniem się przestrzeni porozumiewania, z przybliżaniem do siebie odległych do niedawna państw. Działalność ONZ oraz innych wyspecjalizowanych organizacji uświadomiła z jednej strony istnienie rozlicznych problemów regionalnych, z drugiej wolę współdziałania ludzi na rzecz ich rozwiązywania w imię zarówno interesów ekonomicznych czy politycznych jak również w imię zwyczajnej ludzkiej solidarności.
W rozwoju cywilizacyjnym ludzkości zauważamy kolosalne różnice. Z jednej strony człowiek już w 1969r. postawił nogę na Księżycu, z drugiej na Ziemi miliony ludzi nadal na przełomie tysiąclecia umierają przedwcześnie z głodu. Istnieją bie-
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 77
guny bogactwa i nędzy, a napięcia pomiędzy nimi wydają się nieprzezwyciężone. Bogata Północ i biedne Południe to jedynie symbole światowych problemów społecznych. Świat jest podzielony na strefy wpływów. Kulę ziemską przecinają granice. Przebiegają one przez lądy i morza, a także w świadomości milionów ludzi. Zdumiewające jest jednak to, że granice, które człowiek stworzył z różnych powodów, są niewidoczne zarówno z Kosmosu, jak również nawet z samolotów pasażerskich, łączących często wrogie sobie państwa. Z zewnątrz, z Kosmosu czy z Księżyca nasza planeta postrzegana jest jako organiczna całość, którą zamieszkuje Człowiek. Taka optyka jest również potrzebna, jeśli mamy oceniać, czy rozwój Człowieka idzie w prawidłowym kierunku. Optyka globalna jest naturalnie „melodią" przyszłości, ale nie można jej tracić dziś z pola widzenia, zwłaszcza w obliczu procesów integracji europejskiej.
Wymiar globalny kwestii społecznej uświadamia nam dynamikę asymetrii w rozwoju ludzkości91. Z jednej strony sukcesy rozwojowe, z drugiej - narastająca nędza, ubóstwo, analfabetyzm, bezrobocie, choroby, zacofanie, marginalizacja milionów ludzi. W wymiarze globalnym asymetria staje się bardziej wyrazista, aniżeli w wymiarze lokalnym lub narodowym. Dostarcza ona nam również argumentów na rzecz równoważenia rozwoju, rozwiązywania szczególnie trudnych problemów. W optyce lokalnej lub narodowej nie dostrzega się różnic, które istnieją w skali większych przestrzeni. Są one nawet pozornie mniej ważne, skoro w obszarze lokalnym ogarnianym wiedzą jest tyle nierozwiązanych kwestii. Jednakże właśnie te oddolnie, lokalnie lub w skali narodu powstające kwestie, składają się na globalną kwestię społeczną. Postrzegana i określana z pozycji zewnętrznych obojętnego obserwatora może być (z pomocą organizacji międzynarodowych) rozwiązana tylko oddolnie, w miejscu, w którym powstała i istnieje. Nierozwiązana kwestia społeczna rodzi powoli globalne zagrożenie. Dziś w skali całej Ziemi dostrzega się ekologiczne skutki rozwoju gospodarczego. Zanieczyszczone morza i oceany, wymierające lasy, zanikające gatunki, groźba likwidacji ochronnej warstwy ozonu to tylko z brzegu wzięte przykłady zagrożeń, których nie było jeszcze 30 lat temu. Czas każe nam widzieć zagrożenia ostrzej, niż one w rzeczywistości wyglądają. Zauważa się bowiem, że dzisiejsze pokolenia ponoszą odpowiedzialność przed nadchodzącymi generacjami, że będą oceniane przez pryzmat swoich czynów i tego, co po sobie zostawią.
Problematyka globalnej kwestii społecznej wróci w rozdziale o podmiotach makropolityki społecznej. Na razie w wymiarze lokalnym i narodowym widzi się i odczuwają lepiej niż skali globalnej.
Dotychczasowy naukowy dorobek w zakresie globalnej kwestii społecznej w Polsce jest więcej niż skromny. Brak jest prac całościowo lub cząstkowo omawiających socjalne problemy globalne. Z różnych powodów dominują w Polsce naukowe zainteresowania dla współczesnych, lokalnych i narodowych kwestii społecznych.
91 Mayor F. (2001) - Przyszłość świata, Warszawa.
78
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Na świecie podejście globalne do problemów socjalnych jest częstsze . Da się ono w szczególności obserwować, gdy odbywają się seminaria z udziałem laureatów Nagrody Nobla93. Kwestie globalne są przedmiotem szczególnej działalności MOP, WHO, FAO, UNESCO lub UNHCR.
2.4. Polska kwestia społeczna w XX wieku
2.4.1. Dualne pojmowanie kwestii społecznej
Kwestia społeczna jest przedmiotem zarówno działalności, jak i refleksji naukowej. Jako przedmiot działalności wiąże się z poszukiwaniem sprawiedliwości w życiu społecznym, z próbami wyrównywania nieuzasadnionych różnic socjalnych w różnych obszarach ludzkiej aktywności.
Wprowadzane dystynkcje mają istotne znaczenie - wskazują na konieczny dystans pomiędzy nauką a praktyką. Jak wspomniano, nauka o polityce społecznej nie utożsamia się z działaniami, raczej obserwuje je, bada, opisuje i ocenia ich skuteczność, według przyjętej przez badacza - świadomie lub nieświadomie - hierarchii wartości. Działacz społeczny lub polityczny - w przeciwieństwie do naukowca - dysponuje innym budżetem czasu. Chcąc być skutecznym musi działać szybko i zależy mu przede wszystkim na doraźnym i widocznym efekcie takich działań. Dla działacza sprawą odległą są długofalowe skutki jego decyzji. Przede wszystkim liczy się efekt bieżący. W demokracji wiąże się to jeszcze z obietnicami wyborczymi i walką o władzę lub dostęp do niej. Taka praktyka wywołuje sama z siebie nowe kwestie socjalne o innej jakości. Doraźnie rozwiązany problem nie oznacza, że w dłuższej perspektywie nie pojawi się nowa komplikacja.
Niedostrzeganym problem jest biurokracja (socjalna), która ma bezpośredni wpływ na rozwiązywanie palących potrzeb jednostek i grup. Biurokracja nie jest rewolucyjna, lecz konserwatywna; ma swój własny styl działania, który jest odległy od działań polityków. Faktycznie jest ona potężną siłą, która na ogół spowalnia reformy. Biurokracja działa pomiędzy politykami a obywatelami. Ma wcielać szczytne idee i realizować prawo. Na tle tempa i jakości przemian istnieje konflikt interesów pomiędzy działaczami a biurokracją, która rządzi się własną racjonalnością. Tymczasem naukowiec, zajmujący się kwestią socjalną, ma „luksus" czasu, nie walczy o władzę, obserwuje rzeczywistość i jej socjalne problemy, dostrzega różnorodne i bieżące interesy grup socjalnych, ponadto zastanawia się nad długofalowymi skutkami działań.
Samo pojęcie kwestii społecznej ma charakter „zbiorczy", to znaczy, że składa się ono ze zbioru pojedynczych kwestii socjalnych, takich jak ubóstwo, bezrobocie,
Deacon B., Hulse M., Stubbs P. (1997) - Global Social Policy. International Organizations and the Futurę ofWelfare, London, Thousand Oaks, New Delhi.
93 Man - Environment and Development: towards a Global Approach (1991) - Roma.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
79
bezdomność, migracja, dyskryminacja, niepełnosprawność, alkoholizm, przemoc itp. Nie sposób więc opisywać kwestii społecznej bez szczegółowej analizy poszczególnych kwestii socjalnych.
2.4.2. Brak historii polityki społecznej
Polska nauka o polityce społecznej nie posiada własnej, napisanej historii.
W efekcie pięć pokoleń Polaków uczy się polityki społecznej bez wiedzy o przeszłości. Takie traktowanie polityki społecznej sprzyja utrwalaniu rozwiązań przypadkowych i doraźnych, nie opartych na doświadczeniu pokoleń. Takiemu podejściu w dydaktyce sprzyjały z różnych powodów zwłaszcza lata 1939-1989.
Mimo upływu wieku w omawianej nauce istnieją poważne obszary niewiedzy o działalności społecznej, np. w latach 1901-1918 lub w latach 1939-1957. Lata te wiążą się bowiem z pytaniem: jak wyglądały wówczas kwestie socjalne?, jak były rozwiązywane?, jak ludzie przetrwali ten czas? Dysponujemy natomiast wycinkowymi opisami rzeczywistości socjalnej z różnych okresów, które zaledwie ilustrują skalę subiektywnie odczuwanej krzywdy, ale nie wyjaśniają mechanizmów i przyczyn niesprawiedliwości. Usprawiedliwieniem tego stanu rzeczy było stopniowe wyłanianie się w XX wieku nowej nauki o polityce społecznej, której przedstawiciele wywodzili się z różnych dyscyplin naukowych i reprezentowali różne opcje ideowe. Nie zawsze potrafili oni dostrzec kwestie socjalne i właściwie je zinterpretować.
Nie bez znaczenia był także fakt braku polskiej państwowości przez 23 lata minionego stulecia oraz zmieniające się ustroje polityczne - 45 lat socjalizmu realnego i blisko 32 lata gospodarki rynkowej w dwóch historycznych odsłonach niepodległościowych. Każdy z tych okresów posiadał własne uwarunkowania polityczne, które różnorodnie, a nie jednolicie, rzutowały na sytuację ekonomiczną i socjalną obywateli. Takiej sytuacji nie miały inne kraje, np. Europy Zachodniej, dzięki czemu kreowały one przez długie lata własny model polityki społecznej. Dlatego polską kwestię społeczną charakteryzuje brak opisów trendów średnio- i długookresowych. Dotyczy to większości kwestii socjalnych. Wycinkowo wiemy np., jak statystycznie wyglądała migracja w niektórych latach XX w.; znacznie mniej natomiast o jej skutkach społecznych i ekonomicznych dla obszarów, z których następował ubytek zasobów pracy. Istnieją więc obszary niewiedzy o socjalnym losie Polaków. Mają one charakter czasowy, tzn. dotyczą niektórych okresów a także dotyczą naszej niewiedzy o socjalnych skutkach kwestii społecznej. Wciąż niewykorzystanym źródłem informacji pozostaje publicystyka prasowa, zwłaszcza z pierwszej połowy tego stulecia. Prasa różnych orientacji ideowych, zwłaszcza katolickich i socjalistycznych, zawsze odzwierciedlała życie narodu; przedstawiała opisy sytuacji, które stanowią dla współczesnych zapomnianą, historyczną fotografię socjoekonomicznej kondycji minionych pokoleń.
80 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2.4.3. Podejście podmiotowe do kwestii społecznej
94
Kwestię społeczną można rozumieć podmiotowo i przedmiotowo . W znaczeniu podmiotowym analizujemy sytuację socjalną poszczególnych grup społecznych, takich jak: dzieci, kobiety, robotnicy, chłopi, rodzina, związki zawodowe, mniejszości narodowe, ludzie starzy i niepełnosprawni, lub pielęgniarki.
Schemat 3. Układ społeczny i procesy marginalizacji oraz inkluzji
Źródło: opracowanie własne. Strzałki oznaczają marginalizowanie (wypadanie jednostek i grup z dotychczasowego układu) lub włączanie (awans społeczny).
W każdym społeczeństwie wyobrazić sobie można uproszczony układ społeczny, w którym dominuje elita. Nie jest ona szczególnym przedmiotem zainteresowania nauki o polityce społecznej, chyba że podejmuje decyzje socjalne. Wokół elity buduje się stan średni, na który składa się głównie zbiorowość ludzi niezależnych ekonomicznie od państwowego pracodawcy. Politykę społeczną jednak szczególnie interesują peryferie układu społecznego. Tam bowiem znajdują się ludzie, wymagający interwencji socjalnej, czyli wyżej wymienione kategorie osób. Na peryferiach układu społecznego obserwujemy procesy marginalizacji czasowej i trwałej w postaci wykluczenia95. W przypadku marginalizacji czasowej możliwe
94Uje.cie to zastosowaliśmy w pracy: Auleytner J., Gląbicka K. (2001) - Polskie kwestie socjalne na przełomie wieków, Warszawa.
95 Zob. także: Lund B. (2002) - Understanding State Wełfare. Sociał Justice or Social Exclusion? London, Thousand Oaks, New Delhi.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 81
jest włączenie osób i grup do umownie nazwanego stanu średniego. Obserwować także możemy „wypadanie" jednostek i grup z elit oraz stanu średniego.
Foucault wyodrębnia cztery systemy wykluczeń96, istniejące w każdym społeczeństwie. Pierwszy z nich dotyczy systemu wykluczeń w związku z pracą i produkcją. W każdym społeczeństwie można znaleźć jednostki, które pozostają poza systemem pracy i produkcji, ponieważ są niezdolne albo też zostały zwolnione.
Po drugie działa system wykluczeń w związku z rodziną. Są osoby, które pozostają na marginesie w stosunku do rodziny z własnej woli jak i z przymusu.
Po trzecie w każdym społeczeństwie istnieje system wykluczeń w związku z dyskursem, czyli ze względu na to, co się mówi. Słowa jednych są ważniejsze od wypowiadanych przez inne osoby. Foucault nazywa to marginalnością w stosunku do dyskursu i systemu produkcji symboli.
Po czwarte w każdym społeczeństwie istnieje porządek gry, który sprawia, że jedni biorą udział w grze, a inni są z niej wykluczani.
W polityce społecznej dwa pierwsze systemy marginalizacji wydają się najważniejsze.
Brak jest w literaturze polityki społecznej opracowań nt. wielu marginalizowanych grup97. Nie ma kompleksowej wiedzy dotyczącej losu rodzin (wielodzietnych), ludzi starych i niepełnosprawnych w pierwszej połowie XX wieku, niewiele wiemy nie tylko o ich sytuacji, ale także o socjalnym losie mniejszości narodowych w okresie międzywojennym.
Nie potrafimy odpowiedzieć na pytania, czy istniały np. różnice pomiędzy zamożnością mniejszości niemieckiej, żydowskiej, ukraińskiej, ponieważ nie znano sposobów badania ubóstwa. Nie ma więc naukowych punktów odniesienia do socjalnej sytuacji ludności polskiej.
W mijającym stuleciu nastąpiły zasadnicze zmiany w polskim społeczeństwie. Przede wszystkim wzrosła liczba ludności. Ocenia się, że w 1914r. ludność na ziemiach polskich pod zaborami liczyła ok. 30 min i było to społeczeństwo niejednolite etnicznie, co wiązało się z poważną kwestią mniejszości narodowych. Obecnie ludność Polski liczy ok. 39 min, a mniejszości narodowe nie stanowią tak drastycznej kwestii socjalnej jak niegdyś. Przede wszystkim osłabły nacjonalizmy, pojawiła się przeciwstawna skłonność do integracji socjalnej w ramach jednoczącej się Europy. Tendencja ta była zupełnie nieznana w pierwszej połowie XX wieku; niebawem będzie treścią nowej kwestii socjalnej w Polsce.
Niektóre tematy natomiast mają swoje bogate piśmiennictwo. Do szczegółowo i nieźle opisanych kwestii w znaczeniu podmiotowym zaliczyć należy grupę dzieci, robotników, rolników, kobiet i związków zawodowych. W przypadku dzieci podjęte zostały działania, których celem po I wojnie światowej było ograniczenie jej
Foucault M. (2000) - Filozofia, historia, polityka, Warszawa-Wrocław, s. 83-84. 97 Współczesne przybliżenie do tematu daje praca: Kwaśniewski J. (red., 1997) - Kontrola społeczna procesów marginalizacji, Warszawa.
82
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
skutków socjalnych. 1,5 min dzieci - sierot wymagało wówczas pilnej pomocy społecznej98 i otrzymywało ją na miarę możliwości młodego państwa. Gorzej wyglądał problem dzieci bezdomnych i nieślubnych. Były to kategorie społeczne, które spotykały się z dyskryminacją, trwającą nierzadko przez całe życie. Po II wojnie światowej powszechnie i ustawowo uznaje się równość praw człowieka, bez względu na charakter jego urodzenia.
Wiodącą grupą społeczną w literaturze polityki społecznej przez większość lat XX wieku byli robotnicy. Istnieje bogata dokumentacja krzywdy robotniczej" na ziemiach polskich od ponad 100 lat. Kwestia robotnicza w ogóle zapoczątkowała nowożytną politykę społeczną. Współcześnie klasa robotnicza stopniowo zanika, w miarę prywatyzacji gospodarek na świecie robotnicy przestali być głównym podmiotem zainteresowania nauki. Przyczyny takiego stanu rzeczy należy upatrywać zarówno w sile związków zawodowych, jak i procesach demokratyzacji, w których partie potrzebowały głosów robotników.
Równie dużo wiemy z literatury przedmiotu o sytuacji socjalnej rolników. W 1921 r. ówczesne dane statystyczne informowały nas, iż w polskim rolnictwie jest czynnych zawodowo ok. 72% ludności. Dziś jest to ok. 20%. Nie oznacza to jednak likwidacji kwestii rolnej. Zmieniła się natomiast jej treść i charakter. Zlikwidowano analfabetyzm, ale na wsi duża część młodego pokolenia ma ograniczony dostęp do studiów wyższych. Wieś, mimo elektryfikacji, jest obszarem nadal opóźnionym w rozwoju ze względu na utrudniony dostęp do służby zdrowia, kultury, przeludnienie powiązane z większym bezrobociem, brak rozwiniętej infrastruktury, dłuższy czas pracy, słabsze służby socjalne i ubóstwo. Z polskiego rolnictwa migrowało w XX wieku do miast i zagranicę wiele milionów ludzi. Na wsi nie spotyka się współcześnie domów krytych strzechą100. Dokonuje się tam awans cywilizacyjny, ale jego tempo w opinii rolników jest dalece niezadowalające, co potwierdzają drastyczne protesty tej grupy w 1999r. Obserwuje się trwającą od dziesięcioleci asymetrię w społecznym rozwoju miast i wsi na niekorzyść tej ostatniej. W przypadku polskich rolników - nieposiadających takiej siły przebicia jak robotnicy lub rolnicy w UE - potrzebne są współczesne badania, porównujące zachodzące na wsi procesy społeczne do zmian w miastach.
Do ważnych kwestii socjalnych w znaczeniu podmiotowym zaliczano sprawę kobiet. Na początku stulecia mówiono o handlu żywym towarem. Dyskryminacja kobiet, ich eksploatacja oraz bezrobocie były „wdzięcznymi" tematami publicystyki naukowej przez całe dziesięciolecia. W okresie stalinowskim temat nie istniał, dziś
Szerzej: Kępski Cz. (1991) - Dziecko sieroce i opieka nad nim w Polsce w okresie międzywojennym, Lublin.
"Np.: Warunki życia i pracy w Polsce międzywojennej (1978) - Warszawa; Wóycicki A. (1929) -Dzieje robotników przemysłowych w Polsce, Warszawa. Z danych statystycznych, zawartych w ww. pracach, korzystałem w podrozdziałach o kwestii socjalnej w rozumieniu podmiotowym i przedmiotowym.
100 Zob. Historia Polski w liczbach..., dz. cyt., s. 34. Tabl. 37.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 83
kwestia kobieca, choć dostrzegana, nie posiada tej ostrości co na początku XX wieku. W skali międzynarodowej prowadzi się statystyki dostępu kobiet do edukacji, polityki, stanowisk kierowniczych oraz bada skalę ich bezrobocia. Równość kobiet i mężczyzn jest monitorowana w skali globalnej; w Polsce stała się w 1999r. przedmiotem inicjatywy ustawodawczej.
Nieznanym współcześnie problemem socjalnym, a ważnym na początku XX wieku była kwestia zatrudnienia nieletnich i młodocianych101. Nieletni pracujący to faktycznie dzieci w wieku 12-15 lat, zaś małoletni w wieku od 15 do 17 lat, zwani byli wówczas wyrostkami. Ustawodawstwo zaboru rosyjskiego dopuszczało do pracy dzieci od 12 roku życia. Grupa zatrudnionych nieletnich i wyrostków liczyła w 1905r. na terenie Królestwa Polskiego oficjalnie ponad 31,5 tys. osób. Konstytucja marcowa wprowadza wprawdzie dolną granicę zatrudnienia od 15 lat, ale nie obejmie ona tzw. parobków, czyli dzieci zatrudnionych w rolnictwie, leśnictwie i innych zakładach nieprzemysłowych. W Polsce międzywojennej grupa zatrudnionych młodocianych (powyżej 15 lat) liczy wg danych na 1.1.1928 już ok. 57 tys. osób (bez danych z Górnego Śląska). Wczesne zatrudnienie młodocianych stanowiło istotną kwestię socjalną, osoby takie nie miały szans na zdobycie wykształcenia i z czasem stanowiły grupę marginalizowaną społecznie. Pracujące dzieci i młodociani często stanowili jedyne źródło utrzymania dla rodziny dlatego niełatwo było państwowym inspektorom pracy przeciwdziałać eksploatacji tej grupy społecznej. Wyzysk dzieci w pracy polegał na nieprzestrzeganiu norm czasu pracy. Ośmiogodzinna norma była w przypadku tej grupy nagminnie łamana. W literaturze przedmiotu podawane są przypadki zatrudniania młodocianych i dzieci nawet po 16 godzin na dobę w latach dwudziestych. Polska w tym zakresie pozostawała również z tyłu w porównaniu z regulacjami międzynarodowymi. Współcześni młodociani są zabezpieczeni konstytucyjnie zapisem o obowiązku nauki do 18 roku życia.
2.4.4. Podejście przedmiotowe do kwestii społecznej
Drugie podejście do kwestii społecznej ma charakter przedmiotowy. Przedmiotem badań stają się poszczególne problemy, które charakteryzują różne grupy społeczne.
Nastąpiły zasadnicze zmiany na rynku pracy. Masowe bezrobocie, na początku mijającego stulecia, prowadziło do emigracji. Szczątkowe dane informują o rozmiarach tego zjawiska. Rząd Stanów Zjednoczonych w swoich statystykach podawał, że w latach 1899-1910 przybył do tego kraju blisko 1 min Polaków. Polacy migrowali za chlebem przede wszystkim do Niemiec. W samym tylko roku 1912 z zaboru rosyjskiego emigrowało do Niemiec 206 tys. osób.
Wg danych statystycznych, w Niemczech w 1914r. pracowało ok. 500-600 tys. robotników polskich. W 19 kopalniach węgla kamiennego w Zagłębiu Ruhry Polacy
'Szerzej: Krahelska H. (1928) - Praca dzieci i młodocianych w Polsce, Warszawa.
84 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
stanowili od 50 do 70% ogółu zatrudnionych, zaś w 4. stanowili więcej niż 70% zatrudnionych. W 1906r. w Westfalii mieszkało ok. 230 tys. Polaków.
W latach 1919-1938 emigrowało z Polski 2,2 min osób, zaś powróciło 957,7 tys. Ujemne saldo migracji wyniosło więc w okresie międzywojennym ponad 1 min osób. W latach 1976-1997 emigrowało z Polski łącznie ok. 589 tys. osób, zaś imi-growało ok. 82,6 tys. osób. Utrzymuje się więc nadal ujemne saldo migracji, choć rozmiary jej nie są tak duże jak na początku stulecia. Pojawiło się nowe zjawisko w migracjach zagranicznych. Coraz mniej ludzi z wykształceniem wyższym wyjeżdża z kraju, coraz więcej przybywa w ostatnich latach.
Jest oczywiste, że masowa emigracja w XX wieku miała wpływ - ujemny i dodatni - na życie w kraju i na obczyźnie. Polacy jednak w coraz mniejszym stopniu uzależnieni są zawodowo od zagranicznych rynków pracy.
Rynek pracy współcześnie charakteryzuje się bezrobociem na poziomie ok. 18%. Bezrobocie współczesne jest mało porównywalne z bezrobociem przedwojennym, dochodzącym do 40% w latach 30. Przede wszystkim obecny rynek pracy posiada państwową asekurację w postaci Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Przedwojenni bezrobotni dzielili się na pracowników umysłowych i robotników. Ci pierwsi byli uprzywilejowani w uprawnieniach socjalnych. Przedwojenni bezrobotni robotnicy byli przeważnie analfabetami, współcześni reprezentują wyższy poziom kwalifikacji, który umożliwia im przekwalifikowanie jak również w wielu przypadkach ekonomiczne usamodzielnienie. Nowym zjawiskiem okresu transformacji ustrojowej jest od kilku lat wzrost liczby ludzi niezależnych zawodowo od państwowego pracodawcy; stanowią oni w 1998r. grupę liczącą 16% ogółu zatrudnionych w gospodarce poza rolnictwem.
Trzeba podkreślić potrzebę badań, porównujących historycznie kwestię bezrobocia.
Innym tematem socjalnym był czas pracy. Na początku XX wieku dzienny czas pracy wynosił 12 godzin lub więcej. Jedną z pierwszych regulacji prawnych był dekret o 8-godzinnym czasie pracy z 23.11.1918r. Polska uzyskała postępowe rozwiązanie, ustalające tygodniowy czas pracy na 46 godzin (sobota - 6 godzin)102. Skrócenie czasu pracy miało bardzo ważne znaczenie społeczne. Przede wszystkim robotnik uzyskiwał więcej czasu wolnego dla siebie, rodziny i środowiska lokalnego. Ponadto dzięki skróceniu czasu pracy więcej ludzi mogło znaleźć zatrudnienie, co przyczyniało się do obniżania bezrobocia. Norma czasu pracy była jednak nagminnie łamana na ziemiach polskich. Inspekcja Pracy awizowała np. 10-godzin-ny dzień pracy w hutach na Śląsku w latach dwudziestych. Współczesny czas pracy - mimo postępu technicznego - uległ niewielkiemu skróceniu, waha się on dla miasta między 40,5 (luty) a 42,9 (sierpień) godzin tygodniowo. Na wsi czas pracy podlega wahaniom sezonowym i wynosi od 38,9 godzin (luty) do 47,2 godzin w
Święcicki M. (1960) - Instytucje polskiego prawa pracy w latach 1918-1939, Warszawa.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
85
sierpniu103. Skrócenie czasu pracy jest niewykorzystanym argumentem współczesnych związków zawodowych w walce o zmniejszenie bezrobocia.
Zawsze dotkliwa kwestia ubóstwa współcześnie wygląda inaczej niż na początku XX wieku. Dopiero w latach 70. pojawiła się kategoria minimum socjalnego, według którego państwo orientuje się na asekurację najuboższych. Ubogi w latach międzywojennych był skazany na siebie i filantropię. Ustawa o opiece społecznej z 1923r. pozostała przez blisko 70 lat na papierze, gdyż gminy nie miały środków na zasiłki. Bardziej aktywni emigrowali, w kraju pozostawali niezaradni. Opisy ubóstwa, które można np. znaleźć w Pamiętnikach bezrobotnych z lat 30., pełne są wstrząsających opisów ludzkich losów, które dziś stanowią osobliwość historyczną. Nie oznacza to jednak likwidacji ubóstwa; zmieniło ono tylko swoją treść i rozmiary. Wiemy, że w tym obszarze polityki społecznej wiele się zmieniło, ale brak jest badań porównawczych nad ubóstwem.
Z ubóstwem wiąże się bezdomność. Symptomatycznym dla tej kwestii jest rozbieżność w statystykach. Współcześnie mówi się o problemie socjalnym 30-300 tys. osób. Oznacza to, że niewiele wiemy o tej grupie i kosztach społecznych zjawiska. Podobnie było w przeszłości. Kwestia bezdomności wiąże się z lokalnym rozpoznaniem i pomocą. Wprowadza ona nas w politykę mieszkaniową. Ze statystyk wiemy o tym, że np. w 189Ir. ludność Warszawy liczyła 475 tys., a mieszkań było 90 tys. - w tym 44,5 tys. to były mieszkania jednoizbowe105. Standard tych mieszkań był bardzo odległy od współczesnych wymagań. Tylko część mieszkań miała podłączenia do prądu, gazu i kanalizacji. Nie dbano o czystość tak, jak to czyni się współcześnie. Podobnie było na wsi, gdzie wiele domów było drewnianych, krytych słomą. Warunki mieszkaniowe dla większości społeczeństwa nie stwarzały możliwości odpoczynku i nauki; sprzyjały natomiast pogarszaniu się stanu zdrowia rodziny.
Do zjawisk patologicznych zalicza się alkoholizm, prostytucję, żebractwo, przestępczość (zwłaszcza nieletnich), przemoc w rodzinie, samobójstwa. Niektóre z tych kwestii mają charakter marginalny (żebractwo), a inne masowy. Jest faktem, że niektóre z nich (np. przemoc w rodzinie, samobójstwa) stały się przedmiotem naukowego zainteresowania dopiero niedawno. Oznacza to, że nie ma historii niektórych problemów, choć jako takie istniały w życiu społecznym i epizodycznie pojawiały się w literaturze.
Współczesna polityka społeczna bazuje na prawach człowieka. Wpisane one zostały po II wojnie światowej w liczne, uznawane akty prawa międzynarodowego. Wyznaczają one tym sposobem kierunki zaangażowania państwa i organizacji pozarządowych na rzecz sprawiedliwości społecznej.
„Mały Rocznik Statystyczny" 1998, GUS, s. 115.
Pamiętniki bezrobotnych (1933) - Warszawa.
Historia Polski w liczbach..., dz. cyt., s. 106. Tabl. 128 i 129.
86
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2.5. Próba zdefiniowania kwestii społecznej
Po przedstawieniu wielu aspektów kwestii społecznej staje przed nami problem definicji tej kategorii. Nie będziemy tu określać tego pojęcia z punktu widzenia jednostki, gdyż wiadomo, że każda kwestia społeczna oznacza dla niej indywidualny problem, lecz poszukiwać będziemy formuły, uogólniającej dotychczasowe rozważania.
Kwestia społeczna da się badać na wielu poziomach abstrakcji. Na najniższym z nich wydaje się być zbiorem luźnych problemów socjalnych bez wewnętrznych zależności. Zauważamy więc problemy mieszkaniowe, zdrowotne, ekologiczne, bytowe i możemy je nawet oddzielnie opisywać. Powstają jednak natychmiast wątpliwości, czy aby tego typu podejście wyczerpuje istotę kwestii społecznej. Dlatego do naszych rozważań wprowadzamy element czasu i natychmiast zauważamy przekształcenia treści kwestii społecznej w ramach rozwoju danej społeczności.
Kwestia społeczna jest definiowana, podobnie jak polityka społeczna, niejednoznacznie. Jest ona rozumiana jako:
- Problem błędnych działań i błędnego rozwoju ładu społecznego względem postawionego przed społeczeństwem zadania realizacji dobra wspólnego, które określa przyczyny i środki do jej przezwyciężenia (definicja J. Messnera).
- Uświadomiona sprzeczność rozwoju gospodarczego, wynikająca z ideowo pomyślanej i w życiu politycznym realizowanej społecznej zasady wolności i równości.
10fi
- Efekt niezgodności idei społecznej z zastaną rzeczywistością
- Problem o najwyższym stopniu dotkliwości, który generuje sytuacje krytyczne w życiu jednostek i zbiorowości, powodując zarazem trwale zakłócenia w funkcjonowaniu społeczeństwa107.
- Stan/proces społeczny blokujący w szerokiej skali zaspokajanie podstawowych potrzeb ludzkich108.
Die Neue Soziale Frage - Theoretische Grundlagen mul empirische Befund (1979) - Wyd. K--Adenauer-Stiftung, St. Augustin, s. 15.
107 Rysz-Kowalczyk B. i Danecki J. (red., 1991) - Studia o kwestiach społecznych, Warszawa, UW.
108 Rysz-Kowalczyk B. (red., 2002) - Leksykon polityki społecznej, ss. 77 i dalsze.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej 87
Kwestie społeczne charakteryzować mogą trzy stopnie dotkliwości:
Tabl. 1. Stopnie dotkliwości kwestii socjalnej
Umiarkowany Intensywny Krytyczny
Niedostatek Bieda Nędza
Dyskomfort mieszkaniowy Brak samodzielnego mieszkania Bezdomność
Bezrobocie czasowe Długotrwałe Chroniczne
Stygmatyzacja Marginalizacja Wykluczenie
Niepewność Uzależnienie od pomocy Bezradność
Źródło: J. Danecki (2002), [w:] Leksykon polityki społecznej, Warszawa, s. 79
Rozważenia wymaga relacja kwestia społeczna - kryzys społeczny. Zarówno „kwestia", jak i „kryzys" kryją w sobie elementy konfliktu lub nawet zespoły konfliktów. Kryzys społeczny i kwestia społeczna świadczą o dolegliwościach, o nierozwiązanych problemach. A przecież kryzys staje się następstwem kwestii społecznej, jest wtórny względem niej. Dlatego w naszych rozważaniach traktować będziemy kwestię społeczną w sposób pierwotny, czego wtórnym objawem mogą być kryzysy. Nie można jednak definiować kwestii społecznej jako zbioru konfliktów, gdyż w ten sposób nie odpowiadalibyśmy na pytanie, co je spowodowało.
W powyższych definicjach kwestii społecznej występują takie określenia jak: błędne działania, błędny rozwój, uświadomiona sprzeczność, niezgodność idei z rzeczywistością. Wszystkie te określenia zawierają pierwiastki subiektywizmu, którego oczywiście nie da się do końca uniknąć, ale do końca trzeba go eliminować. Dlatego z punktu widzenia naszych rozważań przyjęlibyśmy inne określenie. Zdefiniować należałoby kwestię społeczną jako: wyraz asymetrycznych przekształceń w rozwoju gospodarczym, które rodzą zagrożenia społeczne.
Z definicji tej wynika, że:
- nie rozwój gospodarczy, lecz asymetryczne przekształcenia w działalności gospodarczej tworzyć mogą kwestię społeczną
- te asymetryczne przekształcenia w rozwoju gospodarczym, które rodzą zagrożenia społeczne, przyczyniają się jednocześnie do powstawania kwestii społecznej,
- nie każda asymetria w gospodarce wywołuje kwestię społeczną.
W powyższej definicji zaznaczono ścisły związek kwestii społecznej z działalnością gospodarczą. Nie można tych spraw od siebie rozdzielić. Kwestia społeczna nie jest sprawą li tylko świadomości, lecz skutków ekonomicznego działania. Potwierdza to ewolucja tego pojęcia od problemów świata pracy do problemów ekologicznych, ale zawsze w związku z rozwojem gospodarczym.
Definicja kwestii społecznej, przyjęta do dalszych rozważań, zawiera w sobie bogatą problematykę humanizacji. Zagrożenia społeczne oznaczają możliwość de-
88 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
gradacji ludzi. Dlatego rozwiązanie kwestii społecznej dotyczy człowieka i działalności, nie tylko ograniczającej zagrożenia, lecz i humanizującej sferę gospodarczej aktywności. W ten sposób od definicji naukowej przechodzimy do praktyki, do akceptacji kwestii społecznej jako zadania zapewnienia równowagi i humanistycznego rozwoju.
Obie definicje kwestii społecznej - naukowa i związana z działaniem - uzupełniają się wzajemnie. Celem nauki, zajmującej się kwestią społeczną, jest dostrzec, zbadać, ocenić i wskazać sposoby lub drogi likwidacji zagrożeń. Celem praktyki jest wdrażać, uwzględniając propozycje nauki. W przypadku kwestii społecznej chodzi więc o humanizację ekonomiki, o nadanie ludzkiego kształtu przekształceniom gospodarczym.
Chcemy w naszych rozważaniach zachować celowy dystans pomiędzy nauką a praktyką. Ta ostatnia jest bowiem realizowana przez polityków i działaczy spo-łeczno-gospodarczych - ludzi często odległych od refleksji naukowej, którzy zupełnie inaczej postrzegają kwestię społeczną. O ile w nauce obowiązuje obiektywizm i czasowy dystans do problemu, to w praktyce - o czym była mowa wyżej -często obowiązują inne reguły. Dotyczą one innych priorytetów, innego horyzontu czasowego. W praktyce mieszają się przyczyny i skutki, sytuacja nakazuje podejmować decyzje, co do których nie ma poważniejszego przygotowania, a które wymagają od polityków dodatkowo również rozwiązań kompromisowych.
W praktyce społeczno-gospodarczej obowiązuje swoiste „prowizorium", do którego nauka musi mieć co najmniej sceptyczny stosunek. Naukowcy nie mogą do końca identyfikować się z bieżącymi rozwiązaniami, mimo częstego „ojcostwa" idei lub propozycji, gdyż rozwiązania te są zawsze wplecione w kontekst gry interesów, jak również w poparcie silniejszych względem słabszych grup społecznych.
Znana nam historia kontaktów pomiędzy politykami społecznymi - naukowcami a politykami społecznymi - praktykami uczy zresztą, że zawsze naukowcy byli wykorzystywani, a ich rady nadużywane w bieżącej grze interesów. W ten sposób naukę wciągano do współodpowiedzialności za powstawanie nowej kwestii społecznej. Naukowcy powinni zachować niewątpliwie większy dystans wobec praktyki. Nie powinni oni z nią zrywać, gdyż z niej „żyją", z drugiej strony nie powinni dawać się wciągać jako uczestnicy gry, zwłaszcza przeciw słabszym, niezorgani-zowanym grupom społecznym. Sprawa ta jest trudna, gdyż niezależnie od fachowej wiedzy pracownik nauki powinien posiadać orientację w układach sił. Zawsze więc uczestnictwo w życiu publicznym powinno być poprzedzone pragmatycznym rozpoznaniem i trzeźwą kalkulacją granicy, do jakiej zaangażowanie takie jest możliwe i od jakiej się kończy109.
W parze z działalnością gospodarczą rozwija się świadomość człowieka. Na przełomie XIX i XX w. mówiono o postępowej koncepcji „homo oeconomicus".
Szerzej: Bożyk P. - Doradztwo społeczno-gospodarcze. Rodzaje i funkcje, [w:] O roztropną politykę..., dz. cyt.
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
89
Dziś jest to koncepcja przestarzała, choć niestety w wielu krajach (również rozwiniętych) nie straciła na praktycznym znaczeniu. Przełom wieku XX i XXI wiąże się z koncepcją „homo oecologicus". Między jedną a drugą koncepcją istnieje epoka, w której dokonuje się ewolucja kwestii społecznej. Obie koncepcje wyznaczają dalszy jej kierunek rozwoju. W obu koncepcjach kryją się także praktyczne postulaty humanizacji i ekologizacji dalszego rozwoju gospodarczego.
2.6. Podsumowanie
Rozważania o kwestii społecznej spróbujmy podsumować:
1. Zauważa się w dorobku polityki społecznej ewolucyjny charakter kwestii społecznej. Jej granica współcześnie zdaje się nie przebiegać w wielu rozwiniętych krajach świata pomiędzy kapitałem a pracą, lecz pomiędzy różnymi grupami interesów, które powstawały w miarę rozwoju społeczno-gospodarczego. Ewo-lucjonizm kwestii społecznej wyraża się nową „filozofią" człowieka. Następuje powolne odejście od koncepcji „homo oeconomicus" na rzecz koncepcji „homo oecologicus". W tym kierunku zmierza przykładowo zaprezentowany w dalszych rozważaniach program partii „Zielonych". Ewolucja kwestii społecznej uzmysławia nam kierunek ogólnej humanizacji aktywności gospodarczej.
2. Kwestii społecznej nie da się współcześnie sprowadzić żadną miarą do konfliktów płacowych. Ma ona bardziej ogólny kontekst, wymagający szerszego postrzegania sytuacji konfliktowych, jak również położenia życiowego ludności. Kwestia społeczna, jej rodowód i ewolucja, tłumaczona jest przez różne teorie rozwoju. Część z nich ma związek z systemami wartości (liberalizmem, socjalizmem lub społeczną doktryną Kościoła), inne próbują - niezależnie od istniejących systemów wartości - objaśnić problem. Do ważnych teorii, mających charakter eksplikacyjny, należy teoria asymetrii. Teoria asymetrii twierdzi, że w społeczeństwie nie ma żadnej równowagi sił, lecz przeciwnie, istnieje asymetria interesów oraz sił, które za nimi stoją. Siła grup zorganizowanych ogranicza albo uniemożliwia realizację interesów grup niezorganizowanych i zmarginalizowanych.
3. Grupy zorganizowane wysuwają naprzód te problemy, które przede wszystkim wynikają z hierarchii sil, a nie z hierarchii potrzeb. Stwierdza się więc istnienie odchyleń, różnic w warunkach życia, przebiegających nie pionowo, lecz poziomo w strukturach społeczeństwa. Grupy zorganizowane przechwytują tytułem swojej uprzywilejowanej pozycji korzyści społeczne kosztem grup „upośledzonych". Wszystkie te asymetrie powstają jako efekt przekształceń w działalności gospodarczej.
4. Teorie, zajmujące się kwestią społeczną, podkreślają proces przesuwania się społecznych stosunków sił. Proces ten ma związek z demokratyzacją państwa oraz demokratyzacją gospodarki. Przesuwanie się społecznych relacji sił nie zlikwidowało bynajmniej kwestii społecznej, lecz pozwoliło przy jej badaniu zau-
90 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
ważyć szereg nowopowstałych sprzeczności. Cechą charakterystyczną sprzeczności, charakteryzujących współczesną kwestię społeczną, jest negatywna zależność pomiędzy nakładami na rozwiązanie problemu a uzyskiwanymi efektami. Innymi słowy, im więcej przeznacza się środków na zaspokojenie określonych potrzeb, im lepsze są zamierzenia rozwiązania problemów, tym mniejsze subiektywne poczucie zadowolenia grup, o których opinię się zabiega, tym gorszy rezultat takich działań. Uważa się bowiem, że kwestia społeczna przesuwa się od problemów zagrożenia egzystencji do problemów zagrożenia rozwoju psychicznego jednostek i grup, dla rozwiązania których nie wystarczają już konwencjonalne środki realizacji.
5. Konsekwencją istnienia asymetrii interesów, nierówności, sprzeczności, zagrożeń egzystencji jest powstawanie roszczeń, pretensji adresowanych od „dołu do góry" przez grupy interesów w kierunku państwa. Państwo stało się podmiotem, którego zadaniem ma być ograniczanie, niwelowanie określonego ryzyka. Ryzyko, jako nieodłączny atrybut kwestii społecznej, próbuje się przerzucić na państwo, a tym samym uzyskać pewność, która ma rozwiązać określonej grupie jakąś jej kwestię socjalną. Państwo, podejmując ciężar rozwiązania określonych kwestii społecznych, stwarza równocześnie nowe problemy. Zagadnienie zawodności ładu społecznego wymaga więc studiów w kontekście jej związków z kwestią społeczną.
6. Kwestia społeczna występuje w różnych wymiarach. W naszych rozważaniach wyodrębniono wymiar lokalny, narodowy i globalny. Cechują się one zarówno odrębnościami jak również podobieństwami. Wymiary kwestii społecznej nadają jej zróżnicowaną optykę. To zróżnicowanie dotyczy zarówno praktyki jak i teorii. Kiedy jednak wgłębiamy się w istotę kwestii społecznej w jej wymiarze lokalnym lub narodowym to najczęściej nie dostrzegamy jej w wymiarze globalnym. Kwestia społeczna na „niższych" poziomach postrzegania i analizy obciążona jest więc obiektywnym „prowincjonalizmem". Stwierdzenie istnienia takiego zjawiska oraz jego wartościowanie jest oczywiście i możliwe, i konieczne, gdyż w optyce globalnej daje porównania i wskazuje priorytety dla międzynarodowych rozwiązań kwestii społecznej. Sam „prowincjonalizm" jako określenie, które dodatkowo opisuje kwestię społeczną, oznacza taką optykę jej widzenia, która zamyka się w przyjętych i akceptowanych granicach geograficznych. Z globalnego punktu widzenia kwestii społecznej „prowincjonalizm" jest nieunikniony i nawet konieczny. Lepiej bowiem rozwiązywać kwestię społeczną lokalnie (lub w narodowym jej wymiarze), znając jej specyfikę, aniżeli odbierać uprawnienia grupom, instytucjom lub strukturom wpisanym i zakorzenionym w określonym obszarze geograficznym.
Globalny wymiar kwestii społecznej oznacza więc optykę widzenia problemów ludzkości, która zamieszkuje Ziemię jako planetę. Optykę tę sygnalizujemy jako ważny punkt odniesienia dla problemów lokalnych i narodowych; koncentrujemy
Kwestia socjalna jako przedmiot nauki o polityce społecznej
91
się jednak dalej na dwóch pierwszych i pierwotnych wymiarach kwestii społecznych.
Pytania:
1. Co to jest kwestia społeczna?
2. Jak teoria sprzeczności społecznych tłumaczy kwestię społeczną?
3. Instytucyj ność j ako przyczyna kwesti i społecznej ?
4. Podaj przykłady kwestii społecznej w wymiarze:
¦ lokalnym,
¦ narodowym,
¦ globalnym
i omów ich skutki.
5. Czy jest możliwe, aby w społeczeństwie jedne grupy społeczne przechwytywały korzyści dla siebie kosztem innych grup?
92 TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ
3. Polityka społeczna w programach lat okupacji (1939-1944)
3.1. W poszukiwaniu nowego ładu
Teoria polityki społecznej powstawała w Polsce nie tylko w okresie zaborów i okresie międzywojennym, ale także w latach II wojny światowej. Istniejące ugrupowania polityczne poszukiwały wówczas odpowiedzi na pytanie o przyczyny klęski wrześniowej oraz formułowały koncepcje rozwiązań kwestii socjalnej po zakończeniu wojny. Wspólną cechą wszystkich organizacji - lewicowych i prawicowych - była wola określenia zasad powojennego ładu społeczno-gospodarczego po wojnie. Dlatego też i w deklaracjach, programach, manifestach i zasadach działań znajdujemy propozycje nowego kreowania polityki społecznej. Propozycje te koncentrowały się na sprawach pracy i podmiotowości człowieka pracy bez wskazywania na techniczne sposoby rozwiązań.
K. Przybysz110 w swojej pracy zamieszcza 86 różnych, dotychczas nieznanych i niejednorodnych programów politycznych z lat 1939-1944, z których te najbardziej rozbudowane, podejmują zagadnienia związane z istniejącymi kwestiami socjalnymi111. Kluczem do ich prezentacji mają być istniejące w Polsce doktryny. Jako koncepcje teoretyczno-normatywne zawierają one w sobie warstwę eksplikacyjną i aksjologiczną. Istnieje więc naturalna zbieżność pomiędzy doktrynami a myślą społeczną okresu II wojny światowej. Ta ostatnia nie była dotychczas przedmiotem naukowej refleksji w nauce o polityce społecznej.
3.2. Koncepcje socjalistyczne (niekomunistyczne)
Istota ich sprowadzała się do rozwiązania kwestii socjalnych poprzez likwidację wielkiej własności ziemskiej drogą reformy rolnej, uspołecznienia banków i przemysłu, i rozwiązania związków monopolistycznych. Już w listopadzie 1939r. Komitet Główny Organizacji Socjalistycznej „ Wolność " sformułował w tym duchu cele walki o lepsze jutro. W nowej Polsce realny wpływ na losy państwa miał być przyznany chłopom, robotnikom i pracownikom umysłowym. Manifest ten zapowiadał walkę o zniesienie uprzywilejowanych grup, równouprawnienie mniejszości narodowych, o powszechną i bezpłatną oświatę, o prawo do pracy, ochronę pracy i zdrowia. Socjaliści dostrzegali też reformę ubezpieczeń społecznych opartą na demokratycznym samorządzie.
110 Przybysz K. (1992) - Wizje Polski. Programy polityczne lat wojny i okupacji 1939-1944, Warszawa.
'" Przybysz K. (2000) - Polska myśl polityczna 1939-1945. Zarys problematyki, rozdz. VI, Warszawa.
Polityka społeczna w programach lat okupacji (1939-1944)
93
Samorząd jako forma samoorganizacji życia społecznego był postulowany przez większość programów organizacji socjalistycznych (nie komunistycznych). We wrześniu 1940 Stronnictwo Demokratyczne formułuje ofertę dla Polski wolnej i ludowej, w której rozbudowa samorządu miałaby z jednej strony zapewnić podstawy dla aktywizacji mas ludowych, z drugiej uodpornić państwo na rządy samowładne i niekontrolowane. Ta sama organizacja w 1943r. rozwinęła swoje koncepcje samorządowe, widząc w tej strukturze grunt dla pożądanego ustroju społecznego. Opowiadała się ona także za rygorystycznym przestrzeganiem praw człowieka, za wywłaszczeniem wielkich i średnich majątków ziemskich, ale i za utrzymaniem własności prywatnej, jako czynnika motywującego do pracy i będącego podstawą dobrobytu.
Społeczne postulaty ruchów socjalistycznych w Polsce czasu wojny szły w kierunku stworzenia samorządowej Rzeczypospolitej. Uspołecznienie własności miało się dokonać poprzez spółdzielczość i samorządy, zaś upaństwowienie majątku prywatnego powinno było być traktowane jako wyjątek. Na czele procesu uspołecznienia przewidywano postawienie izb samorządowych, które tworzyłyby centralnie Naczelną Izbę Gospodarczą (postulat PPS - Wolność, Równość, Niepodległość z sierpnia 1941). W poglądach tych widać interesującą zbieżność z późniejszymi o 40 lat koncepcjami ruchu „Solidarność" (z 198Ir.), dotyczącymi samorządowej Rzeczypospolitej.
W koncepcjach socjalistycznych polityka społeczna miała być realizowana dwutorowo. Część potrzeb społecznych mogła być realizowana bezpośrednio w procesie pracy (spółdzielczość, samorządy), inna część miała być troską państwa. Państwo miało wedle tych koncepcji tworzyć miejsca pracy, regulować czas pracy, dbać o właściwe warunki pracy i określać minimum godziwego wynagrodzenia. Ponadto jego zadaniem była realizacja programu nowoczesnego budownictwa mieszkaniowego (plan Polskiego Stronnictwa Demokratycznego - listopad 1943).
Organizacje socjalistyczne sugerowały również budowę planowej gospodarki społecznej przez państwo, widząc w niej odejście od żywiołowych zasad liberalnej gry z okresu międzywojennego. W programach i deklaracjach socjalistycznych spotkać można troskę o to, aby inicjatywy oddolne - gospodarcze, społeczne, kulturalne i polityczne - nie zostały zbiurokratyzowane przez aparat administracji państwowej. Postulaty socjalistycznego kształtowania stosunków społecznych w Polsce powojennej wychodziły ze środowisk robotniczych, wiejskich i inteligenckich. Wyrażały one (naiwną) wiarę w odbudowę Polski Ludowej, w której samorząd i spółdzielczość będą głównymi podmiotami przemian społeczno-gospodarczych. Większość tych ugrupowań deklarowało, że nie można powrócić do przedwojennego ładu, gdyż to on był czynnikiem sprawczym klęski wrześniowej.
94
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
3.3. Koncepcje narodowe
Były one artykułowane przez ugrupowania chrześcijańskie oraz orientacje religijnie obojętne. Ze względu na zagrożenie odwoływały się do wspólnej wartości jaką jest Naród. Szerokie uzasadnienie dla tej wartości znaleźć można w deklaracji Związku Syndykalistow Polskich (czerwiec 1940), w której Naród określono jako podstawowy podmiot działań. Daje on świadomość wspólnoty a zarazem odrębności, uświadamia ważność walki o promieniowanie indywidualności narodowej. 90% Narodu stanowią chłopi, robotnicy i inteligencja pracująca, dlatego syndyka-liści uczynili te grupy adresatem swoich koncepcji. Uważali oni, że celem powojennego ładu ma być uspołecznienie Państwa poprzez planową gospodarkę społeczną. Izby produkcji miały stać się regulatorem ustroju gospodarczego. Nie zysk, a potrzeby miały, zdaniem syndykalistow, wyznaczać styl działania gospodarczego. Poglądy te zbliżone były do koncepcji socjalistycznych z tym, że większy nacisk zwracano na potrzeby człowieka, który rozwija się w rodzinie, grupie zawodowej, klasie społecznej i stanowi ważną cząstkę Narodu, jako działającego podmiotu. Państwo i jego aparat siłą rzeczy miały być podporządkowane Narodowi.
Nieco odmienne koncepcje lansował program Konfederacji Narodowej (z grudnia 1941). Konfederaci wychodzili z „idei imperialnej", przez którą rozumieli Nową Polskę. Byli oni przeciwni ustrojowi „demoparlamentamemu", proponując w zamian ustrój korporacyjny. Miał on zastąpić ustrój kapitalistyczny i ustrój socjalistyczny. Idea korporacyjna polegała na wzajemnym przenikaniu się w działaniach rządu i samorządu, państwa i obywateli. Każdy z nich miał bezpośrednio wpływać na gospodarowanie tym wycinkiem życia, z którym był związany. Państwo przestawało jako podmiot wyrażać interesy jakiejkolwiek poszczególnej grupy, stając się wyrazem wszystkich działań i dążeń Narodu.
Stronnictwo Narodowe przygotowało w latach 1943 i 1944 program działań, w którym Naród miał być gospodarzem w swoim kraju. Program zakładał równy start dla wszystkich. Miernikiem wartości człowieka uczyniono charakter, zdolności i pracowitość, które to cechy z czasem różnicowały ludzi między sobą. Program Stronnictwa wypowiadał się przeciwko istnieniu klas społecznych natomiast za wartości naczelne uznawał pracę i honor narodowy. Praca daje siłę, godność i wiarę w siebie. Honor narodowy „istnieje na każdym szczeblu drabiny społecznej". Dyktuje on sposób zachowania w życiu osobistym i narodowym. Program SN był antyniemiecki, antymoskiewski i antyżydowski, reprezentował koncepcje silnie nacjonalistyczne powiązane z megalomanią narodową. Polityka społeczna była traktowana jako sposób umacniania idei nacjonalistycznych. Np. wynagrodzenie za pracę miało być zabezpieczone ze względu na honor osobisty jednostki, a co za tym idzie interes narodu i państwa, w następujących działaniach:
1) rodzinny system wynagrodzeń,
2) zmiana systemu ubezpieczeń społecznych,
3) upowszechnienie własności,
Polityka społeczna w programach lat okupacji (1939-1944)
95
4) kontrola państwa nad cenami i rozdziałem artykułów podstawowych,
5) udział pracownika w zyskach przedsiębiorstwa.
Ad. 1 Pracodawca nie może płacić robotnikowi wyłącznie za to, że przedstawia swoją osobą siłę roboczą. Robotnik, posiadający dzieci, reprezentuje dla Narodu większą wartość aniżeli samotny, stąd wymaga on wyższego wynagrodzenia. Z punktu widzenia społeczeństwa i Narodu większą wartość - wymagającą sprawiedliwego wynagrodzenia - przedstawia sobą człowiek żonaty, a nie samotny egoista, który zaspokaja wyłącznie własne (a nie narodowe) potrzeby. Stronnictwo Narodowe żądało więc systemu wynagrodzeń rodzinnych, argumentując swoje postulaty koniecznością wzmocnienia rodzin wielodzietnych i proporcjonalnego rozłożenia kosztów utrzymania na wszystkich przedsiębiorców. SN propagowało model rodziny z minimum 3 dzieci.
Ad. 2 Ubezpieczalnia Społeczna była w okresie międzywojennym - zdaniem SN - zbiurokratyzowana, a jej działalność nie była racjonalna. SN postulowało likwidację monopolu państwa w zakresie ubezpieczeń, kontrolę społeczną kasy oraz likwidację anachronicznego podziału ubezpieczonych na pracowników fizycznych i umysłowych.
Ad. 3 SN postulowało upowszechnienie własności po to, aby stworzyć uczciwe współzawodnictwo gospodarcze drobnych właścicieli. SN było przeciwne sowieckiemu systemowi gospodarowania, jak również uważało, że wielki kapitał szkodzi Polsce Narodowej poprzez śrubowanie zysków, a nie uwzględnianie potrzeb konsumentów.
Ad. 4 SN postulowało wprowadzenie państwowej kontroli cen oraz w początkowym okresie systemu kartkowego. Zapowiadało konieczność oszczędzania i ciułania.
Ad. 5 Udział pracownika w zyskach przedsiębiorstwa - postulowany przez SN -miał wyrównywać niesłuszne płace. Poprzez udział w zyskach pracownik stawał się samodzielnym współtwórcą życia gospodarczego Ojczyzny.
Jest rzeczą interesującą, że SN mimo krytyki ustroju w ZSRR opowiadało się za systemem gospodarki planowej, realizowanym przez państwo. Różnica polegała na tym, że podstawą takiej gospodarki pozostawałaby własność prywatna w służbie Narodu.
W 1942 ogłoszona została deklaracja ideowa Unii - ugrupowania inteligencji katolickiej, które w lutym 1943r. weszło w sposób autonomiczny w skład Stronnictwa Pracy. Deklaracja ta stała mocno na gruncie nauki społecznej Kościoła, próbując ją adaptować dla polskich warunków.
Unia wychodziła z idei szczególnego powołania chrześcijańskiego Polski znajdującej się pomiędzy hitlerowskimi Niemcami i bolszewicką Rosją. Polityka i moralność mają iść razem. Postulat ten dotyczył sposobu działania w Unii, w której członków miała obowiązywać ideowość i wola poświęcenia się dla idei.
96
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Unia wypowiadała się przeciw indywidualizmowi i kolektywizmowi proponując w zamian uspołeczniony personalizm. Dostrzegano więc energie twórcze w każdej jednostce, jednocześnie podkreślając wartość wspólnoty narodowej, skupiającej działania elity intelektualnej i mas ludowych. Wspólnota narodowa to - zdaniem Unii - zorganizowany i duchowy związek jednostek, rodzin, grup regionalnych, warstw ludowo-produkcyjnych i kulturotwórczych. Unia odrzucała elitaryzm i przywileje, głosząc równouprawnienie wszystkich.
„Naród zorganizowany" to nie monopartia w ustroju totalitarnym, lecz powszechna, jednolita organizacja zawodowa, oparta na zasadach samorządowych. Państwo - zgodnie z zasadą subsydiarności (pomocniczości) - ma wyzwalać inicjatywy oddolne, samo wkraczając do akcji, gdy społeczności niżej zorganizowane nie mogą podołać zadaniom lub potrzebom.
Powszechny samorząd zawodowy miał więc stać się głównym podmiotem polityki społecznej ze względu na szeroką płaszczyznę współdziałania kapitału i pracy. Koncepcje Unii były zbliżone do idei korporacjonizmu. Warto przy tym podkreślić, iż Unia traktowała rodzinę jako pierwszy i naturalny samorząd we wspólnocie narodowej.
Podobne stanowisko co Unia w sprawach rodziny zajmował katolicki Front Odrodzenia Polski. W swojej deklaracji i programie z 1942r. przedstawiciele tej orientacji wyrażali pogląd, iż rodzina jest punktem wyjścia dla reform ekonomicznych i społecznych. FOP proponował utworzenie funduszu populacyjnego tworzonego poprzez 10% opodatkowanie kawalerów (od 28 lat) i panien (od 25 lat). Z funduszu tego miały być pokrywane potrzeby rodzin wielodzietnych. FOP przyłączył się w 1944r. do Stronnictwa Pracy. W polityce społecznej potępiał skrajności doktrynalne, tzn. wypowiadał się przeciwko maksymalistycznemu programowi żądań nieusprawiedliwionych ze strony socjalistów i przeciwko „reakcyjnej stronie barykady socjalnej nieuczciwie zatrzymującej nawet to, co im się nie należy".
3.4. Koncepcje chadeckie
Orientacje narodowe, o profilu chrześcijańskim, wypracowały koncepcje programowe, zamykające inicjatywę jednostki w kręgu wspólnoty narodowej. Ich stosunek do mniejszości narodowych, częściowo tylko usprawiedliwiony wojną, był zdecydowanie negatywny. Stronnictwo Pracy, istniejące od 1937, reprezentowało nurt chadecki, bardziej otwarty na świat zewnętrzny. Odrzucało ono nacjonalizm ze względu na nienawiść do innych narodów i prezentowało koncepcje reformy moralnej w życiu politycznym i społeczno-gospodarczym. SP określało siebie w 1944r. jako obóz polityczny polskiego świata pracy. Realizację swoich idei widziało stronnictwo w pełnym rozwoju powszechnego i przymusowego samorządu terytorialnego, społeczno-gospodarczego i kulturalno-wychowawczego jako podstawy demokracji. Poglądy na temat roli samorządu zbliżały stronnictwo do koncepcji socjalistycznych.
Polityka społeczna w programach lat okupacji (1939-1944)
97
SP opowiadało się za głęboką i wszechstronną reformą socjalną, opartą na pracy człowieka i narodu. Ugrupowanie to odrzucało wszelkie formy przywilejów, żądało równości startu, likwidacji bezrobocia i stworzenia samorządowego systemu ubezpieczeń. Program polityki społecznej SP formułował postulaty reformy ustroju rolnego, likwidacji analfabetyzmu, rozbudowy szkolnictwa i wyrównania warunków życia ludności wiejskiej. SP sformułowało następujące zasady działania:
1) zasada chrześcijańska (podstawą ustroju jest moralność chrześcijańska),
2) zasada narodowa (państwo jest własnością narodu jako wspólnoty duchowej i zbioru wartości, zwyczajów i tradycji różnych grup mniejszościowych),
3) zasada demokratyczna (odrzucająca indywidualizm i kolektywizm),
4) zasada praworządności (szacunek dla prawa podstawą ładu),
5) zasada sprawiedliwości społecznej. Jej wyrazem byłyby:
a) ustrój własności indywidualnej jako podstawa bytu rodziny,
b) upowszechnianie własności jako cel podziału dochodu społecznego,
c) uznanie dla prymatu pracy ludzkiej jako punktu wyjścia dla przebudowy ustroju. Z tego względu praca wymaga ochrony,
d) zrównanie pracy i kapitału w prawodawstwie.
W gruncie rzeczy duża część programu SP dotyczy polityki społecznej na szczeblu państwa i samorządu. Praca jako wartość jest programową podstawą realizacji praw i potrzeb człowieka. Istnieje programowa zbieżność pomiędzy różnymi ugrupowaniami chrześcijańskimi z tym, że ostatecznie przyłączały się one do SP, reprezentując w tym ugrupowaniu opcję narodową. Niewątpliwie we współczesnym krajobrazie politycznym opcja ta jest silniejsza od uniwersalizmu chadeckiego.
3.5. Koncepcje agrarne
Reprezentowane były przez Związek Pracy Ludowej „ Orka " i Stronnictwo Ludowe „Roch". Istotą koncepcji agrarnych było przekonanie, iż chłop jest gospodarzem, trzonem fizycznym i moralnym Narodu. Lud wiejski, jako piastun wartości i tradycji narodowych, musi posiadać możność rozwoju duchowego, społecznego i materialnego na równi z ludnością miast. „Orka" w programie z 1942r. postulowała awans chłopów i wsi, likwidację przywilejów miasta kosztem wsi. Wieś i chłop potrzebują opieki zdrowotnej, społecznej i kulturalnej. Robotnik rolny nie może być traktowany jako siła najemna lecz jako czynnik pracy równorzędny z właścicielem kapitału. Interesy rolników miały być chronione przez związki zawodowe i samorząd gospodarczy. Partie, reprezentujące rolników, wyrażały pogląd, że kwestia socjalna obejmuje chłopów i ich życiowe potrzeby, ponieważ włościanie stanowili większą liczebnie grupę od robotników. Partie te widziały rozwiązanie kwestii rolnej poprzez konfiskatę i parcelację dużych majątków ziemskich o powierzchni powyżej 50 ha.
98
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
„Roch" w swojej deklaracji z grudnia 1943r. przedstawił program przyszłych reform, obejmujących politykę i gospodarkę. Część składową tego programu stanowiła polityka społeczna, którą da się sprowadzić do następujących stwierdzeń:
1. Wykładnikiem demokracji jest udział chłopów w zarządzaniu, gospodarowaniu i budowie państwa.
2. Równowaga pomiędzy wytwórczością rolną i przemysłową jest koniecznością.
3. Celem reformy ustrojowej jest osiągnięcie ideału sprawiedliwości społecznej.
4. Uspołecznienie na wsi powinno dokonać się poprzez spółdzielczość i samorząd.
5. Reforma rolna poprzez parcelację i ochronę drobnych gospodarstw rolnych jest wytyczną przyszłego ustroju rolnego.
6. Bezpłatna oświata, zwłaszcza na wsi, jest koniecznością w świetle idei sprawiedliwości.
7. Bezrobocie należy zlikwidować drogą polityki państwa.
8. Każdy ma prawo do ubezpieczeń społecznych (również na wsi) oraz opieki socjalnej.
9. Należy rozbudować szpitalnictwo powiatowe, spółdzielnie zdrowia i opiekę nad matką i dzieckiem.
Ruch ludowy w ideach agraryzmu widział szansę awansu wsi i chłopów i likwidację zacofania cywilizacyjnego. Ziemia, edukacja i zdrowie to główne postulaty środowisk rolniczych, świadczące o tym, że polityki społecznej nie można sprowadzać wyłącznie do kwestii robotniczej.
* * *
Polityka społeczna w programach orientacji politycznych czasów okupacji nie była szczególnie mocno eksponowana ze strony rozwiązań technicznych. Zajmowali się nią przede wszystkim działacze, wyczuleni na krzywdę społeczną, widzący w kwestii socjalnej możliwości ideowego pozyskania przyszłego elektoratu. Cechą wspólną wszystkich orientacji doktrynalnych jest - adresowana do szerokich mas -opcja samorządowo-społdzielcza. Była ona swoistym wyrazem tęsknot do państwa zdecentralizowanego, w którym polityka społeczna jest uprawiana na szczeblu lokalnym - tam, gdzie powstają potrzeby a człowiek realizuje swoje prawa. Mimo upływu 50 lat opcja ta nadal łączy współczesne orientacje polityczne.
Pytania i problemy:
1. Samorząd w koncepcjach programowych lat okupacji.
2. Rodzina w koncepcjach programowych lat okupacji.
3. Koncepcje reformy społecznej na wsi w programach lat okupacji.
TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ 99
4. Doktryny polityki społecznej
4.1. Doktryny polityki społecznej jako problem badawczy
W polityce społecznej stale są obecne, mniej lub bardziej widoczne, dwa typy myślenia. Pierwszy typ to humanistycznie rozumiana myśl ideologiczna, która wiąże się z wartościami, z normami działań uznawanymi w określonych kręgach społeczeństwa za ważne w życiu człowieka. Naukowo traktowana myśl ideologiczna z reguły prowadzi do teoretycznych uogólnień, a ich logiczna systematyzacja pozwala na konstruowanie określonej doktryny. Myśl ideologiczna to - innymi słowy
- myśl o wartościach.
Drugi typ myślenia to myśl „technologiczna". Wiąże się ona z kolei ze sposobami realizacji tych celów i wartości, które z punktu widzenia uznanych kryteriów przedstawiają się jako pożądane. Myślenie „technologiczne", którego istotą jest tęsknota za skutecznością w działaniach społecznych, może się rozwijać i doskonalić w oderwaniu od myśli ideologicznej, ale po pewnym czasie zatraca ono humanistyczne cele rozwoju człowieka. Myśl „technologiczna" może także czerpać pomysły i poszukiwać oparcia w aksjologii społecznej. Wówczas zaznacza swój związek z określoną doktryną.
Polityka społeczna jako nauka ma ścisły związek z obydwoma typami myślenia
- ideologicznego i „technologicznego". Z jednej strony rozwój jej następuje w oparciu o refleksję nad naczelnymi wartościami istotnymi w życiu człowieka, z drugiej w dyscyplinie tej wyraźnie zaznacza się myśl „technologiczna", wskazująca na instrumenty (prawne, ekonomiczne lub socjopolityczne), potrzebne do realizacji pożądanych celów i wartości. Takie widzenie nauki o polityce społecznej w obrębie jednej doktryny pozwalałoby ją traktować jako autonomiczną i jednorodną dyscyplinę, zajmującą się społeczną racjonalnością działań ludzi w życiu zbiorowym, opartą o przyjęty system wartości.
W praktyce funkcjonują jednak różnorodne i często przeciwstawne systemy wartości. Rzeczywistość społeczna charakteryzuje się bowiem bogactwem myśli o wartościach i wiążących się z nią naukowych diagnozach rzeczywistości oraz politycznych programach naprawy życia zbiorowego.
W historii myśli społecznej da się wyraźnie wyodrębnić kilka wiodących doktryn polityki społecznej. Liberalizm, katolicyzm, socjalizm, konserwatyzm, agra-ryzm, czy nacjonalizm wykazują pewien specyficzny styl myślenia kategoriami spo-łeczno-ekonomicznymi, związany z odrębnościami systemu ich naczelnych wartości. Doktryny te przenikały i przenikają nadal całe życie społeczne i częściowo wyznaczają sposoby i metody jego kształtowania. Uświadamianie sobie tych naczelnych wartości, zawartych w myśli ideologicznej wymienionych doktryn, a jedno-
100
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
cześnie wpływających na praktykę, zdawanie sobie sprawy ze stylu myślenia wartościami, charakteryzującego daną epokę - to zadanie historyka doktryn.
Nauka o polityce społecznej nie może nie wartościować kwestii społecznych, stąd myślenie wartościami, wynikającymi z doktryn, wzbogaca wiedzę, daje podstawy do humanistycznego przekształcania rzeczywistości, bardziej sprawiedliwego kształtowania stosunków społecznych.
W niniejszej pracy interesują nas aksjologiczne podstawy nauki polityki społecznej, bezpośrednio wywodzące się z wiodących filozofii tej dyscypliny. Te aksjologiczne podstawy tkwią implicite w wymienionych doktrynach, stanowiąc o jakości humanistycznego współczynnika wpisanego w te kompleksy myślowe.
Doktryny polityki społecznej można określić jako kompleksy teoretyczno-nor-matywne, zawierające koncepcje kształtowania stosunków społecznych w oparciu o przyjęte systemy wartości.
Doktryna jest pojęciem węższym od ideologii, choć rozróżnienie to nie jest łatwe do objaśnienia. Termin doktryna stosuje się niekiedy w znaczeniu teorii, nauki, systemu lub programu politycznego"2.
Doktryny mają następujące wspólne elementy:
¦ ogólne sądy wartościujące, stanowiące punkt wyjścia dla oceny zjawisk społecznych,
¦ ogólne wyobrażenia o świecie i jego prawach,
¦ zespół twierdzeń, określających warunki realizacji naczelnych wartości,
¦ szczegółowe i konkretne programy działania (poprawy), głoszone przez partie dążące do władzy lub ją dzierżące.
Ideologia z kolei definiowana jest jako system idei, zorientowany na integrowanie wartości pewnej zbiorowości przez interpretację empirycznej natury tejże zbiorowości oraz sytuację, w której jest ona umiejscowiona"11 . Inne określenie mówi, że ideologie to: systemy idei, związane z działaniem"114. Domeną ideologii jest więc akceptacja pluralizmu wartości - idei i przekładanie ich na społeczne działanie.
Jak pisze T Żyro, pojęcie ideologia było w przemożny sposób zawłaszczone przez marksizm"5, w którym miało ono kilka znaczeń. Po pierwsze było rozumiane jako ogólny system pojęć i postaw (obejmujący filozofię, religię, naukę, koncepcje moralne i prawne), który charakteryzuje społeczeństwo w danej epoce. Po drugie ideologia oznacza fałszywą świadomość, czyli zbiór poglądów, których funkcją jest afirmacja aktualnego układu politycznego. Zbiór tych poglądów jest przyjmowany za prawdziwy przez ludzi, którzy żyją w takim układzie. Po trzecie, ideologia
Nowa encyklopedia powszechna PWN(1997), Warszawa, t. 2, s. 96.
113 Za: Żyro T. (2002) - Ideologia Americana, Warszawa, s. 19.
114 Tamże, s. 15.
115 Tamże, s. 11.
Doktryny polityki społecznej
101
oznacza zbiór poglądów, wyrażający interesy jakiejś klasy, mobilizujący ją do walki o władzę i uzasadniający utrzymanie władzy"6.
W interesujących nas - a węziej rozumianych - doktrynach polityki społecznej wartościowanie idzie w parze z eksplikacją (objaśnianiem), tworząc na ogół organiczną całość myślową. Dlatego wydaje się ważnym ukazanie treści tych doktryn pod kątem ich możliwego wpływu na myśl „technologiczną" w polityce społecznej. Jeżeli polityka ta ma być rozwijana jako działalność humanistyczna, powinna poszukiwać swojej tożsamości w myśli społecznej. Myślenie wartościami nie było dotychczas wystarczająco oświetlone w nauce o polityce społecznej, mimo że rzeczywistość dostarcza wielu przykładów na ważność problemu wartości w życiu publicznym. Z tego względu przegląd polskiego dorobku badawczego utwierdza autora w celowości, a nawet w pewnej doniosłości, studiów takiego problemu. Interesuje nas krytyczna prezentacja aksjologicznych treści różnych doktryn, występujących w polskiej czasoprzestrzeni społecznej.
Doktryny polityki społecznej, oddziałując na praktykę, konfrontują się w niektórych obszarach, a także przenikają rozwiązania programowe, cząstkowe i całościowe, które dotyczą problemów życia zbiorowego. Wyrazem tego były - zaprezentowane wcześniej - programy polityki społecznej lat okupacji. Należy sądzić, że krytyczna analiza aksjologicznych treści wiodących doktryn polityki społecznej może inspirować badaczy do formułowania nowych problemów teoretycznych w powiązaniu z funkcjonującymi systemami wartości.
Polityka społeczna jako działalność nie może być aksjologicznie jednolita, nie była i nie jest też współcześnie kształtowana przez jedną doktrynę. Z tego właśnie powodu wymaga to pokazania różnych, w miarę usystematyzowanych zbiorów poglądów na rzeczywistość społeczną. W dotychczasowym dorobku tej dyscypliny doktryny te ogół nie były dostatecznie ukazywane pod kątem ich humanistycznego wpływu i roli, jaką praktycznie odgrywały. Dlatego nauka o polityce społecznej może być z jednej strony zintegrowanym systemem wiedzy o teoriach wartościujących rzeczywistość społeczną, zaś z drugiej strony każda z wiodących doktryn wyznacza swym zwolennikom autonomiczny kierunek teorii polityki społecznej, wynikający z odrębności przyjętych systemów wartości.
Po II wojnie światowej długo przeważał pogląd, że socjalistyczna teoria i praktyka w polityce społecznej przenikają się do tego stopnia, że ta stała się w dużym stopniu synonimem działalności polityczno-społecznej, korzystając z wszelkich nauk podstawowych, ekonomicznych, prawnych, nauk o pracy, człowieku i społeczeństwie.
116 Hasło „ideologia" autorstwa Legutki R. (1997), [w:] Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 3, s. 9. Warszawa. Zob. także Hochfeld J. (1963) - Studia o marksistowskiej teorii spoleczeiistwa. Warszawa, rozdział o socjologii i ideologii.
102
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Współcześnie akceptowany jest pogląd o konieczności autonomicznego rozwoju nauki o polityce społecznej.
W okresie międzywojennym przedstawiciele nurtu socjalistycznego oraz katolicyzmu społecznego rozwijali tę naukę w sposób odpowiadający programowym potrzebom partii politycznych, walczących o władzę lub ją sprawujących. Już wówczas światopogląd badaczy i ich talenty naukowe oddawano, mimowolnie lub celowo, do dyspozycji sił politycznych, kształtujących działalność społeczną. Ówczesna rzeczywistość charakteryzowała się dużą zmiennością, co pociągało za sobą także zmiany programów społecznych partii w ramach zmian taktyki i strategii w walce o władzę. W ślad za tymi zmianami szły zmiany w „technikach" kształtowania rzeczywistości. Politycy społeczni odczuwali wówczas subiektywny zawód odnoszący się do uprawianej przez nich dyscypliny z powodu braku teorii wartościujących rzeczywistość.
Poszukiwania naukowej tożsamości polityki społecznej trwają do dziś. Wydaje się, że nie dały one jeszcze pożądanych rezultatów, skoro znany jest wspomiany postulat J. Szczepańskiego, dotyczący prac nad koncepcją polityki społecznej jako wszechstronną teorią wszystkich zakresów działalności człowieka w społeczeństwie, a nie tylko działalności interwencyjno-korygującej państwa117. Szczepański uzasadniał swą propozycję celowością ustale-nia zasad kierujących całokształtem aktywności społeczeństwa i jednostki. Zasady te można znaleźć właśnie w myśli ideologicznej doktryn polityki społecznej. J. Szczepański postawił tezę - niewy-stępującą w dotychczasowych teoriach polityki społecznej - że czynniki psychospołeczne i psychokulturowe są motoryczną stroną każdej gospodarki.
Ważną konsekwencją propozycji J. Szczepańskiego jest konieczność studiów nad tymi podmiotami polityki społecznej, które w oparciu o jakiś system wartości kierują zbiorową aktywnością na rzecz ograniczania różnic socjalnych. W ich działalności wyraża się promieniowanie różnych prądów myślowych, co w praktyce wpływa na rozwój społeczno-ekonomiczny kraju i na jakość życia ludzi. Powstaje więc pytanie o to, czyje poglądy społeczne wywierają zasadniczy wpływ na rzeczywistość, jakie wartości z nich wypływające motywują do działania członków społeczeństwa? Czy są to wyłącznie poglądy „upaństwowione" albo poglądy przedstawicieli nauk społecznych? Praktyka życia publicznego wskazuje, że wpływ na polską rzeczywistość ma także myśl społeczna Kościoła oraz poglądy tych ludzi, którzy rozwijali i rozwijają działalność fundacji, stowarzyszeń, samorządów i związków zawodowych, szukając w nich możliwości wyrównania szans socjalnych.
Już sam fakt występowania różnych celowych form aktywności ludności wskazuje na konieczność przewartościowania polityki społecznej pod kątem dostrzeżenia
'17 Szczepański J. (1978) - Rozważania o..., dz. cyt., s. 25.
Doktryny polityki społecznej 103
w nich wartości - idei motywujących do działania. We wszystkich podmiotowych formach aktywności społecznej (tj. w państwie, samorządach, stowarzyszeniach, związkach zawodowych, fundacjach) prowadzi się działalność opartą w mniejszym lub większym stopniu na jakiejś idei przewodniej. Rozumna działalność człowieka, całe życie gospodarcze opiera się na systemie myślowym, związanym z jakimś systemem wartości.
Doświadczenia polskie wskazują, że na praktykę społeczną miały wpływ różne doktryny, stanowiące takie punkty odniesienia, dzięki którym szczególnie praktycy stale i krytycznie wartościują rzeczywistość. Fakt istnienia doktryn oraz ich wpływu na rzeczywistość nie może ujść uwadze nauce o polityce społecznej.
Tam gdzie w grę wchodzą systemy wartości, wynikające z określonych doktryn, tam jednocześnie toczy się spór o jakość życia. W piśmiennictwie międzywojennym poszukiwano recept i wskazówek jak usuwać i łagodzić niesprawiedliwości oraz szkody, płynące dla jednostki i społeczeństwa z ustroju pracy najemnej. Dzisiaj również, jeżeli chcemy świadomie organizować postęp społeczny, zaspokajać potrzeby albo też planowo sterować budową całej polskiej nowej struktury społecznej, jeżeli chcemy wiązać politykę społeczną z gospodarczą lub poprawiać warunki pracy i życia ludności, to zawsze w realizacji takich adaptacyjnych zamierzeń trzeba się liczyć z funkcjonującymi w społeczeństwie systemami wartości. Jakość takich poczynań badawczych będzie zależeć od orientacji w problematyce aksjologicznej. To wszystko upoważnia autora do eksponowania tematu doktryn polityki społecznej oraz ukazania ich głównych treści aksjologicznych.
4.2. Funkcje doktryn polityki społecznej
Doktryna jako kompleks teoretyczno-normatywny spełnia istotne funkcje społeczne. Z jednej strony może ona demaskować i oceniać dolegliwości życia zbiorowego, z drugiej może konstruować program poprawy. Doktryny stanowią dla niektórych ludzi ideowe propozycje porządkowania i zmieniania rzeczywistości.
Objaśniając tę rzeczywistość, wprowadzają one ład w istniejący chaos społeczny i regulują stosunki wewnątrz ludzkich zbiorowości. Z tego punktu widzenia doktryny odgrywają czasami rolę przewodnika, wyznaczającego celowość i kierującego empirycznie lub apriorycznie rozwojem społecznym.
Doświadczany przez Polaków kryzys lat socjalizmu realnego, a także transformacja lat 90. dostarczają licznych dowodów na ucieczkę od myślenia wartościami. Dominuje myślenie „technologiczne" - nastawione na bieżącą skuteczność rozwiązań socjalnych, co zaciemnia w pewnym sensie rzeczywistość społeczną. Myślenie to nie posiada odniesienia do przyszłościowych skutków społecznych. Zjawisko to nie jest w naszych czasach czymś nowym. F. Znaniecki stwierdza, że: „dzieje ostatnich stu lat to dzieje postępowego bankructwa ludzi czynu, jako samowystarczalnych
104
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
kierowników życia"11*. Jeżeli o tym tu wspominamy, to dla podkreślenia wagi myślenia wartościami humanistycznymi.
Wysoki stopień usystematyzowania treści doktryn, objaśniających i wartościujących rzeczywistość oraz proponujących programy działań, prowadzi do zjawiska „promieniowania" tych systemów myślowych. Spełnia ono istotną funkcję ze względu na nośność idei, wartości w nich zawartych i możliwość ich internalizacji. Takie wartości jak wolność, sprawiedliwość, równość, godność, wspólne dobro, samorządność, interes, podmiotowość, solidarność trafiają do wyobraźni ludzi i czynić ich mogą zwolennikami programów opartych na takich ideach. Siła „promieniowania" zależy od radykalizmu i realizmu doktryny, od jej treści i argumentów, którymi się ona posługuje, od nośności aksjologii, przyjętej przez określony kompleks teoretyczno-normatywny. Warto tu podkreślić, że od początku cywilizowanej historii ludzkości wartości o dużym stopniu nośności społecznej (sprawiedliwość, demokracja itp.) były przenoszone i z czasem adaptowane przez nowych myślicieli porządkujących rzeczywistość.
Z rozważań tych wynika teza, że w doktrynach zawiera się potężna siła idei motywujących ludzi do aktywności, do chęci działania na rzecz propozycji i celów danego systemu myślowego, niekoniecznie związanego z systemem sprawowania władzy. Niewątpliwie doktryny krystalizują potrzeby określonych grup społecznych, ale są także wyrazem nowych tendencji rozwojowych danego ustroju. Z drugiej strony, doktryny mogą mistyfikować rzeczywistość, co może być pośrednim powodem kryzysów społecznych. Mistyfikacja rzeczywistości dokonuje się w interesie grupy, która dany system myślowy reprezentuje. Wówczas doktryna może stać się ideologią fałszywą albo niepełną. W praktyce obserwuje się doktryny, które jednostronnie podchodzą do rzeczywistości i takie, które ją absolutyzują. Wszystkie jednak stawiają sobie za cel pozyskanie zwolenników dla realizacji długofalowych celów. Tak więc istotną funkcją doktryn jest motywowanie jej zwolenników do twórczego udziału w przekształcaniu rzeczywistości.
W rozważaniach nad społecznymi funkcjami doktryn należy podkreślić ich bezpośredni związek z ideami utopijnymi"9. Nie będzie dużym ryzykiem stwierdzenie, że każda poważna doktryna zawiera w sobie elementy utopii. „Myślenie utopijne jest przeciwieństwem jednostronności, stronniczości, cząstkowości"110. W tym sformułowaniu tkwi myśl o potrzebie idei, rodzącej wolę wielkiego działania w imię wartości, wytworzonych przez określony system myślowy. Być może ważną tajemnicą działań społecznych są właśnie utopie, poruszające ludzi do aktywności w imię przyszłego stanu idealnego, utopie, które przeciwstawiają się katastrofizmowi. Utopie są elementem składowym doktryn i wyznaczanych przez nie programów działania. Choć utopie nie są zapisane w programach działań, to jednak stanowią po-
Znaniecki F. (1984) - Społeczne role uczonych, Warszawa, s. 240. 19 Kołakowski L. (1974) - Marxismus, Utopie und Anti-Utopie, Stuttgart. 120 Szacki J. (1980) - Spotkania z utopią, Warszawa, s. 23.
Doktryny polityki społecznej 105
żywkę dla twórczej aktywności. „Do tego, żeby prosperować, społeczeństwa ludzkie potrzebują wizji czegoś lepszego. Utopii z definicji nie da się zbudować, lecz dostarczają one elementów, które można wbudować w nasze obecne, niedoskonale systemy ekonomiczne, pozwalając im dostosować się do nowych okoliczności" .
Jak stwierdza J. Szacki: ,JCażda wielka utopia, która porywa masy do walki, daje w istocie dość ogólnikowy zarys przyszłego społeczeństwa, przyciągając je głównie gwałtownością sprzeciwu wobec stosunków panujących oraz żarliwą wiarą, że wszystko odmieni się na lepsze. Jeżeli wizja lepszego społeczeństwa ma jednoczyć ogół niezadowolonych, musi pomijać szczegóły zawsze wtedy, gdy mogą one stać się zarzewiem sporu i rozłamu. Wizja taka potrzebuje ujęć dostatecznie ogólnych, aby mogły być przez każdego zrozumiane zgodnie z jego oczekiwaniami, nastrojami
¦ ¦ -»>122
i interesami
W polityce społecznej okresu międzywojennego taką utopią była polityka pełnego zatrudnienia, co w warunkach ówczesnego bezrobocia stanowiło wizję lepszej rzeczywistości i jednoczyło ludzi wokół takich programów poprawy jakości życia. Część utopii ma to do siebie, że spełnia się z czasem. Tak było np. z upadkiem socjalizmu realnego, co dla wielu wydawało się mrzonką przez wiele lat.
Sądzić należy, że o sile promieniowania doktryn decyduje jakość i ilość utopii, zawarta w danym systemie myślowym. Jeżeli jednak doktrynom brakuje elementu społecznej utopii, z czasem przestają pełnić swe funkcje nośne i obumierają, gdyż pozbawiają się idei, podniecających wyobraźnię ludzi do walki o lepsze, o ideały, których realizacja decyduje o sensie ludzkiego życia i o jego jakości. Z tego względu, między doktrynami zawierającymi elementy utopii społecznej, a doktrynami ograniczającymi się tylko do reform, istnieje spór o kierunek postępu. Utopiści chcą nowego świata, reformatorzy dążą do poprawy zastanego. I jedni i drudzy stają się prekursorami polityki społecznej (zob. p. 1.12)
Doktryny, jako logicznie uporządkowane systemy myślowe, stają więc przed koniecznością zajmowania stanowiska wobec nowych prądów ideowych, stale towarzyszących działalności społecznej człowieka. Zmiany ludzkiej świadomości wytwarzają wizję nowych potrzeb, a te artykułowane przez idee są swoistym testem dla doktryn. Doktryna zachowuje swą trwałość, gdy nowe prądy ideowe są logicznie adaptowane przez dany system myślowy i gdy po takim zabiegu promieniowanie doktryny wzrasta lub nie maleje. Historia doktryn123 uczy jednak, że niewiele systemów ideologicznych zachowuje swą nośność społeczną w czasie, właśnie ze względu na usztywnianie sposobów argumentacji i nieprzyswajalność nowych idei w dotychczasowym systemie myślowym przez jej elity polityczne i intelektualne.
Polska od lat jest miejscem spotkania, współistnienia, konfrontacji oraz wzajemnego przenikania różnych ideologii społecznych, wpływających na drogi rozwoju.
121 Thurow L.C. (1999) - Przyszłość kapitalizmu, Wrocław, s. 30.
122 Szacki J. - dz. cyt., s. 149.
Seidler G.L. (1985) - Przedmarksowska myśl polityczna, Kraków.
106
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Wspomnieliśmy, że w interesującym nas obszarze problemowym dominujące znaczenie miały doktryny liberalizmu (indywidualizmu), socjalizmu (kolektywizmu) oraz katolicyzmu społecznego. Wpływ tych doktryn zaznaczał się zawsze w obrębie zasadniczych rozwiązań systemu społecznego. Można stwierdzić, że doktryny te nie powstały w kraju, ale tu przywędrowały z zewnątrz, gdzie je doskonalono i adaptowano do specyfiki lokalnej. Pozwoliły one także wypracować oryginalne koncepcje w myśli narodowej i agrarystycznej.
Wspomniane doktryny próbowały modelować politykę społeczną w oparciu o swe założenia i syntezy wartości, jak również poprzez krytykę ideologiczną proponowały własny model życia jednostki. Zasadniczym problemem i probierzem każdej doktryny polityki społecznej jest bowiem ustosunkowanie się do znaczenia i celu życia człowieka. Zagadnienie to pozostaje naturalnie w ścisłej zależności od poglądu na istotę i znaczenie śmierci w życiu ludzkim. W ten sposób doktryny społeczne, nie mogąc pominąć istoty sensu życia, ustosunkowują się do tak zwanych spraw ostatecznych, czyli do sposobu ujmowania relacji świata ziemskiego do nadprzyrodzonego. Wskutek tego każda doktryna, czy chce, czy nie, musi w swych najgłębszych podstawach zajmować stanowisko „religijne".
Z punktu widzenia sensu ludzkiego życia jedna grupa doktryn uznaje możliwość realizacji „Królestwa Bożego" na Ziemi i do niej dąży, choć używa w tym celu innej kategorii pojęciowej (np. „królestwo wolności"), natomiast doktryna społeczna Kościoła możność realizacji tego królestwa odsuwa do świata nadprzyrodzonego. Kościół uważa, że stosunki ziemskie należy tak kształtować, aby ułatwić ludziom po śmierci realizację szczęścia wiecznego. Problem dzielący doktryny jest stary jak cała ludzkość, ale najbardziej istotny dla jakości życia społecznego. Z tego względu różnicy tej nie można pomijać ani bagatelizować, gdyż dotyczy ona wartości naczelnych. Różnice między systemami wartości dotyczą stosunku do bogactwa i własności. Dla jednych są one celem, dla innych środkiem realizacji ich szans.
Zarówno liberalizm, jak i socjalizm wyrastają z jednego pnia materializmu. Wysuwają one jako ideał społeczny szczęście jednostki na ziemi. Zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do drogi osiągania tego celu. Liberalizm głosi nieograniczoną wolność jednostki jako podstawę porządku społecznego, podczas gdy naukowy socjalizm domaga się uspołecznienia własności i egalitaryzacji stosunków. W nich to widzi gwarancje osiągnięcia przyszłego królestwa wolności. W efekcie każda z wyżej wymienionych doktryn inaczej modeluje politykę społeczną. Istotę tych koncepcji omówimy w dalszych częściach pracy. Trzeba jednak podkreślić, że praktyka wykazuje daleko idące odstępstwa od głównych idei doktrynalnych. Szczególnie widoczne stają się one w warunkach kryzysu społeczno-ekonomicznego i wówczas powstaje pytanie - co było „winne" - praktyka czy teoria naukowa wspierająca określoną doktrynę? Zarówno kryzys lat trzydziestych, jak i socjalizmu realnego, ujawniły u nas zawodność związków między teorią a praktyką społeczną. Jest to konstatacja, która będzie się przewijać w dalszej części pracy.
Doktryny polityki społecznej
107
Rozważając wzajemne relacje różnych doktryn polityki społecznej znajdujemy w nich wspólną cechę w postaci poszukiwań formuły podmiotowości człowieka w życiu społecznym. Każda z wymienionych doktryn rozumie i wyraża tę podmiotowość inaczej w sensie treści i zakresu. Podmiotowość tę osiągać można np. poprzez realizację obywatelskich uprawnień socjalnych, wyrażających obszar wolności jednostek i grup społecznych. Prawa socjalne po II wojnie światowej wpisane zostały do różnych dokumentów międzynarodowych i wyrażają podstawowe wartości społeczne. Te jednak nie są nigdy w pełni realizowane, choć stanowią cel dążeń ruchów społecznych.
Ukazane powyżej pewne funkcje doktryn, podkreślają znaczenie myślenia wartościami w polityce społecznej. Przeważnie rozwija się ono w obrębie danego kompleksu teoretyczno-normatywnego, stanowiąc o osobliwościach nauki o polityce społecznej, jeśli wskazuje ona związki z określoną doktryną. Myślenie wartościami ma, jak wspomniano, wpływ na myśl „technologiczną". Jak stwierdza T. Szczurkiewicz, wszelka działalność praktyczna zmierza do przekształcenia zastanej rzeczywistości zgodnie z idealnym projektem, wytworzonym subiektywnie przez działającego124. Dlatego każdy praktyk ocenia zastaną rzeczywistość z punktu widzenia świadomie czy nieświadomie przyjętej ideologii oraz związanej z nią ściśle skali wartościowania jako rzeczywistość „złą" (budzącą wstręt, godną pogardy, oburzającą itp.) lub przynajmniej mniej dobrą i wartościową od tej, która powinna być. Na podłożu przyjętej ideologii rodzi się w umyśle praktyka idealny obraz - projekt przyszłej rzeczywistości. Staje się on celem działalności praktyka, który dąży w ten sposób do realizacji swojego projektu. Uwagi T. Szczurkiewicza uzasadniają ważność systemów aksjologicznych dla praktyki, potwierdzają także, że nauka o polityce społecznej jest teorią służby socjalnej.
4.3. Niektóre metodologiczne problemy doktryn polityki społecznej
Badanie doktryn polityki społecznej przysparza szereg problemów natury metodologicznej. Same doktryny nie są jako kompleksy teoretyczno-normatywne ze sobą porównywalne. Ich obszar zainteresowań jest niezwykle zróżnicowany. Niektóre kładą nacisk na zagadnienie społeczno-ekonomiczne, na rozwój całego społeczeństwa, a inne koncentrują się na problemach moralno-społecznych, na rozwoju jednostki. W ten sposób ujawnia się w doktrynach pewna hierarchia kwestii społecznych, która stanowi przedmiot ich szczególnego zainteresowania. Pociąga to za sobą zróżnicowania w systemach aksjologicznych. Przed badaczem doktryn polityki społecznej staje więc problem właściwego „odszyfrowania" pojęć oddających treść i istotę danej doktryny oraz jej hierarchii problemów i systemu aksjologii. Problem ten komplikuje pewna szczególna osobliwość nauk społecznych. Jest nią we-
124 Szczurkiewicz T. (1969) - Studia socjologiczne, Warszawa, ss. 9-10.
108
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wnętrzne doświadczenie uczonego , na które składa się szereg czynników, a między innymi jego własny system wartości, ograniczający pełną zdolność obiektywizacji poznania.
Inną osobliwością jest odbiór wyników badań. Zauważono, że uzależniony jest on od interesu poszczególnych grup ludzi, od sposobu rozumienia i interpretowania przez nich określonych pojęć i problemów. Staje się to ważne przy omawianiu doktryn, które przecież nie są jednorodnymi kompleksami myślowymi. Osobliwość ta wiąże się z selektywnym akceptowaniem naukowych rozwiązań i wywołuje kontrowersje, naukowe spory, które w pewnych przypadkach mogą przybierać charakter sporów doktrynalnych.
Te dwie, zasadnicze osobliwości nauk społecznych uzasadniają tezę, że nauki te są uwikłane w dialog doktrynalny, gdyż występuje w nich myśl ideologiczna (mniej lub bardziej widocznie). Tym samym nauki te nie mogą być politycznie neutralne, choć pogląd o ich neutralności był w Polsce akceptowany w okresie międzywojennym przez różne orientacje (np. S. Głąbiński, K. Krzeczkowski). Po wojnie przeciwstawiał się tym koncepcjom J. Hochfeld. Uwolnienie nauki od wartościowania -o czym była wcześniej mowa - było postulatem neopozytywizmu, czemu wyraz dał M. Weber.
Zagadnieniem metodologicznym jest sprawa pojęć, kategorii myślowych stosowanych dla objaśnienia rzeczywistości. Przykładem mogą być kategorie „dobra wspólnego" i „interesu klasowego". Oba te pojęcia dotyczą różnych wartości i mają charakter podstawowy w dwóch różnych doktrynach - katolicyzmu społecznego i marksizmu. W teorii działań społecznych każda z wymienionych kategorii spełnia inne funkcje i odnosi się do różnych postulatów ładu społecznego.
W doktrynach stosuje się zatem różnorodną terminologię, co sprawia, że systemy myślowe stają się trudno porównywalne. Trudno bowiem mówić o teoretycznej „wyższości" określonego systemu myślowego w sytuacji, gdy stosuje się w nim pojęcia, niewystępujące w innych doktrynach. To położenie nacisku na terminy, które mają w określonym systemie wyrażać istotę rzeczywistości, wynika z przyjętej metody jej eksplikacji. Częściowa nieporównywalność teoretyczna doktryn ma dla praktyki znaczenie raczej nieistotne. W praktyce bowiem założenia doktryn i ich wartości są w sposób empiryczny weryfikowane, odrzucane, modyfikowane lub przyswajane. Wówczas to ujawnia się argumentacyjna siła doktryny i jej konkurencyjność wobec innych systemów myślowych.
Innym problemem jest stosunek doktryny do praktyki. Istnieją doktryny empiryczne i doktryny aprioryczne. Te pierwsze uznają priorytet doświadczenia i dostosowują do niego opis rzeczywistości. Przykładem może być liberalizm, który odrzucał sposób myślenia kategoriami pewnych stanów z góry założonych. Idealistyczna doktryna katolicyzmu społecznego i materialistyczna socjalizmu mają charakter
Ossowski S. (1967) -Dzieła, t. IV, ss. 269-276.
Doktryny polityki społecznej 1 09
aprioryczny, co oznacza, że wychodząc z pewnych stanów abstrakcji myślowej, starają się w oparciu o przyjęte założenia formułować programy „naginania" praktyki do założonego z góry ideału. W przypadku doktryn empirycznych mamy do czynienia z niebezpieczeństwem żywiołowych działań społecznych, zaś w drugim przypadku z prawdopodobieństwem ucieczki praktyki od programów formułowanych przez doktryny. Wydaje się, że zwłaszcza stany kryzysowe ujawniają te problemy z całą ostrością i umożliwiają zbliżenie teorii i praktyki.
W obrębie każdej doktryny - w miarę jak się ona rozwija - powstają różne szkoły interpretacji, co sprawia, że każdy kompleks teoretyczno-normatywny posiada swoje „prawicowe", „lewicowe" i „centrystyczne" odmiany. Nie leży ani w celach tej pracy, ani w intencjach autora, aby omawiając doktryny polityki społecznej wchodzić w niuanse takich odmian. Tym niemniej w pracy Czytelnik spotka się z różnicami poglądów, jakie występowały w liberalizmie i socjalizmie. Doktryny polskiej polityki społecznej świadomie potraktowano jako w miarę jednolite kompleksy teoretyczno-normatywne i z tego punktu widzenia jest to celowo przyjęte uproszczenie.
Wartościowanie procesów i zjawisk ma bezpośredni związek z etyką. Każda z wymienionych doktryn wypracowała własny system etyczny, nie zawsze eksponowany w dorobku polityki społecznej, ale jednocześnie często obecny w postaci założeń badawczych. Polityka społeczna jako nauka, objaśniając liczne niedostatki życia publicznego, łączy się mimowolnie z założeniami etycznymi pewnych systemów myślowych, dążących do kształtowania rzeczywistości. Etyka występuje we wszystkich doktrynach nauki o polityce społecznej i w efekcie wpływa na aksjologiczny nurt w tej nauce.
Pytania i problemy:
1. Wymień i omów funkcje doktryn polityki społecznej.
2. Jaka jest różnica pomiędzy doktrynami empirycznymi a apriorycznymi?
3. Czy utopie są potrzebne w polityce społecznej?
110 TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ
5. Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
5.1. Założenia i nurty
Liberalizm był najbardziej charakterystyczną doktryną ustroju kapitalistycznego w okresie wolnej konkurencji.
W ramach tego systemu poglądów głoszono cztery zasady:
¦ wolności jednostki,
¦ własności prywatnej,
¦ bogacenia się,
¦ elastyczności ról życiowych.
Człowiek, nieskrępowany w swojej inicjatywie, kieruje się dążeniem do maksymalizacji zysku i minimalizacji strat. Ingerencja państwa w działalność jednostki jest zbędna. Jako podmiot polityki powinno ono być opiekunem własności prywatnej, dbać o przestrzeganie w życiu reguł uczciwej gry i w gruncie rzeczy spełniać rolę „stróża nocnego". Ani państwo, ani społeczeństwo nie mogą ograniczać uprawnień indywidualnych jednostki. Może ona prowadzić taką działalność gospodarczą, jaka jest jej wygodna, a jedynym ograniczeniem mogą być tylko ustawy. Tak w skrócie przedstawiały się początkowe poglądy w doktrynie liberalizmu.
Liberalizm j'est doktryną indywidualistyczną. Dobro jednostki jako wartość wysuwa się na plan pierwszy, zaś interes społeczeństwa wynika z interesu poszczególnych jednostek i odpowiada interesowi większości.
Doktryna liberalizmu opiera się na filozofii utylitaryzmu. Podstawową jej tezą było to, że najlepszą moralnie jest ta działalność, która zmierza do maksimum zadowolenia największej liczby jednostek. Liberalizm jest więc gloryfikacją egoizmu, utrzymującego się w ramach prawnych. Dlatego w myśl poglądów tej doktryny wszelka protekcja ubóstwa jest hodowaniem nędzy. Wszelkie ograniczenia w rozdziale dochodu, wprowadzone na korzyść ubogich lub słabszych ekonomicznie, zmniejszają rentowność produkcji i ogólną sumę czystego dochodu przewidywanego do rozdziału.
Jednym z najważniejszych przedstawicieli liberalizmu, prezentującego znaczenie wolności jest F.A. von Hayek. Definiuje ją jako swobodę działania i nadaje jej konstytutywne znaczenie126. Uważa on wolność za wartość, determinującą zarówno rozwój, jak i realizację celów społecznych. Swoboda działania wraz z gwarancją indywidualnych wolności jest instrumentem, który w najlepszy sposób pozwoli na realizację owych celów. Ma to związek z wolnością wyboru własnego kierunku
Hayek F.A. (1987) - Konstytucja wolności, Wrocław; zob. także: Osytek M. (1999) - Szanse realizacji celów polityki społecznej w doktrynie liberalizmu, Warszawa, UW, praca magisterska pisana na moim seminarium.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 111
działania, zgodnego zarówno z własną wiedzą, wyznawanymi wartościami, jak i zamiarami. Wiedza ma tu istotne znaczenie, jest bowiem czynnikiem pozwalającym na wybór odpowiedniej (najbardziej racjonalnej) drogi ku własnym celom, których realizacja jest najlepszym dowodem rozwoju społeczeństwa. „ Uczestnicy cywilizowanego społeczeństwa dając swą wiedzę jednocześnie korzystają z wiedzy innych "U1, przez co przyczyniają się do realizacji wspólnych celów.
Wg Hayek'a indywidualna wolność (rozumiana jako stan, w którym człowiek nie jest podporządkowany arbitralnej woli innego człowieka) wraz ze swobodą działania są zasadniczymi warunkami osiągnięcia wysokiego poziomu cywilizacyjnego. Idea wolności, konstytuując poczynania rządu zarówno w sferze polityki jak i sferze społeczno-gospodarczej w najlepszy sposób przyczynia się do realizacji celów jednostkowych, bez potrzeby odwoływania się do jakichkolwiek form ingerencji. Jednakże Hayek podkreśla, że wolność sama w sobie nie daje żadnych korzyści, natomiast stwarza warunki dla realizacji indywidualnych celów. Ponadto wolności nie da się osiągnąć w pełni, należy jednak w tym celu ograniczać przymus.
Kolejną wartością, mającą zasadnicze znaczenie w koncepcji Hayek'a, jest nierówność. Według Hayek'a nierówność jest filarem postępu. Ekonomiczna przewaga jednych nad drugimi staje się warunkiem postępu dla wszystkich, bowiem bogaci, przecierając ścieżki, dają możliwości innym, a „wiedza raz osiągnięta przez nielicznych staje się dostępna dla wszystkich "128.
W koncepcji Hayek'a dopuszczalna jest tylko równość wobec prawa i równość szans. Te dwie wartości są jedynymi, które nie niszczą wartości naczelnej -wolności. Każda inna, jak np. równość materialna czy równość dochodu, nie jest zgodna z liberalną ideą wolności i sprawiedliwości. Równości wobec prawa i równości materialnej nie można zapewnić bez straty dla którejś z nich. Jedna jest substytutem drugiej, dlatego też tylko zmniejszając zakres jednej można zwiększyć zakres drugiej. Ponadto, równość to świadoma rezygnacja z przewodzenia, a średnie tempo rozwoju wzrasta przecież dzięki ludziom poruszającym się najszybciej, umiejących nadać kierunek postępu i przewodzić większości.
Nieograniczona równość skutkowałaby nietolerancją wobec ludzi zdrowszych, bardziej inteligentnych czy lepiej wykształconych. Bieda, niedostatek jednych nikogo nie uprawnia do zabierania bogatym, a równość startu prędzej czy później musi prowadzić do nierówności w rezultatach, których zrównywanie jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości.
Państwowa redystrybucja dochodów - czyli dążenie do równości materialnej, niszczy wolność. Redystrybucja oznacza bowiem zabieranie - często w majestacie prawa -jednym, a dawanie drugim, co hamuje rozwój. Hayek dostrzega oczywiście krótkotrwałe korzyści dla ludzi najbiedniejszych, płynące z redystrybucji, tym niemniej, w dłuższym okresie zwalnia to mobilność społeczeństwa i postęp, który
Hayek F.A. - dz. cyt., s. 27. Tamże, s. 46.
1 12___________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego_______________
umożliwia zwiększanie zadań socjalnych, warunkuje rozwój oświaty i ochrony zdrowia129. Hayek dochodzi do wniosku, że redystrybucja jest z gruntu szkodliwa i obraca się przeciwko samym zainteresowanym, czyli najmniej zamożnym. To ta grupa społeczna jest najbardziej zainteresowana zwiększaniem redystrybucji, którą można utrzymać dzięki zachowaniu ciągłego wzrostu.
Wolność oznaczała autonomię jednostki względem państwa i społeczeństwa i jako wartość kształtuje praktykę społeczną kapitalizmu. W ramach jej doświadczeń ujawniło się, że wolność jednostki jest wolnością tylko silniejszych i bezwzględniej-szych, że wolność człowieka zależy od ilości pieniędzy, którą on dysponuje. Wolność, głoszona przez liberalizm, prowadziła do powstawania nierówności, narastania niesprawiedliwości społecznych, których obrazy realistycznie maluje między innymi proza polskiego pozytywizmu.
Ważny wkład w rozważania o wartościach i celach doktryny liberalizmu wniósł J. Rawls, podejmując w swej pracy130 znaczenie sprawiedliwości, jako wartości „usprawiedliwiającej" wolność. Podejmuje on naukową próbę rozstrzygnięcia czym jest dobro i co jest słuszne. Rawls, przypisując sprawiedliwości kluczową rolę, jest kontynuatorem tradycji liberalnej; jego indywidualistyczna koncepcja łączy zagadnienia filozofii moralnej, politycznej i społecznej.
Mówiąc o sprawiedliwości, ma on na myśli sposób, w jaki instytucje społeczne rozdzielają prawa i obowiązki, a także dokonują podziału korzyści, płynących ze społecznej współpracy. Ogromne znaczenie w teorii Rawls'a mają wartości liberalne: wolność myśli i sumienia, swoboda poglądów politycznych i religijnych, wolny rynek. Sprawiedliwość jest cechą główną i konstytutywną instytucji, a zarazem jej główną cnotą. Jest to wartość autoteliczna, której pogwałcenie zawsze jest niesprawiedliwością. Sprawiedliwe działanie jest zgodne z indywidualnymi celami jednostki, ponieważ zgodne jest z wolnością, swobodą działania, a także z jej godnością. Sprawiedliwe działanie nikogo nie zniewala, nie podporządkowuje interesów indywidualnych interesom grupowym, ale w pełni umożliwia realizację zamierzonych przez każdego celów.
Hayek dopuszcza przymus (rozumiany jako ograniczenie wolności) celem zapobieżenia jeszcze większemu przymusowi; Rawls istniejącą niesprawiedliwość usprawiedliwia tylko w celu zapobieżenia jeszcze większej niesprawiedliwości. Nienaruszalność wolności jednostkowej jest przy tym podstawowym warunkiem sprawiedliwości.
Definicja sprawiedliwości, sformułowana przez Rawls'a, oparta została na dwóch zasadach. Po pierwsze „każdy ma jednakowe prawo do najszerszych podstawowych wolności, nienantszających analogicznych wolności dla innych ", a po drugie: „nierówności społeczne i ekonomiczne muszą być zorganizowane w ten sposób, aby: można było oczekiwać, że będą korzystne dla wszystkich oraz, żeby były
Tamże, ss. 50-53.
Rawls J. (1994) - Teoria sprawiedliwości. Warszawa.
1
hcralizin i je. ie które tN. /i poleczn
13
wiązane ;< stanowiskami dla wszystkich"131. Pierwsza zasad.i dotycry praw i wolności obywatelskich i określa otoczenie, w któr> ni d/iałajednostka, druga natomiast dotyczy kontroli dopuszczalnych nierówności sprawiedliwego podziału dóbr. Rawls, podobnie /reszto, jak llayek. postuluje, aby u dziedzinie wolności panowała równość. Zwiększenie wolności nit może skutkować jej zmniejszeniem dla choćby jednej jedi tki. Natomiast: ..zasadniczym cek ni nościj^ \t równość w podziale. ponieważ < alknwna równość nic je&t możliwa, .; naw ot przy i vnym wszystkich starcie - rezuiiii i tak n">wiic nic hedą" ".
Rawls uważa, że nierówności nalepy kontrolować w ta sposób, aby uzyskać możliwie największe korzyści dla jednostek najmniej uprzyw ilejowanych. Tak więc głównym gwarantem idei sprawiedliwości w zakresie podziału społecznego jest maksymalizacja minimum. Nierówności nie mogą. służyć żadnej określonej grupie, podobniejak ograniczanie wolności.
Wedłu- Rawls'a, sprawiedliwość można osiągnąć na drodze umowy stron w warunkach gwarantujących bezstronność decyzji. Owa bezst i < >nność jest podstawowym warunkiem sprawiedliwości, a gwarantować ją ma zasłona niewiedzy. Zasłona niewiedzy jest rozumiana jako abstrahowanie od rzeczywistej sytuacji kontrahentów umowy - nikt nie zna swego miejsca w społeczeństwie, swoich zdolności, swego startu ani po/vcji oraz sytuacji s|K>łeczno-ekonomic/iio-kultiiiOwej. Ponieważ strony umowy nie wiedza kim są i gdzie sic znajdi i muszą zat szczyć się o warstwy najniższe. Nic nic wiedza, także na temat hierarchii wartości, nie wiedzą co jest dobre, aco złe.
Rawls zwraca uwagę na takt, *e sprawiedliwość -podobniejak wolność -jest wartością uniwersalną i odnosi się do całego społeczeństwu. W oparciu o nią mają być tworzone instytucje, gwarantujące jej poszanowanie. W koncepcji Rawls'a sprawiedliwość jest wartością pierwotną, z niej wyrastju " inne wartości, a nie odwrotnie. Wartością to nie należy więc manipulować. Jest to odmienne stanowisko od iitylitarwmu. bowiem Lity litary/m dopuszcza manipulowanie wolnością i godnością ludzi, i w imię zapewnienia jak największej ilości szczecią dla jak największej grupy osób. Rawls natomiast w swej koncepcji ii. strzegą óżnice między ludźmi i odwołuje sic do koncepcji demokracji, która broni praw mi jjszości i nie akceptuje dominacji tłumu nad jednostka. Równość nic może ogran ?ać różnorodności bowiem to narusza wolność indywidualną.
O ile społeczeństwo Hay ek'a oparte jest na wolności, tak Rawls swe rozważania o strukturach społecznych buduje na sprawiedliwości. Jest to zasada teoretycznie gwarantująca maksymalną równość dzięki koncepcji zasłony niewiedzy. Realizacja celów jednostek jest możliwa dzięki wolności i sprawiedliwemu działaniu państwa oraz jego instytucji. Państwo powinno gwarantować dobro w postaci realizacji indywidu lny cli celów i planów życiowych.
'Tam/c.s. 87.
' Tai
68:
114 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Wraz z powstającymi nierównościami społecznymi, odbieranymi jako wyraz ustrojowej niesprawiedliwości, rodziły się w XIX wieku w wielu krajach Europy pierwsze protesty ludzi pracy, które nie ominęły ziem polskich. Wraz z rozwojem kapitalizmu powstawały więc problemy społeczne, które odbierane były przez klasy posiadające własność i wolność jako czynniki hamujące ich rozwój ekonomiczny oraz ograniczające uzyskiwane zyski. Jeżeli więc zaistniało zainteresowanie problemami społecznymi, to tylko dlatego, że ich rozwiązanie umożliwiało dalsze bogacenie się klas uprzywilejowanych. Polityka społeczna jako działalność praktyczna rodziła się więc w kapitalizmie jako oferta minimalizacji strat spowodowanych protestami ludzi pracy. Nauka o polityce społecznej liberalizmu poszukiwała więc sposobów i środków utrzymania równowagi na poziomie zapewniającym ekonomiczne korzyści warstwom posiadającym.
Głównym problemem liberalizmu było rozstrzygnięcie socjalnej roli państwa, zakresu jego interwencji i wpływu na życie gospodarcze. Poglądy na ten temat klarowały się na przestrzeni ostatnich 200 lat.
W doktrynie polskiego liberalizmu można wyodrębnić co najmniej trzy nurty polityki społecznej.
Pierwszy nurt - naukowy - był reprezentowany zasadniczo przez ekonomistów, którzy na marginesie swoich prac lub w ścisłym podporządkowaniu wątkom ekonomicznym rozważali problematykę społeczną. Z wybijających się ekonomistów liberalnych, zajmujących się polityką społeczną w okresie międzywojennym, wymienić trzeba przede wszystkim W. Zawadzkiego i F. Zweiga. W. Zawadzki był przedstawicielem kierunku matematycznego w ekonomii politycznej. Zweig, reprezentując szkołę krakowską, rozwinął swą twórczość naukową w okresie lat trzydziestych, a po wojnie w Wlk. Brytanii. W okresie transformacji ustrojowej, w latach 90. XX wieku, nie zaznaczyły się w tym nurcie wyraźnie prace socjoekonomistów.
Drugi nurt - polityczny - obserwujemy w programach partii, reprezentujących interesy kapitału i działających w okresie dwudziestolecia międzywojennego oraz okresie najnowszej transformacji. Nurt ten oznaczał, że partie liberalne reprezentowały programy społecznych reform, odpowiadające wyłącznie interesom wąskich grup kapitału. Ugrupowania te walczyły metodami politycznymi: o wydłużenie czasu pracy czy o dogodny wymiar urlopu. W tym miejscu chcemy podkreślić, że polityka społeczna była w okresie międzywojennym, jak również jest obecnie, ważnym elementem przetargowym w politycznej działalności partii. Wątku tego w tej pracy znacząco nie rozwijam, traktując go jednak jako ilustrację empirycznego sposobu uprawiania polityki społecznej, charakterystycznego w tej doktrynie.
Trzeci nurt - praktyczny - występował w działalności administracji państwowej i terenowej. Ważnym podmiotem polityki społecznej były agendy rządowe, które w różnym stopniu realizowały zadania społeczne. W okresie międzywojennym było to przede wszystkim Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej. Polityczna orientacja tego resortu miała charakter lewicowy (ministrowie reprezentowali na ogół
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
115
PPS lub NPR); a jego działalność szła w kierunku stopniowego przekształcenia ówczesnej rzeczywistości społecznej. W latach 90., kiedy zaczął się proces urynkowienia gospodarki, państwo poprzez swoje instytucje asekuruje znacznie mocniej grupy ryzyka socjalnego, choć działalność ta nie jest do końca skuteczna.
5.2. Brytyjski model liberalnej polityki społecznej państwa133
5.2.1. Ewolucja socjalnej roli państwa
W literaturze brytyjskiej, traktującej o polityce społecznej, znaleźć można wiele argumentów o ewolucji socjalnej funkcji państwa. Anglicy mają dłuższe niż Niemcy doświadczenia w zakresie kreowania rozwiązań socjalnych. Już w 1576r. głoszono koncepcje umieszczania ubogich w pracy, po to, by sami starali zaradzić swojemu ubóstwu. W 160Ir. wydana została ustawa o prawie ubogich, która została znowelizowana dopiero w roku 1834.
Przez wiele lat w Wlk. Brytanii obowiązywała zasada laissez-faire, oznaczająca nieingerencję państwa i wolną rękę w kształtowaniu relacji ekonomicznych.
Warunki pracy i życia na przełomie XVIII i XIX wieku zmusiły rząd w 1802r. do wydania ustawy fabrycznej, chroniącej kobiety i dzieci przez ograniczenie godzin pracy. Praktycznie tematem w tym czasie zajmował się R. Owen, późniejszy prekursor MOP.
Następnym wydarzeniem, mającym wpływ na politykę społeczną, był raport E. Chadwick'a z 1842r. o warunkach sanitarnych ludności pracującej Wlk. Brytanii, który pobudził do dyskusji o zdrowiu Brytyjczyków. Jednakże dopiero w 1875r. uchwalono ustawę o zdrowiu publicznym, nakładającym nowe obowiązki w tym zakresie na władze lokalne.
W 1870r. przyjęta została ustawa o oświacie, wprowadzająca ograniczone prawo dziecka do nauki. Uważa się, że była ona wyrazem woli kształtowania oświeconego elektoratu wyborczego.
W ciągu XIX wieku rząd brytyjski interweniował zaledwie kilka razy. Każdorazowo interwencje te budziły protesty zwolenników nieinterwencji państwa, ale tworzyły także klimat dla ewolucji socjalnej roli państwa.
Lata 1906-1914 są traktowane w Wlk. Brytanii jako czas reform socjalnych liberałów. Były one spowodowane kilkoma czynnikami: naciskiem od dołu, zmieniającym się nastawieniem do świadczeń socjalnych (wpływ reform socjalnych Bismarcka) oraz ideą samopomocy klasy robotniczej.
Ustawy z wyżej wymienionego okresu objęły dzieci, ludzi starych, bezrobotnych i chorych. Trzy ustawy o dzieciach z lat 1906-1908 dały prawo dzieciom biednym
Rozdział ten oparłem na pracy Barr'a N. (1993) - Ekonomika polityki społecznej, Poznań, rozdz. 2-4.
116
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
do posiłków w szkole, nałożyły obowiązek badań lekarskich dzieci szkolnych oraz kary na rodziców, którzy zaniedbywali swoje dzieci.
Ustawa o rentach starczych z 1908r. dała ludziom starym prawo do świadczeń z funduszów państwowych. Tym samym uznano, że ubezpieczenie na starość nie jest li tylko sprawą jednostki, a interwencja państwa była konieczna.
W 191 Ir. ustawa o zdrowiu wprowadza ubezpieczenie głównego żywiciela, który został uprawniony do zasiłku chorobowego, bezpłatnego leczenia i lekarstw od lekarza ubezpieczeniowego oraz dostępu do sanatorium. Rząd w tym czasie wydał także ustawy o sporach zbiorowych i wynagrodzeniu robotników (1906r.), co dawało mu ograniczoną władzę ustalania płac minimalnych. W aktach ustawowych tego okresu uznano związek choroby i bezrobocia. Powiązane ubezpieczenie finansowane było z tygodniowej składki w wysokości 9 pensów, z czego 4 płacił pracownik a resztę pracodawca.
Kolejnym przykładem socjalnej interwencji państwa jest ustawa o budownictwie mieszkaniowym (1919r.). Istniejący wówczas niedostatek mieszkań i nędza z tym związana są drażliwym politycznie tematem, wymagającym rozwiązania. Rząd wprowadza więc wraz z ustawą centralny nadzór i subwencje rządowe134.
Lata 1920 i 1934 przynoszą nowe przykłady socjalnej ingerencji państwa w postaci ustaw o bezrobociu. Ustalają one obowiązkowe składki, opłacane po 1/3 przez pracownika, pracodawcę i rząd. Stworzono także system ustawowej pomocy dla ludzi nieobjętych ubezpieczeniem. Świadczenia takie były wypłacane z funduszów rządowych i administrowane przez nowo utworzony Urząd Pomocy Bezrobotnym.
Uważa się, że lata 1940-1948 to końcowy okres powstawania państwa opiekuńczego. Podstawą działań w tym okresie jest raport W.H. Beveridge'a (z 1942r.), w którym postulowano stworzyć zasiłki rodzinne, powołać powszechną służbę zdrowia i utrzymać przez państwo pełne zatrudnienie. Raport przewidywał państwowy system wszechstronnego ubezpieczenia społecznego. Zaprojektowane składki w jednolitej wysokości zakładały uprawnienia do jednolitych świadczeń na poziomie minimum egzystencji. Raport Beveridge'a zastępował doraźne działania socjalne rządu nowoczesną strategią w duchu J.M. Keynes'a. Beveridge uważał, że państwo samo powinno poszukiwać rozwiązań, ograniczających niedostatek i nędzę, choroby, brak wykształcenia, brak mieszkań i brak pracy. Były to, jego zdaniem, podstawowe problemy socjalne, wymagające zaangażowania państwa. Zaczęto doceniać potrzebę, postulowanej przez obu wyżej wymienionych ekonomistów, aktywnej polityki zatrudnieniowej. Polityka pełnego zatrudnienia tworzyła popyt, ograniczała ubóstwo i państwowe wydatki na osłony socjalne, stała się podstawą powojennej polityki społecznej Wlk. Brytanii.
Warto przypomnieć w tym miejscu, że w tym samym czasie rząd polski wprowadza również reformę, dotyczącą mieszkalnictwa, poprzez utworzenie instytucji kas mieszkaniowych i wyposażając je w 15 min marek.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
117
W 1944r. rząd wydaje ustawę o oświacie, która - oparta na raporcie Butlera -kładzie fundament pod brytyjską, powojenną edukację. Wprowadzono wówczas bezpłatne kształcenie na poziomie podstawowym i średnim. Ustalono także wiek obowiązku szkolnego na 15 lat (w 1945) i docelowo na 16 lat (możliwie szybko).
Od lipca 1948r. jednocześnie zaczynają obowiązywać ustawy o: ubezpieczeniu społecznym, wypadkach przy pracy, pomocy społecznej i państwowej służbie zdrowia. Datę tę uznaje się za oficjalną dla powstania państwa opiekuńczego, którego rząd kończy półwieczną pracę nad polityką społeczną. W tym miejscu warto przypomnieć, że niemiecka reforma marki z października 1948r. zapoczątkowała jednocześnie budowę modelu socjalnej gospodarki rynkowej, która jest też przykładem daleko idącej socjalnej interwencji państwa.
Udział wydatków na brytyjskie państwo opiekuńcze systematycznie wzrastał aż do końca lat 70. Jak pisze A. Giddens: „udział wydatków na oświatę w PKB spadł od 1975 do 1995r. z 6,7% do 5,2%. Nakłady na służbę zdrowia w tym samym okresie jednak wzrosły. W1975 r. wynosiły 3,8% PKB, do 1995 wzrosły do 5,7% (mniej niż w innych państwach przemysłowych). Największe cięcia dotknęły państwowe budownictwo mieszkaniowe - z 4,2%> PKB w 1975r. nakłady spadły do 2,1% w dwadzieścia lat później. Tak jak wszędzie, najbardziej wzrosły wydatki na ubezpieczenie społeczne. W łatach 1973-1974 stanowiły 8,2% PKB, w okresie 1995-1996 już ll,4%"liS.
W ten sposób od minimalnego modelu państwa „stróża nocnego" do państwa opiekuńczego upłynęło wiele lat i doświadczeń, przy których nadal pozostaje nierozstrzygniętą sprawą czy efekt końcowy jest owocem postulatów doktryny liberalizmu, czy naturalnego procesu uprzemysłowienia, uwzględniającego socjalne koszty rozwoju ekonomicznego.
Doświadczenia brytyjskie historycznie udowodniły tezę o tym, że państwo stanowi potężną siłę wyrównawczą i jest zasadniczym podmiotem kreującym sprawiedliwość społeczną. Jednocześnie zauważono, że dobrobyt nie jest wyłączną zasługą państwa, a usługi socjalne, choć są finansowane przez państwo, to nie zawsze są przez nie właściwie produkowane.
5.2.2. Edukacja jako sposób odnawiania życiowych szans
W Wielkiej Brytanii dużo uwagi poświęca się edukacji. Uważa się, ze oświata jest warunkiem zmian społeczno-gospodarczych i siłą napędową rozwoju. Wielu polityków angielskich widzi w edukacji niewymierny czynnik przyspieszenia cywilizacyjnego i skutecznej konkurencji międzynarodowej.
Wielka Brytania obchodziła w 1999 roku 30-lecie istnienia i działania Uniwersytetu Otwartego (UO). Uczelnie takie działają również w innych krajach Unii Europejskiej i łączą się w sieci współpracy. Brytyjska rocznica była okazją do bliższego
1 ^ Giddens A. (1999) - Trzecia droga. Odnowa socjaldemokracji, Warszawa, s. 101.
118 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
przyjrzenia się formom edukacji permanentnej, odnawiającej szanse zawodowe jednostek. Będzie jeszcze o tym mowa przy omawianiu Białej Księgi Unii Europejskiej, dotyczącej edukacji.
Trzeba tu przy tym wyraźnie podkreślić, że edukacja nie jest traktowana na Zachodzie (w krajach Unii Europejskiej) jako zadanie odnoszące się tylko do dzieci i młodzieży. Poszczególne państwa posiadają i realizują politykę edukacji narodowej, która obejmuje wszystkich dorosłych bez ograniczeń wiekowych. Zauważono bowiem, że wiedza się starzeje. Człowiek, który kończył szkołę w latach 50. lub 60. musi uzupełniać swoje kwalifikacje, zdobywać nową wiedzę. Wynika to z troski polityków wobec wzrastającej konkurencji ekonomicznej, prowadzącej do zmian charakteru i treści pracy wielu zawodów. Wyzwania cywilizacyjne motywują ludzi do pogłębiania, odnawiania, uzupełniania i zdobywania nowych kwalifikacji. Nie jest to jednak uznawane za prywatną sprawę jednostki.
Tworzy się systemy edukacji narodowej, które stwarzają drugą szansę edukacyjną poszczególnym ludziom. W Wlk. Brytanii od lat z powodzeniem funkcjonują tzw. National Vocational Qualifications (NVQ's) - standard edukacyjny, który składa się z 6 kolejnych modułów kwalifikacyjnych. Najwyższym fragmentem tego standardu jest, obok normalnego systemu uczelni, Uniwersytet Otwarty. Standard edukacyjny stosowany w Wielkiej Brytanii oznacza, że każdy człowiek, bez względu na swój wiek, może w dowolnym czasie podjąć naukę konieczną dla jego potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że koszt takiej nauki rozkłada się, w zależności od zawodu, na kilka instytucji.
System NVQ's (SVQ's dla Szkocji) należy rozpatrywać w dwojakim aspekcie: indywidualnym i społecznym. Z punktu widzenia jednostki system ten daje życiową szansę podwyższenia swojej pozycji w hierarchii zawodów, opartej na pracy. Szczególnym przykładem może tu być Otwarty College, działający w Croydon (20 km od centrum Londynu). Jest on organizacyjnie związany z Ministerstwem Edukacji i dysponuje budżetem w wysokości 3,3 min funtów rocznie. 29% tej sumy stanowią wpłaty ze strony uczestników 2500 kursów zawodowych organizowanych co roku. 25% kosztów finansuje lokalna władza edukacyjna, zaś 20% Rada Edukacji Permanentnej. Do szkoły tej zgłaszają się zarówno Anglicy jak i obcokrajowcy, przybyli do Wlk. Brytanii w ostatnich latach. Uczestnicy kursów zdobywają 1., 2. i 3. stopień NVQ's w czasie, który zależy od ich indywidualnych możliwości. Stopnie te są uznawane na rynku pracy.
Wspomniano wyżej, że system NVQS jest drugą życiową szansą dla ludzi w różnym wieku. W Croydon odbywa się co roku uroczystość przyznania nagród laureatom za wyniki w nauce. Większość laureatów stanowią obcokrajowcy przybyli na stałe do Wlk. Brytanii z Afryki, Azji i Rumunii. Prześladowania polityczne uniemożliwiły tym ludziom jakikolwiek rozwój. W Croydon wykorzystali szansę i zdobyli kwalifikacje, które dadzą, lub już dały pracę. Jeden z laureatów (Rumun) tego systemu przeszedł na studia w Uniwersytecie Otwartym. Wśród Anglików - laureatów, znaleźli się ludzie
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 119
niepełnosprawni oraz ofiary ciężkich wypadków samochodowych. Ludziom tym system stworzył szansę wykonywania pracy stosownej do ich możliwości.
Edukacja dorosłych jest systemem dającym szansę, którą nie wszyscy chcą lub umieją wykorzystać.
Badania angielskie wykazują, że duża część źle wybrała kurs, który później okazał się nudny lub mało interesujący. Inni z kolei uważają, że kursy są dla nich za trudne z punktu widzenia poziomu. Część ankietowanych podkreśla, że przestali uczęszczać na kursy, bo mieli problemy z dziećmi, kłopoty z dojazdem lub brakiem czasu na dokształcanie.
Raporty organizacji edukacyjnych Wielkiej Brytanii z początku lat 90. wskazywały, że:
- tylko 10% populacji w wieku 17 i więcej lat studiuje,
- około 20% nie jest w ogóle zainteresowanych nauką,
- około 20% ludzi uważa, że są za starzy, aby się uczyć czegoś nowego,
- około 30% ludzi w wieku 65 lat i więcej aktualnie studiuje, przy czym istnieje tendencja do dalszego spadku zainteresowania nauką w tej grupie wieku. Powyższe dane wskazują na społeczny aspekt edukacji. Rząd Wielkiej Brytanii
jest żywotnie zainteresowany poziomem kwalifikacji społeczeństwa, ze względu na dostrzeganą już, wzrastającą konkurencyjność Azji i Europy Środkowo-Wschodniej. Istnieje jednak istotna różnica pomiędzy rządową wizją uczącego się społeczeństwa, a aktualną liczbą uczących się dorosłych.
System edukacji dorosłych nie jest wyłączną domeną państwa. Wręcz przeciwnie, rząd zleca edukację dorosłych organizacjom społecznym, które uczestniczą w realizacji standardu NVQs (SVQs). Spełniają one ważną rolę w systemie informacji edukacyjnej. Motywują do podwyższenia kwalifikacji, wyszukują pracę dla swoich absolwentów.
Najwyższy poziom w tym systemie dotyczy Uniwersytetu Otwartego (UO). Jego siedzibą jest Milton Keynes (60 km na płn. od Londynu) - miasto, które powstało dzięki tej instytucji. UO działa w oparciu o królewski akt założycielski z 1969r. z celem dania szans edukacyjnych dorosłym, studiującym w domu i zgodnie z własnym budżetem czasu. UO posiada 13 regionalnych ośrodków i 250 centrów studyjnych w Wielkiej Brytanii. Studenci posiadają opiekunów i doradców, z którymi spotykają się w ww. centrach cyklicznie, co tydzień. W 1992r. studiowało na UO ponad 200 tys. studentów. Uzyskanie tytułu odpowiadającego magisterium wymaga dłuższego czasu oraz opłat (czesnego). UO prowadzi naukę zarówno w systemie kursowym (np. kursy zarządzania za 750 funtów), jak i licencyjnym oraz magisterskim, umożliwiając realizację 4., 5. i 6. poziomu NVQ's.
UO działa w oparciu o współpracę z BBC. Radio i telewizja dostarczają kursantom i studentom wiedzy, którą można nagrać i odtwarzać w domu wedle uznania. Właśnie te środki masowego przekazu umożliwiły ludziom pracującym i bezrobotnym naukę w domu.
120____________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Ideą uniwersytetu jest otwartość. Rozumie się ją jako otwartość w poczwórnym znaczeniu: - do ludzi, do metody nauczania, do miejsca (kształcenia) i do idei. Czyni to z Uniwersytetu Otwartego placówkę, zbliżającą wiedzę do każdego człowieka.
Przykładem są filmy BBC, które uczą nie tylko studentów, ale i przypadkowych widzów.
Praca na UO zmusza naukowców do przyjmowania nowych metod nauczania. Przekaz wiedzy staje się sam w sobie szczególną umiejętnością, krytycznie ocenianą przez studentów, słuchaczy i widzów. Przydatność naukowca zależy bowiem od jego umiejętności argumentowania, logiki wywodu i sposobu prowadzenia dyskusji, również przed kamerami telewizji.
Jakie wynikają z tego wnioski dla polskiego systemu edukacji? Niewątpliwie jest on jeszcze zamknięty w sposób sztuczny dla ludzi dorosłych. Sprawa kwalifikacji i nauki niesłusznie staje się po maturze prywatną sprawą jednostki. Państwo argumentuje, że studia nie są dla wszystkich, a oprócz tego, że są one drogie. Nie został dotychczas przedstawiony przez żaden z rządów po 1989r. narodowy program edukacji, kompleksowo podejmujący problem konkurencyjności polskiego kapitału pracy.
5.3. Niemiecki model socjalnej gospodarki rynkowej
5.3.1. Sytuacja powojenna - w poszukiwaniu nowego ładu
Sytuacja społeczno-gospodarcza Niemiec po II wojnie światowej była złożona, gdyż rzutowało na nią szereg czynników politycznych, ekonomicznych i społecznych, tj.:
¦ straty gospodarcze i zniszczenia wojenne,
¦ straty demograficzne wskutek śmierci wielu milionów obywateli,
¦ wielki ruch ludności, czego wyrazem była kwestia 12 min wypędzonych i uciekinierów do czterech stref okupacyjnych,
¦ pozostawanie licznej zbiorowości jeńców niemieckich w ZSRR (do 1955r.) bez kontaktu z ich ojczyzną,
¦ konieczność utrzymania wojsk okupacyjnych w podzielonych Niemczech,
¦ dostawy reparacyjne i restytucyjne,
¦ szok psychiczny ludności związany z klęską III Rzeszy.
Niemcy w 1946r. osiągnęły poziom dochodu narodowego na jednego mieszkańca w wysokości ok. 60% stanu z 1913r.
Po wojnie ceny ustalane były urzędowo, co doprowadziło do zupełnego zniszczenia relacji ekonomicznych. Efektem takich działań była inflacja, która doprowadziła do stosowania wymiany naturalnej.
Potrzeba reformy walutowej dojrzewała do 1948r., kiedy to wraz z wprowadzeniem „twardej" marki (1.10.1948) uwolniono ceny i równolegle obniżono
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
121
ogromne stawki podatkowe, preferowane przez władze okupacyjne. Niższe podatki stały się czynnikiem motywującym do działań prorynkowych. Na to, że reforma walutowa osiągnęła wkrótce swój cel, jakim było urynkowienie gospodarki, miał również wpływ rozpoczęty w 1948r. Plan Marshalla. Odpowiednia ustawa o pomocy zagranicznej USA weszła w życie 3.4.1948r. tworząc podstawę dla nowych działań gospodarczych w 17 krajach Europy Zachodniej. Niemcy otrzymały ponad 10% z sumy 13 mld dolarów przeznaczonych na ożywienie powojennej koniunktury gospodarczej.
Tabl. 2. Pomoc w ramach Planu Marshalla - kwiecień 1948 - czerwiec 1952 (w min $ USA)
Wlk. Brytania 3389,8
Francja 2713,6
Włochy 1508,8
RFN 1390,0*
Holandia 1083?5
Grecja 706,7
Austria 677,8
Belgia/Luxemburg 559,3
Dania 273,0
Norwegia 255,3
Turcja 225,1
Irlandia 147,5
Szwecja 107,3
Portugalia 51,2
Islandia 29,3
Źródło: „Deutschland" nr 4, sierpień 1997 (polska wersja)
Pojęcie „socjalna gospodarka rynkowa" wprowadził A. Muller-Armack, chcąc znaleźć najlepsze określenie dla ustroju, który z jednej strony akceptowałby rynkowe zasady liberalizmu gospodarczego, z drugiej jednak podkreślałby rangę celów społecznych. Koncepcja Muller-Armacka wiązała się z ideą powiązania zasady swobodnego działania na rynku z zasadą wyrównywania społecznego. Jego poglądy były „odnogą" prądu zwanego ordoliberalizmem. To co go różniło z tym prądem, to przekonanie o konieczności:
¦ silnego akcentowania celów społeczno-gospodarczych,
¦ stymulacji wzrostu zatrudnienia przez państwo,
¦ rozbudowy ubezpieczeń społecznych,
Filozofię tego Planu wyraża następujący pogląd: „ Our policy is directed not against any country or doctrine but against hunger, poverty, desperation and chaos.(...) Any government which maneuvers to błock the recovery ofother countries cannot expect helpfrom us". - Address by General Marshall G.C. - Secretary of State of the US at Harvard University, June 5,1947, www.oecd.org
122
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
u ustalania płacy minimalnej,
¦ uznania idei współdecydowania pracowników (Mitbestimmung),
¦ uznania pozytywnej roli związków zawodowych w ramach układów zbiorowych.
Skuteczna polityka stymulacji wzrostu jest najlepszą polityką społeczną. Tym poglądem Miiller-Armack wyrażał myśl, że polityka społeczna sama w sobie stanowi czynnik wzrostu gospodarczego.
L. Erhard był ministrem gospodarki, który poglądy Muller-Armacka i swoje przełożył na język praktyki społeczno-gospodarczej. Ze względu na praktyczne aplikacje, jest L. Erhard uważany za ojca chrzestnego socjalnej gospodarki rynkowej. Zrealizował on w ciągu 10 lat koncepcję wzrostu, którą określono jako „cud gospodarczy", co dało Niemcom czołową pozycję w światowej ekonomii.
5.3.2. Zasady socjalnej gospodarki rynkowej
Zasady te wiążą się z polityczną konstrukcją ustroju gospodarczego.
1. Zasada państwa demokratycznego. Konstytucja RFN z 1949r. określa, iż cala władza państwowa ma swoje źródło w narodzie, jedynym i najwyższym suwerenem wszelkiej władzy publicznej. Naród wykonuje tę władzę na drodze wyborów i głosowań. Wybory są powszechne, bezpośrednie, wolne, równe i tajne w systemie większościowo-proporcjonalnym. System ten uniemożliwia dostęp do władzy partiom, które zdobędą mniej niż 5% poparcia społecznego. Istotne rozstrzygnięcia socjalne i gospodarcze podejmują wybrane przez naród organy ustawodawcze.
2. Zasada państwa federalnego. 16 landów (krajów federalnych) działa w oparciu o konstytucyjnie określony podział kompetencji pomiędzy nimi a federacją landów w obszarze ustawodawstwa, administracji, finansów i wymiaru sprawiedliwości. Społeczna gospodarka rynkowa jest realizowana przez struktury federalne, krajowe i samorządowe. Kraje federalne posiadają własne konstytucje i biorą udział w drugiej izbie parlamentu - Radzie Federacji.
3. Zasada państwa prawnego. Istotą tej zasady jest konstytucyjny podział władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Ustawodawstwo RFN jest związane z Konstytucją, a zakres władzy wykonawczej określa ustawa. Konstytucja daje gwarancje działania samorządowi terytorialnemu. Państwo prawne ma swoje granice ingerencji w gospodarce. Wyraża się to np. poprzez zakaz nadużywania prawa dla zawężania zakresu swobody jednostki lub poprzez zakaz regulacji wstecz, w sposób niekorzystny dla obywatela.
4. Zasada państwa socjalnego. Stoi ona w opozycji do tradycyjnej koncepcji państwa „stróża nocnego", które ograniczało się jedynie do efektywności ekonomicznej. W myśl tej zasady państwo ma obowiązek zapewnienia obywatelowi pewnego poziomu bezpieczeństwa socjalnego i ekonomicznego, powiązanego z poziomem bytu godnego człowieka. Państwo ma więc konstytucyjny obowią-
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
123
zek prowadzić politykę społeczną, wyrównującą dysproporcje w poziomie życia. Państwo dąży także do pełnego zatrudnienia, choć niedawny w 1997r. poziom bezrobocia w wysokości 4 min osób wskazuje na ogrom zadań. Zasada państwa socjalnego jest prawnie niedookreślona, co umożliwia partiom politycznym, dochodzącym do władzy, interpretację tej zasady adekwatną do sytuacji ekonomicznej i życzeń wyborców.
5. Zasada subsydiarności (pomocniczości). Zasada ta w socjalnej gospodarce rynkowej ma charakter podstawowy. Sformułowana w encyklice Quadregesimo anno (193 Ir.) stała się obecnie zasadą organizującą ład społeczno-gospodarczy w Unii Europejskiej. Jej istota sprowadza się do decentralizacji władzy w myśl idei: tyle społeczeństwa, ile można, tyle władzy, ile konieczne. Zasada ta wspiera własność prywatną i sprzyja wyzwalaniu inicjatyw obywatelskich na różnych szczeblach organizacji społeczeństwa.
6. Zasada solidarności. W polityce społecznej odnosi się ona w szczególności do ubezpieczeń społecznych. W tworzeniu funduszów uczestniczą, poprzez równoczesne opłacanie składek zarówno pracownicy, jak i pracodawcy. W ten sposób tworzą oni solidarnie fundusze, asekurujące przed różnymi rodzajami ryzyk życiowych. Ryzyka życiowe wiążą się z przezornością, która wymaga także solidarności.
7. Zasada finansowania z budżetu socjalnego. Polityka społeczna państwa finansowana jest poprzez wyodrębniony budżet socjalny, który funkcjonuje w RFN od lat 60. . Budżet socjalny jest tam źródłem informacji i pomocą w podejmowaniu decyzji. Analizuje się go w stosunku procentowym do produktu krajowego brutto, co dostarcza informacji o wysokości stopy świadczeń społecznych. W latach 1968-1990 oscylowała ona pomiędzy 27 a 34%.
Niemiecki budżet socjalny zawiera informacje z jednej strony o świadczeniach, adresowanych do poszczególnych grup ludności oraz o ich rodzajach, z drugiej strony o sposobach finansowania wydatków.
Budżet socjalny obejmuje wydatki na następujące grupy: małżeństwo i rodzina, zdrowie, zatrudnienie, starzy i niepełnosprawni, skutki wydarzeń politycznych, mieszkania, oszczędności i tworzenie majątku oraz ogólną pomoc życiową.
W źródłach finansowania wydatków wyodrębnia się składki (pracodawców, pracobiorców, przedstawicieli wolnych zawodów, rencistów oraz pozostałych grup osób. Składki w budżecie stanowią 2/3 środków, z których finansuje się wydatki socjalne. Im wyższe wynagrodzenia i mniejsze bezrobocie, tym więcej środków płynie ze składek do budżetu socjalnego. Występuje więc ekonomiczne powiązanie pomiędzy koniunkturą gospodarczą a wydatkami socjalnymi. Drugą grupę stanowią dopłaty z budżetu (oparte na podatkach), trzecią, małoznaczącą - pozostałe środki.
137 W Polsce nie znamy tego rozwiązania. Zamiast centralnego budżetu socjalnego (z możliwością transferu środków) mamy wiele odrębnych funduszy składkowych i celowych. Zob.: Zerche J. (1988) - Budżet socjalny (wpływy i wydatki na zabezpieczenie społeczne) w procesie gospodarczym i jego oddziaływanie w RFN, [w:] Orczyk J. (red.) - Determinanty..., dz. cyt., ss. 56-73.
124
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Budżet socjalny jest częścią niemieckiego ustawodawstwa socjalnego. Niemiecka polityka społeczna opiera się bowiem na systemie praw socjalnych i przypisanych mu finansach.
5.3.3. Socjalna gospodarka rynkowa w praktyce
Gospodarka zachodnioniemiecka opiera się na wewnętrznej i zewnętrznej konkurencyjności, a więc odrzuca programowo monopol. Gospodarczym kręgosłupem RFN jest jej stan średni, do którego zalicza się dużą liczebnie grupę ludzi posiadających własność prywatną i tym samym niezależnych ekonomicznie od państwowego pracodawcy. W RFN 99% wszystkich firm zatrudnia do 500 osób, a tylko 1% zatrudnia więcej niż 500 osób, choć skupia ok. 30% ogółu zatrudnionych.
Przedsiębiorstwa małe i średnie wytwarzają 57% wartości dodanej w Niemczech, dokonują 46% inwestycji, zatrudniają 70% osób czynnych zawodowo, tj. ok. 23 min osób. Szefowie małych i średnich firm w 70% to ludzie po 40. roku życia138. Małe firmy dają więcej wolności, mają także większe zdolności adaptacyjne i innowacyjne. Panuje między nimi permanentna rywalizacja określona zasadą „ucieczki i pościgu". Zasada ta oznacza ruch do przodu w zakresie: obniżek cen, zwiększania ilości, poprawy jakości, wprowadzenia nowości, zaskakiwania konkurencji reklamą i usługami. Właściciele firm zmuszani są do działania na rzecz klienta, chodzą za nim w przeciwieństwie do monopolu, do którego klient musi przychodzić. W systemie takiej gospodarki rynkowej liczą się przede wszystkim oszczędność i nowe idee.
System socjalnej gospodarki rynkowej139 RFN potrzebował stałych bodźców, celem dalszego rozwoju. Bodźców takich dostarcza konsumpcja i rynki zewnętrzne. Przykładem może być mieszkalnictwo, które stymulowało rozwój małych firm i bezpośrednio wchłaniało nadwyżki rąk do pracy. Niemcy musiały po wojnie wybudować wiele milionów mieszkań i je wyposażyć, przeto mieszkalnictwo było motorem nakręcania koniunktury społeczno-ekonomicznej. Powojenny program budownictwa mieszkaniowego oparto na kasach budowlanych. 35 Kas Budowlanych współfinansowało od 1948r. budowę 12,5 min mieszkań. Kasy te współfinansują 66% nowo budowanych, prywatnych mieszkań i domków jednorodzinnych. Kasy budowlane mają znaczący udział w podaży kapitału na cele mieszkaniowe. W 1950r. wynosił on 8%, w 1960 - 19%, w 1970 - 34%, w 1990 - 40%.
Innym przykładem pobudzania koniunktury był przemysł samochodowy, który dawał nowe miejsca pracy.
RFN wytrzymała gospodarczo w wartości eksportu konkurencję z Japonią i USA, i w roku 1986 stała się przejściowo pierwszym eksporterem na świecie (11% całego eksportu światowego).
Wszystkie dane statystyczne za: „Deutschland" nr 1, marzec 2002, s. 24 i 25. ' Skarżyński R. (1994) - Państwo i społeczna gospodarka rynkowa. Główne idee polityczne ordoliberalizmu, Warszawa.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 125
Wielkim bodźcem dla gospodarki niemieckiej było wyparcie z jej rynku przemysłu optycznego i fotograficznego przez Japończyków. Spowodowało to mobilizację wewnętrzną innych branż i w rezultacie zwiększoną ekspansję zewnętrzną. Przykładowo nadwyżka dewizowa RFN tylko w 1986r. wyniosła 112 mld dolarów.
W socjalnej gospodarce rynkowej duże znaczenie ma tzw. współzarządzanie -partycypacja140. Właściwie lepsze byłoby zastosowanie określenia „współokreśla-nie" lub „współdecydowanie". Istotą tego słowa jest aktywne wpływanie na proces produkcji, na handel lub usługi pojedynczych pracowników. Podkreśla się w ten sposób przede wszystkim podmiotową rolę człowieka, która w połączeniu z jego kompetencjami wzmacnia zakład pracy, daje mu lepsze perspektywy, pozwala częstokroć oszczędzać koszty, co przysparza pracownikom dodatkowych korzyści materialnych.
Od ponad 100 lat rozbudowywane systemy ubezpieczeń socjalnych oraz pomocy społecznej służą asekuracji ludzi przed ryzykiem zdarzeń losowych. Należą do nich bezrobocie, nędza, choroby, patologie. Systemy te uczą przeciętnego obywatela nie tylko przezorności, ale i wrażliwości na potrzeby drugich. Edukacyjną konsekwencją gwarancji prawnych jest szacunek dla prawa.
Wszystkie wyżej wymienione cechy socjalnej gospodarki rynkowej składają się na zjawisko profesjonalizmu. Profesjonalizm oznacza zespół indywidualnych cech, które decydują o wysokiej jakości produkcji, o niezawodności, skuteczności. Profesjonalizm wiąże się z mistrzostwem w zawodzie i w pracy - które jest wysoko cenione i wiąże się z indywidualną opinią zawodową. Często nazwisko staje się synonimem jakości w jakiejś branży, zastępuje nazwę wyrobu. U nas kojarzyło się to przed II wojną np. z firmą Wedel, u Niemców dziś - z dziesiątkami nazwisk reprezentujących różne firmy. Ludziom w systemie konkurencyjnym zależy na długofalowej działalności w swojej branży: dbają więc o swoje dobre imię. Profesjonalizm wiąże się z zakładowym patriotyzmem, a także z osobistą, imienną odpowiedzialnością, jaka kryje się za nazwą firmy i jej działalnością. Profesjonalizm prowadzi do selekcji pozytywnej talentu, pracowitości i nowoczesności, do naturalnego wyłaniania się autorytetów zawodowych. Mistrz w zawodzie osiąga społeczne uznanie, promieniuje przykładem. Niemcy stworzyli ład gospodarczy, który przyciąga ludzi z zewnątrz. Od 12 lat zagospodarowują nową przestrzeń życiową po NRD. Rozpoczął się tam masowy proces tworzenia nowego stanu średniego w miejsce klasy robotniczej. Doświadczenia niemieckie dobitnie wykazały przewagę gospodarki opartej na własności prywatnej nad modelem ustroju, który preferował własność państwową.
Choć czynniki socjalne odgrywają ważną rolę w gospodarce rynkowej Niemiec i jednocześnie odpowiadają konstytucyjnemu zapisowi o państwie socjalnym, to jednocześnie rodzą problem nadopiekuńczości państwa socjalnego. Jest on rozważany ze strony ekonomicznej (wzrost kosztów socjalnych) oraz psychologicznej. Im
Nell-Breuning O. von (1969) - Mitbestimmung: wer mit went?, Freiburg/B; łlamni W. (1981) - Erfahrungen mit der Mitbestimmung in der BRD, Ziirich.
126
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
więcej bezpieczeństwa socjalnego i nowych uprawnień, tym bardziej człowiek staje się ubezwłasnowolniony i niesamodzielny, tym mniejsza jego gotowość do odpowiedzialności i samopomocy. Tak więc mimo decentralizacji funkcji państwa, nadmiar uprawnień socjalnych i dobrobyt osłabiają aktywność społeczną, choć to zagrożenie przybiera inny wymiar niż ma to miejsce w Polsce.
Nadopiekunczosc państwa zachodnioniemieckiego ma inny charakter niż socjalistyczny paternalizm w Polsce minionego okresu, dotyczy bowiem nieznacznej części ludności kraju. W Niemczech nadopiekunczosc jest dodatkiem państwa do aktywności gospodarczej i społecznej obywateli prowadzonej na własny rachunek, ryzyko i odpowiedzialność. Są oni od dziecka wychowani do samodzielności ekonomicznej, nie grozi im wobec tego apatia i bierność, gdyż takie postawy w gospodarce rynkowej mają charakter patologiczny i zagrażają egzystencji jednostki. Nadopiekunczosc jest przede wszystkim rezultatem walki wyborczej partii politycznych, które chcą pozyskać maksymalną liczbę wyborców. Opozycja zawsze sprawdza, czy zwycięzcy realizują swoje obietnice socjalne. Wyborcze obietnice socjalne są efektem gry politycznej z jednej strony, z drugiej wynikają z możliwości gospodarczych kraju. Nadopiekunczosc w postaci dużych wydatków socjalnych nie oznacza paternalizmu państwa, lecz „uzupełnienie" do prowadzonej działalności gospodarczej i społecznej.
Nowoczesna nadopiekunczosc potrzebna jest wobec rodziny. W Niemczech:
- 9,6 min małżeństw żyje bez dzieci,
- 4,4 min małżeństw ma 1 dziecko,
- 4,0 min małżeństw ma 2 dzieci,
- blisko 1,1, małżeństw ma 3 dzieci,
- tylko 314 tys. małżeństw ma 4 i więcej dzieci141.
Blisko 3 min osób wychowuje dzieci samotnie. Wszystkie te dane świadczą o potrzebie socjalnej interwencji państwa na rzecz rodziny.
5.3.4. Zasada pluralizmu w polityce społecznej
W systemie opiekuńczym RFN pracują dwojakiego rodzaju służby. Z jednej strony działają służby publiczne (przede wszystkim lokalne), z drugiej funkcjonuje system niezależny od tych służb, na który składa się praca sześciu wiodących i niezależnych organizacji społecznych. Wszystkie te służby działają w obrębie zintegrowanego ustawodawstwa państwowego, a także współdziałają ze sobą, zgodnie z zaleceniem ustawowym.
Istnieje więc podział na socjalne służby publiczne i niezależne służby niepubliczne, który występuje w systemie podmiotów i organów państwowej polityki społecznej RFN. W przeciwieństwie do Polski, w której podkreśla się występowanie działań niezależnych od państwa oraz działań państwowych, w RFN polityka społeczna jest zintegrowana i koordynowana przez państwo.
.Deutschland" nr 3, czerwiec/lipiec 2002, s. 6.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
127
Do narodowych podmiotów i organów państwowej polityki socjalnej w RFN zalicza się zarówno organy władzy i administracji państwowej, jak i związki (pracowników i pracodawców), sądownictwo socjalne i pracy oraz organizacje niezależnej opieki społecznej, z których większość powiązana jest z różnymi kościołami.
Do organizacji niezależnej opieki społecznej zalicza się następujące:
1. Arbeiterwohlfahrtsverband. Organizacja ta ma profil socjaldemokratyczny oraz bliskie kontakty z SPD; została założona w 1919r.
2. Diakonisches Werk der Evang. Kirche. Jest to jedna z największych i najbogatszych organizacji opiekuńczych o profilu protestanckim. Istnieje od 1848r.
3. Deutscher Caritasverband. Organizacja ta ma charakter katolicki, a założono jąwl897r.
4. Deutscher Paritatischer Wohlfahrtsverband. Jest to czysto pluralistyczna organizacja, do której należy ok. 4000 małych i dużych organizacji. Nie chcą one - z różnych powodów - wykazywać swojej łączności z organizacjami opiekuńczymi o profilu czysto wyznaniowym lub politycznym. Ten osobliwie pluralistyczny profil organizacyjny wykrystalizował się w latach 1919-1924.
5. Niemiecki Czerwony Krzyż, który powstał w 1863r.
6. Zentralwohifahrtsstelle der Juden in Deutschland. Żydzi w Niemczech mają własną i niezależną organizację, choć jest ona nieporównywalnie mała w porównaniu z pozostałymi organizacjami. Kontynuuje ona dzieło innej organizacji żydowskiej, która działała w Niemczech w latach 1917-1939.
Wymienione wyżej organizacje utworzyły już w 1924r. swoją centralę, którą można by dziś określić jako „Komisję Wspólną" i która ma swoje odpowiedniki we wszystkich landach. Jej celem jest nie tylko koordynacja wewnętrzna działań charytatywnych ww. organizacji, ale i szereg innych działań, takich jak:
¦ doradztwo i uzgadnianie rozwiązań we wszystkich obszarach opieki społecznej,
¦ edukowanie społeczeństwa poprzez umacnianie poczucia odpowiedzialności wśród ludności,
¦ wspólne oddziaływanie na ustawodawstwo,
¦ wspólne zabezpieczenie interesów opieki społecznej w życiu publicznym,
¦ współpraca w centralnych problemach opieki z organizacjami rządowymi i terenowymi organami administracji,
¦ współdziałanie organizacji opieki socjalnej w sytuacjach wyższej konieczności (przykładem może tu być pomoc dla Armenii).
Nieprzypadkowo podano wyżej daty powstania organizacji opiekuńczych. Świadczą one o tradycji działań opiekuńczych w niezależnych (od służb publicznych) formach instytucji, a więc o istnieniu wykształconej kadry pracowników socjalnych oraz o licznych działaczach, którzy współpracują ze sobą od lat. Tradycja w tej działalności spełnia ważną rolę integracyjną i edukacyjną. Jest ona poniekąd gwarancjąjakości usług.
H^H^^M^BI^H^HBMH
128 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W RFN zmieniło się jednocześnie znaczenie pojęcia „charytatywny". Określenie to nabrało w gruncie rzeczy znaczenia profesjonalnego, kojarzonego z fachową polityką społeczną, a nie z jednorazową, doraźną lub przypadkową pomocą, opartą na litości, miłosierdziu lub współczuciu. Cechy te oczywiście odgrywają ważną rolę inspirującą, ale w systemie pomocy i zobowiązań prawnych.
Wyżej wymienione organizacje utrzymują szpitale, świadczą usługi ludziom starszym, upośledzonym, niepełnosprawnym, poszkodowanym i potrzebującym, mając do tego celu jednorazowo ponad 2,4 min miejsc w ponad 60,5 tys. obiektach. Wszystkie te organizacje zatrudniają ok. 484 tys. pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy oraz dalsze 171,5 tys. w niepełnym wymiarze czasu. Ponadto do pomocy stoi społeczna rezerwa, licząca ok. 1,5 min ochotników, sympatyzujących i współdziałających z tymi organizacjami.
W domach i szpitalach prowadzonych przez organizacje opiekuńcze koncentruje się więcej jak 2/3 wszystkich łóżek i ponad 75% pełnozatrudnionych potencjału socjalnego RFN. Oznacza to, że główny ciężar działalności opiekuńczej spoczywa w obrębie państwa na organizacjach powstałych z inicjatyw oddolnych, społecznych, wśród których dominującą rolę odgrywają katolicki Caritas i protestancki Diakonisches Hilfswerk. Warto tu dodać, że wszystkie 6 wymienionych organizacji posiadało w 1984r. 1036 szpitali z 224 tys. łóżek (w Polsce istnieje ok.714 państwowych szpitali z ok. 268 tys. łóżek). Majątkowy potencjał wymienionych organizacji powiększył się w okresie 1973-1984 o blisko 7 tys. nowych obiektów i o 200 tys. miejsc. Należy dodać, że w RFN szpital nie jest utożsamiany z domami opieki społecznej, gdyż te pełnią inne funkcje. Organizacje wolnej opieki społecznej są wysokiej klasy profesjonalnymi organizacjami. Obok szpitali prowadzą one, jak wspomniałem, wszechstronną pomoc na rzecz potrzebujących.
Zaliczyć więc można do niej przedszkola, domy dziennego pobytu dla dzieci, młodzieży lub starszych, ośrodki dla narkomanów, poradnictwo socjalne, pomoc ambulansowa, domy starców oraz obiekty rehabilitacyjne i szkoleniowe (dla służb socjalnych).
Jedno z pierwszych pytań, jakie się nasuwa, to czy organizacje te są konfesyjne? Czy w przedszkolu prowadzonym przez Caritas można zatrudnić wychowawczynię o wyznaniu protestanckim, czy do ewangelickiego szpitala można przyjąć Turka lub Żyda? Pytań tych w RFN nie słyszy się. Stawiają je cudzoziemcy, którzy zwiedzają obiekty socjalne. „Komisja Mieszana", która zrzesza na szczeblu krajowym te organizacje, bardzo dawno uzgodniła, że jakakolwiek dyskryminacja w działaniach opiekuńczych jest nie do przyjęcia. Wprawdzie organizacje te zachowują swój religijny lub polityczny profil, ale świadczą usługi dla wszystkich. I tak np. w Karlsruhe, w ewangelickiej centrali Diakonisches Werk o profilu protestanckim, blisko połowa personelu to katolicy, co nikomu nie przeszkadza, bo wszyscy razem służą lepiej swoją pracą człowiekowi. Podobnie jest w domach opieki społecznej, przedszkolach lub szpitalach. Odpowiadając więc na postawione pytanie stwierdzić trzeba, że
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 129
obowiązuje zasada partnerstwa we współpracy celem wzajemnego uzupełniania się. Zasada partnerstwa wynika z pluralizmu motywacji i pluralizmu ofert wobec potrzebujących.
Pracujący w organizacjach opiekuńczych, reprezentują różne motywacje, dla jakich chcą służyć potrzebującym lub pokrzywdzonym. Motywacje są zróżnicowane, jednakże wszystkie dotyczą służby, a nie walki celem wykazania wyższości. Pluralizm motywacji, dla jakich ludzie angażują się na rzecz pomocy innym wymaga więc, siłą rzeczy, współdziałania, partnerstwa celem sprawiedliwego traktowania wszystkich potrzebujących. Wielość organizacji opiekuńczych sprzyja pluralizmowi ofert. Możliwy jest wybór obiektu bliższego, wygodniejszego (przedszkola, szpitala), w którym jakość usług jest podobna lub taka sama jak w innym obiekcie, który należy do innej organizacji, np. ideowo bliższej potrzebującemu. Pluralizm ofert wymaga także partnerstwa organizacyjnego, aby nie marnotrawić sił i środków, stojących do dyspozycji potrzebujących. Organizacje opiekuńcze świadczą więc nie tylko pomoc, ale i uzupełniają się (w myśl własnych uzgodnień). Ich zaletą jest szybsze docieranie do potrzebujących niż w dużych, zbiurokratyzowanych i upaństwowionych organizacjach charytatywnych.
Pluralizm w działalności opiekuńczej w RFN dotyczy więc rozwiązań organizacyjnych w sferze prawnej, finansowej i strukturalnej. Pluralizm ten wynika z bogactwa motywacji ludzi, angażujących się w działalność na rzecz słabszych socjalnie i sprzyja różnorodnej ofercie usług, kierowanej do ludności. Opiera się na zasadzie pomocniczości. Państwo jest podmiotem organizującym, koordynującym, stymulującym, kontrolującym i uzupełniającym inicjatywy dobroczynne i działalność opiekuńczą. Państwo nie zastępuje więc oddolnej inicjatywy, nie „upaństwa-wia" jej, lecz stara się wyzwolić maksimum inicjatyw. Tak rozumiane państwo nie blokuje aktywności obywatelskiej, gdyż ona właśnie odciąża urzędy i władze publiczne oraz rozkłada ryzyko działania na wiele podmiotów. Myślę, że ten sposób myślenia o aktywności ludzi i o modelu państwa wyzwalającego inicjatywy jest nam dziś bliższy niż dotychczasowe formy pomocy. Trzeba jednak dodać, że oznacza on długoletnie szkolenie na różnych poziomach, ponieważ nawyki ukształtowane przez system scentralizowany zmieniają się stopniowo.
Szczególnym przykładem pluralistycznego współdziałania opiekuńczego są w RFN misje dworcowe. Są one instytucją polityki społecznej, która zajmuje się podróżnymi w potrzebie. Do tej kategorii ludzi zalicza się podróżujących niepełnosprawnych, samotne matki z dziećmi, młodych uciekinierów, ludzi starych oraz szereg innych osób, które w związku z podróżą znalazły się w potrzebie.
Praca na misji dworcowej trwa całą dobę. Niektóre misje, jak np. we Frankfurcie nad Menem, pracują w szczególnie trudnych warunkach ze względu na otoczenie o charakterze patologicznym (narkomani, domy publiczne itp.). Misje dworcowe posiadają równolegle do siebie telefoniczne połączenia policyjne, kolejowe i miejskie. Wiąże się to z możliwościami zlecania różnymi kanałami dyspozycji pomocy, np.
] 30 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
odebrania niewidomego z pociągu i przesadzenie go do innego albo zaopiekowanie się młodocianym uciekinierem z domu. Misje dworcowe mają służyć podróżnym, a nie bezdomnym; są one wyposażone w kuchnie i małe noclegownie (wyłącznie dla kobiet z małymi dziećmi). Mają one także pewien roczny limit biletów kredytowych dla ludzi niezamożnych lub roztargnionych, którzy np. zgubili dokumenty podróży. Misje dworcowe posiadają pewien zapas ubrań. W Monachium i we Frankfurcie obserwowałem, jak grupy polskich dzieci, przyjeżdżających do RFN na wakacje lub wracające do kraju, były pilotowane przez misje dworcowe. Częstowano je gorącą herbatą. Misje dworcowe muszą być oczywiście wcześniej poinformowane o przyjeździe lub odjeździe takiej grupy.
W misjach dworcowych etatowo pracują ludzie z różnych organizacji, a instytucja misji finansowana jest z wielu funduszów. W niemieckich misjach można pełnić zastępczą służbę wojskową. Misje mogłyby powstać również w Polsce, na największych dworcach, gdzie jak na razie istnieje szereg sklepów i biur, a brakuje instytucji opiekuńczych.
5.4. Społeczny empiryzm państwa polskiego lat 1918-1939
Analiza sposobów socjalnych rozwiązań okresu międzywojennego nasuwa oczywiste porównania do współczesnych lat transformacji. Reguły demokracji oraz gospodarki rynkowej wyznaczają kierunki regulacji prawnych a także ustalają hierarchię problemów socjalnych. W międzywojennym dwudziestoleciu - podobnie jak w mijającej dekadzie - próbowano rozwiązywać problemy ubóstwa, bezrobocia, czasu pracy, wprowadzano nowe systemy ubezpieczeń społecznych. Przy uchwalaniu ustaw socjalnych zawsze pojawiało się pytanie o koszty tych rozwiązań. Ujawniały się dwie, ważne szkoły myślenia - ekonomiczna - związana z budżetem państwa oraz obciążeniami sektora prywatnego oraz humanistyczna, związana z losem ludzi, uzależnionych ekonomicznie od innych.
5.4.1. Spór o czas pracy
Po odzyskaniu niepodległości w 1918r., kraj stanął przed koniecznością rozwiązania wielu problemów społeczno-ekonomicznych. Tłem dla koniecznych reform były z jednej strony straty, poniesione w wyniku I wojny światowej, z drugiej dziedzictwo zaborów. Sytuacja socjalna, ekonomiczna i prawna pomiędzy ziemiami polskimi, które się jednoczyły po ponad 120 latach rozbiorów, była bardzo zróżnicowana. Nowa władza rozpoczęła rządy właśnie od regulacji prawnych, odnoszących się do polityki społecznej.
23.11.1918r. J. Piłsudski i J. Moraczewski podpisują dekret o 8-godzinnym dniu roboczym i 46-godzinnym tygodniu pracy, który będzie obowiązywał przez rok, aż do wydania ustawy o czasie pracy. Przepisy o czasie pracy regulowały normy równoważne czasu pracy, pracę w godzinach nadliczbowych oraz ustalały sankcje za nieprzestrzeganie przepisów ustawy. Rząd, podejmując inicjatywę w sprawie czasu
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 131
pracy, współzawodniczył z ówczesnymi radami delegatów robotniczych. Ubiegł je datą uchwalenia dekretu, ale nie jego opublikowania. Warszawska Rada Robotnicza przyjęła 24.11. uchwałę o 8-godzinnym dniu pracy, opublikowaną tego samego dnia, podczas gdy dekret ukazał siew Dzienniku Praw 29.11.1918r.142.
Podpisanie dekretu o czasie pracy nie zamknęło jednakże problemu. Akt ten spotkał się z negatywną oceną Komisji Ochrony Pracy, która postanowiła nie występować z wnioskiem o jego konstytucyjne zatwierdzenie przez Sejm i opracowała projekt ustawy. Równolegle Komisja Przemysłowo-Handlowa przygotowała kontr-projekt, mimo że było to sprzeczne z regulaminem sejmowym. Prawica domagała się 48-godzinnego tygodnia pracy, ograniczenia odpoczynku pracowników zatrudnionych w ruchu ciągłym, zmniejszenia ilości dni świątecznych, uprawnień dla Rady Ministrów do przedłużenia czasu pracy w wypadkach konieczności narodo-wych, powierzenia orzecznictwa karno-administracyjnego za naruszenie ustawy sądom - a nie inspekcji pracy (w projekcie) oraz głosu równego z głosem Ministra Pracy i Opieki Społecznej dla Ministra Przemysłu i Handlu, przy wydawaniu przepisów wykonawczych. Prawica wszystkie poprawki przeprowadziła w nowej ustawie z 18.12.1919r. o czasie pracy w przemyśle i handlu, z wyjątkiem 48 godzin pracy w tygodniu. Przeważył pogląd, że dekret z 23.11.1918r. był w tym punkcie zdobyczą socjalną klasy robotniczej, a Polsce był potrzebny „spokój socjalny"143.
Kiedy wydawało się, że po długiej dyskusji i drugim czytaniu projekt będzie przyjęty, poseł PSL „Piast" zgłosił dodatkowy przepis, stwierdzający, że ustawa zakazuje tylko zmuszania robotników do pracy dłuższej niż 8 godzin, lecz każdemu wolno dobrowolnie pracować dłużej dla siebie lub innych za odpowiednim wynagrodzeniem. Poprawkę tę przyjęto bez dyskusji i całość przegłosowano, ale protest posła sprawozdawcy po przegłosowaniu spowodował odesłanie ustawy do komisji i ponowne przeprowadzenie nad nią głosowania. Wówczas to poprawkę odrzucono, co nie przeszkodziło w 192Ir. temu samemu klubowi zgłosić wniosku nagłego o nowelizację ustawy o czasie pracy, wraz z wyżej wymienioną poprawką. Ten opis sposobu przeprowadzenia ustawy o czasie pracy świadczy, że o podstawowych rozwiązaniach społecznych decydować miała walka w parlamencie i głosowania, oparte o bieżącą grę interesów partyjnych.
5.4.2. Przykłady walk parlamentarnych o kształt ustaw socjalnych
M. Święcicki - wielki znawca międzywojennego prawa pracy - przedstawia szereg przykładów podobnych bojów międzypartyjnych, toczonych głównie w latach 1919-1925. W tym czasie Sejm był głównym podmiotem polityki społecznej ze względu na regulacje prawne wielu jej obszarów. Święcicki wyróżnia jednak dwa podokresy - do 192Ir. i 1922-1925. Do 192Ir. próbowano konstruować własny model „państwa społecznego", związanego z potrzebami dominującej klasy robot-
Święcicki M. (1960) - Instytucje polskiego prawa pracy w latach 1918-1939, Warszawa, s. 18. 143 Tamże, ss. 19-20.
132
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
niczej. Okolicznością, która wpływała na ten kierunek była niewątpliwie wojna polsko-radziecka. Warstwy posiadające otwarcie temu modelowi państwa się nie przeciwstawiały. Ale 1922r. jest już w całej Europie rokiem recesji w dziedzinie polityki społecznej. W Sejmie ujawniają się różnorakie interesy klasowe, grupowe, narodowościowe, dzielnicowe i osobiste wielu polityków, tworząc przypadkowe sojusze i podobne głosowania. Piłsudski nazwie to wszystko później „sejmokracją". Żadna z nowych koncepcji i linii politycznych nie uzyskała w tych latach jednak przewagi. Uzasadnia to tezę o empirycznym modelu polityki społecznej, kształtowanej w chaosie i ogniu walk klasowych.
Z lat 1922-1925 uznaje się za realną zdobycz świata pracy ustawy o: urlopach i o pracy młodocianych oraz kobiet. Inicjatywa ustawodawcza w sprawie urlopów wyszła ze strony Chrześcijańskiej Demokracji w maju 1921 r. Wniosek tej partii z lipca 1921 proponował 8 dni urlopu po pół roku czasu pracy, pół miesiąca po 1 roku i miesiąc po 3 latach oraz równość urlopów robotników i pracowników umysłowych. Propozycje sformułowane we wniosku były obliczone na efekt propagandowy, ważący przed nowymi wyborami do Sejmu. Jak widać, hasła socjalne w demokratycznej walce o władzę mają istotne znaczenie. PPS przed głosowaniem poparła wniosek ChD, ale Związek Ludowo-Narodowy próbował opóźnić inicjatywę ustawodawczą w imieniu przedsiębiorców, proponując już w 1922r. aby:
¦ potraktować urlopy jako „przerwę na poratowanie zdrowia", możliwą do wprowadzenia w górnictwie i hutnictwie,
¦ zaliczyć na poczet urlopu płatne przerwy w pracy wywołane przestojami,
¦ wprowadzić iunctim między ustawą o urlopach a zniesieniem angielskiej soboty w celu nie pogarszania rocznego bilansu czasu pracy.
Propozycji ChD nie podtrzymano w trakcie 10 miesięcy dyskusji w komisji, a poprawki ZLN nie miały szans. Projekt wrócił pod koniec kadencji Sejmu z podziałem na robotników i pracowników umysłowych, ze skróconym okresem urlopu dla robotników i z wyłączeniem przedsiębiorstw, zatrudniających do 4 pracowników. Jak podkreśla M. Święcicki, bliskość nowych wyborów spowodowała, że żadne stronnictwo, nawet prawicowe, nie było skłonne brać na siebie odium odrzucenia ustawy lub wprowadzenia propozycji poprawy do niej. Prawica uważała, że urlopy nie były nowym obciążeniem socjalnym, gdyż niemal każdy układ zbiorowy pracy zawierał regulacje tego problemu, a więc ustawa tylko utrwalała stan faktyczny.
Powyższe przykłady walki parlamentarnej o kształt ustaw, a także jakości pracy i życia, nie były odosobnione. Praktycznie każda ustawa miała swoją historię, w szczególności Konstytucja z 1921 nosiła także piętno kompromisu socjalnego. W zakresie polityki społecznej Konstytucja zawierała - jak się potem okazało -więcej treści socjalnych niż Konstytucja z 1935 i dziś może być porównywana z nową Konstytucją. Zestawienie praw socjalnych w polskich Konstytucjach XX wieku znajduje się w II części pracy.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
133
M. Święcicki, podsumowując lata 1921-1925, stwierdza, że w okresie tym nie zrealizowano wielu postępowych idei i przygotowanych projektów ustaw, ale jednocześnie zablokowano akty mierzone przeciwko światu pracy oraz uniemożliwiono uchylenie lub pogorszenie istniejących ustaw.
Empiryczny model polityki społecznej państwa, związany był w tym czasie z doktryną liberalizmu. W ramach tej doktryny toczyła się stała walka polityczna, prowadząca do kompromisów, układanych w oparciu o aktualnie istniejący układ sił. Celów postępu społecznego nie zakładano z góry, gdyż były one rezultatem ujawnianych różnorakich interesów. Obrazowały ten stan rzeczy walki parlamentarne, a także idący im w sukurs naukowy dorobek ekonomistów liberalnych, np. W. Zawadzkiego, o czym będzie dalej mowa. Doktryna liberalizmu, wskutek koniecznych kompromisów politycznych, prowadziła do wielu niekonsekwencji w rozwiązaniach prawnych. W rezultacie jedne ustawy były obchodzone (np. ustawa o urlopach), a inne łamane (np. ustawa o czasie pracy).
5.4.3. Sanacja wobec polityki społecznej
Od 1926r. rozpoczyna się okres rządów sanacji, który kończy parlamentarne walki o kształt polityki społecznej. Po zamachu majowym Piłsudski rozpoczął podwójną grę wobec świata pracy i sfer właścicieli kapitału. Miał on wówczas do dyspozycji siedem projektów ustawodawczych, dotyczących problemów polityki społecznej, przygotowanych przed zamachem majowym przez Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej. Zostały one wykorzystane w rozgrywce z Sejmem, związkami zawodowymi i stronnictwami politycznymi. Premier K. Bartel w enuncjacji do prezesa Lewiatana stwierdził, że marszałek ani w polityce społecznej, ani gospodarczej nie pójdzie na żadne eksperymenty144. W świetle tej wypowiedzi dekrety, podpisane przez Piłsudskiego w latach 1927-28, stwarzały tylko polityczne pozory dbałości o świat pracy. Uważał on bowiem, że Polska jest za słaba, by dawać światu przykłady rozwiązywania problemów socjalnych.
Tak więc poza Sejmem uregulowane zostały takie sprawy jak: umowy o pracę pracowników umysłowych i robotników, bezpieczeństwo i higiena pracy, zapobieganie chorobom zawodowym i ich zwalczanie, ustrój sądów pracy, kaucje składane w związku z umową o pracę oraz funkcjonowanie inspekcji pracy. Lecz nie Piłsudskiego zasługą, a przede wszystkim urzędników ówczesnego Ministerstwa Pracy, są wyżej wymienione dekrety. W walce kapitału ze światem pracy Ministerstwo poszukiwało prawnych form ochrony dla warstw słabszych ekonomicznie. Dlatego stale prowadzono w tym resorcie prace ustawodawcze, które w korzystnych momentach trafiały do Sejmu lub ukazywały się w formie dekretów. Dokumentacja z tego okresu145 wskazuje, że Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej w całym okresie dwudziestolecia międzywojennego rozwijało prawo pracy. Broniło praw klasy
Zieliński H. (1983) -Historia Polski 1914-1939, Warszawa, s. 182. Polityka społeczna państwa polskiego 1918-1935, (1935), Warszawa.
134
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
robotniczej i starało się je realizować a także wywierało duży wpływ na wykładnię prawa pracy. Wynikało to z faktu, że Ministerstwo było na ogół kierowane przez PPS, programowo dbającą o robotników.
Dużą rolę odegrała, podległa Ministerstwu, inspekcja pracy - powołana w 1919r. - której zadaniem było nadzorowanie przepisów prawa. Z tego powodu była ona popularna wśród robotników. W imieniu rządu sanacyjnego inspekcja pełniła także w przypadku sporów funkcje rozjemcze, co nie było łatwe, ponieważ inspektorów było mało i ograniczało to inne funkcje tego organu - funkcję wizytacji (np. warunków pracy) na rzecz funkcji politycznej.
Ministerstwo Pracy często znajdowało się w ogniu krytyki świata kapitału. Od 1930r. pojawiają się postulaty zahamowania „inflacji socjalnej", kapitalnej rewizji ustaw socjalnych, przedłużenia czasu pracy i pozostawienia płac wolnej grze sił. O rok wcześniej wycofano z Sejmu projekt ustawy o ubezpieczeniu społecznym, między innymi dlatego, że znajdowały się w nim przepisy o samorządzie ubezpieczeniowym. Propaganda „sfer gospodarczych" ukierunkowana była na zarzut, iż winowajcą kryzysu gospodarczego były nadmierne „ciężary socjalne" oraz Ministerstwo Pracy, które do tego dopuściło. Totalizacja ustroju polityczno-gospodarczego stawała się powoli faktem. W 193Ir. ukazują się przepisy antystrajkowe dla kolejarzy (którzy pomogli Piłsudskiemu w czasie zamachu majowego), potwierdzone raz jeszcze ustawowo w 1938r. Rozgrywka z przeciwnikami politycznymi dotyczyła także związków zawodowych. Rząd stanął na stanowisku, że problemy pracy będą regulowane wyłącznie przez państwo, które faktycznie poczyniło ustępstwa na rzecz przedsiębiorców (np. obniżając składki ubezpieczeniowe).
5.4.4. Empiryczne kształtowanie polityki społecznej
Od 1926r. model polityki społecznej państwa, mający dotychczas charakter empiryczny, zostaje totalizowany. W praktyce wyłączane są od opiniowania i decydowania związki zawodowe i samorządy, osłabiane partie polityczne, a rząd zastrzega sobie wyłączne uprawnienia do regulacji spraw pracy.
Problemy społeczne i ich prawna regulacja nie są traktowane jako możliwości pobudzania aspiracji świata pracy w celu szybszego wyjścia z ówczesnego kryzysu. Cała problematyka pracy i spraw socjalnych to element rachunku kosztów i zysków. Polityka społeczna w takim ujęciu staje się instrumentem rachunku ekonomicznego, a nie celem rozwoju gospodarczego. Empiryczny model polityki społecznej państwa zakładał regulacje praw w oparciu o potrzeby i kwestie stawiane przez życie i politykę. Funkcją polityki społecznej jako działalności praktycznej było:
¦ łagodzenie niesprawiedliwości, konfliktów i krzywdy,
¦ zapewnianie równowagi i rozwoju,
¦ ochrona przed rabunkową gospodarką zasobami pracy,
¦ podnoszenie dobrobytu warstw pracujących.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
135
Realizacja tak rozumianych funkcji napotykała na oczywiste zastrzeżenia i trudności, dlatego że i świat pracy, i świat kapitału odmiennie interpretowały cele polityki społecznej państwa. Przykładowo zagadnienie równowagi społecznej kapitał rozumiał jako zgodę proletariatu na nie ponoszenie przez przedsiębiorców kosztów socjalnych, co umożliwiało im powiększanie zysków. Natomiast ówczesny proletariat, dążąc do poprawy swego położenia materialnego, równowagę rozumiał jako realizację postulatów reprezentujących go związków zawodowych i partii politycznych.
Różnice poglądów, chociażby na zagadnienie równowagi jako postulowanego stanu społecznego, były tak zasadnicze, że przez cały okres międzywojenny państwo nie zapobiegło strajkom, ani nie rozwiązało zagadnienia bezrobocia czy kwestii mieszkaniowej. Okres empirycznej polityki społecznej procentował natomiast dobrą bazą prawną, która przetrwała w Polsce powojennej do 1974r., tj. roku kodeksu pracy, w którym przyjęto niektóre rozwiązania z okresu międzywojennego.
Doktryna państwa o kształtowaniu polityki społecznej w sposób empiryczny była zasadniczo popierana przez główne siły polityczne w ówczesnej Polsce. Wyrazem tego był pogląd ministra pracy Z. Kościałkowskiego, że stosunki społeczne mają być oparte na grze zorganizowanych poglądów pod baczną obserwacją Państwa146. Państwo stawiało sobie za cel racjonalne kierowanie energią społeczeństwa. Zauważano, że walki między pracownikami a kapitałem kosztują i powinny być załatwione pokojowo. Tej koncepcji przeciwstawiała się KPP, szukając możliwości przeprowadzenia rewolucji, obalającej ówczesny ustrój, ale próby te okazały się nieudane. Jeszcze w latach 1935-1937 KPP próbowała utworzyć sojusz robotniczo-chłopski, wykorzystując hasła ogólnodemokratyczne (poprawa warunków bytu, walka z bezrobociem, kampania na rzecz amnestii dla więźniów politycznych), jednakże bez rezultatu.
* * *
Nauka o polityce społecznej w okresie międzywojennym pełniła funkcję służebną wobec świata pracy. Rozwinęła się głównie dzięki badaniom nad kwestiami społecznymi, w wyniku których ujawnia się obraz ówczesnej krzywdy społecznej. Badania te mimowolnie ilustrują skutki empirycznego modelu polityki społecznej, realizowanego przez państwo.
W państwowej doktrynie empiryzmu społecznego zmieniała się ranga podmiotów politycznych. W pierwszym okresie rolę wiodącą posiadał Sejm, a po zamachu majowym Rząd, który w sprawach społecznych (i nie tylko) potrafił skutecznie wyłączyć Sejm z decyzji. W tych warunkach przyszło działać Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej. Kierownictwo tego resortu realizowało linię reform głównie dzięki działaczom PPS. Z perspektywy czasu widać, że autonomia tego resortu miała w tym czasie istotne znaczenie praktyczne. W modelu empirycznym polityki
Święcicki M. - dz. cyt., s. 337.
136 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
społecznej dawało to Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej możliwości wielu manewrów ustawodawczych oraz elastyczność działania w warunkach żywiołowego rozwoju gospodarki. Fakt krytycznego stosunku kapitału do tego resortu wydaje się najlepszą oceną dla jego ówczesnej działalności.
5.5. Empiryzm W. Zawadzkiego
Tradycyjna doktryna liberalizmu wychodzi z założenia, że życie społeczne regulowane jest samoczynnie przez swobodną grę sił. Wszelka zewnętrzna interwencja państwa w taki samoczynny mechanizm jest - zdaniem liberałów - niedopuszczalna, podobnie jak wpływanie na niego w sposób planowy, celowy. Liberalizm w myśli społecznej stawia na doświadczenie i oferuje politykę empiryczną dla rozwiązania wszelkich kwestii społecznych.
Polityka empiryczna polega - zdaniem Zawadzkiego - na rozwiązywaniu tych zagadnień, które wynikają z potrzeby chwili, które stawia życie. Polityka ta wiąże się z podejmowaniem szczególnie dotkliwych w danym momencie kwestii i w pewnym sensie ma ona charakter koniunkturalny. Celem polityki empirycznej nie jest przeprowadzanie z góry założonych zmian w istniejącym ustroju, lecz osiąganie w jego ramach doraźnych efektów, rozwiązujących istniejące napięcia. Polityka empiryczna rozwijana jest przede wszystkim na podłożu istniejących stosunków ekonomicznych, potrzeb, wymagań i w ścisłym związku z możliwościami gospodarczymi państwa. Polityka społeczna w tym rozumieniu to praktyka stopniowego realizowania potrzeb, ale po uprzednim wypróbowaniu ich w konkretnych warunkach. „Prowadzona w ten sposób polityka socjalna jest uzgodniona z właściwościami struktury poszczególnych społeczeństw, wyklucza to możliwość popełnienia błędów zasadniczych, powodujących znaczne zakłócenia w życiu gospodarczym" — stwierdza A. Wakar147 we wspomnieniu pośmiertnym o W. Zawadzkim. Polityka społeczna w liberalnym modelu empirycznym prowadzić ma do zachowywania równowagi pomiędzy ówczesną władzą a społeczeństwem. Jeżeli pojawiają się napięcia lub nowe potrzeby, to rząd powinien je rozwiązywać wykorzystując istniejące możliwości ekonomiczne, aby nie powodować niezałatwionymi problemami nowych żądań.
Polityka empiryczna nie oznacza bezplanowości lub niesystematyczności. Są to, zdaniem W. Zawadzkiego, cechy technicznego wykonania zamierzeń, które mogą, ale nie muszą być brane pod uwagę w przypadku realizacji modelu empirycznego. W. Zawadzki uważa, że w praktyce polityka społeczna przedstawia pod względem systematyczności olbrzymie ułatwienie, gdyż waga i kolejność zagadnień ustalana jest przez samo życie. W efekcie stwarza to najwięcej szans na planowość i racjonalną realizację potrzeb. W. Zawadzki stwierdza, że rozwój dziejowy przemawia za stosowaniem polityki empirycznej. Historyczne obserwacje dowodzą, że „naj-
Wakar A. (1939) - Prace ekonomiczne W. Zawadzkiego, „Ekonomista", t. 1.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 137
mądrzej przemyślane konstrukcje idealne musiały zawsze po pewnym przeciągu czasu z powodu zmiany podłoża okazać się nierealnymi, a to zwykle tym szybciej, im bardziej były logicznie przemyślane i pełniej rozwinięte" .
Cytat ten ma stanowić koronny argument liberalizmu przeciw wszelkim modelom rzeczywistości społecznej, opartych na nieempirycznych założeniach. Wynikał on z przekonania zwolenników tej doktryny, iż linie rzeczywistego przebiegu dziejowego ustalić można tylko a posteriori. Stąd naginanie rozwiązań polityki społecznej do konstrukcji teoretycznych jest nierealne.
Cała argumentacja W. Zawadzkiego, charakterystyczna dla doktryny liberalizmu, ma na celu wykazanie wyższości społecznej polityki empirycznej nad polityką społeczną w modelu apriorycznym. W przypadku tego ostatniego modelu stosunek do zjawisk społecznych jest inny niż w modelu empirycznym. Zjawiska te są traktowane pod kątem widzenia przeszkód, które trzeba przezwyciężyć, a nie okoliczności określających wytyczne działania.
Według W. Zawadzkiego, polityka aprioryczna opiera się na idealnej konstrukcji stosunków społecznych. Taki model polityki społecznej jest, zdaniem Zawadzkiego, realizowany przez państwo polskie (w okresie 1919-1926 - przyp. J.A.). Nie został on wprawdzie w żadnym dokumencie państwowym sformułowany, ale wynika z obserwacji życia społeczno-gospodarczego przez przedstawicieli liberalizmu. Realizowany ideał polega na tym, że z jednej strony państwo pragnie utrzymać w pewnych granicach własność prywatną i wolną inicjatywę, z drugiej przyjmuje pryncypialnie prawo każdego pracownika do pewnego, nieopadającego minimum udziału w produkcie społecznym. Prowadząc taką politykę, państwo jednocześnie ogranicza wysiłek pracowników potrzebny do zdobycia tego udziału (np. gwarantując długość czasu pracy i urlopów). Chce ono także zabezpieczyć przed szkodliwymi konsekwencjami wypadków przy pracy. W tak realizowanej koncepcji polityki społecznej przyjmuje się, że zasadniczą wyższość mają tytuły prawne wynikające z pracy, a nie z prawa własności.
Krytykując politykę aprioryczną W. Zawadzki stwierdza, że państwo dąży do tego, aby pracownicy mogli korzystać ze wszystkich niemal korzyści, wynikających z faktu istnienia własności, swobody gospodarczej, współzawodnictwa i nie podlegali konsekwencjom dekoniunktury. Państwo dąży do tego także, aby ewentualne straty w przypadku załamania gospodarczego obciążały przede wszystkim posiadaczy materialnego bogactwa, a dopiero w drugiej kolejności tych, którzy wprawdzie własną pracą mogą osiągać korzyści, ale znacznie ponad ustalone minimum. Zdaniem W. Zawadzkiego, o sprawach tych władza decyduje arbitralnie. Jednakże scharakteryzowany przez niego ideał różni się - jak stwierdza - od modelu socjalistycznego „któty odrzuca własność, jak i liberalnego, który domaga się dla
Zawadzki W. (1927) - Polska polityka socjalna a gospodarstwo społeczne, Kraków, s. 5.
138 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wszystkich zarówno korzyści, jak i pełnej odpowiedzialno ści, płynących z praw własności i swobody gospodarczej " .
W. Zawadzki nie chce oceniać polityki apriorycznej, gdyż uważa, iż jest ona oparta na subiektywnych pierwiastkach i nie nadaje się do obiektywnej krytyki. Jednocześnie przyznaje, że model apriorycznej polityki społecznej jest podzielany przez olbrzymią większość społeczeństwa i to nie tylko w Polsce. Polityka aprioryczna, realizująca przedstawiony wyżej model stosunków społecznych, nie wynika jednak ze stopniowej ewolucji praktyki, lecz jest efektem teoretycznych przesłanek, uogólniających doświadczenia innych krajów. Oznacza to sytuację, w której polska rzeczywistość międzywojenna opiera się na pewnikach przyjętych z postulatów i norm wypracowanych w innych krajach, w innych warunkach działania. Zdaniem W. Zawadzkiego, sytuacja taka jest efektem braku rodzimej teorii, a także efektem „wędrówki idei" z krajów wysoko rozwiniętych do krajów o niższym stopniu rozwoju.
Badacz ten, przedstawiając krytyczne stanowisko liberalizmu wobec apriorycznej polityki społecznej, czyni to nie tylko ze względu na podmiot, który tę politykę realizuje. Tradycyjny liberalizm od początku odzyskania niepodległości jest programowo niechętny wszelkim interwencjom państwa w wolną grę sił. Państwo, wedle liberalizmu, ma uznawać swobodną grę sił politycznych, poglądów i poczynań. Liberalizm żąda od państwa równego traktowania wszelkich grup, a nie jednostronnego ich popierania (np. poprzez przywileje socjalne). Niepokój W. Zawadzkiego, odnoszący się do interwencji państwa w sprawy socjalne, sformułowany został w tezie o ultrademokratycznym charakterze polityki społecznej. Państwo, jego zdaniem, nie ogranicza się do ochrony praw ludzkich, lecz oddziałuje na szeroko pojęte stosunki społeczne. Szczególnie preferuje ono rynek konsumenta, co oznacza, że państwo troszczy się o dostarczenie masom środków, zaspokajających potrzeby bieżące. Narusza to postulowany przez tradycyjny liberalizm, stan równowagi pomiędzy interesami ludzi pracy a interesami „sił wytwórczych", skupionych w prywatnych rękach i nie w pełni wykorzystanych wskutek nacisków państwa.
Tak zwany „demokratyzm" przedwojennej polityki społecznej wynika nie tylko z przyjętego a priori modelu stosunków, ale i z nacisku mas. Polityczna gra sił odzwierciedla układ społeczny, ale sprzeczności z tej gry wynikające wprowadzają chaos w działaniach praktycznych. Ścieranie się sprzecznych interesów i idei przypomina bardziej szarpanie, aniżeli posuwanie naprzód polityki społecznej.
Istotną jej cechą jest biurokratyzm. Nawet jeżeli, jak twierdzi W. Zawadzki, uda się przepchnąć postulaty wynikające bądź z modelu teoretycznego, bądź z narzucenia ich przez silniejsze grupy, to aparat administracyjny obstawi je dodatkowo takimi przepisami wykonawczymi, że akty prawne, zawierające ważne idee, są traktowane jako zło konieczne i są wypaczane w rzeczywistości. Ponadto biurokratyzm
Zawadzki W. - dz. cyt., s. 7
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
139
ten przejawia się w inflacji przepisów, wydawanych przez administrację. Ataki na zbiurokratyzowany aparat administracyjny są cechą charakterystyczną tradycyjnego liberalizmu, upatrującego zagrożenie w tej formie interwencjonizmu państwa. Główny przedstawiciel szkoły krakowskiej - A. Krzyżanowski - stawia tezę, iż podporządkowanie gospodarki biurokratycznemu aparatowi państwowemu zabija ducha przedsiębiorczości, twórczą inicjatywę jednostek, co musi hamować postęp techniki i wynalazczości, prowadzi do szkodliwego rozpolitykowania, gdyż walka o władzę staje się popłatniejsza niż wysiłek ekonomiczny, który właśnie z tego powodu zanika.
Kolejną cechą polskiej polityki społecznej jest jej chaotyczność. Wynika ona z kompromisu różnych ugrupowań politycznych. W. Zawadzki jednakże zapomina, że postulowany przez niego model empiryczny polityki społecznej naraża się na zarzut analogiczny i nie jest obciążony już grą polityczną stronnictw. Życie nie stawia bowiem problemów społecznych w sposób uporządkowany, a tym samym naraża z założenia model empiryczny na chaos programowy. Polityka empiryczna to ustawiczny proces adaptacji do zmiennej rzeczywistości.
Koronną tezą W. Zawadzkiego i innych liberałów, jak np. A. Krzyżanowskiego, jest stwierdzenie, że polityka społeczna jest winna sytuacji gospodarczej Polski lat dwudziestych. Polityka ta prowadzi do nadmiernych obciążeń budżetu państwowego i samorządowego przez wydatki na świadczenia społeczne i na utrzymanie kosztownego i niewydajnego aparatu administracji. Mówiąc językiem dzisiejszym jest to krytyka państwa interweniującego socjalnie. W. Zawadzki próbuje jednak w swoisty sposób zobiektywizować prowadzoną politykę. Zastanawia się nad jej dodatnimi skutkami i dochodzi do wniosku, iż zmniejszyła ona jednak ostrość walk społecznych, co uchroniło kapitał od bezpośrednich strat w produkcji. „Nie ma oczywiście możności kategoiycznego stwierdzenia, że gdyby nie ustępstwa na rzecz klas robotniczych, gdyby nie popieranie przez władze ich interesów, historia odrodzonej Polski nie byłaby pasmem walk rewolucyjnych, które by nie tylko jeszcze doszczętniej zniszczyły naszą gospodarkę, ale i zachwiały samym istnieniem Pań-W150.
W. Zawadzki nie chce cofać już nadanych praw socjalnych, gdyż jest świadom, iż stworzyłoby to silny opór i poważne komplikacje. Są to już prawa nabyte. Sugeruje raczej elastyczne i racjonalne stosowanie tych przepisów, dopuszczanie wyjątków i popieranie samorzutnej inicjatywy. Są przecież liczne próby przedłużania czasu pracy drogą dobrowolnych układów przedsiębiorców i robotników, w które ingeruje w sposób „niedopuszczalny" administracja Ministerstwa Pracy. Są i inne inicjatywy w tym duchu, które oczekują poparcia i ochrony przed zbyt ciężkim i kosztownym aparatem urzędniczym. Liberalna krytyka polityki społecznej państwa prowadzona przez W. Zawadzkiego ma charakter bezpośredni i pośredni.
Tamże, s. 21.
140 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Bezpośredni zarzut dotyczy stanu gospodarki i tego, że Polski nie stać na obciążenie ciężarami socjalnymi ubogiego przemysłu. Pośrednio krytykując praktykę wskazuje się, że jeżeli już naprawdę trzeba taką politykę realizować, to inaczej. Możliwy jest model dialogu między przedsiębiorcami i robotnikami, w którym kształtowane byłyby obopólnie korzystne stosunki, bez udziału państwa.
Sens postulatów liberalizmu jest oczywisty. Świat pracy przed wojną nie był w Polsce silny. Funkcjonowało wiele związków zawodowych o różnych orientacjach. W tej sytuacji łatwo było dyktować warunki pracy z pozycji siły kapitału. Takie stanowisko W. Zawadzki zajmuje we wcześniejszych pracach. W jednej z nich podkreśla negatywne skutki walki klasowej i istnienia klasowych związków zawodowych. Mogą one mieć tylko ujemne skutki poprzez dezorganizację indywidualistycznej formy towarowego stosunku, ewentualnie woli pracy i wreszcie przez powiększenie straty w sile roboczej na skutek strajków. Pożądanymi dla produkcji indywidualistycznej są tylko związki, traktujące siłę roboczą jako towar, który chcą najkorzystniej spieniężyć.
Reasumując, tradycyjny liberalizm w stosunku do polityki społecznej państwa wyróżnia się następującymi cechami:
¦ jest programowo przeciwny wszelkiej interwencji państwa w problemy, które są przedmiotem bezpośredniego zainteresowania świata pracy i świata kapitału. Liberalizm odrzuca przede wszystkim interwencję państwa w kształtowanie płac, skracanie czasu pracy, czy nadawanie przywilejów robotnikom w obszarze prawa pracy. To wczesny liberalizm sformułował „spiżowe prawo płacy", głosząc, iż płace robotnicze mają być kształtowane na poziomie potrzebnym do wyżywienia tej ilości robotników, których może zatrudniać przemysł,
¦ odrzuca ustawodawstwo socjalne jako bezcelowe, bo z jednej strony obciążające nadmiernymi ciężarami skarb państwa, z drugiej zmniejszające zysk, a zatem i wielkość zatrudnienia. W tym kontekście zjawisko nędzy liberalizm uważa za efekt lenistwa. Nędza ma pobudzić wysiłek ludzki w kierunku pracy dającej dochód,
¦ nierówności społeczne wprawdzie stanowią zło, ale w drodze ewolucyjnej mogą być usunięte, np. poprzez zastosowanie progresji podatkowej przy nadmiernych dochodach i przy dziedziczeniu spadków,
¦ polityka społeczna powinna wynikać z życia, z problemów przez nie stawianych, a nie być realizowana w oparciu o wyidealizowane konstrukcje myślowe.
5.6. Paternalizm A. Heydla
Współczesna definicja paternalizmu mówi, iż jest to: „doktryna z zakresu polityki społecznej, wg której stosunki między przedsiębiorcami a pracownikami w skali przedsiębiorstw powinny być regulowane przez te same zasady, które rządzą dużą
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
141
rodziną charakteryzującą się wzajemnym zaufaniem, autorytetem ojca i podporządkowaniem dzieci..." s .
Paternalizm oznacza programową nierównoprawność dwóch stron. Wyróżniony patron (arbiter, gwarant, opiekun, wychowawca) traktuje przedmiotowo pracowników152.
W Polsce międzywojennej kierunek paternalizmu reprezentował A. Heydel, który w swojej pracy1" przenosi na polski grunt koncepcje H. Forda, amerykańskiego współtwórcy przemysłu samochodowego.
H. Ford, jako przedsiębiorca, zwalczał tezę o konieczności walki klas. Wszelka walka jest bowiem konsekwencją nieuczciwości, jaka istnieje po obu stronach. Jeśli pracodawca jest głuchy na argumenty pracownicze, to przywódca związku staje się poniekąd jego zwierciadlanym odbiciem w dążeniu do realizacji celów. „Obaj są źle dobrani, dla obu nie ma miejsca w dobrze zorganizowanym społeczeństwie " — twierdził Ford. Uważał on, że natura człowieka i natura życia społecznego popycha jednostki do uzgodnienia własnych dążeń z dążeniami innych. Przy realizowaniu jednostkowego, egoistycznego prawa własności konieczne są kompromisy społeczne. Ujawnia to „spółkowy" charakter społeczeństwa, w którym prawdziwe korzyści daje służba innym. Wartości człowieka mierzy się, wedle tych koncepcji, usługami jednostki przynoszonymi społeczeństwu.
H. Ford w swoich zakładach samochodowych całkowicie odrzucił „spiżowe prawo płacy", wprowadzając politykę wysokiej wydajności pracy i wysokich płac. Ford, po raz pierwszy w historii gospodarczej świata, wprowadził minimalną płacę na poziomie 6 dolarów dziennie, czyli ok. 150 dolarów miesięcznie, co stanowić może dzisiaj równowartość 1200-1500 dolarów miesięcznie. Prowadząc politykę wysokiej wydajności i płac Ford kierował się oczywiście motywem maksymalizacji zysku. Udowodnił, że wysokie płace mogą prowadzić do niskich kosztów całkowitych, a więc do wzrostu zysku. Swoją politykę paternalizmu oparł na przekonaniu, że jeżeli oczekuje się od człowieka poświęcenia jego czasu i energii, to trzeba ustalić jego płace tak, aby nie miał on finansowych zmartwień. Zyski po wprowadzeniu wysokich płac i premii pokazują, że stosowanie wysokich wynagrodzeń jest najbardziej efektywną metodą prowadzenia interesów.
Gospodarka rynkowa jest miejscem, gdzie etyka, socjologia i ekonomia zlewają się w harmonijną całość, uzupełniają się. Dlatego Heydel powtarza za Fordem, że kapitaliści mają obowiązek zarządzać własnością dla dobra drugich (a nie tylko własnego). Idea Forda to: umoralniać rzeczywistość i urzeczywistniać moralność, co praktykuje on w swoich zakładach pracy. Eliminuje on przejściowo związki zawodowe, prowadząc aktywną, zakładową politykę socjalną. Uzyskiwane korzyści
151 Encyklopedia PWN, (1985), Warszawa, t. 3, s. 484.
'" Zob. także: Nowa encyklopedia powszechna PWN (1997), Warszawa, hasło: Paternalizm, t. 4. s. 800.
Heydel A. (1927) - Filozofia społeczna Forda, Kraków.
142
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
finansowe z tytułu widocznej zmiany stosunku do robotnika są zawsze umiejętnie argumentowane. Charakterystyczna jest np. teza o solidarności interesów przedsiębiorcy, robotnika i klienta, w której wzajemne usługi mają priorytet przed zyskiem.
Paternalizm Forda polega na tym, że jako przedsiębiorca wie on lepiej od pracowników, co jest im potrzebne. Buduje on swój autorytet i potęgę ekonomiczną drogą perswazji odrzucającej przymus i łączącej elementy psychologii, etyki oraz socjologii. W konfrontacji z tezą o konieczności walki klasowej prezentuje koncepcję współpracy z robotnikami drogą licznych, technicznych i socjalnych, innowacji. Zapoczątkowuje on z powodzeniem w gospodarce rynkowej zakładową politykę socjalną, która taniej kosztuje niż uciążliwe strajki i negocjacje.
Metody Forda były propagowane w polskiej gospodarce okresu międzywojennego celem ukazania konieczności zmian stylu zarządzania. Heydel, apoteozując Forda, proponował odejście od metod konfrontacji ze światem pracy i sugerował przyjęcie „rodzinnych" koncepcji współpracy z robotnikami. Jest rzeczą interesującą, że paternalizm jako doktryna znalazł swoje praktyczne potwierdzenie w Japonii, gdzie współcześnie zakłady pracy są miejscem umacniania więzi społecznych, przypominających dużą rodzinę.
5.7. Demokratyzacja polityki społecznej F. Zweiga
Po I wojnie światowej w wielu krajach kapitalistycznych tradycyjny liberalizm zanikał na rzecz idei interwencjonizmu państwa, w Polsce nazywanego etatyzmem. Jednakże opóźnienia gospodarcze i stan gospodarki kraju w latach dwudziestych umożliwiały rozwój tradycyjnego liberalizmu, przeciwstawiającego się nie tylko interwencji państwa, ale także monopolizacji życia gospodarczego. Dopiero lata kryzysu, jakie Polska przeszła w początku lat trzydziestych, owocowały odrzuceniem koncepcji przeciwstawiających się czynnej roli państwa w życiu gospodarczym. Potrzeba było nowego systemu pracy, odrzucającego monopol w gospodarce, aby przekonać masy do niezbędnych reform. W polskiej myśli liberalnej po kryzysie gospodarczym pojawia się nowy nurt ideowy, którego reprezentatywnym przedstawicielem jest F. Zweig. Uważa on, że nastąpił zmierzch tradycyjnego liberalizmu. Potrzebny jest pilny i przekonywujący program reformy społecznej.
F. Zweig odrzuca empiryzm W. Zawadzkiego i formułuje w swojej pracy model „nowego" ustroju społeczno-gospodarczego. Różnica między obydwoma przedstawicielami jest duża. Neoliberalizm jest inną nazwą liberalizmu socjalnego i ma się odznaczać większą elastycznością w podejściu do życia, upowszechnieniem własności oraz - co ważniejsze - nowym stosunkiem do człowieka. W sprawach społecznych, decydujących o jakości życia, propozycje F. Zweiga zawierają elementy nowości. Neoliberalizm oferuje wyrównywanie różnic ekonomicznych pomiędzy ludźmi drogą rozpowszechnienia własności. Jest to istotny warunek reformy społecznej. F. Zweig uważa, że akcja jest formą zbiorowego i demokratycznego władania w przemyśle.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 143
Spopularyzowanie udziałów akcyjnych uważa za czynnik demokratyzacji wielkiego przemysłu. Drogą udziałów akcyjnych można skuteczniej zainteresować robotników losami gospodarki, oddać ją pod opiekę i ochronę szerokich rzesz pracowniczych. W praktyce tej F. Zweig upatruje możliwość zahamowania procesów monopolizacji. A więc nie koncentracja kapitału, lecz jego rozproszenie i demokratyzacja są warunkiem ochrony ustroju gospodarczego, stworzenia lepszych perspektyw i tym samym poprawy jakości życia. Co ciekawe, argumentacja ta pojawia się ponownie w latach 90. wraz z programami powszechnej prywatyzacji własności państwowej.
Reforma społeczna powinna polegać także na zapewnieniu każdemu człowiekowi prawa do pracy i godziwego zarobku. A więc pojawia się w myśli liberalnej postulat pełnego zatrudnienia, którego uzasadnienie okaże się jednak naiwne i utopijne w odniesieniu do warunków gospodarczych.
Neoliberalizm krytykuje dotychczasowy sposób realizacji systemu za monopol i idącą z nim w parze małą elastyczność. „Żaden system nie jest i nie może być doktrynerski, natomiast doktrynerami mogą być tylko wyznawcy poszczególnych systemów, nierozumiejący, w jakich warunkach, kiedy i gdzie należy nauki tego systemu stosować praktycznie w życiu. Każdy system i każda doktryna ma swe założenia, przy których zachodzi stosowalność ich nauk, ich praw czy norm — dlatego w każdym konkretnym przypadku należy zapytać, czy założenia te w rzeczywistości zachodzą czy nie. Jeśli nie zachodzą, nie należy nauk czy zaleceń tego systemu stosować w praktyce, w innym bowiem wypadku kompromituje się tylko system, którego ważność obowiązuje przy pewnych tylko założeniach i w pewnych tylko warunkach" . W opinii tej widać wpływ poglądów o autonomii nauki względem praktyki.
Zweig przyjmuje ponadto, że doktryna jest sztywnym, niezmiennym systemem poglądów, podczas gdy w rzeczywistości ewoluuje ona równolegle i w związku z praktyką społeczną.
Zasadniczą sprawą w reformie społecznej jest - zdaniem F. Zweiga - wolny człowiek, a nie zysk. Celem liberalizmu progresywnego ma być rozwój kulturalny, fizyczny i duchowy jednostki. F. Zweig kładzie silny nacisk na moralną stronę systemu gospodarczego. Źródła kryzysu tkwiły w jednostronnym i instrumentalnym traktowaniu człowieka pracy. Nie można go dalej traktować w kategoriach homo oeconomicits. Człowiek ma stawać się wewnętrznie bogatszy, bardziej twórczy i odpowiedzialny. Neoliberalizmowi chodzi więc o ujawnienie wewnętrznych rezerw, tkwiących w człowieku, a jednocześnie stworzenie warunków zewnętrznych, sprzyjających takiemu rozwojowi.
Formułując takie warunki, F. Zweig wypowiada się przede wszystkim przeciw wszelkim formom przymusu. Pisząc o demokracji, traktuje ją jako system walki
Zweig F. (1938) -Zmierzch czy odrodzenie liberalizmu. Lwów. Warszawa, ss. 289-290.
144
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
o władzę, a nie jej monopol. Z tego punktu widzenia liberalizm progresywny wypowiada się przeciw wzrostowi aparatu biurokratycznego, gdyż to nie związki zawodowe, a biurokracja dekretuje warunki pracy i płacy przy zielonym stoliku. Biurokracja prowadzi także do marnotrawstwa środków, a w miarę swojego wzrostu, do działania wyłącznie na swoją korzyść. Dyktatura aparatu biurokratycznego zagraża rozwojowi jednostki, gdyż nie może ona współdecydować i podejmować odpowiedzialność za rozwój gospodarczy. Dyktatura ta prowadzi do tzw. „totalizmu gospodarczego".
Neoliberalizm podejmuje wątek etyki i psychologii nieznany tradycyjnemu liberalizmowi. U podstaw tego podejścia tkwi inspiracja moralna, wrażliwość na zło i cierpienie, wiara w autonomię jednostki, jej samodzielność i odpowiedzialność, wiara w pozytywne skutki wychowania i kształcenia. F. Zweig w rozdziale o walorach wychowawczych liberalizmu nowej orientacji podkreśla, że jest to system stawiający na indywidualną odpowiedzialność, na umiejętność podejmowania ryzyka, na tolerancję i kompromis, na współdziałanie w życiu politycznym i społecznym, na odwagę przekonań.
Neoliberalizm ma przeorientować sposób myślenia o człowieku. Jako prąd ideowy poszukuje kontaktu z szerokimi masami, aby pozyskać je dla postępu społeczno--gospodarczego.
Opowiada się on za państwowym interwencjonizmem, ale w rozsądnych granicach. Państwo ma przeciwstawiać się wszelkiej monopolizacji, chronić rynek konsumenta oraz interesy obywateli. Państwo, zmieniając swoją rolę, powinno drogą ustawodawstwa społecznego chronić świat pracy przed wyzyskiem, powinno normować czas pracy i kontrolować warunki jej wykonywania. Jest to, zdaniem F. Zweiga, w pełni zgodne z zasadami liberalizmu progresywnego. Polityka społeczna w jego przekonaniu to konieczność rozwojowa, towarzysząca ofercie demokratyzacji własności.
F. Zweig staje więc w ramach jednej doktryny w opozycji do Zawadzkiego. W ramach międzywojennej rzeczywistości społeczno-gospodarczej wyłoniły się więc w Polsce dwie oferty działania w ramach jednego kierunku ideowego. Nurt progresywny (socjalny), kiełkujący ideami demokratyzacji własności w pierwszym dziesięcioleciu po I wojnie światowej, ujawnia siłę swoich argumentów po kryzysie. Praca F. Zweiga, opublikowana tuż przed II wojną światową, stanowi istotny zaczyn myślowy a także świadczy o nowym nurcie, jaki pojawia się w ramach nauki polityki społecznej. Neoliberalizm F. Zweiga koresponduje z ówczesnymi poszukiwaniami amerykańskich i brytyjskich ekonomistów, którzy widzą potrzebę znalezienia nowych mechanizmów antykryzysowych. Wprawdzie teoria pełnego zatrudnienia Keynes'a nie znajduje intelektualnego przełożenia w Polsce gospodarki rynkowej, ale oferta Zweiga dotyczy nowej filozofii działań społecznych, praktycznego podejścia zarówno do człowieka, jak i zbiorowości.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
145
Interwencjonizm państwa staje się niezbędny, ale oparty na zasadzie fair-play. Państwo ma być arbitrem w sporach i obrońcą słabszego przed wyzyskiem. F. Zweig tym sposobem opowiada się za nową filozofią systemu społecznego, który po II wojnie światowej stanie się podstawą „welfare state" - państwa opiekuńczego. Sam Zweig po wojnie pozostał w Wlk. Brytanii, gdzie znalazł potwierdzenie dla swoich koncepcji socjalnej interwencji państwa.
5.8. Antyegalitaryzm w Polsce socjalizmu realnego
Powstaje pytanie, czy neoliberalizm po II wojnie światowej zaznaczył się czymś istotnym w polityce społecznej czasu socjalizmu realnego?
Pod koniec lat sześćdziesiątych konferencja w Tardzie (1967), a następnie publicystyka, ujawniły problem antyegalitaryzmu w koncepcjach polityki społecznej. Nierówność jest klasyczną wartością, pielęgnowaną troskliwie w ramach liberalizmu i jego odmian.
Powojenne argumenty przeciwników egalitaryzacji po Tardzie i w latach 70. sprowadzić można do następujących twierdzeń155:
¦ równość oznacza „uśrednienie" większości na dość niskim poziomie egzystencji (to stwierdzenie przypomina połowę tezy pewnego brytyjskiego męża stanu, który stwierdził, że kapitalizm zapewnia nierówność w bogactwie, a socjalizm równość w biedzie);
¦ równość oznacza naiwną ideologię mniej zdolnych i mniej ambitnych, a za to bardziej zawistnych, co prowadzi do zabijania dynamizmu i inicjatywy różnych jednostek;
¦ ideologia równości okazała się nieskuteczna, gdyż nie ustrzegła się przed niesłusznym bogactwem i niezawinionym ubóstwem (przykłady można mnożyć);
¦ egalitaryzm jest już przeżytkiem przeszłości, był wtedy potrzebny do walki z magnaterią i burżuazją, ale dziś, kiedy proces masowego awansu społecznego został w zasadzie zakończony, gdy zatarły się różnice w warunkach materialnych i kulturowych idea ta stała się nieistotna. Ponadto - mówią antyega-litaryści - przepisy prawne gwarantują formalną równość wszystkich, co sprzyja „uśrednianiu".
5.9. Biurokratyzacja współczesnej polityki społecznej państwa
Każda gospodarka, również rynkowa, jest oczywistym rezultatem zbiorowego współdziałania i przez to staje się społeczna, mimo niechęci okazywanej temu pojęciu przez wielu ekonomistów.
Transformacja ekonomiczna pociąga za sobą stałe wartościowanie położenia jednostek i grup pod kątem poprawy lub pogorszenia ich sytuacji życiowej. Zmiany te wciąż mają mało wspólnego z docelowym modelem społecznej gospodarki
155 Malanowski J. (1981) - Polscy robotnicy, Warszawa, ss. 111-158.
146
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
rynkowej. Pod tym pojęciem (niezależnie od konstytucyjnego zapisu) rozumie się taki sposób organizowania ustroju pracy, który polega na działaniach solidarnoś-ciowo-opiekuńczych państwa i innych podmiotów, mających na celu humanizację reguł postępowania właściwych rynkowi.
Tymczasem nasza gospodarka jest daleka od takich działań, ponieważ transformacja uruchomiła nowe, nieznane wcześniej, mechanizmy degradacji i marginalizacji człowieka.
Wspomniane mechanizmy degradacji i marginalizacji bezpośrednio dotyczą byłej klasy robotniczej i chłopskiej a także inteligencji, czyli grup zależnych od państwowego pracodawcy.
Przy obecnym stanie wiedzy można sformułować tezę, że aktualny proces transformacji unieważnił socjalistyczny paternalizm wraz z jego polityką społeczną. Na jej miejsce nie powstała jednak jednoznacznie określona (np. katolicka lub liberalna) polityka społeczna państwa. Od 1990r. mamy do czynienia z działaniami żywiołowymi, z koniunkturalnymi koncepcjami reform i z brakiem długofalowej wizji rozwoju. Suma działań społecznych poszczególnych rządów po 1989r. nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż istnieje nowy model państwa, realizującego politykę społeczną. Polityka jako pojęcie zakłada implicite tendencję do pewnej racjonalności156. Tymczasem jej brak cechuje współczesne działania państwa, jako wiodącego nośnika przemian społeczno-gospodarczych.
Uzasadniając tezę o braku wyraźnego wektora polityki społecznej państwa po 1989r. stwierdzić trzeba, że: po pierwsze w żywiołowo kształtującym się (nie)ładzie społeczno-gospodarczym brakuje szeroko uznawanych wartości, wyznaczających społeczną wizję rozwoju. Deklarowana sprawiedliwość, równość szans, solidarność, dobro wspólne nie są realizowane w działaniach władzy, choć zostały wpisane w nową Konstytucję i tworzony system prawa. Idee te są siłą napędową działań zbiorowych i wyznaczają wizję rozwoju społeczeństwa. Wystarczy przypomnieć ideę solidarności, która potrafiła zjednoczyć i porwać ludzi odległych od siebie światopoglądem, ale bliskich poczuciem krzywdy. Solidarność jako wartość nie stała się w okresie transformacji synonimem długofalowej integracji społecznej, a więc nie daje poczucia sensu działaniom rządu w sferze socjalnej i gospodarczej. Solidarność jako wartość zakłada wspólne działania o podwójnym znaczeniu. Przede wszystkim idea ta, historycznie ujmując, łączyła ludzi przeciwko krzywdzie i alienacji. Ze zbiorowego protestu powstawała idea budowy lepszej rzeczywistości. Taka też kolejność, najpierw „przeciw" a potem „za", cechuje lata 1980-1989. To paradoksalne, ale właśnie po zwycięstwie idei solidarności w wyborach 1989r. zaczął się odwrót od praktykowania tej wartości, czego dowodem jest obserwowany proces absencji obywatelskiej w kolejnych wyborach parlamentarnych oraz w referendach. Solidarność, jako zasada powszechnie akceptowana, mogła stać się wartością konstytuującą
Zob. Bank H-P. (1975) - Rationale Sozialpolitik. Ein Beitrag zum Begrijf der Rationalitat, Berlin.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 147
nowy ład społeczno-gospodarczy. Idea ta pojawia się przy zagrożeniach społecznych, czego wyrazem były masowe reakcje spontanicznej pomocy na rzecz powodzian w 1997r.
Podobnie jak wartość pod nazwą „solidarność", tak i inne wartości utraciły swoje motywacyjne znaczenie, przestały nadawać głębszy sens życiu zbiorowemu, pomimo tęsknoty za ideami. Cóż dziś znaczy sprawiedliwość, równość szans lub dobro wspólne? Czy wobec tego są wartości inne, które motywują ludzi do działań? Z pewnością da się zauważyć fetysz pieniądza i szybką komercjalizację obszarów, które dawniej były domeną rządowego i partyjnego rozdzielnictwa. Zdrowie, oświata, praca, mieszkania, kultura i wypoczynek to dziedziny, w których przeciętny obywatel szybko utracił prawa nadane w ramach socjalistycznego paternalizmu. W tych dziedzinach dostęp do świadczeń staje się przywilejem bogatych. Wyrazem tego są statystyki społeczne, które rejestrują narastający proces pauperyzacji, ograniczający milionom ludzi dotychczasowy dostęp do taniego mieszkania, leczenia, bezpłatnej (konstytucyjnie) oświaty, do pracy, do przedszkoli.
Monetaryzm, połączony z fetyszem pieniądza, jako postawa kultywowana mimowolnie przez wszystkie dotychczasowe elity polityczne, jest wartością dla mniejszości, buduje przepaść, która historycznie rzecz przypominając prowadzi prędzej czy później do emigracji lub zaburzeń zdesperowanych biedaków. Wnioski z refleksji o braku wartości, racjonalizujących działalność rządów umacniają jedynie przekonanie o trwającym kryzysie władzy, efektem czego jest doraźna polityka społeczno-gospodarcza.
Po drugie działania społeczne państwa pozostają w oderwaniu od polityki gospodarczej. Budżet państwa, tworzony przez Ministerstwo Finansów, zakłada maksymalne oszczędności socjalne. Gospodarka statystycznie się rozwija, ale występuje w niej od 1989r. brak skutecznych programów budownictwa mieszkaniowego, walki z ubóstwem i bezrobociem, wzrasta także poczucie zagrożenia, wynikające z narastającej przestępczości. Te wszystkie ważne, pojedyncze przykłady, składają się na zawodność opiekuńczego modelu państwa. Przykładowo, realizacja programu walki z bezrobociem wymaga koordynacji międzyresortowej, a więc zupełnie nowego stylu kierowania administracją państwową. Łatwiej jest rządowi wyzwalać bezrobocie, niż w oparciu o projekty inwestycyjne tworzyć nowe miejsca pracy.
W obrębie władzy istnieje sprzeczność programowa. Widoczna jest ona np. w Ministerstwie Edukacji Narodowej. Część ustaw (np. Karta Nauczyciela) ma charakter roszczeniowy, zaś ustawa budżetowa ostro dyscyplinuje działania w obrębie tego resortu. Pomyłka tego resortu w dotacjach na zaspokojenie potrzeb nauczycieli kosztowała ministra utratę stanowiska w 2000r. Reforma edukacji nie rozwiązała wielu potrzeb, tworząc nowe zróżnicowania w dostępie do szkół. Ze względu na nauczycieli utrzymuje się nadal stare szkoły zawodowe, które kształcą absolwentów, dla których nie ma już miejsc pracy. Nowy (nie)ład skutecznie zakwestionował
148
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
przeszłość, ale nie stworzył jeszcze perspektyw zawodowych. W rezultacie młodzi w poszukiwaniu szans zarobienia na własne mieszkanie wyjeżdżają z kraju.
Trzeba przypomnieć, że władza w minionych latach nie umiała wykorzystać postawionej jej do dyspozycji wielomiliardowej (w dolarach) finansowej oferty zagranicznej, celem tworzenia miejsc pracy. Nie umie także dalej wykorzystać gospodarczo wzrastających rezerw dewizowych (ok. 27 mld $). Brakuje bowiem konsekwencji w realizacji narodowych programów budowy mieszkań, połączeń tranzytowych (autostrad i kolei), urządzeń ekologicznych i sektora prywatnego. Ich realizacja ożywiłaby koniunkturę gospodarczą, zapobiegałaby marginalizacji ludzi pozostających bez pracy.
Trzecią cechą działań państwa jest ich stałe biurokratyzowanie. W latach 90. zatrudnienie w centralnej administracji państwowej wzrosło z 43 tys. w 1989 do ponad 148 tys. w 1999r.157. Powoduje to wzrost wydatków budżetowych i jednoczesne komplikowanie procesów decyzyjnych, w których zanika wyraźna, personalna odpowiedzialność za dobro publiczne. Gospodarka rynkowa, oparta na wolności jednostki, nie ograniczyła liczby urzędników lecz przeciwnie - pomnożyła ich. Politycy nie dostrzegają, że jest to anonimowa siła, odbierająca samodzielność i inicjatywę. Wystarczy tu wskazać relacje petent - urzędnik w biurze pracy, aby zilustrować narastające uzależnienie ludzi potrzebujących od łaski i humoru urzędnika. Bezduszność, formalizm, nieuprzejmość czy korupcja to przejawy barier, przed jakimi staje obywatel, szukający u władzy sprawiedliwości, uciekający przed degradacją. Powstają także nowe administracyjne byty, które odwracają uwagę od palących kwestii. Wydawało się, że zmiana funkcji państwa, powiązana z rekonstrukcją centrum zarządzania, zlikwiduje ręczne sterowanie gospodarką i problemami społecznymi. Szczególnie widoczne jest to nadal przy konstruowaniu budżetu. Na początku lat 90. Ministerstwo Finansów liczyło ok. 600 osób, obecnie, w 2002r., ponad 1100. Wielu ministerialnych urzędników uzasadnia rację swojego istnienia poprzez tworzenie finansowych zapisów w budżecie, które później mogą sami realizować. Tworzone są np. jednostki organizacyjne, zastępujące pracę wyspecjalizowanych organizacji społecznych. Podobne problemy występują również w innych państwach158.
Warto także zauważyć, że państwowa biurokracja jest „rozrzutna", gdy administruje pieniędzmi z podatków159. Urzędnicy nie należą do grupy wprowadzającej nowe inicjatywy, gdyż te na ogół są ryzykowne i jaskrawo kontrastują z osiągniętą stabilizacją zawodową. Biurokracja jest podstawowym zagrożeniem państwa
Olczyk E., Subotić M. - Biurokracja odporna na reformy, „Rzeczpospolita" nr 31(5804) z 6 lutego 2001 oraz dane Sejmowego Biura Studiów i Analiz.
158 Widmaier H.P. (1995) - O ladzie społecznym. Demokratyczna polityka społeczna. Logika biurokracji, Warszawa.
159 Macieja D., Pleśniak R. - Apartheid podatkowy, „Wprost" nr 16, 21.04.2002. Autorzy piszą, że do 1997r. decyzje o umorzeniach podatkowych nie były w ogóle rejestrowane. Stanowiły one przywilej urzędników, którzy uznaniowo zwalniali często bogatych od płacenia i obciążali pozostałych podatników udzielonymi ulgami.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne 149
opiekuńczego160. Stworzyła ona klasę, która nie myśli kategoriami państwa, a przez pryzmat interesu osobistego i partyjnego161.
Racją działania wielu urzędników jest poprawianie prawa. Wydane ustawy socjalne były z inicjatywy ministerialnych urzędników wielokrotnie nowelizowane (niektóre więcej niż 15 razy).
W wielu krajach reforma rozpoczyna się od ostrej redukcji ministerialnego aparatu, od zmian w sposobie zarządzania państwem, co daje widoczne skutki budżetowe. U nas aparat ministerialny jest grupą szczególnie uprzywilejowaną, zważywszy np. na 6-miesięczne odprawy przy zwolnieniach. Przeprowadzona w 1997r. oraz w 2002r. reforma centrum nie robi wrażenia merytorycznego. W urzędach centralnych zmieniono szyldy, ale nie sposób pracy. Ministerstwa okresu transformacji stanowią proste przedłużenie starego układu. Nie nastąpiła koncentracja funkcji zarządzania polityką społeczną. Działania są rozproszone pomiędzy licznymi resortami, co znalazło omówienie w dalszej części pracy.
Czwartą cechą społecznych działań państwa jest jego powolność. Występuje stale zjawisko niedoczasu. Władza spóźnia się stale i wszędzie. Tolerowanie przestępczości i korupcji, brak reakcji na sygnalizowane wcześniej niepokoje na Śląsku w latach 1992-1994, reakcje na powódź w 1997r., trudności w 1999r. z załatwieniem słusznych postulatów pielęgniarek i rolników - to wszystko efekty opieszałości aparatu administracji centralnej.
Powolność, opieszałość, zaniedbanie, które przyczyniają się do degradacji grup społecznych, są jednocześnie pułapką dla władzy. Ministrowie i ich zastępcy zmieniali się w poszczególnych ekipach średnio raz w roku, a aparat urzędniczy trwał. Jest to potężna siła, która skutecznie spowalnia transformację ustroju. Dziś nie chodzi o dekomunizację jako sposób rozwiązania problemu. Podobnie pracuje biurokracja we Włoszech, Niemczech czy Francji. Opieszałość biurokracji jest ponad-ustrojowa, bardzo wiele zależy jednak od zawodowego przygotowania samych ministrów i ich profesjonalizmu w kontaktach z urzędnikami. Sprawdzono już, że ministrowie i ich zastępcy, którzy przychodzą z nowych układów politycznych, dbają często bardziej o swoją polityczną pozycję niż o długofalową pracę z urzędnikami. W efekcie biurokracja pozostawiona sama sobie rządzi się własną racjonalnością, której celem jest przetrwać kolejnego szefa, nie narażając się nikomu z góry (społeczeństwu można).
Nowe elity polityczne są zajęte permanentną walką o władzę, która skutecznie paraliżuje pracę administracji centralnej. Najdrobniejsze kwestie poddawane są ocenom politycznym, co powoduje, że praca biurokracji państwowej rozliczana bywa według licznych kryteriów niemerytorycznych. Widoczne jest to szczególnie w pracach legislacyjnych, w których ujawniają się nie tylko sprzeczności interesów, ale i prywatne ambicje urzędników i polityków, forsujących w podjazdowych walkach
Dahrendorf R. (1993) - Nowoczesny konflikt społeczny, Warszawa, s. 207.
Kieżuń W. - Krańcowa gigantomania, „Rzeczpospolita" nr 31(5804) z 6 lutego 2001.
150
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
swoje koncepcje. Powstają kompromisy polityczno-personalne, którym koniunkturalnie podporządkowuje się rozwiązania prawne, społeczne i ekonomiczne. Na powolność biurokracji wpływa także fakt, że wielu ministerialnych urzędników jest powiązanych swoim członkostwem z partiami politycznymi. W sytuacji konfliktu wewnątrz koalicji urzędnik woli odczekać do czasu wyłonienia zwycięzcy lub wyklarowania stanowisk. Inaczej może stracić stanowisko lub wpływy w swojej partii.
Piątą cechą społecznych działań państwa było uprawianie filantropii rządowej w postaci rozdawnictwa publicznych pieniędzy. Odbywa się to pod pretekstem wyrównywania istniejących różnic162. Jednocześnie, odwracając uwagę od techniki filantropii, namawia się ludzi do działań samopomocowych. Tymczasem filantropia i samopomoc to dwie, dość odległe od siebie postawy. Filantropia jest bardzo stara i nigdy nie zastępowała polityki społecznej państwa. Samopomoc zaś dotyczy normalnie rozumianej działalności małych grup, która uzupełnia aktywność państwa na szczeblu lokalnym. Działania samopomocowe mogą mieć charakter obronny (tak było np. z siecią spółdzielczości kredytowej w zaborze pruskim w Poznańskiem), ale przede wszystkim powinny wynikać z zasady pomocniczości, która konstytuuje racjonalną politykę społeczną państwa. Zasada ta przyznaje pierwszeństwo inicjatywy jednostkom i małym grupom. Słuszność tej zasady potwierdza państwo wtedy, gdy stwarza warunki dla realizacji takich inicjatyw w postaci prawa, taniego kredytu lub miejsc pracy.
Argumentem na rzecz rządowej filantropii jest szczupłość środków. Trzeba więc arbitralnie dzielić renty, emerytury, zasiłki czy dotacje, zmieniając co kilka miesięcy reguły gry. Prowadzi to oczywiście do stałej degradacji ludzi starych, którzy jako grupa płacą cenę przemian ustrojowych bez nadziei na stabilizację budżetu domowego.
Szóstą cechą społecznych działań państwa jest lekceważenie protestów, artykułowanych przez różne grupy nacisku. Szczególnie widoczne staje się to w roku 1999, kiedy to na ulicach Warszawy protestują rolnicy, górnicy, pielęgniarki, nauczyciele, robotnicy zakładów zbrojeniowych. Łączy się to z fasadowym traktowaniem doradztwa naukowego. Liczne zespoły ekspertów działały przy różnych organach władzy i administracji centralnej, z ich działalności władza nie wyciągała wniosków. Od czasów E. Gierka wiadomo, że władzy potrzeba fasady naukowości, z której dla praktyki niewiele konkretnego wynika163. Podobne problemy awizuje literatura niemiecka164.
Gospodarka socjalno-rynkowa jako model docelowy wymagać będzie od pracownika dynamizmu, elastyczności w sensie umiejętności dostosowania się do
Dahrendorf R. - dz. cyt., „Idea równości przekształca świat obfitości dla niewielu w niewiele obfitości dla wszystkich", s. 30.
Bożyk P. (2002) - Doradztwo społeczno-gospodarcze. Rodzaje i funkcje, [w:] O roztropną..., dz. cyt.
Nell-Breuning O. von (1970) - Aktuelle Fragen der Gesellschaftspolitik, Koln, rozdz. VI oraz Weisser G. (1978) - dz. cyt., rozdz. I.
Liberalizm i jego niektóre szkoły społeczne
151
płynnej rzeczywistości, a jednocześnie ucieczki od przeciętności. Urzędnicy odbierają człowiekowi gospodarki rynkowej część jego naturalnych walorów.
Szereg pożądanych cech człowieka nowego systemu gospodarczego oraz modelu społeczeństwa obywatelskiego zasadniczo odbiega od dotychczasowych stereotypów. Przez dziesięciolecia uczono w praktyce obojętności wobec własności. Dziś własność, należycie wykorzystana, zadecyduje o efektach ekonomicznych.
5.10. Podsumowanie
Nauka o polityce społecznej liberalizmu i jego praktyka początkują rozwój tej dyscypliny w naszym kraju. W dorobku przedstawicieli liberalizmu widać różne propozycje podejścia do problemów socjalnych. W. Zawadzki zastanawia się nad sposobem uprawiania polityki społecznej. Wyraża on pogląd, że empiryczny kształt tej polityki najbardziej odpowiada liberalnej gospodarce i społeczeństwu. Tym samym odrzuca on aprioryczny model kształtowania stosunków społecznych. Jego zdaniem, to życie powinno kształtować praktyczne problemy, a nie urzędnicy interweniujący w relacji kapitał - praca. F. Zweig proponuje jednak dynamizację tego układu poprzez demokratyzację własności prywatnej. Ponadto wprowadza on do swej analizy pierwiastki etyczne, które mają humanizować politykę społeczną. A. Heydel sugeruje wykorzystanie doświadczeń paternalizmu.
W myśli społecznej liberalizmu widać ewolucję poglądów - od negacji ingerencji państwa w układ kapitał - praca do akceptacji interwencji państwa poprzez politykę społeczną. Społeczna myśl liberalizmu, optując za utrzymaniem nierówności, wykazuje zdolności do ich akceptacji w różnych modelach gospodarki rynkowej, w ramach których polityka społeczna powinna nastawiać się na minimalizację kosztów i zapobieganie niepokojom socjalnym. W wyniku reformy gospodarczej Balcerowicza od 1990r. nowe nierówności społeczne stały się faktem i jednocześnie wyzwaniem dla polityki społecznej w warunkach gospodarki rynkowej.
Pytania:
1. Czy liberalizm potrzebuje polityki społecznej?
2. Jak ewoluował brytyjski model polityki społecznej państwa?
3. Omów znaczenie edukacji w gospodarce rynkowej.
4. Scharakteryzuj model socjalnej gospodarki rynkowej.
5. Co to jest stan średni?
6. Na czym polegał społeczny empiryzm państwa polskiego okresu międzywojennego?
7. Omów stosunek W. Zawadzkiego do polityki społecznej.
8. Omów koncepcję paternalizmu A. Heydla.
9. Na czym miała polegać demokratyzacja polityki społecznej F. Zweiga?
10. Na czym powinna polegać racjonalność w polityce społecznej państwa?
152 TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ
6. Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna
6.1. Wartości w myśli narodowej
W polskim dorobku na uwagę zasługuje myśl narodowa, reprezentowana przez dwóch charakterystycznych dla tego kierunku przedstawicieli. S. Głąbiński i R. Dmowski byli przede wszystkim politykami w okresie międzywojennym, ale z różnych powodów każdy z nich pozostawił po sobie publikacje, które pozwalają ujawnić związki pomiędzy polityką społeczną a myślą narodową, szczególnie mocno widoczne w okresie walk parlamentarnych lat 20. Nie używa się tu określenia nacjonalizm, które jest pojęciem „ostrzejszym" aniżeli myśl narodowa. Choć przy obu pojęciach mamy do czynienia z podobnymi wartościami, to jednocześnie trzeba zauważyć, że sam nacjonalizm kojarzy się z działaniami, które mogą mieć na celu:
¦ wyzwolenie narodowe (nacjonalizm narodów podporządkowanych),
¦ ekspansję zewnętrzną (nacjonalizm narodów silnych).
Polska pod zaborami skłaniała wielu myślicieli do poszukiwania sposobów wyzwolenia, stąd polski nacjonalizm w porównaniu z innymi krajami nie wydawał się być ani agresywny, ani zaborczy. Charakteryzował się on w myśli narodowej analizą rzeczywistości pod kątem interesu Narodu.
Naród stanowi w omawianym kierunku najwyższe kryterium normatywne. Jest on podmiotem polityki społecznej. Dobro Narodu utożsamiane było z jego interesem. Przedstawiciele tego kierunku diagnozowali rzeczywistość, spoglądając na mapę i szukając na niej przyjaciół i wrogów. Naród domagał się poszanowania swojej odrębności ze względu na swoją historię, język, obyczaje, religię, dziedzictwo pokoleń. Jest on traktowany w tej myśli jako ideowa całość.
W myśli narodowej głoszono potrzebę samowystarczalności Narodu, gdyż uniezależniała ona od innych. Ponadto w ramach tego kierunku głoszono potrzebę ofiarności jednostki na rzecz przyszłych pokoleń. Myśl narodowa stawiała na patriotyzm, kojarzony z miłością Ojczyzny i podporządkowaniem własnego dobra interesowi Narodu.
Państwo w koncepcjach narodowych znajdowało się w służbie ogółu. Miało być ono formą realizacji celów i interesów Narodu.
Myśl narodowa koncentrowała się na ekonomii narodowej, traktowanej jako ideologia gospodarcza. Polityka społeczna stanowiła ważne ogniwo w tej ideologii, gdyż związana ona była z zabezpieczeniem pokoju wewnętrznego. Naród potrzebuje siły wewnętrznej do realizacji swoich celów. Siła ta jest możliwa do osiągnięcia drogą likwidacji konfliktów, np. kapitał - praca, gdyż wszelkie zaburzenia porządku społecznego osłabiają Naród, zwłaszcza w obliczu zagrożeń zewnętrznych. Przedstawiciele myśli narodowej identyfikowali więc nierówności społeczne, gdyż te
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna 153
stanowiły potencjalne źródło społecznych napiąć. Klasycznym przedstawicielem myśli narodowej po I wojnie światowej był ekonomista - S. Głąbiński.
6.2. Kwestie społeczne S. Głąbińskiego (1913r.)
W polskim dorobku naukowym próbą pierwszego, usystematyzowanego podejścia do polityki społecznej odnajdujemy już w 1913r. w ramach nauki ekonomii społecznej. S. Głąbiński - przedstawiciel szkoły narodowej w ekonomii politycznej, rozważa polityką społeczną jako jedną z gałęzi polityki ekonomicznej. Polityka ekonomiczna to nauka o warunkach gospodarczego dobrobytu i rozwoju społecznego, a polityka społeczna to nauka o łagodzeniu i załatwianiu kwestii społecznych w ich licznych i różnorodnych objawach. S. Głąbiński definiuje kwestię społeczną jako zadanie zapewnienia nowożytnemu społeczeństwu równowagi i rozwoju wśród nowych warunków życia165.
Kwestia społeczna to podstawowa kategoria i przedmiot polityki społecznej w ujęciu S. Głąbińskiego. Polityka ta bowiem składa się z szeregu kwestii, z których wymienia on m.in. kwestię nierówności ekonomicznej, robotniczą, kobiecą, produkcji drobnej (w sensie warunków działania społeczno-gospodarczego drobnych wytwórców), przesileń gospodarczych, lichwy, ubogich, emigracji i mieszkaniową. Tak uznane kwestie społeczne wynikają z ówczesnej sytuacji gospodarczej i wymagają kompleksowego podejścia. Każdy problem społeczny - mówi S. Głąbiński - ma swój aspekt ekonomiczny, prawny, polityczny, techniczny, obyczajowy, etyczny i wychowawczy. Dopiero kompleksowe podejście do problemów społecznych, wszechstronne ich oświetlenie, uwzględnienie różnych ich aspektów, umożliwia racjonalne rozwiązywanie takich kwestii.
Pierwszoplanowym problemem jest nierówność ekonomiczna. Nierówność ta występuje w różnych formach, np.:
¦ jako nierówność pod względem majątkowym,
¦ jako nierówność pod względem wysokości dochodów,
¦ jako nierówność pod względem warunków ekonomicznego bytu, stopy życiowej,
¦ jako nierówność pod wzglądem stanowiska społecznego lub stanowiska pracy. Wyrazem nierówności ekonomicznej jest faktyczny podział społeczeństwa na
klasy. S. Głąbiński jako naukowiec ostro krytykuje zjawiska nieuzasadnionych nierówności i wyraża pogląd, że podstawowym zadaniem polityki społecznej jest łagodzenie istniejących różnic, po to, aby nadmierne dysproporcje nie były powodem zakłócenia porządku ekonomiczno-społecznego (rewolucji i strajków).
Autor wykładu opowiada się bowiem za pokojową ewolucją stosunków w państwie. S. Głąbiński jednakże uznaje uzasadnione nierówności ekonomiczne. Uważa, że nierówność ekonomiczna, płynąca z osobistych przymiotów charakteru,
Głąbiński S. (1913) - dz. cyt., ss. 621-622.
154 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
takich jak pracowitość, oszczędność jest nagrodą za zasługę społeczną, jest bodźcem do krzewienia cnoty przedsiębiorczości, do dalszego rozwoju, dającego korzyści zarówno jednostce, jak i społeczeństwu. Nierówność płynąca z takiego źródła nie spycha nikogo w ubóstwo; nie uszczupla dochodów innych, lecz pozwala silniejszym - których S. Głąbiński nazywa „dzielniejszymi" - wznieść się ponad przeciętny poziom i przykładem pociągnąć innych do naśladownictwa. W walce zwycięża silniejszy i dyktuje słabszemu prawa i warunki bytu - twierdzi Głąbiński. I choć walka kapitału z klasą robotniczą nie zawsze jest godziwym współzawodnictwem, choć w walce tej nie zawsze zwyciężają siły lepsze, dzielniejsze, to właśnie dlatego występuje uzasadnione dążenie do ogólnego dobrobytu, obejmujące polepszenie warunków bytu materialnego i moralnego szerokich warstw, wzmocnienie ich siły społecznej i zrównoważenie jej z ekonomiczną potęgą kapitału. Jest to praktyczna dyrektywa narodowej polityki społecznej, której celem jest szukanie społecznych mechanizmów równowagi przez empirycznie sprawdzone posunięcia. Właśnie dlatego, jego zdaniem, trzeba szukać wszechstronnych metod i sposobów przywracania zwichniętej równowagi.
Problem równowagi społeczno-ekonomicznej ma w myśli narodowej znaczenie kluczowe. Z tego powodu cala argumentacja naukowa, jaką się posługuje S. Głąbiński, sprowadza się do dowodów o konieczności takich działań, które niwelowałyby nieuzasadnione różnice, uchylałyby przeciwieństwa społeczne i przyczyniałyby się do rozwoju i stanu równowagi społeczno-ekonomicznej wewnątrz społeczeństwa. Celowi temu sprzyja ustawodawstwo ochronne, zakładanie związków zawodowych, prowadzenie negocjacji, swobodny dostęp do szkół wszystkich stopni i to zarówno kobiet, jak i mężczyzn. Wszystkie te zamierzenia wzmacniają Naród, który ma być jednością.
Polityka społeczna - twierdzi S. Głąbiński w 1913r. - ma wskazywać środki, mogące zapobiec kryzysowi gospodarczemu, albo w razie jego wybuchu złagodzić szkody społeczne, wynikłe z pogorszenia sytuacji ekonomicznej. Z tego względu optuje on za szerokim zestawem działań prewencyjnych, odnoszących się do edukacji ekonomicznej społeczeństwa, do przeciwdziałania spekulacji, do rozwoju form samorządu lokalnego.
S. Głąbiński wypowiada się także w kwestii nędzy. Uważa, że polityka społeczna ma za zadanie uchylić to zjawisko poprzez działalność interwencyjną i prewencyjną wszystkich jej aktywnych podmiotów. Prewencję uważa S. Głąbiński za ważniejszą od wszelkich form filantropii, gdyż odcina się ona od form jałmużny. Zadaniem działalności prewencyjnej jest wychowywać i ułatwiać zdobycie pracy i zarobków szerszym kręgom ludzi, nieposiadającym własności prywatnej. To ujęcie idzie w pewnej zgodności z myślą niemieckiego polityka społecznego - G. Schmollera, który w tym czasie uważał, iż celem polityki społecznej jest wyrównywanie klasowych antagonizmów, usuwanie ostrych napięć społecznych i regulowanie istniejących kwestii w interesie społecznym.
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna
155
Pierwsze ujęcie narodowej polityki społecznej na styku z liberalizmem porządkuje obszar zainteresowań polskich ekonomistów, związanych ze szkołą narodową. Wskazuje im, że problematyka społeczna jest równie ważna w rozwoju ekonomicznym. Interwencjonizm socjalny państwa spełnia istotne funkcje, niwelując napięcia i konflikty społeczne.
W polityce społecznej myśl narodowa zakreśla obszar problemowy zainteresowań tej nauki, wyodrębniając poszczególne kwestie społeczne zagrażające równowadze społeczno-ekonomicznej. Czołową sprawą staje się zagadnienie nierówności społecznej, rodzącej nędzę i niepokoje, które zagrażają jedności Narodu. Ponadto w tym okresie myśl narodowa próbuje podkreślać wyższość społecznych rozwiązań kapitalizmu nad nieznanym jeszcze z działania socjalizmem. Argumentacja, dotycząca tej tezy, pojawi się jeszcze wielokrotnie w okresie międzywojennym i w gruncie rzeczy sprowadzi się do polemiki z koncepcjami egalitaryzującymi.
S. Głąbiński w okresie międzywojennym znacznie poszerzył swoją argumentację. Pełniąc funkcje polityczne (był senatorem Klubu Narodowego, wicepremierem, Prezesem Rady Naczelnej Związku Ludowo-Narodowego), głosił postulaty:
¦ równomiernego rozwoju wsi i miast celem likwidacji sprzeczności interesów,
¦ dopuszczenia robotników do zysków, gdyż są oni współtwórcami i współdziałającymi (kwestia robotnicza i rolna to sprawa ogólnonarodowa),
¦ niezawisłości gospodarczej (samowystarczalności) Narodu,
¦ reform społecznych, idących w kierunku ustawodawstwa ochronnego,
¦ opieki państwa nad grupami słabymi socjalnie,
¦ powszechnej oświaty, gdyż ta decyduje o wychowaniu narodowym.
Celem narodowej polityki społecznej166 było pokojowe ułożenie wzajemnych stosunków pomiędzy warstwami społecznymi, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i solidarności.
Głąbiński podchodził historycznie do polskich problemów socjoekonomicznych. Przypominał w swoich pracach różne rozwiązania socjalne, zabezpieczające życie obywatela już od czasów Kazimierza Wielkiego167.
6.3. Kwestia robotnicza R. Dmowskiego
R. Dmowski jako przywódca Narodowej Demokracji zajmował się również polityką społeczną. Rozważał on kwestię robotniczą jako przykład konieczności zmian w polityce państwa. R. Dmowski168 analizuje zmiany gospodarcze, jakie zachodzą na świecie i jakie mają wpływ na sytuację polskiego robotnika. Warto zauważyć, że w opracowaniu tym widać kompleksowe podejście. Da się wyraźnie wyodrębnić wywód historyczny, analizę ekonomiczną oraz skutki polityczne dla Polski.
166 Głąbiński S. (1928) - Narodowa polityka ekonomiczna, Lwów, s. 333.
167 Głąbiński S. (1939) - Historia ekonomiki, Lwów. Praca pomyślana została przez niego jako przegląd dorobku naukowego, pokazującego różne nurty w służbie integracji narodowej.
168 Dmowski R. (1926) - Kwestia robotnicza wczoraj i dziś, Warszawa.
156____________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego_______________
Centralną tezą Dmowskiego jest stwierdzenie, że Polską rządzą związki zawodowe, które, myśląc o swoich interesach, narzucają samobójczy system życia. W efekcie ich działania ustawodawstwo socjalne prowadzi do uprzywilejowania wąskich, silniejszych grup robotniczych i do ograniczenia możliwości intensyfikacji pracy. Zdaniem Dmowskiego, polityka społeczna państwa jest za droga, uniemożliwia wzrost gospodarczy i tym samym szkodzi samym robotnikom. Poglądy Dmowskiego są zbliżone do W. Zawadzkiego, który z pozycji liberalnych atakował rząd za nadmierne i ekonomicznie nieuzasadnione ustępstwa socjalne wobec świata pracy. Dmowski ma inny cel. Uważa, że w obliczu wzrastającej konkurencyjności na rynkach i zagrożenia z zewnątrz potrzeba wyrzeczeń. Dlatego też cały wywód na temat rozwoju sytuacji w Polsce Dmowski łączy z postulatem ożywienia koniunktury, która zmniejszyłaby bezrobocie i dała efekty gospodarcze. Dmowski żąda wydłużenia czasu pracy i zdecydowanego ograniczenia ustawodawstwa socjalnego. Jego celem jest przede wszystkim rozwój gospodarczy, gdyż ten dopiero zapewnia mocną pozycję Narodu na arenie międzynarodowej.
„Nuta socjalna jest jedną z zasadniczych rysów naszej polityki wewnętrznej. Państwo troszczyło się o wszystkie klasy i grupy: robotników rolnych i przemysłowych, inwalidów, bezrobotnych, lokatorów, umysłowych, chłopów. Utrudniało to i podrażało produkcję, czyli uniemożliwiało jej szybki rozwój, ale skutki były pozytywne: strajki mniej groźne, rozruchy agrarne - rzadsze, bezrobocie znośne, wegetacja klas ubogich - możliwsza " .
6.4. Agraryzm
Agraryzm jest rozumiany jako:
¦ ruch społeczno-gospodarczy i polityczny włościan,
¦ doktryna społeczna wsi.
Obydwa te znaczenia agraryzmu wzajemnie się uzupełniają.
Przełom XIX i XX wieku przynosi zmiany związane z gospodarowaniem ziemią. Zauważa się ogólny brak równowagi pomiędzy rolnictwem i przemysłem, czego dowodem w ówczesnej Polsce było pozostawanie bez pracy na wsi ok. 9 min ludzi. Agraryści głoszą tezę, że wieś ma moralną przewagę nad miastem. Miasto demoralizuje i prowadzi do laicyzacji, podczas gdy wieś - zdaniem niektórych agrarystów - jest ostoją wartości tradycyjnych. Wspólna praca na roli zapewnia prawidłowe funkcjonowanie rodziny rolniczej - w przeciwieństwie do rodziny robotniczej, której członkowie pracują oddzielnie. Rodzina rolnika stanowi naturalną całość z własnym ogniskiem domowym i ziemią karmicielką, podczas gdy rodzina miejska jest sztuczna ze względu na źródło utrzymania od niej niezależne. Dlatego
lh Dąbrowski M. (red., 1928) - Dziesięciolecie Polski Odrodzone/. 1918-1928, Kraków-Warszawa, s. 220.
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna
157
wieś wymaga szczególnego poparcia w sytuacji masowo doświadczanej przez rolników krzywdy.
Na ówczesną kwestią rolną składają się następujące problemy:
¦ przeludnienie wsi, co prowadzi do nędzy, bezrobocia, głodu i analfabetyzmu dzieci oraz dorosłych,
¦ rozdrobnienie gospodarstw rolnych.
Społeczna nierówność (na) wsi jest przedmiotem zainteresowania w wielu krajach Europy i w USA. Pojęcie agraryzmu rodzi się w Niemczech, znajduje podatny grunt w Czechach, skąd przychodzi do Polski w okresie międzywojennym. W USA równolegle powstaje pojęcie ruralizm, pod którym rozumie się wieś jako osobny kompleks społeczny.
Europejski agraryzm i amerykański ruralizm stawiają sobie za cel zasadniczą poprawę bytu rolników (farmerów) i umożliwienie im szerszego udziału w życiu publicznym własnego kraju. W Polsce międzywojennej cel ten jest realizowany przez równoległy rozwój myśli politycznej i socjologicznej.
Przedstawicielem nurtu politycznego agraryzmu jest S. Miłkowski, natomiast w nurcie naukowym - W. Grabski i W. Bronikowski. Grono agrarystów polskich jest większe, ale spośród nich właśnie Miłkowski i Bronikowski wydają się być najbardziej charakterystyczni. Obydwaj są przedstawicielami kierunku polityki społecznej, który odrzuca jednostronne zainteresowanie ówczesną kwestią robotniczą. Uważają oni, że rozwój Polski wiąże się z głęboką reformą wsi, gdzie przed wojną mieszkało najwięcej ludzi. Reforma wsi postawi zagadnienie przebudowy całego ustroju społecznego.
Radykalny politycznie Miłkowski bardzo krytycznie oceniał ustrój kapitalistyczny z powodu jego kryzysogennych mechanizmów ekonomicznych i nędzy mas pracujących. Uważał, że potrzebny jest „ustrój zdolny do zespolenia wszystkich sił społecznych dla dobra powszechnego i gwarantujący lepsze i równomierniejsze zaspokojenie potrzeb wszystkich ludzi pracy " .
S. Miłkowski polemizował z K. Marksem, dowodząc, że jego prawo koncentracji sprawdziło się tylko w przemyśle, zaś w rolnictwie rządzi prawo dekoncentracji własności. Miłkowski odrzucał koncepcję marksistów, że tylko klasa robotnicza jest powołana do budowy sprawiedliwego ustroju społecznego. Wedle koncepcji marksistów, chłopów należało albo pozyskać dla socjalizmu, albo przemocą wtłoczyć w ramy nowego ustroju. Dyktatura proletariatu (mniej licznego od chłopstwa) miała być nie tylko sposobem sprawowania władzy, ale i panowania nad chłopami. Taka koncepcja była nie do przyjęcia dla agrarystów.
„ W Rosji jest 82% chłopów, to jednak nie mają oni tam nic do gadania w przedmiocie reform dokonywanych w rolnictwie. Kilka milionów robotników, a raczej garstka prowodyrów, dzierży nieograniczone wlodarstwo życia i śmierci nad stu
Miłkowski S. (1988) - Pisma publicystyczne 1930-1939, Warszawa, s. 213.
158
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
kilkudziesięcioma milionami chłopów. Zupełnie formalnie i prawnie chłopi mają zaledwie 1/5 tych praw, które są udziałem robotnika i w ogóle ludzi miasta. Ta idealna teoretycznie sprawiedliwość społeczna zrobiła z chłopa nowoczesnego niewolnika, byle tylko doktrynie stało się zadość... "
S. Miłkowski był więc zdania, że ani kapitalizm, ani socjalizm nie są zdolne do właściwego rozwiązania kwestii rolnej i chłopskiej.
Chłopi potrzebują własnej ideologii po to, aby jako większość społeczeństwa nie grać roli biernego obserwatora. Miasta są, jego zdaniem, za słabe, zdegenerowane jako wytwór kapitalizmu i niezdolne ideowo do wypromieniowania nowego programu. Wieś i chłopi przeciwnie, są siedliskiem wartości, kultury narodowej, zdrowia moralnego i fizycznego. Chłopski kierunek przebudowy ustroju to agraryzm. Jego istotą jest ścisły związek ziemi z dobrem jednostki, narodu i państwa. Ziemia nie tylko żywi, ale także stwarza naturalne warunki bytowania człowieka. Urbanizacja zagraża człowiekowi, agraryzm zaś przeciwstawia się koncentracji ludności. Chłop, posiadający własność prywatną, nie jest kapitalistą, pracuje dla siebie i rodziny i tyle ma, co sobie sam wypracuje. Chłop jest samodzielnym wytwórcą i tym się różni od robotnika, który musi się najmować.
Miłkowski zwracał także uwagę, że ważny jest kontakt rolnika z przyrodą, mający psychologiczne znaczenie w teorii nowego ustroju. Człowiek potrzebuje bowiem przyrody, wpływa ona dodatnio na jego rozwój. Człowiek na roli pracuje samodzielnie, uczy się przez to pozytywnego stosunku do życia. Przeciwieństwem jest kolektywizacja, która niweluje społeczeństwo, zabija samodzielność i indywidualną inicjatywę, ogłupia człowieka.
Agraryzm to propozycja walki o wolność społeczną. Podstawą agraryzmu winna stać się spółdzielczość, rozumiana jako forma organizacji życia społecznego. Spółdzielczość daje możliwość zbiorowej obrony przed wyzyskiem, pozwala na lepszą organizację pracy, motywuje członków spółdzielni do przyswajania postępu, a także wciąga członków w rozwiązywanie socjalnych problemów społeczności lokalnej.
Reasumując, polityczne zasady agraryzmu można sprowadzić do następujących:
¦ zasada prywatnego władania ziemią,
¦ zasada solidaryzmu klasowego,
¦ zasada odrębności wsi i chłopów.
Agraryzm odrzucał rev\olucję społeczną (komunizm) i kapitalistyczny monopol. Spółdzielczość (kooperatywa) miała być trzecią drogą rozwoju, wpływającą na ustrojowy kształt reform. Jej szczególną cechą był ewolucjonizm jako sposób stopniowego osiągania celów w przebudowie społecznej. Spółdzielczość jako nowy ustrój pracy miała opierać się na dobrowolności, neutralności politycznej i samorządności.
171 Tamże, ss. 217-218.
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna
159
Częścią doktryny agraryzmu była agronomia społeczna. Jej przedstawiciel - W. Bronikowski - był jednocześnie reprezentantem nauki, wspomagającej przemiany na wsi.
Istotą agronomii społecznej, rozumianej przez niektórych agrarystów jako polityka społeczna wsi, była edukacja. Chłop potrzebował wiedzy. Oświata na wsi, adresowana do gospodarzy i do działaczy społecznych (animatorów przemian) miała być podstawą postępu. Bronikowski wydawał więc książki172, adresowane do włościan, z myślą o podnoszeniu kwalifikacji rolników i wpływaniu na ich świadomość. Napotykał jednak na barierę analfabetyzmu i strachu przed wszelkimi zmianami.
Agraryzm był więc doktryną społeczną, która proponowała powrót do natury, proroczo wyprzedzając koncepcje ekologów. Przedstawiciele tego nurtu stali na stanowisku, że to chłopstwo może stać się siłą nośną reform ustrojowych, a to ze względu na swoją liczebność.
Agraryści postulowali rozwój wsi jako naturalnego siedliska człowieka; chcieli wyrównywać różnice pomiędzy miastem a wsią na drodze deglomeracji. Uważali, że kooperatywy są propozycją nowego, bardziej sprawiedliwego ustroju pracy, mogącego skutecznie zastąpić koncepcje liberalne i socjalistyczne.
Agraryści proponowali przebudowę miast, aby zbliżyć mieszczan do przyrody. Szczególne znaczenie poświęcano argumentowi, iż rodziny robotnicze powinny mieć szansę posiadania własnego domu z ogródkiem. Związek z ziemią neutralizowałby negatywne konsekwencje psychiczne mechanizacji pracy, własny ogród dawałby dodatkowy dochód173.
Wymienieni przeze mnie wyżej czołowi przedstawiciele agraryzmu zginęli w niemieckich obozach koncentracyjnych. Byli oni, podobnie jak S. Rychliński z IGS, reprezentantami pokolenia, którego intelektualna dojrzałość przypadła na czas wojny. Bronikowski zginął w Oświęcimiu w 1940r., Miłkowski w Bergen-Belsen w 1945r., obaj mieli po 40 lat. Ich dorobek zasadniczo odbiegał od liberalnych i socjalistycznych koncepcji rozwiązania kwestii chłopskiej. Wnieśli oni do nauki o polityce społecznej istotne wartości, przypominając, że kwestia chłopska wymaga uwzględnienia w działaniach państwa i że wiąże się ze swoistością pracy na roli.
6.5. Konserwatyzm
6.5.1. Kwestie definicyjne
W literaturze, traktującej o historii myśli politycznej, zgodnie zauważa się, iż istnieje niedookreśloność terminu „konserwatyzm". G. Seidler definiuje konserwatyzm jako „albo dążenie do utrwalenia istniejącej sytuacji bez względu na kierunek
Bronikowski W. (1934) - Drogi postępu chłopa polskiego, Warszawa oraz (1938) - Agronomia społeczna jako środek polityki rolniczej, Warszawa.
Mich W. (1996) - Między integryzmem a liberalizmem. Polscy konserwatyści wobec kapitalizmu, Lublin, s. 179.
160 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
ideowy, czyli obronę status quo, przeciwstawianie się każdej zmianie czy innowacji: albo termin ten oznacza określoną doktrynę polityczną, posiadającą mniej lub bardziej sprecyzowane założenia ideologiczne, stanowiące podstawę zarówno praktycznego programu, jak i działalności politycznej " .
Niektórzy badacze ujmują konserwatyzm jako odmianę tradycjonalizmu: „obejmującego obok dążenia do zachowania także dążenie do przywrócenia, restaurowania tradycji "17:i.
Konserwatyzm różni się od reakcjonizmu. O ile reakcjonizm kładzie przede wszystkim nacisk na przywrócenie przeszłości i zakonserwowanie tradycji, to w konserwatyzmie generalnie podkreśla się wolę zachowania status quo. Przy takim „cieniowaniu" doktryn, konserwatyzm stoi na lewo względem reakcjonizmu. Konserwatyzm afirmuje rozwój ewolucyjny, akceptuje niektóre zmiany i świadczy o zdolności do kompromisu z rzeczywistością. Reakcjonizm natomiast odmawia kompromisu z rzeczywistością.
Podstawą konserwatyzmu jest przekonanie o nieusuwalności zła i cierpienia z historii i życia ludzkiego, ponieważ ich źródłem jest skażona natura ludzka176.
6.5.2. Zasady konserwatyzmu
Konserwatyzm cechuje pięć szczególnie ważnych negacji177:
1. Przeciw teorii. Twórca konserwatyzmu E. Burkę uważał, że politycy, którzy kierują się określoną doktryną, narzucają dla jej urzeczywistnienia naturalny porządek społeczny. Doktryny, jakimi kierują się dążący do zmian, prowadzą do chaosu. Aby narodem rządzić skutecznie, politycy muszą uwolnić się od wszelkich doktryn, a w postępowaniu kierować się zdrowym rozsądkiem i doświadczeniem. Najwyższą mądrość polityczną stanowią nie koncepcje wychowania a priori, lecz doświadczenie dobrego i złego, które zostało zgromadzone przez wieki.
2. Przeciw indywidualizmowi. Osobowość człowieka kształtowana jest przez społeczeństwo. To ono decyduje o sposobie jednostkowego rozwoju i o zasadach moralnych. Społeczeństwo jest jedynym twórcą wartości materialnych i duchowych. W twórczym uczestnictwie wartości biorą udział generacje zmarłe, żyjące i przyszłe.
3. Przeciw racjonalizmowi. Racjonalna wiedza człowieka o społeczeństwie jest ułomna w porównaniu z mądrością zawartą w religii, nawykach, obyczajach i instynkcie społeczeństwa. Siła społeczeństwa wynika z poczucia wspólnoty tradycji, więzi religijnej, a nie z rozumu. Racjonalizm eksponuje prawa jednostek, a przemilcza ich obowiązki. Takie widzenie społeczeństwa prowadzi jedynie
Seidler G. (1985) - Przedmarksowska myśl..., dz. cyt., s. 583.
Mich W. - dz. cyt., s. 9.
Hasło: Konserwatyzm autorstwa Śpiewaka P.. [w:] Nowa encyklopedia.... dz. cyt., s. 460.
Seidler G. - dz. cyt., ss. 584-585.
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna 161
do utylitaryzmu i ateizmu. Racjonalizm chciałby mieć prawo do dowolnego kształtowania społeczeństwa i jego ustroju w oparciu o intelekt jednostki, a nie w oparciu o tradycję i religię.
4. Przeciw prawom podmiotowym. E. Burkę uważał, że społeczeństwo realizuje w sposób niedoskonały porządek boski, objawiony w wierze. Religia jest naturalnym źródłem wszelkiego dobra i każdej radości. Religia jest fundamentem społeczności, gwarantuje mu ład, zapewnia ochronę własności prywatnej. Konserwatyzm programowo odrzuca ideę równości. Różnice majątkowe w sposób naturalny różnicują społeczeństwo. Religia to sankcjonuje w życiu doczesnym, obiecując zbawienie i lepsze życie po śmierci.
5. Przeciw postępowi. E. Burkę uważał, że koronnym argumentem w sprawach ustroju jest ciągłość historyczna i tradycja. Idealnego ustroju społeczeństwa nie należy szukać w utopiach przyszłości. Taki ustrój był w średniowieczu. Obecne zmiany należy akceptować o tyle, o ile adaptują społeczeństwo do zmieniających się warunków.
Innowacja to następstwo egoistycznych ambicji. „Ci, którzy nigdy nie patrzą wstecz na swoich przodków, nie mogą patrzeć naprzód na swoich następców "17 .
Polski konserwatyzm, choć nie zawsze konsekwentnie, koresponduje z negacjami E. Burkę. Widać w nim akceptację: religii (katolicyzmu), własności prywatnej i nierówności społecznych. Zarówno w okresie międzywojennym, jak i po 1989r. konserwatyzm był obecny w życiu politycznym, choć jego wpływ na rzeczywistość był ograniczony, a nawet symboliczny.
Takie organizacje jak: Stronnictwo Prawicy Narodowej (od 1907r.), Stronnictwo Pracy Konstytucyjnej, Stronnictwo Zachowawcze (1922-1926 i po 1937r.), Stronnictwo Chrzescijańsko-Narodowe (od 1925r.), czy działające po 1989r.: Unia Polityki Realnej, Partia Konserwatywna, Koalicja Konserwatywna - to przykłady inicjatyw, kreujących wartości konserwatywne.
Dla badacza problemów socjalnych rodzi się pytanie o to, czy istnieje związek pomiędzy konserwatyzmem a polityką społeczną?
Relacje te są wyraźnie widoczne w warstwie aksjologicznej, jak i programowej.
6.5.3. Diagnoza sytuacji
Konserwatyzm stawia tezę, że kapitalizm jest sprawcą kryzysu moralnego w społeczeństwie. Ustrój ten bowiem wytwarza cywilizację ruchu i zmian, dążącą do niesprecyzowanego celu. Zmienność sytuacji, pogoń za pieniądzem prowadzą do powierzchownych ocen rzeczywistości. Podstawą ładu społecznego może być tylko katolicyzm, gdyż ten skłania ludzi do poświęcenia, ograniczania potrzeb a przede wszystkim przypomina o miłości bliźniego. Tymczasem kapitalizm oderwał ludzi od Boga, burząc tym samym jedyną podstawę ładu społecznego. W nowym ustroju
178 Tamże, s. 586.
162
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
gospodarczym triumfuje indywidualizm i egoizm. Idea dobra wspólnego została zastąpiona przez konkurencyjność interesów jednostkowych. Solidarność grup społecznych, związanych wzajemnymi powinnościami w feudalizmie, zastąpiona została przejściowymi kontraktami a ewangelia miłości - ewangelią mamony179.
Kapitalizm oznacza atomizację społeczeństwa i konflikty socjalne. Frustracja nieposiadających, a także tych, którzy nie zaspakajają nadmiernie rozbudzonych potrzeb, rodzi zawiść wobec bogatych i tworzy grunt dla socjalizmu. Konserwatyści zauważają, że kapitalizm prowadzi do udziału w dobrobycie także i tych, którzy stali z dala od kapitału. Chłopi i robotnicy mogą zaspokajać potrzeby, których nie mogli zaspokoić ich ojcowie. Jednakże kryzysogennymi cechami kapitalizmu są przede wszystkim dezintegracja i pauperyzacja społeczeństwa. To one wywołały kwestię socjalną w nowym ustroju. Dotyczy ona robotników i przejawia się przede wszystkim w ubóstwie społecznym.
Robotnicy są warstwą, która nie posiadając stanowi największe zagrożenie dla ładu społecznego. Grupa ta ma bardzo mocne poczucie odrębności swoich interesów. Robotnicy nie pracują na swoim i nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za pomyślność przedsiębiorstwa.
Socjaliści wmawiali robotnikom, że są wyzyskiwani i muszą solidarnie stworzyć międzynarodowy proletariat. Konserwatyści zauważają, że walka konkurencyjna toczy się pomiędzy poszczególnymi krajami, a robotnicy w niej uczestniczą przeciwko sobie. W jej efekcie robotnicy z krajów bogatych uzyskali wysoki poziom życia kosztem robotników innych państw. Tak więc robotnicy nie są monolitem. Wśród nich wykształciła się „arystokracja robotnicza" z wysokimi zarobkami.
Socjaliści zatruwają- zdaniem konserwatystów - świat pracy swoją demagogią. Nieprawdą jest, że robotnicy i pracodawcy stanowią dwa różne światy. Nie można zaspokoić potrzeb robotników przez niszczenie kapitału - robotnik może się pożywić ostatecznie tylko przy kapitale180.
Nieprawdą jest także, że istnieje - lansowany przez socjalistów - podział na pracowników fizycznych i umysłowych. Każda praca ludzka to kombinacja pracy intelektu i rąk. Dlatego socjalizm deklasuje robotników wykwalifikowanych, zaliczając ich do klasy wyzyskiwanej. Socjalizm demagogicznie traktuje proletariat jako upośledzony społecznie, podczas gdy konserwatyzm uważa robotników i chłopów za równoprawnych obywateli w społeczeństwie otwartym. Podczas gdy socjalizm (zwłaszcza marksowski) traktuje społeczeństwo dwubiegunowo, konserwatyści chcą widzieć w nim wiele szczebli pośrednich pomiędzy warstwami najbogatszymi i najuboższymi. Jednostka w społeczeństwie może zmienić swój status - awansować lub zostać zdegradowana.
Mich W. - dz. cyt., s. 68. Tamże, s. 274.
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna 163
Drugim zagrożeniem ładu społecznego jest problem ubóstwa. Konserwatyści wiążą go z bezrobociem, którego rozmiary i skutki społeczne dostrzegają i eksponują. Wyrażają oni pogląd, że przymusowa bezczynność powoduje, iż bezrobotni stają się szczególnie podatni na argumenty bolszewickiej propagandy.
6.5.4. Program działań socjalnych
W okresie międzywojennym konserwatyści lansowali ideał dobrowolnego ubóstwa. Uzasadnienie dla tego ideału było proste. Skoro nie można zmienić uciekającego świata konsumpcji, to można od niego odejść w modlitwę i liturgię. Sensem życia człowieka nie jest praca, rozrywka lub nauka, a przede wszystkim poszukiwanie Boga. Rozwój duchowy jest bowiem sposobem zaspokajania potrzeb wyższego rzędu. Z tymi poglądami wiązał się postulat powrotu do ascezy. Duch franciszkański przypomina, że należy szukać moralnych podstaw egzystencji w wyrzeczeniu się egoizmu, ograniczaniu potrzeb i poświęceniu. Głoszony przez konserwatystów ideał dobrowolnego ubóstwa wynikał z niewiary w możność osiągnięcia dobrobytu. Stanowił on także usprawiedliwienie dla ustroju niedającego szczęścia na ziemi. „ Upowszechnienie dobrowolnego ubóstwa umożliwić miało wyeliminowanie konfliktów społecznych, wynikających z subiektywnego ubóstwa - nieuchronnej konsekwencji materializmu. Chrześcijańska rezygnacja, ograniczając aspiracje warstw ludowych, czynić miała ludzi szczęśliwymi, likwidując w ten sposób przyczyny konfliktów. Warunkiem osiągnięcia zadowolenia miało być zaakceptowanie (...) prawdy, iż ziemia nie może być miejscem (...) materialnego raju...
Sposobem na życie w dostatku musi się stać ograniczenie potrzeb zamiast ustawicznego dążenia do zwiększenia bogactw, zmuszającego do nieustannej pracy, pozbawiającego ludzi czasu na spoczynek, modlitwę, sztukę"
Byłoby jednakże daleko idącym uproszczeniem uznanie poglądu konserwatystów, że należy akceptować ubóstwo jako jedyny sposób na szczęśliwe życie. Sens dobrowolnego ubóstwa dotyczył dostosowania aspiracji do wyników pracy. Trzeba było - zdaniem konserwatystów - odnaleźć prawdę o swoim położeniu, pracować i oszczędzać. Konserwatyści w procesie pracy widzą sposób doskonalenia człowieka. Uczy się on bowiem umiejętności przezwyciężania trudności, wytrwałości, cierpliwości. Człowiek powinien dostosować konsumpcję do własnych możliwości, powinien unikać nadmiernych wydatków.
Konserwatyści stawiali za cel socjalnych działań umacnianie hierarchicznego modelu społeczeństwa. Równość w życiu społecznym jest nierealna i szkodliwa. Każdy obywatel ma swoje miejsce, wynikające z jego kwalifikacji i posiadanego majątku. Między ludźmi istnieją naturalne różnice uzdolnień, które nie są niwelowane, ale raczej podkreślane. Społeczeństwo, wskutek naturalnych różnic pomiędzy ludźmi, samoistnie wytwarza hierarchiczny model, w którym każdy ma swoje
181 Tamże, s. 115.
164 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
miejsce, i na którym przyczynia się, w miarę swoich możliwości, do budowy dobra wspólnego.
W sprawie idei równości konserwatyści mają podobny pogląd co liberałowie. Uważają, że równość jest zaprzeczeniem wolności. Nierówność jest podstawą rozwoju społecznego. Nierówność w liberalizmie wytwarza niekontrolowany egoizm i indywidualizm. Natomiast w myśli konserwatywnej jest rozumiana jako wartość, która w sposób naturalny hierarchizuje społeczeństwo. Społeczeństwo traktuje nierówność jako sposób wyłaniana własnych elit, działających na jego korzyść. Konserwatyści zauważają, że równość może być zrealizowana w drodze państwowego przymusu, u którego podstaw tkwi zawiść wobec lepszych, bogatszych. „Społeczeństwo chore na nędzę chce się leczyć nienawiścią bogactwa "18Z. Za żądaniami równości kryje się zawiść, a państwo tę wartość akceptuje ustawowo, jeśli mechanicznie realizuje ideę równości. Równość prowadzi do równania w dół, podczas gdy konserwatyści proponują „równanie w górę", również poprzez awans warstw najniższych.
O ile socjaliści uważają, że jednostka bogaci się kosztem ogółu, to konserwatyści polemizują, twierdząc, że jednostka poprzez swoją pracę bogaci ogół. Dlatego należy dać społeczeństwu wolność, a nie równość, by każdy mógł ją etycznie wykorzystać.
Kolejnym ważnym postulatem konserwatystów jest stworzenie stanu średniego. Konserwatyści chcą zmienić strukturę społeczną w kierunku zredukowania warstw nieposiadających. Stanowią one zagrożenie dla ładu. Nie można akceptować ideału szerzonego w społeczeństwie, że celem działań jest nieposiadanie niczego przez nikogo. Państwo ma udostępnić każdemu własność. Poglądy konserwatystów w tej sprawie współbrzmią z wcześniej referowanymi poglądami F. Zweiga - neoliberała. Różnice w obu doktrynach dotyczą aspektu moralnego. Konserwatyzm podporządkowuje rozwiązania społeczno-gospodarcze religii, liberalizm aspekt etyczny traktuje przedmiotowo.
Stan średni może stać się mediatorem między burżuazją a proletariatem. Stan ten stanowią drobni właściciele swojego zakładu pracy, niezależni gospodarczo od państwa i kapitalistów. Mogą oni stabilizować gospodarkę i osłabiać napięcia społeczne.
Idea powszechnego (ludowego) kapitalizmu wymaga czynnej interwencji państwa.
Kolejny socjoekonomiczny postulat konserwatystów wiąże się ze spółdzielczością. Neokonserwatyzm stawia na doskonalenie form organizacji gospodarczej społeczeństwa poprzez rozwój spółdzielczości. Są one - ich zdaniem - miejscami sprawiedliwego rozdziału dochodu narodowego.
Za interesujący należy uznać fakt, iż poglądy konserwatystów są w kwestii spółdzielczości zbieżne z koncepcjami socjalisty - E. Abramowskiego, który oparł swoją ideę rewolucji moralnej na solidarności i kooperatywach.
Tamże, s. 282.
Myśl narodowa, agraiyzm i konserwatyzm a polityka społeczna 165
Konserwatyści uważają że spółdzielnie są miejscem praktykowania solidarności, sprawiedliwości i braterstwa. Konkurencję może bowiem zastąpić współdziałanie członków spółdzielni. Kooperatywy są szkołą nie tylko ekonomicznego myślenia. Uczą one współpracy, dyscypliny, altruizmu, podporządkowania egoizmu jednostki dla dobra ogółu spółdzielców. Spółdzielczość wciąga robotników, uczy ich gospodarowania własnością i współodpowiedzialności za wyniki, a także eliminuje wyzysk pracownika.
Zdaniem konserwatystów, sytuacja socjalna najuboższych może być poprawiona poprzez filantropię. Wydaje się interesującym, dlaczego konserwatyści nie akceptują polityki społecznej państwa i opowiadają się za jałmużną.
Państwo nie powinno zajmować się opieką społeczną, gdyż byłoby to „znacjo-nałizowanie miłości bliźniego"1*3. Każda działalność państwa jest prowadzona kosztem własności i wolności jednostki i jest mało efektywna. Państwo nie może zastępować inicjatyw obywatelskich; nie może ono zdejmować poczucia odpowiedzialności za losy bliźnich, zwłaszcza biednych. Tworzyłoby to oczekiwania biednych wobec państwa, że rozwiąże za nich ich problemy.
Konserwatyści opowiadają się za dobrowolnością filantropii. Religijnym obowiązkiem bogatych jest dzielić się z nadmiaru i ten argument przemawiać miał na rzecz prywatnej ofiarności. Jałmużna oparta jest na miłości bliźniego, uszlachetnia dawcę i biorcę. Natomiast opieka państwa wynika z zawiści biednych, sformalizowanej w dobroczynnych działaniach państwa.
Filantropia powinna być koordynowana przez parafie, ze względu na ich kompetencje i możliwości zbierania i dzielenia środków pod kontrolą społeczną.
Niektórzy konserwatyści wyrażali pogląd, iż na rzecz ludzi ubogich trzeba włączyć do pracy społecznej wszystkich, mogących pomóc. Pomoc taka wymaga koordynacji i racjonalnej polityki socjalnej, opartej na naukowej diagnozie sytuacji. Jednocześnie zdawali sobie sprawę, że rozmiary ubóstwa są tak wielkie, iż filantropia nie starcza. Stąd w ich poglądach pojawia się myśl, iż lepiej ludziom tworzyć warunki do samodzielnego osiągania dochodów niż ich obdarowywać. Jałmużna może bowiem rodzić próżniactwo.
Kolejny temat z obszaru polityki społecznej to bezrobocie. Konserwatyści uważają, że bezrobocie oznacza marnowanie zasobów pracy. Bezrobotni są bierni produkcyjnie (nie wytwarzają) i nie wzmagają popytu konsumpcyjnego.
Skutki takiego stanu rzeczy są niekorzystne dla kraju. Państwo powinno tworzyć taką politykę ekonomiczną, która wyeliminuje bezrobocie.
Konserwatyści w pełni dostrzegali społeczne skutki bezrobocia. W tym zakresie zbliżają się do poglądów szkoły Instytutu Gospodarstwa Społecznego a także katolickich polityków społecznych.
Bezrobocie demoralizuje ludzi, prowadzi ich do zachowań skrajnych, zagrażających społeczeństwu, takich jak kradzieże, bandytyzm, prostytucja. Bezrobotni, nie
183 Tamże, s. 287.
166 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
mając nic do stracenia, stają się podatni na wpływy komunistyczne i ich propagandę, co grozi destabilizacją kraju. Bezrobocie to klęska, której trzeba zapobiegać.
Konserwatyści opowiadają się za polityką gospodarczą, która ma na celu, jako naczelną zasadę, mnożenie dóbr. Podział dóbr jest możliwy wtedy, gdy jest co dzielić. Polityka społeczna musi być dostosowana do możliwości gospodarki.
Zostało wyżej wspomniane, że konserwatyści są przeciwni idei państwa opiekuńczego (socjalnego). Poglądy ich w okresie międzywojennym i po 1989r. nie zmieniły się. Konserwatyści uważają, że wolny rynek automatycznie rozwiązuje kwestie socjalne, choć jak dowodzi praktyka - przede wszystkim je tworzy. Konserwatyści są zbieżni w poglądach na rolę państwa z liberałami. Wszystko co socjalne - kosztuje. Państwo wchodząc w obszar działań socjalnych zwiększa koszty i nie rozwiązuje kwestii społecznych lecz tworzy nowe. System gospodarczy oparty jest na pracy i nie znosi ludzkich słabości. Rynek eliminuje leni i osobniki patologiczne, natomiast zawsze promuje lepszych, tańszych, szybszych, a więc elity gospodarcze. Człowiek słaby może korzystać z owoców własnej pracy, ale nie ma prawa korzystać z pracy innych. Państwo, które dokonuje redystrybucji dochodów, choćby ze szlachetnych pobudek, gwałci zasadę prywatnej własności i przestaje gwarantować bezpieczeństwo.
Państwo, które grabi własność jednych, by finansować potrzeby innych, staje się grabieżcą. Już ten argument wystarcza, aby konserwatyzm był przeciwny pomocy państwowej. Obywatel musi sam decydować o własnym losie, a jego osobiste przymioty pozwolą mu realizować określone zadania życiowe. Urzędnik państwowy nie jest mądrzejszy od obywatela i na pewno nie wie lepiej, co ludziom jest potrzebne. Skutki błędnych decyzji obywateli odczuwają oni sami i nie muszą w nie wciągać państwa. Skutki błędnych decyzji państwa odczuwają wszyscy. Ponadto opiekuńczość państwa rodzi postawę roszczeniową. Ludzie szukają świadczeń w instytucjach państwowych, co uzależnia ich od biurokracji. Tak więc opieka państwowa nie może niszczyć osobistej przezorności.
W duchu krytyki interwencjonizmu socjalnego państwa konserwatyści krytykują przymus ubezpieczeń społecznych. Uważają, że ubezpieczenia ryzyk życiowych należy zostawić inicjatywie prywatnej, a nie monopolowi państwa. Prywatne ubezpieczenia w warunkach gospodarki rynkowej działają taniej i lepiej, aniżeli państwo, którego aparat jest drogi i nieefektywny.
Czy wobec tego wszelki interwencjonizm socjalny państwa jest zbędny? Konserwatyści uważają, że państwo ma nadawać prawa uzupełniające prywatną dobroczynność.
Opowiadają się także za gwarantowanym przez państwo minimum życiowym oraz stworzeniem opieki dla ludzi niezdolnych do pracy i dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej.
Państwo powinno także organizować system przymusowych ubezpieczeń społecznych na starość, na wypadek inwalidztwa i choroby. Takie ubezpieczenia gwa-
Myśl narodowa, agraryzm i konserwatyzm a polityka społeczna 167
rantowałyby spokój społeczny; byłyby one także instrumentem polityki ekonomicznej, stabilizując popyt w okresie dekoniunktury. Ubezpieczenia są formą usprawiedliwionego podatku, nałożonego na bogatszych na rzecz biedniejszych. Nie mogą one jednak zwalniać ludzi z troski o własny los. Koszty z tytułu ubezpieczeń nie mogą być nadmiernym obciążeniem dla produkcji, tymczasem w okresie międzywojennym socjaliści i liberałowie (np. W. Zawadzki), i konserwatyści sądzili, że były one zbyt wysokie jak na możliwości gospodarki. Tę myśl, niezależnie od siebie, przedstawiciele różnych doktryn wyrażali tezą, że trzeba zrewidować przedwczesne zdobycze socjalne i urealnić je do możliwości ekonomicznych. Uważano, że powojenna (po 1918r.), zacofana i niezamożna Polska stała się krajem niesłusznie przodującym w opiece nad pracownikami. Krytykowano ówczesne Ministerstwo Pracy za stronnicze zainteresowanie światem robotników i brakiem równowagi w traktowaniu postulatów kapitału (zob. rozdział o społecznym empiryzmie państwa).
Argumentowano, że Polska w pierwszym dziesięcioleciu swojej odzyskanej niepodległości ratyfikowała 14 Konwencji MOP (zob. Aneks), co było liczbą przekraczającą ilość ratyfikacji w innych krajach. O ile socjaliści czynili to, by pokazać dotychczasowe sukcesy, to liberałowie ten sam argument wykorzystywali, aby zilustrować obciążenia socjalne, zaś konserwatyści wskazywali, że trzeba wyrzeczeń i ofiarności na miarę innych krajów, nie śpieszących się z ratyfikacjami.
Model (nadmiernej) opiekuńczości państwa krytykowany był przez konserwatystów również za:
¦ ośmiogodzinny dzień pracy. Podobnie jak liberałowie, konserwatyści uważali, że trzeba pracować dłużej, zwłaszcza gdy w Polsce jest mało kapitału, a praca jest najważniejszym bogactwem kraju,
¦ zbyt wysokie płace. Gorsza praca w porównaniu z Zachodem musi być niżej opłacana. Zauważono, że robotnicy pensję przepijają, potwierdzając, że są one zbyt wysokie. Ponadto niskie płace mogą przyczynić się do zmniejszenia bezrobocia. Trzeba bowiem tak dzielić środki finansowe, aby tworzyć nowe miejsca pracy.
¦ zbyt duże preferencje dla związków zawodowych. Zdaniem konserwatystów, związki zawodowe rujnują gospodarkę, żądając podwyżek płac i skracania czasu pracy. Związki zawodowe konfliktują świat pracy i kapitału, rozgrywają konflikty dla celów politycznych, stosują dyktat w postaci strajków.
W tym zakresie poglądy konserwatystów i niektórych liberałów (np. W. Zawadzkiego) pokrywały się.
W okresie międzywojennym pewien rezonans zdobyła koncepcja korporacjoniz-mu - wspólnych organizacji pracodawców i pracowników, lansowana jako koncepcja ustrojowa w encyklice Quadregesimo anno (z 193 Ir.) przez Piusa XI. Temat ten interesował zarówno konserwatystów, jak i katolików184; jednak nie został w Polsce rozwinięty.
Korporacjonizm (1939) - Lublin, praca zbiorowa.
168
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Skoro mowa o relacjach: konserwatyzm - katolicyzm, to trzeba stwierdzić, że nie oznaczają one bezkrytycznej akceptacji doktryny socjalnej Kościoła. Zwłaszcza jej krytyka jest widoczna po 1989r. Zauważa się, że papież nie jest nieomylny w sprawach gospodarczych. Encykliki papieskie miałyby - zdaniem współczesnych konserwatystów - wykazywać daleko idącą zbieżność z myślą socjalistyczną. Dotyczyłoby to Laborem exercens i Sollicitudo rei socialis. Encyklika Centesimus annus popiera po upadku socjalizmu realnego inicjatywę, przedsiębiorczość, godziwy zysk, co zbliża ten dokument w warstwie socjologicznej do konserwatyzmu.
Reasumując:
1. Konserwatyzm krytykuje liberalizm za jego racjonalizm i lekceważenie znaczenia religii oraz etyki w życiu społeczeństwa, co prowadzi do kultu jednostki, egoizmu i bogactwa.
2. Konserwatyzm, podobnie jak liberalizm, opowiada się za wolnością jednostki, ochroną własności prywatnej i drastycznym ograniczeniem socjalnej interwencji państwa. Państwo powinno być tylko patronem inicjatyw społeczno-ekono-micznych.
3. Konserwatyzm (i liberalizm) jest przeciwny zasadzie równości społecznej, która oznacza „równanie w dół". Społeczeństwo jest w sposób naturalny zorganizowane hierarchicznie i taką strukturę powinno rozwijać wg zasady „równanie w górę".
4. Konserwatyści preferują stan średni, warstwę społeczną, która posiada własność i nie stanowi społecznego zagrożenia. Pewną odmianą tych koncepcji jest spółdzielczość, w ramach której kultywuje się solidarność społeczną.
5. Najlepszym działaniem społecznym jest prywatna filantropia, przez którą uczy się dawców altruizmu i chrześcijańskiej miłości bliźniego, a biorców - szacunku do bogactwa.
Pytania:
1. Omów koncepcje polityki społecznej S. Głąbińskiego.
2. Co R. Dmowski sądził o kwestii robotniczej?
3. Co to jest agraryzm?
4. Czy wieś potrzebuje reformy społecznej, a jeśli tak to dlaczego?
5. Omów „zasady" konserwatyzmu.
6. Jak konserwatyzm diagnozuje kwestię społeczną?
7. Co konserwatyści sądzą o równości społecznej?
8. Czy konserwatyści chcą państwa socjalnego?
TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ 169
7. Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
Doktryna socjalistyczna od kilku wieków była rozwijana jako ogólna wizja społeczeństwa realizującego swój rozwój w warunkach powszechnej równości. Równość jest wiodącą wartością różnych odmian socjalizmu, jest ona również polityczną, ekonomiczną i kulturową alternatywą wobec wartości liberalizmu. Nie pretendując do wyczerpania teoretycznej problematyki polityki społecznej doktryny socjalizmu, przedstawiam rozważania, które tę doktrynę pozwalają widzieć szerzej.
W niniejszych prezentacjach teoretycznych problemów polityki społecznej socjalizmu prezentowane są koncepcje: socjalizmu utopijnego, anarchizmu, socjalizmu bezpaństwowego E. Abramowskiego, którego naukowy dorobek jest wciąż niedoceniany, marksizmu, socjalizacji kapitalizmu E. Heimanna - niemieckiego socjaldemokraty, socjalizmu gminnego K. Krzeczkowskiego, reformizmu Z. Daszyńskiej-Goliń-skiej, humanizacji nauki polityki społecznej J. Hochfelda z okresu socjalizmu realnego oraz trzeciej drogi A.G. Giddensa.
7.1. Socjalizm utopijny
Przedstawiciele tego kierunku wyrażali pogląd, że człowiek stał się ofiarą nierówności społecznych. Utopiści w społeczeństwie dostrzegali szereg procesów i zjawisk, które prowadziły do eksploatacji jednostki i przymusu185.
Wiodącą ideą utopistów było świadome i wolne uczestnictwo jednostki. Na tej drodze, ich zdaniem, możliwa była realizacja wizji społeczeństwa równych obywateli, pracujących w oparciu o własność wspólną. Utopiści byli przeciwni rewolucji, uważali, że można zmienić otaczające zło drogą perswazji. Dlatego poszukiwali oparcia dla swoich idei w środowisku ludzi możnych i wpływowych, odwołując się do ich poczucia sprawiedliwości i zamożności.
H. Saint-Simon uważał, że przede wszystkim zmienić należy strukturę władzy państwowej. Jego zdaniem parlament miał być trzyizbowy:
Izba pomysłów - miała być miejscem konfrontacji idei, które mogli zgłaszać artyści i inżynierowie,
Izba weryfikacji - przewidziana została dla naukowców, którzy w oparciu o swoją wiedzę mogli sprawdzać realność idei z izby pomysłów,
Izba wykonawcza - została zarezerwowana dla managerów - ludzi umiejących wdrażać sprawdzone uprzednio idee.
Ch. Fourier koncentrował się na badaniu popędów ludzkich i na ich wyzwalaniu. Człowiek staje się wolny, gdy może realizować swoje stale potępiane popędy. Sugerował on w związku z tym tworzenie falansterów - grup kobiet i mężczyzn po
Seidler G. - Przedmarksowska myśl..., dz. cyt., ss. 587-596
170
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
810 różnych charakterów każdej płci (co wynikało z kombinacji popędów) i kolektywne zamieszkiwanie, połączone z pracą186.
R. Owen pracował nad rekonstrukcją stosunków społecznych na bazie komun -rodzaju spółdzielni, zrzeszających 1000-1500 osób. Koncepcje Owena oddalały go pragmatyzmem od romantyzmu utopistów francuskich. Owen był od 1799r. współzałożycielem przędzalni w New Lanark. Zatrudniała ona 2000 osób, w tym ok. 1/4 stanowiły dzieci. Owen jako właściciel reformuje zakład, skracając czas pracy dzieci i ograniczając ich zatrudnienie, budując mieszkania, otwierając sklepy oraz szkoły, mające wychowywać nowe pokolenia ludzi. W swoim zakładzie Owen skraca czas pracy z 14 do 10 godz. 45 min. Przez okres ponad 20 lat zakłady w New Lanark są przykładem realizacji idei równości w warunkach ustroju kapitalistycznego. Eksperyment Owena z czasem się załamuje, ale przez lata był argumentem na rzecz skuteczności perswazji w relacjach kapitał - praca.
Warto też przypomnieć, że Owen w 1818r. wystosował memoriał do rządów wszystkich krajów Europy, proponując zawarcie międzynarodowego porozumienia dla poprawy ekonomicznego położenia robotników. Owen proponował również w 1818r. rządom „Świętego Przymierza" powołanie Komisji Pracy i określenie międzynarodowego limitu czasu pracy. Ze względu na swoją międzynarodową działalność i głoszone poglądy o konieczności wprowadzenia ujednoliconych norm socjalnych dla wszystkich państw, uważany jest za prekursora MOP.
7.2. Anarchizm
Uważany jest za utopijny kierunek społeczno-polityczny, który przeciwstawiał się wszelkiej organizacji państwa. Anarchizm był przejawem żywiołowego protestu przeciw wyzyskowi i krzywdzie. Przedstawiciele tego kierunku reprezentowali ideę nieograniczonej wolności jednostki, która hamowana była - ich zdaniem - przez państwo. Anarchiści postulowali łączenie się jednostek w grupy wytwórcze celem wspólnej pracy i produkcji. Zamiast realizacji ustaw państwowych należało - ich zdaniem - zawierać dobrowolne umowy. Anarchiści chcieli drogą rewolucji znieść instytucję państwa i stworzyć ustrój bezpaństwowy. Cel ten zamierzali zrealizować, powołując organizacje spiskowe, działające na drodze zamachów terrorystycz-nych187.
Anarchiści głosili ideę równości, którą powinna drogą rewolucji żywiołowo zrealizować klasa robotnicza. Ta właśnie siła społeczna miała kształtować nowe społeczeństwo. W anarchizmie wyróżnia się następujące odmiany ideowe: ¦ anarchoindywidualizm, którego przedstawicielem był M. Stirner. Uważał on, że
miejsce państwa powinien zająć „związek egoistów",
186 Tamże, s. 592.
187 Tokarczyk R. (1987) - Współczesne doktryny polityczne, Lublin, ss. 86-110.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
171
¦ anarchokomunizm, reprezentowany przez P. Kropotkina. Wyrażał on pogląd, że burżuazyjne państwo stłumiło naturalną dobroć ludzi, stąd komunizm może wyzwolić to, co w jednostce było ukryte,
¦ anarchokolektywizm, (przedstawicielem był M. Bakunin). Głosił on pogląd, że po rewolucyjnym obaleniu państwa ludzie zorganizują się w komuny, działające na zasadach solidarności i współpracy,
¦ anarchosyndykalizm, którego twórcą był G. Sorel. Uważał on, że poprzez strajk generalny można zlikwidować państwo, a na jego miejsce należy powołać związki zawodowe. Partie polityczne były, jego zdaniem, zbędne.
7.3. Socjalizm bezpaństwowy E. Abramowskiego
E. Abramowski tworzył w okresie zaborów i nie doczekał niepodległości Polski. Dlatego jego poglądy odczytywać można i należy w większej mierze jako koncepcje samoobrony społeczeństwa przed polityką zaborcy niż jako idee, tworzące niepodległe państwo. Abramowski jest twórcą programu rewolucji moralnej - przekształceń w świadomości obywateli, które wiodą do wychowania nowych obywateli, zdolnych do działań dla siebie w stowarzyszeniach (ale nie na rzecz państwa). Abramowski w walce o nowy, niepodległy ład widział 3 cele - niepodległość, sprawiedliwy ustrój oraz wolność jednostki w społeczeństwie. Postulaty Abramowskiego dotyczyły nie konfrontacji z okupantem, ale ucieczki od niego we własny ład, tworzony oddolnie.
O. Lange określa ideologię społeczną Abramowskiego jako „konstruktywny anarchizm"188. Cechą tej ideologii jest nieuznawanie państwa i rozwinięcie koncepcji socjalizmu bezpaństwowego. „ W ruchu emancypacyjnym klasy robotniczej współistnieją dwie tendencje: jedna państwowa, której przedstawicielami są partie polityczne, druga zaś bezpaństwowa, rozwijająca się w naj różnorodniej szych powstających samorzutnie stowarzyszeniach. Pierwsza z tych tendencji jest świadoma, druga natomiast nie zdaje dotychczas sobie jeszcze sprawy ze swego istnienia jako siły połityczno-rewolucyjnej. Na tej drugiej tendencji opiera się socjalizm bezpań-stwowy
Tak więc przyszły ustrój (socjalizm bezpaństwowy) opierać się miał na wolnych stowarzyszeniach, na społeczeństwie stowarzyszeniowym, mającym dobrowolny, a nie przymusowy charakter. Powstające w sposób samorodny instytucje i stowarzyszenia mają charakter rewolucyjny, bo ograniczają wyzysk i monopol kapitalistyczny. Oddolnie powoływane organizacje cechują się potężną siłą działania, zaspokajającą w wszechstronny sposób potrzeby swoich członków, a zawsze lepiej, niż czyni to państwo. „Rozszerzanie funkcji i władzy państwa, które polityka socjalistyczna przeprowadza z dnia na dzień, jest to jednocześnie zwężenie pola działalności
Lange O. (1973) - Socjalizm. Dzieła, Warszawa, t. 2, s. 81. Tamże, s. 53.
172 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
indywidualnej, zrzeszeniowej. Każda szkoła upaństwowiona, każdy system ochrony zdrowia lub bezpieczeństwa przekazany policji, każdy interes zawodowy lub cywilizacyjny, który znalazł swój wyraz w prawodawstwie i odpowiednich instytucjach biurokratycznych, czyni zbytecznym zabiegi indywidualne około tej sprawy, osłabia inicjatywę jednostek i działalność stowarzyszeniową"™0. Argumentacja E. Abra-mowskiego obraca się wokół zbiurokratyzowanego i niezdolnego do rewolucji państwa. Urzędnicy nie są od rewolucji. Rewolucję należy czynić oddolnie, przez wspomniane stowarzyszenia, a nie odgórnie - przez strukturę państwową. Rewolucja ludowa potrzebuje struktur samorządowych. Takimi są właśnie kooperatywy.
Kooperatywa jest zbiorem ludzi połączonych pracą i wspólnymi potrzebami. Prowadzi ona własną politykę społeczną, która opiera się na aktywności członków kooperatywy i zaspokaja ich potrzeby. Kooperatywa jest grupą społeczną, w której występują bardzo silne więzi wspólnotowe. Godzi ona warunki pracy z interesami pracujących, przeistacza pracownika - członka kooperatywy we współwłaściciela i współkierownika przedsiębiorstwa. Człowiek kooperatywy nie musi już prosić państwo o ubezpieczenie na wypadek bezrobocia, choroby itp. - czyni to dla niego jego samorządowa struktura. Ma ona jeszcze tę cechę, że prowadząc działalność gospodarczą, może równolegle prowadzić bojkot rynkowy, co w połączeniu ze strajkami związków zawodowych ogranicza monopol kapitalistów.
E. Abramowski formułuje program syndykalno-kooperatywny (związkowo-sa-morządowy) w warunkach walki z zaborcą. Jest to program na wskroś konstruktywny. Daje ludziom perspektywę uniezależnienia się od biurokracji państw zaborczych, a jednocześnie buduje zalążki przyszłego społeczeństwa. Stosunek do własności w kooperatywie jest także inny niż w ustroju kapitalistycznym. Członek takiego stowarzyszenia dba o ten majątek jak o swój własny, a nie jak o cudzy lub anonimowy. Tym samym w spółdzielni człowiek ujawnia swoją twórczą i prospołeczną postawę. Kooperatywy miałyby wyprzeć państwo z różnych sfer życia ludzkiego, ograniczyć do minimum jego funkcje i skończyć z filantropią rządową poniżającą godność jednostki191.
Rysuje także Abramowski obraz stosunków międzyludzkich, jakie będą miały miejsce w strukturze kooperatywnej. Motorem postępowania ludzkiego staje się solidarność. Solidarność traktuje E. Abramowski jako powszechną zasadę życia, którą należy realizować nie tylko poprzez strajki, ale przez tworzenie instytucji pomocy wzajemnej. Postuluje więc tworzenie szerokiej sieci samorządów jako podmiotów polityki społecznej, dających perspektywę nowego życia. Proletariat przeciwstawiłby te struktury społeczeństwu burżuazyjnemu, nastawionemu na zysk i konsumpcję. Byłby to jednocześnie robotniczy bojkot państwa, „bojkot, którego skutkiem stałoby się to, że państwo stałoby się faktycznie wykasowanym jako siła
Czajkowski M. (pseud. E. Abramowskiego, 1904) - Socjalizm a państwo, Lwów, s. 111. Tamże, s. 86 i 192.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
173
użyteczna, przynajmniej w klasach pracujących, to jest tam właśnie, skąd spodziewamy się nadejścia jego ostatecznego pogromu"191.
E. Abramowski proponował stworzenie ruchu spółdzielczego w oparciu o sprawdzone doświadczenia innych. Jego rozważania o kooperatyzmie mają charakter empiryczny, propozycje programowe wynikają z praktyki, a nie z przyjętych a priori założeń teoretycznych. W ten sposób chciał on urealnić koncepcje i przekonać o możliwościach wcielania ich w życie.
7.4. Marksizm
Poglądy K. Marksa i F. Engelsa na temat społeczeństwa, państwa i innych struktur politycznych formowały się pod wpływem dziewiętnastowiecznej rzeczywistości. W przeciwieństwie do utopistów i anarchistów, nowy kierunek wypracował system myślowy, który miał realny wpływ na losy narodów i jednostek przez następne dziesięciolecia.
Podstawę marksizmu stanowił materializm dialektyczny, którego głównymi składnikami były: materia, świadomość, zasady i prawa dialektyki oraz teoria po-
¦ 193
znania .
Materia jest jedynym realnym bytem, obiektywnie postrzeganym. Materia jest przyczyną, podstawą i substancją dla istniejącego w różnych formach i treściach świata. Właściwościami materii są: obiektywność istnienia, strukturalność, nieznisz-czalność, ruch oraz czas i przestrzeń. Materia, wg tego kierunku myślenia, jest pierwotna względem świata idei.
Świadomość jest właściwością wysoko zorganizowanej materii - ludzkiego mózgu. Nie może ona, w przeciwieństwie do materii, samodzielnie istnieć, jakkolwiek oddziałuje na materię. Główną zasadą marksizmu jest reguła powszechnego związku, wzajemnego oddziaływania oraz rozwoju rzeczy i zjawisk. Istnieją we wszechświecie powszechne współoddziaływania, które są przyczyną ruchu i postępu. Rozwój to przechodzenie od tego co stare, do tego, co nowe. Na ogół w rozwoju człowieka dostrzega się powstawanie coraz bardziej złożonych i wzajemnie współzależnych form egzystencji.
Wśród praw dialektyki, dominujących w marksizmie, wyróżnia się walkę przeciwieństw oraz prawo: negacja negacji. Kapitał i praca walczą ze sobą, ponieważ posiadają sprzeczne interesy. Interes klasowy i sprzeczność interesów są podstawowymi kategoriami analitycznymi w diagnozie społeczeństwa.
Materializm historyczny to aplikacja zasad materializmu dialektycznego do życia społecznego194. Istotą materializmu historycznego jest zasada związku bazy i nadbudowy. Bazę stanowią relacje ekonomiczne, określające byt społeczeństwa.
Abramowski E. (1924) - Pisma, t. 1, s. 308. Tokarczyk R. - dz. cyt., ss. 29 i dalsze. Tamże, s. 32.
174 _________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Nadbudowa to różne formy świadomości społecznej. „Byt kształtuje świadomość" to centralna teza filozofii działań społecznych marksizmu, mająca jakościowy wpływ na kształt polityki społecznej. Własność prywatna, chroniona przez państwo, wytworzyła klasy społeczne. Różniły się one stosunkiem do własności prywatnej. Te różnice legły u podstaw walki klasowej. Wg Marksa, historia ludzkości to historia walk klasowych, toczonych na płaszczyźnie ekonomicznej, politycznej i ideologicznej. Proletariat jako klasa społeczna195, nieposiadająca własności prywatnej, jest tą częścią społeczeństwa, która walczy o lepszy byt, o władzę. Metodą tej walki jest rewolucja. Rewolucja to ruch, który zmiata stan obecny, to parowóz dziejów. Proletariat na drodze rewolucji przejmie władzę, ustanowi nowe społeczeństwo, charakteryzujące się równością położenia i tym samym sprawiedliwością społeczną. Rewolucja społeczna staje się obiektywną koniecznością, gdyż klasa panująca nie oddaje władzy dobrowolnie.
Państwo traktowane było przez marksizm jako organizacja o historycznym charakterze. Opiera się ono na władzy, służącej klasie panującej. Państwo wykonuje władzę, wykorzystuje prawo, przymus, podatki i inne formy dla realizacji interesów rządzących. Aparat państwowy działa zawsze na rzecz zabezpieczenia istniejącego ustroju społecznego. W ustroju socjalistycznym, traktowanym jako twór przejściowy do komunizmu, państwo miało stopniowo obumierać, tracąc swój podmiotowy charakter na rzecz społeczeństwa bezklasowego, samoorganizującego się na bazie równych potrzeb jego członków.
W oparciu o materializm historyczny można zakładać, że polityka społeczna rozumiana była jako fragment działalności burżuazyjnego państwa, którego celem było paraliżowanie rewolucyjnych przekształceń ustroju. Zamiast robić rewolucję, robotnicy i ich przedstawicielstwa byli wciągani w rokowania, w grę polityczną, która nie zmieniała istoty sprzeczności ustrojowych, natomiast zabezpieczała interesy klas posiadających na jakościowo nowym poziomie rozwoju.
7.5. Spór o podmiotowość związków zawodowych w socjalizmie państwowym
Problemem związków zawodowych, ich roli i miejsca w państwie, budującym ustrój kolektywny zajmował się A. Łopatka. Stwierdza on, że dyskusja nad modelem związków zawodowych, przeprowadzona w latach 1920-1921 w Rosji Radzieckiej, umożliwiła po drugiej wojnie światowej polskim związkom korzystanie z doświadczeń radzieckich. Wynikami tej dyskusji kierowały się także związki zawodowe krajów socjalistycznych'96. Opis Łopatki jest ilustracją dla losów inicjatyw pracowniczych pod rządami państwa totalitarnego.
195 Współczesną interpretację marksizmu w kontekście polityki społecznej daje praca: Ferguson I. (red., 2002) - Rethinking Welfare, Sagę Publications.
196 Łopatka A. (1962) - Państwo socjalistyczne a związki zawodowe, Poznań, ss. 131 i 151.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
175
W Rosji Radzieckiej zarysowały się w latach 1920-1921 trzy podstawowe nurty, związane z kreowaniem modelu związków zawodowych197.
Platforma „opozycji robotniczej" żądała oddania przez państwo całego systemu zarządzania gospodarką związkom zawodowym.
Nurt trockistowsko-bucharinowski zakładał szybkie upaństwowienie związków zawodowych, a więc ich likwidację po zrośnięciu się związków z organami władzy państwowej.
„Platforma 10" (leninowska) zawarta była w stwierdzeniu, że związki zawodowe mają być „szkołą komunizmu", mają być organizacją, poprzez którą partia zdobywa masy dla komunizmu, prowadzi za sobą i umacnia łączność z nimi.
Między tymi trzema programowymi stanowiskami istniały więc zasadnicze różnice polityczne, wyrażone w walce o władzę na X Zjeździe RKP. Zanim przyjęta została ostateczna, leninowska formuła ideowa dla związków zawodowych, publicznie dyskutowano inne warianty działalności tych struktur społecznych w ramach jednego ustroju.
7.5.1. Anarchosyndykalizm
Kierunek ideowy „opozycji robotniczej" nazwano wówczas odchyleniem anar-chosyndykalistycznym (zob. rozdz. o anarchizmie). Poglądy związane z syndyka-lizmem sformułowano już w XIX w. we Francji i Hiszpanii. Zasadniczo negowały one konieczność istnienia państwa. W warunkach wczesnego kapitalizmu syndyka-lizm był ruchem, dążącym do utworzenia politycznej partii klasy robotniczej. Ruch ten uważał strajki za główną formę walki z burżuazją. Związki zawodowe (syndykaty) miały stanowić zawiązki komórek nowego, sprawiedliwego społeczeństwa. W warunkach nowego ustroju poglądy anarchosyndykalne oznaczały, że zamiast walki z burżuazją zaczyna się walka z rosyjską biurokracją, która nie dopuszcza mas robotniczych do współzarządzania. Argumentowano, że biurokracja miała składać się z ludzi w zasadzie obcych klasie robotniczej, a nawet mogli grupować się w tej strukturze „wrogowie" ludu. Syndykaliści głosili więc tezę, że jeżeli zarządzanie gospodarką przejdzie w gestię związków zawodowych, wówczas zniknie biurokratyzm. Kierunek ten głosił pogląd, że przedsiębiorstwami winni zarządzać wszyscy zatrudnieni w danym zakładzie pracownicy w formie wybranego komitetu robotniczego. Komitet miał być utworzony pod kierownictwem i kontrolą związku zawodowego. Załoga zakładu pracy poprzez ów komitet zarządzałaby bezpośrednio majątkiem przedsiębiorstwa, odpowiadając za jego celowe użytkowanie. Komitet - mówiąc językiem współczesnym - byłby organem samorządowym z uprawnieniami do zarządzania przedsiębiorstwem. Związki zawodowe jako organizacja masowa miały - wedle koncepcji radzieckiej „opozycji robotniczej" - kontrolować funkcjonowanie komitetu robotniczego1 8.
Tamże, s. 134.
Tokarczyk R. - dz. cyt., ss. 99-101.
176
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Syndykalizm przewidywał, że w skali gospodarki narodowej zarządzanie byłoby funkcją Wszechrosyjskiego Zjazdu Wytwórców (zrzeszonych w związkach zawodowych). Przewidywano w ramach koncepcji syndykalnych, że powstaną jednostki do zarządzania poszczególnymi gałęziami gospodarki a także organy zarządzające terytorialnie. Szlapnikow, jako główny ideolog radzieckiego syndykalizmu, stał na stanowisku, że zarząd całej gospodarki narodowej na wszystkich jego szczeblach miałby być budowany w oparciu o zasadę „centralizmu robotniczego", tj. wybieralności i odpowiedzialności od dołu do góry wszystkich organów zarządzających wobec ogółu ludzi pracy.
Poglądy „opozycji robotniczej" głosiły potrzebę ograniczenia władzy państwa. Ideolodzy tej szkoły myślenia uznawali potrzebę istnienia państwa radzieckiego, partii komunistycznej i dyktatury proletariatu. Odmawiali mu jednakże prawa zarządzania gospodarką ze względu na fakt, że: „władza jako taka, jakby się ona nie nazywała, zawsze będzie dążyć do tego, żeby interesy terenowe podporządkować interesom centrum. Celem zaś proletariatu jest to, aby koordynować całą działalność, wszystkie terenowe interesy między sobą, stworzyć centrum, ale nie centrum władzy, nie centrum zarządzania, a centrum regulowania, ukierunkowywania i tylko przy takim centrum organizować produkcyjne życie kraju"1 9.
7.5.2. Postulat upaństwowienia związków zawodowych
Alternatywną koncepcję względem „opozycji robotniczej" reprezentował Trocki i Bucharin. Równoległe i niezależne istnienie związków zawodowych i organów państwowych, mających w ustroju socjalistycznym wspólne cele, uważali trockiści jako kapitalistyczny zabobon i spadek. Jego istotą był dotychczasowy antagonizm między związkami a państwem kapitalistycznym. Pora więc, aby, zdaniem trockistów200, w nowym ustroju połączyć obie te struktury ze sobą w ramach idei permanentnej rewolucji. Przemawiał za tym argument o konieczności likwidacji biuro-kratyzacji aparatu gospodarczego, a także przekonanie o naturalnych predyspozycjach klasy robotniczej do organizacji życia ekonomicznego kraju. Postulat „zrośnięcia" związków zawodowych z państwowym aparatem gospodarczym stanowił platformę ideową trockistów. Nie miał to być proces pochłaniania związków zawodowych, lecz wciągania ich w sprawy organizowania gospodarki. Trockistowska formuła „upaństwowienia" związków, czyli ich „zrastanie" z państwem zakładała więc podobnie jak koncepcja „opozycji robotniczej" - rozszerzenie bazy społecznej w zarządzaniu. To rozszerzenie bazy społecznej poprzez szerokie - bądź oddolne, bądź odgórne - włączanie różnych fachowców miało na celu w obu alternatywnych koncepcjach politycznych wypieranie państwa. Państwo traktowano w tych koncepcjach jako spadek po kapitalizmie, który potencjalnie zagrażał proletariatowi i dlatego wymagał stopniowego ograniczania w miarę budowy nowego ustroju. Pogląd
199 Łopatka A. - dz. cyt., s. 105.
200 Tokarczyk R. - dz. cyt., ss. 114 i dalsze.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
177
ten odpowiadał klasycznej tezie marksizmu, że państwo jest strukturą zanikającą w miarę dochodzenia do komunizmu.
7.5.3. Platforma leninowska
Lenin polemizował z koncepcją Trockiego, stojąc na stanowisku, że związki zawodowe należy utrzymać, wzmacniać i doskonalić ich pracę. Według koncepcji Lenina, związki miały być „szkołą komunizmu", uczącą masy sztuki rządzenia. Sztuka ta miała stać się powszechną dzięki codziennym doświadczeniom. Związki, zdaniem Lenina, miały stać się tą organizacją, poprzez którą partia zdobywa masy dla komunizmu, prowadzi je za sobą i umacnia z nimi łączność. „Me z jednej strony szkoła, a z drugiej aparat, a z obu i ze wszystkich stron szkoła" . W sentencji tej krył się faktycznie paralelny układ: związki - aparat państwowy, choć zakładający współpracę w sprawach społeczno-gospodarczych. Związki miały partię informować o nastrojach robotników, a także miały być „pasem transmisyjnym", przenoszącym idee i programy partii w dół, do członków.
W ostrej walce politycznej i kształtowania się polityki NEP, zwyciężyła koncepcja leninowskich związków zawodowych, rzutująca bezpośrednio na losy klasy robotniczej w krajach socjalistycznych po II wojnie światowej. Istotę leninowskiej koncepcji związków zawodowych sprowadzić można do następujących stwierdzeń202:
¦ związki zawodowe powinny uczestniczyć w działalności organizacyjnej państwa, nie mogą jednak wykonywać bezpośrednio funkcji zarządzania,
¦ związki zawodowe muszą zachować swoje tradycyjne funkcje, a mianowicie funkcje reprezentowania i obrony interesów pracowniczych (między innymi wobec aparatu administracji państwa socjalistycznego),
¦ związki zawodowe muszą - jako organizacja społeczna - sprawować kontrolę nad aparatem administracyjnym tego państwa,
¦ związki zawodowe muszą spełniać funkcję „szkoły komunizmu", przez organizowanie udziału pracujących w zarządzaniu, kształtowanie postaw oraz rozwijanie inicjatyw produkcyjnych wytwórców.
W praktyce związki zawodowe były przybudówką partii i nie posiadały społecznego autorytetu w realnym socjalizmie. Wyrazem tego były wydarzenia 1956, 1970, 1976 i 1980r., w których CRZZ nie odegrała ważniejszej roli.
Współcześnie związki zawodowe również poszukują swojej tożsamości w gospodarce rynkowej20 .
' Łopatka A. - dz. cyt., s. 146.
2 Gilejko L. (1982) - Spór o związki zawodowe, Warszawa.
3 Gardawski J. (2001) - Związki zawodowe na rozdrożu, Warszawa.
178 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
7.6. Socjalizacja kapitalizmu L. Heimanna
Dla teorii wartościujących w polityce społecznej zasadnicze znaczenie posiada praca E. Heimanna204. Jest ona jedną z najważniejszych prac w historii tej dyscypliny, pisaną w rewizjonistycznym nurcie niemieckiej socjaldemokracji.
Heimann w swojej pracy dokonuje naukowego obrachunku z rewolucyjnym marksizmem. Wykorzystując heglowską dialektykę, stawia on tezę (przeciwną K. Marksowi), że wyzwolenie robotnika, klasy robotniczej (lub proletariatu) nie jest kwestią jednorazowego aktu, lecz sprawą cząstkowych zwycięstw. Heimann wyraża przekonanie, że nie rewolucja, lecz ewolucja zmieni ustrój na korzyść świata pracy. Kluczowe znaczenie w tym procesie według Heimanna posiada polityka socjalna.
Polityka socjalna ma podwójną naturę: konserwatywno-rewolucyjną. Z jednej strony zabezpiecza kapitalizm, z drugiej strony go zmienia. Poprzez reformy socjalne działalność ta krok po kroku, kawałek po kawałku dokonuje „rozbiórki" kapitalizmu, jednocześnie w ten sposób ratując pozostające resztki. Polityka socjalna jest instytucjonalnym wyrazem socjalnych idei w kapitalizmie. O ile kapitalizm jest w swojej postaci systemem produkcji możliwie wielu dóbr celem konsumpcji, to polityka socjalna - mówi Heimann - jest sumą środków służących ochronie i poparciu pracujących ludzi, którzy traktują porządek konsumpcyjny jako rzecz wśród wielu innych.
Kapitalizm jest od dołu do góry jedynie racjonalnie uzasadniony przez panowanie kapitału i ujawnia swą racjonalność poprzez niszczącą monopolizację i konkurencję. Polityka socjalna jest natomiast demontażem panowania kapitału na rzecz pokrzywdzonych. Polityka socjalna jest więc budową kontrzasady w budowie panowania kapitału i ładu konsumpcyjnego, jest więc ona urzeczywistnieniem socjalnych idei w kapitalizmie, przeciwko kapitalizmowi. Z jednej strony jest ona obcym ciałem w systemie kapitalistycznym, z drugiej stanowi jego część składową. W tej podwójnej naturze polityki socjalnej leży jej dynamika, jej dialektyczne paradoksy i cała problematyka teoretyczna, które jako takie - mówi Heimann - są nierozpoznawalne w myśleniu niedialektycznym.
Polityka socjalna jest związana z ideą socjalną. Idea jest tym co być powinno, polityka socjalna odzwierciedla to, co jest. Polityka socjalna jest początkiem urzeczywistniania idei socjalnej, którą starają się wdrażać ruchy socjalne. Idea socjalna wyrasta na gruncie socjalno-gospodarczym kapitalizmu, nabiera kształtu w ruchach społecznych, jest forsowana przy pomocy środków socjalno-gospodarczych w tym ustroju i przeciwko niemu. Ponieważ idea ta wyrasta na gruncie kapitalizmu i może istnieć w kapitalizmie, przez to może ona także forsować wzrastające żądania w rosnącej skali. Jednakże socjalne idee i społeczne ruchy urzeczywistniane są przez ludzi, których współdziałanie w systemie kapitalistycznym jest potrzebne dla jego
Heimann E. (1980) - Soziale Theorie des Kapitalismus, Frankfurt/M. Używane przez Heimanna pojęcie „polityka socjalna" bezpośrednio odnosi się do polityki społecznej.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
179
trwałości. Ludzie ci dźwigają poprzez swoją pracę cały ten system. Nowe idee, wyrażane przez tych ludzi, wyrastają ze starych idei, starym kształtom społecznym nadają nowe znaczenie. Z jednej strony nowe idee utrwalają kapitalizm, z drugiej trzeba przed nimi ustępować, czyścić pole przed zmianami społecznymi.
To, co tym sposobem zostaje zachowane, traci swój charakter kapitalizmu. Im częściej ten proces się powtarza, tym mniej pozostaje kapitalizmu i jego samowolnych obszarów panowania. Polityka socjalna „wyciąga" jednocześnie ludzi z tego kapitalizmu, ustawia ich w właściwych im obszarach wolności i władzy. Wszystko to dzieje się nie na zewnątrz tego ustroju, ale w nim, w świecie gospodarki i stosunków społecznych stworzonych przez kapitalizm. Polityka socjalna potwierdza sama sobą załamywanie się kapitalizmu. To, co chroni polityka socjalna, dotyczy życia i jego społeczno-gospodarczych podstaw. Heimann stoi na stanowisku, że nie wolno jednorazowo zniszczyć tych podstaw, gdyż zagraża to życiu, lecz działać poprzez politykę socjalną. Zabezpiecza ona kapitalistyczne stosunki produkcji przed niebezpieczeństwami grożącymi ustrojowi ze strony ruchów społecznych, ale każe ustępować przed socjalnymi żądaniami. Z jednej strony demontuje ona stopniowo kapitalizm, z drugiej ratuje jego pozostającą resztę. Osiąga tylko wówczas i zawsze wtedy swój efekt, gdy spełnienie części żądań socjalnych staje się gospodarczo--polityczną koniecznością.
Urzeczywistnienie takiej polityki socjalnej wewnątrz systemu kapitalistycznego jest dla Heimanna nową kwestią socjalną. Jest to więc inne rozumienie kwestii społecznej w dotychczasowych rozważaniach. Kwestią społeczną jest systemowe przekształcanie istniejącego ustroju.
Heimann traktuje politykę socjalną jako proces przekształcenia od wewnątrz panującego ustroju. Jest ona środkiem socjalizacji i demokratyzacji kapitalizmu. Polityka socjalna jest jednak dla Heimanna czymś więcej. Jest ona sposobem walki o wolność, godność i wspólnotę. Są to wartości liberalizmu, które wymagają ochrony, a polityka socjalna temu sprzyja. Poprzez nią realizowane są działania, które poszerzają wolność (ruchy socjalne), odsuwają lub odrzucają zniewolenie.
Heimann przeciwstawia się rewolucji i dyktaturze proletariatu. Uważa, że nie jednorazowe złamanie starych form prawnych i nie jednorazowa socjalizacja (czytać: rewolucja), lecz stopniowe urzeczywistnienie idei socjalnych każdorazowo oznacza krok ku wolności, godności i dobrobytu robotnika oraz daje więcej sił i możliwości działania dla ruchów socjalnych. W tych ruchach socjalnych upatrywał Heimann przyszłość społeczeństwa. Ruchy socjalne powstają oddolnie, to znaczy z inicjatywy obywateli lub ich przedstawicielstwa, a nie z inicjatywy państwa. Można sobie naturalnie wyobrazić i taką możliwość. W naszym kraju biurokracja powoływała do życia różne organizacje, których celem było rozwiązywanie potrzeb obywateli. Sposób powoływania budził jednak zasadniczą nieufność, zwłaszcza że czynili to urzędnicy w ramach swoich obowiązków służbowych, a nie zainteresowani w ramach swoich potrzeb i czasu wolnego.
180 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Heimann traktuje ruchy socjalne jako motor transformacji społecznych, jako zasadniczy czynnik sprawczy zapobiegający nadmiernym asymetriom interesów, choć jednocześnie mogący stwarzać nowe205. W ruchach socjalnych wyrażają się pierwotne wartości, dla jakich ludzie angażują swoją wolę działania. Jest to, jak się wydaje, jeden z istotnych aksjomatów, na których warto budować praktyczne rozwiązania. Dotyczy on w szerokim kontekście relacji: państwo-obywatel. W relacji tej kryją się dylematy rozwoju, których istota sprowadza się do dwubiegunowego widzenia kwestii. Albo państwo, przejmując inicjatywę, dyktuje rozwiązania i wymusza sposoby osiągania celów, albo państwo oddaje inicjatywę obywatelom lub ich grupom i ogranicza swoją rolę do wyzwalania inicjatywy, wchodząc w rolę ich promotora lub mecenasa.
Opowiada się Heimann za modelem socjalizacji, opartym na oddolnie powoływanych ruchach społecznych. Programowo odrzuca centralizację i całą argumentację biurokracji, która ją uzasadnia jako rzekomo bardziej efektywną i tańszą. Optuje on za decentralizacją, opartą na spontanicznych inicjatywach ludzi lub reprezentujących ich grup. W życiu kierują się oni, jak już wspomniano, pewnymi interesami.
Należy tu zauważyć, że Heimann z pojęciem interesu łączy również humanistyczne wartości: wolności, godności lub wspólnoty. Interesy ludzi lub grup ograniczają się nie tylko do walki o wartości materialne, lecz często w oparciu o osiągnięty poziom potrzeb wyrażane są dążeniami do uszlachetniania życia, do humanizacji otoczenia. Wyrazem interesów „niematerialnych" są ruchy społeczne, które poszerzają przestrzeń inicjatyw obywatelskich. W każdej takiej inicjatywie zawierają się pierwiastki „duchowe", niemierzalne, choć dające ludziom poczucie wpływu na rzeczywistość, nawet jeśli ogranicza się ona do wymiaru lokalnego.
Heimann jest przeciwnikiem dyktatury proletariatu. Uważa, że procedury libe-ralno-demokratyczne są inną drogą, prowadzącą do tego samego celu, jakim jest socjalizm. Dyktatura proletariatu oznacza model państwa, który nie gwarantuje społecznego postępu. W naturze każdej dyktatury leży panowanie człowieka nad człowiekiem, a więc ograniczanie (a nie rozszerzanie) wolności, godności oraz wspólno-towości jako istotnych wartości ustrojowych. Socjaldemokratyczna procedura podpowiada, że instytucja państwa jest zawodna. Dla jej korygowania potrzebna jest droga stopniowych reform, rozszerzających udział obywateli. Partycypacja traktowana jest przez Heimanna jako zasadniczy kierunek przemian ustroju kapitalistycznego, a spontanicznie powstające ruchy społeczne mogą stanowić uzasadnienie prawidłowości rozważań teoretyka socjaldemokracji. Ruchy społeczne są nośnikami ważnych idei, są instytucjonalnym wyrazem samopomocy.
Samopomoc może posiadać potrójne znaczenie. Jako koncepcja makrosocjolo-giczna zawiera ideę pomocy grupowej przeciwko przeciwnościom. Solidarne
Np.: Ulicka G. (1993) - dz. cyt
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
181
działanie określonej grupy wobec wspólnego przeciwnika oznacza aktywność, pozostającą poza systemem państwowych uregulowań prawnych, jak również systemem państwowych wydatków. Samopomoc przybierać może różne formy w koncepcji makrosocjologicznej. Może to być np. solidarna pomoc na rzecz głodnych lub krzywdzonych w innych krajach, albo może to być produkcja na potrzeby własne określonej grupy.
Koncepcja mikrosocjologiczna wiąże się z nieformalną pomocą „małych grup" wewnątrz albo na zewnątrz organizacji formalnej.
Koncepcja indywidualistyczna zakłada aktywność jedności dla siebie samej. Jednostka potrafi więc samodzielnie rozwiązywać swoje problemy, osiągać bez pomocy innych swoje cele.
Heimanna interesuje jednakże samopomoc w rozumieniu makrosocjologicznym. Klasa robotnicza musi wyzwolić się sama. W przeciwieństwie do Marksa uważa on, że nie jest to jednorazowy akt lub jednorazowa bitwa, lecz łańcuch cząstkowych zwycięstw. Autonomiczne rozszerzanie się ruchów społecznych wyraża zbiorową wolę solidarnej samopomocy przeciwko kapitałowi i państwu.
Inicjowanie i realizowanie przez ruchy socjalne socjopolitycznych środków przeciwko klasie panującej, stanowi dla Heimanna istotne kryterium postępu. Samopomoc społeczną traktuje on zarówno jako metodę walki, jak i zjawisko społeczne. Ma ona jakby podwójny charakter. Z jednej strony ludzie, organizując się i podejmując wspólne zadania z myślą o swoich potrzebach, walczą o poprawę bytu, o nową jakość życia. Z drugiej strony, obiektywnie postrzegając samopomoc, stwierdza się istnienie procesów społecznych indukowanych (wzbudzanych) przez systemy społeczno-gospodarcze. Mają one obiektywny charakter, niezależny od woli jednostki.
W samopomocy społecznej upatruje Heimann szanse socjalizacji i wyzwolenia. Samopomoc w wymiarze makro- i mikrosocjologicznym zakłada realizację istotnych idei - wolności, godności i wspólnoty. Samopomoc jest odpowiedzią na tendencje biurokratyzowania i ubezwłasnowolniania. Tendencje te są wyraźnie widoczne w działalności państwa i kapitału, i dlatego że ograniczają aktywność jednostek, wywołują ich zbiorową reakcję przeciwko rzeczywistości.
Reasumując, dorobek teoretyczny Heimanna ma dla polityki społecznej istotne znaczenie.
¦ po pierwsze, Heimann postawił tezę, że polityka społeczna ma naturę konser-watywno-rewolucyjną. Jej rozwiązania, uzyskiwane w procesie negocjacji, zabezpieczają istniejący ład, z drugiej strony przekształcają go poprzez uzgodniony kompromis. Brak zgody na określoną rzeczywistość wywołuje protest, prowadzący do nowych uzgodnień, do nowych rozwiązań prawnych, których istotą jest czasowe (przejściowe, tymczasowe) uzyskanie zgody na określony stan.
¦ po drugie, Heimann sformułował tezę, że istnieje ścisły związek pomiędzy ideą a działaniem. Poprzez politykę społeczną odbywa się praktycznie walka o to, co
182
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
być powinno. W społeczeństwie funkcjonują idee wolności, sprawiedliwości, godności, wspólnotowości. Są one wartościami, o które ludzie stale zabiegają, które jako punkty odniesienia pozwalają ocenić stopień realizacji idei, odstęp pomiędzy praktyką a ideałem. Odstęp ten ma charakter subiektywny (wg tego co się komuś subiektywnie zdaje), ale także i obiektywny. Przykładem istnienia obiektywnego odstępu pomiędzy rzeczywistością a ideą są porównania międzynarodowe. Są kraje, gdzie jest „bliżej" ku sprawiedliwości, i są inne, gdzie istniejący kryzys odzwierciedla dystans albo opóźnienie.
¦ po trzecie, Heimann zauważył, że obiektywnie istnieje droga nie tylko rewolucyjnych, ale i ewolucyjnych rozwiązań w polityce społecznej. Wniosek ten wypływa z całego dorobku Heimanna i stanowi o istocie strategii grup społecznych, które dążą do przeobrażeń ustroju. Nie tyle gwałtownie co stopniowo należy zdaniem tego teoretyka socjaldemokracji przekształcać rzeczywistość. Temu celowi służą powszechnie uznane procedury demokratyczne.
¦ po czwarte, strategia stopniowych przekształceń wymaga istnienia obok państwa ruchów socjalnych, które powstają, aby zapobiegać nadmiernym asymetriom społecznym. Ruchy socjalne mogą lepiej od państwa realizować nie tylko potrzeby obywateli, ale i określone wartości. Poszerzają one „przestrzeń" inicjatyw, dają poczucie wpływu na rzeczywistość.
¦ po piąte, Heimann sformułował koncepcję samopomocy jako metody działania. Samopomoc jest takim rodzajem aktywności, który uniezależnia od innych organizacji, daje świadomość samodzielności. Idea samopomocy pełni istotną rolę na różnych szczeblach organizacji społeczeństwa. Wypływa ona jednak od dołu, od obywateli i struktur, w których oni działają, a nie od góry - czyli od państwa. Idea samopomocy znalazła potwierdzenie w działalności organizacji samorządowych. Uzmysławia ona, że postęp realizowany może być przez oddolnie zorganizowane działania zbiorowe, które państwo powinno animować, a nie ograniczać lub zabraniać.
7.7. Reformizm Z. Daszyńskiej-Golińskiej
Nie tak radykalny (jak Heimann) reformizm reprezentuje Z. Daszyńska-Goliń-ska. Socjalistyczna myśl społeczna powstaje w Polsce przed i po 1918r. Znanych jest wiele opracowań, popularyzujących doktrynę socjalizmu w różnych jej odmianach, jeszcze przed odzyskaniem niepodległości. Z uwagi jednak na fakt, iż poglądy te wyrażano bez możliwości zastosowań, ze względu na brak niepodległego bytu, przeto inna była ich wartość poznawcza. Dotyczyło to np. rozwoju idei socjalizmu bezpaństwowego. Poglądy tego okresu zasługują na odrębne studium, z uwagi na ich wpływ na naukę polityki społecznej.
Z punktu widzenia teorii polityki społecznej okresu międzywojennego, nie tylko lewicowe poglądy szkoły IGS, ale także i reformistyczne Z. Daszyńskiej-Golińskiej mają istotne znaczenie. Jest ona dotychczas jedynym politykiem społecznym, który
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
183
w dwóch tomach, opublikowanych pod koniec jej życia, łączy zagadnienia teoretyczne z problemami praktyki polityki społecznej206.
Z. Daszyńska-Golińska przeszła w swoim naukowym dorobku znamienną ewolucję. W pierwszej, poważniejszej pracy207 opowiada się ona za naukowym socjalizmem jako najlepszą, znaną jej metodą, umożliwiającą zrozumienie drogi ekonomicznego rozwoju. W pracy tej próbuje szerzej spopularyzować teorię naukowego socjalizmu, usiłując uwolnić czytelników od uprzedzeń wobec marksizmu. Praca ta ma charakter czysto ekonomiczny, problematyka społeczna uwidacznia się tylko w niewielkiej części studium, w rozdziale o kwestii robotniczej. Kwestia ta zajmuje marginalne miejsce w tej pracy i ogranicza się do pokazania bytowych problemów robotników, bezrobocia, strajków i ustawodawstwa pracowniczego. W 35 lat później Daszyńska-Golińska nie jest niewolnikiem marksizmu, następuje odwrócenie proporcji - problematyka ekonomiczna stanowi tylko ilustrację do omówienia głębszych problemów społecznych, przedstawionych w usystematyzowanej pracy o zagadnieniach praktycznych polityki społecznej. W tej pracy, pisanej w okresie wielkiego kryzysu świata kapitalistycznego, opowiada się za kierunkiem reform społecznych. Stwierdza, że jej praca „wydana w okresie powszechnego zwątpienia co do skuteczności reform, niewiary w celowość ubezpieczeń społecznych, nie uniknie prawdopodobnie ostrych zgrzytów krytyki, nastawionych na udowodnienie bezpłodności, a nawet szkodliwości tych poczynań, gojących rany, zadane przez dzisiejszy kapitalizm w chwili, która domaga się środków doraźnych, energicznych, a zatem rewolucji socjalnej. Przemyślałam wielokroć tę sprawę. Ale niedostateczność środków i metod dotychczasowych nie przekonywa mnie bynajmniej, że należałoby wejść na bardziej radykalną drogę, burząc przede wszystkim system istniejący. Przeciwnie. Każdy system społeczno-gospodarczy oprze się na twórczyni wszelkich wartości, pracy. A zatem badania i reformy, zapoczątkowane w naszym tak niedoskonałym kapitalistycznym świecie, będą kontynuowane i dopełniane w prawdopodobnych ustrojach następczych: w gospodarce planowej, czy socjalistycznej. Należy przeto reformy rozbudowywać, stosować je do wymagań życia i przeprowadzać stale i konsekwentnie, a także pouczać zarówno pracodawców, jak i pracowników o niezbędności i normalnym uzasadnieniu reform, oraz o gospodarczym ich znaczeniu. Idziemy niewątpliwie ku zmianie ustroju, wrastamy w rewolucję socjalną, ale pragnąć musimy, aby miała pokojowy przebieg i oparła się na granitowym fundamencie praw i obowiązków człowieka pracy. Nie wolno zatem burzyć ani dezorganizować życia dopóki się nie przygotuje ram przyszłego ustroju i ludzi, którzy by wypełnili je dobroczynną treścią... (...) w każdym systemie gospodarczym oprzeć się trzeba na fundamencie prawa, na zbiorowym solidarnym działaniu, na poszanowaniu i umiejętnym zużytkowaniu kulturalnego i materialnego dorobku
Daszyńska-Golińska Z. (1932) - Podstawy teoretyczne polityki społecznej w zarysie, Warszawa; Polityka społeczna (1933), Warszawa.
207 Daszyńska-Golińska Z. (1898) - Zarys ekonomii społecznej, Lwów.
184
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
przeszłości, na zabezpieczeniu każdego obywatela w chwilach wypadków losowych, słowem dać mu możność życia i pracy. Ku tym wszystkim reformom zdąża Polityka Społeczna, realizując je stopniowo "2 .
Powyższy cytat ilustruje system poglądów Z. Daszyńskiej-Golińskiej pod koniec jej życia. Po odzyskaniu niepodległości prowadzi ona wykłady z polityki społecznej w TWWP (Towarzystwo Wolnej Wszechnicy Polskiej), a swoje zainteresowania naukowe kojarzy z praktyką, z czasem również jako senator z ramienia BBWR. Współpraca z Ministerstwem Pracy umożliwia jej obserwację bieżących problemów społecznych, daje możliwość poznania i wpływania na rozwój ustawodawstwa pracy, na kształtowanie rozwiązań, które mogą częściowo chronić świat pracy przed wyzyskiem. Ta droga powolnych, ale widocznych przekształceń wydaje się Z. Daszyńskiej-Golińskiej skuteczniejsza i bezpieczniejsza od radykalnych haseł i teorii głoszonych wcześniej. Swoje reformistyczne poglądy wypowiada w pracach subwencjonowanych przez wiele lat przez Ministerstwo Pracy (i Opieki Społecznej). W pewnym sensie może ona być uważana za ideowego i teoretycznego przewodnika reformistycznej linii tego resortu.
Podstawowe tezy Z. Daszyńskiej-Golińskiej, dotyczące polityki społecznej, sprowadzają się do następujących stwierdzeń:
1. Podstawowym celem polityki społecznej jest postęp dobrobytu szerokich mas pracujących.
2. Powyższy cel realizowany jest za pośrednictwem reform, obejmujących kolejno poszczególne kategorie pracowników.
3. Reformy społeczne idą drogą ewolucji, a nie rewolucji, żłobić sobie muszą drogę w poglądach i urabiać moralność społeczeństwa, aby były umiejętnie stosowane.
4. Wprowadzenie w życie reform społecznych, które są normą współżycia klas społecznych, wymaga autorytetu państwa. Państwo jako podmiot nakazuje reformy i nadzoruje ich wykonanie.
Polityka społeczna uzależniona jest od praw, rządzących życiem gospodarczym. Musi się ona liczyć z istniejącym ustrojem i przeobraża go drogą ewolucyjną, nie niszcząc istniejącego porządku.
Głównym podmiotem polityki społecznej jest państwo. Daszyńska-Golińska przybliża ówczesnemu czytelnikowi różne poglądy na temat etatyzmu, stopnia zaangażowania państwa w życie społeczno-gospodarcze. Stoi ona na stanowisku, iż państwo nie powinno nadmiernie krępować inicjatyw prywatnych i społecznych, lecz być ustawodawcą, koordynatorem i kontrolerem poczynań. Te podstawowe funkcje państwa uzasadnia pogląd, iż państwo jako przedsiębiorca osiąga mniejszą efektywność społeczno-ekonomiczną od osób prywatnych. Przyszłościowo widzi ona rozwój form samorządowych w postaci kooperatyw pracy. Uznaje je za szkoły samopomocy pracowniczej.
Daszyńska-Golińska Z. (1933) - dz. cyt., Przedmowa.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne 185
Do innych, ważnych podmiotów polityki społecznej zalicza Z. Daszyńska--Golińska związki zawodowe, Kościół i Międzynarodową Organizację Pracy (zob. Aneks). Omawiając je, pokazuje jednocześnie ewolucję w ich działaniach.
Z. Daszyńska-Golińska kreśli obraz ewolucji, dokonującej się w różnych działach polityki społecznej. Wskazuje ona na postęp, przejawiający się w końcu XIX i na początku XX wieku w ustawodawstwie pracy, w ubezpieczeniach społecznych, w metodach walki z bezrobociem, w systemach ochrony pracy robotników, kobiet i dzieci. Jej podręcznik jest przewodnikiem po rozwiązaniach społecznych ustroju kapitalistycznego w Polsce i za granicą. Zajmowała się ona także zagadnieniami reformy wsi i demografii209.
Rozwój teorii reform społecznych odbierał z jednej strony argumenty zwolennikom rozwiązań radykalnych i rewolucjonizujących, z drugiej dostarczał argumentów zwolennikom powolnych przekształceń ówczesnego porządku ekonomicznego w kierunku uspołecznienia i humanizacji.
7.8. Socjalizm gminny K. Krzeczkowskiego
Problemat gminy podjął w okresie międzywojennym K. Krzeczkowski -przedstawiciel szkoły Instytutu Gospodarstwa Społecznego. Jego rozważania szły w kierunku wykazania, że gmina jest podstawowym, oddolnym podmiotem działań społecznych. Jest to bowiem struktura pierwotna, ujawniająca podstawowe więzi społeczne. W gminie, jako autonomicznym i samorządowym podmiocie działań, K. Krzeczkowski widział także gwarancje strukturalne dla procesu humanizacji pracy.
Ideę socjalizmu gminnego przeszczepił K. Krzeczkowski na rodzimy grunt od K. Mengera - swego nauczyciela z czasów studiów w Wiedniu. Jest to jeszcze jeden przykład na to, jak studia w obcym kraju prowadzą do „wędrówki idei", pobudzających do intelektualnych refleksji i naukowego rozwoju. K. Krzeczkowski w socjologicznej analizie tej struktury zwraca uwagę, że gmina i państwo powinny mieć rozdzielone kompetencje.
K. Krzeczkowski210 głosił, iż gmina ma odrębne, własne walory swego istnienia i że na jej obszarze są zaspokajane samoistne potrzeby lokalne. W ujęciu K. Krzeczkowskiego gmina była pierwotna i to państwo wciągnęło ją w swój obręb i swe interesy ogólne.
Gmina jest tą strukturą, która tworzy pierwotną więź społeczną, opartą na pracy i stosunkach międzyludzkich. Więź ta opiera się na współsąsiedztwie i na wspólnych interesach gospodarczej społeczności lokalnej. K. Krzeczkowski podkreśla czynnik dobrowolności, jaki tkwi w tworzonych więziach społeczno-gospodarczych. Dopiero interes szerszej zbiorowości, w której często uczestniczą mieszkańcy gminy, ogranicza lokalną dobrowolność. Jednak wspólne potrzeby i interesy stanowią
Tejże (1927) - Zagadnienia polityki populacyjnej, Warszawa. Krzeczkowski K. (1947) - dz. cyt.
186
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
zasadnicze węzły współżycia ludzi zamieszkujących gminę. To uzasadnia przekonanie, że państwo powinno chronić gminę, ze względu na swe szersze cele. W gminie tworzą się bowiem pierwotne motywacje do aktywności społeczno-zawodowej jednostki. Gmina łączy interesy kulturalne, społeczne i gospodarcze ludzi wspólnie zamieszkujących dany teren. Gmina jest także pierwotnym ogniskiem różnic grupowych, które wynikają z tytułu posiadania oraz podziału pracy. Podział pracy wytwarza różnice w pozycji społeczno-zawodowej, które -jak twierdzi K. Krzeczkowski -są pierwiastkiem cementującym grupy terytorialne. Gmina rozwija się w sposób naturalny, w oparciu o emocjonalny stosunek - do pracy, zasadniczo nie hamowany z zewnątrz. Decydującym czynnikiem rozwoju gminy jest praca i ona rozstrzyga o społecznej spójności tej struktury przede wszystkim w okresie kryzysu społeczno--ekonomicznego.
Socjologiczna analiza gminy, dokonana przez K. Krzeczkowskiego, pozwala na nowo w tej strukturze społecznej widzieć istotne walory humanistyczne. Praca człowieka w tej zbiorowości lokalnej daje widoczne efekty, jeśli gmina nie jest skrępowana przez działalność państwa. Praca w małej zbiorowości nie jest anonimowa -w przeciwieństwie do dużego miasta. Humanizacja pracy w gminie ma więc charakter naturalnego procesu, opartego przede wszystkim na więziach środowiskowych. Środowisko lokalne samo wyzwala wysiłek twórczy i samo go kontroluje. Praca ludzi w gminie wytwarza lokalne patriotyzmy i wzmacnia wspólnotę nadając jej istotny humanistyczny sens. Sens lokalnej pracy jest lepiej widoczny niż w szerszej zbiorowości.
Analiza socjologiczna gminy potrzebna jest K. Krzeczkowskiemu dla omówienia samorządu jako formy upodmiotowienia społeczeństwa lokalnego. Samorząd to organ gminy, gospodarz pełniący odpowiedzialną służbę społeczną, związaną z zaspokajaniem potrzeb. Metodę działań samorządowych cechuje bezpośredniość -zbliżenie do współmieszkańców. Samorząd w tej strukturze posiada istotne walory wychowawcze, gdyż nie wykorzystuje przymusu, a uczy dobrowolności, kształci uczucia, poglądy i postawy. Dlatego samorząd tym lepiej spełnia swe zadania, im szerzej umie wykonywać swe funkcje przy pomocy współczłonków. Ten układ społeczny nie doprowadza do podziału na rządzących i rządzonych, lecz przyczynia się do współpracy jednostek. Sprawy lokalne najlepiej mogą być załatwione przez samorządy, oparte na demokracji czynnej, tj. takim układzie stosunków, gdzie wszyscy odgrywają aktywną rolę.
Porusza więc Krzeczkowski problem pracy w skali małego środowiska. Samorząd i gmina uświadamiają konieczność pracy, ale nie stosują na ogól przymusu. Cecha dobrowolności i aktywnego uczestnictwa w przekształcaniu środowiska lokalnego stanowi więc o istocie lokalnej humanizacji.
K. Krzeczkowski stwierdza, że potrzebny jest nawrót do takiego samorządu, który zdolny byłby wydobyć wszystkie motywacje społeczne i przekształcić je w czyny.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne 187
„ Przed każdym organizmem państwowym stoi dylemat: albo totalizm państwowy i śmierć samorządu (samorząd „mianowany"), albo pełny i całkowity samorząd, który oczywiście postawi to samo zagadnienie i przed państwem autokratycznym "ni.
Na przykładzie modelowej analizy gminy i samorządu można więc wskazać kierunek propozycji zgłaszanych przez przedstawicieli socjalizmu gminnego w okresie międzywojennym. Ich istotą była chęć stworzenia trwałych, upodmiotowionych struktur społecznych, odpornych na wahania koniunkturalne i sprzyjających oddolnie wyzwalanej aktywności lokalnej. W tym kontekście byłaby to najlepsza, społeczna gwarancja humanizacji pracy i życia.
W działalności samorządowej wyraża się możliwość aktywizacji polityki społecznej. Działalność ta może ulegać znacznej intensyfikacji, dzięki szerokiemu zaangażowaniu się poważnych grup ludzi na rzecz realizacji niezaspokojonych potrzeb. Sprawą zasadniczą staje się jednak wola ludzi w angażowaniu się w działalność samorządową. Kryzys wartości ujawnia brak motywacji dla aktywności społecznej (zwłaszcza młodego pokolenia), co spowodować może powolne obumieranie samorządów. Mogą one, wbrew intencjom praktyków oraz ideowych twórców tych struktur, stać się fasadowe, nieautentyczne i tym samym niespełniające roli, jaką im przypisano.
Jak twierdzą niektórzy212, samorząd to inna nazwa socjalizmu, który nie może być robiony dla ludu, ale przeciwnie jest socjalizmem tylko wtedy, gdy jest robiony przez lud. Nie z zewnątrz i od góry, ale od środka i od dołu.
7.9. Humanizacja polityki społecznej J. Hochfelda
J. Hochfeld, w swojej twórczości uprawianej po 1945r. pod rządami socjalizmu państwowego, stawia postulat - z pozycji marksistowskich - humanistycznego myślenia w obliczu partyjnych działań, biurokratyzujących życie.
Tekst Hochfelda wymaga refleksji ze względu na fakt, iż w ramach socjalizmu państwowego była uprawiana „nauka dworska", na zamówienie rządzących lub z wyraźnym nachyleniem „pod" partyjne kierownictwo. Myśli Hochfelda wyrażają jego przekonanie, że z socjalizmu państwowego można coś uratować - myślenie o człowieku.
Trzeba obiektywnie podkreślić, że w warunkach socjalizmu państwowego twórczość naukowa Hochfelda jest bliska ludziom pracy, a odległa od interesów władzy. Z tego względu uwagi J. Hochfelda są godne odnotowania.
J. Hochfeld stwierdza, że: „ tradycja, którą przekazali Marks i Engels nie na tym polega, by naukę poddawać kontroli ideologii, ale na tym, aby cele polityczne (i środki ich realizacji) poddawać stale i wciąż na nowo kontroli nauki - bezwzględnej, możliwie bezstronnej, starannie eliminującej wszelką ideologiczną misty-
211 Krzeczkowski K. - dz. cyt., s. 195.
212 Neusch M. (1980) - U źródeł współczesnego ateizmu Paryż. Tłum. A. Turowiczowa.
188
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
fikację (...). Idzie po prostu o kontrolę szans realizacji celów politycznych i skuteczności środków ich realizacji, dokonywaną naukowymi metodami; idzie dalej o wyciąganie wniosków z faktu, iż poznanie naukowe i kontrolowane przezeń działanie społeczne staje się w naszych czasach rosnących wymogów racjonalności coraz skuteczniejszym sposobem przekonywania ludzi, zyskiwania wpływów, przekształcania stosunków społecznych; idzie wreszcie o wybór takiego systemu wartości, który najbliższy jest ideologii walki o wyzwolenie ludzi z wszelkiego ucisku i wyzysku, z pęt wszelkiej alienacji... " ' .
Nauka o polityce społecznej ma humanistyczny charakter, ale staje przed dylematem skuteczności na wzór nauk technicznych. Z dylematu tego wynika problem zasadniczych różnic w stopniu odpowiedzialności tych, którzy decydują o postępie technicznym, i tych, którzy w ramach swojego zawodu mają tworzyć i stosować narzędzia kontroli struktur społecznych w warunkach nierównego podziału władzy nad podstawowymi funkcjami życia społecznego. Kwestie społeczne nie są więc zupełnie neutralne ideologicznie. Wręcz przeciwnie, eliminowanie nierównego podziału władzy nad podstawowymi obszarami życia społecznego wymaga stałego wyboru wartości, zasadniczo odległego od narzucanych przez ideologię biurokracji - stwierdza J. Hochfeld.
Systemy wartości są przyporządkowane zorganizowanym grupom, które realizując swoje cele wchodzić mogą w konflikty interesów, ujawniające się w życiu społecznym. Polityk społeczny z tego względu powinien uwzględniać te systemy wartości, zwłaszcza że: „w wielkich strukturach społecznych daleko jeszcze ludzkości do całkowitego zniesienia organizacji, której dominującą zasadą jest panowanie ludzi nad ludźmi "1U.
J. Hochfeld ostrzegał, że szukanie ideologicznego neutralizmu w socjotechnice politycznej jest zwykłą iluzją w której kryje się pułapka. Żyjąc fikcją wyboru między ideologicznym zaangażowaniem a ideologicznym neutralizmem, stępiamy systematycznie naszą wrażliwość intelektualną i moralną w obliczu wyboru rzeczywistego: między trudnym i wymagającym odwagi, lecz świadomym zaangażowaniem ideologicznym, zdolnym wyraźnie określić nasze założenia badawcze i potęgować naszą metodologiczną samowiedzę, a świadomym wyborem zasady biurokratycznego etosu w nauce lub bezwładną i na poły bezmyślną adaptacją do profesjo-nalno-biurokratycznych wzorów uprawiania nauki.
Optuje on więc za ideologiczną refleksją bez której trudno sobie wyobrazić dojrzałe rozstrzygnięcie natury społeczno-moralnej. Uważa on, że problematyka wartości nie kurczy się lecz wobec nowych możliwości socjotechnik rozrasta się, nabrzmiewa tysiącem trudnych decyzji. Jego zdaniem, w sytuacji, gdy wciąż aż nadto realny jest problem panowania człowieka nad człowiekiem, szczególnie
' Hochfeld J. (1963) - Studia o marksistowskiej teorii spoleczmstwa. Warszawa, ss. 134-135 214 Tamże, s. 129
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
189
ważna staje się wrażliwość intelektualna i moralna na te systemy wartości, które przeciwstawiają się takiej nierówności.
„Jaką funkcję społeczną, komu służyć ma socjologia postawiona przed fikcją wyboru między ideologicznym zaangażowaniem a ideologicznym neutralizmem? Jak ma dokonywać nieuniknionych, spoleczno-moralnych wyborów socjolog, któremu biurokratyczny etos każe wyborów tych unikać — czyli w istocie wybierać zgodnie z potrzebami władnego zleceniodawcy?... Postulat ideologicznego neutralizmu socjologa jest (...) niepożądany - gdyż świadomie akceptuje lub nieświadomie przyjmuje za normę rzeczywistości partykularnych interesów i społecznych przywilejów, ograniczających dążenie do nauki coraz wolniejszej od ideologicznych mistyfikacji" .
7.10. Trzecia droga A. Giddensa216
Praca brytyjskiego przedstawiciela myśli socjaldemokratycznej - A. Giddensa -jest próbą odnowienia myśli lewicowej. Autor jest świadom wyraźnego kryzysu ideologii, zwłaszcza po zapaści ustroju socjalistycznego, rozumianego jako system ekonomicznego zarządzania w wersji radzieckiej. Zauważa, że zwłaszcza po 1989r., kiedy to osłabły struktury poparcia społecznego dla partii socjaldemokratycznych, potrzeba odcięcia się ich od przeszłości stała się jeszcze bardziej pilna. Poszukiwanie nowej tożsamości wyrażały socjaldemokracje Norwegii, W. Brytanii, Włoch oraz Niemiec.
W swojej pracy prezentuje on dwie odmienne filozofie polityczne klasycznej socjaldemokracji oraz brytyjskiego neoliberalizmu jako punkt wyjścia do rozważań. Główne cechy tych systemów dają się sobie przeciwstawić217:
Tabl. 3. Socjalne cechy klasycznej demokracji i neoliberalizmu
Klasyczna demokracja Neoliberalizm
Państwo silnie zaangażowane w życie społeczne i gospodarcze Minimalna ingerencja rządu
Supremacja państwa nad społeczeństwem Autonomiczne społeczeństwo
Kolektywizm Fundamentalizm rynkowy
Pełne zatrudnienie Rynek pracy regulowany analogicznie do innych rynków
Silny egalitaryzm Dopuszczenie nierówności
Państwo socjalne, opiekujące się obywatelem „od kolebki po grób". Państwo opiekuńcze jako siatka bezpieczeństwa
Źródło: Giddens A., dz. cyt., s. 15.
215 Hochfeld J. - dz. cyt., s. 132
216 Giddens A. (1999) - Trzecia droga. Odnowa socjaldemokracji.Warszawa.
217 Tamże, s. 15.
190
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Giddens, sumując oba systemy zauważa, że socjaldemokracja współuczestniczyła przy tworzeniu państwa opiekuńczego, ale jej egalitaryzm jako sedno prowadzonej polityki, mimo szlachetnych intencji, doprowadził do tworzenia podobnej liczby problemów, ile próbował sam rozwiązać.
Ważną tezą Giddensa jest stwierdzenie o zmianie rozkładów wartości218, nieod-powiadających dawnemu, klasycznemu podziałowi na lewicę i prawicę. Trudno więc dziś określić, co jest faktyczną lewicą lub prawicą.
Zauważono także w oparciu o zebrany materiał badawczy z wielu rozwiniętych krajów, że wartości związane z osiągnięciami ekonomicznymi tracą na znaczeniu, gdy rośnie zamożność społeczeństwa. Oznacza to, że partie socjaldemokratyczne nie mogą liczyć na poparcie klasowe (zwłaszcza dawnej klasy robotniczej), lecz muszą tworzyć nowe zaplecze polityczne.
Trzecia droga to próba ulokowania socjaldemokracji poza tradycyjnym stylem uprawiania przez nią władzy oraz poza neoliberalizmem, postrzeganym często jako liberalizm socjalny. Dodatkową trudność stwarza globalizacja, która pochłania państwa wraz z ich partiami i politykami. Przestają się oni cieszyć zainteresowaniem swoich wyborców, którzy zauważają aktywność nowych aktorów sceny politycznej - ruchów ekologicznych, społecznych, grup zawodowych czy środowisk lokalnych.
Socjaldemokracja dążyła do stworzenia bezpieczeństwa pod parasolem państwa opiekuńczego. Tymczasem cechą gospodarek jest ryzyko, które przydaje energii społeczeństwu.
Propozycja trzeciej drogi Giddensa oparta została na następujących wartościach:
1. Równość.
2. Ochrona słabych.
3. Wolność jako autonomia.
4. Nie ma praw bez obowiązków.
5. Nie ma autorytetu bez demokracji.
6. Kosmopolityczny pluralizm.
7. Filozoficzny konserwatyzm.
Wymienione wartości o tyle są dla socjaldemokracji nowe, że uznają globalizację za trwałą tendencję, przyjmującą aksjologię zmian i wyznaczającą program realizacji, który Giddens spisuje w postaci swoistego dekalogu:
1. Aktywne centrum.
2. Nowe, demokratyczne państwo (więcej decentralizacji, przejrzystości, skuteczności administracji, zarządzanie ryzykiem).
3. Aktywne społeczeństwo obywatelskie (odrodzenie wspólnot sąsiedzkich i lokalnych, praca i przedsiębiorczość społeczna).
Giddens powtarza to za Inglehartem R., - dz. cyt., s. 25.
Socjalizm i jego niektóre szkoły społeczne
191
4. Demokratyczna rodzina (równość emocjonalna i równość płci, wzajemne prawa i obowiązki, wspólne rodzicielstwo, wynegocjowany autorytet wobec dzieci, obowiązki dzieci wobec rodziców).
5. Nowa gospodarka mieszana.
6. Równość jako włączenie.
7. Pozytywny system świadczeń socjalnych.
8. Państwo inwestycji społecznych.
9. Kosmopolityczny naród (ze względu na migracje i rozmywanie granic).
10. Kosmopolityczna demokracja (ze względu na wielokulturowość migrujących grup etnicznych i ich prawo do uczestnictwa).
Koncepcje Giddensa, jak widać, są intelektualną próbą odświeżenia myśli socjalistycznej poprzez odejście od starych schematów i podziałów. W polityce społecznej oznacza rosnące zainteresowanie państwa dla socjalnego położenia obywateli.
Pytania:
1. Omów społeczne poglądy socjalistów utopijnych.
2. Co to był anarchizm, omów jego odmiany.
3. Co E. Abramowski sądził o państwie?
4. Omów znaczenie rewolucji społecznej w marksizmie.
5. Na czym polegała koncepcja socjalizacji kapitalizmu E. Heimanna?
6. Omów poglądy Z. Daszyńskiej-Golińskiej dotyczące polityki społecznej.
7. Znaczenie gminy w koncepcjach K. Krzeczkowskiego.
8. A. Giddens i jego koncepcje odnowy socjaldemokracji.
192 TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ
8. Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego związana jest bezpośrednio z wypowiedziami papieży i dokumentami przez nich wydawanymi. Oficjalną naukę społeczną Kościoła odróżnia się zatem od poglądów różnych szkół (katolickich), które wyjaśniają, rozwijają i porządkują papieską myśl społeczną, a ponadto prowadzą własne studia.
Społeczna doktryna Kościoła powstała w XIX w. w wyniku bezpośredniej konfrontacji Ewangelii i jej wymogów etycznych z problemami społecznymi, zrodzonymi przez przyspieszoną industrializację. W sytuacji narastających konfliktów, zwłaszcza pomiędzy kapitałem a światem pracy, Kościół katolicki nie mógł nie zająć stanowiska. I tak w wyniku 100-letniej ewolucji sytuacji społecznej człowieka powstała katolicka nauka o znacznej autonomii, ale i o silnym profilu aksjologicznym, związanym z teologią.
Współczesne konflikty w Rosji bezpośrednio dotyczą prawosławia, które stanęło w obliczu nowych kwestii socjalnych. Prawosławie stało się po upadku komunizmu siłą społeczną i autorytetem zarazem, do którego po „recepty" zwracają się liczni wierni.
Cerkiew zareagowała, głównie z powodów historycznych, z dużym opóźnieniem na zachodzące procesy transformacji po upadku komunizmu. W połowie lat 90. ubiegłego stulecia sobór biskupów uznał, że należy wypracować stanowisko cerkwi wobec problemów współczesnego społeczeństwa. Doktryna społeczna rosyjskiej cerkwi prawosławnej powstawała na drodze zebrań zespołu roboczego. Przygotowany i przedyskutowany projekt został po sześciu latach prac zaaprobowany w lipcu 2000r. jako oficjalna i całościowa wykładnia cerkwi wobec problemów społecznych219.
Podkreśla się, że cerkwi potrzebny jest długofalowy program służby w pluralistycznym i laicyzującym się społeczeństwie. Postawione zadanie nie było łatwe, gdyż wcześniej cerkiew nie zajmowała takiego stanowiska, zaś pojedyncze jej prace w sprawach społecznych wymagały kodyfikacji. Doktryna ta prezentowana jest na końcu tego rozdziału.
8.1. Natura teologiczna
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego oraz cerkwi są integralną częścią chrześcijańskiej koncepcji życia. Pomiędzy Ewangelią a życiem codziennym istnieją
"' Podstawy doktryny społecznej Rosyjskiej Cerkwi Prawosławnej, „Biuletyn Informacyjny" nr 8 z sierpnia 2000 (wyd. specjalne), Wydz. Stosunków Zagranicznych Patriarchatu Moskiewskiego. Tekst polski, w tłumaczeniu na zlecenie WSP TWP, dostępny w bibliotekach uczelnianych.
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 193
wzajemne odniesienia, które wyrażają się w promocji człowieka w duchu miłości, sprawiedliwości i pokoju. Celem nauki (doktryny) społecznej jest pasterska posługa, stymulująca integralny rozwój człowieka. Kościół i cerkiew chcą przyczyniać się do rozwiązywania problemów społecznych, głosząc prawdę o godności człowieka i jego prawach, ujawniając niesprawiedliwości i postulując pozytywne przemiany z uwzględnieniem chrześcijańskiej moralności.
8.2. Wymiary nauki społecznej Kościoła katolickiego
W nauce społecznej Kościoła katolickiego wyróżnia się trzy wymiary: teore-
220
tyczny, historyczny i praktyczny .
Wymiar teoretyczny związany jest z koncepcją stworzenia systemu międzyludzkich relacji według nowego porządku społecznego, opartego na uniwersalnych zasadach. Zasady te mają charakter etyczny i trwały i różnią się od poglądów, które (tym)czasowo chcą zmieniać rzeczywistość. Papieże w swojej nauce nie ingerują również w sposoby rozwiązywania problemów życia społecznego, gdyż ani to ich powołanie, ani nie majaku temu środków.
Wymiar historyczny wiąże się z aplikacją niezmiennych zasad w konkretnych ustrojach społeczeństw. Przykładowo, zasady dobra wspólnego, solidarności lub pomocniczości są stosowane w różnych gospodarkach i w różnym czasie, wskazując na uniwersalizm propozycji Kościoła.
Wymiar praktyczny wiąże się z propozycjami zastosowania w praktyce zasad, przekładając je na język konkretu wedle możliwości, potrzeb i okoliczności w różnych ustrojach gospodarczych.
8.3. Metodologia nauki społecznej
Metoda nauki społecznej Kościoła katolickiego obejmuje trzy fazy: widzieć, ocenić, działać.
Widzieć znaczy dostrzec, badać rzeczywiste problemy społeczne i ich przyczyny.
Oceniać znaczy interpretować badaną rzeczywistość w świetle nauki społecznej i głoszonych przez nią wartości. Wartości te determinują wybór działań.
Działać oznacza realizować dokonane wybory z myślą o człowieku i jego rozwoju.
8.4. Związek nauki społecznej z innymi naukami
Teologia i filozofia są naukami fundamentalnymi dla nauki społecznej. Naczelne, antropologiczne stwierdzenie Ewangelii głosi, iż człowiek został uczyniony na obraz Boga i nie można go sprowadzać do roli zwykłej cząsteczki przyrody lub
220 Wskazania dotyczące studiów i nauczania doktryny społecznej Kościoła w ramach formacji kapłańskiej, „L'Osservatore Romano" (1990) nr 7.
194
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
anonimowego elementu ludzkiego świata. Teza ta jest rozwijana przez teologię i filozofię.
Nauka społeczna przyjmuje, przyswaja sobie i wyjaśnia różne podstawowe zasady etyczne, ukazując spójność pomiędzy wskazaniami Ewangelii, a zasadami wypracowanymi przez zdrowy rozsądek. Zasady te i rozum mają bezpośredni wpływ na ludzkie zachowania w życiu społeczno-politycznym. Wynika z tego konieczność odwoływania się do refleksji filozoficznej, dla pogłębiania takich pojęć jak np. prawda, wartość osoby ludzkiej, normy działania.
Nauka społeczna korzysta z danych dostarczanych przez nauki pozytywne (o człowieku), takie jak np. socjologia, psychologia itp. Szczególnie nauki społeczne stanowią ważne, choć nie jedyne, narzędzie poznawania rzeczywistości. W naturze nauki społecznej leży krytyczne przyswajanie danych, które płyną zarówno z jej własnych źródeł, jak od nauk pozytywnych, a następnie logiczne podporządkowanie wyników.
8.5. Przedmiot nauki społecznej
Początkowo przedmiotem nauki społecznej Kościoła była „kwestia społeczna", czyli kompleks problemów socjalno-ekonomicznych, powstałych w następstwie rewolucji przemysłowej i odnoszący się głównie do relacji: kapitał - praca. Dziś „kwestia społeczna" nie ma granic geograficznych, jak to było jeszcze w XIX w., lecz stała się kwestią o wymiarze ogólnoświatowym i pozostaje nadal przedmiotem nauki społecznej.
Nauka społeczna nie jest systemem zamkniętym; pozostaje ona „wrażliwa" na nowe sytuacje i jest zdolna do właściwego reagowania na nowe problemy, zwłaszcza po II Soborze Watykańskim221.
8.6. Początki katolicyzmu społecznego
Za prekursora katolicyzmu społecznego uważa się W. Kettelera (1811-1877). Jako duchowny zajmował się problemem nędzy robotników i był rzecznikiem aktywnej polityki społecznej na rzecz tej klasy. W swoich kazaniach, jako biskup Moguncji (od 1850r.), sformułował program prawodawstwa pracy, który miał chronić najsłabszych ekonomicznie222. W programie tym znalazły się następujące postulaty:
¦ zakaz pracy dzieci do lat 14 poza domem,
¦ zakaz pracy młodych mężatek w zakładach pracy (ze względu na nadużycia seksualne ze strony pracodawców),
¦ zakaz pracy w niedziele i święta,
Szerzej: Posscnti V. (2000) - Katolicka nauka społeczna wobec dziedzictwa Oświecenia, Kraków.
222 Majka J. (1987) - Katolicka nauka społeczna, Rzym, ss. 225-228.
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 195
¦ likwidacja zakładów pracy szkodliwych dla zdrowia,
¦ odszkodowania dla robotników za utratę zdolności do pracy z winy zakładów,
¦ powołanie inspekcji pracy,
¦ legalizacja związków zawodowych,
¦ określenie maksimum godzin pracy dziennie (aby jej dowolnie nie wydłużać). Postulaty te - dziś traktowane jako osobliwe - wówczas w połowie XIX w miały
znaczenie rewolucyjne.
Spośród prekursorów katolicyzmu społecznego należy wymienić: Henry Man-ning'a - angielskiego kardynała, który wsławił się jako ponad 80-letni staruszek skuteczną, 11-dniową mediacją w czasie wielkiego strajku dokerów w 1889r.22'\
Wyżej wymienieni, jak również A. Kolping, K. Vogelsang i inni wywarli duży wpływ na kształtowanie się organizacji katolickich w Europie Zachodniej, a także na treści encykliki papieskiej Rerum novarum Leona XIII224.
8.7. Pierwsze encykliki społeczne
Rerum novarum (1891r.)
Encyklika pod taką nazwą dotyczyła kwestii robotniczej i zapoczątkowała powstanie doktryny socjalnej Kościoła. Została ona potraktowana jako odpowiedź Kościoła na postulaty reform społeczno-gospodarczych, formułowane przez radykalne orientacje socjalistyczne. Przyjmuje się, że ideą przewodnią Rerum novarum jest chrześcijańska idea własności prywatnej, która może wyznaczać niesocjalistyczny kierunek rozwoju społeczeństwa. Centralną tezą encykliki jest bowiem stwierdzenie, iż socjalizm - to rozwiązanie fałszywe.
Dla każdego robotnika własność prywatna jest celem pracy, owocem oszczędności i sposobem rozwoju siebie i rodziny. Dlatego też własność wspólna (państwowa albo społeczna) jest szkodliwa dla robotnika, sprzeciwia się prawu natury i zagraża rodzinie. Rodzina bowiem, jako pierwotna (starsza niż państwo) grupa społeczna, ma prawo do posiadania, ze względu na realizowane przez siebie funkcje.
Ustrój kolektywny, postulowany przez socjalistów w XIX w., miał się opierać na własności wspólnej. Koncepcji tej przeciwstawiał się Kościół, uważając, że realizacja ówczesnych postulatów socjalistycznych doprowadzi społeczeństwo do chaosu i powszechnej nędzy.
Encyklika Rerum novarum Leona XIII formułuje postulat współpracy kapitału i pracy, ponieważ współpraca jest istotą życia gospodarczego. Państwo, jako wiodący podmiot życia, ma obowiązki, do których w pierwszej kolejności zalicza się troskę o dobrobyt ogółu, co w szczególności oznaczało opiekę nad warstwami najsłabszymi ekonomicznie. Państwo nie może być bierne wobec ubóstwa, ponieważ ma zabezpieczać ideę sprawiedliwości. Doktryna społeczna Kościoła od czasów św.
Tamże, s. 245. Tamże, ss. 233-237.
196
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Tomasza z Akwinu wyodrębnia trzy typy sprawiedliwości, które są treścią działań państwa:
¦ sprawiedliwość wymienna, która obejmuje wzajemne obowiązki osób wobec siebie,
¦ sprawiedliwość rozdzielcza, która normuje obowiązki społeczeństwa wobec jednostki (np. opieka społeczna),
¦ sprawiedliwość prawna, która określa obowiązki jednostki wobec społeczeństwa (np. płacenie podatków).
Państwo jednocześnie nie może „pochłaniać" aktywności jednostki lub rodziny, lecz powinno wkraczać w życie społeczne wtedy, gdy domaga się tego interes społeczeństwa lub jego części. W Rerum novarum przyjęto więc zasadę ograniczonej interwencji państwa ze względu na dobro ogółu. Zasada ta dotyczyła kilku spraw szczegółowych:
a) ochrony własności prywatnej (postulat równości nie usprawiedliwiał zawłaszczania),
b) ochrony pracy (w sensie warunków jej wykonywania oraz interwencji w sytuacji bezrobocia i konfliktów pomiędzy pracodawcami a pracobiorcami, prowadzącymi do strajków),
c) ochrony kobiet i dzieci przed wyzyskiem pracodawców,
d) sprawiedliwej (słusznej) płacy, zawierającej wynagrodzenie, umożliwiające godziwe życie robotnikowi i jego całej rodzinie. Sprawiedliwa płaca dzieliła się na płacę życiową i płacę rodzinną, co z czasem stało się przedmiotem ubezpieczeń społecznych,
e) uwłaszczenia mas, np. poprzez nadawanie ziemi.
Encyklika Rerum novarum poparła ideę samopomocy społecznej, realizowaną poprzez tworzenie organizacji zawodowych, również związków zawodowych. Oddolnie tworzone organizacje najlepiej wyrażają potrzeby swoich członków i same ustalają hierarchię celów, które chcą osiągnąć225. Quadragesimo anno (1931)
Wydana w 40 lat po Rerum novarum została zatytułowana „O odnowieniu ustroju społecznego". Tłem encykliki był wielki kryzys gospodarczy świata, zapoczątkowany krachem na giełdzie nowojorskiej, w 1929r. Encyklika zawiera krytykę zarówno liberalizmu jak i socjalizmu. Pierwszy okazał się „niezdolnym do sprawiedliwego rozwiązania kwestii społecznej, a drugi doradza lekarstwo, które jest stokroć gorsze od choroby (...) ".
225 Mylik M. podaje, że w pracach przygotowawczych nad encykliką Rerum novarum brało udział 2 polskich duchownych - ks. Piotr Semeneńko (1814-1886) i wspomniany wcześniej ks. Stefan Pawlicki (1839-1916). Obaj współpracowali z rzymskim kołem studiów społeczno-ekonomicznych. S. Pawlicki pozostawił po sobie rękopisy i litografowane skrypty uniwersyteckie (dostępne w bibliotece UJ), z których wynika, że interesował się socjologią i psychologią narodów. Zob.: Mylik M. (1991) -Wkład polskich uczonych w powstanie encykliki „Rerum novarum" Leona XIII, masz. powiel., Wrocław.
Dokliyna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 197
W diagnozie lat, które minęły od społecznej encykliki Leona XIII, zauważono, że dokument ten umożliwił znaczący rozwój międzynarodowej polityki społecznej oraz prawodawstwa pracy (przykład: powstanie MOP). Punktem wyjścia dla oceny ówczesnej rzeczywistości jest stwierdzenie, że choć życie gospodarcze i moralność rządzą się swoimi prawami, to jednocześnie oddziałują na siebie i nie dadzą się rozdzielić. Dlatego problem własności z etycznego punktu widzenia ma podwójny charakter. Z jednej strony własność służy jednostce, z drugiej jednak ma ona charakter społeczny, gdyż służy także ogółowi. Na własności ciążą więc obowiązki, wynikające z zasady sprawiedliwości (zamiennej, prawnej i rozdzielczej).
Innym problemem była sprawa relacji kapitał - praca. Zasada dobra wspólnego zakłada należny współudział obu sił w osiąganych korzyściach. Aby usunąć problem proletaryzmu, należy więc uwłaszczyć pracowników. Drogą do tego celu jest sprawiedliwa płaca. Spełnia ona ten warunek, gdy uwzględnia sytuację rodzinną robotnika, ma wzgląd na stan przedsiębiorstwa oraz dobro ogółu.
Pius XI postulował odnowienie ustroju społecznego definiowanego jako jedność powstałą z dobrego złożenia wielości (św. Tomasz). Państwo jako podmiot reform ma kierować się zasadą pomocniczości. Jej istotą jest uznanie pierwszeństwa inicjatywy oddolnej i pomocniczy charakter interwencji państwa. Państwo ma dobrze spełniać funkcje kontrolne, kierownicze, motywacyjne i związane z karaniem nadużyć, a nie wchłaniać lub niszczyć inicjatywy oddolne. Cała jego polityka społeczna winna być skierowana ku odnowieniu ustroju stanowo-zawodowego, przezwyciężającego walkę klas. Postulowane przez Piusa XI korporacje stanowić miały wspólnoty pracy, eliminujące także wolną konkurencję. Z jednej strony encyklika wypowiadała się więc przeciwko socjalizmowi, z drugiej przeciwko rozwiązaniom liberalnym, wskazując jednakże na służebną rolę państwa (władzy).
Obydwie encykliki miały istotny wpływ na rozwój katolicyzmu społecznego w różnych krajach, w tym w Polsce. Po pierwsze miały one istotne znaczenie edukacyjne. Uświadamiały, że Kościół w kwestii socjalnej ma swoją ocenę i propozycje reform226.
Po drugie inspirowały one do działań w ruchach katolickich i chrześcijańskich związkach zawodowych. Wyrazem tego były poszukiwania ustroju korporacyjnego, który w niektórych krajach został zawłaszczony przez faszystowskie państwo. W 1934r. Prymas Hlond powołał Radę Społeczną, której celem było popularyzowanie społecznego programu Quadregesimo anno. W ciągu kilku lat Rada wydała cztery deklaracje227:
1. Odezwę w sprawie korporacyjnej przebudowy społeczeństwa (1934),
2. Wytyczne w sprawie organizacji zawodowej społeczeństwa (1935),
3. Deklarację w sprawie stanu gospodarczo-społecznego wsi (1937),
4. Deklarację o uwłaszczeniu pracy (1939).
226 Majka J. - dz. cyt., ss. 267-270 i 291.
227 Historia katolicyzmu społecznego w Polsce 1832-1939 (1981) - Warszawa, ss. 402-415.
198
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
O ile kwestie korporacyjnego ustroju nie miały należytego ugruntowania w sytuacji społeczno-gospodarczej i nie mogły zostać zrealizowane, to problemy współudziału robotników w zarządzaniu i zyskach przedsiębiorstwa (z 1939r.) zaprezentowano nowocześnie. Wyprzedzały one postulaty Mater et magistra (z 196Ir.) o szereg lat.
8.8. Katolicki personalizm społeczny
Personalizm społeczny, eksponujący godność osoby w życiu społecznym oraz jej pierwszeństwo przed społeczeństwem, był kierunkiem myślowym, który odegrał wielką rolę w kształtowaniu nauki Soboru Watykańskiego II. Szczególną rolę w jego kształtowaniu odegrali francuscy intelektualiści - J. Maritain i E. Mounier228.
J. Maritain rozróżnił trzy etapy w rozwoju humanizmu: humanizm średniowieczny o charakterze teocentrycznym i sakralnym, humanizm racjonalistyczny oparty o elementy życia doczesnego oraz humanizm integralny, który wydaje się być obecnym kierunkiem rozwoju ludzkości.
Osoba ludzka szuka dobra wspólnego, doskonali się we wspólnocie a naturalnym środkiem wyrażania się jest praca. Maritain proponuje demokrację persona-listycznąjako ustrój, w którym punktem centralnym i najwyższą wartością jest człowiek. Dobro wspólne domaga się poszanowania praw osoby, a w szczególności jej prawa do wolności rozumianego nie tylko jako możliwość wyboru, lecz jako autonomia osoby.
Społeczność personalistyczna powinna odznaczać się następującymi cechami:
¦ powinna mieć charakter wspólnotowy, gdyż wolność osoby polega na tym, że zmierza ona do wcielenia swych dążeń do dobra wspólnoty oraz praktykuje wolność w obrębie wspólnoty,
¦ winna być społecznością bezklasową, w której istnieje naturalna hierarchia społeczna, wynikająca z wartości pracy osoby,
¦ powinna być pluralistyczna, co oznacza, że państwo jest czynnikiem, integrującym w organiczną całość dążenia różnorodnych ugrupowań,
¦ powinna akceptować istnienie wartości wyższych, duchowych, związanych z istnieniem Boga, co jednocześnie jest afirmacją godności osoby i jej praw. Demokracja personalistyczna to konsekwencja koncepcji humanizmu integralnego. Opierać się ona miałaby na prawach osobowych człowieka. Taki model demokracji głosi zasadę powszechnych wyborów, równych praw mężczyzn i kobiet, uczestnictwa wszystkich obywateli w życiu społeczno-politycznym w duchu dobra wspólnego. J. Maritain był przewodniczącym Komisji UNESCO do opracowania Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, zamieszczonej na końcu pracy.
Dla E. Mounier'a personalizm oznacza postawę, afirmującą godność człowieka. Chodzi mu o budowę cywilizacji personalistycznej, tworzącej „klimat wolności" dla
Majka J. - dz. cyt., ss. 293-301.
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 199
rozwoju osobowości. Inne doktryny- liberalizm, faszyzm, socjalizm, nie miały charakteru personalistycznego, ponieważ opierały się na innym porządku wartości. Wg niego, zysk ma być zależny od produkcji, produkcja od spożycia, spożycie od potrzeb, potrzeby od etyki, a zatem od osoby. Mounier był zwolennikiem rewolucji w duchowym rozwoju osoby, a jej nośnikami mieli być intelektualiści jako teoretycy przemian oraz masy ludowe, świadome potrzeby emancypacji.
Koncepcje personalizmu społecznego idą dalej niż idee ustroju korporacyjnego. Czyniąc osobę ludzką centrum rozważań, rozwijają jednocześnie cały system praw człowieka, stanowiących rzeczywisty cel polityki społecznej, realizowanej przez państwo. Personalizm zaznacza się odtąd w całej powojennej doktrynie socjalnej Kościoła i ma szczególny wpływ na przebieg II Soboru Watykańskiego.
8.9. Encykliki II Soboru Watykańskiego
Mater et magistra (196Ir.)
Druga wojna światowa oraz okres powojenny charakteryzują się wielkimi przemianami, które w dostrzegalny sposób rzutowały na socjalną doktrynę Kościoła. Mater et magistra nie tylko dostrzega zachodzące w rozwoju ludzkości zmiany, ale dokonuje także moralnych ocen rzeczywistości. W dziedzinie życia gospodarczego Encyklika uznaje pierwszeństwo prywatnej inicjatywy poszczególnych ludzi, a interwencję państwa ogranicza do funkcji popierania, pobudzania, koordynowania, pomocy i uzupełniania podejmowanych inicjatyw indywidualnych, zgodnie z zasadą pomocniczości. Państwo ma zadanie realizacji dobra wspólnego, które jest w gruncie rzeczy programem katolickiej polityki społecznej. Obejmuje ono m.in.:
¦ zatrudnienie jak największej liczby pracowników,
¦ przeciwdziałanie tworzeniu się uprzywilejowanych grup społecznych,
¦ odpowiednie dostosowanie płac do cen towarów,
¦ likwidację lub ograniczenie dysproporcji pomiędzy rolnictwem, przemysłem i usługami,
¦ troskę o to, aby osiągnięty dobrobyt służył także następnym pokoleniom.
Jan XXIII postulował szeroką humanizację ustroju przedsiębiorstwa poprzez upodmiotowienie i udział pracowników we wszystkich dziedzinach życia. Szczególnym wyrazem tego procesu miało być upowszechnianie własności prywatnej.
Do nowych aspektów kwestii społecznych zaliczono: zaniedbania w rolnictwie (które wymagają całego programu przeciwdziałania), istnienie obszarów opóźnionych w rozwoju (co oznacza zadania dla wspólnoty międzynarodowej) oraz problem demograficzny.
Cechą charakterystyczną encykliki jest zasada proporcjonalnego rozwoju społecznego, która zakłada dynamiczną równowagę sił, wartości i kierunków działania. Pacem in terris (1963r.)
Encyklika o pokoju na Ziemi Jana XXIII uzupełnia treściowo poprzedni dokument. Została wydana w okresie wyścigu zbrojeń pomiędzy USA i ZSRR. Punktem
200
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wyjścia Pacem in terris jest stwierdzenie, że warunkiem koniecznym pokoju jest ład, porządek w świecie i pomiędzy ludźmi. Wszechświat rządzi się prawami, które wskazują na istnienie planu kierowania przez Wyższą Istotę. Realizacja tego planu jest warunkiem pokoju.
Istnieje więc zauważalny porządek we wszechświecie. Nauka potwierdza, że prawa, które określają ten ład, stanowią jednocześnie podstawę pokoju. Obserwowane prawa dają się przenieść na człowieka oraz na relacje społeczne. Powstaje zatem pytanie, jakie prawa określają porządek pomiędzy ludźmi. Jan XXIII wymienia szereg praw, takich jak:
¦ prawo do życia i prawo do godnej człowieka stopy życiowej,
¦ prawo do korzystania z wartości moralnych i kulturalnych (prawo do prawdy),
¦ prawo do wolnego wyboru stanu cywilnego i swobody życia rodzinnego,
¦ prawo do godziwych warunków pracy,
¦ prawo do zajmowania się działalnością gospodarczą, zgodnie z poczuciem odpowiedzialności,
¦ prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia,
¦ prawo do własności prywatnej,
¦ prawo do zrzeszania się,
¦ prawo do emigracji i imigracji,
¦ prawo do udziału w życiu publicznym.
Każdemu z tych praw odpowiadają obowiązki człowieka. Jan XXIII domaga się wzajemnego uznania praw i obowiązków wszystkich wobec wszystkich, opartego na odpowiedzialności, prawdzie, wolności i sprawiedliwości. Istotną rolę w zachowaniu takiego ładu ma spełniać władza. Względy sprawiedliwości wymagają w szczególności, aby władza otaczała troskliwą opieką obywateli ze słabszych warstw społecznych. W koncepcjach Jana XXIII dobro wspólne jako cel i zasada polega na poszanowaniu praw i obowiązków ludzkiej osoby.
Pacem in terris przypomina zadania władzy, których treścią jest realizacja dobra wspólnego. Ma ona, zapewniając postęp, rozwijać produkcję podstawowych dóbr usługowych, takich jak: sieć dróg, środki komunikacji, mieszkania, opieka zdrowotna, urządzenia wypoczynkowe i rozrywkowe. Racją istnienia władz państwowych jest zapewnienie obywatelom zasiłków pieniężnych, odpowiedniej pracy dla robotników, sprawiedliwej płacy, dostępu do własności prywatnej, stowarzyszeń i nauki. Jest to więc swoisty program społeczno-gospodarczy oparty na godności człowieka.
Zasady moralne dają się więc dostrzec we współdziałaniu ludzi, pomiędzy władzą a obywatelem, a także we współpracy pomiędzy państwami. Wzajemna współzależność państw zakłada pomiędzy nimi współpracę, opartą na zasadach moralnych. Prawda oznacza uczciwość informacji, sprawiedliwość wymaga wykluczenia krzywd i ucisku oraz zgodne rozwiązywanie sporów. Państwa powinny wspólnie rozwiązywać problemy mniejszości narodowych, kwestie pomocy dla
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego__________201
uchodźców, a także wyrównywać nieuzasadnione różnice ekonomiczne i społeczne. Sprawiedliwość, rozum i godność człowieka domagają się rozbrojenia.
Encyklika Pacem in terris zwraca uwagę na konieczność reorientacji polityki społecznej państw. Nie powinna ona koncentrować się na potrzebach, lecz na prawach człowieka. Proponowany model polityki społecznej, opartej na tych prawach kontrastuje z ówcześnie uprawianą działalnością wielu rządów. Różnica dotyczy aksjologii - potrzeby i ich zaspokajanie rozwijają konsumpcję, natomiast prawa człowieka przypominają o takich wartościach jak sprawiedliwość i godność jednostki. Ewolucja polityki społecznej w Europie Zachodniej (Unia Europejska) wskazuje w ostatnich latach na konieczność przestrzegania praw człowieka. Wyrazem tej tendencji są Karta Socjalna Wspólnoty Europejskiej (9.12.1989) i ratyfikowana w 1997r. przez Polskę Europejska Karta Społeczna (18.10.1961) zamieszczone w końcu pracy.
W czasie II Soboru Watykańskiego uchwalona została w głosowaniu Konstytucja duszpasterska o Kościele w świecie współczesnym - Gaudium et spes (7.12.1965). Dokument ten wypowiada się za metodą dialogu ze wszystkimi ludźmi, ale odrzuca ateizm. Związek z polityką społeczną zauważyć można w tej części Konstytucji, w której mówi się o braku równowagi w świecie i w samym człowieku. W dokumencie tym wyrażono potrzebę usunięcia ogromnych różnic gospodarczo-społecznych, jakie dzielą ludzi i zagrażają zarówno sprawiedliwości, jak i godności człowieka. Wiele treści Konstytucji bezpośrednio koresponduje z Mater et magistra i Pacem in terris. To, co jest szczególnie nowe, dotyczy udziału wszystkich w życiu publicznym. Uczestnictwo ludzi oznacza bowiem realizację ich wolności.
8.10. Encykliki posoborowe
Populorum progressio {1967r.)
Po II Soborze Watykańskim, potwierdzającym kierunek katolickiego personalizmu, została wydana w 1967r. encyklika Populorum progressio. Traktuje ona o kwestii społecznej w wymiarze światowym. Traktowana była jako konkretny program przezwyciężania niedorozwoju, ubóstwa, przeludnienia, głodu w skali światowej. Całość działań społeczności międzynarodowej ma być podporządkowana rozwojowi ludzkiemu. „Rozwój jest nowym imieniem pokoju" i oznacza przejście od warunków życia mniej ludzkich do warunków bardziej godnych człowieka. Encyklika proponuje realizację międzynarodowego programu pomocy dla rozwoju w takich dziedzinach jak: oświata, zdrowie, kultura, rozbudowa infrastruktury. Autor encykliki - Paweł VI - popiera międzynarodowy interwencjonizm socjalny na rzecz walki z nędzą w krajach niedorozwiniętych. Laborem exercens (1981)
Jedną z najważniejszych encyklik w doktrynie socjalnej Kościoła katolickiego jest Laborem exercens Jana Pawła II, wydana w 90. rocznicę Rerum novarum.
202 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Punktem wyjścia tego dokumentu była analiza głębokich przemian technicznych, ekonomicznych i politycznych, jakie zaszły na świecie od czasów Leona XIII i jakie miały istotny wpływ na świat pracy.
Tezą centralną jest stwierdzenie, iż praca ludzka stanowi klucz do rozwiązania kwestii społecznej. Istniejąca kwestia społeczna oznacza zaangażowanie na rzecz sprawiedliwości i pokoju. Praca rozumiana jest w dwojakim znaczeniu: przedmiotowym -jako technika panowania nad ziemią i podmiotowym -jako człowiek, który stanowi ostateczny cel pracy. Jan Paweł II uważa, że istnieje zagrożenie porządku wartości w istniejących systemach pracy. Człowiek jest bowiem traktowany w nich bądź jako towar, bądź jako anonimowa siła robocza. Efektem tego zagrożenia jest powstanie solidarności rozumianej jako zbiorowa i słuszna reakcja przeciwko degradacji człowieka, jako podmiotu pracy. W historycznym konflikcie praca -kapitał Kościół opowiada się po stronie słabszych, wyrażając pogląd, iż człowiek ma zawsze pierwszeństwo przed materią.
Jan Paweł II szuka odpowiedzi na pytanie o to, jaki ustrój pracy można uznać za sprawiedliwy. Odpowiedź wiąże się z dopuszczeniem do współudziału w zyskach i zarządzaniu wszystkich pracujących. Wiąże się to z uprawnieniami ludzi pracy, które mają być zabezpieczone przez państwo (pracodawca pośredni) i przedsiębiorstwo (pracodawca bezpośredni). Państwo ma planować i organizować zatrudnienie, gdyż bezrobocie oznacza zło i wymaga przeciwdziałania. Obowiązkiem pracodawcy bezpośredniego jest stwarzać godziwe warunki pracy oraz sprawiedliwie wynagradzać za pracę.
Encyklika podkreśliła podmiotowe znaczenie związków zawodowych w konflikcie praca - kapitał. Są one wykładnikiem walki o sprawiedliwość społeczną, mają one jednak pokojowymi metodami przeprowadzać swoje postulaty. „Walka" określana jest w Laborem exercens jako normalne staranie o właściwe dobro, zaś określenie „polityka" ma dotyczyć roztropnej troski o dobro wspólne. Działania związków zawodowych mają więc określone moralne granice w działalności publicznej. Uważa się, że wydarzenia w Polsce, związane z powstaniem ruchu „Solidarność" w roku 1980, miały duży wpływ na encyklikę i jej oceny. Sollicitudo rei socialis (1987r.)
Okazją do wydania encykliki o społecznej trosce Kościoła była 20. rocznica Populorum progressio o rozwoju człowieka i ludzkości. Jan Paweł II, podkreślając moralny wymiar rozwoju, prezentuje panoramę ówczesnych kwestii społecznych. Zalicza do nich rosnący dystans pomiędzy bogatą Północą a biednym Południem. Wyraża się on w różnicach ekonomicznych, kulturowych, w ograniczeniach praw jednostki. Niedorozwój charakteryzuje się kryzysem mieszkaniowym, bezrobociem, zadłużeniem, zbrojeniami, handlem bronią. Encyklika krytykuje cywilizację konsumpcji, w której występuje „nadrozwój", określany jako nadmierna rozporządzal-ność dóbr materialnych na korzyść niektórych warstw społecznych. Cywilizacja ta charakteryzuje się „radykalnym nienasyceniem", które rozwój sprowadza do kultu
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 203
posiadania rzeczy. Tymczasem rozwój nie powinien być redukowany do wymiaru ekonomicznego, posiada on swój wymiar duchowy, związany z powołaniem człowieka do stałego doskonalenia siebie i swego otoczenia. Rzeczywisty rozwój oznacza poszanowanie i realizację praw człowieka. Istotną rolę w rozwoju odgrywa zasada solidarności - czyli mocna i trwała wola angażowania się na rzecz dobra wspólnego. Ta definicja „solidarności" zakłada pozytywną postawę społeczną w przeciwieństwie do określenia z encykliki Laborem exercens (solidarność to protest przeciwko degradacji człowieka jako podmiotu pracy).
Sollicitudo rei socialis jest dokumentem, który nie oferuje technicznych rozwiązań problemu niedorozwoju (p. 41) lecz stara się wyjaśniać złożoną rzeczywistość współczesnego świata w kategoriach moralnych. Celem encykliki jest dostarczenie argumentów - teologicznych i socjologicznych - na rzecz zaangażowania dla sprawiedliwego rozwoju. Problem tego rozwoju może być rozwiązany wyłącznie poprzez porozumienia na forum międzynarodowym, ze względu na istniejące współzależności. Tym samym encyklika sugeruje konieczność prowadzenia międzynarodowej polityki społecznej, której celem byłaby realizacja praw człowieka. Centesimus annus (1991r.)
100. rocznica Rerum novarum była szczególną okazją do wydania nowego dokumentu, rysującego nie tylko historyczną ocenę czasu minionego, ale pogłębiającego refleksję nad tezą Leona XIII, iż socjalizm jest rozwiązaniem fałszywym. Jan Paweł II zauważa upadek socjalizmu realnego jako skutek błędnej koncepcji osoby ludzkiej (p. 13). W encyklice dokonano także krytyki społeczeństwa konsumpcyjnego jako modelu rozwoju, pomijającego wartości duchowe. Rok 1989 stał się więc datą znamienną w historii wielu krajów ze względu na załamanie się systemów ucisku (nie tylko w Europie), co nastąpiło w wyniku ewolucji, a nie wojen. Kryzys czy nawet klęska marksizmu nie oznacza uwolnienia świata od sytuacji niesprawiedliwości, oznacza jednak to, że drogą pokojową osiągnięto zasadnicze zmiany ustrojowe. Sposób ich realizacji osłabił znacząco argumentację zwolenników teologii wyzwolenia - koncepcji zmian społecznych w Ameryce Płd. drogą radykalnych działań. Jan Paweł II podkreśla tym sposobem priorytet zasady rozsądku przed zasadą pierwszeństwa siły.
Centesimus annus potwierdza prawo do własności prywatnej, które związane jest z powszechnym przeznaczeniem dóbr ziemi. W procesie pracy pojawia się jednak nowa forma własności - własność wiedzy, techniki i umiejętności, których nośnikiem jest sam człowiek. Brak wiedzy i kwalifikacji charakteryzuje większość mieszkańców Trzeciego Świata, co jest powodem nie tylko marginalizacji, ale i degradacji ludzi w wielu krajach. Encyklika opowiada się za budową nowego modelu społeczeństwa, w którym miałyby istnieć: wolność pracy, uczestnictwo i przedsiębiorczość. Taki model społeczeństwa mógłby zabezpieczać przed absolutną dominacją kapitału. Dlatego potrzebna jest współpraca międzynarodowa oraz pomoc narodów bogatych na rzecz słabszych i biednych.
204
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Podmiotem takich obowiązków jest państwo. Ma ono zabezpieczać dobra zbiorowe, takie jak środowisko naturalne i ludzkie. Dawniej broniło ono praw związanych z pracą robotnika, dziś ma obowiązek bronić dóbr zbiorowych, gdyż wyznaczają one przestrzeń, w której człowiek realizuje swoje prawa i cele. Encyklika podkreśla, że po upadku totalitaryzmu komunistycznego pozostały ideały demokracji. Wymagają one oparcia na prawach człowieka, chronionych przez państwo. Ma ono zatem gwarantować bezpieczeństwo w działalności gospodarczej oraz stosować zasadę pomocniczości poprzez tworzenie warunków dla inicjatyw oddolnych. Interwencja państwa powinna być ściśle ograniczona, gdyż inaczej rozrasta się biurokracja, która pozbawia społeczeństwo i jednostki odpowiedzialności za własny rozwój.
Centesimus annus ma znaczenie uniwersalne. Analiza przyczyn klęski marksizmu dotyczy wielu państw, z drugiej strony, krytyka dotyczy również cywilizacji konsumpcji, która wykazuje wprawdzie materialną wyższość nad socjalizmem realnym, ale nie rozwiązuje istniejących niesprawiedliwości. Dlatego rozwój integralny domaga się ustroju demokratycznego, opartego na prawach człowieka. Polityka społeczna jako działalność państwa i innych podmiotów oznacza techniczną realizację tych praw.
8.11. Zasady nauki społecznej Kościoła
Zostały one wypracowane w trakcie ewolucyjnego rozwoju całej tej nauki. Odnoszą się one wszystkie do osoby ludzkiej i jej godności. Człowiek jest podmiotem i ośrodkiem społeczeństwa, które poprzez swoje struktury, organizacje i funkcje ma na celu tworzenie i nieustanne doskonalenie takich warunków ekonomicznych i kulturowych, które pozwolą na rozwój jednostek, osiąganie doskonałości i szczęścia. Dlatego w nauce społecznej znaleźć można szereg krytycznych uwag, w związku z istniejącym w różnych systemach wyzyskiem i nierównościami. W obronie takich warunków istnieją prawa człowieka, wynikają one z godności ludzkiej. Uznanie przez Kościół praw człowieka wynika z racji moralnych, a nie politycznych. Encyklika Pacem in terris jest proklamacją praw uniwersalnych, nienaruszalnych i niezbywalnych, które przeciwstawiają się wszelkiej dyskryminacji i degradacji człowieka. O ile encyklika ta jest traktowana jako karta praw człowieka, to Popu-lorum progressio stanowi kartę prawa do rozwoju narodów ubogich. 1. Zasada dobra wspólnego
Jest ona określana jako suma tych warunków życia społecznego, w jakich ludzie mogą pełniej i szybciej osiągnąć swoją osobistą doskonałość. Dobro to zobowiązuje władze publiczne, by działały one, uwzględniając korzyść wszystkich obywateli. Dobro wspólne programowo przeciwstawia się interesowi (prywatnemu, klasowemu, grupowemu). Z jego definicji wynika, że polityka społeczna jako działalność nie może być partykularna, nie może być działaniem obliczonym na wybraną grupę interesów, lecz ma harmonizować często sprzeczne interesy.
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 205
Dobro wspólne zakłada a priori, że istniejące w społeczeństwie konflikty nie będą rozpalane, lecz łagodzone siłą argumentacji.
2. Zasada solidarności
Zgodnie z tą zasadą, każda osoba jako członek społeczeństwa jest nierozdzielnie związana z jego losem. Solidarność to mocna i trwała wola angażowania się na rzecz dobra wspólnego, czyli dobra wszystkich i każdego, gdyż wszyscy są odpowiedzialni za wszystkich. W zasadzie tej wyraża się bezinteresowna służba ludziom i bliźniemu. Zasada ta odnosi się nie tylko do pojedynczych osób, ale i do całych grup społecznych oraz obliguje narody silniejsze i bogatsze do pomocy na rzecz słabszych. Tak rozumiana solidarność jest drogą do pokoju i humanistycznego rozwoju. Zasada ta może również oznaczać zbiorowy protest przeciwko degradacji człowieka jako podmiotu.
3. Zasada pomocniczości
Głosi ona, że to co jednostka i grupy społeczne oddolnie powołane mogą zrealizować własnymi siłami i z własnej woli, tego nie powinny odbierać struktury wyższego rzędu - państwo lub organizacje.
W zasadzie tej podkreśla się pierwszeństwo inicjatywy oddolnej, która chroni autonomię i podmiotowość wspólnot lokalnych. Każda akcja społeczna ze swego celu i natury ma charakter pomocniczy - winna ona pomagać ludziom, a nie wchłaniać ich lub odbierać im inicjatywę.
Zasada pomocniczości zakłada decentralizację działań publicznych, postuluje wobec państwa oddanie inicjatywy na szczebel niższy, a jego interwencję tylko wówczas, gdy społeczeństwo niższego rzędu (rodzina, gmina, spółdzielnia itp.) nie może rozwiązać problemów. Interwencja państwa jest usprawiedliwiona wówczas, gdy nie hamuje wolności działania jednostek. Zasada ta oznacza poparcie dla energii społecznej małych grup, ale jednocześnie zaleca państwu asekurację działań społeczności mniejszych poprzez obserwację, kontrolę, koordynację i w ostateczności ingerencję. Zasada pomocniczości leży u podstaw socjalnej gospodarki rynkowej. Ponadto bezpośrednio preferuje ona samorządność według hasła: „pomoc ku samopomocy".
Zasada pomocniczości ma znaczenie edukacyjne. Zamiast postaw roszczeniowych uczy ona, że rozwiązanie problemów zależy przede wszystkim od indywidualnej zaradności, inicjatywy, aktywności i zdolności jednostek do postaw samopomocowych.
4. Zasada uczestnictwa
Uczestnictwo jest głęboką aspiracją człowieka, szansą realizacji jego praw, wyraża jego godność i wolność w życiu codziennym. Proporcjonalne i odpowiedzialne uczestnictwo wszystkich członków społeczeństwa w rozwoju życia społeczno-gospodarczego, kulturalnego i politycznego jest drogą do zbudowania nowego systemu współistnienia ludzi.
206
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Pojęcie „uczestnictwo" w nauce społecznej jest synonimem demokracji. Zakłada ono aktywność (a nie bierność) członków społeczeństwa, ponieważ tylko aktywność zbliża ich do realizacji praw, umożliwia rozwój jednostki. Uczestnictwo stoi w opozycji do marginalizacji - czasowej i trwałej.
Uczestnictwo jednostki wiąże się z jej możliwościami działania, wiedzą i kompetencją. Nauka społeczna zaleca mądre uczestnictwo w rodzinie, parafii, w zakładzie pracy, organizacjach społecznych i zawodowych, w strukturach państwowych, według możliwości i umiejętności jednostki.
Zasady przyjęte w nauce społecznej Kościoła pozostają w związku z aksjologią. Główne wartości to prawda, wolność, sprawiedliwość, solidarność, pokój i miłość. Są one punktami odniesienia w budowie nowego, humanistycznego rozwoju i ładu społecznego, wskazują na pierwszeństwo etyki przed techniką. Właściwie wartości te określają humanistyczny współczynnik rozwoju cywilizacyjnego.
Propozycje nauki społecznej Kościoła w praktyce gospodarczej uwidaczniają związek etyki z gospodarką oraz okoliczność, iż polityka społeczna -jakkolwiek nie byłaby definiowana jako praktyka i nauka - nie jest wolna od wartości. 5. Zasada proporcjonalnego rozwoju
Zakłada ona równomierny i harmonijny rozwój wszystkich sektorów gospodarki, umożliwiający ludziom realizację ich szans rozwoju. W rozwoju poszczególnych państw zaznaczają się dysproporcje, asymetrie regionów i działów gospodarki. Np. „ściana wschodnia" jest kojarzona u nas z zacofaniem gospodarczym, z większym ubóstwem, bezrobociem, z mniejszymi szansami edukacyjnymi.
8.12. Rezonans doktryny społecznej Kościoła katolickiego
Encykliki społeczne papieży, wydane w ostatnich 100 latach, spotkały się z rezonansem na wszystkich kontynentach229. Mimo że katolicyzm w Azji, Afryce czy w Australii jest religią mniejszości, to miejscowa hierarchia kościelna zaangażowała się na rzecz programów sprawiedliwości społecznej. I tak przykładowo w Australii biskupi katoliccy w warunkach recesji i 11% bezrobocia zaproponowali w 1992r. program „Wspólny dobrobyt dla wspólnego dobra". Stanowił on wkład w miejscową debatę nad sposobami przezwyciężania recesji, uwzględniającymi godność człowieka
W Ameryce Płd. po konferencjach hierarchii kościelnej w Medellin (1968) i Puebla (1979), a także w USA dopracowano się programów działań opartych w szczególności na edukacji ku sprawiedliwości i solidarności. Istotą tych programów
229 Świadczą o tym materiały z międzynarodowego kolokwium w szwajcarskim Fryburgu: Etyka, ekonomia i rozwój (1-3.04.1993). Tytuły raportów: 1. Restrepo S.B. - The prophetic defense ofthe human person: the teaching ofthe Lalin American bishops and the economy. 2. Hardawiryana R. -Churches in Asia: Theologizing in pastorał perspective on economic development. 3. Costigan M.E. -Ethics and economics in the teaching ofthe bishops of Oceania. 4. Zamagni S. - Western Europę. 5. Tuho Ch.V. - Le cas de L' Afriąue. 6. Sabourin L. - L 'Ameriąue du Nord.
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 207
jest opcja na rzecz ubogich. Ubóstwo odbiera się w Ameryce Płd. jako jawną demonstrację efektów systemu kapitalistycznego, w którym solidarność - kluczowa cnota ewangeliczna -jest wciąż eliminowana.
Konferencja w Puebla zwróciła uwagę na socjalną funkcję zakładu pracy i jej znaczącą rolę w promocji Nowego Ładu na tym kontynencie. Biskupi oświadczyli tam, że w obliczu ludzkich tragedii i narastających kwestii socjalnych nie pozostaną oni na marginesie życia publicznego. Radykalizacja katolicyzmu społecznego jest tam szczególnie widoczna.
W Azji, gdzie katolicyzm konfrontuje się z wielkimi systemami religijnymi Wschodu, hierarchia kościelna szuka z nimi metod współpracy. Sugeruje ona wspólnotom chrześcijańskim wspólny udział w walce o rozwój. Mottem tych działań jest „Kościół ubogich z ubogimi", albowiem w ten sposób artykułuje się przekonanie, iż ubodzy są „najlepszymi architektami swojej godności". Matka Teresa z Kalkuty była w tym przypadku symbolem takiej polityki.
Hierarchia Kościoła katolickiego na całym świecie, na miarę swoich możliwości i z uwzględnieniem lokalnych warunków, angażuje się w zmiany strukturalne, starając się im nadać etyczny charakter. O ile tradycyjny katolicyzm społeczny chciał korygować błędy ustrojowe, to nowoczesny (współczesny) stawia sobie za cel humanizowanie ludzkiej ekonomii drogą promocji praw człowieka. Chrześcijańska etyka ekonomiczna ma stać się świadectwem aktywnego stosowania zasad doktryny społecznej Kościoła w różnych koncepcjach ładu publicznego.
Od samego początku procesu ustrojowej transformacji elity polityczne publicznie podkreślały znaczenie nauki społecznej Kościoła. Wielu polityków po wyborach do Sejmu w czerwcu 1989r. powoływało się na tę naukę jako na zbiór wskazań, które mogły inspirować władze publiczne do działań, nadających ustrojowej transformacji nowy, nieporównywalny z nieodległą przeszłością charakter230.
8.13. Doktryna społeczna prawosławia
Studia nad treściami wspomnianej wcześniej doktryny prawosławia prowadzą do wniosku, iż istnieją podobieństwa z katolicyzmem społecznym, a także różnice, głównie w sprawach rozwodów.
Doktryna ta ukierunkowana jest przede wszystkim na potrzeby społeczeństwa, które zamieszkuje kanoniczne terytorium Patriarchatu Moskiewskiego. Oparta jest na silnej argumentacji teologicznej, wkomponowanej w historię narodu. Cerkiew towarzyszy historii Rosji i w ważnych momentach wspiera naród. Z tekstu dadzą się wyodrębnić następujące, świeckie zasady, konstytuujące ład społeczny: - etyczna ocena aktywności państwa, narodu i władzy,
Całościowy raport z badań w: Auleytner J. - Sejmowe elity polityczne a nauka społeczna Kościoła, „Res Humanae" nr 3/1996.
208 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego_______________
- priorytet prawosławia przed innymi religiami (widoczny przy zawieraniu małżeństw i wychowaniu dzieci),
- miłość obywatela do Ojczyzny i Cerkwi,
- rozdział państwa i cerkwi, ale jednoczesna współpraca między nimi,
- pierwszeństwo rodziny przed państwem,
- pomoc biednemu, słabemu, choremu,
Zasada świeckości państwa, akceptowana przez cerkiew, nie może wszakże, jej zdaniem, oznaczać rugowania religii ze wszystkich dziedzin życia i odsuwania od uczestnictwa w podejmowaniu istotnych dla społeczeństwa zadań. Cerkiew postuluje jako regułę gry wzajemne niemieszanie się w sprawy wewnętrzne. W tekście znaleźć jednak można stwierdzenie o koniecznej etycznej ocenie działań władzy publicznej.
Doktryna cerkwi formułuje dziedziny współpracy z państwem, do których zalicza między innymi:
- troskę o zachowanie moralności w społeczeństwie,
- duchowe, kulturalne, moralne i patriotyczne kształcenie i wychowanie,
- działalność miłosierną i dobroczynną, rozwój wspólnych programów socjalnych (w walce z alkoholizmem i narkomanią),
- ochronę zdrowia,
- działalność na rzecz ochrony środowiska naturalnego,
- troskę o rodzinę, macierzyństwo i dzieci,
- przeciwdziałanie rozwojowi pseudoreligijnych związków.
Tradycyjnym zadaniem cerkwi jest przypominanie władzy o potrzebach narodu. Cerkiew jednocześnie samoogranicza się w swoim udziale w polityce, zakazując duchownym biernego uczestnictwa w wyborach. Podkreśla się przy tym, że duchowni prawosławni mają prawo do różnych poglądów politycznych. Cerkiew nie może ponosić odpowiedzialności za decyzje polityczne władzy i dlatego każdorazowo ocenia sytuację polityczną w kontekście udziału duchownych.
Prawosławny laik powinien opierać się w swojej działalności na ewangelicznych normach moralnych, na jedności sprawiedliwości i miłosierdzia, na trosce o duchowy i materialny dobrobyt ludzi, na miłości do ojczyzny. Powinien cechować się ofiarnością i samozaparciem. Jednocześnie powinien on sobie zdawać sprawę, że większość decyzji i działań politycznych przynosi korzyść jednej części społeczeństwa, jednocześnie ograniczając lub szkodząc interesom i pragnieniom pozostałych. Dlatego od prawosławnego laika oczekuje się duchowej i moralnej czujności oraz konsultacji z cerkiewną władzą.
W odniesieniu do pracy cerkiew traktuje ją jako szkołę sprawiedliwości społecznej i popiera każdą pracę, której celem jest dobro ludzi. (W katolicyzmie nazywa się to dobrem wspólnym, przyp. J.A.). Cerkiew jednak piętnuje cały przemysł, który skierowany jest na propagowanie rozpusty i grzechu oraz służy folgowaniu zgubnym namiętnościom i nałogom - pijaństwu, narkomanii, lubieżności.
Doktryna społeczna Kościoła katolickiego i prawosławnego 209
Pracującym nakazuje się troskę o ludzi, którzy sami z różnych powodów nie mogą zarobić na życie, czyli słabych, chorych, uchodźców, sieroty i wdowy. Ten typ moralnej dyrektywy świadczy o konieczności uzupełniania państwowej opieki społecznej obywatelską samopomocą.
Cerkiew uznaje prawo człowieka do własności i potępia zamach na nią. W dokumencie podkreśla się, iż cerkiew uznaje wiele form własności - państwową, społeczną, korporacyjną, prywatną, intelektualną i inne pośrednie. Tym samym cerkiew nie uznaje pierwszeństwa żadnej z nich. W kościele katolickim natomiast encykliki kładą nacisk na własność prywatną, a pozostałe formy własności pomija się milczeniem.
Prawosławie podkreśla w swojej doktrynie, że zajmuje się profilaktyką przestępczości i spełnia swą misję w więzieniach, gdzie stawia na osobisty kontakt z więźniami. Wypowiada się zasadniczo przeciwko karze śmierci, podkreślając, że w czasach carskich, od połowy XVIII w. do rewolucji 1905r., stosowano tę karę niezmiernie rzadko. Cerkiew przyznaje jednak, że problem kary śmierci powinien być rozstrzygnięty przez społeczeństwo dobrowolnie.
Cerkiew potwierdza w swojej doktrynie swój szacunek do instytucji małżeństwa, domagając się dożywotniej wierności sobie poślubionych i nierozerwalności prawosławnego (!) małżeństwa. Jednocześnie traktując cerkiewny rozwód jako środek skrajny, wymienia w pierwszej kolejności cudzołóstwo jako powód do rozwiązania małżeństwa. Do tego w XX w. dołączono inne ważne argumenty na rzecz rozwiązania małżeństwa, takie jak: wyrzeczenie się przez małżonka wiary prawosławnej, zachorowanie na trąd, syfilis, AIDS, długą nieobecność bez wieści, wyrok kary połączony z pozbawieniem wszystkich praw, zamach na życie lub zdrowie małżonka lub dzieci, stręczycielstwo, nieuleczalną i ciężką chorobę psychiczną, chroniczny alkoholizm albo narkomanię, celowe pozostawienie jednego małżonka przez drugiego, dokonanie aborcji przez żonę bez zgody męża. W cerkwi dopuszcza się pod pewnymi warunkami trzy małżeństwa po uprzednich rozwodach.
Rozwód w cerkwi różni ją obyczajowo od Kościoła katolickiego, w którym istnieje mniej warunków i o innym charakterze w odniesieniu do unieważnienia małżeństwa.
Cerkiew wkracza w sprawy zdrowia, popierając dialog pomiędzy lekarzem a chorym. Pomoc medyczna ma, jej zdaniem, być maksymalnie dostępna dla wszystkich, niezależnie od ich sytuacji materialnej i pozycji społecznej.
Kwestia demograficzna jest przedmiotem zaniepokojenia cerkwi. Nazywa się to w doktrynie kryzysem demograficznym, którego efektem jest deformacja struktury społeczeństwa. Cerkiew, zauważając spadek liczby urodzeń oraz liczebności ludności, wzywa państwo do stosowania aktywnej polityki pronatalistycznej. Aborcja (podobnie jak w katolicyzmie) traktowana jest jako zabójstwo. Cerkiew czyni jednak społeczne wyjątki dla kobiet żyjących w skrajnej nędzy (a wielodzietnych) oraz w przypadku zagrożenia życia matki. Podkreśla się konieczność wypracowania zasad służących ochronie macierzyństwa oraz adopcji dzieci.
210 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Patologie społeczne - alkoholizm i narkomania są szczególnie mocno piętnowane w doktrynie. Cerkiew równie krytycznie wypowiada się w sprawach homose- ~ ksualizmu (bo wypacza ludzką seksualność), „macierzyństwa zamiennego" oraz klonowania. Argumentem przeciw jest możność manipulacji z genami jednostki. Klonowanie może wypaczyć, zdaniem cerkwi, naturalne zasady rodzenia dzieci, pokrewieństwa, macierzyństwa i ojcostwa.
W sprawach ekokwestii cerkiew zajmuje stanowisko radykalnie krytyczne, przywołując - podobnie jak w innych sprawach - właściwe cytaty z teologii prawosławnej.
Cerkiew umieszcza w swojej doktrynie stanowisko w sprawach nauk społecznych. Uważa ona, że jedynie połączenie doświadczenia duchowego i wiedzy naukowej daje pełnię kompetencji. Żaden ustrój nie może być harmonijny, jeśli istnieje w nim monopol światopoglądu świeckiego. Dlatego też cerkiew stoi na stanowisku, że cały system edukacyjny powinien być zbudowany na religijnych podstawach. W rozważaniach spotykamy się z polemiką przeciw ateizmowi i z innymi nurtami pseudoreligijnymi, obecnymi w systemie szkolnym.
Ostatnią część doktryny społecznej zajmują rozważania o globalizacji. Cerkiew podkreśla nieunikniony charakter tego procesu, ale zwraca uwagę na niebezpieczeństwa. Globalizacja zmienia nie tylko tradycyjny sposób procesów wytwórczych, ale i tradycyjne sposoby organizacji społeczeństw i władzy. Wiele pozytywnych skutków globalizacji odczuwanych jest przede wszystkim w państwach, które stanowią mniejszość ludzkości, choć mają podobne systemy ekonomiczne i polityczne co kraje, gdzie żyje więcej ludzi. Narody, do których należy 5/6 ludzkości, są marginalizowane, stają się dłużnikami finansistów i nie mogą zapewnić godnych warunków bytu swoim obywatelom. Dlatego cerkiew żąda wszechstronnej kontroli działalności międzynarodowych korporacji.
Doktryna społeczna cerkwi jest przedmiotem nauczania duchowieństwa i świeckich.
Pytania:
1. Wymień i omów zasady nauki społecznej Kościoła.
2. W. Ketteler jako prekursor katolickiej polityki społecznej.
3. Omów znaczenie encyklik Rerum novarum i Quadregesimo aniw dla polityki społecznej.
4. Prawa socjalne w encyklice Pacem in tenis.
5. Przedstaw diagnozę rozwoju ludzkości w encyklikach Popitlorum progressio i Sollicitudo rei socialis.
6. Propozycje rozwiązań kwestii społecznej w Laborem exercens.
7. Koncepcja państwa w doktrynie społecznej Kościoła.
8. Główne idee doktryny społecznej prawosławia.
TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ 211
9. Katolicyzm społeczny w Polsce
Historycy, zajmujący się rozwojem katolickiej nauki społecznej, wyodrębniają kilka charakterystycznych okresów2 :
1) -lata 1832-1864,
2) -lata 1865-1918,
3) - okres międzywojenny,
4) - okres powojenny.
Każdy z tych okresów cechuje się wyraźnymi odmiennościami, wynikającymi z sytuacji politycznej i gospodarczej ziem polskich.
9.1. Okres I - lata 1832-1864
Po powstaniu listopadowym dadzą się wyodrębnić dwa ważne nurty w katolicyzmie społecznym. Pierwszy z nich związany był z radykalizmem chrześcijańskim. Klasycznymi przedstawicielami tego nurtu byli: ks. P. Ściegienny w zaborze rosyjskim, E. Dembowski w zaborze austriackim i W. Stefański w zaborze pruskim.
Ks. Ściegienny wzywał chłopów do sprawiedliwej wojny o prawa i własność ziemi. Był on zwolennikiem chrześcijańskiego programu rewolucji, za co otrzymał 25 lat zsyłki na Syberię.
E. Dembowski był współtwórcą Rewolucji Krakowskiej z 1846r., wchodził w skład powołanego wówczas I Rządu Rzeczpospolitej Polskiej. Żąda on zniesienia pańszczyzny dla chłopów i stworzenia warsztatów dla rzemieślników.
W. Stefański założył w 184Ir. w zaborze pruskim Związek Plebejuszy, którego celem była rewolucja agrarna oraz wyzwolenie społeczno-ekonomiczne warstw nie-szlacheckich. Cechą radykalizmu chrześcijańskiego było poszukiwanie rozwiązań rewolucyjnych, odpowiadających polskiej mentalności, a jednocześnie realizujących idee ewangelicznej równości i sprawiedliwości. Jak pokazało doświadczenie, wszystkie te inicjatywy zostały przez zaborców szybko zlikwidowane.
Po przegranym powstaniu listopadowym w elitach politycznych, reprezentujących Polaków, umacniało się przekonanie, że nie czyn zbrojny, a praca organiczna przynieść może lepsze efekty. Nurt pracy organicznej był szczególnie widoczny na terenie zaboru pruskiego. Niedoceniana idea tej pracy stopniowo staje się propozycją życia pod zaborami. Praca organiczna zapoczątkowała działania samopomocowe.
A. Cieszkowski (1814-1894) był posłem w sejmie pruskim, wydał pracę „Ojcze Nasz", która staje się ówczesnym programem uwłaszczenia proletariatu. Cieszkowski przygotowuje również projekt kas oszczędnościowych, który pokazuje
Historia katolicyzmu..., dz. cyt.
212 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
możliwość ekonomicznego uniezależnienia się od zaborcy. Są to lata 40. XIX w. W tym samym czasie K. Marcinkowski (1800-1846) zakłada w Poznaniu BAZAR -hotel z polskimi sklepami i warsztatami dla rzemieślników. Marcinkowski pracuje nad programem powszechnej oświaty, a także aktywności gospodarczej Polaków na tym terenie.
Na Śląsku ks. J. Ficek buduje sanktuarium w Piekarach i zakłada tam związek abstynentów, który z czasem osiąga liczbę 200 tys. członków (1846r.).
9.2. Okres II - lata 1865-1918
Wymienieni prekursorzy pracy organicznej przekonali po Powstaniu Styczniowym do tego kierunku następnych społeczników. Szczególnym impulsem stała się polityka O. von Bismarcka, który zaczął germanizować ludność polską w zaborze pruskim. Poszczególne daty informują o kierunku tej polityki: 1867 - wprowadzenie do szkół średnich obowiązku nauki języka niemieckiego,
1885 - wysiedlenie 40 tys. Polaków z terenu zaboru, 1887 - usunięcie języka polskiego ze szkół ludowych,
1886 - kolonizacja ziem przez osadzanie Niemców,
1894 - Towarzystwo Popierania Niemczyzny (Hakata).
Polacy byli społecznie i ekonomicznie przygotowani do walki z germanizacją. Już w 186Ir. ks. A. Szamarzewski zakłada pierwszą spółdzielnię kredytową -Towarzystwo Pożyczkowe Przemysłowców, które przez następne dziesięciolecie ks. P. Wawrzyniak doprowadzi do rozkwitu. Towarzystwo to tworzy sieć taniego kredytu dla Polaków, niezależnego od systemu pruskiego. Zajmuje się ono także szkoleniem kadr oraz rozwojem czytelni ludowych, towarzystw naukowych i przemysłowych.
Spółdzielczość Wielkopolski rozwija spółki pożyczkowo-oszczędnościowe, spółki parcelacyjne, handlowe i surowcowe. Powstają także spółdzielnie rolnicze. Wszystkie formy aktywności społeczno-gospodarczej oparte są na ustawodawstwie pruskim, przeto nie mogą być zakazane przez sądownictwo zaborcy. Ten sposób działania nie tylko integruje Polaków, ale jest także szkołą wychowania do nowych, nadchodzących czasów. O sile tych działań świadczy fakt, że Polacy, konkurując ekonomicznie z Komisją Kolonizacyjną wykupili od Niemców 93 tys. ha ziemi więcej niż ci od Polaków.
Również na terenie zaboru austriackiego tworzone są kasy F. Stefczyka (od 1890r.) na wzór kas Raiffeisena. W 1900r. w zaborze tym działało 957 spółdzielni kredytowych przeważnie pod społeczną kontrolą księży, ze względu na ich lokalny autorytet.
Na terenie zaboru rosyjskiego represje po Powstaniu Styczniowym, powiązane ze zsyłkami, bardzo utrudniły samoorganizację Polaków poprzez Kościół katolicki. Dopiero w 1905r. ks. M. Godlewski powołuje apolityczne Stowarzyszenie Robotników Chrześcijańskich, które prowadziło działalność kulturalną religijną
Katolicyzm społeczny w Polsce 213
i samopomocową232. Organizacja ta działała w strukturze kół. Była jednak zwalczana przez SDKPiL oraz PPS i Narodową Demokrację.
Zabór pruski okazał się najlepiej przygotowany do działań samopomocowych, powiązanych z nurtem pracy organicznej. Można powiedzieć, że o ile zabór rosyjski sprzyjał powstawaniu polskich ruchów socjalistycznych, poszukujących formuły walki zbrojnej, to zabór pruski kształtował model samoobrony społecznej. Dadzą się wyróżnić następujące kierunki:
1. Działalność parafialna. Zakładano pod egidą księży Towarzystwa: św. Wincentego a' Paulo, Opieki nad Dziewczętami, dla Matek, Abstynentów.
2. Działalność gospodarcza. Obrona polskiego bytu narodowego bardziej efektywna była - zdaniem duchowieństwa - poprzez rozwój gospodarczy. Wspomniane wyżej spółki stanowiły pokaźny potencjał gospodarczy. W 191 Or. działało na terenie zaboru pruskiego 265 spółek, liczących ok. 125 tys. członków i posiadających aktywa w wysokości 269 min marek2 3. Ks. Wawrzyniak zakładał także inne organizacje i był współzałożycielem drukarni Świętego Wojciecha w Poznaniu.
3. Stowarzyszenia robotnicze (Związek Katolickich Towarzystw Robotników Polskich)234. Miały one za zadanie:
- obronę dobrych obyczajów,
- popularyzację wiedzy,
- pomoc koleżeńską poprzez system kas,
- wspólną działalność kulturalną,
- koleżeńskie pośrednictwo pracy,
- opiekę nad sezonowymi emigrantami.
Katolickie Towarzystwa Robotników Polskich, bractwa, organizacje młodzieży robotniczej i kobiet świadczyły o społecznym zaangażowaniu się duchowieństwa w sprawy ludzi pracy. Doświadczenia tego regionu świadczą o istnieniu lokalnej podmiotowości, opartej na więziach gospodarczych. Były one przykładem praktykowania, sformułowanej dopiero w 193Ir., zasady pomocniczości.
4. Działalność charytatywna. Głównym organizatorem był abp. L. Przyłucki, który zakładał Towarzystwa Dobroczynności na terenie całego zaboru pruskiego. Zajmowały się one biednymi rodzinami, świadczyły pomoc sierotom, nędzarzom, chorym, umierającym. Towarzystwa te dbały o oświatę. Z czasem połączyły się w Związek Polsko-Katolickich Towarzystw Dobroczynnych z siedzibą w Poznaniu. Reasumując, nurt pracy organicznej powstawał w oparciu o inicjatywy oddolne.
Patronowali tym inicjatywom księża, którzy widząc zagrożenie polskości,
'" Szczegółowo o historii tego stowarzyszenia pisze: Bender R. - Stowarzyszenie Robotników Chrześcijańskich w Królestwie Polskim, „Chrześcijanin w Świecie" nr 55, lipiec 1977.
" Historia katolicyzmu..., dz. cyt., s. 92.
234 Szczegółowo o tej organizacji pisze Czepczyński W. - „Chrześcijanin w Świecie" nr 52, kwiecień 1977.
214
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
organizowali inicjatywy społeczno-gospodarcze, upatrując w nich szansę stworzenia ekonomicznej przeciwwagi wobec zaborcy.
9.3. Okres III - lata 1918-1939
Charakteryzuje się on równoległym rozwojem chrześcijańskiej myśli społecznej oraz działalności organizacji katolickich.
Przejawem pierwszego kierunku jest powstanie KUL - ośrodka sprzyjającego rozwojowi nauki. Przedstawiciele nauk społecznych zajmują się wciąż nierozwiązaną, wieloaspektową kwestią socjalną. Jej przejawem jest konflikt kapitał - praca, związany z własnością prywatną. Z bogatego dorobku tego okresu wybrano kilka charakterystycznych koncepcji, powiązanych z polityką społeczną.
9.3.1. Podmiotowość robotników
A. Szymański i A. Wóycicki stawiają tezę, że rzeczywistym, choć nie jedynym podmiotem działań społecznych są sami robotnicy235. Posiadają oni środki dla humanizacji pracy w postaci związków zawodowych, przepisów z zakresu prawa pracy oraz prawa do strajku. Cechą wspólną szkół IGS i katolicyzmu społecznego jest zastosowanie historycznej metody analizy rzeczywistości. Przedstawiciele obu tych szkół podkreślają, że bez znajomości dziejów polskiej pracy nie można oceniać postępu społecznego i nauczać historii narodu. A. Wóycicki wyraża przekonanie, że polska klasa robotnicza stanowi filar gospodarstwa społecznego i dzięki niej Polska w okresie niewoli utrzymała swój stan posiadania, bez którego nie byłaby możliwa niepodległość, ani odnowa starego ustroju.
Podstawową sprawą jest uznanie prawa rzesz robotniczych do podmiotowego udziału w tworzeniu dobra narodowego. ,J>olska klasa robotnicza wyszła już z okresu młodzieńczego (...). Robotnik nasz wychodzi ze świata utopii, a wstępuje w świat rzeczywistości, tworzy sobie własne organizacje (...), a jeśli od czasu do czasu mówi groźnie o strajku powszechnym, to chodzi mu głównie o złotówkę podwyżki dziennie, o rozszerzenie praw politycznych. Społeczeństwo polskie nie ma w nim tego okrutnego wroga, który czyhał na zrujnowanie jego budowy. Dzisiejszy nasz robotnik chętnie składa w ofierze na ołtarzu Ojczyzny swą mozolną pracę i życie, a za to żąda tylko sprawiedliwości społecznej i opieki państwa "236. W kontekście praw robotniczych szczególne miejsce zajmuje prawo do strajku jako wyraz podmiotowości zatrudnionych.
Z jednej strony prawo do strajku wymaga społecznego objaśnienia i precyzyjnej interpretacji, z drugiej jest to forma nacisku na uzyskanie poprawy. A. Szymański określa strajk jako zbiorowe, na skutek uprzedniej zmowy, powzięte zaprzestanie
Szymański A. (1925) - Polityka społeczna, Warszawa, s. 171 oraz Wóycicki A. (1929) -Dzieje robotników przemysłowych w Polsce, Warszawa. Przedmowa. 236 Wóycicki A. - dz. cyt., s. 271.
Katolicyzm społeczny w Polsce____________________215
pracy, połączone z niedopuszczeniem innych robotników do pracy, celem zmuszenia pracodawcy pod wpływem strat, jakie ponosi, do zgody na żądania robotników .
Samo zaprzestanie pracy jest chwilowe, a więc w tym czynie nie ma czegoś, co sprzeciwiałoby się obowiązkowi pracy na swe utrzymanie. Cel zaprzestania pracy powinien być godziwy i wynikać z okoliczności niezależnych od robotnika. Zło wynikłe ze strajku nie jest wówczas zamierzone, lecz przypadkowe zarówno w stosunku do osób trzecich, jak i względem pracodawcy. Robotnik nie zmierza bezpośrednio do celowego wyrządzenia strat, lecz do subiektywnie sprawiedliwego, określonego przez niego celu. Pośrednie straty osób trzecich, niezamierzone, nie są dostateczną przyczyną do potępiania strajku. Szymański uważa, że nie wszystkie strajki są godziwe. Przerywanie pracy w zakładach użyteczności publicznej może bowiem spowodować braki żywnościowe, głód, chorobę lub całkowitą dezorganizację życia publicznego. W takich przypadkach dobro społeczne jest nadrzędne i poczucie moralne wymaga zakazu strajków. Państwo może wtedy użyć represji lub zorganizować służbę zastępczą, np. zmobilizować wojsko do pomocy.
Strajki zwracają uwagę opinii społecznej i władz na braki społeczne i niedociągnięcia systemu. Są one traktowane jako ostateczny środek osiągnięcia zdobyczy społecznych lub nawet politycznych. A. Szymański reprezentuje pogląd, że strajki wynikają z wad ludzkich: ślepoty, egoizmu, oportunizmu, obojętności i krótkowzroczności warstw posiadających z jednej strony, z drugiej z demagogii i emocji robotniczych. Gdyby nie te wady, to można byłoby osiągnąć porozumienie bez strajków. Ze społecznego punktu widzenia - twierdzi Szymański - strajk zarówno wygrany, jak i przegrany, wyjątkowo tylko nie przynosi szkód. Najważniejszym ujemnym skutkiem strajku jest utrwalenie się przekonania w szerokich masach społeczeństwa, że we współczesnym państwie ustawy i rządy są za słabe do obrony naruszanych praw, że polepszenie swej doli i wzniesienie się na wyższy poziom społeczny można osiągnąć tylko siłą, a nie drogą legalną i rokowaniami. Przeciwstawiając się w stosunkach kapitał - praca wszelkiej sile, Szymański proponuje działalność pojednawczą i rozjemczą. W gruncie rzeczy jest to propozycja dotycząca kultury pracy, w której nie może być miejsca na radykalizację postaw. Mediatorem w sporach pracownik - pracodawca powinno być państwo, które nie powinno bagatelizować zatargów w pracy. Strajk bowiem jest ekonomicznie kosztowną bronią i może prowadzić do czynów kryminalnych. Państwo dlatego powinno uprzedzać tak ostre przejawy niezadowolenia przez wydawanie mądrych ustaw i przestrzeganie praw. Ponadto powinno włączać się do zatargów, gdy naruszono zasady sprawiedliwości społecznej. Postępowanie pojednawcze daje spadek napięcia emocjonalnego, co urealnia myślenie najbardziej zainteresowanych.
Problem strajku i warunków jego godziwości nurtował katolicyzm społeczny od dawna. W powojennym, polskim dorobku naukowym występuje ponownie ten
Szymański A. - dz. cyt., ss. 351 i dalsze.
216 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
problem. C. Strzeszewski formułuje szereg warunków strajku godziwego238 w gospodarce kapitalistycznej, które wiążą się ze sprawiedliwością i ekonomicznością zaprzestania pracy (waga motywów przewyższa wywołane szkody). Zajmuje się także sposobami godziwego przeprowadzenia strajków.
Należy podkreślić, że w gospodarce rynkowej strajki są formą wymuszania korzyści. W efekcie dają one pewne poczucie zabezpieczenia przed krzywdą i niesprawiedliwością.
Katolicyzm społeczny w polskim wydaniu traktuje strajk jako „mniejsze zło", które prowadzi do dobra wspólnego. Przeciwstawiając się „ruchowi", który znosi stan obecny, formułuje warunki dopuszczające mniej radykalne formy protestu, takie, które wyrażają podmiotową wolę społeczności pracującej.
Dla współczesnych stosunków wkład katolickiej myśli społecznej wydaje się także bezsporny. Ujawnia on, że mimo zmiany warunków ustrojowych stopień konfliktowości pracowników i pracodawców nie uległ zasadniczej zmianie i wciąż podobne problemy są przedmiotem sporów obu stron. Nie oznacza to jednak, że w podobny sposób muszą być one rozwiązywane.
9.3.2. Proletaryzm
Przedwojenna Rada Społeczna przy Prymasie Polski wydała kilka deklaracji w sprawach pracy. Postulowała w nich, aby robotnik był współtwórcą życia gospodarczego, a nie tylko siłą roboczą. Zjawisko proletaryzmu (ubóstwa) powinno być -zdaniem Rady - zlikwidowane przez239:
- tworzenie i popieranie związków zawodowych,
- rozwój indywidualnego rzemiosła i handlu, czyli tworzenie małych zakładów pracy,
- upowszechnienie dodatków rodzinnych,
- podwyższanie zarobków i skracanie czasu pracy w miarę możliwości pracodawcy,
- przyznawanie pracownikom ogródków działkowych,
- likwidację koszarowego systemu mieszkań na rzecz domów parorodzinnych,
- wielostronne przygotowanie fachowe pracowników celem zabezpieczenia ich przed bezrobociem branżowym (wielozawodowość),
- dopuszczanie pracowników do udziału w zarządzie, własności i zyskach przedsiębiorstwa.
Program Rady łączył doświadczenia naukowe i praktyczne, i jak na ówczesne czasy, wnosił radykalne i kompleksowe rozwiązania do idei humanizacji pracy. Również i dziś miałby szansę realizacji w wątku merytorycznym.
Strzeszewski Cz. (1978) - Praca ludzka, zagadnienia spoleczno-moralne, Lublin, ss. 245-246. Historia katolicyzmu..., dz. cyt., ss. 412-414.
Katolicyzm społeczny w Polsce
217
9.3.3. Etyka pracy
Rozważania o pracy w polskiej myśli katolicyzmu społecznego z okresu 1918--1939 zamknąć należy jednak na roku 1946. Wydana wówczas praca S. Wyszyńskiego240 stanowi niewątpliwy efekt obserwacji międzywojennego środowiska robotniczego z pozycji duszpasterskich, poczynionych przez późniejszego Prymasa Polski. Książka ta ma walor istotny o tyle, że wzbogaca ówczesne podejście o ważne pierwiastki niematerialne, niedoceniane wówczas w myśli społecznej.
S. Wyszyński pisze o pracy jako o możliwości wewnętrznego wzbogacania osobowości. Rozważając różne wartości pracy, konstruuje zespół cnót, które wywierają wpływ zarówno na pracę, jak i na człowieka. Wymienia i szczegółowo rozważa cierpliwość, nieskwapliwość (spiesz się powoli), wytrwałość i stałość, sumienność i pilność oraz cichość w pracy. Każda z tych cnót ma swój wymiar społeczny, wpływa na efekty pracy ludzi oraz wychowuje. „Praca często jest mało wydajna dlatego, że nie posiadamy sztuki skupienia się w pracy, brak jest porządku w myślach i w wykonaniu"241. Pracę należy tak zorganizować, aby cały człowiek mógł się w niej wypowiedzieć. W każdej pracy musi być miejsce na myśl ludzką. Gdy wyzbywamy się myśli - twierdzi S. Wyszyński - ubożymy siebie i społeczeństwo, w którym wzrasta w ten sposób liczba ludzi odzwyczajanych od posługiwania się na codzień rozumem. Rozum bowiem wskazuje drogi do najlepszego wykonania pracy ludzkiej, do jej udoskonalenia w swym przebiegu. „Tak zwane 'ślepe posłuszeństwo' w pracy, zwalniające człowieka z własnej myśli, może tylko w bardzo wyjątkowych okolicznościach nie być szkodliwe" .
W rozumieniu Wyszyńskiego wszelkie władanie (kierowanie) powinno być jednoczesną służbą. Nie wystarczy najmądrzejszy plan, jeśli nie spotka się z akceptacją wykonawców. „Poddani" muszą sercem akceptować zamierzenia przełożonych.
Praca S. Wyszyńskiego z jednej strony zamyka okres dwudziestolecia międzywojennego uogólnieniami, wnoszącymi wkład w ideę i proces humanizacji pracy, z drugiej otwiera okres powojenny pierwszą próbą interpretacji wartości pracy ludzkiej w ustroju, którego ambicją było zniesienie sprzeczności w stosunkach kapitał - praca i wniesienie hasła sprawiedliwości społecznej do praktyki socjalnej.
9.3.4. Akcja Katolicka
Jak wspomniano, równolegle do myśli społecznej, rozwijanej w ośrodkach akademickich, podejmowały działalność organizacje katolickie. Część z nich, zwłaszcza w zaborze pruskim, kontynuowała działalność. Warto podkreślić powstanie w 1927r. Katolickiej Szkoły Społecznej w Poznaniu, która zajmowała się kursowym kształceniem działaczy.
Wyszyński S. (1946) - Duch pracy ludzkiej, Włocławek.
241 Wyszyński S. (1957) - Duch pracy ludzkiej, Warszawa, s. 190.
242 Tamże, s. 30.
218
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Powstawały także nowe organizacje: młodzieżowe i inteligencji, a także związki zawodowe i stronnictwa polityczne.
W 1930r., po dwuletnich przygotowaniach, powołano Akcję Katolicką, organizację typu centralistycznego, o charakterze masowym, której statut zatwierdził Pius XI. Akcja Katolicka, wzorowana na doświadczeniach włoskich, działała w tzw. „kolumnach". Stanowiły je: Katolicki Związek Mężów, Katolicki Związek Młodzieży Męskiej, Katolicki Związek Młodzieży Żeńskiej oraz Akcja Katolicka w wojsku. Centralizacja licznych organizacji, dotychczas działających w oparciu o jakościowo sprawdzone inicjatywy oddolne, spotkała się z negatywnymi reakcjami wielu członków. Rzutowało to na pracę społeczną i prowadziło do konfliktów między świeckimi a duchowieństwem. Ocenia się, że Akcja Katolicka przegrała oświatę i kulturę, że została wykorzystana do gry politycznej243. Uważa się także, że Akcja Katolicka była zbiurokratyzowana centralizmem. Traktowano ją jako „pospolite ruszenie" laikatu, którego liczba w 1939r. wynosiła 750 tys. członków. Ilość nie zawsze przechodziła w jakość.
W 1994r. ponownie dyskutowano problem Akcji Katolickiej w związku z inicjatywą jej reaktywowania. W tej sprawie bardzo krytycznie wypowiedzieli się m.in. publicyści „Gazety Wyborczej" i „Wprost"244.
9.3.5. Podsumowanie
Katolicka nauka społeczna w Polsce okresu międzywojennego dopiero się tworzyła. Głównym przedstawicielem katolickiej polityki społecznej był w okresie międzywojennym ks. A. Szymański (1881-1942). A. Szymański jest jednym z głównych przedstawicieli nauki polskiej, którzy przenoszą myśl ówczesnych encyklik papieskich na rodzimy grunt. Strzeszewski określa Szymańskiego jako etyka i ekonomistę z zainteresowań, który łączy wiedzę z tych nauk z teologią. Szymański jako pierwszy w Polsce wydał podręcznik polityki społecznej.
Obok Szymańskiego na czołowym miejscu wymienia się ks. A. Wóycickiego, posła na Sejm w okresie międzywojennym i wybitnego ówczesnego znawcę dziejów ruchów robotniczych w Polsce.
Spośród filozofów, działających w okresie międzywojennym, wyróżnia się ks. F. Sawickiego i ks. J. Woronieckiego. Ten pierwszy wprowadził po raz pierwszy w literaturze polskiej do tej nauki pierwiastki ontologiczne, wykazując, że „nie może istnieć system naukowy bez założeń światopoglądowych, że światopogląd wpływa decydująco na ustrój społeczny i ideały społeczne " .
Historia katolicyzmu..., dz. cyt., s. 448.
244 „Gazeta Wyborcza" nr 82 z 8.4.94, s. 14 oraz „Wprost" nr 9 z 27.2.94.
245 Strzeszewski Cz. (1977) - Rozwój katolickiej nauki społecznej, [w]: Dzieje teologii katolickiej w Polsce, Lublin, t. 3, s. 226.
Katolicyzm społeczny w Polsce
219
Spośród socjologów okresu międzywojennego wymienia się w nurcie katolickiej nauki społecznej ks. W. Adamskiego (następcę ks. P. Wawrzyniaka)246.
Wśród ekonomistów katolickich wiodącą rolę odgrywali L. Caro - twórca polskiej odmiany solidaryzmu, L. Górski i ks. A. Roszkowski, którzy byli członkami Prymasowskiej Rady Społecznej. Rada w swojej pracy deklarowała przede wszystkim popularyzację społecznej myśli Kościoła i opowiadała się za praktycznymi wskazaniami, wynikającymi z encyklik. Cenne okazały się jej postulaty szczegółowe, odnoszące się do sposobów rozwiązywania problemów polityki społecznej. W Radzie zasiadali obok prof. A. Szymańskiego i prof. A. Wóycickiego, także m.in. L. Górski, Cz. Strzeszewski, S. Wyszyński, J. Piwowarczyk.
9.4. Okres powojenny - Kościół jako aksjologiczny podmiot polityki społecznej
Po II wojnie światowej koncepcje wojny ideologicznej z Kościołem przeniknęły do Polski ze Wschodu. Rozpoczęła się polityczna konfrontacja z duchowieństwem i katolicyzmem. Sprawy te szczegółowo dokumentuje literatura247 (A. Micewski, 1982; P. Raina, 1979, 1986, 1988). II Sobór Watykański, choć był wydarzeniem historycznym, w Polsce nie mógł owocować zalecanymi reformami, jeśli chodzi o laikat. Choć od 1957r. zelżała walka z Kościołem, to nie na tyle, aby mógł on rozwijać działalność społeczną. Wszelkie inicjatywy były kontrolowane i wymagały zgody rządzącej partii i jej aparatu. Dlatego też udało się zachować w miarę niezależne „oazy" w postaci KUL-u, ruchu Klubów Inteligencji Katolickiej (od 1957r.), „Tygodnika Powszechnego" i kilkanaście innych, bardzo mało nakładowych periodyków. Działało również Koło Poselskie „ZNAK", każdorazowo muszące negocjować liczbę posłów (na ogół 5 miejsc).
W warunkach powszechnej inwigilacji działań Kościoła i stałej konfrontacji, Prymas dbał o kontakt z ludem. Masowy katolicyzm ludowy, widoczny przy różnych rocznicach i świętach, stanowił świadectwo wewnętrznej dyscypliny w obliczu obcego systemu.
Po II Soborze Watykańskim Prymas postanowił wykorzystać naukę społeczną Kościoła dla analiz sytuacji w Polsce.
Dla zobrazowania roli Kościoła, jaką odegrał on w myśli o polityce społecznej, trzeba sięgnąć do dokumentów dotychczas niepublikowanych, a odnoszących się do okresu od 1970r. Materiały te, w postaci memoriałów, pism i listów kierowanych przez kierownictwo Kościoła do Rządu lub Sejmu, interesowały autora w aspekcie wyłącznie polityki społecznej. Dokumentacja ta odzwierciedla poglądy i stanowisko hierarchii w okresie ideologicznej konfrontacji w podstawowych problemach
" Adamski W. (1928) - Zarys socjologii stosowanej, Poznań.
247 Micewski A. (1982) - Kardynał Wyszyński, Prymas i Mąż Stanu, Paryż; Raina P. (1979, 1986 i 1988) - Kardynał Wyszyński, Londyn, t. 1-3.
220
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
społecznych Polski. Jednocześnie dla badacza nauki społecznej Kościoła dostarcza dokumentacji, świadczącej o próbach aplikacji wartości obecnych w encyklikach papieskich i dokumentach soborowych dla ówczesnych warunków ustrojowych.
Problematyka dotycząca polityki społecznej była przedmiotem zainteresowania Episkopatu na wielu konferencjach. W tej pracy przedmiotem analizy były komunikaty z kolejnych konferencji, odbytych pomiędzy majem 1970 a lutym 1983r. i oznaczonych numerami 119 do 190.
Obszar zainteresowań biskupów w wątku dotyczącym polityki społecznej był bardzo rozległy; podnoszono problemy zróżnicowane, często w zależności od bieżącej sytuacji. Zajmowano stanowisko zarówno wobec zagadnień szczegółowych (np. sprawa ograniczania pracy lub powstrzymania się od niej w niedziele i święta - poza oczywistą koniecznością, jak również podejmowano próby całościowego modelowania rzeczywistości społecznej (np. komunikat ze 171 Konferencji Episkopatu Polski - dalej skrót KEP - z 13-14.12.1979, p. 37).
9.4.1. Czas pracy
Pierwsze problemy, dotyczące polityki społecznej jako działalności pojawiają się w 1970r. Biskupi zwracali wówczas uwagę na trudną sytuację robotników zatrudnionych w kopalniach, hutach i innych fabrykach, gdzie poza oczywistą koniecznością wykonywano prace w niedziele i święta. Praktyka taka pozbawiała ich możliwości wypoczynku z rodziną a także wykonywania praktyk religijnych (np. Komunikat ze 110 KEP).
Krytyka pracy wykonywanej w dni świąteczne (również pracy społecznej) pojawia się także w latach następnych i to nie tylko w analizowanych komunikatach248. Biskupi podkreślali, że praca w dni świąteczne jest wykonywana tylko wskutek silnych bodźców ekonomicznych, co prowadzi, zwłaszcza w górnictwie i hutnictwie, do przedwczesnego wyniszczania sił robotników249. Takie praktyki były - zdaniem biskupów - efektem „przesadnego kultu pracy", a jaskrawym tego dowodem były „czyny społeczne", wykonywane w niedzielę. Na przykładzie pracy w dni ustawowo wolne Kościół podkreśla, że nie można poświęcać zdrowia fizycznego i moralnego oraz osobistych praw ludzi na rzecz czegokolwiek, nawet dla wzrostu produkcji i postępu gospodarczego. Wolne od pracy dni są przeznaczone nie tylko na modlitwę, ale także dla umacniania życia małżeńskiego i rodzinnego. Jest to czas na refleksję, wypoczynek i zaspokajanie potrzeb duchowych.
„Zdrowa polityka społeczna wymaga, aby wychowywać ludzi nie tylko do wydajnej pracy, ale także do rozumnej pracy, do oszczędzania sil fizycznych i zdrowia oraz przestrzegania podstawowych praw osoby ludzkiej, czasu pracy i wypoczynku, zwłaszcza w niedziele i świata" (Komunikat ze 158 KEP).
Wyszyński S. (1974) - Kazania Świętokrzyskie, Rzym.
Raport o stanie polityki społecznej w Polsce (1981), Warszawa. Artykuł Hansena A.
Katolicyzm społeczny w Polsce
221
9.4.2. Kodeks pracy
Jednym z najważniejszych opracowań omawianego okresu były uwagi biskupów do projektu kodeksu pracy250. Stwierdzali oni, że projekt niedostatecznie podkreśla humanistyczne wartości pracy ludzkiej. Wyrażono pogląd, że praca nie jest towarem ani wyłącznie czynnikiem produkcji. Trud pracy ludzkiej, inteligencja pracownika i jego poczucie odpowiedzialności za podjętą pracę nie mogą być utożsamiane z żadnym materialnym dobrem gospodarczym. Praca ma charakter osobowy i dlatego ochrona ludzi pracujących to podstawa zdrowej ekonomii społecznej i polityki ekonomicznej, gdyż jak najdłuższe zachowanie sprawności ludzkiej w pracy jest zabezpieczeniem dla gospodarki kompetentnych i doświadczonych kadr. Wydaje się, że dokument ten zawiera zalążek późniejszej encykliki Laborem exercens.
W dokumencie tym wyrażono przekonanie, że pracownik nigdzie w gospodarce społecznej nie może być czynnikiem przedmiotowym. „Musi mieć swą cząstkę we wspóldecyzjach, musi być podmiotem życia gospodarczego". Dlatego jedyną drogą do wyrobienia obowiązkowości w pracy nie może być przymus, lecz wychowanie do pracy. Zależy ono od rodziny i szkoły, od moralności i światopoglądu. Władza w przedsiębiorstwie musi oczywiście być oparta na autorytecie i jedności decyzji, ale jej zadaniem ma być harmonizowanie i kierowanie ku wspólnym zadaniom wolnych i odpowiedzialnych pracowników.
Godność pracy domaga się prawa do humanistycznego traktowania relacji pracodawca - pracownik, do ludzkich warunków pracy, do rozwoju i pogłębiania więzi społecznej w zakładzie.
W materiale tym postanowiono również sprawę form upodmiotowienia ludzi pracy. Stwierdzono, że: „przeciwdziałanie strajkom (potrzebne jest) nie na drodze zwalniania z pracy robotników czy też stosowania innych środków represji, lecz (wymaga) rozwinięcia systemu skutecznego rozjemstwa ".
Podkreślono także pracownicze prawo do swobodnego zrzeszania się w stowarzyszeniach społecznych i związkach zawodowych, prawo do rozszerzenia zakresu działania samorządu pracowniczego w przedsiębiorstwie. Problemy te nie zostały wówczas rozwiązane, a praktyka pokazywała ich ostrość w okresie socjalizmu realnego. Trzeba tu dodać, że sprawy związków zawodowych znalazły swoje odbicie w korespondencji z Rządem również w 1976r.251.
9.4.3. Sprawy robotnicze
Sprawy robotnicze wielokrotnie pojawiają się w korespondencji Kościoła do władz państwowych. Takim przykładem może być pismo do Premiera Rządu PRL
250 Zatwierdzone na 141 KEP z 28.03.1974 i wysłane do Marszałka Sejmu PRL. Roboczy materiał przygotowywali Wojtyła K. i Tischner J.
251 Np. pismo z 9.01.1976 do Przewodniczącego Komisji Nadzwyczajnej dla przygotowania projektu Ustawy o zmianie Konstytucji PRL.
222
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
z 16.07.1976, poruszające sprawę tzw. „wydarzeń czerwcowych". Kościół jeszcze przed powstaniem KOR opowiadał się po stronie robotników. Główne tezy tego dokumentu dają się sprowadzić do następujących stwierdzeń:
1. Społeczeństwo jest uświadomione politycznie, interesuje się sytuacją gospodarczą, jest gotowe do ofiar i poświęceń, ale oczekuje rzetelnych informacji, aby je właściwie ocenić.
2. Rząd był błędnie poinformowany o nastrojach ludzi pracy, zaś CRZZ okazało się strukturą zbyt zbiurokratyzowaną, co wszystko razem doprowadziło do wprowadzenia podwyżek cen bez społecznych konsultacji.
3. Jest obrazą i krzywdą nazywać „warchołami" zaskoczonych i zagrożonych ludzi.
4. Tonacja wystąpień przedstawicieli władz świadczy, że zdawano sobie sprawę z powagi sytuacji, co potwierdza słuszność robotniczego protestu.
5. Podwyżka uderzała w rodziny wielodzietne, osoby nisko uposażone, emerytów, rencistów, a rekompensaty nie były równomierne i naruszały zasady współżycia społecznego.
6. Grożenie więzieniem ludziom, korzystającym z zagwarantowanych na całym świecie praw protestu dla poprawy, względnie niedopuszczenia do pogorszenia warunków bytowych swoich rodzin, wydaje się błędem, mogącym pociągnąć za sobą nie tylko nową falę niezadowolonych i oburzenia, ale i trudne do przewidzenia następstwa dla bezpieczeństwa kraju.
W liście postulowano zaniechanie represji i zwalniania z pracy oraz wyrażono pogląd, iż zwolnionych należy przywrócić do pracy.
Wątek robotniczy pojawia się w komunikatach z konferencji Episkopatu Polski cyklicznie po 1976r. Ale wcześniejsze wydarzenia grudniowe zostały ocenione zaraz po ustabilizowaniu się sytuacji. ,JVasze uczucia kierujemy w obecnej chwili w sposób szczególny do naszych Braci Robotników, którzy mocno ucierpieli, podejmując się trudnego zadania, które ich wiele kosztowało. Mieli odwagę upomnieć się o słuszne prawa, gwarantowane przecież całym ustawodawstwem społecznym i pra -wem przyrodzonym człowieka do należytego i godziwego bytu" (Komunikat ze 123 KEP z 27-28.01.1971r.,p. 1).
W związku z wydarzeniami 1976r. biskupi prosili o amnestię (Komunikat ze 154 KEP z 8-9.09.1976r., p. 2). Postulat amnestii pojawia się także w komunikacie z następnej konferencji wraz z przypomnieniem, że w tej sprawie nie otrzymano odpowiedzi (Komunikat ze 155 KEP z 17-18.11.1976r., p. 3).
.Biskupi stwierdzali, że w społeczeństwie istnieją olbrzymie zasoby energii, twórczej myśli i inicjatywy oraz poczucie odpowiedzialności za losy Ojczyzny. Akcentowali, że decyzje władz powinny uwzględniać powszechną w Polsce wrażliwość na styl sprawowania władzy. Podkreślali, że prawa pracownicze powinny być respektowane bez względu na światopogląd i rodzaj pracy oraz stosunek do partii. Zauważono, że istotną potrzebą jest wspomaganie ludzi i rodzin pozbawionych
Katolicyzm społeczny w Polsce
223
środków do życia. Stwierdzano, iż jest to obowiązek wszystkich ludzi dobrej woli, a w szczególności wierzących, którzy tę pomoc realizować mogą poprzez parafie i duszpasterzy.
9.4.4. Mechanizmy demoralizacji społecznej
Biskupi stwierdzali, że Kościół ma obowiązek dbałości o dobro wspólne Narodu (Komunikat ze 161 KEP z 14-15.12.1977r., p. 5). „Przedmiotem szczególnej troski Konferencji Episkopatu jest pogarszająca się sytuacja społeczna w naszym kraju. Rosnące trudności gospodarcze (...) i zjawiska dezorganizacji życia społecznego mają wyraźny związek z przejawami poważnego kryzysu moralnego. Wśród nich zaznacza się: lekceważenie prawdy w kontaktach międzyludzkich, pogarszający się stan uczciwości społecznej - nierzetelna praca, brak poczucia wspólnego dobra, korupcja, alkoholizm, ogólne zniechęcenie, pogłębiająca się obojętność wobec potrzeb ludzkich i ogólnospołecznych oraz brak życzliwości w stosunkach między ludźmi" (Komunikat ze 171 KEP z 13-14.12.1979r., p. 3).
Postulat poprawy sytuacji wymagał, zdaniem biskupów, poznania i usunięcia mechanizmów demoralizacji społecznej. Zaliczono do nich:
1. Brak skutecznej kontroli społecznej.
2. Nieodpowiedzialność za błędy lub złą pracę. Praktyka taka tworzy poczucie bezsiły i brak wiary w sens i możliwości poprawy.
3. Wadliwą metodę obsadzania stanowisk. Stwierdzono, że decyduje nie tyle kompetencja, energia, wyniki pracy i uczciwość kandydatów, co deklarowanie się po stronie urzędowej ideologii.
4. Korupcję, która wynika ze złego zaopatrzenia.
5. Narastanie różnic majątkowych wśród ludzi, w wyniku posiadanych przywilejów, co pogłębiało poczucie niesprawiedliwości.
6. Alkoholizm, który ma związek z poczuciem znużenia i niemożności.
7. Ubóstwo konsumpcyjnej motywacji życiowej.
Postulat budowy jedności moralnej w Narodzie stanowił jednocześnie propozycję wyjścia z trudnej sytuacji poprzez:
a) wspólnie decydowane rozwiązania społeczne,
b) uczciwą i pełną informację obywateli o sytuacji kraju,
c) niezniekształcanie historii i kultury narodu,
d) stworzenie warunków bezpieczeństwa i ochrony prawnej dla wypowiadających swą troskę o wspólne dobro, zwłaszcza gdy takimi ludźmi kierują różne motywacje.
Biskupi zgłaszali postulat działania ludzi poprzez własne, autonomiczne zrzeszenia, a także proponowali rozszerzenie uprawnień istniejących organizacji społecznych. Sugerowano także, że należy realizować prawo do powoływania nowych i autentycznych organizacji oraz, że należy bronić uczciwych inicjatyw odnawiających życie publiczne (Komunikat ze 172 KEP z 27-28.02.1980r., p. 3).
224
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W maju 1980r. ponowiono postulat reform społecznych, które dawałyby społeczeństwu rzeczywisty wpływ na losy kraju. W czerwcu 1980r. biskupi, oceniając trudną sytuację społeczną ludzi pracy, stwierdzali, że katolicy nie mogą pozostawać biernymi, gdyż mają do użytku katolicką naukę społeczną.
9.4.5. Demografia i rodzina w memoriałach Episkopatu
W Memoriale Episkopatu Polski do Rządu PRL w sprawie zagrożeń biologicznych i moralnych narodu z czerwca 1970r. stwierdzano pogarszanie się sytuacji demograficznej kraju. Teza ta została udokumentowana danymi liczbowymi z oficjalnych źródeł państwowych oraz analizą przyczyn kryzysu dzietności. Kościół awizował spadek przyrostu naturalnego, trwający od 1955r., a także jednoczesne starzenie się ludności. Udział ludności w wieku poprodukcyjnym wzrósł z 7 do 11% w latach 1955-1969.
Postawiono wówczas zarzut, że państwo podjęło celową politykę ograniczenia ilości urodzeń, których wzrost był efektem powojennego, kompensacyjnego rozwoju ludności. Środki masowego przekazu propagowały i propagują nowy model rodziny małodzietnej, który prowadzi do lęku przed rozrodczością. Szerzyło się - stwierdzał memoriał - postawy wrogie wielodzietnosci. Twierdzono, że dziecko jest wrogiem dobrobytu. Wymieniano także jako przyczynę kryzysu demograficznego wzrost kosztów utrzymania bez jednoczesnej rekompensaty zasiłków rodzinnych. W rezultacie poziom dochodów, przypadających na 1 osobę, w gospodarstwach 6 i więcej osobowych w stosunku do dochodów w gospodarstwach: 1-osobowych wynosił 35%, 2-osobowych - 47%, 3-osobowych - 57%, 4-osobowych - 85%.
Jedną z przyczyn kryzysu demograficznego - stwierdzano w opracowaniach -była polityka aktywizacji zawodowej kobiet. Kościół w zasadzie nie jest jej przeciwny, ale podkreśla, że politykę tę realizuje się w sytuacji nierozwiniętych usług i braku placówek opieki zastępczej nad dziećmi. W rezultacie taka sytuacja prowadzi do ostrej kolizji ról kobiecych: roli matki i roli pracownika.
Kolejną przyczyną kryzysu demograficznego był brak mieszkań. Teza ta została udokumentowana danymi liczbowymi, podkreślającymi duże zagęszczenie mieszkań w rodzinach wielodzietnych.
Głównym problemem, podnoszonym przez Kościół w ostatnich 50. latach, jest zagadnienie przerywania ciąży, stawiane przez wielkie religie światowe na płaszczyźnie moralnej. Każde poczęte życie ludzkie wymaga ochrony, tymczasem -jak szacowali autorzy cytowanego opracowania - dokonywano w Polsce rocznie około 1 min zabiegów przerywania ciąży. W memoriale z dnia 8.02.1978r. dane te szacowano na 300-800 tys. rocznie. W sprawie przerywania ciąży katolicyzm i islam zawsze występowały z argumentami obrony życia nienarodzonego, prawa każdego dziecka do życia.
Kościół występował także - ze względów etycznych i doktrynalnych - przeciwko środkom antykoncepcyjnym.
Katolicyzm społeczny w Polsce
225
Memoriał przedstawiał ówczesne perspektywy demograficzne na lata 1970--1985. Podkreślano, że nastąpią niekorzystne zmiany w strukturze demograficznej. Miał zmaleć udział młodzieży do lat 17 (do 26,6% w 1985r.), a udział ludności w wieku poprodukcyjnym miał wzrosnąć do 17,1%. Podkreślano możliwy spadek młodzieży w wieku szkolnym, co prowadzić będzie do niewykorzystania części potencjału szkolnego oraz ograniczenia naboru kandydatów do szkół zawodowych, średnich i wyższych. Sygnalizowano także wpływ pogarszającej się sytuacji demograficznej na rynek pracy, awizując spadek dopływu rąk do pracy w latach osiemdziesiątych.
Poważną część opracowania zawierały uwagi na temat konsekwencji uprawianej polityki demograficznej w dziedzinie moralności i zdrowia publicznego. Podkreślono przede wszystkim nadmierne szerzenie postaw konsumpcyjnych, co podważa sens ofiarności rodzicielskiej, a pogoń za łatwym życiem prowadzi do zaniedbań opiekuńczo-wychowawczych i życiowego wygodnictwa. Kościół podnosił także sprawę powikłań zdrowotnych w wyniku zabiegu przerywania ciąży.
Część II memoriału zajmowały postulowane kierunki działania z naczelną tezą o konieczności prowadzenia aktywnej polityki ludnościowej. Potrzebne byłoby przede wszystkim zaprzestanie propagandy antypopulacyjnej i cenzury opracowań pro-natalistycznych oraz ogłoszeń, oferujących przerywanie ciąży. Postulowano natomiast kształtować pozytywny model życia rodzinnego i szacunek dla życia ludzkiego. Pisano o potrzebie dowartościowania miłości oraz opinii, iż dziecko jest skarbem narodowym, a nie tylko prywatną inwestycją rodziców.
Kościół postulował uznać macierzyńską funkcję kobiety za najważniejszą nie tylko z indywidualnego, ale i społecznego punktu widzenia. Chroniąc macierzyństwo, należałoby przedłużyć płatne urlopy, a bezpłatne do 2 lat oraz skracać czas pracy pracującym matkom. Postulowano rozbudowę sieci placówek opieki zastępczej nad dziećmi oraz wydanie zgody zakonom żeńskim na prowadzenie przedszkoli. Sugerowano więc równoległy rozwój infrastruktury społecznej, ułatwiającej kobietom spełnianie ich podwójnej roli - matki i pracownicy.
W memoriale sformułowano postulaty w zakresie poprawy warunków bytowych w rodzinach wielodzietnych. Reformy wymagał system zasiłków rodzinnych. Postulowano bardziej sprawiedliwie dzielić świadczenia społeczne, gdyż mechaniczne ich rozdzielanie prowadzi do „dawania" tym, którzy nie potrzebują.
Podkreślono, że należy zabezpieczyć realną wartość zasiłków rodzinnych w zależności od ruchu cen i wzrostu kosztów utrzymania. W memoriale stwierdzono, że interesy rodzin wielodzietnych powinny uzyskać priorytet w budownictwie mieszkaniowym i rozdziale mieszkań. Sformułowano także postulat opieki nad wsią.
Memoriał Episkopatu trzeba oceniać jako niezależną próbę oceny ówczesnej sytuacji społecznej. Formułowano w oparciu o diagnozę sytuacji demograficznej wnioski realne i odpowiadające długofalowym potrzebom. Memoriał pozostał bez merytorycznej odpowiedzi. Był to czerwiec 1970r.
^¦¦^^¦M
226___________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Następny memoriał w sprawach rodziny wysłano w formie pisma do premiera w styczniu 1977r. W piśmie tym zauważono zmianę klimatu wokół rodziny i podjęte kroki na jej rzecz w formie przedłużenia urlopów i podwyżek zasiłków. Działania te uznano w piśmie jednak za niewystarczające. Nadal wyrażano niepokój o obserwowany spadek przyrostu naturalnego, zwłaszcza w mieście, i sygnalizowano narastający proces starzenia się ludności. Podkreślono, że od 15 lat odtwarzanie narodu odbywało się dzięki wsi, która jednak stale wyludniała się. W piśmie uwagę zwrócono, że odtwarzanie narodu odbywa się przede wszystkim w rodzinach biednych, gorzej odżywianych i mieszkających w gorszych warunkach zdrowotnych i kulturalno-oświatowych. Awizowano także klimat niechęci wokół rodzin wielodzietnych, mimo że to one właśnie ponoszą trud odtwarzania narodu.
Zwrócono uwagę, że „na demografach polskich ciąży poważna odpowiedzialność za dostarczanie prawidłowych diagnoz i wniosków społeczeństwu i władzom państwowym. Nie może się powtórzyć tragiczny błąd lat pięćdziesiątych, gdy zbyt optymistyczne prognozy ludnościowe stały się podstawą decyzji prawnych -jak ustawa o przerywaniu ciąży i propagandowych -jak zwalczanie wielodzietności (...)".
W piśmie sformułowano założenia polityki ludnościowej. Polityka ta miała być traktowana całościowo, tj. z uwzględnieniem potrzeb moralnych i materialnych, osobistych i zawodowych, a także rodzinnych. Należy - czytamy w opracowaniu -„dążyć do stanu, w którym pokolenie pracujące nie będzie nadmiernie obciążone utrzymaniem ludzi starszych, a równocześnie zapewni urodzenie i wychowanie dostatecznie licznego, młodego pokolenia, które przyjdzie na jego miejsce. Wymaga to umiarkowanie rozszerzonej reprodukcji ludności, tj. przeciętnie 2,5 dziecka na 1 rodzinę. Jest to postulat optymalnego rytmu wymiany pokoleń i wzrostu ludności, bo starzejące się społeczeństwo prowadzi do osłabienia dynamiki rozwoju społecznego. W cytowanym piśmie z 1977r. postawiono, w oparciu o rozważania i postulaty z zakresu polityki ludnościowej, tezę, że: „to nie zmęczone starsze pokolenie, a młodzież, jej liczba i formacja moralna i duchowa stanowi o tym, czy Naród sprosta wezwaniom przyszłości".
W końcowej części pisma sformułowane zostały wnioski dla polityki społecznej. Sprowadzały się one do postulatów:
- zwiększenia budownictwa mieszkaniowego,
- pomocy matkom-pracownicom przez pracę na pół etatu,
- ruchomego czasu pracy,
- rozwoju pracy chałupniczej w domu,
- obniżki podatku gruntowego na wsi w zależności od liczby wychowywanych dzieci,
- rekompensaty wzrostu cen i kosztów utrzymania,
- pomocy z funduszów socjalnych w zależności od poziomu dochodu i liczby dzieci itp.
Katolicyzm społeczny w Polsce
227
Memoriał o rodzinie polskiej z lutego 1978r. (skierowany do Premiera Rządu po 161 Konferencji Episkopatu Polski) stanowił kontynuację linii programowej Kościoła w tym obszarze polityki społecznej. Autorzy memoriału przypominali, że rodzina pełni cztery funkcje:
1) prokreacji i wychowania dziecka,
2) rozwoju osobowego i moralnego małżonków, opartego na twórczej, płodnej miłości,
3) rekreacyjno-opiekuńczą,
4) nosiciela i przekaźnika narodowych i społecznych tradycji.
W omawianym dokumencie wymieniono przyczyny kryzysu rodziny:
- zakwestionowanie i osłabienie znaczenia oraz trwałości małżeństwa i rodziny,
- zanikanie kultury rodzicielskiej, załamywanie się dzietności i lęk przed dzieckiem,
- przerost seksualizmu i erotyzmu,
- zwrot ku aspołecznej konsumpcyjności i egoizmowi „we dwoje". Rozważając pierwszą przyczynę kryzysu rodziny, podkreślono zmiany cywilizacyjne, dokonujące się w społeczeństwie. Praca kobiet poza domem powoduje ich oczywiste napięcia i zmęczenie. Rzutuje to na klimat domu rodzinnego, zwłaszcza wtedy, gdy mężczyźni nie pomagają żonom w zajęciach domowych. Rodzina staje się miejscem konfliktów wewnętrznych, a także ścierania się różnych poglądów. W memoriale stwierdzono nieprzygotowanie wielu osób do nowych warunków rodzinnych. W efekcie tego zjawiska narasta liczba rozwodów. W rozwodach kryje się ogrom cierpień, krzywd i niedoli małżonków, którzy przegrali swe życie rodzinne i którym nikt nie potrafił pomóc. Rozwody rzutują także na psychiczną sytuację dzieci w ten szczególny sposób „osieroconych". W memoriale postawiono zarzut, że państwo za dużo dba o rozwój sil wytwórczych, a za mało o rodzinę.
Analizując drugą przyczynę kryzysu, podkreślono w memoriale, że środki masowego przekazu narzucają model małodzietności. Preferowały one orientację neomal-tuzjańską i wpływały na aspiracje do szybkiego bogacenia się.
Lęk przed dzieckiem wynikał także z sytuacji mieszkaniowej. Głód mieszkaniowy powodował, że 1/3 młodych małżeństw czekała na własne lokum. W dokumencie podkreślono, że obok działalności środków masowego przekazu i trudności mieszkaniowych na dzietność rodziny rzutuje polityka świadczeń socjalnych. Sytuacja rodzin wielodzietnych pozostawała zła, spadała realna wartość zasiłków rodzinnych.
Z analizą trzeciej przyczyny wiązała się krytyka wczesnego rozpoczynania życia seksualnego. W memoriale podkreślono, że zagraża to rozwojowi osobistemu, utrwala postawy prymitywne, nieodpowiedzialne, egoistyczne i jest powodem krzywdy młodych kobiet. Powyższa argumentacja nie zmieniła się w ostatnich dwudziestu latach.
228 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Argumentacja, dotycząca czwartej przyczyny kryzysu rodziny, wiązała się ze stwierdzeniem, że współczesna rodzina staje się mała, dwupokoleniowa. Łatwo o jej izolację, nie potrafi ona nawiązywać kontaktów społecznych, co pozbawia ją możliwości pomocy.
W dokumencie wskazano na potrzebą rozwoju poradnictwa rodzinnego poprzez kształcenie kadr etyków, psychologów, seksuologów i wychowawców, co pomogłoby rodzinom w trudnych sytuacjach. Potrzebny byłby także współudział szkoły, organizacji społecznych i Kościoła w rozwiązywaniu problemów wychowawczych.
9.4.6. Koncepcje nowego ładu społecznego
Na październikowej konferencji w 1980r. biskupi podsumowali wydarzenia „Sierpnia", stwierdzając, że: ^wiadomi swojej godności i zadania robotnicy uwydatnili izolację społeczną tych, którzy przyjęli na siebie obowiązek kierowania wszystkimi dziedzinami życia publicznego" (Komunikat ze 176 KEP z 15--16.10.1980r.,p. 1.).
Przypomniano zasady tworzące ład społeczny. Zaliczono do nich:
¦ postęp społeczno-gospodarczy, rozwijany w granicach porządku moralnego,
¦ łączenie inicjatyw jednostek i wolnych zrzeszeń z wysiłkami władz państwowych,
¦ prawo i obowiązek każdego obywatela do przyczyniania się, wedle osobistej możliwości, do prawdziwego postępu własnego społeczeństwa,
¦ prawo do pracy i obowiązek rzetelnego jej wykonania,
¦ prawo do sprawiedliwego i słusznego wynagrodzenia,
¦ prawo do swobodnego zakładania związków, zrzeszania się,
¦ prawo swobodnego wypowiadania swoich poglądów.
Kolejne komunikaty przynoszą sformułowania, wskazujące, że biskupi w 198Ir. przejęli rolę duchowego mediatora w sporach pomiędzy władzą a związkami zawodowymi. Hipoteza ta jest uzasadniona wezwaniami do:
- wspólnej realizacji umowy społecznej,
- wewnętrznego pokoju,
- wspólnej odpowiedzialności i dialogu,
- wspólnego przestrzegania prawdy i sprawiedliwości oraz do wykazywania odwagi i rozwagi, dynamizmu i cierpliwości w staraniach o dobro wspólne.
O mediacji świadczyć może także wezwanie, skierowane do związków zawodowych (w marcu 198Ir.) o koncentrację na zadaniach społeczno-zawodowych, a nie uleganie prowokacjom i pochopnym decyzjom. Wątek ten brzmi w wypowiedziach Prymasa Polski do delegacji związków zawodowych, przyjmowanych przez niego między sierpniem 1980 a kwietniem 198Ir.
W dotychczasowych rozważaniach poruszyliśmy podmiotową relację Państwo -Kościół. Analiza dokumentów wskazuje, że zwłaszcza Prymas Wyszyński wielokrotnie prezentował władzom państwowym koncepcje rozwiązań problemów spo-
Katolicyzm społeczny w Polsce
229
łecznych. W sytuacji, gdy nie funkcjonował system demokracji, rolę opozycji spełniał Kościół. Stawał on w obronie pokrzywdzonych i słabszych, ponieważ nie było innych organizacji, które mogłyby to uczynić.
9.4.7. S. Wyszyński wobec „Solidarności"
W listopadzie 1980r. Prymas, mówiąc do przedstawicieli NSZZ „Solidarność", stwierdził, że pierwszym celem związku jest realizacja zadań zawodowo-spo-łecznych. Poznać kodeks pracy i ustawodawstwa pracy to pierwsze zadanie dla nowo tworzącego się związku. Związek miał się szczycić doskonałą znajomością ustawodawstwa społecznego pracy, aby jego członkowie wiedzieli, jakie istnieją w tych dziedzinach prawa oraz jakie obowiązki wypływają z nich dla świata pracy, aby mógł się on o swoje słusznie dopominać.
Prymas zwracał uwagę, że warunki pracy pozostawiają wiele do życzenia, a dbałość o nie jest sprawą pilną i należy do „Solidarności". Człowiek nie może w procesie pracy stawać się gorszy i upodlony, podczas gdy materia wychodzi z niego uszlachetniona. Związek powinien okazywać serce i wrażliwość wobec swoich członków, starając się humanizować ich pracę. „Chociaż mielibyście różne pokusy natury politycznej, pamiętajcie, że pierwszym waszym celem jest realizacja zadań zawodowo-spolecznych: obrona środowiska pracy, warunków higieny i bezpieczeństwa pracy, przestrzeganie kodeksu pracy, ustawodawstwa społecznego. Obrona człowieka pracującego - to jest wasze najważniejsze zadanie " .
Ruch „Solidarności", jako „młodociany", wymaga szczególnej rozwagi w swojej działalności, by nie gubić właściwej drogi ku sprawiedliwości społecznej. To wszystko oczekuje wiązania najszlachetniejszych porywów związku z dobrem Rzeczpospolitej253.
Innym istotnym zadaniem jest dobór ludzi, którzy umacniać będą środowisko moralne, społeczne i zawodowe. Związek realizuje odnowę moralną życia i do tego potrzebuje ludzi akceptujących taki kierunek, chcących rozumieć swą odpowiedzialność za Naród. „Niech 'Solidarność' zacznie tworzyć nowych ludzi plemię, takich, którzy będą się rządzili duchem chrześcijańskim, duchem miłości Bożej, w poczuciu i zrozumieniu wysokiej godności każdego człowieka " .
Prymas Wyszyński mówił do „Solidarności" także o chrześcijańskiej taktyce postępowania. Cele należy realizować stopniowo, a nie gwałtownie i z narażeniem wolności i życia współbraci. Realizacja postulatów winna być rozłożona w czasie, a postulaty personalne należy odsunąć na dalszy plan255. Strajk generalny jest środkiem zbyt kosztownym, którego następstwa nie są możliwe do przewidzenia. Najlepsza jest metoda „małych kroków", przyjdzie bowiem czas, jego zdaniem, że
a Wyszyński S. (1981) - Kościół w służbie Narodu, Rzym, s. 109. i3 Tamże, s. 180. 14 Tamże, s. 242. i5 Tamże, s. 255.
230
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
nie tylko postulaty społeczno-zawodowe, ale i inne będą na pewno osiągnięte przez potężny związek, działający w mieście i na wsi. Do taktyki „małych kroków" potrzebne są związkowi pewne istotne cnoty, takie jak: cierpliwość, miłość, roztropność, które składają się na „roztropność zarządzania".
Zagadnienie godziwego kompromisu, nienaruszającego podstaw i zasad katolicyzmu, było treścią wzajemnych stosunków Kościół - Państwo po wyborze nowego Papieża w 1978r. Tę umiejętność, związaną z „roztropnością zarządzania", chciał Prymas przekazać nowej sile społecznej, aby nie dała się ona zniszczyć, lecz powoli wzmacniając się, konstruktywnie przekształcała życie społeczne.
Ważne zagadnienie, które Prymas Wyszyński poruszał, to współpraca z innym związkami. „Chociaż związków zawodowych było wiele (we Włocławku przed wojną - przyp. J.A.), to jednak umiejętna współpraca doprowadziła do tego, że różniąc się niekiedy, ostatecznie zawsze dochodziły do zgody, na czym najbardziej zyskiwali wszyscy robotnicy"256.
Po śmierci S. Wyszyńskiego nowy Prymas - J. Glemp - kontynuował dotychczasową linię Kościoła wobec związku. Jego kazanie wygłoszone w 198Ir. do delegatów I Zjazdu NSZZ „Solidarność" zawierało obok treści religijnych formułę: praca, służba, patriotyzm251. Różnica między pracą a służbą polega na tym, że za pracę otrzymuje się płacę, zaś służba ma to do siebie, że pozostawia „niedopłatę za wykonaną posługę". Związek „Solidarność" został przejściowo rozwiązany w 1982r., ale pozostawił po sobie powszechną świadomość, że niezależne związki zawodowe mogą być wiodącym podmiotem polityki społecznej, że jego motywującą siłą był szeroko akceptowany system wartości ludzkich. Związek pozostawił po sobie ambitny i niezrealizowany program, który dla wielu ludzi stanowił źródło indywidualnych motywacji, dla działań przekształcających rzeczywistość. Istnienie „Solidarności" pokazało, że oddolnie stworzony związek w systemie kolektywnym może ożywiać wielkie energie społeczne i tym samym stwarzać szansę dla powszechnego uczestnictwa w wychodzeniu z kryzysu. „Solidarność" była przeciwieństwem związków zawodowych z okresu międzywojennego. Stanowiła w miarę zintegrowaną siłę społeczną, która przed wojną nie istniała, była to jednak siła, która nie potrafiła się ograniczać w radykalizmie politycznym.
Pytania:
1. Omów różnice pomiędzy radykalizmem chrześcijańskim a pracą organiczną.
2. Prawo do strajku w kontekście polityki społecznej.
3. Koncepcje polityki społecznej S. Wyszyńskiego.
256 Tamże, s. 105.
257 Glemp J. (1982) - Przez sprawiedliwość ku miłości. Warszawa, ss. 49-53.
TEORETYCZNE PODSTAWY NAUKI O POLITYCE SPOŁECZNEJ 231
10. Ekorozwój
10.1. Ekorozwój - rozwój zrównoważony
Definicje ekorozwoju i rozwoju zrównoważonego wydają się utożsamiać oba te pojęcia. Treścią ekorozwoju jest założenie, że polityka społeczno-ekonomiczna kraju powinna być powiązana z jego naturalnymi uwarunkowaniami przyrodniczymi258, że rozwój powinien pozostawać w zgodzie ze środowiskiem. Z drugiej strony zauważa się, że utożsamianie obu pojęć prowadzi do wąskiego rozumienia zagrożeń przyszłości w kontekście wyłącznie czynników ekologicznych.
Zabłocki w cytowanej pracy przytacza definicje ekorozwoju (rozwoju zrównoważonego):
- (z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska): „to taki rozwój, w którym w celu zrównoważenia szans dostępu do środowiska poszczególnych społeczeństw lub ich obywateli - zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń - następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych ".
- ekorozwój, czyli zrównoważony rozwój, zachodzi wtedy, gdy następuje:
¦ zachowanie możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych,
¦ efektywne użytkowanie zasobów nieodnawialnych i dążenie do ich zastępowania odnawialnymi,
¦ stopniowe eliminowanie z procesów gospodarczych oraz z innych stosowania substancji niebezpiecznych i toksycznych,
¦ ograniczanie odprowadzania zanieczyszczeń do środowiska i przestrzeganie granic wyznaczonych jego odpornością na degradację,
¦ stała ochrona przyrody, w tym różnorodności biologicznej na czterech poziomach: krajobrazowym, ekosystemowym, gatunkowym i genowym,
¦ tworzenie przedsiębiorstwom warunków do uczciwej konkurencji w dostępie do ograniczonych zasobów oraz możliwości odprowadzania zanieczyszczeń,
- uspołecznienia procesów podejmowania decyzji, dotyczących zwłaszcza lokalnego środowiska,
- dążenie do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa ekologicznego ludziom, rozumianego jako zapewnienie warunków do zdrowia fizycznego, psychicz-
nego i społecznego
259
Zabłocki G. (2002) - Rozwój zrównoważony, idee, efekty, kontrowersje, Toruń, s. 53. Praca ta zawiera bogatą bibliografię problemu. Zob. także: Papuziński A. (red., 2000) - Polityka ekologiczna III Rzeczypospolitej, Bydgoszcz.
259
Tamże, s. 54.
232
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
W sierpniu 1993r. uczestnicy Kongresu Uniwersalizmu w Warszawie uchwalili apel o ekorozwój260. Podkreślono wówczas istnienie konfliktu człowiek - przyroda i konieczność odejścia od starego sposobu myślenia o przyszłości. Apel o ekorozwój wynikał ponadto z załamania się mechanizmu finansowania Agendy 21, przyjętej w Rio de Janeiro w 1992r.261. Uważa się, że Szczyt Ziemi w Rio miał zapoczątkować nową erę ekologiczną. Tak się jednak nie stało, skoro kolejny Szczyt Ziemi zorganizowany przez ONZ w sierpniu 2002r. w Johannesburgu (RPA) postawił sprawę ubóstwa i rozwoju jako kluczowy postulat większości państw świata.
10.2. Kierunek ewolucji kwestii społecznej
Gdybyśmy mieli sformułować tezę, odnoszącą się do ewolucji kwestii społecznej, to zapewne musiałaby ona wyrażać przekonanie, iż rozwój ludzkości ewoluować będzie od kwestii społecznej do kwestii ekospołecznej. Człowiek bowiem coraz bardziej staje się zależny od środowiska. Jest to w pewnej mierze spostrzeżenie paradoksalne. Rozwój ludzkości udowadniał raczej tezę przeciwną, mianowicie taką, iż to człowiek w swoim rozwoju ujarzmiał przyrodę, podporządkowywał sobie zasoby naturalne, wreszcie wyszedł w kosmos. Z drugiej strony rozwój cywilizacyjny natrafił w bieżącym wieku na barierę ograniczoności zasobów oraz możliwości rozwoju człowieka. Dopiero niedawno spostrzeżono, iż to my potrzebujemy środowiska i przyrody, a nie ona nas. Z obserwacji tej jednak nie wyciągnięto jeszcze wniosków praktycznych. Wciąż trwa rabunkowa eksploatacja surowców, których przetwórstwo i wykorzystanie niszczy środowisko naturalne człowieka (powietrze, wodę, glebę i lasy), co z kolei zwiększa podatność na choroby itp., itd. Innymi słowy, człowiek żyje w stanie głębokiej nierównowagi z przyrodą. W efekcie obserwujemy zagrożenia dla życia człowieka w postaci262:
- zanieczyszczenia powietrza,
- zanieczyszczenia i deficytu wody,
- promieniowania jonizującego i elektromagnetycznego,
- wyczerpywania się surowców naturalnych,
- ograniczonej odporności życia biologicznego,
- katastrof ekologicznych.
Uważa się, że zanieczyszczenie środowiska naturalnego stanowi zewnętrzny i widoczny wyraz kryzysu zarówno ludzkiej wspólnoty, jak i świadomości człowieka. Niszczące człowieka działania, zawarte są w jego myślach, zamiarach i uczuciach i odpowiadają równolegle zniszczeniom środowiska socjalnego i naturalnego. Brak szacunku do innego człowieka przenosi się na środowisko, w którym ludzie
Za: Michnowski L. (1995) -Jak żyć... ekorozwój albo..., Białystok, s. 37-38.
261 Kozłowski S. (1995) - Strategia ekologii w świadomości współczesnej, [w:] Auleytner J., (red.), Polityka społeczna. Stan i perspektywy, Warszawa, ss. 318-321.
262 Kozłowski S. (2000) - Ekorozwój. Wyzwanie XXI wieku, Warszawa; Konieczny J. (2001) -Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach,Poznań-Warszawa.
¦¦m. ^a^rn
______________________________Ekorozwój___________________________233
żyją. W ten sposób niepostrzeżenie, niewidocznie dla wielu ludzi powstaje ekokwes-tia - stan głębokiej nierównowagi pomiędzy człowiekiem i jego działalnością a środowiskiem naturalnym, które jest dewastowane. Wyzysk człowieka przez człowieka jako problem przenosi się na środowisko naturalne. Jego niszczenie prowadzi w konsekwencji do samozniszczenia środowiska pracy i zamieszkania ludzi. Problem ten powoli z wymiaru lokalnego przekształca się w wymiar narodowy i globalny. Znikają granice państw, pozostaje człowiek i natura. W tym układzie przyroda obejdzie się bez człowieka, ale on bez niej nie może.
Temat: człowiek - środowisko jest przedmiotem rosnącego międzynarodowego zainteresowania; przykładem może być wspomniana konferencja w Rio de Janeiro. Przyjęto tam wówczas Deklarację, precyzującą 27 praw i zasad działania oraz Agendę 21, czyli harmonogram działań do 2000r.
10.3. Zieloni jako przykład nowego ruchu socjopolitycznego
Wyrazem kwestii ekospołecznej są nowe ruchy socjalne, które powstawały i powstają w ostatnich latach w obronie środowiska naturalnego na całym świecie (np. Greenpeace), a także w Polsce263. Ruch Zielonych przybrał również charakter polityczny, kiedy udało się im powołać do życia własną (np. w RFN) partię. Program tej partii był nie tylko próbą negacji rozwoju bez hamulców, lecz również konstruktywną alternatywą wobec dotychczasowych kierunków rozwoju. Jak pisze A. Giddens: „w ciągu lat osiemdziesiątych zieloni stali się łącznikiem między niemiecką lewicą a społeczeństwem, w tym znaczeniu, że wszystkie jej nowe idee, innowacje polityczne, sformułowania strategiczne, styl życia (...) brały swój początek właśnie w tym środowisku "2 4.
Na przykładzie partii Zielonych w RFN - dziś już współrządzącej - można prześledzić sposób ofensywnego myślenia i politycznego podejścia do kwestii ekospołecznej w końcu lat 80.26 .
Partia ta deklarowała się jako jakościowo nowa alternatywa wobec istniejących partii. Uważała się za związaną z tymi wszystkimi ruchami i inicjatywami obywatelskimi, które nie zgadzają się z postępującym niszczeniem środowiska naturalnego i społecznego. W tych wszystkich ruchach i inicjatywach partia Zielonych szukała swojej bazy społecznej.
Zieloni oskarżali inne partie polityczne o to, że zachowują się tak, jakby na ograniczonej planecie Ziemi był możliwy nieograniczony wzrost produkcji przemysłowej. Prowadzi to do sytuacji bez wyjścia, np. do wyborów pomiędzy państwem posiadającym atom, ale niegwarantującym jego bezpiecznego użycia, a woj-
Hrynkiewicz J. (1990) - Zieloni. Studia nad ruchem ekologicznym w Polsce 1980-1989, Warszawa; Gliński P. (1996) - Polscy Zieloni, Warszawa.
264 Giddens A. - dz. cyt., s. 51.
265 Analiza oparta na programie Zielonych (1987) - Die Griinen - Das Bundesprogramm, Bonn.
234__________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego_____________
ną atomową. Synonimem tego poglądu są nazwy miast - Czarnobyl czy Hiroshima. Zdaniem Zielonych, kryzys ekologiczny szybko zaostrza się. Wyczerpują się surowce naturalne, skandale z zatruciem środowiska mnożą się, wymierają gatunki zwierząt i roślin, rzeki i morza zamieniają się w ścieki, sam człowiek wskutek takiego rozwoju marnieje i to wszystko zostanie dodatkowo przekazane jako spadek nadchodzącym generacjom.
Taki stan rzeczy, który wyrażał się zniszczeniem podstaw życia i pracy oraz demontażem praw ludzi, wymagał zasadniczego programu alternatywnego dla gospodarki, polityki i społeczeństwa. Dlatego Zieloni dostrzegali (jako społeczną bazę dla siebie) tysiące obywatelskich inicjatyw, które powstawały jako masowy protest przeciwko dalszej budowie siłowni atomowych, zagrażających promieniowaniem, przeciwko spustoszeniu natury, „betonowaniu" krajobrazu i skutkom oraz przyczynom poniżania społeczeństwa, co wytwarza w nim wrogość.
Zieloni głosili konieczność przeorientowania celów myślenia. Programowym celem tej partii było podporządkowanie się naturze, oparcie rozwoju społecznego na bazie ekologicznej, wyzwolenie sił twórczych i nowe kształtowanie życia w koegzystencji z przyrodą. Obecne cele myślenia, jakimi są: szczęście i spełnienie celów życiowych, opierają się na z gruntu błędnym, marnotrawnym rozwoju gospodarki. Prowadzi to już obecnie do zniewolenia człowieka.
Zieloni uważali za niezbędne rozszerzenie swoich inicjatyw poza parlamentem. Wyrażali wolę artykułowania swoich celów na wszystkich poziomach życia politycznego, chcieli nadawać im charakter otwarty, publiczny, deklarując poparcie dla idei i inicjatyw, które oddają nowy kierunek myślenia o dalszym rozwoju.
Partia Zielonych opowiada się w swoim programie przeciwko jednowymiarowej polityce dalszego wzrostu produkcji. Swoją politykę kieruje na długoterminowe aspekty wzrostu i orientuje się w swoich działaniach według czterech kierunków politycznych. Jest to polityka ekologiczna, socjalna, z gruntu demokratyczna oraz działania pozbawione przemocy.
A. Polityka ekologiczna. Oznacza ona, że Zieloni uznają prawa natury, a w szczególności są przeświadczeni, iż w ograniczonym systemie nie jest możliwy nieograniczony rozwój. W ramach tej polityki człowiek i jego środowisko jest traktowane jako część przyrody. Ludzkie życie jest związane z zamkniętym obiegiem ekosystemu, a samemu człowiekowi nie wolno niszczyć równowagi tego ekosystemu. W szczególności, w polityce ekologicznej odrzucają Zieloni gospodarkę, polegającą na rabunku dóbr naturalnych, na niszczącej interwencji w naturalny obieg przyrody. Zieloni w ramach tej polityki wyrażają przekonanie, że należy odstąpić od wyzysku przyrody przez człowieka, gdyż stanowi to zagrożenie dla ludzkiego życia.
Opowiadają się oni za systemem gospodarczym, który orientuje się na potrzeby życiowe człowieka oraz przyszłych generacji, ale w ścisłej koegzystencji z przyrodą. Stoją oni na stanowisku, że potrzebne jest takie kształtowanie świadomości społe-
Ekorozwój
235
czeństwa, aby stosunki pomiędzy człowiekiem a przyrodą układały się korzystnie dla obu stron. Tak pomyślana polityka ekologiczna zakłada naturalnie zmiany istniejącego porządku. W ramach polityki ekologicznej Zielonych pobudzać należy, jak oni sądzą, nowy ruch polityczny, oparty na solidarności i demokracji, przeciwstawiający się sposobowi myślenia bez dłuższego horyzontu czasowego.
B. Polityka socjalna. Zakłada ona celową stabilizację systemu socjalnego. Ówczesna, krytycznie oceniana przez program omawianej partii, opierała się, ich zdaniem, na podwyżkach cen oraz państwowych dotacjach i podatkach. To tworzyło nierówność dochodów oraz stosunków własności, które razem zaostrzały sytuację społeczną pomiędzy bogatymi i biednymi. Zieloni w ramach polityki socjalnej zwracali się przeciwko systemowi gospodarczemu, w którym rządzi siła, powodująca, iż jednostka może rozstrzygać nie tylko o wynikach pracy, ale i o egzystencji wielu ludzi. Bezrobocie i warunki pracy mogą być tu ilustracją takiej sytuacji.
Zieloni zauważali w swoim programie, iż następuje proces komercjalizacji używania dóbr przyrody oraz czasu wolnego, że wydłuża się czas dojazdu do pracy oraz postępuje zniszczenie środowiska zamieszkania. Pomimo wzrastających dochodów, odbywał się równolegle proces zubożenia ludności, którego ofiarą padają najsłabsi, dzieci, młodzież, starzy i kalecy.
Zauważali również, że gospodarka oparta na konkurencji i koncentracji władzy w państwowych i prywatnokapitalistycznych monopolach wyrasta na wyzysku i przymusie, których skutki grożą pełnym skażeniem i spustoszeniem środowiska życiowego człowieka. Tu właśnie łączą się interesy ruchów ekologicznych z interesami ruchów zawodowych i robotniczych. Ludzie powinni, zdaniem Zielonych, twórczo rozwijać się, realizować swoje potrzeby wspólnie i solidarnie, w zgodzie ze środowiskiem naturalnym, bez zewnętrznego przymusu i zagrożenia. Z tego względu program Zielonych opowiadał się za przestrzeganiem praw człowieka zarówno w RFN, jak i gdzie indziej.
,JVasze społeczne stosunki produkują masowo socjalne i psychiczne ubóstwo" (tłum. - J.A.). To zdanie, wyjęte z programu Zielonych, oddaje nie tylko radykalizm myślenia, ale wskazuje na ostrość problemu ekospołecznego. Człowiek i przyroda idą ze sobą w parze. Istnienie dyskryminacji etnicznej, socjalnej, religijnej czy też pod względem płci, prowadzi do destabilizacji systemu socjalnego, a jego efektem nie jest równowaga pomiędzy człowiekiem i przyrodą lecz wzrost zjawisk patologicznych, przestępstw kryminalnych, samobójstw, narkomanii czy alkoholizmu.
C. Decentralizacja. Polityka od podstaw demokratyczna oznacza programowe urzeczywistnianie zdecentralizowanej, bezpośredniej demokracji. Rozstrzyganie oddolne musi uzyskać zasadnicze pierwszeństwo. Zieloni wypowiadali się więc za rozszerzeniem autonomii i prawa do samozarządzania na poziomie lokalnym, gminnym, okręgowym. Demokracja budowana oddolnie, w sposób zdecentralizowany, potrzebuje jednakże form koordynacji i współpracy, celem forsowania polityki ekologicznej. Z tego względu Zieloni programowo wchodzili we wszystkie obszary
236
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
politycznej aktywności, aby wzmacniać procesy współzarządzania, współdecydowania o życiowo istotnych dla ludności potrzebach.
Zieloni byli programowo przeciw wszystkim partiom politycznym, zasiadającym w Bundestagu. Tworzyli oni partię nowego typu, oddolnie opartą o organizacje terenowe i zdecentralizowane. Główną ideą wiodącą tej partii była stała kontrola społeczna działalności wszystkich urzędów i instytucji przez bazę członkowską.
D. Ruch biernego oporu. Polityka pozbawiona przemocy opiera się na zasadzie: „humanistycznych celów nie osiągnie się przy pomocy niehumanistycznych środków". Wolność od przemocy obowiązuje w sposób nieograniczony i bez wyjątków zarówno wśród ludzi, jak i w obrębie grup społecznych i społeczeństwa jako całości oraz pomiędzy narodami.
Zieloni traktowali zasadę wolności od przemocy jako taką, która nie narusza prawa do obrony koniecznej oraz nie zamyka możliwości sprzeciwów społecznych pod różnymi postaciami. Takim konkretnym przykładem może być ruch antyato-mowy, sprzeciwiający się różnym formom wykorzystania energii jądrowej. Zieloni występowali przede wszystkim przeciw stosowaniu państwowej siły. Postulowali zastąpić ją rokowaniami.
Na arenie międzynarodowej opowiadali się za aktywną polityką pokojową. Byli przeciwni wykorzystywaniu przewagi jednych państw dla uciskania innych krajów lub grup ludności. Głosili niezależność i samostanowienie grup ludności we wszystkich państwach. Pokój jest bowiem, ich zdaniem, nierozdzielnie związany z niezależnością państw i istnieniem demokratycznych praw. Zieloni sprzeciwiali się wyścigowi zbrojeń, byli za światowym rozbrojeniem, uwolnieniem świata od broni atomowych, biologicznych i chemicznych i wycofaniem wojsk z obcych terytoriów.
Wolność od przemocy nie wyklucza jednakże sprzeciwów społecznych. Zasada ta nie oznacza bierności ludzi krzywdzonych. Oznacza ona, zdaniem Zielonych, aktywną obronę życiowo istotnych interesów ludności, łączy się ze sprzeciwem wobec państwowych środków przymusu. W ramach tej zasady Zieloni stosują np. strajki siedzące, blokady dróg przy pomocy ludzi albo pojazdów itp.
Przedstawione tu powyżej ogólne założenia programu partii Zielonych charakteryzują się przede wszystkim ostrością sformułowań, radykalizmem poglądów. Jest to jeden ze sposobów wskazywania na pewien dramat kwestii ekospołecznej, jak również pozyskiwania zwolenników. Zieloni w latach 80. przekraczali granicę 5% głosów, która uprawniała ich do obecności w Bundestagu, ale nie oznaczała jeszcze masowego poparcia politycznego. Być może byłoby tak, gdyby rzeczywiście kwestia ekospołeczna tak ostro rysowała się jako nierozwiązany problem w RFN. Tymczasem ochrona środowiska stała się również celem innych partii politycznych, które czując się zagrożone programowym radykalizmem Zielonych, wolały kwestię ekospołeczna włączyć we własny program działania. Dopiero zmęczenie wieloletnimi rządami chadecji daje Zielonym w RFN w 1998r. dostęp do parlamentu i władzy w lewicowej koalicji.
Ekorozwój
237
W programie Zielonych odnaleźć można pierwiastki marksizmu i chrześcijaństwa. Kiedy Zieloni mówią o wyzysku, o państwie i jego polityce, o koncentracji władzy i nierównościach to w tych sformułowaniach pobrzmiewa echo metody, stosowanej przez Marksa i Engelsa dla diagnozy sytuacji w XIX w. Dla odmiany, tam gdzie czyta się o chrześcijańskich inicjatywach, o decentralizacji (zasada pomocniczości), o humanistycznych celach, które trzeba osiągać humanistycznymi środkami -tam odbiera się koncepcje Zielonych jako program zawierający pierwiastki chrześcijańskie. W ten sposób powstają programy, które wybierają sobie z istniejących doktryn to co wygodne, a czasami modne, aby stworzyć alternatywę wobec status quo, aby poruszyć ludzi biernych, wskazać im nowe możliwości i zachęcić do współdziałania. Program Zielonych nie jest bynajmniej nową doktryną, i choć nie wchodzi on głęboko w filozofię działań społecznych, to stanowi polityczną alternatywę.
10.3.1. Propozycje rozwiązań
Program Zielonych proponował rozwiązanie kwestii ekospołecznej w postaci zadań, składających się z kilku grup zagadnień, do których zaliczano takie relacje jak:
- gospodarka a świat pracy,
- człowiek a społeczeństwo.
W mniejszym stopniu interesuje nas los polityczny Zielonych co filozofia społecznych działań tego ruchu. Oddaje ona bowiem nowe, ekospołeczne myślenie. A. Gospodarka a świat pracy
Ograniczoność rezerw Ziemi zmusi człowieka do innego od obecnego systemu gospodarowania, inaczej zginie on wskutek własnej działalności. Dynamiczny obieg zamknięty gospodarki wymaga, zdaniem Zielonych, nie tylko nowych technologii, ale również rozszerzenia praw chroniących przyrodę. Zieloni popierają wszelkie ruchy, które podejmują wysiłek kontroli społecznej pod kątem szkodliwości procesu produkcji dla środowiska.
W szczególności proponują tym ruchom, najczęściej o charakterze zdecentralizowanym i lokalnym, wprowadzenie rachunku ekologicznego, wykazującego zyski lub straty dla przyrody i człowieka z tytułu szkodliwej produkcji. Człowiek i jego warunki pracy są stawiane przez Zielonych w programie na czołowym miejscu. Ochrona pracujących rozumiana jest w omawianym programie jako element składowy dynamicznego, zamkniętego obiegu gospodarki. Z tego względu np. Zieloni programowo odrzucają bezrobocie, a także pracę wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia, pracę akordową, pracę w godzinach nadliczbowych albo na zmianach nocnych.
Zieloni twierdzą, że pracownik nie określa tempa pracy maszyny, lecz to właśnie ona dyktuje tempo pracy. Procesy pracy stwarzają wzrastające obciążenia psychiczne i fizjologiczne. Część stanowisk pracy nie odpowiada normom ergonomicznym, a dodatkowo wzrasta system kontroli pracy. W ramach krytyki istniejącego systemu gospodarowania Zieloni postulowali dalsze skracanie czasu pracy zarówno w wymiarze
238___________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego______________
tygodnia roboczego, jak lat pracy, wprowadzanie wydłużonych płatnych urlopów, możliwości urlopów bezpłatnych, równej płacy za równą pracę dla kobiet i mężczyzn.
W części gospodarczej jednym z zasadniczych problemów pozostaje kwestia energii. Rozwój energetyki w nadchodzących dwudziestu latach uważali Zieloni za klucz do dalszego wzrostu, w imię zniszczenia albo zachowania ludzkiego gatunku. W diagnozie problemu energii dostrzega się przede wszystkim, że dotychczasowy wzrost był zorientowany na konsumpcję bez uwzględnienia faktu, że rezerwy energetyczne wyczerpują się szybko z dodatkowym obciążeniem dla klimatu. Zieloni zauważali także, że istniejący, globalny system rozwoju energetyki preferuje państwa rozwinięte kosztem krajów „Trzeciego Świata". Państwa przemysłowe, które zamieszkuje 30% ludności, zużywały w końcu lat 80. 85% ogółu energii produkowanej na świecie, wykorzystując surowce energetyczne krajów ubogich. Zieloni nazywali to zjawisko imperializmem energetycznym.
>l( energetycznym programie Zielonych główny protest kierował się przeciw budowie elektrowni atomowych. Po pierwsze dlatego, że obiekty te nie gwarantują bezpieczeństwa. Po drugie dlatego, że ich budowa pożera kolosalne sumy, które można by przeznaczyć na inne, alternatywne źródła energii. Po trzecie, elektrownie atomowe bazują na surowcu (uran), którego ilość jest ograniczona w przyrodzie. Po czwarte, obiekty te produkują odpady promieniotwórcze, których połowiczny okres rozpadu zagraża zdrowiu ludzi. Po piąte, rozwój energetyki atomowej wzmacnia systemy zabezpieczeń. To prowadzi do umacniania władzy centralnej, kontrolującej przy pomocy aparatu policji nie tylko urządzenia atomowe. Po szóste, eksport urządzeń atomowych do różnych krajów świata wymykał się spod kontroli i mógł w rezultacie stanowić nowe zagrożenie dla pokoju.
Cechą charakterystyczną gospodarczej części programu Zielonych była krytyka wszelkich dużych, organizacyjnych form gospodarowania. Partia ta opowiadała się za małymi i średnimi zakładami pracy lub gospodarstwami rolnymi. Takie małe lub średnie formy gospodarowania bezpośrednio umacniają samodzielność ekonomiczną ludności. Kooperatywy czy spółdzielnie nie są oczywiście czymś nowym jako idea, ale jej sens polega na alternatywnym tworzeniu struktur gospodarczych, charakteryzujących się mocnymi więziami międzyludzkimi i motywującym do działania na własny rachunek.
Część gospodarcza dotyczyła także ładu przestrzennego. Obszary związane z mieszkaniem, pracą wypoczynkiem, samokształceniem, lub zakupami muszą zdaniem Zielonych, być wzajemnie powiązane przestrzennie. Oznacza to wieloaspektową decentralizację. Zieloni występowali przeciwko zagęszczaniu ludzi, prowadziło to bowiem do zniszczenia naturalnego środowiska, do spekulacji ziemią i czynszami, do patologii społecznych znakomicie rozwijających się w anonimowym życiu wielkomiejskim. Zieloni chcieli budować harmonię w życiu społecznym, dlatego opowiadali się za planowaniem przestrzennym, w którym uwzględnione byłyby na równi zróżnicowane interesy i człowieka, i przyrody.
Ekorozwój
239
Część gospodarcza programu Zielonych kończyła się deklaracją o konieczności układania partnerskich stosunków gospodarczych z ludnością krajów „Trzeciego Świata". Zieloni dostrzegali narastający odstęp pomiędzy krajami uprzemysłowionymi a rolniczymi. Odstęp ten, stanowiący swoisty miernik kwestii światowej, od lat zaznacza się np. w istnieniu biegunów przesytu i ubóstwa, przejedzenia i głodu. Kraje bogate uzależniają od siebie biedne swoimi technologiami, wysysaniem surowców, narzucaniem swojej kultury. Uzależniając od siebie te kraje uzyskują - zdaniem wielu organizacji proekologicznych - niezasłużone, niesprawiedliwe korzyści kosztem słabszych. W ten sposób realizowana jest społeczna doktryna liberalizmu, której skutki mniej są widoczne w wymiarze lokalnym albo zawodowym niż w wymiarze międzynarodowym. Zieloni proponowali aktywne poparcie dla ludności krajów biednych (nie dla rządów tych państw - przyp. J.A.) poprzez pomoc rolniczą, edukacyjną, powoływanie spółdzielni, wycofanie pomocy militarnej itp. Zauważają, że pomoc dla „Trzeciego Świata" jest już nie tyle problemem moralnym, co koniecznością przeżycia nas wszystkich.
B. Człowiek i społeczeństwo
Humanistyczny czynnik w ekologicznym programie Zielonych pełnił funkcję zasadniczą. Kwestii ekospołecznej nie można rozwiązać, stawiając człowieka i społeczeństwo na boku rozwoju gospodarczego. Zieloni postulowali, w obliczu zbiurokratyzowania i hierarchizacji zarządzania, dalszą demokratyzację państwa. Miała się ona wyrażać jawnością posiedzeń, decentralizacją, pełną i zrozumiałą informacją, rotacją kadrową, wolnością demonstracji i szeregiem innych, szczegółowych posunięć. Zieloni wypowiadali się przeciw dyskryminacji kobiet, popierali feministyczne ruchy socjalne jako wyraz inicjatyw oddolnych. Ekologiczni „radykałowie" byli przeciw postępującej, ich zdaniem, izolacji i odsuwaniu ludzi starych. Są to jakby obywatele drugiej kategorii, niemający takiej siły przebicia jak grupy czynne zawodowo lub młodzież.
Problem dyskryminacji w programie Zielonych był radykalnie wyostrzony. Zauważali oni bowiem dyskryminację obcokrajowców, Cyganów, homoseksualistów lub lesbijek. Uważali, że grupy te, z różnych powodów, nie powinny być zwalczane, lecz adaptowane w społeczeństwie. Zieloni uważali, że trzeba uszanować różnorodność życia społecznego, jeśli nie ma ona charakteru kryminalnego, gdyż brak tolerancji wobec tych grup rodzi niezrozumienie i brak tolerancji w szerszym obszarze życia społecznego.
Na przykładzie przedstawionego wyżej programu partii Zielonych rozważania nasze prowadzą do pewnych uogólnień. Ruchy ekologiczne zrywają z prowincjonalnym, ciasnym sposobem myślenia. Ekokwestia nie mieści się w granicach państw, obejmuje ona całą działalność człowieka, bez względu na to, jakim mówi językiem i gdzie mieszka. Nie można zajmować się stale swoimi lokalnymi sprawami, gdyż stanowią one jedynie cząstkę ogólnych problemów w relacji człowiek -
240
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
przyroda. Trzeba więc dostrzec zagrożenia, ocenić je i przeciwdziałać nierównowadze, wytwarzanej przez niepohamowany rozwój naszej cywilizacji.
Ruchy proekologiczne zwracają uwagę na globalny charakter kwestii społecznej, co nie jest oczywiście czymś nowym. Na gruncie polityki społecznej wprowadza ono jednak nowy jakościowo wymiar. Nie można analizować pewnych „agregatów" społecznych (np. zdrowie, mieszkalnictwo, zatrudnienie) w oderwaniu od podstawowego kontekstu, jakim jest wzajemny stosunek przyrody i człowieka266.
10.4. Zieloni w Polsce
Jak stwierdza P. Gliński267, wartości ekologiczne są w Polsce powszechnie akceptowane na poziomie ogólnych deklaracji, jednakże tracą na znaczeniu w zderzeniu z potrzebami egzystencji. Problemy ekologiczne są traktowane jako drugorzędne, gdy realizacja podstawowych potrzeb jest zagrożona. Tym niemniej znaczenie wartości ekologicznych rośnie w ostatnich latach, zwłaszcza po doświadczeniach z Czernobylem.
Ruch ekologiczny w Polsce zasadniczo powstaje po 1980 roku. Wcześniejsze inicjatywy w tym zakresie były bardzo ograniczone. Po 1980 natomiast spontanicznie rodziły się liczne inicjatywy obywatelskie w ramach „odrodzenia", zapoczątkowanego przez ruch Solidarności. Członkowie tego ruchu szukali indywidualnie i zbiorowo dróg naprawy rzeczywistości w skali lokalnej i narodowej. Po zablokowaniu tej organizacji poprzez stan wojenny, inicjatywy społeczno-polityczne szukały ujścia właśnie w ruchu ekologicznym, który był postrzegany przez władze jako neutralny politycznie.
Od 1980 roku zniesiona została blokada informacji o narastającym zagrożeniu, wynikającym z niszczenia środowiska. Ludzie zaczęli kojarzyć te informacje ze swoją sytuacją bytową, co skłaniać ich zaczęło do pierwszych, nieśmiałych inicjatyw lokalnych i regionalnych. Zaczęła się rodzić świadomość ekologiczna, zwana ze względu na zagrożenia świadomością „strachu". Na powstawanie ruchów ekospo-łecznych w Polsce wpływ miały lokalne konflikty ekologiczne, publikacje o zagrożeniach oraz stopniowa liberalizacja systemu. W literaturze przedmiotu wyróżnia się sześć podstawowych celów organizacji proekologicznych:
¦ poznanie problemów środowiska,
¦ edukacja uczestników ruchu ekologicznego,
¦ uświadamianie i nagłaśnianie problemów ekologicznych,
¦ konkretne działanie,
¦ wywieranie nacisku na władze na drodze mobilizacji opinii publicznej, protestów itp.,
¦ zasadnicza zmiana stosunku człowieka do przyrody.
Huber J. (1985) - Die Regenbogengesellschaft. Ókologie und Sozialpolitik, Frankfurt/M. Gliński P. - dz. cyt., ss. 144 i dalsze.
Ekorozwój
241
Ruch ekologiczny lat 1980-1989 rodzi się jako społeczny ruch protestu, wchodzący w konflikty z lokalną władzą. Szczególne przyspieszenie działań następuje po awarii elektrowni w Czemobylu w dniu 26.04.1986r.
Na początku lat 90., w przeciwieństwie do RFN, nie było wśród polskich Zielonych silnego poparcia dla politycznych form aktywności w parlamencie. Wynikało to z przeświadczenia o skuteczności protestów oraz organizowania się przede wszystkim wokół wspólnoty wartości aniżeli wspólnoty interesów. Podkreśla się również tzw. syndrom kombatancki - kilkuletnie przyzwyczajenie do metod działania w warunkach socjalizmu realnego, które utrudniało dostosowanie się do demokratycznych zmian. „Protest a nie dążenie do zmian otaczającej rzeczywistości i pozytywny styl myślenia wciąż dominował w sposobach działania "268.
Okrągły Stół w 1989r. sformułował zarys ekorozwoju Polski. W tzw. Sejmie „kontraktowym" uchwalono założenia polityki ekologicznej państwa oraz przyjęto cztery ustawy ekologiczne. W wyborach do Sejmu w 199Ir. startowały różne koalicje Zielonych, ale wszystkie one cechowały się brakiem woli współdziałania oraz licznymi konfliktami wewnętrznymi. Koalicje te nie znalazły poparcia w samym niezależnym ruchu ekologicznym (również niezintegrowanym). W efekcie nie uchwalono żadnej ustawy ekologicznej. Polski ruch ekologiczny nie dopracował się, jak dotąd, swojej politycznej reprezentacji. Warto jednak podkreślić wielość inicjatyw i wolę działania na rzecz równowagi pomiędzy człowiekiem a przyrodą.
Jak twierdzi S. Kozłowski269, obecne programy partii politycznych marginalnie traktują problem ekorozwoju i prawdopodobnie dopiero standardy UE zmuszą nas do proekologicznych działań.
Pytania:
1. Co to jest ekokwestia społeczna?
2. Omów propozycje rozwiązań ekokwestii społecznej.
268 Gliński P. - dz. cyt., s. 207.
269 Kozłowski S. (1994) - Ekorozwój w Polsce po Szczycie Ziemi w Rio, [w:] Auleytner J., (red.), Polityka społeczna. Stan i perspektywy, „Państwo i Kultura Polityczna". Vol. 1/1994(17), Warszawa. W tekście tym jego autor proroczo przewidział, że na początku XXI w. może wydarzyć się katastrofa społeczna w postaci narastającego fundamentalizmu islamskiego. Samobójcze zamachy fundamentalistów w USA i Izraelu zagrażają zrównoważonemu rozwojowi i zbiorowemu poczuciu bezpieczeństwa.
™
II. Podmioty
polityki społecznej i ich aktywność
PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
243
Uwagi wstępne
W nauce o polityce społecznej wielokrotnie spotkać można taką kategorię pojęciową, jak „podmioty polityki społecznej". Kiedy jednak poszukuje się bliższych informacji o treści tej kategorii, to okazuje się, że wiedza nasza dopiero dojrzewa i brakuje opracowań, które opisywałyby bardziej analitycznie zagadnienie podmiotów (państwowej) polityki społecznej, nie mówiąc już o ich ewolucji.
Druga część pracy ma na celu pokazać „mapę" zagranicznych i krajowych podmiotów polityki społecznej, a także podstawy prawne i finansowe ich działalności. Autor jest świadom, że w takim studium nie sposób wyczerpać informacji i wiedzy o podmiotach tej polityki. Uważa on jednak, że w nowym ustroju i w warunkach demokratyzacji życia społecznego należy ukazywać, iż polityka społeczna jako działalność szybko nabiera charakteru globalnego i rozkłada się na szereg zadań, realizowanych przez wyspecjalizowane w służbie społeczeństwu organizacje krajowe i międzynarodowe.
Podmioty polityki społecznej - międzynarodowe i krajowe - powinny dawać Czytelnikowi nie tylko wiedzę o ich zadaniach. Nasuwa się refleksja o porządku aksjologicznym i prawnym, jaki jest niezbędny dla normalnego funkcjonowania zbiorowości społecznej. Każdy z wymienionych w tej pracy podmiotów działa zgodnie z przyjętymi wartościami i zespołem regulacji prawnych, które spełniają ważne funkcje w życiu społecznym. Przepisy, z jednej strony porządkują i ujarzmiają chaos zagrażający życiu społecznemu, z drugiej - ułatwiają kontakty pomiędzy obywatelem a instytucją, pomiędzy ludźmi i pomiędzy samymi instytucjami. Wiedza o nich jest ważna z punktu widzenia kształtowania świadomości prawnej środowiska polityków społecznych. Opisywane dalej podmioty są postrzegane jako odpowiedzialne za rozwiązywanie konkretnych kwestii socjalnych w różnych ich wymiarach.
Podjęto próbę ukazania organizacji globalnych, regionalnych (europejskich) i krajowych w służbie polityki społecznej. Zamysł ten uzasadniony jest wchodzeniem naszego społeczeństwa w struktury międzynarodowej współpracy, o której nasza wiedza wydaje się nadal wyjątkowo skąpa, zwłaszcza dla przeciętnego obywatela. Dotychczasowy udział Polaków w organizacjach ponadregionalnych i regionalnych był raczej symboliczny ze względu na „satelicki" charakter kraju do 1989 roku.
Aby aktywnie uczestniczyć w organizacjach ponadnarodowych, trzeba o nich najpierw więcej wiedzieć i widzieć je w kontekście mechanizmów gry o międzynarodowe wpływy. Ten ostatni wątek nie będzie w tekście w ogóle eksponowany.
W studium o podmiotach polityki społecznej znalazło się miejsce dla organizacji pozarządowych, które spełniają ważną, komplementarną rolę w działalności każdego społeczeństwa. Autor jest zdania, że aktualny stan transformacji systemowej
244 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
oraz badań naukowych rozszerza, ale jeszcze nie daje kompletnego obrazu działania tych organizacji, choć ich rola wyraźnie wzrasta. Upoważnia to do głębszych studiów nad tym problemem. Konieczna jest rejestracja tych organizacji i obserwacja ich pracy. Zauważyć przecież trzeba, że polska przestrzeń wolności obywatelskich poszerza się dopiero od 1989 roku. W ostatnich kilku latach zaczęły się tworzyć nowe organizacje społeczne. Niektóre z nich zaczęły się utrwalać, inne powstały i jak „słomiany ogień" - charakteryzujący wiele polskich inicjatyw - wygasły. W takich warunkach należy podkreślić trwałość niektórych, nielicznych organizacji, które utraciwszy finansowe poparcie państwa z okresu realnego socjalizmu potrafiły, mimo wszystko, przetrwać czas przekształceń i odnaleźć swoją tożsamość, by nadal służyć potrzebującym. Do takich organizacji pozarządowych należy z pewnością zaliczyć PCK, TPD, PKPS, Caritas. Do nowych organizacji zaliczyć można Polską Akcję Humanitarną lub Monar. Temat tych nowych i starych organizacji pozostawić należy jako otwarty do badań i studiów w nadchodzących latach.
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 245
11. Organizacja Narodów Zjednoczonych* jako podmiot globalnej polityki społecznej
Karta Narodów Zjednoczonych podpisana została 26.06.1945 roku w San Francisco i tym samym dala początek ONZ - organizacji opartej na zasadzie suwerennej równości państw.
Schemat 4. Polityka społeczna w ONZ
Organizacja Narodów Zjednoczonych
Zgromadzenie Ogólne
podejmuje
Deklaracje
Rezolucje
Programy
Rada Bezpieczeństwa
Rada Gospodarczo -- Społeczna
1
Organizacje wyspecjalizowane
Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa - FAO
Międzynarodowa Organizacja Pracy ILO
Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury - UNESCO
światowa Organizacja Zdrowia - WHO
Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju • IBRD
Międzynarodowy Fundusz Walutowy -IMF
Rada Powiernicza
Uniwersytet Organizacji Narodów Zjednoczonych - UNU
Międzynarodowy
Program ONZ ds.
Kontroli Narkotyków
Centrum Narodów
Zjednoczonych ds.
Osiedli Ludzkich
- HABITAT
Program Narodów Zjednoczonych ds, Rozwoju-UNDP
Ochotnicy Narodów Zjednoczonych - UNV
Międzynarodowy
Trybunał Sprawiedliwości
Agencje Specjalne
Urząd Wysokiego Komisarza Narodów
Zjednoczonych ds. Uchodźców-UNHCR
Agencja Narodów
Zjednoczonych dla
Pomocy Uchodźcom
Palestyńskim - UNRWA
światowy Program Żywnościowy - WFP
Instytut Narodów
Zjednoczonych
dla Szkolenia I Badań
- UNITAR
Fundusz Narodów
Zjednoczonych ds.
Działalności
Populacyjnej • UNFPA
Instytut Badawczy Narodów
Zjednoczonych dla Rozwoju
Społecznego -UNRISD
Fundusz Organizacji
Narodów Zjednoczonych
Pomocy Dzieciom
- UNICEF
Fundusz Narodów
Zjednoczonych dla
Rozwoju Kobiet - UNIFEM
' Więcej informacji na stronie: www.unsystem.org
246
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
ONZ została założona na konferencji w San Francisco 26 czerwca 1945r. W jej strukturze występuje wiele organizacji i programów, realizujących politykę społeczną w wymiarze globalnym. ONZ promuje rozwój społeczny, pomaga głodującym, chorym, analfabetom, przeciwstawia się wszelkiej dyskryminacji. Podstawą działania jest Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z grudnia 1948r., w której występuje wiele uniwersalnych wartości, angażujących ludzi do działań na rzecz sprawiedliwości w wymiarze globalnym. Zgromadzenie Ogólne przyjmuje w sprawach globalnej polityki społecznej deklaracje, rezolucje i konwencje. Do przykładowych należą: Deklaracja o Postępie Społecznym i Rozwoju (1969r.), Międzynarodowa Konwencja o Eliminacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej (1969r.), Konwencja o Eliminacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet (1979r.), Konwencja o Prawach Dziecka (1989r.). Poszczególne Programy ONZ oraz jej organizacje wyspecjalizowane patronują Światowym Szczytom. UNICEF organizował taki Szczyt w sprawach dzieci (1990r.), UNDP - Światowy Szczyt w sprawach rozwoju społecznego (1995r.). Milenijny Szczyt w 2000r. poświęcony był ubóstwu270.
Od początku swego istnienia prowadzi ona aktywną działalność na rzecz zagwarantowania i przestrzegania w praktyce równych praw dla wszystkich ludzi, bez względu na płeć, rasę, religię, poglądy polityczne, przynależność państwową oraz na rzecz zapewnienia jednakowych standardów (socjalnych) dla wszystkich ludzi. Już w 1948 roku Zgromadzenie Ogólne uchwaliło Powszechną Deklarację Praw Człowieka, będącą swego rodzaju zbiorem praw człowieka i podstawowych wolności. Nie ma ona jednak charakteru wiążącego dla państw członkowskich. Jej poszczególne postanowienia były następnie włączane do innych dokumentów prawno-międzynarodowych i w ten sposób uzyskiwały moc wiążącą. ONZ promuje sprawiedliwość pomiędzy państwami oraz patronuje inicjatywom finansowym, które rozdzielają pomoc biednym krajom.
Do ONZ należy 189 państw (2000r.) o niezwykle zróżnicowanych modelach polityki społecznej. ^^^^
Do wieloletnich programów społecznych27' ONZ zalicza się:
• UNICEF - United Nations Children's Fund - siedziba - New York, USA;
• UNDP - United Nations Development Programme - siedziba - New York, USA;
• UNIFEM - United Nations Development Fund for Women - New York, USA;
• UNV - United Nations Volunteers - siedziba - Bonn, Germany;
• UNFPA - United Nations Population Fund - siedziba - New York, USA;
• UNDCP - United Nations International Drug Control Programme - siedziba -Wiedeń, Austria;
270 Zob.: Mojkowski J. - Woda w piach, „Polityka" nr 39(2264) z 23.09.2000.
271 Szczegółowe opisy zadań i działalności znaleźć można na stronach internetowych tych organizacji, które dalej będą podane.
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 247
• WFP - World Food Programme - siedziba - Rzym, Włochy;
• UNCHS - United Nations Centrę for Humań Settlements - siedziba - Nairobi, Kenia;
• UNHCR - United Nations High Commissioner for Refugees - Genewa, Szwajcaria;
• UNU - United Nations University - siedziba - Tokio, Japonia
• UNITAR - United Nations Institute for Training and Research - siedziba -Genewa, Szwajcaria;
• UNRISD - United Nations Research Institute for Social Development - siedziba - Genewa, Szwajcaria.
Do organizacji wyspecjalizowanych272, zajmujących się problemami społecznymi, należą:
¦ ILO - International Labour Organization - siedziba - Genewa, Szwajcaria wraz z przyporządkowanym jej centrum - ILO/ITC - International Training Centrę -siedziba - Turyn, Włochy;
¦ FAO - Food and Agriculture Organization - siedziba - Rzym, Włochy;
¦ UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization -siedziba Paryż, Francja wraz z biurem edukacji - IBE - International Bureau of Education - siedziba - Genewa, Szwajcaria;
¦ WHO - World Health Organization - siedziba - Genewa, Szwajcaria;
¦ IBRD - International Bank for Reconstruction and Development - siedziba -Waszyngton, USA;
¦ IMF - International Monetary Fund - siedziba - Waszyngton, USA. Wszystkie te organizacje współpracują z Radą Gospodarczo-Społeczną ONZ. Globalizacja polityki społecznej oraz socjalizacja polityki globalnej wiąże się
z kilkoma, ważnymi procesami: zapaścią „zimnej wojny" oraz komunizmu, zagrożeniami, wynikającymi ze światowych migracji oraz z umiędzynarodowieniem środowiska naturalnego. Wszystkie zapoczątkowały ogólnoświatową dyskusję o najlepszych sposobach regulacji globalnego kapitalizmu w znaczeniu obrony modelu państwa opiekuńczego bogatej Północy i Zachodu oraz eksportu kapitalizmu „dobrobytu" do państw Południa i Wschodu. To zadanie wymagało powolnej zamiany polityki zagranicznej i dyplomacji, opartych na wojsku i systemach bezpieczeństwa, na politykę uwzględniającą handel i sprawy ekonomiczne a następnie sprawy socjalne i ochronę środowiska273. Określenie „globalizacja" używane jest dla opisywania gwałtownego i przyspieszanego ruchu ludzi i idei. Mówi ono nam o zmniejszającej się ważności granic pomiędzy narodami oraz o umacnianiu się ludzkiej tożsamości ponad wszelkimi podziałami. Potencjalne zagrożenie, jakie niesie globalizacja, wiąże się ze zdolnością łączenia wszystkiego, co jest zgodne z dominującymi
Uwaga jak wyżej. 273 Deacon B., Hulse M., Stubbs P. (1997) - Global Social Policy, London, Thousand Oaks, New Delhi, s. 4.
248 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
wartościami i interesami. Oznacza to potencjalną możliwość włączania jednych i marginalizowania innych, którzy nie reprezentują tych wartości i interesów.
11.1. Rada Gospodarczo-Spoleczna ONZ
Rada Gospodarczo-Społeczna jest najważniejszym podmiotem międzynarodowej makropolityki społecznej. Składa się z 54 państw-członków, przy czym 1/3 składu zmienia się co roku.
Zadaniem Rady Gospodarczo-Społecznej jest rozwijanie międzynarodowej współpracy w dziedzinie gospodarki, kultury, oświaty, zdrowia i problematyki społecznej. Rada zajmuje się przestrzeganiem praw człowieka i podstawowych wolności przez omawianie aktualnych problemów w tych dziedzinach i uchwalanie odpowiednich zaleceń pod adresem Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Rada inicjuje i prowadzi badania, opracowuje konwencje międzynarodowe i przedstawia je do aprobaty Zgromadzenia Ogólnego ONZ.
Ważnym zadaniem Rady Gospodarczo-Społecznej jest koordynacja działalności wyspecjalizowanych organizacji przez zawieranie z nimi porozumień o współpracy, na podstawie których organizacje te przedstawiają Radzie sprawozdania ze swojej działalności. Rada dąży do koordynacji działań niepaństwowych organizacji międzynarodowych, przyznaje im statusy konsultacyjne. Rada zbiera się dwa razy w roku na sesjach zwyczajnych. Działa poprzez: komisje funkcjonalne (np. Ludności, Rozwoju Społecznego, Praw Człowieka, Statusu Kobiet, Narkotyków), komitety (np. Organizacji Pozarządowych, Planowania Rozwoju, Osiedli Ludzkich) i regionalne komisje gospodarcze, które integrują współpracę w danym regionie.
Rada Gospodarczo-Społeczna ONZ na mocy układów o współpracy utrzymuje kooperację z ważnymi podmiotami ponadnarodowej polityki społecznej. Są to:
¦ ILO - Międzynarodowa Organizacja Pracy;
¦ FAO - Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa;
¦ UNESCO - Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury;
¦ WHO - Światowa Organizacja Zdrowia;
¦ IBRD - Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju;
¦ IMF - Międzynarodowy Fundusz Walutowy.
Działalność wymienionych organizacji międzynarodowych to przykład aktywności w skali globalnej, której celem jest wyrównywanie różnic i tworzenie szans na lepsze życie grupom ekonomicznie najsłabszym. Organizacje te w obszarze rolnictwa, pracy, edukacji i zdrowia osiągają najlepsze rezultaty, realizując programy międzynarodowej współpracy.
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 249
11,2. Międzynarodowa Organizacja Pracy
- ILO (International Labour Organization)*
MOP została powołana w 1919r., a prekursorami tej organizacji byli dziewiętnastowieczni przemysłowcy R. Owen (1771-1853) i D. Legrand (1783-1859). Historycy MOP są zdania, że organizacja ta powstała z kilku istotnych powodów. Po pierwsze, pierwotną motywacją dla powołania MOP była wola zasadniczej zmiany warunków pracy po wieloletniej eksploatacji robotników. Po drugie, świat potrzebował pokoju, a ten był możliwy tylko w warunkach międzynarodowej akceptacji działań na rzecz sprawiedliwości społecznej.
W pracach przygotowawczych do powołania MOP brało udział dziewięć państw (Belgia, Kuba, Czechosłowacja, Japonia, Francja, Polska, Włochy, W. Brytania i USA). Polskę reprezentowali J. Żółtowski, St. Patek oraz Fr. Sokal. W rok po odzyskaniu niepodległości Polska była więc jednym z 9 państw tworzących Konstytucję MOP. Międzynarodowa Organizacja Pracy utworzona została 28 czerwca 1919 roku na paryskiej konferencji pokojowej, na podstawie XIII części traktatu wersalskiego, stanowiącej jej umowę założycielską, jako autonomiczna organizacja stowarzyszona z Ligą Narodów. Umowa założycielska MOP, zwana Konstytucją, została uzupełniona w 1944 roku deklaracją uchwaloną w Filadelfii, która na nowo sprecyzowała cele i zadania tej organizacji. MOP ma status organizacji wyspecjalizowanej ONZ na podstawie specjalnego układu z tą organizacją.
Organizacja. Naczelnym organem ILO jest Międzynarodowa Konferencja Pracy, składająca się z delegatów (po 4) wszystkich członków: 2 delegatów każdego państwa członkowskiego powinno reprezentować rząd, 1 delegat - pracodawców i 1 - pracowników. Każdy z delegatów dysponuje 1 niezależnym głosem, także możliwe jest zajmowanie przez poszczególnych delegatów tego samego państwa odmiennego stanowiska podczas głosowania. Konferencja zbiera się zazwyczaj raz w roku w Genewie. Podstawowym jej zadaniem jest formułowanie projektów konwencji i zaleceń, których uchwalenie wymaga 2/3 głosów obecnych delegacji.
W okresie międzywojennym członkostwo w Lidze Narodów dawało automatycznie członkostwo ILO. Po II wojnie światowej status członkowski ILO miały te państwa, które należały do ILO w dniu 1 września 1945 roku. Pozostałe państwa mogły uzyskać ten status: państwa należące do ONZ przez zaaprobowanie umowy założycielskiej ILO, inne państwa na podstawie decyzji Konferencji Ogólnej ILO podjętej większością 2/3 głosów, w tym 2/3 głosów delegatów rządowych. Do MOP należą praktycznie wszystkie państwa świata. Niektóre z nich mają status specjalny. Polska jest członkiem ILO od 1919 roku. Umowa założycielska przewiduje możliwość wystąpienia z ILO.
Organami MOP są Rada Administracji i Międzynarodowe Biuro Pracy.
* Więcej informacji: www.ilo.org/ (Na stronie tej znajduje się wykaz państw członkowskich).
250
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Rada Administracji pełni funkcję organu zarządzającego. Składa się z 56 osób: 28 przedstawicieli rządów, 14 - pracodawców i 14 - pracowników. Są oni wybierani przez Konferencję, przy czym 10 miejsc rządowych jest zarezerwowanych dla państw odgrywających największą rolę w przemyśle. Rada sprawuje ogólny nadzór nad działalnością Międzynarodowego Biura Pracy i innych organów MOP, określa politykę i program działania organizacji, mianuje Dyrektora Generalnego, przygotowuje pracę i porządek dzienny Konferencji. Zbiera się 3-4 razy w roku.
Funkcje organu administracyjnego pełni Międzynarodowe Biuro Pracy, na czele z Dyrektorem Generalnym, który jest równocześnie Sekretarzem Generalnym Konferencji. Biuro przygotowuje niezbędną dokumentację dla Konferencji, wykonuje funkcje kontrolne w związku z uchwalonymi przez Konferencję konwencjami, publikuje materiały organizacji.
Działalność: Podstawowym celem MOP jest promowanie sprawiedliwości socjalnej w skali międzynarodowej. MOP podejmuje inicjatywy - na zasadzie wspólnego działania przedstawicieli rządów, organizacji pracodawców i pracowników dla:
¦ poprawy warunków pracy i życia mas pracujących,
¦ likwidacji bezrobocia,
¦ zagwarantowania pracującym odpowiednich zarobków,
¦ efektywnego uznawania prawa do rokowań zbiorowych,
¦ likwidacji dyskryminacji w dziedzinie zatrudnienia i szkolenia,
¦ ochrony pracy dzieci, młodzieży i kobiet,
¦ ochrony pracowników w przypadku ich chorób i schorzeń zawodowych,
¦ uznania zasady swobodnego stowarzyszania się,
¦ organizowania kształcenia zawodowego i technicznego. Strategiczne cele MOP na lata 2002/03 są następujące:
¦ promowanie i realizowanie standardów i fundamentalnych zasad prawa do pracy,
¦ tworzenie większych szans dla kobiet i mężczyzn w zabezpieczeniu im zatrudnienia i dochodu,
¦ zwiększanie efektywności ochrony socjalnej dla wszystkich,
¦ umacnianie trójstronności w dialogu socjalnym.
MOP działa na rzecz międzynarodowej polityki i programów promujących podstawowe prawa człowieka i tworzy międzynarodowe standardy pracy w postaci konwencji i rekomendacji. Ich celem jest poprawa i ochrona warunków pracy i życia pracujących. MOP kontroluje realizację tych aktów przez państwa, które je ratyfikowały. Ogółem w latach 1919-2001 MOP uchwaliła 184 Konwencje i 192 Rekomendacje (Aneks).
Członkowie MOP nie są zobowiązani do ratyfikacji konwencji, lecz jedynie do ich przedstawienia swym organom wewnętrznym. Państwa, które ratyfikowały poszczególne konwencje, są zobowiązane składać MOP sprawozdania na temat kroków
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 251
podjętych w celu ich realizacji. Organizacje związkowe tych państw mogą zaskarżać do Rady Administracyjnej MOP rządy, które nie przestrzegają powyższych konwencji, a Rada - poza oficjalnym stwierdzeniem, iż rząd faktycznie łamie postanowienia konwencji - może nawet podejmować względem niego sankcje. W przypadku konwencji nieratyfikowanych, państwo ma obowiązek informować MOP o obowiązujących w nim aktach prawnych w zakresie problematyki, będącej przedmiotem tych konwencji.
W 1969 roku MOP podjęła realizację Światowego Programu Zatrudnienia, którego celem jest podniesienie poziomu zatrudnienia, szczególnie w krajach rozwijających się. Jednocześnie realizuje Międzynarodowy Program Doskonalenia Warunków i Środowiska Pracy.
MOP prowadzi aktywną działalność w zakresie pomocy technicznej dla krajów rozwijających się, opartej przede wszystkim na funduszach uzyskiwanych z Programu Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju (UNDP).
Ważnym elementem działalności MOP jest promowanie trójstronności. Oznacza ona współpracę i poszukiwanie kompromisów pomiędzy organizacjami pracodawców, pracowników oraz przedstawicielstwami rządów.
MOP prowadzi również szeroko zakrojoną działalność badawczą i szkoleniową, głównie kadr z krajów rozwijających się. Działalność badawcza koncentruje się przede wszystkim na problemach stosunków przemysłu, rynku pracy, polityki społecznej, integracji międzynarodowej, partycypacji społecznej. Działalność powyższa prowadzona jest głównie przez 3 ośrodki ILO: Międzynarodowy Ośrodek Zaawansowanego Szkolenia Technicznego i Zawodowego w Turynie, Międzyamerykański Ośrodek Badań i Dokumentacji Szkolenia Zawodowego w Montevideo i Międzynarodowy Instytut Studiów Pracy w Genewie. Organizuje liczne seminaria i sympozja oraz regionalne konferencje.
Współpraca. MOP współpracuje przede wszystkim z WHO i UNESCO, a także z kilkunastoma innymi międzynarodowymi organizacjami międzypaństwowymi i kilkudziesięcioma międzynarodowymi organizacjami niepaństwowymi. W tym ostatnim przypadku niektórym z nich przyznaje jeden z dwóch swoich statusów konsultacyjnych: organizacji zainteresowanych całokształtem jej działalności lub organizacji zainteresowanych tylko niektórymi dziedzinami tej działalności (ostatnie uzyskują tzw. wpis na listę specjalną ILO).
MOP publikuje liczne raporty o problemach pracy i polityki społecznej. Przykłady:
- raport o braku równouprawnienia kobiet na rynku pracy. („Rzeczpospolita" z 28.8.1996 nr 200 {4454}). Raport ten zawiera informacje o przedłużaniu czasu pracy, zatrudnianiu na „czarno", bezrobociu, dyskryminacji kobiet w wykształceniu,
- raport o sytuacji związków zawodowych („Biuletyn MPiPS" nr U/12 z 1997) informuje, że w ciągu mijającej dekady znacząco spadła ilość członków. W 48
252 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
krajach (na 92 badane) związki zawodowe zrzeszają mniej niż 20% ogółu pracujących, a jedynie w 14 krajach wskaźnik ten przekroczył 50%. Ogółem w 1995r. należało do związków zawodowych 165 min ludzi na 1,3 mld zatrudnionych. Przyczyn spadku liczebności związków zawodowych dopatrywać się należy w prywatyzacji i obniżeniu się zatrudnienia w sektorze publicznym.
- na stronach internetowych MOP można znaleźć informacje o pracy dzieci, o pracy przymusowej oraz o skali zabezpieczenia socjalnego. Za swą działalność MOP została nagrodzona w 1969 roku Pokojową Nagrodą
Nobla.
11.3. Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa - FAO (Food and Agriculture Organization)
Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa, (FAO) z siedzibą w Rzymie utworzona została z inicjatywy 44 państw koalicji antyhitlerowskiej, uczestniczących w konferencji poświęconej problemom rolnictwa i wyżywienia, która odbyła się w maju 1943 roku w Hot Springs (USA). Powołała ona do życia komisję, której celem było opracowanie projektu umowy założycielskiej FAO; 16 października 1945 roku rozpoczęła się pierwsza sesja konferencji FAO w Quebec (Kanada), na której tego samego dnia podpisano umowę założycielską noszącą nazwę konstytucji. Weszła ona w życie w dniu jej podpisania.
FAO jest neutralnym forum międzynarodowej współpracy i dialogu w sprawach wyżywienia i rolnictwa. FAO ma status organizacji wyspecjalizowanej ONZ na podstawie układu zawartego w 1946 roku.
Organizacja. Naczelnym organem tej organizacji jest Konferencja, składająca się z wszystkich państw członkowskich, zbierająca się co 2 lata. Określa ona polityką, program i kierunki działania, uchwala budżet i poprawki do umowy założycielskiej, przyjmuje nowych członków. Podjęcie decyzji wymaga zwykłej większości głosów, jedynie decyzje w sprawie przyjęcia nowych członków, budżetu i poprawek do umowy założycielskiej wymagają większości 2/3 głosów. Decyzje kierowane pod adresem państw mają charakter zaleceń. Organem zarządzającym jest Rada, składająca się z 49 członków zwyczajnych, wybieranych przez Konferencję na 3 lata zgodnie z zasadą sprawiedliwej reprezentacji geograficznej państw zainteresowanych w produkcji, dystrybucji oraz konsumpcji produktów żywnościowych i rolnych. Na czele Rady stoi Dyrektor Generalny, wybierany na 6 lat.
W FAO działają Komitety: ds. rolnictwa, surowców, rybołówstwa i leśnictwa (otwarte dla wszystkich członków FAO), programów działania, finansowy, prawny. Konferencja i Rada wspólnie z niektórymi innymi organizacjami międzynarodowymi utworzyły ponad 30 międzyrządowych regionalnych organów oraz 15 organów, składających się z ograniczonej liczby członków FAO ds. poszczególnych
* Więcej informacji: www.fao.org/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 253
dziedzin działalności FAO, których celem jest doradzanie im w realizacji polityki FAO. Dyrektor Generalny FAO utworzył około 30 organów ekspertów, których zadaniem jest badanie i doradzanie mu w realizacji wybranych problemów działania. FAO liczy 174 członków (1998r.). Polska jest członkiem od 1945r. W FAO jest zatrudnionych więcej niż 1500 osób.
Działalność. Cele FAO zostały określone następująco:
¦ współpraca w łagodzeniu ubóstwa i głodu przez promocję rozwoju rolnictwa;
¦ tworzenie dostępu do żywności, potrzebnej do życia i zdrowia wszystkim ludziom o każdej porze;
¦ podnoszenie poziomu wyżywienia narodów;
¦ polepszanie warunków życia ludności wiejskiej;
¦ zapewnianie niezbędnego kredytu rolnego;
¦ popieranie zawierania porozumień w sprawie międzynarodowego handlu produktami rolnymi;
¦ udzielanie pomocy technicznej;
¦ zbieranie i opracowywanie informacji o sytuacji żywnościowej świata;
¦ prowadzenie badań na temat produkcji rolnej, zwierzęcej, rybołówstwa i leśnictwa.
Z inicjatywy ONZ, od 1960 roku FAO wspólnie z tą organizacją realizuje Światowy Program Wyżywienia (WFP), którego celem jest udzielanie pomocy żywnościowej krajom rozwijającym się oraz krajom dotkniętym klęskami żywiołowymi.
W 1977 roku FAO doprowadziła do wejścia w życie globalnego Systemu Informacji i Wczesnego Ostrzegania, którego celem jest informowanie i ostrzeganie świata przed niebezpieczeństwem zachwiania równowagi między podażą a popytem na żywność w skali światowej lub poszczególnych regionach geograficznych.
W 1979 roku zwołała Światową Konferencję Reform Rolnictwa i Rozwoju Wiejskiego, która podjęła próbę wypracowania propozycji reform w rolnictwie krajów rozwijających się. Pod koniec lat 70. podjęła prace nad wypracowaniem Światowego Systemu Bezpieczeństwa Żywnościowego, polegającego na tworzeniu rezerw żywności na terytorium każdego państwa, uruchamianych w przypadku nieurodzajów w poszczególnych regionach świata lub kształtowania się wysokich cen na żywność na rynku światowym.
W 1986r. FAO uruchomiła AGROSTAT - największe światowe źródło informacji o rolnictwie wraz z systemem statystycznym.
FAO posiada bibliotekę specjalistyczną, zawierającą ponad 900 tys. tomów oraz prenumerującą 5 tys. fachowych czasopism.
Finansowanie. Budżet FAO na lata 2000/2001 wynosił 650 mln$, zaś projekty towarzyszące, finansowane przez agencje międzynarodowe i rządy zakładały wydatki na poziomie powyżej 3 mld $.
Współpraca. Współpracuje z 56 międzynarodowymi organizacjami międzypaństwowymi, w tym ze wszystkimi organizacjami wyspecjalizowanymi ONZ, wiek-
254
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
szością głównych regionalnych organizacji gospodarczych. Współpracuje też ze 119 międzynarodowymi organizacjami niepaństwowymi, którym przyznała jedną z trzech kategorii statusu konsultacyjnego: status konsultacyjny, specjalny status konsultacyjny i stosunki łączności.
W 1992r. FAO wspólnie z WHO zorganizowało Międzynarodową Konferencję Wyżywienia, aby pobudzić globalną świadomość dla najbardziej podstawowych potrzeb człowieka.
W 1996r. FAO gościło 194 szefów państw i rządów na Światowym Szczycie Żywności, na którym dyskutowano światowe problemy głodu.
11.4. Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury - UNESCO (United Nations Educational, Scientiflc and Cultural Organization)
Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury została utworzona na podstawie Konstytucji uchwalonej 16 listopada 1945 roku przez 37 państw na konferencji międzynarodowej w Londynie. Konstytucja weszła w życie 4 listopada 1946 roku.
UNESCO jest organizacją wyspecjalizowaną ONZ na podstawie porozumienia zawartego 4 czerwca 1946 roku, które weszło w życie 14 grudnia 1946 roku. Oświata, nauka i kultura są uniwersalnymi wartościami, które po II wojnie światowej budują szacunek do sprawiedliwości i respektu dla praw i wolności człowieka. Siedziba UNESCO znajduje się w Paryżu.
Organizacja. Naczelnym organem UNESCO jest Konferencja Generalna, zbierająca się co 2 lata. Określa ona politykę i program działania UNESCO, uchwala budżet, konwencje międzynarodowe, zwołuje konferencje międzynarodowe. W przypadku większości spraw podjęcie decyzji przez Konferencję wymaga zwykłej większości głosów, w przypadku nielicznych (w tym uchwalenie konwencji międzynarodowych, poprawek do umowy założycielskiej) - większości 2/3 głosów. Decyzje w sprawach merytorycznych mają charakter zaleceń. Każdy członek dysponuje 1 głosem.
Między sesjami Konferencji działalnością UNESCO kieruje Rada Wykonawcza składająca się z 45 członków, wybieranych przez Konferencję. Rada nadzoruje realizację decyzji Konferencji, przygotowuje prace kolejnej sesji Konferencji. Zbiera się zazwyczaj 2, niekiedy 3 razy w roku. W większości spraw podejmuje decyzje zwykłą większością głosów, w nielicznych - większością 2/3 głosów.
Bieżącą działalnością kieruje Sekretariat na czele z Dyrektorem Generalnym, wybieranym na 6 lat przez Konferencję Generalną.
Członkami UNESCO mogą być państwa; obecnie jest ich 188 (2000r.). Państwa członkowskie ONZ mogą się stać członkami UNESCO na podstawie jednostronnej
* Więcej informacji: www.unesco.org/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 255
deklaracji o przystąpieniu do tej organizacji. Państwa nienależące do ONZ, stają się członkami UNESCO, gdy ich prośba o przyjęcie do tej organizacji zostanie zaaprobowana - na wniosek Rady Wykonawczej - większością 2/3 głosów Konferencji Ogólnej.
Działalność. UNESCO przyczynia się do utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego przez pogłębianie - za pomocą oświaty, nauki i kultury -współpracy narodów dla zapewnienia ogólnego poszanowania sprawiedliwości, praworządności oraz praw człowieka i podstawowych swobód, przyznanych w Karcie ONZ wszystkim narodom świata, bez względu na rasę, płeć, język i religię.
UNESCO powinna się koncentrować na popieraniu:
¦ wzajemnego poznania, poszanowania i zrozumienia narodów za pomocą wszelkich środków masowego przekazu;
¦ rozwoju kultury, powszechnej oświaty i badań naukowych;
¦ rozwoju wymiany kulturalnej. Cele te są realizowane przez:
¦ organizowanie konferencji międzynarodowych, seminariów i sympozjów oraz grup badawczych;
¦ uchwalanie projektów konwencji międzynarodowych;
¦ inicjowanie i wypracowywanie wspólnych programów działania oraz koordynowanie realizacji tych programów;
¦ udzielanie pomocy technicznej;
¦ organizowanie kampanii i rocznic międzynarodowych (np. rocznica Kopernika, Mickiewicza).
W dziedzinie oświaty UNESCO dąży przede wszystkim do zlikwidowania na świecie analfabetyzmu. Działa na rzecz właściwej organizacji oraz rozwoju szkolnictwa, szczególnie podstawowego, w krajach rozwijających się. Prowadzi studia nad rozwojem edukacji na świecie.
W dziedzinie nauki pomaga państwom członkowskim w wykrywaniu i wykorzystywaniu ich bogactw naturalnych, ochronie środowiska naturalnego, badaniu oceanów i mórz.
W ramach nauk społecznych dużo uwagi poświęca problemom praw człowieka, walki z dyskryminacją rasową, społecznym skutkom industrializacji w krajach rozwijających się. Przykładem tej działalności są konferencje międzynarodowe dotyczące analfabetyzmu (1965r.) i edukacji (1947r., 1990r.). Rok 1990 został przez UNESCO ogłoszony Międzynarodowym Rokiem Walki z Analfabetyzmem.
W dziedzinie kultury dąży do upowszechnienia dostępu do dzieł sztuki, zapewnienia im odpowiedniej ochrony, do rozwoju muzeów i bibliotek. Pełniła lub pełni funkcję koordynatora prac w zakresie ratowania lub konserwacji dzieł sztuki i zabytków w: Egipcie (świątynie Abu Simbel); Indonezji (Borobudur); Grecji (Partenon), Pakistanie (Mohendżo-Daro), Włoszech (pałace i inne zabytki sztuki w Wenecji i Florencji) i Wietnamie (świątynie i pałace w kilku miejscowościach).
256
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Utworzyła katalog zabytków o znaczeniu światowym (w 1984 roku obejmował on 165 obiektów).
Podejmuje przekłady arcydzieł literatury. Prowadzi badania kultury Azji, Ameryki Łacińskiej, Afryki, Europy, krajów arabskich. Działalność ta jest finansowana z Międzynarodowego Funduszu Kultury, utworzonego w 1974 roku. Pod jej patronatem organizowane są w skali międzynarodowej obchody rocznic urodzin wybitnych twórców i uczonych (w tym Chopina, Mickiewicza, Kopernika).
UNESCO koncentruje się głównie na zapewnieniu swobodnego przepływu informacji między narodami oraz działalności środków masowego przekazu na rzecz pokoju i porozumienia międzynarodowego. Dąży też do utworzenia międzynarodowej sieci ośrodków dokumentacji w dziedzinie badań i polityki przepływu informacji. Działalność UNESCO w tym zakresie doprowadziła do zwołania w październiku 1980 roku w Genewie konferencji, na której uchwalono deklarację „O Nowym Światowym Ładzie w Dziedzinie Informacji i Komunikowania się" wraz z założeniami międzynarodowego kodeksu etyki dziennikarskiej.
Organizacja ta wiele uwagi poświęca walce przeciwko wszelkim formom dyskryminacji i gwałceniu ludzkich praw.
Finanse. Budżet organizacji na lata 1998-1999 wyniósł 544,4 min $. Taką samą sumę przewidziano na lata 2000-2001. Ponadto przewidziano 250 min $ wpływów poza budżetem. Wpływy pochodzą od UNDP, UNFPA, UNICEF, WFP i World Bank.
Współpraca. UNESCO ma zawarte porozumienia o współpracy ze 131 międzynarodowymi organizacjami, w tym spośród organizacji wyspecjalizowanych ONZ z FAO, ILO, WHO. Ponadto UNESCO współpracuje z 335 organizacjami pozarządowymi. W poszczególnych państwach członkowskich istnieją narodowe komitety UNESCO, których celem jest utrzymywanie łączności między danym państwem a UNESCO. W Polsce ukazuje się kwartalnik „UNESCO i my". Organizacja ta prowadzi w Polsce szereg programów edukacyjnych.
11.5. Światowa Organizacja Zdrowia - WHO (World Health Organization)
Światowa Organizacja Zdrowia utworzona została 22 lipca 1946 roku na Międzynarodowej Konferencji Zdrowia w Nowym Jorku, zwołanej z inicjatywy Rady Gospodarczo-Społecznej ONZ. Podpisana wówczas konwencja weszła w życie 7 kwietnia 1948 roku po jej ratyfikacji przez 26 państw członkowskich ONZ. Data utworzenia WHO (7 kwietnia) jest co roku Światowym Dniem Zdrowia. WHO przejęła funkcje Międzynarodowego Biura Higieny Publicznej (utworzona w 1907 roku) oraz Stałej Organizacji Higieny - Ligi Narodów. Siedzibą Światowej Organizacji Zdrowia jest Genewa.
* Więcej informacji: www.who.int/home-page/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 257
Organizacja. Naczelnym organem WHO jest Światowe Zgromadzenie Zdrowia, składające się z przedstawicieli wszystkich członków, zbierające się raz w roku na sesję zwyczajną. Zgromadzenie określa politykę WHO, wybiera członków upoważnionych do wyznaczania osób wchodzących w skład Rady, zatwierdza budżet, nadzoruje politykę finansową organizacji, mianuje Dyrektora Generalnego, powołuje organy, których powołanie uznaje za wskazane, rozpatruje i zatwierdza sprawozdania z działalności Rady i Dyrektora Generalnego, składa Radzie Gospodar-czo-Społecznej sprawozdanie z działalności WHO. Ponadto uchwala konwencje lub układy, dotyczące każdej sprawy wchodzącej w zakres kompetencji WHO. Decyzje Zgromadzenia w sprawach ważnych wymagają większości 2/3 głosów, w odniesieniu do innych spraw - zwykłej większości oddanych głosów.
Rada Wykonawcza wykonuje decyzje Zgromadzenia i składa się z 31 osób, wyznaczanych przez państwa, które zostały wybrane przez Zgromadzenie. Mają one status funkcjonariuszy międzynarodowych. W przypadkach epidemii i klęsk żywiołowych, może samodzielnie podejmować akcje, których celem jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób, jak też udzielanie pomocy na rzecz walki z nimi. Zbiera się co najmniej 2 razy w roku.
Członkami zwyczajnymi WHO mogą być tylko państwa (191 w 1998r.). Członkowie ONZ przystępują do WHO poprzez jednostronne złożenie odpowiedniej deklaracji.
Światowe Zgromadzenie Zdrowia może zawiesić członka w jego prawach do głosowania oraz do korzystania z usług WHO, jeżeli nie wypełnia on swych zobowiązań finansowych względem tej organizacji, a w sytuacjach wyjątkowych także wówczas, kiedy narusza on inne swe zobowiązania. Umowa założycielska WHO nie przewiduje natomiast możliwości wystąpienia z tej organizacji.
Działalność. WHO dąży do osiągnięcia przez wszystkie narody możliwie najwyższego poziomu zdrowia. Jest on realizowany przez:
¦ koordynowanie pracy służby zdrowia w zakresie międzynarodowym;
¦ rozwijanie współpracy z ONZ, jej organizacjami wyspecjalizowanymi oraz rządowymi, prywatnymi oraz zawodowymi instytucjami i stowarzyszeniami w dziedzinie zdrowia;
¦ udzielanie rządom pomocy technicznej w umacnianiu służby zdrowia na ich terytorium;
¦ inicjowanie i popieranie prac zmierzających do likwidacji chorób epidemicznych, endemicznych i innych;
¦ opracowywanie projektów konwencji dotyczących międzynarodowych spraw zdrowia;
¦ rozwijanie i popieranie międzynarodowych norm w odniesieniu do żywności, produktów biologicznych, farmaceutycznych i podobnych;
¦ ustanawianie międzynarodowego nazewnictwa chorób, przyczyn zgonów oraz czynności służby zdrowia;
258 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
¦ ujednolicanie metod diagnostycznych; popieranie i prowadzenie badań naukowych w dziedzinie zdrowia;
¦ działanie na rzecz doskonalenia metod nauczania i szkolenia w zawodach, dotyczących ochrony zdrowia, lecznictwa i im pokrewnych;
¦ popieranie działalności na polu zdrowia psychicznego;
¦ popieranie opieki nad matką i dzieckiem;
¦ popieranie, wspólnie z innymi organizacjami wyspecjalizowanymi, działalności na rzecz poprawy warunków wyżywienia, mieszkaniowych, sanitarnych, wypoczynku i pracy.
WHO uchwala międzynarodowe przepisy dotyczące:
- wymagań sanitarnych i kwarantannowych, których celem jest zapobieganie rozszerzaniu się danej choroby;
- nazewnictwa chorób, przyczyn śmierci oraz czynności służby zdrowia;
- norm diagnostycznych do użytku międzynarodowego;
- norm odnośnie bezpieczeństwa, czystości i wartości produktów biologicznych, farmaceutycznych i podobnych, będących przedmiotem handlu międzynarodowego.
WHO koordynuje i prowadzi w skali światowej walkę z zakaźnymi chorobami epidemicznymi, w tym z: cholerą, trądem, żółtą febrą, ospą, malarią, jaglicą, gruźlicą i chorobami wenerycznymi, AIDS. Szerzy wśród ludności krajów dotkniętych tymi chorobami oświatę sanitarną. Jednocześnie WHO inspiruje, popiera i koordynuje badania nad chorobami serca, rakiem, chorobami wirusowymi, zdrowiem psychicznym, chorobami tropikalnymi, genetyką. Doprowadziła do utworzenia szeregu międzynarodowych instytutów naukowo-badawczych, w tym: Ośrodka Badań nad Gruźlicą w Kopenhadze, Światowego Ośrodka Badań Grypy w Londynie, Międzynarodowej Agencji Badań Raka, która z jednej strony organizuje międzynarodowe badania nad rakiem, z drugiej prowadzi sama badania we własnym laboratorium.
Ponadto WHO organizuje liczne konferencje, seminaria i sympozja. Działa na rzecz unifikacji przepisów sanitarnych i nazewnictwa chorób oraz ujednolicania i normalizacji leków. Doprowadziła do ujednolicenia i skodyfikowania 13 konwencji sanitarnych w formie Międzynarodowych Przepisów Sanitarnych, które w aktualnej, zmodyfikowanej postaci obowiązują od 1 stycznia 197Ir. Opracowała i opublikowała międzynarodową farmakopeę, którą co pewien czas modyfikuje. Wprowadziła w życie jednolite międzynarodowe nazewnictwo chorób i przyczyn zgonów.
W maju 1981 roku Światowe Zgromadzenie Zdrowia zaaprobowało globalną strategię działania WHO pt.: „Zdrowie dla wszystkich w roku 2000". Zgodnie z tym dokumentem WHO dąży do tego, by w 2000 roku wszyscy mieszkańcy Ziemi mieli wodę zdatną do picia we własnym mieszkaniu lub w jego pobliżu (nie dalej niż 15 minut marszu) oraz posiadali podstawowe urządzenia sanitarne w mieszkaniu lub jego pobliżu. Obecnie strategia ta przyjęła nazwę: „Zdrowie dla wszystkich w 21 wieku".
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 259
WHO planuje: objęcie wszystkich ludzi szczepieniami ochronnymi zabezpieczającymi przed najgroźniejszymi chorobami; utworzenie sieci lokalnych ośrodków zdrowia, wyposażonych w co najmniej 20 podstawowych środków medycznych, od których okoliczni mieszkańcy nie powinni być oddaleni dalej niż 1 godzinę podróży; przeszkolenie w każdej miejscowości osób do przyjmowania porodów oraz opieki nad kobietami ciężarnymi i dziećmi do 1 roku życia.
11.6. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju
- IBRD (International Bank for Reconstruction and Development)*
Bank powstał w 1945r. z celem udzielania długookresowych pożyczek państwom - członkom ONZ na ich odbudowę i rozwój. Liczba głosów, jaką rozporządzają państwa, jest zależna od ich wkładu do kapitału IBRD. Siłą rzeczy wpływ na politykę mają kraje bogatsze. Bank Światowy liczy 176 członków. Aktualnie Bank Światowy realizuje następujące programy:
¦ Inwestycje w człowieka (zdrowie matek, troska o właściwy rozwój dziecka). W tym zakresie udzielono pożyczek w wys. 40 mld $ dla ponad 500 projektów ze 100 krajów. Ponadto Bank tworzy sieć bezpieczeństwa socjalnego.
¦ Popieranie środowiska naturalnego (finansowanie projektów ograniczania i likwidacji zanieczyszczeń powietrza i wody, ograniczenie nadmiernego wyrębu lasów).
¦ Stymulowanie wzrostu sektora prywatnego.
¦ Promocja reform ekonomicznych.
¦ Zwalczanie korupcji.
¦ Asystowanie krajom dotkniętym konfliktom.
¦ Wpływ na inwestycje.
Bank prowadzi statystyczną obserwację socjalnej sytuacji większości krajów świata . Szczególnie interesuje się ubóstwem, którego rozmiary wzrastają. Bank stawia sobie za cel:
¦ uwolnić świat od ubóstwa,
¦ realizować hasło „pomoc ku samopomocy",
¦ dostarczać krajom potrzebującym wiedzy, zasobów oraz zdolności do budowania.
Bank deklaruje w ramach swoich zasad partnerstwo, innowacyjność, efektywność kosztów. Do wartości, regulujących działanie Banku, zalicza się osobistą uczciwość, oddanie, zespołowość, otwartość, zdolność do podejmowania ryzyka i ponoszenia odpowiedzialności.
Od 199Ir. Bank Światowy angażuje środki w pomoc dla Polski. Jednym z pierwszych projektów BŚ w Polsce był projekt „promocja zatrudnienia ", na który
* Więcej informacji: www.worldbank.org/
274 Zob.: The World Development Report 2001, wrzesień 2001.
260
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
przyznano 100 min $. W jego ramach przez kolejne sześć lat rozwijano infrastrukturę zarządzania rynkiem pracy. Po trzech latach, w 1994r. trzeba było renegocjować pożyczkę, redukując ją do 80 min $, ponieważ w tym czasie wydano tylko 1% kredytu. Doświadczenia polskie współpracy z BŚ nie są korzystne. Mimo zaangażowania Banku polska administracja rządowa nie potrafiła wykorzystać postawionych do jej dyspozycji środków .
11.7. Międzynarodowy Fundusz Walutowy
- IMF (International Monetary Fund)*
Organizacja ta powstała w grudniu 1945r., gdy 29 krajów podpisało wspólną deklarację. Obecnie Fundusz liczy 183 kraje członkowskie i posiada personel w liczbie ok. 2700 osób, zatrudnionych w 123 państwach.
Fundusz, współpracując z BŚ dysponuje budżetem 210 mld SDR (Special Dra-wing Right), co oznacza ok. 300 mld $. Fundusz asystuje finansowo przy pożyczkach i kredytach dla 93 krajów na sumę 57,5 mld SDR.
Wśród wielu finansowych zadań Funduszu wymienia się jego asystę przy programach redukcji ubóstwa i zdolności do wzrostu oraz przy inicjatywie oddłużenia najbiedniejszych krajów.
Redukcja ubóstwa dotyczy 80 krajów o najniższym dochodzie. Są one uprawnione do bardzo nisko oprocentowanych pożyczek (0,5% rocznie) z możliwością odroczenia płatności na 5,5 roku.
Od kilku lat w pracach Funduszu pojawił się tzw. „socjalny wymiar". Oznacza on najczęściej reorientację wydatków publicznych na biedniejszy segment populacji (Armenia), wsparcie dla jakości kształcenia podstawowego i lecznictwa (Boliwia), rozszerzenie sieci zasiłków dla bezrobotnych (Korea). Fundusz namawia do budowy sieci bezpieczeństwa socjalnego. Fundusz finansuje przedsięwzięcia w szkolnictwie podstawowym, na rzecz zmniejszenia śmiertelności niemowląt, czy związane z programami zdrowia i zdrowej wody.
Fundusz zbiera dane statystyczne (np. UNDP), dotyczące sytuacji socjalnej świata. Są one podstawą do analiz finansowych przy udzielanej pomocy.
11.8. Fundusz Narodów Zjednoczonych Pomocy Dzieciom
- UNICEF (United Nations International Children's Fund)**
UNICEF to jedyna struktura ONZ, która jest dedykowana wyłącznie dzieciom. Fundusz ten został powołany, między innymi z inicjatywy polskiego lekarza L. Rajchmana (1881-1965) na Sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ 11.12. J946r. jako
Szerzej: Chojnecki T. (1997) - Pomoc zagraniczna dla sektorów społecznych w Polsce, Warszawa (praca magisterska na moim seminarium). * Więcej: www.imf.org/ ** Więcej informacji: www.unicef.org/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 261
organ pomocniczy z myślą o doraźnej pomocy dzieciom - ofiarom II wojny światowej. Z czasem ONZ rozszerzyło mandat UNICEF na kraje rozwijające się, w których liczne rzesze dzieci znajdywały się w rozpaczliwym położeniu. UNICEF jest organizacją w systemie ONZ od 1953r.
Organizacja. Na czele Funduszu stoi Rada Wykonawcza, ustalająca politykę Funduszu i akceptująca jego wydatki. Rada Wykonawcza UNICEF składa się z 36 krajów - członków, wybieranych na 3-letnią kadencję, według klucza geograficznego. 8 członków jest wybieranych z Afryki, 7 z Azji, 4 z Europy Wschodniej, 5 z Ameryki Płd. i Karaibów, 12 z Europy Zachodniej i innych krajów (np. z Japonii). Wyborów do UNICEF dokonuje Rada Gospodarczo-Społeczna ONZ. Pracami UNICEF kieruje Dyrektor Wykonawczy, powoływany przez Sekretarza Generalnego ONZ w konsultacji z Radą Wykonawczą. Siedziba Sekretariatu organizacji mieści się w Nowym Jorku. Fundusz posiada 37 Narodowych Komitetów oraz biura regionalne (Abidżan, Amman, Bangkok, Bogota, Nairobi), które realizują programy w dostosowaniu do lokalnych potrzeb. W końcu 1997r. Fundusz zatrudniał 6280 osób w 133 krajach. Siedziba UNICEF mieści się w Nowym Yorku.
Działalność. Fundusz jest zaangażowany w pomoc dzieciom szczególnie poszkodowanym wskutek wojen, klęsk żywiołowych, nędzy, głodu, przemocy i nadużyć276. Ważnym kierunkiem działania Funduszu (we współpracy z WHO) są szczepienia przeciwko gruźlicy, błonicy, kokluszowi, tężcowi, szkarlatynie i polio (Heine-Me-dina). UNICEF propaguje wiedzę na temat AIDS; szacuje się, że ok. 2,6 min dzieci jest zarażonych tym wirusem. Fundusz angażuje się także w jodowanie soli, terapię przeciwbiegunkową oraz zakładanie kanalizacji (program: czysta woda). Odrębnym kierunkiem działania są programy na rzecz bezpiecznego macierzyństwa i karmienia piersią. Fundusz realizuje programy przeciwdziałające seksualnemu wykorzystywaniu dzieci. Ważnym kierunkiem działania jest, we współpracy z UNESCO, praca nad bezpłatnym kształceniem dzieci w zakresie szkoły podstawowej. Fundusz promuje wiedzę na temat Konwencji o Prawach Dziecka (z 20.11.1989r.), która do listopada 1997r. została ratyfikowana przez 191 państw. Szczególnym wyrazem przestrzegania praw dziecka jest podejmowanie międzynarodowych działań na rzecz ochrony przed wykorzystywaniem seksualnym dzieci i stosowaniem wobec nich przemocy (np. w pracy). Ocenia się, że ok. 130 min dzieci na świecie nie chodzi do szkoły podstawowej, z czego 80% to dziewczęta. UNICEF realizuje programy w 161 krajach!
Finansowanie. Dochody UNICEF pochodzą z dobrowolnych wpłat rządów (66% wszystkich wpływów), agencji międzynarodowych, organizacji pozarządowych oraz prywatnych ofiarodawców. Wiele społeczności lokalnych wspiera Fundusz zakupem okolicznościowych kart świątecznych. Rada Wykonawcza Funduszu zatwierdza środki na realizację programów pomocy. Budżet UNICEF w 1997r. wynosił po stronie wydatków 919 min $.
Zob.: Raport UNICEF: The State ofthe World S Children 2000.
262 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Tabl. 4. Rozwój społeczny niektórych krajów ONZ w 1999r.
Kraj Wskaźnik Rozwoju Społecznego (HDI) PKB na 1 mieszkańca w USD Wskaźnik edukacji Przeciętna długość życia Publiczne, roczne wydatki na edukację - % PKB 1995-97
Kanada 0.936 26251 0.98 78,7 6,9
Norwegia 0.939 28433 0.98 78,4 7,7
USA 0.934 31872 0.98 76,8 5,4
Japonia 0.928 24898 0.93 80,8 3,6
Belgia 0.935 25443 0.99 78,2 3,1
Szwecja 0.936 22636 0.99 79,6 8,3
Australia 0.936 24574 0.99 78,8 5,5
Holandia 0.931 24215 0.99 78,0 5,1
W. Brytania 0.923 22093 0.99 77,5 5,3
Francja 0.924 22897 0.97 78,4 6,0
Szwajcaria 0.924 27171 0.94 78,8 5,4
Finlandia 0.925 23096 0.99 77,4 7,5
Niemcy 0.921 23742 0.97 77,6 4,8
Dania 0.921 25869 0.98 76,1 8,1
Austria 0.921 25089 0.96 77,9 5,4
Luksemburg 0.924 42769 0.90 77,2 4,0
Włochy 0.909 15548 0.94 78,4 4,9
Irlandia 0.916 25918 0.96 76,4 6,0
Hiszpania 0.908 18079 0.97 78,3 5,0
Grecja 0.881 15414 0.92 78,1 3,1
Portugalia 0.874 16064 0.93 75,5 5,8
Korea 0.875 15712 0.95 74,7 3,7
Chile 0.825 8652 0.90 75,2 3,6
Czechy 0.844 13018 0.89 74,7 5,1
Urugwaj 0.828 8879 0.92 74,2 3,3
Słowacja 0.831 10591 0.91 73,1 4,7
Zjed.Emira ty Arabskie 0.809 18162 0.73 74,8 1,7
Polska 0.828 8450 0.94 73,1 7,5
Węgry 0.829 11430 0.93 71,1 4,6
Źródło: UNDP, Humań Development Report 2001, wyciąg z całościowego rankingu. Kolejność wymienianych krajów zachowana wg HDI z poprzedniego rankingu. Pokazuje to na postęp lub regres wewnątrz grupy. Polska osiągnęła wskaźnik 0.828, który Irlandia miała w 1980r. a Włochy w 1975r. Obecnie do grupy państw wysokorozwiniętych weszły wszystkie
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 263
Publiczne wydatki na zdrowie - % PKB Śmiertelność niemowląt -na 1000 urodzeń % osób niepełnosprawnych w społeczeństwie Ludność powyżej 65 r. życia -% ogółu Wskaźnik płodności Stopa bezrobocia Wskaźnik ubóstwa w%
6,3 6 15,5 12,5 1,6 7,6 12,1
7,4 4 15,5 1,8 3,2 7,5
5,8 7 12,0 12,3 2,0 4,2 15,8
5,9 4 2,3 14,9 1,4 4,7 11,2
7,9 6 17,5 1,5 9,0 12,5
6,7 3 12,0 18,5 1,5 5,6 6,8
5,9 5 15,6 12,2 1,8 7,2 12,9
6,0 5 11,5 13,6 1,5 3,2 8,5
5,9 6 14,2 15,7 1,7 6,0 15,1
7,3 5 15,8 1,7 11,1 11,1
7,6 3 15,8 1,5 2,7
5,2 4 17,0 14,8 1,7 10,2 8,8
7,9 5 8,4 16,1 1,3 8,3 10,5
6,7 4 12,0 15,0 1,7 5,2 9,1
5,8 4 22,7 15,4 1,4 5,2
5,4 5 14,3 1,7 2,9 10,7
5,6 6 2,7 17,8 1,2 11,5 12,3
4,5 6 3,5 11,3 1,9 5,6 15,3
5,4 6 15,0 16,7 1,2 15,9 11,5
4,7 6 17,2 1,3 12,0
5,2 5 11,0 15,4 1,5 4,5
2,3 5 6,8 1,5 6,3
2,7 11 7,1 2,4 4,2
6,7 5 13,7 1,2 8,8
1,9 15 12,8 2,4
5,7 9 11,3 1,4 11,6
0,8 8 2,5 3,2
4,7 9 9,9 11,9 1,5 13,9
5,2 9 15,7 14,6 1,4 7,1
kraje aspirujące do UE z wyjątkiem Łotwy.
Większość wymienionych krajów obniżyła wydatki na edukację w granicach 0,1%. Dane dla Polski wydają się nieprawdziwe, zwłaszcza, że poprzedni wskaźnik - 5,2% został przekroczony b. wyraźnie.
264 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Współpraca. Fundusz współpracuje z WHO, UNESCO, FAO, UNDP, UNHCR, WFP (Światowy Program Żywnościowy), a także z organizacjami pozarządowymi -narodowymi i międzynarodowymi. W Polsce działa również Polski Komitet UNICEF, który aktywnie uczestniczy w programach tej organizacji, upowszechnia Konwencję o Prawach Dziecka, zajmuje się dziećmi zagrożonymi. W 1997r. Polski Komitet UNICEF pomagał dzieciom na terenach dotkniętych klęską powodzi. Obecnie zajmuje się sytuacją dzieci w rejonach granicznych.
W 1965 Fundusz otrzymał Pokojową Nagrodę Nobla.
We wrześniu 1999r. w Warszawie została zorganizowana wspólnie z UNICEF konferencja z okazji 10-lecia przyjęcia przez ONZ Konwencji o Prawach Dziecka. Jednym z głównych tematów była kwestia nierówności edukacyjnych na świecie. Żony królów i prezydentów z kilkunastu krajów świata przedstawiały problemy dzieci w świetle swoich doświadczeń, uwidaczniając istniejące różnice pomiędzy poszczególnymi państwami. Podkreślano kwestię niedożywienia dzieci, nierówny dostęp dziewcząt do szkolnictwa, dramat dzieci po wojnach domowych w Timorze Wschodnim i b. Jugosławii.
11.9. Program Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju - UNDP (United Nations Development Programme)
Program ten został utworzony w 1965r. Misją UNDP jest pomoc krajom w ich wysiłkach na rzecz humanistycznego rozwoju i równości praw. Dlatego też UNDP asystuje przy zwalczaniu ubóstwa, tworzeniu miejsc pracy, rozwoju mieszkalnictwa. Organizacja ta jest neutralna politycznie. Współpracuje ze wszystkimi organizacjami wyspecjalizowanymi ONZ tj.: z ILO, FAO, UNESCO, WHO. Posiada w Polsce swoje biuro.
Organizacja. Najwyższym organem jest Rada Wykonawcza, składająca się z 36 osób. Udziela ona ogólnych wytycznych w sprawie realizacji programu. Zatwierdza poszczególne projekty i plany okresowe i dzieli środki na organizacje uczestniczące w programie. Składa sprawozdania Radzie Gospodarczo-Społecznej ONZ. Organem wykonawczym jest Administrator, mianowany przez Sekretarza Generalnego ONZ po zasięgnięciu opinii Rady Wykonawczej.
Działanie. Poprzez sieć 134 biur krajowych UNDP jest obecny z pomocą w 174 krajach świata. Współuczestniczy finansowo w krajowych programach eliminowania ubóstwa, zwalczania bezrobocia, promocji kobiet oraz regeneracji środowiska naturalnego. Obecnie działalność organizacji skupia ię na wspieraniu demokratycznych rządów, zapobieganiu kryzysom i walce z HIV/AIDS.
W ramach swojej działalności UNDP zarządza dwoma ważnymi programami -Programem Wolontariuszy ONZ (UNV) i Funduszem ONZ ds. Kobiet (UNIFEM). W tym pierwszym programie bierze udział ponad 2000 osób z całego świata.
* Więcej informacji: www.undp.org/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej
265
Od dziesięciu lat UNDP wydaje raporty o rozwoju społecznym świata , klasyfikując w nich ponad 170 państw wg różnic w długości życia, dostępie do edukacji oraz zamożności. W raportach tych znaleźć można dane, dotyczące sytuacji kobiet na świecie.
Finanse. W 1997r. UNDP dysponował kwotą 2,2 mld $, na którą składały się składki od rządów i organizacji międzynarodowych. Blisko 90% funduszy UNDP przeznacza się na pomoc krajom, w których dochód narodowy na jednego mieszkańca nie przekracza 750 $. W krajach tych mieszka 90% ludności świata.
W Polsce UNDP posiada swoje biuro, które działa od 1960r. W latach 1997 -2000 zrealizowano projekty socjalne za blisko 6 mln$*.
11.10. Centrum Narodów Zjednoczonych do spraw Osiedli Ludzkich
- Habitat (United Nations Centrę for Humań Settlements)"
Centrum zostało utworzone w 1978 roku; koordynuje międzynarodową działalność w zakresie osiedli ludzkich. Głównym problemem socjalnym jest zapewnienie miejsca zamieszkania dla ludzi o niskich dochodach. Ocenia się, że przynajmniej 600 min ludzi żyje na świecie w warunkach nieodpowiadających jakimkolwiek standardom, tj. bez wody, sanitariatów, kanalizacji. Do tej liczby dochodzi ok. 100 min bezdomnych. Habitat promuje działania wspólnot lokalnych, mających zaspokoić potrzeby mieszkaniowe ludzi ubogich.
Drugim kierunkiem działania Habitat jest zarządzanie obszarami miejskimi ze względu na ich specyficzne problemy społeczne. Dotyczy to przede wszystkim dużych miast. Habitat promuje kompleksowe spojrzenie na problematykę urbanizacji świata. Wyrazem tej działalności jest Globalny Raport o Osiedlach Ludzkich (1996r.).
Habitat realizuje 235 programów w 80 państwach. Współpracuje z UNDP, UNICEF, WHO.
11.11. Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców
- UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees)
Urząd ten to organ pomocniczy Zgromadzenia Ogólnego ONZ, utworzony 1.1.1951 roku w miejsce Międzynarodowej Organizacji Uchodźców działającej od 1947r. Mandat Urzędu wiąże się z organizacją międzynarodowej ochrony uchodźców pod egidą ONZ oraz działaniami na rzecz trwałego rozwiązania tego problemu przez ich repatriację i asymilację (w nowym środowisku). Możliwe jest również przesiedlanie uchodźców do innych krajów. Mandat UNHCR ma charakter huma-
Np.: Humań Development Report 2001, New York. Do nowych raportów zalicza się np.: Overcoming Humań Poverty (1998), New York. Zob. Tabl. 4.
Więcej informacji na stronie: www.undp.org./ oraz dla Polski: www.undp.org.pl/ Więcej informacji: www.unhabitat.org/ *** Więcej informacji: www.unhcr.org/
266 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
nitarny, a nie polityczny. Prawną podstawę działania stanowią dwa akty - Konwencja z 195Ir. i Protokół z 1967r., określające Status Uchodźcy, ratyfikowane przez 123 kraje (Polska w 199Ir.).
Organizacja. Komisarz posiada biura w 122 krajach i angażuje w swoją działalność ponad 5600 osób, z czego 80% to ochotnicy, pracujący w bardzo trudnych i niebezpiecznych warunkach. Komitet Wykonawczy UNHCR składa się z przedstawicieli z 53 krajów. Siedzibą UNHCR jest Genewa.
Działalność. Rok 2002 ogłoszono Rokiem Uchodźcy. Ocenia się, że aktualnie więcej niż 22,7 min ludzi z ponad 140 krajów jest przedmiotem zainteresowań UNHCR. Za uchodźcę uważa się osobę, która znajduje się poza państwem swego obywatelstwa i która na skutek uzasadnionej obawy przed prze śladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego państwa. UNHCR podejmuje działania na rzecz:
¦ przestrzegania przez rządy międzynarodowych norm dotyczących traktowania uchodźców,
¦ funkcjonowania sprawiedliwych procedur przyznawania azylu,
¦ respektowania zasady, aby uchodźcy nie byli przymusowo odsyłani do kraju, gdzie ich życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo,
¦ przyznawania uchodźcom statusu prawnego oraz praw ekonomicznych i społecznych tych samych co obywatele kraju, w którym uchodźcy otrzymali azyl,
¦ zapewnienia uchodźcom pomocy humanitarnej, zakwaterowania, wyżywienia i opieki medycznej,
¦ zagwarantowania uchodźcom fizycznego bezpieczeństwa i ochrony przed przemocą.
UNHCR w swojej działalności preferuje trzy drogi: dobrowolną repatriację, osiedlenie w kraju azylu i przesiedlenie do innego kraju.
UNHCR pomaga przy: - przyznawaniu azylu w Europie (5 min wniosków od początku lat 80.), - powrotach do byłej Jugosławii (problem ok. 3 min ludzi), -rozwiązywaniu konfliktów na Kaukazie (2 min ludzi), - odbudowie w Afganistanie (4 min ludzi, którzy stamtąd uciekli), - kwestii palestyńskiej (3,2 min ludzi czekających tam na pokój). Nadal nierozwiązane pozostają, mimo zaangażowania UNHCR, problemy uciekinierów z Wietnamu, Sri Lanki, Rwandy, Burundi, Mozambiku, Zachodniej Afryki i Gwatemali.
Uchodźcami są ludzie każdej rasy i wyznania, i mogą stać się problemem w każdym zakątku świata. Ich ciężkie położenie jest jedną z największych, ponad-granicznych kwestii socjalnych naszych czasów. Wojny, prześladowania, dyskryminacja i nietolerancja powodują, że ludzie rzucają swój dom, rodzinę, kraj, majątek a wszystko dla niepewnej przyszłości w obcym kraju.
Finansowanie. Budżet organizacji dzieli się na dwie części: na Program Generalny i na Programy Specjalne. Pierwszy z nich ma charakter podstawowy,
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 267
związany ze statutem i w 1998r. wynosił 440 min $. Z sumy tej 32% stanowić miały wydatki na rozwiązywanie kwestii uchodźców w Afryce. Na Programy Specjalne, o charakterze lokalnym, ukierunkowanym przede wszystkim na repatriację, przeznaczono w 1998r. sumę 663,9 min $. 95% środków finansowych składających się na budżet UNHCR jest dobrowolnie przekazywanych przez 15 bogatych krajów świata.
Współpraca. Zwyczajowo UNHCR pracuje razem z organizacjami rządowymi i pozarządowymi. W ramach ONZ ścisła współpraca jest realizowana z WFP -Światowym Programem Żywnościowym, UNICEF, WHO, UNDP. UNHCR w 1997r. współpracowało z 443 organizacjami pozarządowymi, realizując projekty w 131 krajach, finansowane z Programu Generalnego na sumę 272 min $. Polska stała się stroną Konwencji o Statusie Uchodźcy od 1991 roku. Rok później przyznano status uchodźcy 532 osobom. W Polsce działa Biuro Łącznikowe UNHCR, które wydaje kwartalnik „Z Obcej Ziemi". UNHCR współpracuje w Polsce z organizacjami pozarządowymi: Helsińską Fundacją Praw Człowieka, Polską Akcją Humanitarną, Caritas, Centrum Promocji Kobiet i PCK. Od 1992 do 1997r. wydatki tej organizacji na programy uchodźców w Polsce wyniosły ok. 1,8 min $.
Praca UNHCR została w 1954 i 1981r. wyróżniona Pokojową Nagrodą Nobla.
11.12. Międzynarodowy Program ONZ do spraw Kontroli Narkotyków -UNDCP (United Nations International Drug Control Programmme)*
Celem Programu (siedziba w Wiedniu) jest współpraca z narodami i jednostkami na świecie w stawianiu czoła globalnemu problemowi narkotyków. Program uwrażliwia ludzi na skutki narkotyków dla jednostki, rodziny i wspólnot. Stara się budować i wspierać partnerstwo lokalne, narodowe i międzynarodowe na rzecz przeciwdziałania narkotykom. Promuje i wspiera wysiłki, redukujące popyt i podaż narkotyków. Program dostarcza informacji, analiz i ekspertyz dotyczących przerzutu narkotyków oraz przestępstw z nimi związanych.
W Polsce UNDCP realizował w latach 1993-1997 dwa projekty, mające na celu zapobieganiu narkotykom, z sumą ok. 0,7 min $.
11.13. Światowy Program Żywnościowy - WFP (World Food Program)"
Program został utworzony tymczasowo w roku 1961, na stałe w roku 1963; jest obecnie frontową agendą ONZ, udzielającą pomocy żywnościowej w naturze i środkach finansowych dla krajów cierpiących na niedobór żywności. Światowy Szczyt Żywności (1996r.) określił liczbę głodujących na świecie na ponad 800 min ludzi. Międzynarodowa społeczność chce ograniczyć tę liczbę o połowę do 2015 roku.
Więcej informacji: www.undcp.org/
Więcej informacji: www.wfp.org/ (Można tam znaleźć informacje o biegnących operacjach pomocy głodującym).
268
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
Organizacja. Na czele Programu stoi Rada Wykonawcza, składająca się z 36 państw-członków. Połowa z nich jest wybierana przez Radę Gospodarczo-Spo-łeczną, druga połowa przez Radę FAO w oparciu o kryteria geograficzne. Biuro Rady Wykonawczej składa się z 5 członków, reprezentujących Radę Gospodarczo-Społeczną i FAO. Siedzibą Programu jest Rzym.
Działalność. Celem działalności WFP jest doraźne oraz długofalowe dostarczanie pomocy żywnościowej do ludności krajów zagrożonych wojną lub klęskami żywiołowymi. WFP realizuje trzy podstawowe programy:
¦ Żywność dla życia; w razie niebezpieczeństwa lub skutków wojny (np. na granicy Rwanda - Tanzania w ciągu 24 godzin dla 250 tys. uciekinierów dostarczono i podzielono wystarczającą ilość żywności),
¦ Żywność dla wzrostu; program chroni życie nienarodzonych, niemowląt, dzieci w wieku szkolnym, matek karmiących oraz ludzi starszych (Haiti, Pakistan, Maroko, Mozambik),
¦ Żywność dla pracy; WFP promuje działania samopomocowe polegające np. na opłacaniu żywnością robotników budujących drogi lub porty (Ghana, Lesotho), naprawiających tamy lub kanały irygacyjne (Bangladesh, Somalia), sadzących lasy (Etiopia). Program ten koncentruje się na zapobieganiu skutkom katastrof żywiołowych lub (i) usuwaniu ich skutków.
W działalności WFP bierze udział 4000 osób, obsługujących operacje obecnie w 82 krajach. WFP kupuje żywność i usługi w krajach rozwijających się celem ożywiania ich gospodarki. Program w 1997r. dostarczył blisko 1/3 całej, globalnej pomocy żywnościowej, tj. 2,7 min ton. W ciągu ostatnich trzech dekad pomoc zwalczająca głód kosztowała 20 mld $ a jej rozmiary wyniosły 43 min ton. W 200Ir. WFP karmił 77 min ludzi.
Finansowanie. WFP działa na podstawie czteroletniego planu finansowego (1998-2001r.). Jest on konstruowany na podstawie informacji o żywności w naturze, która będzie do dyspozycji WFP. Część środków finansowych pochłania koszt transportu tej żywności do krajów potrzebujących. Program oczekuje, że przez 4 lata planu finansowego rozdzieli ok. 8,5 min ton żywności. Wartość tych operacji ocenia się na ponad 5 mld $.
11.14. Instytut Narodów Zjednoczonych dla Szkolenia i Badań
- UNITAR (United Nations Institute for Training and Research)*
Instytut został utworzony w 1965 roku; działa na rzecz zwiększenia efektywności działalności ONZ w utrzymaniu pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego oraz rozwoju gospodarczego i społecznego przez szkolenie pracowników misji państw przy ONZ i organizacji wyspecjalizowanych, urzędników z krajów rozwijających się, zajmujących się problemami ONZ oraz przez prowadzenie badań nad
* Więcej informacji: www.unitar.org/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 269
metodami i sposobami realizacji celów ONZ. Programy szkoleniowe Instytutu wychodzą naprzeciw rozwojowym potrzebom budowy narodowych strategii oraz wypracowywania narodowych polityk społeczno-ekonomicznych. W 2002r. Instytut realizował program szkoleniowy dla personelu cywilnego biorącego udział w operacjach pokojowych ONZ, którego celem było uwzględnienie szczególnych potrzeb kobiet i dzieci w trakcie konfliktów zbrojnych i po ich zakończeniu.
11.15. Fundusz Narodów Zjednoczonych do spraw Działalności Populacyjnej - UNFPA (United Nations Population Fund)
Fundusz został utworzony w 1967 roku jako Fundusz Powierniczy do spraw Działalności Populacyjnej, aktualną nazwę przyjął w 1972 roku. UNFPA jest największym, międzynarodowym źródłem finansowania i pomocy dla krajów rozwijających się. Fundusz jest organem pomocniczym Zgromadzenia Ogólnego ONZ.
Fundusz asystuje krajom rozwijającym się w ich polityce zdrowotnej oraz w planowaniu rodziny z poszanowaniem prawa jednostki do indywidualnych decyzji. Fundusz kreuje politykę zrównoważonego rozwoju demograficznego. Fundusz został umocowany przez Radę Gospodarczo-Społeczną ONZ w 1973r. (i potwierdzony w 1993r), z następującymi celami:
¦ szerzyć wiedzę i rozwijać edukację w obszarze planowania rodziny,
¦ budzić świadomość we wszystkich krajach co do problemów ludnościowych i prezentować możliwe strategie zajmowania się tymi problemami,
¦ asystować krajom rozwijającym się, na ich życzenie, w rozwiązywaniu ich problemów ludnościowych w formach i rozumieniu odpowiadających lokalnym potrzebom,
¦ odgrywać wiodącą rolę w systemie ONZ w promowaniu programów ludnościowych i koordynować projekty wspierane przez Fundusz.
Przykładowo, w 1996r. Fundusz wspierał inicjatywy w 168 krajach, z czego - 46 w Afryce, 37 w Ameryce Łacińskiej i na Karaibach, 44 w Azji i Oceanii, 41 w krajach arabskich i w Europie. Od 1969 Fundusz sfinansował działania na sumę 3,7mld $ w krajach rozwijających się. W 2002r. Fundusz realizował projekt pomocowy dla kobiet w Kabulu.
Fundusz w pełni respektuje prawo rodziców i jednostek do swobodnego decydowania o liczbie dzieci. Fundusz nie udziela poparcia dla działań proaborcyjnych. Metoda ta nie jest akceptowana jako sposób planowania rodziny. Od 1974 Fundusz organizuje co 10 lat Międzynarodowe Konferencje ds. Ludności i Rozwoju.
I Konferencja (Bukareszt 1974) zajęła się sprawą modelu, który miał zahamować wzrost ludności świata. Zaproponowany przez Amerykanów model został przez większość krajów Trzeciego Świata i Chiny odrzucony z argumentem, iż przyrost ludności jest gwarantem rozwoju gospodarczego.
" Więcej informacji: www.unfpa.org/
270
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu społecznego
II Konferencja (Meksyk 1984) była miejscem zmiany stanowisk wyżej wymienionych krajów o 180 stopni.
III Konferencja (Kair 1994) stała się miejscem konfliktu o aborcję. Katolicyzm i islam stanęły na stanowisku, że antykoncepcja, a w szczególności aborcja są niedozwoloną metoda kontroli urodzeń.
W Polsce Fundusz angażował się w latach 1994-1997 w dwa programy - promocję odpowiedzialnego planowania rodziny oraz zdrowych stylów życia rodziny z sumą 419,2 tys. $ oraz program wzmacniania zdrowia matki i dziecka z sumą 361,8 tys. $.
11.16. Instytut Badawczy Narodów Zjednoczonych dla Rozwoju Społecznego - UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development)*
Został utworzony w 1963 roku; prowadzi badania nad polityką społeczną i problemami rozwoju socjoekonomicznego podczas różnych faz transformacji ustrojowej państw. W latach sześćdziesiątych swój udział w pracach UNRISD zaznaczył J. Drewnowski, który zaproponował pomiar indeksu poziomu życia. W latach 70. i 80. Instytut odchodzi od badań nad tradycyjną polityką społeczną na rzecz planowania społecznego w kontekście nierówności, dyskryminacji, ruchów socjalnych i uczestnictwa społecznego. Obecnie około 70 państw na świecie jest objętych badaniami tej placówki.
Instytut bierze udział w przygotowywaniu globalnych i międzynarodowych konferencji związanych z szeroko rozumianą polityką społeczną.
Instytut zajął się w ostatnich latach badaniami porównawczymi modeli państwa opiekuńczego na świecie. Bardzo interesującym efektem tych prac jest studium porównawcze: „ Welfare states in transition. National adaptations in global econo-mies" (1996r.) pod red. G. Esping-Andersen. London, Thousand Oaks, New Delhi. W studium tym zaprezentowano modele państwowej polityki społecznej ze Skandynawii, Ameryki Łacińskiej, Australii, USA i Europy Środkowowschodniej. Jednym z ważnych tematów są sprawy środowiska naturalnego; stanowią one przedmiot nowych badań.
Pyfania:
1. ONZ j ako podmiot pol ityki makrospołecznej.
2. Omów działalność FAO.
3. Omów działalność MOP i kontakty Polski z tą organizacją.
4. Jakie znaczenie społeczne ma działalność UNESCO?
5. Co to jest wskaźnik rozwoju społecznego (HDI)?
6. Co istotnego wnosi działalność WHO?
* Więcej informacji: www.unrisd.org/
Organizacja Narodów Zjednoczonych jako podmiot globalnej polityki społecznej 271
7. Co to jest UNHCR i jakie ma znaczenie?
8. Co to jest UNFPA i co robi na forum międzynarodowym?
272
PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
12. Instytucje europejskiej polityki społecznej
12.1. Rada Europy
Od kilku dziesięcioleci funkcjonują w Europie dwie ponadnarodowe organizacje
- Rada Europy oraz elitarna Unia Europejska278. W ich działaniach ważne miejsce zajmuje polityka społeczna.
Rada Europy utworzona została w 1949r. i liczy w 2002r. 44 państwa, natomiast Unia Europejska - organizacja obecnych 15 państw - ewoluowała od 1951r., powołując wówczas Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, a następnie w 1958r. Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Traktat o Fuzji z 1967r. wprowadza nazwę Wspólnoty Europejskie, których obecną nadbudową polityczną jest od 1992r. Unia Europejska.
Europejska polityka społeczna ma własne regulacje prawne i struktury organizacyjne. Do ważniejszych regulacji prawnych Rady Europy zalicza się:
- Europejską Kartę Społeczną (1961r.) wraz z Protokołami Dodatkowymi,
- Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną z 1996r.,
- Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego (1964r.),
- Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego (1990r.),
- Europejską Konwencję o Zabezpieczeniu Społecznym (1972r.),
- Europejską Konwencję o Pomocy Społecznej i Medycznej (1953r.),
- Europejską Konwencję o Statusie Prawnym Pracownika Migrującego (1977r.),
- Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego (1985r.).
Polska ratyfikowała dotychczas sześć dokumentów Rady Europy:
1) w 1994r. Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego,
2) w 1997r. Europejską Kartę Społeczną w wersji z 1961r.,
3) w 1999r. Europejską Konwencję o Statusie Prawnym Dziecka Pozamałżeńskie-go279,
4) w 1999r. Europejską Konwencję o Przysposobieniu Dzieci280,
5) w 2000r. Konwencję Ramową o Ochronie Mniejszości Narodowych (z 1995r.),
6) w 2000r. Europejską Konwencję o Wykonywaniu Praw Dzieci (z 1996r.). Zostały one zamieszczone w Aneksie do pracy. Ratyfikacja każdego z wyżej
wymienionych dokumentów pociąga za sobą poważne koszty socjalne, związane z realizacją jakościowo nowych standardów społecznych. Brak ratyfikacji pociąga za sobą zarzut stosowania „dumpingu socjalnego".
78 Informacje do tego rozdziału oparłem m.in. na: Podstawowe Dokumenty Rady Europy z dziedziny polityki społecznej (1997), Warszawa oraz na pracy Gląbickiej K. (2001) - Polityka społeczna w Unii Europejskiej, Warszawa. Zob. także: Machińska H. (red., 2002) - Polska w Radzie Europy. JO lat członkostwa - wybrane zagadnienia, Warszawa.
279 DzURP 1999, nr 79, poz. 888.
280 DzURP 1999, nr 99, poz. 1157.
Instytucje europejskiej polityki społecznej 273
Finansowym instrumentem polityki społecznej Rady Europy jest Fundusz Rozwoju Społecznego, zarządzany przez Bank Rozwoju Rady Europy*. Założony pierwotnie w 1956r. jako Fundusz Przesiedleńczy Rady Europy - z myślą o uciekinierach - został uzupełniony o cele, związane z niesieniem socjalnej pomocy państwom członkowskim przy wspieraniu budownictwa socjalnego dla ludzi o niskich dochodach, tworzeniu miejsc pracy, modernizacji rolnictwa oraz odbudowie po katastrofach naturalnych i ekologicznych. Fundusz ten pomaga również krajom członkowskim w ich konfrontacji z migracjami przestrzennymi. Pomoc z Funduszu udzielana jest w postaci pożyczek. Polska na mocy ustawy (z 23.07.1998r.) ratyfikowała Statut Funduszu281 i korzysta obecnie z pożyczki na usuwanie skutków powodzi i budowy ochrony przeciwpowodziowej. Przygotowywany jest projekt finansowania społecznego budownictwa czynszowego. Sprawy tego funduszu prowadzi w Polsce Minister Finansów.
Fundusz przeznacza na realizację zadań statutowych 2 mld € rocznie.
12.2. Unia Europejska
Drugim podmiotem europejskiej polityki społecznej jest Unia Europejska,
która uchwaliła Kartę Podstawowych Praw Socjalnych Pracobiorców w krajach Wspólnoty Europejskiej (1989r.). Dokument ten bazuje na Europejskiej Karcie Społecznej, ale stawia wyższe wymogi. Aktem prawnym Unii jest również Traktat z Amsterdamu. Dokumenty te znajdzie Czytelnik w Aneksie.
Socjoekonomiczny model Europy Zachodniej stworzony został na dwóch filarach - pełnego zatrudnienia i państwa opiekuńczego. Połączenie tych cech z demokracją i gwarancjami dla praw człowieka stanowiło siłę napędową współczesnej Unii. Jest to obecnie jeden z najbardziej zamożnych obszarów świata, pracuje tu wprawdzie 7% ludności świata czynnej zawodowo, ale wytwarza się 30% światowej produkcji i uczestniczy w 45% światowego handlu. Inflacja w 1997 roku wynosiła od 1,1% (Francja) do 5,5% (Grecja), zaś dla całej UE przeciętny wskaźnik inflacji wyniósł 2,1%282.
Swoistym potwierdzeniem prawnych intencji Wspólnoty Europejskiej są: Zielona i Biała Księga (z 1993 i 1994 roku), które określały programy działań państw - członków w obszarze wspólnej polityki społecznej do końca XX wieku oraz Biała Księga dotycząca edukacji283.
Celem europejskiej polityki społecznej jest realizacja socjalnych praw obywateli państw członkowskich i poszerzanie przestrzeni socjalnej w Europie. Instytucje Unii Europejskiej i jej zadania przedstawia zamieszczony schemat 5.
* Informacje na stronie: www.coebank.org
281 DzURP 1999, nr 90, poz. 1002.
282 Social Portrait of Europę, (Sept. 1998), Luxembourg, s. 9.
283 Dokumenty te opisałem w: Polityka społeczna..., dz. cyt., rozdz. 14.
274
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Schemat 5. Instytucje Unii Europejskiej
RADA EUROPEJSKA
SZEFOWIE PAŃSTW I RZĄDÓW
RADA UNII EUROPEJSKIEJ1
wyraża stanowisko decyduje
opiniuje, doradza
PARLAMENT EUROPEJSKI
Komitet Konsultacyjny (Europejska Wspólnota Węgla i Stali) i \\. decyzje propozycje ^-s/^-^ wysłuchuje
Komitet Społeczno--Ekonomiczny* (Wspólnota Europejska i Euratom)
opiniuje
Komitet Regionów (Wspólnota Europejska)
Trybunał Sprawiedliwości
RZECZNIK
PRAW
OBYWATELSKICH1'
KOMISJA EUROPEJSKA
Trybunał Obrachunkowy
kontrola rachunkowa
funkcja kontrolna
Miejsca występowania polityki społecznej
Instytucje europejskiej polityki społecznej
275
12.2.1. Rada Unii Europejskiej
Rada Unii Europejskiej jest organem ustawodawczym Wspólnot i zarządza polityką ekonomiczną (uchwala budżet WE). Swoimi uprawnieniami ustawodawczymi dzieli się częściowo z Parlamentem Europejskim. Rada ustanawia akty prawne, które zleca Komisji do wykonania. Akty prawne Wspólnoty mają przeważnie formę rozporządzeń lub dyrektyw. Rozporządzenia są wiążące dla członków Wspólnoty i wprowadzane do prawa krajowego. Dyrektywy mają również charakter wiążący, lecz każdy z krajów Wspólnoty ma możliwość wyboru metody ich realizacji. Ministrowie zasiadający w Radzie są oczywiście odpowiedzialni przed swoimi parlamentami narodowymi, lecz decyzje, które podejmują razem, są wiążące i nie można ich unieważnić.
Organem pomocniczym i doradczym Rady UE jest tzw. COREPER, czyli Komitet Stałych Przedstawicieli, ustanowiony w lipcu 1987 roku i składający się z ambasadorów państw członkowskich. Odbywa on swoje posiedzenia częściej niż Rada, zazwyczaj raz w tygodniu, i jest pośrednikiem między różnymi administracjami narodowymi krajów członkowskich a administracją wspólnotową.
12.2.2. Komisja Europejska
Jest to organ wykonawczy Wspólnot Europejskich. Od 1 lipca 1967 roku działa jedna połączona Komisja dla wszystkich trzech Wspólnot. Traktat Rzymski wylicza następujące przymioty władzy Komisji:
- czuwa nad właściwą aplikacją Traktatów, czyli ma charakter kontrolny,
- przygotowuje propozycje prawne dla Rady, czyli posiada inicjatywę ustawodawczą,
- ma również moc podejmowania decyzji oraz uczestniczy w formowaniu aktów prawnych razem z Radą i Parlamentem Europejskim,
- posiada kompetencje wykonawcze, czyli wykonuje zadania, wynikające z treści Traktatów Wspólnoty i zlecane jej przez Radę.
Komisja składa się z 20 Komisarzy, mianowanych na okres 5 lat przez państwa członkowskie. Duże państwa (Francja, Niemcy, Wielka Brytania, Włochy, Hiszpania) wyznaczają po dwóch swoich przedstawicieli do Komisji, mniejsze - po jednym. Kandydaci na Komisarzy Wspólnoty są wysokimi urzędnikami w swoich państwach, lecz w momencie wyboru do Komisji stają się niezależni od swoich rządów i działają w imię dobra całej Wspólnoty. Mają zatem charakter ministrów Wspólnoty i są odpowiedzialni za poszczególne sektory polityki gospodarczo-społecznej. Komisja jest swoistą formą rządu europejskiego, odpowiedzialna jest przed Parlamentem Europejskim. Jej siedzibą jest Bruksela i częściowo Luksemburg.
Swoją politykę Komisja realizuje poprzez 24 Dyrekcje Generalne, stanowiące sektory specjalistyczne. Dyrektoriat Generalny ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych (DG V) odpowiedzialny jest za politykę społeczną Unii Europejskiej. W jej obszarze
276
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
DG V zajmuje się zatrudnieniem (wspólny rynek pracy), realizacją idei równości, kształceniem, zdrowiem, dialogiem społecznym i organizacjami pracowników. W ten sposób Komisja zarządza administracją generalną Wspólnoty, szeregiem funduszy i programów, obejmujących także państwa nienależące do Wspólnoty.
Każdego roku Komisja publikuje w 11 językach oficjalnych Raport Generalny o działalności Wspólnoty.
12.2.3. Trybunał Sprawiedliwości
Trybunał Sprawiedliwości z siedzibą w Luksemburgu jest nadrzędnym sądem Wspólnot, występującym w tych przypadkach, kiedy dochodzi do łamania prawa wspólnotowego. Sędziowie czuwają nad tym, aby wprowadzenie w życie Traktatów Wspólnotowych było zgodne z literą prawa. Ponieważ prawo Wspólnoty stało się w wyniku postanowień traktatowych nadrzędne w stosunku do krajowych, znaczenie Trybunału bardzo wzrosło.
Obecnie Trybunał Sprawiedliwości składa się z 15 sędziów (mianowanych na sześć lat), po jednym z każdego państwa, i dziewięciu adwokatów generalnych oraz jednego Sekretarza Kancelarii Sądowej. Sędziowie sprawują swoje funkcje niezależnie od swoich państw. Spośród sędziów Trybunału wybierany jest co trzy lata Prezydent.
Trybunał obraduje przeważnie w kilku izbach, w tym dwóch dużych (po 5 sędziów). Swoje orzeczenia wydaje większością głosów. Rozstrzyga on spory między państwami oraz instytucjami Wspólnoty, a także między osobami fizycznymi i prawnymi a Wspólnotą. I choć Trybunał nie ma mocy wprowadzania w życie swoich orzeczeń, państwa członkowskie zazwyczaj się do nich stosują.
Trybunał wydaje również opinie w sprawie umów międzynarodowych, zwłaszcza z krajami spoza Wspólnoty. Interpretacje i opinie Trybunału Sprawiedliwości mają duży wpływ na poszczególne trybunały narodowe państw członkowskich.
Od 1987 roku funkcjonuje obok Trybunału Sprawiedliwości tzw. Sąd Pierwszej Instancji, który zajmuje się głównie sporami między funkcjonariuszami oraz przedsiębiorstwami Wspólnot (m.in. kwestia nieuczciwej konkurencji). Składa się również z 15 sędziów.
Znaczącą rolę w przestrzeganiu prawa wspólnotowego odgrywa orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości orzeka przede wszystkim o zgodności aktów prawnych, wydawanych przez instytucje Wspólnot, z ich traktatami. Rozstrzyga też spory pomiędzy państwami członkowskimi lub Komisją Europejską i państwami członkowskimi, wynikające ze stosowania prawa europejskiego.
W ostatnich latach Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał wiele orzeczeń, dotyczących realizowania polityki społecznej w państwach członkowskich UE. Kilka z nich, dla przybliżenia problematyki, zostanie poniżej zaprezentowane:
Instytucje europejskiej polityki społecznej
277
1. Warunki pracy
Wyrok z 12 listopada 1996r., w sprawie C-84/94 Wielka Brytania przeciwko Radzie UE dotyczył dyrektywy 93/104/EW o czasie pracy. Dyrektywa ta powinna była zostać przetransformowana do prawa krajowego do 21 listopada 1993r. W Wielkiej Brytanii powinno to nastąpić wraz z dokonaniem wielu istotnych zmian, np. akceptacja 48-godzinnego tygodnia pracy. Wlk. Brytania złożyła tu powództwo z przyczyn nieważności, bowiem wg niej dyrektywa ta nie opiera się na art. 118a Traktatu, ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dot. kompetencji do ochrony zasad bezpieczeństwa i higieny pracy). ETS powództwo oddalił.
2. Dyskryminacja
Kolejne orzeczenie (z 26 listopada 1996r., sprawa C-43/95) dotyczyło zakazu dyskryminacji, wynikającego z art. 6 Traktatu, który to zakaz, zdaniem ETS, nie był przestrzegany w Szwecji, bowiem od zagranicznych osób prawnych żądano tu złożenia kaucji w sądzie, na wypadek konieczności pokrycia ewentualnych kosztów sądowych, czego nie wymagano od podmiotów krajowych284.
W sprawie C-66/95 The Queen/ Secretary of State for Social Security, ex parte: Eunice Sutton, ETS orzekł w kwestii problemów, które dotyczyły równouprawnienia w dostępie do zatrudnienia i uprawnień socjalnych z nim związanych. Pytanie brzmiało, czy w myśl art. 6, dyrektywy regulującej te problemy, można domagać się odsetek, gdy z powodu dyskryminacji, świadczenia z zakresu praw socjalnych (np. dodatki do świadczeń inwalidzkich) zostały przyznane z dużym opóźnieniem. ETS udzielił tu negatywnej odpowiedzi, uzasadniając, iż zapłata odsetek od zaległych świadczeń nie stanowi istotnej części prawa do uznania świadczeń z zakresu bezpieczeństwa socjalnego285.
3. Prawo pobytu
Inny wyrok zapadł 23 stycznia 1997r. w sprawie Rezep Titik/Land Berlin C-171/95. Chodziło tu o umowę stowarzyszeniową Unii z Turcją oraz o to, czy turecki pracownik po 4 latach legalnego zatrudnienia w jednym z krajów członkowskich ma prawo żądać przedłużenia stałego pobytu w tym państwie, jeżeli zwolnił się z pracy na własną prośbę, w celu poszukiwania innej pracy. ETS odpowiedział na to pytanie twierdząco, argumentując, iż po 4 latach pracy pracownicy tureccy, zgodnie z postanowieniem uchwały nr 1/80 Rady Stowarzyszenia z 19 września 1980r. o rozwoju stowarzyszenia pomiędzy WE a Turcją, mają prawo dostępu do każdego rodzaju zatrudnienia, wg ich wyboru. Połączone jest z tym także prawo stałego pobytu, a przede wszystkim, co podkreślił ETS, prawo do poszukiwania pracy w pewnym, określonym czasie, albowiem nie wolno w żaden sposób ograniczać szans pracownika na znalezienie nowej pracy. Dotyczy to także sytuacji, kiedy pracownik sam zwolnił się z pracy, żeby znaleźć sobie nową w tym samym państwie człon-
Arnold R. - Prawo europejskie - bieżący raport, „Monitor Prawniczy" nr 2/1997, s. 87.
278
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
kowskim. Czas poszukiwania nowego zatrudnienia nie może wpływać negatywnie na prawo pobytu. Powinien jednak taki pracownik spełnić wymogi formalne oraz pozostawać do dyspozycji urzędów zatrudnienia286.
Kwestia związana z prawem pobytu była rozpatrywana również 7 lipca 1992r. w sprawie C-370/90 (The Qeen Immigration Appeal Tribunal / Surinder Singh). Chodziło tu o przyznanie prawa pobytu, dla pochodzącego z kraju trzeciego współmałżonka obywatela Unii. Pan Surinder Singh, posiadający obywatelstwo hinduskie, poślubił w 1982r. obywatelkę brytyjską. Przez kilka lat małżonkowie Singh przebywali i pracowali w RFN, po czym powrócili na stałe do Wielkiej Brytanii. W Wlk. Brytanii Pan Singh otrzymał pozwolenie na pobyt na czas określony. W związku z tym zwrócił się do ETS o interpretację decyzji i orzeczenie, czy jako współmałżonkowi obywatela brytyjskiego przysługuje mu zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony. ETS potwierdził, że obywatel kraju trzeciego, który pracował w jednym z krajów członkowskich i następnie powrócił do kraju ojczystego swojego współmałżonka, który posiada obywatelstwo państwa członkowskiego, posiada prawo pobytu i osiedlenia w tym kraju.
4. Zabezpieczenie społeczne
Inne ważne orzeczenie dotyczy umowy stowarzyszeniowej Europejska Wspólnota Gospodarcza-Turcja. Chodzi tu o spór między obywatelami tureckimi a holenderskim urzędem socjalnym, który odmówił tym obywatelom świadczeń z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych. W sporze chodziło o przyznanie renty inwalidzkiej oraz renty po zmarłym mężu. Sąd holenderski, przed którym toczył się spór zwrócił się, na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego WE, do ETS o dokonanie wykładni. Po zbadaniu przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zastosowania Uchwały nr 3/80 Rady Stowarzyszenia EWG-Turcja, w sprawie koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych stwierdzono, iż przy przyjęciu zwykłych przesłanek uchwała ta nie nadaje się do bezpośredniego zastosowania i jednostka nie może powoływać się na jej postanowienia przed sądami krajowymi287.
5. Swobodny przepływ pracowników
Kolejny istotny wyrok dotyczy swobody przepływu pracowników, pochodzących z innych państw członkowskich. Obywatele jednego państwa członkowskiego w innym państwie członkowskim nie mogą podlegać dyskryminacji. Europejski Trybunał Sprawiedliwości dopatrzył się jej jednak w postępowaniu urzędów belgijskich, w stosunku do dzieci pracowników zatrudnianych i pochodzących z krajów Wspólnoty i uprawnionych do świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych. Urzędy belgijskie wymagały tu jako przesłanki koniecznej do uzyskania tych świadczeń, zdobycia określonego wykształcenia, uznanego lub subwencjonowanego przez rząd belgijski. ETS uznał to postępowanie za niezgodne z art. 48 Traktatu oraz art. 7 ust.
Tamże, s. 171.
„Monitor Prawniczy" nr 12/1996, s. 477.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
279
2 rozporządzenia 1612/68, czyli wbrew zakazowi tzw. ukrytej dyskryminacji z powodu obywatelstwa. Według tradycyjnego orzecznictwa należy tu wskazać takie sytuacje, gdy nie czynione są wprawdzie jawne różnice w traktowaniu osób o różnym obywatelstwie, stosowane są jednak inne kryteria, prowadzące do nierównego traktowania. Również wtedy, gdy określone postanowienia obowiązują w takim samym stopniu obywateli, jak i cudzoziemców, ale w stosunku do tych pierwszych mogą być szybciej i łatwiej spełnione, aniżeli do pracowników zagranicznych. Mamy tu do czynienia z dyskryminacją ukrytą. Opisany wyżej przypadek należy właśnie do przykładów takiej dyskryminacji288.
6. Równouprawnienie kobiet i mężczyzn
Dnia 22 kwietnia 1997r. zapadł wyrok w sprawie C-180/95 Nils Drach-pach/Urania Immobilienservice OHG, w związku z pytaniem zadanym przez sąd pracy w Hamburgu. Obywatel Drachpach zgłosił swoją ofertę pracy dla Uranii. Oferta ta została odrzucona, ponieważ zakład ten szukał „kwalifikowanej asystentki kierownictwa przedsiębiorstwa". Obywatel wniósł skargę do sądu, powołując się na dyskryminację ze względu na płeć i żądając odszkodowania w wysokości 3-mie-sięcznego wynagrodzenia. Sąd pracy stwierdził, że ogłoszenie Uranii było skierowane jedynie do kobiet i nie było neutralne w kwestii równouprawnienia. Zgodnie z art. 177 TWE sprawę przekazano do rozpatrzenia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, którego zadaniem było udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy nakaz dyrektywy 76/207/EWG o równouprawnieniu kobiet i mężczyzn w wykonywaniu zawodu da się pogodzić z uzależnieniem odpowiedzialności pracodawcy przy naruszeniu zakazu dyskryminacji od wykazania jego winy? ETS orzekł, że odpowiedzialność cywilnoprawna pracodawcy rozciąga się także na odszkodowanie .
W sprawie C-197/96 Komisja WE/Francja, ETS stwierdził w kraju tym naruszenie art. 5 ust. 1 dyrektywy 76/207/EWG, albowiem zasada równouprawnienia kobiet i mężczyzn w dostępie do zatrudnienia, wykształcenia zawodowego oraz awansu zawodowego została tu naruszona. We francuskim kodeksie pracy (art. L 213-1) utrzymano w mocy zakaz pracy kobiet w zakładach przemysłowych w nocy, nie przewidując jednak takiego zakazu dla mężczyzn.
7. Dostęp informacji
W sprawie z 20 marca 1997r. C-96/95 Komisja WE/ Niemcy stwierdzono, że kraj ten dopuścił się naruszenia prawa wspólnotowego, nie wydając koniecznych przepisów prawnych w celu inkorporacji dyrektywy 90/364/EWG, w sprawie prawa pobytu stałego dla pracobiorców nieuczestniczących już w życiu zawodowym oraz samodzielnych pracobiorców. ETS zwrócił uwagę, że inkorporacja dyrektywy do prawa krajowego w zasadzie nie wymaga żadnej konkretnej formy, poza ogólnymi ramami prawnymi. Jednak informacja o takiej dyrektywie musi być dokonana w
Tamże, s. 478.
„Monitor Prawniczy" nr 5/1997, s. 5
280
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
jasnej i wyraźnej formie, tak aby jednostki mogły się dowiedzieć o nich i z nich wynikających prawach oraz miały możliwość powołania się na nie przed sądami krajowymi.
12.2.4. Komitet Ekonomiczno-Społeczny
Komitet Ekonomiczno-Społeczny jest organem doradczym Rady Ministrów i Komisji. Muszą one zasięgać jego rady w ważnych dziedzinach społeczno-eko-nomicznych Wspólnoty, np. rolnictwa, transportu, polityki społecznej, przepływu siły roboczej, prawa do zakładania przedsiębiorstw, energii atomowej itd. Ponadto od 1972 roku ma on prawo wypowiadania się z własnej inicjatywy we wszystkich kwestiach, będących przedmiotem prac Komisji. Jednolity Akt Europejski z 1986 roku wzmocnił jego rolę w dziedzinie współpracy pomiędzy instytucjami Wspólnot w celu właściwej realizacji Unii Europejskiej.
W skład Komitetu wchodzi w tej chwili 222 członków, których proponują państwa członkowskie, a mianuje (zatwierdza) na cztery lata Rada. Także liczba członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego jest proporcjonalna do liczby mieszkańców każdego z państw Wspólnoty. Duże państwa (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy) mają po 24 członków, Hiszpania - 21, Austria, Belgia, Grecja, Holandia, Portugalia i Szwecja - po 12, Finlandia, Irlandia i Dania - po 9, Luksemburg - 6.
Komitet wybiera spośród swoich członków Prezydenta i Biuro na okres 2 lat. Decyzje podejmowane są w większości przypadków jednomyślnie. Członkowie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego reprezentują różne dziedziny życia społeczno--gospodarczego. Wśród nich są m.in. przedstawiciele producentów, rolników, przewoźników, pracowników najemnych, kupców, rzemieślników, wolnych zawodów i innych grup społecznych.
Praca członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego polega na opracowywaniu opinii oraz raportów na użytek Komisji i Rady. Pracują oni w ramach grup studyjnych oraz 9 sekcji; wśród nich sekcji do spraw społecznych.
Opinie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego są obowiązujące dla Rady Ministrów i publikowane w Dzienniku Oficjalnym Wspólnoty. Również Komisja korzysta z opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, często opracowując swoje akty prawne na podstawie jego materiałów i opinii.
Komitet Ekonomiczno-Społeczny odgrywa ważną rolę w integracji europejskiej, gdyż łączy we wspólnej pracy różne grupy zawodowe i środowiska socjoekonomiczne.
12.2.5. Parlament Europejski
Parlament Europejski uczestniczy w procesie prowadzącym do przyjęcia aktów prawnych WE, udziela zgody lub wyraża opinie doradcze oraz rozpatruje propozycje Komisji Europejskiej.
łych z 15 państw członkow-l. Najwięcej miejsc posiada sni (33). h wyposażonego w prawo
0 stałych komisji parlamen-od czasu powstania. Komi-grubszą czcionką.
'ana też Komisją Polityczną.
w i Immunitetów.
(od 25 do 55), taka sama jest
na 2,5 roku z możliwością
do odpowiedniej komisji ma
lentu. Komisja zaś na swoim
ta oraz od jednego do trzech
ustalane szczegółowo w Re-: wykonują one podstawowe 3cyzje, podejmowane przez lają duży wpływ na przygo-1 Parlament. Należą do nich:
z nich I sądami
Inistrów 10-eko-Jepływu 'onadto kystkich [z 1986 fspólnot
jponują
liczba
miesz-
I Wielka
| Grecja,
po 9,
is 2 lat. Inkowie łłeczno-prze-Iwodów
[ywaniu | studyj -
Minis-Ikorzys-Ije akty
[ejskiej, pekono-
aktów ropozy-
Instytucje europejskiej polityki spok
W Parlamencie Europejskim zasiada 626 deputował skich UE. Reprezentują oni 8 ugrupowań politycznycł Europejska Partia Ludowa (232), zaś najmniej niezrzeszi
Parlament mianuje Rzecznika Praw Obywatelskie przyjmowania skarg.
Obecnie w Parlamencie Europejskim funkcjonuje 2 tarnych. Każda z nich nosi kolejny numer, w zależności sje zajmujące się polityką społeczną zostały wyróżnione
Oto ich kolejność:
1. Komisja Spraw Zagranicznych i Bezpieczeństwa, zw
2. Komisja Rolna.
3. Komisja Budżetowa.
4. Komisja Ekonomiczna, Monetarna i Polityki Przem>
5. Komisja Energetyczna, Badań Naukowych i Techno
6. Komisja Ekonomicznych Stosunków Zagranicznych
7. Komisja Prawna i Praw Obywateli.
8. Komisja Spraw Socjalnych i Pracy.
9. Komisja Polityki Regionalnej.
10. Komisja Transportu i Turystyki.
11. Komisja Środowiska, Zdrowia i Ochrony Konsun
12. Komisja ds. Młodzieży, Kultury, Nauki, Mediów i
13. Komisja Rozwoju i Współpracy.
14. Komisja Swobód Obywatelskich.
15. Komisja Kontroli Budżetowej.
16. Komisja Instytucjonalna.
17. Komisja Rybołówstwa.
18. Komisja Regulaminowa, Weryfikacyjna, Przywilejó'
19. Komisja ds. Kobiet.
20. Komisja Petycji.
Liczba posłów w poszczególnych komisjach jest różna liczba ich zastępców. Członkowie komisji są wybierani przedłużenia mandatu na kolejne 2,5 roku. Wybór posłów miejsce podczas pierwszej sesji nowo wybranego Parlarr pierwszym posiedzeniu wybiera spośród siebie prezyden wiceprezydentów, którzy razem konstytuują Biuro komisji
Kompetencje i atrybuty komisji parlamentarnych są gulaminie Parlamentu Europejskiego. Generalnie jednak prace Parlamentu Europejskiego oraz przygotowują di Parlament Europejski na sesjach plenarnych. Komisje n towanie decyzji wspólnotowych, w których bierze udzia
282 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- opinie o przyjmowaniu nowych członków do Wspólnot Europejskich (tzw. avis conforme),
- procedura konsultacji (odpowiednia komisja sprawdza propozycje Komisji Wspólnot i wydaje opinię),
- procedura kooperacji (czyli współpracy Parlamentu Europejskiego - Rada Ministrów w podejmowaniu decyzji),
- procedura współdecyzji (Parlament Europejski - Rada Ministrów). Komisjami kierują Komisarze.
12.2.6. Rzecznik Praw Obywatelskich
Parlament Europejski wybiera i następnie mianuje Rzecznika Praw Obywatelskich oraz ustala status i ogólne warunki wykonywania jego funkcji. Rzecznik jest jednak niezależny od wszystkich instytucji i urzędów Unii, działa w interesie jej obywateli.
Rzecznika Praw Obywatelskich mianuje Parlament Europejski na pięć lat. Rzecznik przyjmuje skargi i zażalenia od obywateli Unii oraz wszystkich osób i instytucji, posiadających swoją siedzibę na terenie Unii, dotyczące wadliwego funkcjonowania administracji, instytucji i organów Wspólnoty.
Ma on prawo przeprowadzać kontrole z własnej inicjatywy lub poprzez posłów Parlamentu Europejskiego (Art. 138e TM). Rzecznik składa Parlamentowi Europejskiemu roczne sprawozdanie o wynikach swoich kontroli. Rzecznik Praw Obywatelskich i jego Sekretariat mają swoją siedzibę w Parlamencie Europejskim w Strasburgu. Zatem każdy obywatel Unii może złożyć swoją skargę, kierując ją do Parlamentu Europejskiego.
Przed rozpoczęciem swej pracy Rzecznik Praw Obywatelskich składa przyrzeczenie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, iż obowiązki swoje będzie sprawował uczciwie i w sposób bezstronny.
12.3. Europejskie modele polityki społecznej
W Europie toczy się dyskusja290 nad stopniem zaangażowania państwa w powstrzymywanie nierówności, tworzonych przez gospodarkę rynkową. Z historycznych doświadczeń wynika, że politykę społeczną trzeba utrzymywać pomiędzy dwoma skrajnościami.
Jedna z nich określa taką sytuację, w której władza publiczna nie angażuje się, z różnych powodów, w powstające nierówności socjalne, których narastająca skala prowadzi do zaburzeń ekonomicznych i społecznych, szkodliwych dla demokracji i systemu gospodarczego.
Druga skrajność to sytuacja pełnego zaangażowania władzy publicznej w likwidację nierówności, co pociąga za sobą koszty utrzymania ludzi starych, chorych,
Zob. szerzej: Księżopolski M. (1999) - Modele polityki społecznej, Warszawa.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
283
bezrobotnych i innych, i ze względu na rosnące obciążenia budżetu prowadzi do kryzysu finansów publicznych oraz sektora prywatnego.
Pomiędzy tymi dwoma skrajnościami istnieje cała gama sytuacji pośrednich, które - charakterystyczne dla poszczególnych państw - dają się opisać w postaci modeli polityki społecznej. Modeli tych nie da się jednak - mimo oczywistej pokusy - scharakteryzować wyłącznie przez pryzmat wydatków publicznych na cele socjalne. Kryteria budżetowe (finansowe) są uzupełniane o kryteria jakościowe, takie jak:
¦ organizacja polityki społecznej (model statyczny),
¦ zarządzanie polityką społeczną (model dynamiczny),
¦ liczba organizacji pozarządowych w sektorze socjalnym,
¦ skala realizacji praw socjalnych,
¦ warunki dostępu do świadczeń i usług,
¦ selektywność lub powszechność asekuracji ryzyk socjalnych.
Dotychczas obserwowane, dominujące podejście do modeli polityki społecznej, spotykane w literaturze przedmiotu, wiąże się z ekonomiczną analizą i oceną publicznych wydatków (transferów) na cele socjalne. Dyskutuje się o wydatkach, zapominając o tym, że są one wtórnym, a nie pierwotnym elementem w ocenie modelu polityki społecznej. To, jak są wydatki spożytkowane, zależy od dwóch innych modeli - statycznego i dynamicznego.
Model statyczny polityki społecznej to idealna (najczęściej konstytucyjna) koncepcja zestawu instytucji publicznych (opartych na prawach socjalnych), pomyślanych i powoływanych w demokratycznych procedurach celem wyrównywania różnic szans życiowych i asekurowania przed zaistnieniem ryzyk socjalnych.
W państwach UE istnieje na ogół powszechna zgoda na istnienie Ministerstw Pracy (Zatrudnienia), którym czasem dodaje się w nazwie „sprawy socjalne" (np. w Austrii, Hiszpanii, Holandii, Niemczech). Koncepcje powołania organu publicznego, takiego jak Ministerstwo Pracy (Zatrudnienia), bez spraw socjalnych ma istotne znaczenie dla prowadzenia polityki społecznej. Inaczej wydatkuje się bowiem pieniądze na prowadzenie segmentu polityki społecznej, jakim jest polityka zatrudnienia, a inaczej wtedy, gdy sprawy rynku pracy łączy się z zagadnieniami socjalnymi.
W poszczególnych krajach UE nie ma jednak zgody co do miejsca rodziny w publicznej polityce społecznej. W większości z nich uważa się, że problematyka ta może być przedmiotem pośredniego zainteresowania państwa, ale np. w Niemczech zagadnienie to bezpośrednio wpisano w zadania Ministerstwa Rodziny, Seniorów, Kobiet i Młodzieży, zaś we Francji w zadania Ministerstwa Zatrudnienia i Solidarności.
Są kraje, gdzie łączy się zdrowie z pracą (Austria) lub z opieką socjalną (Grecja) albo ze sprawami socjalnymi (Szwecja, Finlandia). W Irlandii na szczeblu departamentu łączy się zdrowie z problematyką dzieci, ale w Holandii zdrowie publiczne połączono ze sportem. Rozwiązanie holenderskie świadczy o ograniczeniu
284
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
się państwa (przynajmniej z nazwy) do zaangażowania w sprawy zdrowia publicznego, zostawiając zapewne obywatelom część troski o ich prywatne zdrowie.
Innym przykładem jest edukacja. Nikt nie kwestionuje ważności tej problematyki, ale nie występuje ona w nazewnictwie ministerstw w Belgii, Holandii, Portugalii i w Szwecji. W Portugalii, mimo to, wskaźnik liczby studentów należy do najwyższego w Europie. Są kraje, gdzie połączono edukację z kulturą (Austria, Hiszpania), z zatrudnieniem (Wlk. Brytania) albo religią (Grecja).
Różne rozwiązania organizacyjne problematyki socjalnych nierówności i wyrównywania szans życiowych są wyrazem wcześniejszego przyjęcia w UE różnych koncepcji państwa, mającego podejmować interwencję na rzecz ograniczonej egali-taryzacji relacji społecznych. Temu celowi służą prawa socjalne. Są one aksjologicznym wyrazem woli danego narodu do kreowania własnego świata na bazie wartości podstawowych. Jedne z państw UE ograniczyły się do wpisania w swoje konstytucje minimalnej liczby praw socjalnych (np. Austria i Dania), inne zaś znacząco rozbudowały zapisy o tych prawach (Finlandia, Hiszpania, Grecja, Niemcy, Portugalia czy Szwecja). Wlk. Brytania nie posiada konstytucji, zaś Francja zadeklarowała przestrzeganie tylko równości i solidarności ludzi, wolności jednostki oraz prawa do stowarzyszeń i strajku. Francja jednak podkreśla, że respektuje standardy socjalne, wpisane w Powszechną Deklarację Praw Człowieka i Obywatela oraz w Traktaty z Maastricht i Amsterdamu.
We francuskiej literaturze przedmiotu podkreśla się zmienność modelu państwa jako dominującego podmiotu. I tak, istniało państwo - obserwator, państwo - „higienista", państwo - protektor, państwo - organizator, państwo opiekuńcze, a obecnie określa się państwo mianem promotora socjalności291.
Model dynamiczny polityki społecznej wiąże się z uruchomieniem i działaniem instytucji publicznych, pomyślanych i powołanych w demokratycznych procedurach celem wyrównywania różnic i szans życiowych oraz asekurowania przed zaistnieniem ryzyk socjalnych.
Model dynamiczny polityki społecznej jest niezwykle skomplikowany i wielowymiarowy. Uzależniony jest przede wszystkim od stylu działania krajowej biurokracji rządowej oraz od środków finansowych, przydzielonych w ramach budżetu na realizację zadań społecznych. W modelu tym pojawiają się instytucje samorządowe jako naturalne przedłużenie socjalnej interwencji państwa. Scentralizowany dla potrzeb naukowej analizy model państwowej polityki społecznej (marginalny, liberalny, rudymentarny, korporacyjny, rezydualny, socjaldemokratyczny itp.) dalej komplikuje się ze względu na tendencję do regionalizacji. Pomiędzy regionami poszczególnych państw istnieją często zasadnicze różnice ekonomiczne i społeczne, które utrudniają przyjęcie jednego modelu dla jednego państwa. Dlatego w modelach polityki społecznej nie znajdujemy zbyt wiele opisów relacji centrum - region-
' Join-Lambert i inni - dz. cyt., rozdział o roli państwa.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
285
gmina (dystrykt, hrabstwo itp., w zależności od przyjętego nazewnictwa), ponieważ ich analiza komplikowałaby prosty obraz modelu.
Na dynamiczny model polityki społecznej danego państwa mają dodatkowy wpływ fundusze UE - np. Europejski Fundusz Socjalny i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, które pełniąc ważną rolę wyrównawczą, zaciemniają jednocześnie profil i charakter narodowej polityki społecznej.
W dyskusji o europejskich modelach polityki społecznej jej uczestnicy najczęściej dobierają argumenty z obydwu modeli, mieszając koncepcje teoretyczne z rzeczywistością lub próbując naginać wzajemnie teorię i praktykę.
Dla uproszczonego widzenia sposobów podejścia do polityki społecznej w UE da się zaobserwować kilka typów państwowej polityki społecznej. Są one związane z dwoma modelami: państwa minimalnego i państwa opiekuńczego.
Państwo minimalne to takie, które jako organizacja polityczna chroni prawa do życia, wolności i własności, ale nie angażuje się w rozwiązywanie socjalnych problemów jednostek. Nierówności socjalne są indywidualną sprawą obywateli i od ich przezorności oraz samozaradności zależy przede wszystkim, w jaki sposób ułożą oni sobie życie.
Państwo opiekuńcze to organizacja polityczna, która uznaje pogląd, iż rynek nie jest w stanie rozwiązać socjalnych problemów obywateli, a oni sami nie są samowystarczalni. Należy zatem stosować interwencjonizm socjalny, którego zakres nie jest bliżej określony.
W ramach obu modeli polityki społecznej występują różne rozwiązania. I tak z modelem państwa minimalnego wiążą się typy rezydualny i rudymentarny.
Rezydualność polega na tym, iż podstawą stabilizacji jest samodzielne zaspokajanie potrzeb socjalnych obywateli drogą transakcji na rynku. Państwo zajmuje się tylko tą częścią obywateli, która sobie nie daje rady. W tym celu wykorzystuje własne służby socjalne oraz system zasiłków, aby pomagać tej grupie osób. Pomoc państwa jest jednak traktowana jako „ostatnia deska ratunku". Przykładem może być Wlk. Brytania, w której istnieją organizacje pozarządowe, odciążające rząd w takim stopniu, że gdyby przestały one pełnić swoje zadania, to trzeba by było podnieść podatki o 12%292.
Rudymentarność dotyczy państw ekonomicznie słabszych, czyli Portugalii, Hiszpanii, Grecji lub Irlandii. Twierdzi się, że w krajach tych nie istniały lub w sposób ograniczony działały systemy zabezpieczenia społecznego. Kraje te cechuje wysokie bezrobocie zaś napięcia socjalne były tam łagodzone na drodze masowej emigracji. Państwo, nie będąc w stanie rozwiązać problemów socjalnych, oddało inicjatywę dobroczynności i aktywności słabym organizacjom pozarządowym.
Z modelem państwa opiekuńczego wiążą się typy korporacyjny i skandynawski
Miejsce dla każdego. O sektorze pozarządowym w Polsce (1996) - Warszawa, Wyd. Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO, s. 27.
286
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Korporacjonizm dotyczy współudziału pracowników i pracodawców w ubezpieczaniu ryzyk życiowych. Obywatele ubezpieczają się na czas, w którym nie będą mogli utrzymywać się z pracy, państwo zaś gwarantuje podstawowy poziom bezpieczeństwa socjalnego. Zadania z pomocy społecznej i ubezpieczeń są zlecane wraz ze środkami finansowymi przez państwo organizacjom pozarządowym. W Niemczech problematyką tą zajmują się wyspecjalizowane organizacje, o których piszę w rozdziale o socjalnej gospodarce rynkowej.
Skandynawski typ państwa opiekuńczego jest długoletnim owocem działalności socjaldemokracji i opiera się na bardzo wysokich podatkach, płaconych przez obywateli. Osiągający wysokie dochody brutto Szwed, dostawał na rękę mniej niż Portugalczyk lub Grek. Stosunek płacy brutto i netto wynosił w Szwecji w połowie lat 90. jak 8 : 1, a po doliczeniu składek ubezpieczenia socjalnego jak 11:1. Państwo opiekuńcze niemal całkowicie zajęło się redystrybucją podatków obywatelskich na cele socjalne. Socjaldemokracja szwedzka głosiła hasła egalitaryzmu, realizowanego na drodze eliminowania indywidualnych decyzji socjalnych i zastępowania ich przez państwową biurokrację.
W Europie toczy się spór o granicę socjalnego interwencjonizmu państwa. Jeżeli państwo opiekuńcze narzuca obywatelowi wysokie podatki, to „zmusza" podatnika do nieuczciwych zachowań. Im wyższe składki ubezpieczeń społecznych, tym trudniejsze staje się powstrzymanie się przed nadużyciami. Im większa liczba jednostek w otoczeniu łamie normy, tym silniejszy impuls do naśladownictwa. Łamanie prawa daje jednostce wymierne korzyści finansowe. W wielu krajach powstała więc „szara" strefa gospodarki, która daje efekty gospodarcze, ale w której oszczędza się na wydatkach socjalnych. W Szwecji strefę tę ocenia się na 15%, w RFN na ok. 20%.
Państwo opiekuńcze jest adresatem socjalnych roszczeń obywateli. Politycy, głoszący potrzebę wyrównania ekonomicznych różnic, wprawdzie doraźnie pozyskują głosy elektoratu, ale nie potrafią zlikwidować konfliktów wokół podziału dochodów; wręcz przeciwnie - im większa suma z podatków do socjalnego podziału, tym ostrzejszy konflikt o to, co kto dostanie. Takie państwo mimo woli wchodzi w większość ról opiekuńczych, pełnionych przez obywateli. W razie potrzeby państwo jest ojcem, matką, partnerem, opiekunem lub żywicielem293.
Uważa się, że państwo nie może odbierać jednostce prawa decydowania o sobie i jej losie. Tymczasem logika państwa opiekuńczego jest następująca: biedni istnieli, istnieją i będą istnieć. Uzasadniają oni socjalne programy redystrybucji dóbr, realizowane przez państwo. Gdy wzrasta dobrobyt, poprzeczkę ubóstwa podnosi się więc po to, aby nie zabrakło argumentu na rzecz dalszych działań. Wtedy całe grupy społeczne walczą o przywilej dalszego uczestnictwa w podziale dóbr pod patronatem biurokracji rządowej. Dzieje się to oczywiście na coraz wyższym poziomie zamożności. Ubogi w RFN lub w Szwecji to bogacz wobec biednych w Afryce lub w Azji.
Rybiński M. - Dobrobyt albo darmowa zupa, „Rzeczpospolita" nr 120[4677] z 24-25.05.97.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
287
W sytuacji zróżnicowanych modeli polityki społecznej w poszczególnych państwach sprawą niezwykle interesującą jest powstanie i realizacja europolityki socjalnej. Na razie polityka ta, uwzględniając odrębności narodowe, nakierowana jest na wypracowanie programów współpracy oraz przyjęcie socjalnych norm minimalnych, wspólnych dla państw członkowskich UE.
12.4. Europejskie fundusze strukturalne
W celu wspierania swojego wszechstronnego i harmonijnego rozwoju Wspólnota Europejska rozwija i kontynuuje działania prowadzące do zmniejszenia dysproporcji społecznych i ekonomicznych w stopniu rozwoju poszczególnych regionów i zmniejszenia zacofania regionów, mających najmniej korzystne warunki, w tym obszarów wiejskich. Wspólnota dysponuje dla tych celów środkami z Funduszów Strukturalnych. W skład Funduszy Strukturalnych wchodzą:
-ESF -ERDF
-EAGGF
-FIFG
oraz od 1995r. 5. Fundusz Spójności - Cohesion Fund -CF
Europejskie fundusze strukturalne powstawały stopniowo w celu wspierania polityki regionalnej Wspólnot. Pomimo faktu, iż z sześciu państw Wspólnoty Europejskiej tylko Włochy doświadczały poważnych problemów regionalnych, jednym z celów Traktatu Rzymskiego było zmniejszenie różnic pomiędzy regionami. W związku z tym najpierw w roku 1957 utworzono Europejski Fundusz Socjalny294 (ESF), a w roku 1964 Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF).
Rezultatem dążeń w kierunku polityki regionalnej było utworzenie w roku 1975 Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ERDF).
Traktat z Maastricht z roku 1992 wprowadził nowy Fundusz Spójności (Cohesion Fund), który finansuje projekty dotyczące ochrony środowiska i sieci transeuropejskich w zakresie infrastruktury transportu (Art. 130d). Fundusz ten jest przeznaczony tylko dla czterech państw członkowskich (Grecja, Portugalia, Irlandia i Hiszpania), których Produkt Krajowy Brutto (PKB) na 1 mieszkańca wynosi mniej
1. Europejski Fundusz Socjalny (European Social Fund)
2. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund)
3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund)
4. Instrument Finansowy ds.Wspierania Rybołówstwa (Financial Instrument for Fisheries Guidance)
W polskim tłumaczeniu używa się także określenia Europejski Fundusz Społeczny.
288
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
niż 90% średniego poziomu w całej Wspólnocie. Chodzi więc o dodatkowe wyrównanie dysproporcji społeczno-ekonomicznych pomiędzy bogatymi a biednymi.
Europejskie fundusze strukturalne opierają się na zasadzie współfinansowania i partnerstwa ze strony władz centralnych i regionalnych państw członkowskich. Stale wzrastające wydatki na politykę regionalną, to obecnie 1/3 budżetu Wspólnot Europejskich. Na lata 1994-1999 przeznaczono na Fundusze Strukturalne 141,5 mld ECU, czyli dwukrotnie więcej niż w okresie poprzedzającym (1989-93), natomiast na lata 2000-2006 przewidziano wydatki na poziomie 213 mld €. Zostały one rozdysponowane w następujący sposób:
cel nr 1
cel nr 2
cel nr 3
inicjatywy wspólnotowe
rybołówstwo
środki innowacyjne
Fundusz Spójności
135,90 mld €, 22,50 mld €, 24,05 mld €, 10,44 mld €, 1,11 mld €, 1,00 mld € 18,00 mld €.
Tabl. 5. Wydatki z funduszy strukturalnych wg celów i krajów w 1. 2000-2006 w min €
Wyszczególnienie Cel nr 1 Cel nr 2 Cel nr 3 Ogółem
Austria 261 680 528 1469
Belgia 625 433 737 1 795
Dania 0 183 365 548
Finlandia 913 489 403 1 805
Francja 3 805 6 050 4 540 14 395
Grecja 20 961 0 0 20 961
Hiszpania 38 096 2 651 2 140 42 887
Holandia 123 795 1 686 2 604
Irlandia 3 088 0 0 3 088
Luksemburg 0 40 38 78
Niemcy 19 958 3 510 4 581 28 049
Portugalia 19 029 0 0 19 029
Szwecja 722 405 720 1 848
W.Brytania 6 251 4 695 4 568 15514
Włochy 22 122 2 522 3 744 28 388
UE 15 135 954 22 453 24 050 182 458
Źródło: Au service des regions (2000) - Commission Europeenne, Bruxelles, s. 11.
Fundusze strukturalne spełniają od 2000r. trzy cele: dwa o charakterze regionalnym i jeden o charakterze horyzontalnym, dotyczący tzw. zasobów ludzkich295.
295 Agenda 2000, „Monitor Integracji Europejskiej" (1997), wydanie specjalne, Komitet Integracji Europejskiej, s. 11.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
289
Cele o charakterze regionalnym
Cel 1 - Pomoc dla regionów słabo rozwiniętych i charakteryzujących się wyjątkowo niską gęstością zaludnienia
Za szczególnie ważne dla realizacji tego celu uznaje się:
¦ bezpośrednie inwestycje w produkcję celem utworzenia trwałych miejsc pracy,
¦ rozwój infrastruktury dla rozwoju gospodarczego z uwzględnieniem sieci powiązań transeuropejskich oraz na rzecz ochrony środowiska,
¦ pomoc małym firmom w celu wykorzystania lokalnego i regionalnego potencjału i na działalność badawczo-rozwojową,
¦ inwestycje w infrastrukturę szkolnictwa i służby zdrowia,
¦ szkolenie zawodowe, w tym szkolenie instruktorów, pracowników naukowych i administracyjnych, pomoc w zatrudnieniu,
¦ rozwój regionów wiejskich.
Ażeby uzyskać dofinansowanie w ramach tego Celu, Produkt Krajowy Brutto (PKB) na 1 mieszkańca powinien wynosić w 3 ostatnich latach mniej niż 75% średniej wartości w UE. Środki przeznaczone na ten cel przyznawane są z następujących funduszy: Europejskiego Funduszu Wyrównawczego i Gwarancji dla Rolnictwa, Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa, Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Kraje, których rozwój jest opóźniony i których dotyczy Cel 1, borykające się z największymi problemami, związanymi z dochodem, poziomem zatrudnienia, systemem produkcji i infrastrukturą, powinny być nadal traktowane priorytetowo. W krajach tych średni poziom bezrobocia jest o 60% wyższy niż w całej Unii. W niektórych z nich bez pracy pozostaje ponad 1/4 ogółu siły roboczej. Z tego też względu na Cel ten przeznacza się 2/3 wszystkich środków z puli przeznaczonej na fundusze strukturalne.
Cel ten ma również za zadanie wspierać finansowo regiony o gęstości zaludnienia równej ośmiu lub mniej mieszkańców na km2. Do państw tych należą Szwecja i Finlandia. Pomoc na ten cel jest przekazywana ze środków Europejskiego Funduszu Wyrównawczego i Gwarancji dla Rolnictwa, Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa, Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Lista regionów słabiej rozwiniętych oraz o niskim zaludnieniu jest określana przez Radę Unii Europejskiej.
Cel 2 - Restrukturyzacja obszarów z przemysłem zanikającym - restrukturyzacja w sferze ekonomicznej i społecznej oraz promocja rozwoju zagrożonych regionów wiejskich w ramach wspólnej polityki rolnej i przy uwzględnieniu zmian sytuacji terenów wiejskich
W celu zwiększenia zatrudnienia oraz tworzenia atrakcyjnych warunków dla powstawania firm stosowane są następujące działania:
¦ inwestycje w rozwój produkcji,
290 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ rozbudowa infrastruktury terenów przemysłowych i ochrony środowiska,
¦ usługi na rzecz małych firm, działalność badawczo-rozwojowa, szkolenie zawodowe z uwzględnieniem instytutów badawczych, pomoc w zatrudnieniu. Problemy te występują w sektorach, przechodzących przemiany ekonomiczne
(przemysł i usługi), na ubożejących i tracących znaczenie gospodarcze terenach wiejskich, na dotkniętych kryzysem obszarach uzależnionych od rybołówstwa oraz na przeżywających trudności terenach miejskich. Wszędzie tam pojawiają się problemy, związane z restrukturyzacją gospodarki, wysokim wskaźnikiem bezrobocia, wyludnieniem.
Nowe programy, wspierające osiągnięcie Celu 2, mają sprzyjać zwiększeniu zróżnicowania ekonomicznego także w regionach zależnych od jednego tylko sektora gospodarki, obecnie podupadającego. Ich realizacja wymaga większego wsparcia dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsięwzięć innowacyjnych, a także poświęcenia szczególnej uwagi szkoleniu zawodowemu, lokalnym możliwościom rozwoju, ochronie środowiska i walce z niezawinionym pozostawaniem na marginesie życia społecznego. W ramach tego celu mają być zwiększone nakłady na zasoby ludzkie, m.in. ustawiczne kształcenie i aktywizację na rynku pracy.
Ażeby uzyskać wsparcie finansowe w ramach Celu 2, stopa bezrobocia musi wynosić co najmniej 1,25% powyżej przeciętnej przez okres ostatnich trzech lat; procent udziału zatrudnienia w przemyśle w stosunku do całkowitego zatrudnienia musi być równy lub przewyższać przeciętną we Wspólnocie w którymkolwiek roku, po roku 1975 oraz musi zaistnieć wyraźny spadek zatrudnienia w przemyśle. Od 2000r. bierze się pod uwagę również poziom i rozwój w sektorze rolnictwa i rybołówstwa, a także zakres zjawiska wykluczenia społecznego. Aby uprościć procedury, wszystkie wymienione fundusze będą uruchamiane w ramach jednego programu, przeznaczonego dla danego regionu.
Cel ten ma również za zadanie pomóc w modernizacji i adaptacji regionów wiejskich do zmieniającej się sytuacji gospodarczej poprzez:
¦ wspieranie wzrostu efektywności rolnictwa, pomoc młodym rolnikom, tworzenie stowarzyszeń rolników,
¦ inwestycje w obniżenie kosztów produkcji, poprawę jakości życia i warunków pracy oraz promocję zróżnicowania działalności gospodarczej,
¦ przetwórstwo i marketing produktów rolnych i rybołówstwa. Finansowanie tego Celu pochodzi ze środków Europejskiego Funduszu Wyrównawczego i Gwarancji dla Rolnictwa, Finansowego Instrumentu Finansowego Wspierania Rybołówstwa, Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Lista regionów, zakwalifikowanych do Celu 2, określana jest przez Komisję Europejską w porozumieniu z państwami członkowskimi i zgodnie z dokładnie wytyczonymi kryteriami.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
291
Cel 3 (horyzontalny) - Zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz poprawa szans zatrudnienia dla ludzi młodych i osób zagrożonych bezrobociem - opracowanie strategii w dziedzinie zasobów ludzkich, w tym przystosowanie siły roboczej do zmian w przemyśle i systemie produkcji oraz promocja rozwoju obszarów wiejskich poprzez przystosowanie struktur wiejskich i modernizację przemysłu rybnego.
W ramach tego Celu kładziony jest nacisk na dostęp do zatrudnienia i szkolenia oraz na modernizację rynku pracy. Za szczególnie ważne uznaje się:
¦ pomoc w podejmowaniu aktywności zawodowej osobom młodym oraz tym, którym zagraża długotrwałe bezrobocie - głównie poprzez pomoc w zatrudnieniu,
¦ doskonalenie struktur szkolenia i zatrudnienia oraz szkolenie osób pracujących w tych strukturach,
¦ szkolenie zawodowe, szkolenie początkowe i doszkalanie, doradztwo,
¦ zapewnienie równych szans na rynku pracy dla mężczyzn i kobiet.
Cel 3 będzie służył zintensyfikowaniu działań w czterech dziedzinach, stanowiących uzupełnienie wytycznych Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Są to296:
¦ wspieranie zmian ekonomicznych i społecznych,
¦ tworzenie systemów kształcenia i szkolenia ustawicznego,
¦ prowadzenie aktywnej polityki na rynku pracy, służącej walce z bezrobociem,
¦ walka z wykluczeniem społecznym.
Stosowane w ramach tego Celu środki mają koncentrować się na nabywaniu nowych umiejętności przez pracowników. Punktem wyjścia ma być analiza trendów na rynku pracy i określenie zapotrzebowania na nowe umiejętności. Zadanie to zrealizowane zostanie poprzez szkolenie i przekwalifikowanie zawodowe oraz pomoc we wdrażaniu systemu szkolenia.
Mają więc służyć promocji alternatywnych form działalności w regionach wiejskich:
¦ inwestycje - głównie w infrastrukturę - w celu tworzenia miejsc pracy poza rolnictwem, ochronę środowiska, pomoc młodym rolnikom,
¦ pomoc małym firmom, działalność badawczo-rozwojowa, szkolenie, w tym szkolenie w działalności badawczej, poprawa warunków pracy i struktur własnościowych, różne działania na rzecz wsi, dostęp do usług i służb publicznych. Finansuje się ten Cel z Europejskiego Funduszu Wyrównawczego i Gwarancji
dla Rolnictwa oraz Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa.
Państwa członkowskie mają swobodę podejmowania decyzji nt. stosowania konkretnych środków w ramach tych celów. Cele horyzontalne i regionalne nie są sprzeczne, lecz uzupełniają się wzajemnie.
Formy pomocy, finansowane przez Fundusze Strukturalne, można podzielić na trzy kategorie:
Za: Agenda 2000..., dz. cyt., s. 13.
292 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
1. Inicjatywy narodowe
Pomoc, podjęta z inicjatyw}' danego państwa członkowskiego, jest opracowywana na podstawie planów rozwojowych przekazanych przez państwa członkowskie lub regiony. Dziewięćdziesiąt procent środków pieniężnych Funduszu Strukturalnego w latach 1994-1999 przyznano inicjatywom narodowym.
2. Inicjatywy Wspólnoty
Pomoc, podjęta z inicjatywy Wspólnoty, pozwoliła Komisji Europejskiej na udostępnienie zasobów specjalnych, przeznaczonych dla działań o szczególnym znaczeniu dla Wspólnoty. Dziewięć procent środków finansowych Funduszu Strukturalnego dla okresu 1994-1999 zostało przeznaczone na działania, podejmowane z inicjatywy Wspólnoty.
3. Środki innowacyjne
Z inicjatywy Komisji Fundusze Strukturalne również finansują studia, środki pomocy technicznej i projekty pilotażowe, związane z ich polem działania. Jeden procent całej kwoty przeznaczonej na Fundusze Strukturalne w latach 1994-1999 przydzielono na środki innowacyjne.
Z punktu widzenia polityki społecznej zasadnicze znaczenie ma Europejski Fundusz Socjalny, utworzony w 1957r. Traktatem Rzymskim w celu polepszania możliwości zatrudnienia pracowników na terenie wspólnego rynku i przyczynienia się w ten sposób do podniesienia poziomu ich życia. Jego zadaniem jest ułatwienie uzyskania pracy oraz zapewnienie pracownikom swobody w zakresie przesiedlania się oraz zmiany zawodu na terenie Wspólnoty (art. 123 TR).
Europejski Fundusz Socjalny297 finansuje następujące zadania:
¦ integrację zawodową osób bezrobotnych, narażonych na długotrwały brak pracy,
¦ integrację zawodową osób młodych poszukujących pracy,
¦ integrację osób narażonych na wykluczenie z rynku pracy,
¦ promocję jednakowych szans na rynku pracy,
¦ przystosowanie pracowników do zmian w przemyśle,
¦ stabilność i wzrost w zatrudnieniu,
¦ wzmocnienie potencjału ludzkiego w badaniach, nauce i technologii,
¦ wzmocnienie systemu edukacji i szkoleń.
Wnioski o pomoc z Funduszu są składane głównie w formie: (a) programów operacyjnych, (b) planów subwencji globalnych, (c) projektów pomocy technicznej, pilotażowych i wzorcowych.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, którego celem było wyrównywanie dysproporcji regionalnych, założono w 1975r. w związku z „przeciążeniem" Europejskiego Funduszu Socjalnego.
Grewiński M. (2001) - Europejski Fundusz Społeczny jako instrument integracji socjalnej Unii Europejskiej, Warszawa.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
293
Środki z tego funduszu były przeznaczone na harmonijny rozwój gospodarek narodowych, pomoc regionom najsłabszym, na rozwój inwestycji, infrastrukturę społeczną, usługi i rzemiosło. Europejski Fundusz Regionalny oferuje, w związku z europejską polityką społeczną, następującą pomoc:
¦ produktywne inwestycje wspomagające utworzenie lub utrzymanie trwałego zatrudnienia,
¦ inwestycje związane z edukacją i ochroną zdrowia,
¦ rozwój potencjału miejscowego, rozwój lokalny małych i średnich przedsiębiorstw.
W 1975r. na ERDF przeznaczono 5% budżetu WE, co pokazuje ówczesną niechęć WE do sprawy finansowania polityki regionalnej. Fundusze ERDF zostały przydzielone zgodnie z systemem kwot narodowych tak, że każde państwo członkowskie otrzymało gwarantowany poziom pomocy. W 1987r. fundusze rozdzielone w ramach ERDF stanowiły już 9,1% całego budżetu WE.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej powstał w 1964 r. w celu:
¦ wsparcia dla dochodów w gospodarstwach rolnych oraz podtrzymanie społeczności rolniczych w regionach górskich lub mniej uprzywilejowanych,
¦ wsparcia dla młodych rolników w związku z rozpoczynaniem działalności gospodarczej,
¦ strukturalnej poprawy efektywności gospodarstw,
¦ zachęty do zakładania związków producentów,
¦ przekształcania, zróżnicowania, zmiany orientacji i poprawy jakości produkcji rolnej,
¦ rozwoju infrastruktury wiejskiej,
¦ zachęty do inwestycji w dziedzinie turystyki.
Mimo że we Wspólnocie niewielka część ludności jest aktywna zawodowo w rolnictwie, to posiada ona bardzo poważne środki na awans społeczny.
12.5. Polityka społeczna w zintegrowanej Europie298
Europejska polityka liczy sobie ponad 40 lat. Od połowy lat 50. zaczęto wprowadzać regulacje prawne, dotyczące z początku kwestii robotniczej oraz problemów ubezpieczeń socjalnych. Wraz z ratyfikacją Traktatu z Maastricht (1993r.) rozpoczęła się dyskusja o nowych zadaniach europejskiej polityki socjalnej. Podstawą stała się opublikowana w listopadzie 1993r. „Zielona Księga", zapowiadająca zmianę dotychczasowego kierunku.
Długofalowym celem Unii Europejskiej jest urzeczywistnianie jej socjalnego wymiaru. W tym krótkim sformułowaniu ukrywa się głębia nowego myślenia. Unia charakteryzuje się bowiem wielością narodów, języków, kultur, obyczajów, doświadczeń, a mimo to jej elity widzą potrzebę całościowego i wspólnotowego
Szerzej: Gląbicka K. (2001) - Polityka społeczna..., dz. cyt.
294
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
podejścia do sfery socjalnej. Jest to więc wyraźne odchodzenie od tradycyjnego, narodowego widzenia problematyki socjalnej. Taka potrzeba wynika z trzech przesłanek:
1) po Traktacie z Maastricht wygasały stopniowo stare programy wspólnotowych akcji socjalnych,
2) Traktat dał Unii nowe możliwości dla działań socjalnych,
3) główną opcją Unii Europejskiej stało się hasło, iż postęp gospodarczy i społeczny powinny iść ręka w rękę, inaczej sfera socjalna staje się hamulcem rozwoju.
Zdaniem wielu polityków, Europa znajduje się w punkcie zwrotnym. Współczesne rozstrzygnięcia określają bowiem kierunek postępu socjalnego, który trzeba realizować z mozaiki kwestii szczegółowych.
Polityka społeczna UE spełniać ma następujące zadania:
¦ ma tworzyć ramy prawne dla dialogu socjalnego,
¦ ma promować włączenie społeczne, czyli inkluzję,
¦ ma budować finansowe wsparcie dla inicjatyw, zwłaszcza na rynku pracy,
¦ ma umożliwiać współpracę pomiędzy „aktorami" polityki socjalnej poprzez rozbudowę partnerskich sieci,
¦ ma zmniejszać różnice socjalne pomiędzy ludźmi i regionami.
Zadania polityki społecznej dotyczą więc obudowy prawnej, finansowej i politycznej. W obrębie ustawodawstwa socjalnego UE posiada własną Kartę Podstawowych Praw Socjalnych, stanowiącą katalog zasad i przypominającą społeczny wymiar tej struktury. Do podstawowych praw socjalnych (zob. Aneks) zalicza się m.in.:
? swobodę poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania (oznacza to praktyczne mieszanie się przedstawicieli różnych narodów),
d prawo do swobodnego wyboru i wykonywania zawodu,
? prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia,
? prawo do płacy zapewniającej godziwy poziom życia,
? prawo do wypoczynku i urlopu, a prawo do ochrony socjalnej,
a swobodę zrzeszania się i negocjowania umów zbiorowych, a dostęp do kształcenia zawodowego, d równe traktowanie kobiet i mężczyzn,
? prawo pracobiorców do informacji i uwzględniania ich opinii,
? traktowanie niepełnosprawnych na równi z ludźmi zdrowymi.
Wyżej wymienione prawa uwzględniane są w programach wspólnotowych, opartych na następujących zasadach:
¦ pomocniczości (tyle inicjatyw oddolnych, ile możliwe; tyle interwencji państwa i Unii, ile konieczne),
¦ różnorodności narodowych systemów i kultur,
¦ konkurencyjności przedsiębiorców (warunek rozwoju),
¦ zawężania (konwergencji) socjalnych różnic pomiędzy państwami członkowskimi.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
295
Wspomniany wyżej Europejski Fundusz Socjalny jest źródłem finansowania programów integracyjnych w UE.
W UE łączy się cele ekonomiczne i socjalne. Polityka społeczna ma profil wyraźnie ukształtowany programami Unii, osłania najsłabszych socjalnie i ma charakter inkluzyjny. Traktaty z Maastricht i Amsterdamu w swoich artykułach podkreślają cele społeczne, które dla nas będą tematami do realizacji:
- równe traktowanie mężczyzn i kobiet na stanowiskach pracy (wbrew pozorom brak jest w Polsce wiedzy naukowej, dotyczącej tej sprawy),
- dialog pomiędzy pracodawcami i związkami zawodowymi na europejskiej płaszczyźnie,
- Europejski Fundusz Socjalny.
Intelektualne elity UE świadome są nowej sytuacji, w której wydaje się, że osiągnięto granice możliwości utrzymania standardów socjalnych (w skrócie jest to permanentny kryzys państwa opiekuńczego), a jednocześnie pojawiły się nowe wyzwania. Zalicza się do nich np.:
- pokojowa, socjoekonomiczna konkurencja zarówno wewnątrz, jak i z innymi regionami,
- ujemny przyrost naturalny, który dla UE oznacza starzenie się ludności i idące za nim rosnące obciążenia socjalne,
- ruchy migracyjne,
- rozwój nowych technologii, który rzutuje na organizację pracy i świadomość ludzi.
Unia skłania się do budowy modelu aktywnego społeczeństwa, opartego na wiedzy, z nowym rozdziałem dochodów. Taki model zakłada pełne zatrudnienie. Bezrobocie w UE zmniejsza się w wyniku wzrostu gospodarczego, w 2002r. osiągnęło poziom 7,5%299. Ten poziom bezrobocia jest efektem długofalowej strategii zatrudnienia, przyjętej w Luksemburgu w 1997r. Mimo ogólnej poprawy sytuacji na rynku pracy, utrzymują się różnice w poziomie bezrobocia pomiędzy państwami członkowskimi i regionami.
Do zauważalnych tendencji na rynku pracy w UE zalicza się spadek poziomu bezrobocia długotrwałego oraz bezrobocia młodzieży.
Zaobserwowano także, iż w UE znacząco spadło zatrudnienie w rolnictwie; z 7,6% ogółu zatrudnionych w 1988r. do 4,4% w 1999r. Jednocześnie całość wzrostu zatrudnienia w ostatnich 25 latach dotyczyła sektora usług.
Jednym z głównych problemów socjalnych UE jest ubóstwo. Nie chodzi przy tym o analizę biedy w UE wg wskaźnika ONZ, określającego dolną granicę na 1 $ dziennie. UE daleko odbiega standardami zamożności od wskaźników światowej
Dane statystyczne i niektóre tendencje za: Jedność, solidarność, różnorodność Europy, jej narodów i jej terytorium. Drugi raport w sprawie spójności gospodarczej i społecznej ( 2001) - Komisja Europejska, tłum. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej oraz Eurostat.
296 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
biedy. W UE głównymi przyczynami ubóstwa są bezrobocie, niskie wykształcenie i niepełne rodziny.
Wejście nowych krajów do UE każe postawić pytanie o potrzebę fundamentalnego zrewidowania sposobu zorganizowania w Europie ponadnarodowej solidarności300. Proste rozszerzenie Unii na Wschód musi się bowiem wiązać ze wzrostem dotychczasowych nierówności już na wejściu. Brak antycypacji społecznych skutków integracji wiąże się z powstaniem zagrożeń, naruszeniem pokoju społecznego w krajach bogatej „15". Ubóstwo jest stanem, który prowadzi do socjalnej marginalizacji grupy społeczeństwa, czyniąc je beneficjantami świadczeń socjalnych zamiast płatnikami podatków. Dlatego publicyści „Journal of European Social Policy" stoją na stanowisku, że UE powinna zadeklarować jako jeden z podstawowych swoich celów eliminację skrajnego ubóstwa wewnątrz jej granic. Ubóstwo i towarzyszące mu wykluczenie uważane jest za skandal301. Zwalczanie skrajnego ubóstwa nie jest w Unii czymś nowym; na jednym ze spotkań ministrów do spraw socjalnych w Luksemburgu w 1989r. obiecywano w wydanej wówczas rezolucji, iż uznaje się podstawowe prawo osoby do wystarczających zasobów i społecznej opieki w sposób przystawalny dla ludzkiej godności. Rozciągnięcie takich obietnic na nowe kraje stawia pytanie o fundusz, który finansowałby wspólne zobowiązania.
Koncepcja obu autorów wiąże się z pojęciem Euro-Stypendium (ES). Pojęcie to - powszechnie zrozumiałe - oznaczałoby comiesięczną płatność dla tych wszystkich mieszkańców Unii, których ogólna suma zarobków byłaby mniejsza niż 1/3 przeciętnego dochodu obywateli żyjących w jej granicach. Jak piszą autorzy, przeciętny dochód na osobę w 1997r. wyniósł 17.650 €. Jednakże blisko 10 min obywateli Unii zarabia mniej niż 1/3 tej sumy, tj. poniżej 5295 €.
ES można by utworzyć na bazie już istniejących funduszy, tj. przeznaczanych na rolnictwo oraz strukturalnych. Przeliczenia skutków finansowych potencjalnej operacji autorów przedstawia tabela, zamieszczona na następnej stronie.
Wykorzystuję i popularyzują w tej części dyskusję, jaka toczyła się na łamach kwartalnika „Journal of European Social Policy" nr 1 i 4/2001. Schmitter Ph.C. i Bauer M. zapoczątkowali dyskusję o rozwoju socjalnego obywatelstwa w UE, mając na myśli inkluzję dotychczas marginalizowanych osób. Fragment rozważań o ubóstwie pochodzi z mojego referatu, wygłoszonego na konferencji WDiNP UW w grudniu 200Ir.
301 Mayor F. - dz. cyt., ss. 67 i dalsze.
Instytucje europejskiej polityki społecznej 297
Tabl. 6. Euro-Stypendium ograniczone do Unii 15 krajów (w min 6,1997)
Kraj Ludność w min Skrajne ubóstwo w % Skrajne ubóstwo w liczbach Subsydia ES na kraj Pozostająca suma
Austria 8,1 1,4 113,4 1450,1 113 1337
Belgia 10,2 0,9 90,2 1481,5 90 1390
Dania 5,4 2,2 118,8 1463 119 1344
Finlandia 5,2 1,8 93,0 784,5 93 691
Francja 59,0 2,1 1263,4 11510,9 1263 10248
Niemcy 82,1 1,4 1180,0 9485,8 1180 8306
Grecja 10,7 9,4 1009,8 4924,6 1010 3915
Irlandia 3,6 4,3 155,9 2906,5 156 2751
Włochy 56,7 1,6 916,9 7247,5 917 6331
Luksemburg 0,4 0,4 1,8 34,6 2 33
Holandia 15,8 2,1 333,5 1804,9 334 1471
Portugalia 9,9 8,2 815,4 3607,5 815 2792
Hiszpania 39,2 5,5 2158,4 10288,7 2158 8130
Szwecja 8,9 3,1 278,3 718,7 278 440
W. Brytania 59,1 2,4 1400,8 5431,2 1401 4030
EU-15 374,3 2,7 9929,6 63139 9930 53209
Źródło: Schmitter Ph., Bauer M. - Expanding Social Citizenship, „Journal of European Social Policy", V. 11, nr 1, Febr. 2001, s. 60.
Rozkład osób, żyjących w skrajnym ubóstwie, (wg miar UE) jest bardzo nierównomierny; najwięcej takich osób mieszka w Hiszpanii (ponad 2 min), największy odsetek ubogich mają Grecja i Portugalia.
Autorzy chcieliby wyjściowo, w nowym kształcie Unii, a więc po przyjęciu nowych krajów, zagospodarować ES w wysokości nie 1/3 lecz ok. 25%, co oznaczałoby ok. 1000 € rocznie. Zakładają oni konieczną reformę dotychczasowych finansów Unii i skierowanie nowych, skumulowanych środków na program walki z ubóstwem. Uważają oni, że trzeba zweryfikować dotychczasowe środki na rolnictwo, które okazało się nieekologiczne oraz przemyśleć strumienie finansowe, kierowane w ramach funduszy strukturalnych. Stawiają oni także postulat zdefiniowania ex antę środków, które mają być przeznaczone na walkę z ubóstwem302. Jest oczywiste, że pierwszy zarzut, jaki postawiono autorom powyższej propozycji, dotyczył spustoszenia dotychczasowych struktur motywacyjnych303. W drugiej kolejności pada argument o grze krajów o pieniądze. Na walce z ubóstwem muszą stracić bogaci. Pokazują to poniżej prezentowane przeliczenie ich propozycji:
3 Schmitter Ph., Bauer M. - dz. cyt., s. 59.
303 Van Parijs Ph., Vanderborght Y. - From Euro-Stipendium to Euro-DMdend, „Journal of European Social Policy", Vol. 11, nr 4/2001, ss. 342 i dalsze.
298 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Tabl. 7. Rozszerzenie Euro-Stypendium na Unię 22 krajów
Kraj Ludność w min Skrajne ubóstwo w% Skrajne ubóstwo w liczbach Subsydia ES na kraj Pozostająca suma
Austria 8,1 1,3 103,1 1450,1 103 854,0
Belgia 10,2 0,8 82,0 1481,5 82 871,9
Dania 5,4 2,0 108,1 1463 108,1 861,6
Finlandia 5,2 1,6 84,6 784,5 84,6 462,0
Francja 59,0 1,9 1149,3 11510,9 1149,3 6778,9
Niemcy 82,1 1,3 1073,4 9485,8 1073,4 5586,3
Grecja 10,7 7,4 796,7 4924,6 796,7 2900,2
Irlandia 3,6 2,9 106,7 2906,5 106,7 1711,7
Włochy 56,7 1,5 834,1 7247,5 834,1 4268,1
Luksemburg 0,4 0,4 1,6 34,6 1,6 20,4
Holandia 15,8 1,9 303,4 1804,9 303,4 1062,9
Portugalia 9,9 6,3 628,8 3607,5 628,8 2124,5
Hiszpania 39,2 4,1 1599,0 10288,7 1599,0 6059,1
Szwecja 8,9 2,8 253,2 718,7 253,2 423,3
W. Brytania 59,1 2,2 1274,3 5431,2 1274,3 3198,5
EU-15 374,3 2,2 8398,3 63139 8398,3 37183,3
Czechy 10,3 3,0 312,3 312,3
Estonia 1,4 51,8 729,1 729,1
Węgry 10,2 28,9 2945,1 2945,1
Polska 38,6 34,6 13358,3 13358,3
Słowenia 1,9 6,9 136,7
Cypr 0,8 5,0 37,4
Malta 0,4 10,1 38,6
Ogółem 7 krajów 63,6 27,6 17557,5
EU-22 437,9 5,9 25955,7
Źródło: Expanding Social..., dz. cyt., s. 61.
Uwaga: W oparciu o przesłanki z roku 2000 autorzy przyjęli do swoich rozważań 7, anie 10 państw.
Powyższe zestawienie wskazuje na wagę ubóstwa jako czynnika hamującego integrację (socjalną). Wskazuje ono również na dotychczasową skuteczność unijnej polityki społecznej, zwalczającej ubóstwo poprzez wyrównywanie szans i warunków. Miarą tej skuteczności są niskie udziały osób określanych jako skrajnie ubogie w populacji poszczególnych państw. Wynoszą one od 0,4% w Luksemburgu do 9,4% w przypadku Grecji, przy przeciętnej dla Unii wynoszącej 2,7%.
Skala ubóstwa w Unii wskazuje na dystans jaki ma do odrobienia Polska i inne kraje aspirujące do Unii. O skalę ubóstwa w naszym kraju nie musimy się spierać. Różnice w obliczeniach krajowych i zagranicznych nie odbiegają znacząco od
Instytucje europejskiej polityki społecznej
299
siebie. Polska, mając tak istotną liczbę i procent ludzi ubogich, stoi przed wielką szansą rozwiązania tego problemu z wykorzystaniem środków materialnych Unii. Jest to szansa, ale i zagrożenie zarazem. Jeżeli bowiem nie sformułuje się krajowych celów krótko- i długoterminowych w tym zakresie, to skaże się słabszą część naszego społeczeństwa na wykluczenie nie tylko w Polsce, ale już w Unii, co i tak będzie miało miejsce. Rzecz w tym, by wchodząc do Unii, posiadać własny program przezwyciężania ubóstwa. Propozycja Schmittera i Bauera jest wskazaniem z zewnątrz na priorytety socjalne w naszym kraju.
Wyżej prezentowana koncepcja w dyskusji, jaka się toczy, ma poparcie jeśli idzie o samą ideę. Jej techniczna realizacja pozostaje na razie utopią. Nigdy bowiem Europa nie realizowała ponadnarodowego programu walki z ubóstwem, które towarzyszy losom ludzi na tym kontynencie od początku historii naszej cywilizacji. Fakt, że ktoś rzucił ideę wspólnego programu walki z ubóstwem jest ważny, mimo pozornie utopijnego charakteru. Idea ta będzie się utrwalać w umysłach elit politycznych, stanie się niebawem hasłem politycznym w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Przy tej okazji odżyją aksjologiczne dyskusje o przyczynach biedy i sposobach jej ograniczania.
Koncepcji tej w dyskusji przeciwstawia się inną, polegającą na stworzeniu Europejskiego Grantu z tytułu Urodzin (European Birth - Grant) w wysokości 1000 €, przeznaczonego dla matek nowo urodzonych dzieci, bez względu na ich materialny status. Europa się starzeje, dlatego należałoby, zdaniem M. Matsaganisa304, finansować przyrost naturalny i przezwyciężać ubóstwo wśród dzieci. Kontrakt społeczny dla Europy
Integracja socjalna zakłada inkluzję, proces włączania dotychczas wyklu-czo(a)nych z różnych powodów grup i jednostek. Sama Polska wniesie do UE problem ok. 13 min ludzi ubogich, podczas gdy obecnie jest ich ok. 10 min w całej Unii, liczącej 15 państw. Oznacza to pilną potrzebę antycypacji społecznego efektu rozszerzenia na Wschód. Zbliżamy się do momentu, w którym trzeba będzie podjąć wspólną, polityczną decyzję o zwalczaniu ubóstwa w Europie. Ten problem wiąże się z nową, europejską umową społeczną, którą mogłaby zaproponować Polska. Mieliśmy przecież swój założycielski wkład przy powołaniu do życia Międzynarodowej Organizacji Pracy w 1918r. Dotychczasowe regulacje, Karty czy inne konwencje stają się niewystarczające w obliczu łączenia krajów, do niedawna dzielonych „żelazną kurtyną" wraz z jej socjalnymi skutkami.
Dla Polski przyszła umowa społeczna oznacza potrzebę wcześniejszej zmiany priorytetów we własnej polityce społecznej oraz sposobu jej uprawiania. Przede wszystkim nie może ona być traktowana wtórnie względem polityki ekonomicznej, lecz równorzędnie - tak jak ma to miejsce w Unii. Po drugie edukacja i tworzenie nowych miejsc pracy dla polskiego wyżu demograficznego są kwestią kluczową.
Matsaganis M. - The trouble with the Euro-Stipendium, „Journal of European Social Policy", Vol. 11, nr 4/2001, s. 348.
300
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Szansę taką daje udział w funduszach strukturalnych, do których trzeba coś wnieść i które nie są darowizną, ale środkiem do budowy sieci koniecznego bezpieczeństwa socjalnego poprzez struktury lokalne.
W edukacji europejskiej potrzeba przekazywać więc nową wiedzę nie tylko o polityce i ekonomii, ale i o sprawach różnic socjalnych, które wymagają monitorowania i programów wyrównawczych. Szansę taką daje na razie EFS, który będzie wprawdzie zarządzany z Brukseli, ale na bazie przygotowanych lokalnie (w powiecie i regionie) programach inkluzji i budowy podmiotowości (obywatelstwa). Niewątpliwie na nowo przemyślany EFS może stać się głównym instrumentem realizacji nowej, europejskiej umowy społecznej o zwalczaniu ubóstwa i ekskluzji.
Podejście do polityki społecznej UE wskazuje na nowy sposób postrzegania przestrzeni socjalnej. Istnieje zgoda co do systemu wartości (solidarność, subsy-diarność, trwałość, spójność), który konstytuuje europejski model społeczeństwa aktywnego w tej przestrzeni. To, co dla Polaków wydaje się obce, to wspólnotowe, a więc ponadnarodowe widzenie problemów socjalnych, które dopiero toruje sobie drogę. Nie ma gorszych i lepszych, wszyscy są równi. Czeka nas więc kreowanie świadomości Europejczyka, uznającego równość innych, jeżeli mamy nie stwarzać zbędnych konfliktów po przyjęciu do Unii. Czeka nas także zasadnicza zmiana podejścia do problemów socjalnych. Nadal jednak w 2002r. nieznane są przybliżone koszty społecznej integracji Polski z UE305.
W XX wieku zaszła w Europie znamienna ewolucja polityki społecznej. Od konfrontacji zbrojnej, która znajduje jeszcze swój wyraz w piramidach demograficznych większości krajów europejskich oraz od głębokich nierówności, jakie charakteryzowały społeczeństwo Europy na początku wieku, najbogatsze kraje UE przechodzą do wspólnych programów socjalnych, wyrównujących szanse i popierających ludzi najsłabszych ekonomicznie. Ten kierunek myślenia i działania przenikać będzie w kierunku wschodnim Europy.
12.5.1. Biała Księga edukacji i kształcenia
Biała Księga edukacji i kształcenia306 była dokumentem Unii Europejskiej, wydanym w 1995r., który proponował Wspólnocie model społeczeństwa uczącego się. Trzeba wyraźnie podkreślić, że polityka społeczna i edukacja w UE wzajemnie się uzupełniają. Proponowany w Unii model społeczeństwa aktywnego musi korespondować z modelem społeczeństwa kształcącego się. W ciągu kilku lat edukacja uległa tak gwałtownemu przyspieszeniu, iż współcześnie mówimy o otwartej przestrzeni edukacyjnej307. Wynika to z wprowadzenia nowoczesnych technologii oraz cyfrowej transmisji informacji, które niwelują odległość w czasie i w przestrzeni.
Gląbicka K. (red., 1999) - Społeczne skutki integracji Polski z Unią Europejską, Warszawa.
306 Nauczanie i uczenie się. Na drodze do uczącego się społeczeństwa (1995) - Komisja Europejska, licencja na polskie tłumaczenie WSP TWP, Warszawa 1997.
307 Otwarta przestrzeń edukacyjna (2002) - Warszawa, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji.
Instytucje europejskiej polityki społecznej
301
Edukacja i kształcenie się są w dziedzinie zatrudnienia ostatnim środkiem zaradczym, co udowodniła recesja. Edukacja nie może być jednak zredukowana do roli kwalifikacji, lecz jest podstawą dla rozwoju osoby i dla integracji społecznej. Biała Księga podkreślała, że:
¦ globalizacja technologii zwiększyła człowiekowi możliwości dostępu do informacji i wiedzy, co z jednej strony stworzyło niepewność, z drugiej pociąga za sobą konieczność przystosowania się do nowych wyzwań,
¦ edukacja i kształcenie są głównymi nośnikami tożsamości, przynależności, promocji społecznej i rozwoju osobowego. Dzięki kształceniu człowiek może planować przyszłość i zapewniać sobie właściwą drogę rozwoju,
¦ edukacja i kształcenie są czynnikami determinującymi równość szans. Systemy edukacyjne odegrały ważną rolę w emancypacji, promocji społecznej i zawodowej kobiet. W Białej Księdze podkreśla się, że wysiłek edukacyjny może przyczynić się do całkowitej równości pomiędzy kobietą i mężczyzną,
¦ edukacja podnosi wartość zasobów ludzkich, co zwiększa globalną konkurencyjność i rozwija zatrudnienie,
¦ trzeba w UE stworzyć środki, służące rozwojowi woli edukacji i kształcenia się przez całe życie (koncepcja lifelong learning).
Ponieważ poszczególne państwa znajdują się w różnej sytuacji edukacyjnej, przeto Biała Księga stawiała sobie za cel opis drogi, która prowadzi ku nowemu społeczeństwu, spajając linie działania stworzone w UE w dziedzinie edukacji i kształcenia. W dokumencie nie narzuca się wspólnych reguł, ale raczej odkrywa zbieżności i narzędzia na miarę aktualnych wezwań. Zauważa się przy tym, że narodowe systemy edukacji i kształcenia będą musiały wziąć pod uwagę europejski wymiar kształcenia, a to dlatego, że wolność przemieszczania się pociąga za sobą nowe obowiązki państw wobec przepływu ludzi, informacji, doświadczeń i kultur.
Wyzwania w zakresie edukacji to:
a) początek społeczeństwa informacyjnego; stworzone zostały nowe technologie informacji, które zmieniają styl pracy ludzi i styl zarządzania nimi,
b) rozwój cywilizacji naukowo-technicznej, co oznacza powstanie nowego modelu zdobywania wiedzy. Człowiek połączy skrajną specjalizację z kreatywnością,
c) globalizacja gospodarki, oznaczająca powstanie globalnego rynku. Aby sprostać nowym wyzwaniom proponuje się:
¦ koncentrację na kulturze ogólnej, rozumianej jako zdolność człowieka do uchwycenia znaczenia rzeczy, jej rozumienia i niesienia sądów. Wymaga to solidnej i szerokiej bazy edukacyjnej, wiadomości z różnych dziedzin wiedzy,
¦ rozwój przydatności do zatrudnienia i zdolności do aktywności ekonomicznej (proponuje się np. naukę 3 języków obcych).
Tradycyjną drogą uzyskiwania kwalifikacji pozostaje dyplom. Zauważa się, że nie jest to jedyne rozwiązanie. Choć przyjęło się, że dyplom to sukces, a jego brak to porażka, to zauważa się, że nowoczesna droga uzyskiwania kwalifikacji biegnie w
302
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
sieci współpracy różnych organizacji. Dlatego zaleca się w oparciu o sprawdzone doświadczenia upowszechniać dostęp do edukacji i kształcenia poprzez informację i mobilność jednostki.
Człowiek ma mieć dostęp do kształcenia przez całe życie308. Wynika to zarówno z naturalnej potrzeby jednostki do samokształcenia, jak i faktu, że dyplom starzeje się i wymaga dalszych studiów. Celowi, jakim jest dostęp do kształcenia przez całe życie, służy Uniwersytet Otwarty. Sieć współpracy to szkoła - rodzina, szkoła -zakład pracy, uczelnia - zakład pracy, a także współpraca regionalna. Zakłady pracy mają częstokroć szybszy dostęp do najnowszej wiedzy i przez to stają się równie ważnym jak uczelnia producentem umiejętności. Na drodze do budowy społeczeństwa opartego na wiedzy stawia się następujące cele:
¦ zachęcanie do zdobywania nowych umiejętności;
¦ zbliżenie szkoły i sektora przedsiębiorstw;
¦ walka ze zjawiskiem wykluczenia (marginalizacji tych, którzy nie mają dostępu do wiedzy);
¦ upowszechnianie biegłej znajomości trzech języków używanych we Wspólnocie;
¦ równorzędne traktowanie inwestycji materialnych i edukacyjnych.
„ Świat przechodzi obecnie okres głębokich zmian. Wszystko wskazuje na to, że społeczeństwo europejskie, tak jak inne, wchodzi w nowy wiek, bez wątpienia bardziej aktywny i bardziej nieprzewidywalny niż poprzednie. Nadchodzący czas niesie wiele pytań i obaw, które w Europie są silniejsze niż gdzie indziej. Cywilizacja europejska jest stara a dziś pozostaje rozdarta pomiędzy pragnieniem dalszego rozwoju a obawą o własne bezpieczeństwo. Jednakże era transformacji daje Europie szanse, ponieważ każdy okres, w którym jedno społeczeństwo rodzi następne, to okoliczności sprzyjające głębokim reformom... " (Biała Księga, s. 57).
Nowszy dokument UE zwraca uwagę na rangę edukacji w: budowie europejskiego obywatelstwa, wzmacnianiu konkurencyjności, zabezpieczeniu zatrudnienia i w utrzymaniu społecznych więzi309.
12.5.2. Europejskie uczelnie wobec nowych wyzwań
Dyrektoriat Generalny ds. Edukacji i Kultury wraz z Europejską Siecią Uniwersytetów Kształcenia Ustawicznego (EUCEN) zorganizowały w końcu stycznia 2000r. w Brukseli trzydniowe forum ekspertów, w którym uczestniczyło ponad 250 przedstawicieli z 29 krajów (w tym z Polski).
Rangę forum podkreślała obecność ponad 60 rektorów i prorektorów, wielu dziekanów, wszystkich głównych koordynatorów naukowych sieci tematycznej współpracy oraz przedstawicieli rządów. Tematem tego spotkania było znalezienie odpo-
Otwartaprzestrzeń..., dz. cyt., ss. 49-76. 309 Edukacja dla Europy. Raport Komisji Europejskiej (1999) - Warszawa, Komitet Prognoz 2000+ przy Prezydium PAN.
___________________Instytucje europejskiej polityki społecznej________________303
wiedzi na sześć wyzwań, jakie stają przed europejskimi uczelniami. Do dyskutowanych wyzwań zaliczono:
¦ strategiczne planowanie (rozwoju uczelni),
¦ wprowadzanie zmian w struktury uniwersyteckie,
¦ zmiany w postawach kadry zarządzającej uczelniami,
¦ ograniczone zasoby finansowe i efektywność kosztów kształcenia,
¦ zróżnicowanie uczących się w odniesieniu do odpowiedzialności uniwersytetów,
¦ ważność indywidualnego kształcenia i system akredytacji.
Powyższe wyzwania stały się przedmiotem dyskusji w trzech, dynamicznych co do metody i treści grupach roboczych. Wyniki wcześniejszych debat skonfrontowano z następującymi problemami:
¦ polityka edukacyjna a uczelniane struktury,
¦ mobilizacja zasobów ludzkich i finansowych,
¦ adaptacja uniwersytetów do przyszłości.
Wspólnym punktem odniesienia dla wyzwań, stojących wobec uczelni, stało się kształcenie ustawiczne, nie zawsze wiązane z kształceniem się przez całe życie.
Na uczelnie wywierana jest przez społeczeństwa rosnąca presja na dostęp do wiedzy. Jeszcze niedawno europejskie uczelnie kształciły małą grupę młodych ludzi, zaś pracownicy nauki obok dydaktyki prowadzili badania i wciągali do współpracy potencjalnych następców. Taki model elitarnej uczelni przetrwał w świadomości wielu społeczeństw. Współczesne uczelnie muszą wypełniać nowe zadania, związane z pędem do masowego kształcenia, nie zapominając o działalności badawczej. Wiedza jednakże nie jest przypisana tylko do uczelni. Ludzie korzystają ze środków masowego przekazu, intemetu, szkoleń zakładowych itp. Na uczelniach zdobywa się potwierdzenie swoich kwalifikacji, co ma jednakże doraźny charakter. Tym niemniej od szeregu lat uczelnie przedstawia się - nie bez racji -jako miejsce realizacji drugiej szansy edukacyjnej, dającej nowe możliwości życiowe i zawodowe.
Presja na dostęp do studiów przez całe życie jest znakiem nowej tendencji, wynikającej z potrzeby zachowania konkurencyjności jak i dostępu do najnowszej wiedzy. Wyrazem tej presji jest stały wzrost liczby studentów, niekoniecznie młodych, chcących zdobyć i zachować indywidualną konkurencyjność na rynku pracy. W wielu krajach, np. Unii Europejskiej, często spotkać można ludzi po 30. roku życia zarówno rozpoczynających studia, jak i chcących uzupełniać swoje dawno zdobyte wykształcenie. To, co obserwujemy w Polsce - rosnącą liczbę bezrobotnych i pracujących w różnym wieku, chcących się kształcić w uczelniach publicznych i niepublicznych -jest normalnym zjawiskiem w gospodarce rynkowej. Zarówno u nas, jak i w innych krajach zauważa się ze zdziwieniem, że „dorosłych" studentów jest czasem więcej niż młodych po maturze.
Obserwowane zachowania ludzi wynikają z mechanizmów ekonomicznych, które wymuszają ruchliwość przestrzenną, walkę o pozycję na rynku pracy oraz o prestiż społeczny. We wspólnym, europejskim myśleniu dodatkowym czynnikiem
304 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
motywującym jest globalizacja gospodarki, zagrażająca na starym kontynencie asymetrią wpływów azjatyckich i amerykańskich. W globalizacji tej liczy się nie tylko kapitał finansowy i rzeczowy, lecz przede wszystkim kapitał ludzki. Pomysłowość, innowacyjność, nowoczesność to cechy, które nie dają się bezpośrednio obliczyć, ale stanowią o jakości czynnika ludzkiego i jego przewadze w bezpośredniej konfrontacji z zasobami materialnymi.
Uczelnie muszą odpowiadać na nowe potrzeby społeczeństw. Tradycyjne struktury uniwersyteckie, dotychczasowy sposób zarządzania uczelniami, jakość i efektywność kształcenia, zróżnicowanie wiekowe i środowiskowe studentów, internet, oczekiwania gospodarek na kwalifikowanych pracowników - to wszystko wymaga zbiorowego, międzynarodowego przemyślenia, któremu Unia Europejska chce przewodzić.
Forum nie było miejscem konfrontacji konserwatyzmu środowisk uczelnianych z awangardą elit, zarządzających uniwersytetami. Wręcz przeciwnie; można było zaobserwować powszechnie akceptowaną tezę o przodującej roli środowisk akademickich w promowaniu kapitału ludzkiego. Kapitał ten jednakże składa się ze studentów, wypełniających podmiotowo potrójną rolę; są oni bowiem klientem, konsumentem i partnerem. Pogląd ten ugruntowała wypowiedz przedstawicielki, reprezentującej międzynarodową organizację studentów.
Forum dało impuls Unii Europejskiej do promocji edukacji ustawicznej z udziałem uniwersytetów. Po pierwsze, rekomendowano politykę kształcenia ustawicznego jako zadanie zarówno Unii, jak i rządów. Do tej polityki pozytywnie dostosują się struktury większości europejskich uczelni, w których dojrzewa zrozumienie misji równorzędnego kształcenia młodych i starszych.
Po drugie, rekomendowano działania na rzecz mobilizacji zasobów ludzkich i finansowych w uczelniach. Stwierdzono potrzebę zmian w postawach nauczającej kadry na rzecz ich akceptacji dla kształcenia ustawicznego. Potrzebna jest w związku z tym adaptacja nowych metod pedagogicznych.
Po trzecie, (w związku z ograniczonymi zasobami finansowymi ze środków publicznych, przeznaczanymi na naukę) rekomendowano współpracę międzyuczelnianą w postaci wspólnych przedsięwzięć, kooperację z innymi instytucjami oraz współpracę międzynarodową. Pojawiła się idea nadawania europejskiego dyplomu w kształceniu ustawicznym.
Po czwarte, wielką uwagę przykłada się do jakości kształcenia ustawicznego. Procedury akredytacyjne, powiązane z akceptacją dla indywidualnego kształcenia przez całe życie, wiążą się z uznaniem systemu punktów kredytowych, dostępnych studiującemu na różnych etapach jego życia. Każdy ma przy tym prawo określić własną ścieżkę kształcenia od dziecka po późną starość i to prawo realizować bez ograniczeń ze strony państwa.
Polska chce się szybko integrować z UE. Jeżeli uczelnie w naszym kraju mają być placówkami napędzającymi postęp, to nie mogą w pracach nad reformą szkol-
Instytucje europejskiej polityki społecznej 305
nictwa wyższego nie dostrzegać zmian w postawach, strukturach i obyczajach środowisk akademickich UE310.
Polskie uczelnie muszą zaakceptować rosnące aspiracje edukacyjne młodzieży i dorosłych i potraktować je jako wielką szansę cywilizacyjnego przyspieszenia, a niejako „dopust boży". Im prędzej to nastąpi, tym lepiej dla polskiej edukacji.
Pytania:
1. Omów znaczenie polityki społecznej w Unii Europejskiej.
2. Jakie znasz europejskie podmioty polityki społecznej?
3. Jakie znaczenie ma Europejski Fundusz Socjalny?
4. Omów treść Białych Ksiąg dotyczących europejskiej polityki społecznej oraz edukacji i kształcenia.
5. Jaki model społeczeństwa europejskiego i dlaczego lansuje UE.
6. Kształcenie ustawiczne i jego znaczenie.
Auleytner J. (red., 1999) - Lifelong Learning. Links between West and Central Europę,
306 PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
13. Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
13.1. Prawa socjalne w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku
W polskim modelu polityki społecznej główne miejsce przypada państwu. Pełni ono rolę wiodącą ze względu na konieczność realizacji funkcji socjalnych oraz stosowanie do tego celu instrumentów realizacji.
Schemat 6. Komponenty demokratycznego państwa (opiekuńczego) socjalnego
Państwo opiekuńcze
Funkcje socjalne
•bezpieczeństwo
• zatrudnienie -zabezpieczenie
•dialog społeczny
• edukacja •zdrowie
Instrumenty realizacji
prawne
finansowe
organizacyjne
Źródło: opracowanie własne.
Państwo realizuje funkcje socjalne i nikt nie może go zwolnić z tego obszaru aktywności. Przy realizacji zadań socjalnych wykorzystywana jest zasada pomocniczości, oznaczająca pierwszeństwo dla inicjatyw oddolnych i wtórny charakter interwencji państwa. Państwo wypełnia opiekuńcze zadania poprzez organy władzy wykonawczej - centralne, wojewódzkie, powiatowe i gminne w powiązaniu z samorządem lokalnym.
id 2, !i 3 u
i L&| S ? 3 3 ?• a
Schemat 7. Państwowe podmioty polityki społecznej
USTAWODAWCZE WYKONAWCZE -
-> r-
SEJM Komisje (6 stałych) w 2002r.
SENAT 4 Komisje
PREZYDENT
PREMIER RADA MINISTRÓW
Rada ds. Polityki Społecznej (w kadencji L. Wałęsy)
Komisja Nadzoru
Ubezpieczeń i
Funduszy Emerytalnych
/-
Kasy Chorych
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Minister Finansów
Rządowe Centrum Studiów Strategicznych
Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (do końca 2002r.)
y Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Pełnomocnik ds. Osób Niepełnosprawnych
Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
/
Minister Zdrowia
Minister Spraw Wewnętrznych I Administracji
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Minister Sprawiedliwości
\ Rządowa Rada Ludnościowa
x ^ Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społeczneao
\> Państwowa Inspekcja Sanitarna
* Urząd ds. Repatriacji i Cudzoziemców
Centralny Zarząd Służby Więziennej
KONTROLNE SĄDOWNICZE
NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH
Rada Ochrony Pracy PAŃSTWOWA INSPEKCJA PRACY
7
a.
o
i
to
O
| O'
o
5r
"a
o
I
o .S
RZECZNIK PRAW DZIECKA
TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY SĄD PRACY 1 UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH*
SĄDY RODZINNE"
SĄDY OPIEKUŃCZE"
» w strukturze sądów wojewódzkich i Sądu Apelacyjnego (sądy pracy także w strukturze sądów rejonowych); ** w strukturze sądów rejonowych i wojewódzkich.
U>
o
308 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Podczas realizacji funkcji socjalnych obowiązuje kolejność postępowania, wynikająca z woli racjonalnego działania. Dostrzec, zbadać, ocenić, działać - to kroki proponowane w nauce społecznej katolicyzmu, pasujące do racjonalnie rozumianej i uprawianej polityki społecznej.
Funkcje socjalne państwa są realizowane przez poszczególnych ministrów, co znajduje wyraz w dalszej części tego rozdziału.
Po wielu latach od zmiany ustroju, 2 kwietnia 1997r. Sejm uchwalił nową Konstytucję. Referendum ogólnonarodowe zaakceptowało nową Ustawę Zasadniczą. W ten sposób przestała formalnie obowiązywać Konstytucja z 1952r. W Konstytucji tej znalazły się liczne zapisy o prawach socjalnych obywateli, które korespondują z funkcjami socjalnymi państwa.
Jest rzeczą interesującą, że w nowym akcie prawnym można znaleźć wiele zapisów współbrzmiących z doktryną socjalną Kościoła katolickiego. W szczególności zapisy z preambuły o obowiązku solidarności z innymi, zasady: dobra wspólnego, pomocniczości lub zrównoważonego rozwoju bezpośrednio nawiązują do encyklik papieskich okresu posoborowego. Szczególnie ważny jest zapis o przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, świadczący o akceptacji orientacji personalistycznęj w Konstytucji.
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2).
Taki zapis podkreśla jedną z podstawowych zasad polityki społecznej - zasadę sprawiedliwości. Zasada ta jest celem korygującego działania władz publicznych i oznacza wartościowanie rzeczywistości społecznej z punktu widzenia jej faktycznego dystansu do określonych standardów prawnych, akceptowanych na drodze demokratycznych procedur. Trzeba jednak stwierdzić, że nie ma jasnej definicji sprawiedliwości społecznej. W PRL również używano tego pojęcia, ale przypisywano mu inne niż współcześnie znaczenie ze względu na idee socjalizmu i rzekomy interes klasy robotniczej. Współcześnie kategoria ta, w przypadku niejasności ustawodawczych, musi być interpretowana przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na fakt, że gospodarka rynkowa powoduje różnice socjalne, niezamierzone przez ustawodawcę, a sprzeczne z Konstytucją. Zasadę sprawiedliwości urzeczywistnia przestrzeganie praw przez każdy organ władzy publicznej (art. 7).
Ponadto wpisano w polską Konstytucję godność osoby ludzkiej, która domaga się respektowania sprawiedliwości społecznej. Jej wyrazem może być konieczność zapewnienia przez państwo poziomu opieki socjalnej, odpowiadającego tej godności.
Istotną rolę w realizacji powyższej zasady spełnia samorząd terytorialny, który na szczeblu lokalnym decyduje o jakości życia społecznego. Państwo na szczeblu gminy nie jest w stanie skutecznie rozwiązywać problemów socjalnych, dlatego też wiele uprawnień organów państwowych jest wpisanych w kompetencje samorządów terytorialnych (np. ustawa o pomocy społecznej). Takie rozwiązanie świadczy nie
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
309
tylko o konstytucyjnej decentralizacji władzy, ale także o realizacji zasady pomocniczości państwa, wpisanej w preambułę Konstytucji. Zasada ta głosi pierwszeństwo inicjatyw oddolnych i wyraża się w sentencji „tyle społeczeństwa, ile można; tyle państwa, ile konieczne". Organizuje ona już życie społeczno-gospodarcze Unii Europejskiej. Jej szczególnym wyrazem jest referendum jako sposób wyrażania woli wspólnot samorządowych, a także całego społeczeństwa. Podstawowe prawa i obowiązki obywateli
Główną wartością, wpisaną w Konstytucję, jest równość praw bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie, pochodzenie i położenie społeczne (art. 32 i 33). Zapis o równości praw oznacza odrzucenie jakichkolwiek form dyskryminacji socjalnej.
Konstytucja z kwietnia 1997 posiada wiele wspólnego z Konstytucją marcową z 192Ir. Szczegółowa analiza zapisów o prawach socjalnych pozwala ujawnić podobieństwa (w dalej załączonym zestawieniu). Jedno z nich odnosi się do pracy, która pozostaje pod ochroną Rzeczypospolitej (art. 24).
W związku z tym prawem państwo zobowiązane jest prowadzić politykę, zmierzającą do pełnego i produktywnego zatrudnienia. Rzeczywistość wskazuje, że ten cel nie jest w pełni osiągalny. Zawsze pozostaje pewna liczba obywateli, która nie ma pracy, bądź z własnego wyboru, bądź z przymusu. Dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, władze publiczne organizują zabezpieczenie społeczne, niwelujące w jakimś stopniu dotkliwość braku pracy i środków do życia.
Realizacja tego prawa przez państwo oznacza konieczność rozwoju ubezpieczeń socjalnych na wypadek zaistnienia ryzyka choroby, starości, niezdolności do pracy itp.
Państwo jest konstytucyjnie obligowane do zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych.
Ważnym prawem jest prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego, połączone z obowiązkiem jego ochrony (art. 86).
Do praw społecznych zalicza się prawo do nauki (art. 70). realizowane w systemie szkolnictwa publicznego - zasadniczo bezpłatnie.
Bezpłatność -jako konstytucyjny standard prawny polityki społecznej - w zderzeniu z regułami gry rynkowej, jest od kilku lat kwestionowana. To, co w socjalizmie realnym było powszechnie akceptowane, w nowych warunkach zmieniło swoje znaczenie. Praktyka świadczy, że wszystko co bezpłatne, nie cieszy się szacunkiem społecznym. Z drugiej strony, dla ludzi niezamożnych, wszystko co odciąża ich kieszeń, jest korzystne. Dotyczy to zwłaszcza bezpłatności służby zdrowia i edukacji. W praktyce, mimo reformy służby zdrowia i edukacji, nadal funkcjonują odpłatne usługi lekarskie, jak również, płatne szkoły - zwłaszcza średnie i wyższe. Praktyka ta spotyka się ze społeczną akceptacją. Powstaje więc dylemat wysokości opłat za usługi, świadczone przez sektor publiczny. Np. uczelnie publiczne pobierają czesne od studentów za naukę na studiach niestacjonarnych. Tymczasem w Konstytucji podkreślono bezpłatność, ale tylko w szkołach publicznych.
310
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Konstytucja wyróżnia grupę weteranów (art. 19), jako szczególnie chronioną przez państwo.
Państwo uwzględnia w swojej polityce społecznej dobro rodziny. Małżeństwo, macierzyństwo i rodzina, zwłaszcza wielodzietna, znajduje się pod opieką i ochroną państwa (art. 71).
W trosce o dobro rodziny państwo ma konstytucyjny obowiązek poprawy sytuacji mieszkaniowej, poprzez rozwój różnych form budownictwa mieszkaniowego. Konstytucja w art. 75 przypomina o bezdomnych, którzy mają prawo do państwowej opieki. Rzeczywistość społeczna wskazuje jednak, że od wielu lat konstytucyjne prawo do mieszkania nie jest w pełni respektowane. Liczba oddawanych mieszkań w 1995r. spadła do poziomu z początku lat pięćdziesiątych.
Do konstytucyjnych praw socjalnych zalicza się prawo zrzeszania się w celu rozwoju jednostkowej i zbiorowej aktywności obywatelskiej. Uważa się, że organizacje polityczne i społeczne, związki zawodowe, ruchy obywatelskie, zrzeszenia, fundacje, a także stowarzyszenia są szkołami obywatelskiej aktywności i zaangażowania (art. 12).
Tabl. 8. Zestawienie praw socjalnych w Polsce w XX wieku
Konstytucja z 17.03.1921 roku Konstytucja z 2.04.1997 roku
- Państwo Polskie jest Rzecząpospolitą (art. 1). - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2).
- Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawodawstwa (...), (art. 3). - Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej (art. 15 p. 1). Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 p.l). Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (...) (art. 16p.2). Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, (art. 164 p.l). Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty... (art. 170).
— Wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Urzędy publiczne są w równej mierze dla wszystkich dostępne na warunkach prawem przepisanych. Rzeczpospolita Polska nie uznaje przy- — Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospo-
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej 311
wilejów rodowych ani stanowych, jak również żadnych herbów, tytułów rodowych i innych z wyjątkiem naukowych, urzędowych i zawodowych (art. 96). - Każdy obywatel ma obowiązek szanowania i przestrzegania Konstytucji Państwa i innych obowiązujących ustaw i rozporządzeń władz państwowych i samorządowych (art. 90). - Wszyscy obywatele mają obowiązek ponosić wszelkie ciężary i świadczenia publiczne, ustanowione na podstawie ustaw (art. 92). darczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32). — Obowiązkiem obywatela polskiego jest (...) troska o dobro wspólne (art. 82). R.P. jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1). — Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83). — Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84).
- Praca jako główna podstawa bogactwa Rzeczypospolitej pozostawać ma pod szczególną ochroną Państwa. Każdy obywatel ma prawo do opieki Państwa nad jego pracą, a w razie braku pracy, choroby, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa - do ubezpieczenia społecznego ... (art. 102). — Praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy (art. 24). — Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego... (art. 67 p.l). — Każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy... (art. 66.). — Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 p.l). — Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa (art. 65 p.4). — Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych (art. 65 p.5).
— W zakresie szkoły powszechnej nauka jest obowiązkowa dla wszystkich obywateli Państwa, (art. 118). — Nauka w szkołach państwowych i samorządowych jest bezpłatna. Państwo zapewni uczniom wyjątkowo zdolnym — Każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa (art. 70 p.l). - Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych
312 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
a niezamożnym stypendium na utrzymanie w zakładach średnich i wyższych (art. 119). — Badania naukowe i ogłaszanie ich wyników są wolne. - Każdy obywatel ma prawo nauczać, założyć szkołę lub zakład wychowawczy i kierować nimi, skoro czyni zadość warunkom w ustawie przypisanym w zakresie kwalifikacji nauczycieli, bezpieczeństwa powierzonych mu dzieci i lojalnego stosunku do państwa. Wszystkie szkoły i zakłady wychowawcze zarówno publiczne jak i prywatne - podlegają nadzorowi władz państwowych (...) (art. 117). przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością (art. 70 p.2). - Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia (...) (art. 70 p.4). - Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury (art. 73). - ...Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa (art. 70 p.3).
— Kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (art. 33 p.l). — Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń (art. 33 p.2).
— Osobne ustawy normują opiekę macierzyństwa, (art. 103, fragment). — Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (art. 18). Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 p.l).
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej 313
Obywatele mają obowiązek wychowania swoich dzieci na prawych obywateli Ojczyzny i zapewnienia im co najmniej początkowego wykształcenia (art. 94). Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 p.2). Rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami. Wychowanie to powinno uwzględniać stopień dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania (art. 48 p.l).
Dzieci bez dostatecznej opieki rodzicielskiej, zaniedbane pod wzglądem wychowawczym mają prawo do opieki i pomocy Państwa w zakresie oznaczonym ustawą. Odjęcie rodzicom władzy nad dzieckiem może nastąpić tylko w drodze orzeczenia sądowego. Praca zarobkowa dzieci niżej lat 15, praca nocna kobiet i robotników młodocianych w gałęziach przemysłów szkodliwych dla ich zdrowia jest zakazana. Stałe zatrudnianie pracą zarobkową dzieci i młodzieży w wieku szkolnym jest zakazane, (art. 103). Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją (art. 72 p.l). Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych (art. 72 p.2). W toku ustalania praw dziecka organy władzy publicznej oraz osoby odpowiedzialne za dziecko są obowiązane do wysłuchania i w miarę możliwości uwzględnienia zdania dziecka (art. 72 p.3). Ograniczenie lub pozbawienie praw rodzicielskich może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu (art. 48 p.2). Stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane. Formy i charakter dopuszczalnego zatrudniania określa ustawa (art. 65 p.3).
- Każdy obywatel ma wolność obrania sobie na obszarze Państwa miejsca zamieszkania i pobytu, przesiedlania się i wychodźstwa niemniej wolność wyboru zajęcia i zarobkowania oraz przenoszenia swojej własności (art. 101). - Każdemu zapewnia się wolność poruszania po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 p.l). Każdy może swobodnie opuścić terytorium RP (art. 52 p.2).
314
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
— Obywatele mają prawo koalicji, zgromadzania się i zawiązywania stowarzyszeń i związków (art. 108). — RP zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji (art. 12). — Zapewnia się wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców (art. 59p.l). — Związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, oraz do zawierania układów zbiorowych pracy (art. 59p.2). — Związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych... Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowniczych lub w określonych dziedzinach (art. 59 p.3).
— Obywatele mają prawo wnosić pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich ciał reprezentacyjnych i władz publicznych, państwowych i samorządowych (art. 107). — Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową, niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Odpowiedzialnym za szkodą jest Państwo solidarnie z winnymi organami, wniesienie skargi przeciw państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i inne ciała samorządowe oraz organy tychże (art. 121). - Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (art. 63). - Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77).
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
315
- Cudzoziemcy używają pod warunkiem wzajemności równych praw z obywatelami państwa Polskiego oraz mają równe z nimi obowiązki, o ile ustawy wyraźnie nie wymagają obywatelstwa polskiego (art. 95)
- Każdy obywatel ma prawo zachowania swej narodowości i pielęgnowania swojej mowy i właściwości narodowych.
- Osobne ustawy państwowe zabezpieczą mniejszościom w Państwie Polskim pełny i swobodny rozwój ich właściwości narodowościowych przy pomocy autonomicznych związków mniejszości o charakterze publicznoprawnym w obrębie związków samorządu powszechnego (art. 109).
- Obywatele polscy, należący do mniejszości narodowościowych, wyznaniowych lub językowych mają równe z innymi obywatelami prawo zakładania, nadzoru i zawiadywania swoim własnym kosztem zakładów dobroczynnych, religijnych i społecznych, szkół i innych zakładów wychowawczych oraz używanie w nich swobodnie swej mowy i wykonywania przepisów swej religii (art. 110)._________
- Rzeczpospolita Polska zapewnia na swoim obszarze zupełną ochronę życia, wolności i mienia wszystkim bez różnicy pochodzenia, narodowości, języka, rasy lub religii (art. 95).
- (...) Państwo ma obowiązek udostępnienia także opieki moralnej i pociechy religijnej obywatelom, którymi się bezpośrednio opiekuje w zakładach publicznych, jak: zakłady wychowawcze, koszary, szpitale, więzienia, przytułki (art. 102 - fragment).
— Cudzoziemcy mogą korzystać z prawa azylu wRPna zasadach określonych w ustawie (art. 56 p.l).
— Cudzoziemcowi, który w RP poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany statut uchodźcy... (art. 56 P-2).______________________________
— Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury.
— Mniejszości narodowe i etniczne mają prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej (art. 35).
- Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia (art. 38).
- Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli (...) (fragment art. 5).
- Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 p.2).
316 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- Wszystkim obywatelom poręcza się wolność sumienia i wyznania. Żaden obywatel nie może być z powodu swego wyznania i przekonań religijnych ograniczony w prawach, przysługujących innym obywatelom (art. 111). - Każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii (art. 53 p.l). — Nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 p.7).
— Każdy ma prawo do ochrony zdrowia. — Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (...). — Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. — Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. — Władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży (art. 68).
— Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69).
— Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych (art. 19).
— Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie (art. 86). — Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 p.3).
— Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego (...) (art. 67 p.2).
Źródło: opracowanie własne.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
317
13.2. Podmioty ustawodawcze polityki społecznej 13.2.1. Sejm i Senat
Sejm i Senat są naczelnymi organami władzy ustawodawczej i decydują o treści ustawodawstwa socjalnego. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi i Radzie Ministrów. Ustawę uchwaloną przez Sejm, jego Marszałek przekazuje Senatowi, który ma 30 dni na przyjęcie, odrzucenie lub poprawienie. Poprawki lub uchwałę Senatu, odrzucającą ustawę, Sejm musi przegłosować. Ustawę przyjętą przez Sejm i Senat powinien podpisać Prezydent w ciągu 30 dni. Prezydent ma jednak konstytucyjne prawo odmowy podpisania ustawy i ponownego skierowania jej wraz z umotywowanym wnioskiem do Sejmu, celem ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm (tym razem większością 2/3 głosów) Prezydent ma dwie możliwości:
¦ pierwsza: w ciągu 7 dni podpisać i zarządzić ogłoszenie ustawy,
¦ druga: przed podpisaniem ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją. Jeśli Trybunał uzna ustawę za zgodną z Konstytucją, prezydent nie może odmówić już złożenia podpisu. Droga legislacyjna ustaw jest wydłużana przez pracę w Komisjach Sejmowych.
Zanim bowiem ustawa nabierze kształtu uprawniającego do głosowania na posiedzeniu, musi być uprzednio kilkakrotnie przeprowadzona przez właściwą Komisję Sejmową i przejść 2 lub nawet 3 czytania. Sprawami polityki społecznej w Sejmie (wg stanu w 2002r.) zajmują się*:
¦ Komisja Polityki Społecznej i Rodziny, do której należą sprawy kształtowania polityki socjalnej państwa, ochrony pracowników, w tym bhp, analizy systemu płac i kosztów utrzymania, walki z bezrobociem, problemów społecznych i socjalnych osób niepełnosprawnych, ubezpieczeń społecznych, świadczeń socjalnych, pomocy społecznej, komunalnego budownictwa mieszkaniowego, problemów kombatantów. Komisja ta zajmuje się w IV kadencji sprawami rodziny i może występować z propozycjami regulacji prawnych w tym zakresie.
¦ Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży, do której należą sprawy kształcenia i wychowania przedszkolnego, podstawowego, ogólnokształcącego, zawodowego, pomaturalnego, wyższego, oświaty dorosłych, kształcenia nauczycieli i kadr naukowych.
¦ Komisja Łączności z Polakami za Granicą, do której należą sprawy więzi Polonii z krajem oraz problematyka obywateli polskich zamieszkałych zagranicą na stałe lub czasowo.
* Informacje na stronie: www.sejm.gov.pl
318
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, zajmująca się strukturami samorządu terytorialnego, rozwojem regionów i społeczności lokalnych.
¦ Komisja Zdrowia, którą interesuje całokształt stanu zdrowia Polaków, a w latach 1999-2000 w szczególności realizacja reformy ubezpieczeń zdrowotnych i służby zdrowia.
¦ Komisja Mniejszości Narodowych i Etnicznych, zajmująca się utrzymaniem dziedzictwa kulturowego mniejszości narodowych, etnicznych i językowych oraz ochrony ich praw.
Ponadto obok Komisji stałych działają w Sejmie Komisje nadzwyczajne, powoływane do rozwiązania problemów szczegółowych.
Komisje pracują w oparciu o przyjęty plan pracy na dany rok. Mogą one łączyć się na wspólnych posiedzeniach celem wypracowania wspólnego projektu ustawy, zwłaszcza w sprawach złożonych, kompleksowych. Komisje mogą wypracowywać dezyderaty pod adresem rządu (np. w sprawie braku środków na pomoc społeczną). Mogą one także organizować konferencje naukowe, w celu prezentacji dorobku krajowego i zagranicznego, dotyczącego określonej sprawy. Przykładem mogą być konferencje (w 1998 i 1999r.) dotyczące instytucji Rzecznika Praw Dziecka na świecie oraz prorodzinnej polityki podatkowej.
W wymienionych komisjach sejmowych przygotowuje się także projekty uchwal i rezolucji, które po przyjęciu przez Sejm mają kierunkować działania rządu w obszarze polityki społecznej.
Komisje w swoim obszarze kompetencji opiniują sprawozdania z wykonania budżetu i planu finansowego, np. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub Funduszu Alimentacyjnego. Na ogół w Komisjach przyjmuje się informacje NIK o gospodarowaniu publicznymi pieniędzmi na cele socjalne.
Każda Komisja ma swoje prezydium (3-5 osób) i sekretarzy. Podobnie jak posiedzenia Sejmu, tak i posiedzenia Komisji są protokołowane.
Na posiedzenia Komisji zaprasza się (zwyczajowo) ministrów lub ich przedstawicieli oraz ekspertów z różnych środowisk, aby poznać ich punkt widzenia. Komisje Sejmowe wypracowują swoje stanowisko w sprawie projektu ustawy na kolejnych posiedzeniach i kończą swoją pracę na drodze głosowania. Projekt ustawy przechodzi 3 czytania na posiedzeniu Sejmu z czym wiąże się dyskusja i głosowanie. Projekt ustawy po dyskusji wraca do Komisji, która może nanieść kolejne poprawki. Natomiast uchwały Sejmu przechodzą 2 czytania.
Ustawa, która wchodzi w życie, jest efektem żmudnych uzgodnień i kompromisów, przygotowywanych nierzadko dłużej niż rok. Wyraża ona (w dziedzinie polityki społecznej) wolę naczelnego podmiotu władzy państwowej, w kwestii uregulowania prawnego określonych problemów socjalnych, skonfrontowanych z możliwościami finansowymi państwa.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
319
Nieco inny tok prac legislacyjnych ma miejsce w Senacie. Posiada on również Komisje, które na ogół zajmują się ustawami już uchwalonymi przez Sejm. W obszarze polityki społecznej w Senacie działają* (wg stanu na 2002r.):
¦ Komisja Polityki Społecznej i Zdrowia, która rozpatruje problemy nierówności prawnych i ekonomicznych poprawiając prawo, stanowione przez Sejm.
¦ Komisja Nauki, Edukacji i Sportu, która zajmuje się systemem kształcenia i wychowania, systemem doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz opieką nad dziećmi i młodzieżą.
¦ Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.
¦ Komisja Emigracji i Polaków za Granicą.
Powyższe Komisje przygotowują stanowiska w sprawie ustaw, uchwalonych przez Sejm i prezentują je na posiedzeniach Senatu. Jak wspomniano wyżej, Senat ma także uprawnienia ustawodawcze i może zgłaszać projekty ustaw do Sejmu.
Tak więc Sejm i Senat są głównymi podmiotami ustawodawczymi polityki społecznej i nadają jej kształt prawny, tym samym drogą demokratycznych procedur określając zakres interwencji państwa na rzecz wyrównywania różnic i szans socjalnych obywateli. Należy podkreślić, że wszystkie ustawy w obszarze polityki społecznej są owocem dyskusji politycznych i światopoglądowych, czego efektem są często kompromisowe zapisy poszczególnych rozwiązań ustawodawczych. Ta nowa praktyka ma miejsce od 1989r. i różni się od okresu, w którym projekty ustaw były prawie bez dyskusji i kontroli społecznej uchwalane przez Sejm.
Podstawowe akty prawne, przyjęte przez Sejm w latach 1990-2002 w obszarze polityki społecznej to:
Tabl. 9. Ważniejsze ustawy socjalne w okresie transformacji:
1. Ustawa z 8.03.1990r. - o samorządzie terytorialnym.
2. Ustawa z 29.11.1990r. - o pomocy społecznej.
3. Ustawaz20.12.1990r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników.
4. Ustawa z 9.05.1991r. - o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełno-
sprawnych.
5. Ustawa z 7.01.1993r. - o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach
dopuszczalności przerywania ciąży.
6. Ustawaz29.12.1993r. - o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacal-
ności pracodawcy.
7. Ustawa z 4.03.1994r. - o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.
8. Ustawa z 14.12.1994r. - o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
9. Ustawa z 26.06.1974r. - po nowelizacjach w 1999 i 2002r. - Kodeks pracy.
10.Ustawaz6.02.1997r. - o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
11. Ustawa z 24.4.1997r. - o przeciwdziałaniu narkomanii.
* Więcej informacji: www.senat.gov.pl
320 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
12. Ustawa z 27.8 1997r. - o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu
osób niepełnosprawnych.
13. Ustawaz28.08.1997r. - o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.
14. Ustawa z 28.08.1997r. - o zatrudnieniu osób pozbawionych wolności.
15. Ustawa z 13.10.1998r. - o systemie ubezpieczeń społecznych.
16. Ustawa z 17.12.1998r. - o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-
nych.
17. Ustawa z 25.06.1999r. - o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego
w razie choroby i macierzyństwa.
18. Ustawa z 8.7.1999r. - o dodatku rodzinnym.
19. Ustawaz6.1.2000r. - o Rzeczniku Praw Dziecka.
20. Ustawa z 6. 7.2001 r. - o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodar-
czych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
21.Ustawazl5.9.2000r. - o referendum lokalnym.
22. Ustawa z 11.4.200Ir. - o cudzoziemcach.
23. Ustawa z 21.6.2001r. - o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmi-
ny i zmianie kodeksu cywilnego.
24. Ustawa z 6.9.200Ir. - o chorobach zakaźnych i zakażeniach.
25. Ustawa z 5.5.2002r. - o europejskich radach zakładowych.
Źródło: Zestawienie własne. Uwaga: Większość wyżej wymienionych ustaw socjalnych była w międzyczasie wielokrotnie nowelizowana. Np. ustawę z dn. 6.2.1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym zmieniono 21 razy, zaś ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu około 15 razy.
13.3. Podmioty wykonawcze polityki społecznej 13.3.1. Prezydent*
Jest on - zgodnie z Konstytucją 1997r. - najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. Zgodnie z art. 133 Konstytucji ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe. Może występować do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 122 Konstytucji z wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją.
Prezydent nadaje obywatelstwo, może korzystać z prawa laski (art. 139). Do niego należy również inicjatywa ustawodawcza i może zarządzać ogólnokrajowe referendum.
Prezydent, realizując swoje konstytucyjne obowiązki, może odwołać ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności. Poprzedni Prezydent, korzystając ze swoich uprawnień, kwestionował przed Trybunałem Konstytucyjnym ustawy w
* Informacje o działalności Prezydenta na stronie: www.prezydent.pl
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
321
sprawach rewaloryzacji rent i emerytur. Ówczesne weto Prezydenta miało charakter wstrzymujący, zawieszający ustawę, podobnie jak wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. Z praktyki działań Prezydenta znany jest inny przypadek. Zmiana ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w 1991 roku została wprawdzie podpisana, ale jednocześnie Prezydent skierował list do Sejmu, w którym zgłaszał swoje uwagi i zastrzeżenia.
Prezydent sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie bezpieczeństwa Państwa. W związku z tym może powoływać niezbędne mu organy doradcze.
Organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest jego Kancelaria. Problematyka polityki społecznej podczas kadencji Prezydenta A. Kwaśniewskiego jest umiejscowiona na szczeblu podsekretarza stanu. W czasie kadencji Prezydenta Lecha Wałęsy działała Rada do spraw Polityki Społecznej.
Rada do spraw Polityki Społecznej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
Gremium to zostało powołane w połowie kadencji Prezydenta L. Wałęsy. Rada była wówczas jednym z ok. 10 organów doradczych Prezydenta, działającym do końca jego kadencji. W trakcie swojego działania tylko raz spotkała się z Prezydentem (w momencie powołania), a w jej cyklicznych spotkaniach uczestniczył Minister A. Zakrzewski. Rada wydała 2 raporty - o polityce społecznej i o rodzinie311.
Oba opracowania spotkały się z zainteresowaniem różnych kręgów społecznych, politycznych i akademickich. Przewodniczący Rady - prof. A. Tymowski - wykorzystywał dostęp do środków masowego przekazu celem prezentacji niezależnych poglądów, dotyczących aktualnych kwestii socjalnych.
13.3.2. Prezes Rady Ministrów*
Analizując organizację wewnętrzną Kancelarii Premiera (wcześniej Urząd Rady Ministrów), można stwierdzić, iż każdy Gabinet w inny sposób lokuje problematykę polityki społecznej w swoich departamentach312. Po pierwsze, wynika to z potrzeby realizacji priorytetów programowych zwycięskiej partii (koalicji). Po drugie, każdy rząd musi reagować na niespodziewane sytuacje, które niosą zagrożenia socjalne dla grup ludności. Przykładem była powódź w 1997r. czy susza w części Polski wiosną 2000r. Wydarzenia te skutkowały powołaniem stanowisk rządowych, z myślą o operatywnym rozwiązywaniu problemów grup, dotkniętych określonym ryzykiem, wspomagających Premiera w polityce społecznej państwa. Przez pewien czas funkcjonował np. koordynator reform społecznych, nadal istnieje Biuro ds.
311 Auleytner J. (red., 1994 i 1995) - Polityka społeczna. Stan i perspektywy oraz Kurzynowski A. (red., 1995) - Rodzina w okresie transformacji ustrojowej; obie pozycje wydane przez WSP TWP.
* Więcej informacji: www.kprm.gov.pl
12 Zob.: Auleytner J. (1996) - Instytucje polityki społecznej. Podmioty i fundusze. Warszawa, s. 66. Szczegółowo problematykę decyzji rządowych omawia praca: Rydlewski G. (2002) - Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu transformacji, Warszawa.
322 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Usuwania Skutków Powodzi oraz powołany na krótko Pełnomocnik Rządu do Spraw Usuwania Skutków Suszy313.
Od 1999r. obowiązuje ustawa o działach administracji rządowej314, która umożliwia tworzenie nowych ministerstw.
W rządzie premiera Buzka utworzono Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Rodziny kierowane przez Sekretarza Stanu. Biuro to opublikowało raport o sytuacji polskich rodzin315 oraz przygotowało w 1999r. projekt polityki prorodzinnej państwa. W rządzie premiera Millera nie ma już ww. pełnomocnika, ale powołano innego: do spraw Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn. Pełnomocnik monitoruje społeczne różnice w realizacji praw obywatelskich pomiędzy kobietami i mężczyznami.
W strukturze organizacyjnej Kancelarii Premiera znajdują się w 2002r. także:
¦ Departament Monitoringu Społecznego i Analiz Reform,
¦ Biuro do spraw Usuwania Skutków Powodzi.
Najważniejsze zmiany w okresie rządów Premiera J. Buzka to bezpośrednie przyporządkowanie mu dwóch centralnych organów administracji rządowej: Urzędów Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi oraz Ubezpieczeń Zdrowotnych i . Prezesów tych nowych instytucji (od 1999r. do marca 2002r.) powoływał Premier. Pierwszy urząd od kwietnia 2002r. został przejęty przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, podległą Ministrowi Finansów. Komisja ta przejmie od 1.1.2003r. Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych.
Planuje się likwidację istniejących Kas Chorych. Przyjęte rozwiązania organizacyjne świadczą o możliwości centralnego sterowania reformami społecznymi, dotyczącymi zdrowia i zabezpieczenia społecznego.
13.3.3. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych*
Do zakresu tego organu administracji centralnej, który w 1997r. przejął uprawnienia Centralnego Urzędu Planowania, należy między innymi problematyka: programowania rozwoju gospodarczego i społecznego, polityki regionalnej i zagospodarowania przestrzennego.
W Urzędzie tym inicjuje się i organizuje prace nad założeniami polityki społeczno-gospodarczej, prowadzi studia, dotyczące podstawowych problemów społeczno-gospodarczy eh. Z punktu widzenia polityki społecznej najważniejszą komórką w Rządowym Centrum jest Departament Rozwoju Społecznego. Opracowuje on założenia i koncepcje programów strategicznych, głównie w zakresie edukacji,
313 DzURP, nr 51 z 2000r., poz. 602, Rozporz. Rady Ministrów z 20.06.2000r. w sprawie Pełnomocnika Rządu do spraw Usuwania Skutków Suszy.
314 DzURP nr 82, z 1999r., poz. 928.
15 Raport o sytuacji polskich rodzin (1998), Warszawa.
16 Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi działał na mocy rozdz. 21 ustawy z 28 sierpnia 1997r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych działał na mocy rozdz. 10 ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
* Informacje o kierunkach pracy i strukturze organizacyjnej na stronie: www.rcss.gov.pl
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
323
ochrony zdrowia, kultury, rynku pracy, systemu zabezpieczenia społecznego oraz mieszkalnictwa. Prowadzi prace analityczno-studialne nad uwarunkowaniami rozwoju ludnościowego służące do konstruowania założeń długookresowych prognoz demograficznych oraz nad warunkami życia ludności. Bada zmiany na rynku pracy, inicjuje i współdziała w opracowywaniu prognoz popytu na pracę.
W kwietniu 2002r. RCSS opublikował opracowanie: Sfera społeczna w okresie transformacji. Zjawiska i tendencje (dostępne na stronie internetowej RCSS).
W strukturze RCSS działa od 2000r. Rządowa Rada (d. Komisja) Ludnościowa (RRL). Powyższy organ funkcjonował przy Prezesie Rady Ministrów od 1974 roku, zaś w 1999r. został na krótko umiejscowiony w Ministerstwie Gospodarki. W jego skład wchodzą specjaliści od planowania społecznego oraz członkowie delegowani przez Ministrów: Pracy i Polityki Społecznej, Zdrowia, Edukacji Narodowej i Sportu, Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych oraz Prezesa GUS. Kadencja wszystkich członków trwa 4 lata. Zakres działania Rządowej Rady Ludnościowej obejmuje:
¦ dokonywanie ocen sytuacji demograficznej kraju oraz opracowywania corocznych raportów o tej sytuacji,
¦ inicjowanie badań naukowych w dziedzinie demografii, polityki ludnościowej i rodzinnej,
¦ inicjowanie badań naukowych w zakresie prognoz procesu reprodukcji ludności Polski i jego skutków społeczno-ekonomicznych,
¦ dokonywanie oceny wykonywania zaleceń Rady Ministrów w zakresie polityki ludnościowej i wiążących się z nią zagadnień polityki społecznej,
¦ inicjowanie prac nad projektami aktów normatywnych z dziedziny polityki ludnościowej,
¦ współpracę zagraniczną w problematyce ludnościowej,
¦ upowszechnianie informacji z dziedziny demografii i polityki ludnościowej,
¦ współpracę z placówkami naukowymi i GUS w dziedzinie badań demograficznych i badań nad polityką ludnościową i społeczną.
RRL wydawała roczne raporty o sytuacji demograficznej Polski317. Omawiano w nich stan i przewidywane zmiany w strukturze ludności do 2020r., ruch naturalny i migracyjny ludności, sytuację demograficzną województw oraz ewolucję wybranych zjawisk i procesów społeczno-demograficznych w latach 1988-2001.
Sytuację demograficzną Polski w dekadzie lat 90. charakteryzują następujące procesy i zjawiska:
¦ zahamowanie spadku liczby nowo zawieranych małżeństw, przy jednoczesnym dalszym zmniejszeniu się liczby małżeństw pierwszych i obniżaniu się skłonności do zawierania małżeństw,
¦ wzrost absolutnej i względnej liczby rozwodów,
17 Sytuacja demograficzna Polski, Raport 1998, Warszawa
324
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ spadek liczby urodzeń,
¦ utrwalanie się spadkowego trendu dzietności kobiet,
¦ utrwalanie się od 1989r. reprodukcji ludności, poniżej prostej zastępowalności pokoleń,
¦ dalsze obniżanie się umieralności niemowląt,
¦ dalszy wzrost umieralności w następstwie chorób nowotworowych,
¦ wydłużanie się przeciętnego dalszego trwania życia mężczyzn i kobiet,
¦ utrzymywanie się spadkowej tendencji w poziomie przyrostu naturalnego ludności,
¦ zmniejszanie się mobilności przestrzennej ludności,
¦ zmniejszenie się przyrostu rzeczywistego ludności.
Wszystkie te informacje wyznaczają kierunek polityki społecznej w nadchodzących dziesięcioleciach.
13.3.4. Minister Finansów*
Ministerstwo Finansów jest aparatem wykonawczym Ministra Finansów, działającym zgodnie z jego rozporządzeniami, zarządzeniami, wytycznymi, decyzjami i poleceniami oraz pod jego bezpośrednim kierownictwem i nadzorem.
Minister Finansów jest naczelnym organem administracji państwowej, kierującym sprawami finansowymi gospodarki narodowej oraz oddziałującym na jej funkcjonowanie i rozwój stosownie do potrzeb społecznych i gospodarczych, zgodnie z polityką państwa.
Minister Finansów, realizując zadania ustawowe, współdziała z innymi naczelnymi i centralnymi organami administracji państwowej, w szczególności w sprawach polityki społecznej.
W strukturze Ministerstwa Finansów działa kilka komórek organizacyjnych, które mają w swoich kompetencjach bezpośredni kontakt z polityką społeczną państwa i wywierają na nią zasadniczy wpływ. Są to:
1. Departament Budżetu Państwa.
2. Departament Finansowania Sfery Budżetowej.
3. Departament Finansów Samorządu Terytorialnego.
4. Departament Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki.
5. Departament Polityki Regionalnej i Rolnictwa.
Ponadto od kwietnia 2002 przyporządkowano Ministrowi Finansów Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych.
Departament Budżetu Państwa planuje wydatki budżetowe w zakresie ubezpieczeń społecznych, biorąc udział w opracowaniu założeń i rozwiązań systemowych polityki ubezpieczeń społecznych. W praktyce może on przygotowywać alternatywne wobec Ministra Pracy i Polityki Społecznej projekty finansowania ubezpieczeń społecznych. W Departamencie tym
Informacje o prawnych podstawach działania i o strukturze organizacyjnej na stronie: www.mf.gov.pl
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
325
prowadzi się także rozliczenia budżetu państwa z tytułu refundacji spółdzielniom mieszkaniowym wydatków, poniesionych na spłatę kredytów wraz z odsetkami.
Departament Finansowania Sfery Budżetowej zajmuje się między innymi planowaniem wydatków budżetowych na naukę i koordynuje prace związane z zakładowym funduszem świadczeń socjalnych. W jego kompetencjach jest zapisane współdziałanie z właściwymi organami administracji centralnej (MPiPS, MENiS, MZ, PIP) przy opracowywaniu zasad wynagradzania, świadczeń dla pracowników oraz polityki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu. Departament ten ma także opracowywać cykliczne informacje i analizy na temat zobowiązań budżetu państwa w dziedzinie ochrony zdrowia i oświaty. W departamencie tym opracowuje się plany finansowe państwowych funduszów celowych - tj. Funduszów: Pracy, Kombatantów oraz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
Departament Polityki Finansowej i Analiz koordynuje współpracę Ministerstwa Finansów z Rządowym Centrum Studiów Strategicznych przy opiniowaniu założeń polityki społeczno-gospodarczej. Opracowuje on także analizy i prognozy, dotyczące sytuacji finansowej gospodarstw domowych oraz sytuacji na rynku pracy.
Departament Polityki Regionalnej i Rolnictwa zajmuje się finansowaniem sfery rolnictwa. W jego kompetencjach leży kształtowanie ubezpieczeń społecznych rolników indywidualnych oraz interpretacja przepisów, dotyczących ulg we wpłatach na PFRON. Departament ten interpretuje również przepisy, mające związek z zatrudnieniem i rehabilitacją zawodową osób niepełnosprawnych. Tu planuje się też dotacje na bary mleczne (w 1999r. ok. 18 min zł, plan na 2002r. - 16,3 min zł).
Departament Finansów Samorządu Terytorialnego zajmuje się - zgodnie z nazwą -finansami gmin, gdzie rozwiązywanych jest szereg problemów socjalnych. Jego zadaniem jest współpraca z krajowymi organizacjami samorządu terytorialnego, tj. z:
- Krajowym Sejmikiem Samorządu Terytorialnego,
- Unią Metropolii Polskich,
- Związkiem Miast Polskich,
- Unią Miasteczek Polskich,
- Związkiem Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej.
Na tle planowania środków budżetowych oraz ich wydatkowania dochodzić może do konfliktów pomiędzy Ministrem Finansów a innymi członkami rządu. Przyczyną tych konfliktów jest na ogół szczupłość środków finansowych w stosunku do potrzeb. Konflikty mogą dotyczyć nieprawidłowego wydatkowania pieniędzy, czego przykładem był spór pomiędzy Ministrem Finansów a Prezesem ZUS w 1999r.
13.3.5. Minister Pracy i Polityki Społecznej*
Minister Pracy i Polityki Społecznej wykonuje m.in. następujące zadania: ¦ realizuje ustawy socjalne np. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, udzielając m.in. jednorazowych świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
* Organizacja i podstawy działania ministerstwa: www.mpips.gov.pl
326 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ bada sytuację socjalną ludności, ustalając poziom minimalnych świadczeń społecznych i najniższych wynagrodzeń. Minister z pomocą swojego aparatu organizuje i koordynuje pomoc społeczną,
¦ realizuje politykę ograniczania bezrobocia. Przygotowuje projekty aktów prawnych dotyczących przeciwdziałania bezrobociu i jego skutkom. Ukierunkowuje rozwój informacji i poradnictwa zawodowego. Analizuje gospodarowanie Funduszem Pracy i czuwa nad jego racjonalnym wykorzystaniem. Wspiera instytucje i organizacje pozarządowe, realizujące programy w zakresie przeciwdziałania bezrobociu, w tym zmierzające do podejmowania działalności gospodarczej na własny rachunek przez osoby bezrobotne i zagrożone utratą pracy,
¦ kreuje prawo pracy, harmonizując je z prawem Unii Europejskiej oraz konwencjami MOR
¦ prowadzi dialog socjalny z organizacjami związkowymi i organizacjami pracodawców318. Stanowi organizacyjne i informacyjne zaplecze Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych'I9 oraz Komisji do spraw Układów Zbiorowych Pracy, prowadząc wykaz ustaleń zawartych z organizacjami związkowymi i organizacjami pracodawców i monitorując ich realizację. Do instytucji dialogu społecznego zalicza się Naczelną Radę Zatrudnienia, Radę Pomocy Społecznej oraz Krajową Radę Konsultacyjną ds. Osób Niepełnosprawnych. W Ministerstwie dokonuje się analiz przyczyn i zasięgu konfliktów społecznych oraz wynikających z nich zagrożeń,
¦ prowadzi politykę ubezpieczeń społecznych,
¦ analizuje i ocenia stan bezpieczeństwa i higieny pracy,
¦ opiniuje i rejestruje układy zbiorowe pracy,
¦ realizuje zadania, dotyczące zatrudnienia i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej są bezpośrednio podporządkowane:
? Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego Prezes administruje obecnie Funduszem Ubezpieczeń Społecznych oraz uzyskuje przychody z wpłat na PFRON, FGŚP i FP,
? Centralny Instytut Ochrony Pracy i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych - placówki naukowo-badawcze,
? Centrum Rozwoju Służb Społecznych,
? Centrum Partnerstwa Społecznego „Dialog",
a Główna Biblioteka Pracy i Zabezpieczenia Społecznego,
? Ochotnicze Hufce Pracy (OHP), które wykonują zadania państwa w zakresie zatrudnienia i wychowania młodzieży w wieku powyżej 15 lat, zaniedbanej
"s Gąciarz B., Pańków W. (2001) - Dialog społeczny po polsku -fikcja czy szansa. Warszawa. ISP. ' Regulacja prawna: Ustawa z dnia 6 lipca 200Ir. o Trójstronnej Komisji do spraw Spoleczno--Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
327
wychowawczo i wymagającej specjalnej troski . W 1997r. OHP miało 36 Młodzieżowych Biur Pracy przy komendach regionalnych i wojewódzkich oraz 45 filii. W 2000r. awizowano spadającą liczbę ofert pracy dla młodzieży. ? Urząd do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych znalazł nowe rozwiązanie organizacyjne. Urząd podlegał do marca 2002 Kancelarii Prezesa Rady Ministrów*, zaś od kwietnia 2002r. został organizacyjnie przyporządkowany Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej.
Kierownik Urzędu podejmuje działania mające na celu zapewnienie kombatantom oraz ofiarom represji wojennych i powojennych niezbędnej pomocy i opieki oraz należnego im szacunku i pamięci.
Szczegółowy zakres działania Urzędu dotyczy:
- organizowania pomocy socjalnej i opieki zdrowotnej dla kombatantów, osób uprawnionych i członków ich rodzin,
- współpracy z organizacjami rządowymi, pozarządowymi w realizacji celów związanych z potrzebami kombatantów,
- współpracy zagranicznej w sprawach kombatantów,
- prowadzenia badań demograficzno-socjologicznych w środowiskach kombatantów.
Kierownik Urzędu ma do dyspozycji Państwowy Fundusz Kombatantów, który jest funduszem celowym (w całości dofinansowanym z budżetu) i służy realizacji zadań, odnoszących się do tej szczególnej grupy społecznej.
Były kierownik Urzędu zapowiadał w marcu 1998r. weryfikację 180 tys. spraw dotyczących uprawnień kombatanckich321.
Zadania nałożone na Ministra Pracy i Polityki Społecznej realizuje Ministerstwo, złożone z komórek organizacyjnych: departamentów i biur".
Minister, poprzez Gabinet Polityczny Ministra, utrzymuje merytoryczną współpracę z Sejmem i Senatem Rzeczypospolitej Polskiej, Urzędem Rady Ministrów i Rzecznikiem Praw Obywatelskich.
Minister Pracy i Polityki Społecznej stoi na czele Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych, powołanej jeszcze w 1994r. przez Premiera, celem stworzenia forum dialogu i porozumienia między rządem, organizacjami pracodawców i pracowników. Członków Komisji powołuje Premier. Komisja zajmuje się w szczególności polityką płac, zatrudnienia, świadczeń socjalnych, monitoruje procesy gospodarcze i zasadnicze proporcje makroekonomiczne.
Ministerstwo prowadzi i nadzoruje 15 szkół policealnych dla pracowników służb społecznych.
320 Działalność OHP reguluje ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, znowelizowana 17.12.2001r.
* Szczegółowe informacje o działalności Urzędu można znaleźć na stronie: www.kprm.gov.pl
321 „Rzeczpospolita" nr 73[4933] z 27.03.1998.
*" Stan organizacyjny na stronie: www.mpips.gov.pl
328___________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Ministerstwo wydaje periodyki, takie jak: „Służba Pracownicza", „Polityka Społeczna", „Praca Socjalna".
Ważne miejsce w pracy resortu pełnią placówki naukowe o wieloletnich tradycjach i dorobku. Nowe placówki Ministerstwa (od lat 90.) to centra partnerstwa społecznego i rozwoju służb społecznych.
Ministerstwo zajmuje się kształceniem kadr dla zawodu „pracownik socjalny". Nie można bowiem przyjąć sytuacji za normalną, aby problemami socjalnymi ludzi zajmowali się niewykwalifikowani urzędnicy. Ministerstwo opracowało założenia programowo-organizacyjne kształcenia w zawodzie, zawierające cele kształcenia, opis umiejętności i minimum programowe (Decyzja nr 7 Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4.10.1995r.).
Krajowy Urząd Pracy (KUP)322 do marca 2002 był podmiotem wykonawczym polityki zatrudnienia państwa i podlegał poprzez swojego Prezesa Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. W kwietniu 2002 urząd ten został zlikwidowany, a problematyka podporządkowana Ministrowi.
Organy administracyjne polityki zatrudnienia - urzędy pracy - mają obecnie dwuszczeblową organizację:
- Wojewódzki Urząd Pracy - kierowany przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy,
- Powiatowy Urząd Pracy - kierowany przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy.
Na każdym szczeblu występują rady zatrudnienia. Powiatowe Rady Zatrudnienia składają się z 12 osób.
O ile Wojewódzkie Urzędy Pracy pełnią przede wszystkim funkcje koordynujące, studyjne, organizacyjne i kontrolne, to bezpośredni kontakt z bezrobotnym mają powiatowe urzędy pracy. Na nie spada ciężar działań organizacyjnych i administracyjnych, a w szczególności:
- pośrednictwo pracy, czyli aktywna pomoc bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy, wg czterech zasad - dostępności usług dla wszystkich, dobrowolności, równości i jawności,
- przyznawanie i wypłaty zasiłków i stypendiów,
- szkolenie bezrobotnych,
- finansowanie prac interwencyjnych i robót publicznych,
- udzielanie pożyczek z Funduszu Pracy na podjęcie własnej działalności gospodarczej przez bezrobotnego,
- udzielanie pożyczek z Funduszu Pracy dla pracodawców na organizację nowych miejsc pracy,
- poradnictwo zawodowe.
Podstawa prawna: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 6.03.1996 roku w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (DzURP nr 47, z dnia 23.04.1996 roku, poz. 211). Ustawa była nowelizowana ostatni raz w grudniu 2001.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
329
Powiatowe Urzędy Pracy zajmują się także aktywizacją zawodową absolwentów. Urzędy pracy sprawują kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W szczególności kontrola dotyczyć może:
- legalności zatrudnienia,
- obowiązku informowania powiatowego urzędu pracy o zatrudnieniu osoby zarejestrowanej jako bezrobotny,
- obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy.
13.3.5.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS)*
ZUS jest centralnym organem administracji państwowej, podlegającym Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd i Rada Nadzorcza. Prezesa ZUS powołuje Premier na wniosek ministra właściwego dla spraw zabezpieczenia społecznego, po zasięgnięciu opinii Rady Nadzorczej Zakładu. Prezes ZUS:
- kieruje pracami Zakładu,
- koordynuje współpracę ZUS z urzędami administracji rządowej,
- tworzy, przekształca i znosi terenowe jednostki organizacyjne oraz określa ich siedziby,
- powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych Zakładu, ich zastępców oraz głównych księgowych,
- przyznaje świadczenia w drodze wyjątku.
Zarząd ZUS składa się z Prezesa ZUS oraz 2-4 osób, powoływanych i odwoływanych przez Radę Nadzorczą Zakładu, na wniosek Prezesa. Zarząd w szczególności zarządza funduszami, których dysponentem jest Zakład.
Kontrolę nad działalnością ZUS sprawuje Rada Nadzorcza Zakładu.
Rada Nadzorcza Zakładu składa się z 15 osób, powoływanych przez Premiera na pięcioletnią kadencję z czego:
¦ 5 członków powoływanych jest na wniosek ogólnokrajowych organizacji związkowych oraz ogólnokrajowej organizacji emerytów i rencistów,
¦ 5 członków to osoby powoływane na wniosek ogólnokrajowych organizacji pracodawców,
¦ 5 członków powoływanych jest na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem finansów.
Rada Nadzorcza w szczególności okresowo ocenia pracę Zarządu i zajmuje się planami finansowymi Zakładu oraz projektami aktów prawnych.
ZUS, realizując przepisy o ubezpieczeniach społecznych, ma w swoim zakresie działania między innymi:
- stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczenia społecznego,
* Szczegółowe informacje o podstawach prawnych i organizacji ubezpieczeń społecznych na stronie: www.zus.pl
330
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz wypłacanie tych świadczeń, chyba że czynią to płatnicy składek,
- wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Społecznych oraz wpłat na PFRON,
- prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń, podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych,
- prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek,
- prowadzenie prewencji rentowej, obejmującej rehabilitację leczniczą,
- dysponowanie środkami Funduszu Alimentacyjnego.
Główne problemy pozostające w gestii Ministra Pracy i Polityki Społecznej
Praca i bezrobocie
Od 1990r. na polskim rynku pracy obserwuje się nowe zjawisko bezrobocia, zasadniczo nieobecne w okresie 1939-1989324, a więc w życiu ponad dwóch pokoleń.
Polityka społeczna jako działalność zajmuje się ochroną pracowników przed utratą miejsc pracy, asekuracją egzystencji osób bezrobotnych i ich rodzin oraz tworzeniem miejsc pracy i pośredniczeniem w ich znajdywaniu.
Polityka zatrudnienia oraz polityka rynku pracy są pojęciami, które ściśle wiążą się z bezrobociem. Są one traktowane jako ważne segmenty polityki społecznej.
W myśl ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, pojęcie „bezrobotny" oznacza osobę zdolną do pracy i gotową do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostającą bez pracy i nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół wieczorowych i zaocznych, zarejestrowany we właściwym dla miejsca zamieszkania powiatowym urzędzie pracy jeżeli:
¦ ukończyła 18 lat,
¦ kobieta nie ukończyła 60 lat, a mężczyzna 65 lat,
¦ nie nabyła prawa do emerytury,
¦ osoba ta, ani jej małżonek, nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla celów podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza
Socjalne funkcje państwa regulują w tym zakresie artykuły 24, 65, 66 Konstytucji RP. 3 4 Gląbicka K. (1999) - Rynek pracy Unii Europejskiej, stan i perspektywy, Warszawa; Kabaj M. (1999) - Efektywność programów przeciwdziałania bezrobociu i skuteczność polityki rynku pracy, [w:] Kryńska E. (red.), Rynek pracy w wybranych krajach, metody przeciwdziałania bezrobociu, Warszawa; Szylko-Skoczny M. (red., 1999) - Różne oblicza bezrobocia, Warszawa. Wykorzystałem w tej części pracy fragment rozdziału 2 [z:] Auleytner J., Głąbicka K. (2001) - Polskie kwestie socjalne na przełomie wieków, Warszawa.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
331
wysokości przeciętnego dochodu z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym za 2 ha przeliczeniowe, ustalone przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej na podstawie przepisów o podatku rolnym,
¦ nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej lub nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności,
¦ będąc osobą niepełnosprawną może podjąć pracę, co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy, jeżeli jest to uzasadniona sytuacja zdrowotna.
W rozumieniu ustawy nie jest bezrobotnym ten, kto np. nabył prawo do emerytury, ma choćby niską rentą, czy też jest właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. ponad 2 ha przeliczeniowych. Nie jest bezrobotnym student, studiujący na uczelni w systemie studiów dziennych (stacjonarnych), oraz każdy, kto prowadzi jakąkolwiek pozarolniczą działalność gospodarczą lub podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności.
W literaturze przedmiotu wyróżnia się następujące rodzaje bezrobocia:
- koniunkturalne - związane jest z wahaniami cyklów koniunktury gospodarczej. Oznacza ono, że w pewnych okresach następuje spadek popytu na pracę. Pracodawcy zwalniają ludzi tymczasowo im zbędnych, by przyjąć do pracy pracowników w okresie lepszej koniunktury. Czas pozostawania bez pracy jest zależny od długości fazy cyklu koniunkturalnego,
- strukturalne - wynika z niedopasowania rozmiarów struktury popytu gospodarki na siłę roboczą, z jej podażą,
- sezonowe - kiedy dotyczy zatrudnienia przejściowego, np. w rolnictwie,
- frykcyjne - występuje w związku z normalnym przepływem pracowników między zakładami pracy, jest świadectwem zmian dostosowawczych na rynku pracy. Powstaje ono wtedy, gdy pracownicy zwalniaj ą się z pracy lub są zwalniani i pozostają na statusie bezrobotnego przez względnie krótki okres (3 miesiące) poszukiwania nowego miejsca pracy. Cechą bezrobocia frykcyjnego jest przejściowość sytuacji pozostawania bez pracy,
- technologiczne - jest następstwem szybkiego rozwoju techniki i zastępowania pracy ludzkiej maszynami i komputerami poprzez unowocześnianie technologii, co powoduje redukcję zatrudnionych w zakładach pracy. Coraz częściej człowiek jest potrzebny tylko do kontroli maszyn i ich programowania, tak więc ilość niedostosowanych kwalifikacjami pracowników jest redukowana wraz z wprowadzaniem nowych technologii produkcyjnych,
- jawne - uwidocznione w statystyce rynku pracy i systemie wypłat zasiłków dla bezrobotnych,
- ukryte - utajone, np. w przemyśle; mamy z nim do czynienia wtedy, gdy część pracowników zatrudniona jest w niepełnym wymiarze czasu pracy lub na niewłaściwym miejscu pracy, gdzie są tylko w niewielkim stopniu wykorzystani. Bezrobocie ukryte występuje w rolnictwie, gdy zbyt duża liczba osób utrzymuje się z jednego gospodarstwa rolnego,
- krótkotrwałe - umownie nazwana sytuacja pozostawania bez pracy do 12 miesięcy,
- długotrwałe - jest to pozostawanie bez pracy, pomimo woli jej podjęcia w okresie dłuższym niż 12 miesięcy,
- powszechne - obejmuje cały kraj,
332 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
— regionalne - dotyczy braku pracy w określonym regionie.
Przyczyną bezrobocia może być (re)prywatyzacja zakładów lub(i) likwidacja przedsiębiorstw nierentownych, przynoszących straty. Zamykanie kopalń i PGR-ów jest tu przykładem z polskiej praktyki minionego dziesięciolecia. M. Kabaj podkreśla także, że część naszego bezrobocia wynika z importu. Szacuje się, że w ten sposób Polska subsydiuje zatrudnienie w UE na poziomie 700-900 tys. miejsc pracy.
Bezrobocie wywiera bezpośredni wpływ na poszukującego pracy. Wyróżnia się cztery etapy życia bezrobotnego: od oczekiwania na wymówienie (1) poprzez szok wywołany utratą pracy (2), następnie wchodzenie w sytuację bycia bezrobotnym (3), aż po adaptację do statusu stałego klienta pomocy społecznej (4).
Bezrobotni są kategorią społeczną, która jest asekurowana przez prawo. W szczególności mają oni prawo do zasiłku*, przysługującego osobie, która w okresie ostatnich 18 miesięcy przepracowała co najmniej 365 dni.
1. Zasiłki dla bezrobotnych:
- podstawowy (100%) - 476,70 (w 1999r. było 402,60 zł),
- obniżony (80%) - 381,40 (w 1999r. było 322,10 zł),
- podwyższony (120%) - 572,10 (w 1999r. było 483,20zł).
2. Stypendia dla bezrobotnych absolwentów w okresie:
- odbywania szkolenia (60% kwoty zasiłku podstawowego) - 286,10 (w 1999r. było 241,60 zł),
- odbywania stażu (100% zasiłku podstawowego) - 476,70 (w 1999r. było 402,60 zł),
- kontynuowania nauki (w rejonach „zagrożonych" - 60% zasiłku podstawowego) -286,10 (w 1999r. było 241,60 zł).
3. Dodatek szkoleniowy dla bezrobotnych:
- 20% zasiłku podstawowego - 95,40 (w 1999r. było 80,60zł).
4. Zasiłek przedemerytalny:
- podstawowy-minimalny (120% zasiłku podstawowego) - 572,10 (w 1999r. było 483,20 zł),
- podwyższony-maksymalny - 160% zasiłku podstawowego (nie więcej jednak niż 90% przeciętnego wynagrodzenia z ostatnich 12 m-cy zatrudnienia) - 762,80 (w 1999r. było 644,20 zł).
5. Świadczenia przedemerytalne:
- 90% kwoty emerytury - (nie mniej niż zasiłek przedemerytalny) - od 572,10 do 762,80 (wcześniej było między 483,20 a 644,20 zł).
Maksymalne kwoty, jakie mogą być refundowane z Funduszu Pracy pracodawcom z tytułu zatrudnienia skierowanego bezrobotnego w pełnym wymiarze czasu pracy wynoszą w 2002r:
a) - przy pracach interwencyjnych -561,93 zł,
b) - zatrudnienie absolwenta - 561,93 zł.
Do tych działów gospodarki narodowej, w której pracuje najwięcej osób, zalicza się przemysł, handel, rolnictwo. W związku z transformacją gospodarki następuje
Wysokość wszystkich świadczeń dla bezrobotnych jest podawana na bieżąco na stronie: www.mpips.gov.pl z uwzględnieniem ostatnich lat.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
333
znamienna ewolucja rynku pracy, odchodzenie od pracy w rolnictwie do tych działów gospodarki - nowych i starych, które wymagają wyższych kwalifikacji. Na początku XX wieku z rolnictwa utrzymywało się 75% ludności kraju, dziś ok. 20%.
Corocznie poza granicami naszego kraju pracuje ponad 350 tys. obywateli polskich.
Stopa bezrobocia wahała się od 6% w 1990r. do 12,7% w 1999r., rosnąc w 2000r. do 14,8% i ponad 18% w 2002r. Bez pracy pozostaje ponad 3 min osób. Największe bezrobocie notuje się w woj. warmińsko-mazurskim - 29,3%; najmniejsze w woj. mazowieckim - 13,4%*.
Wykres 1. Stopa bezrobocia ogółem i osób z wykształceniem wyższym w latach
1992-2001
Źródło: Kryńska E., Studia i co potem?, „Polityka Społeczna" nr 5-6 z 2002r.
Poważnym problemem socjalnym jest bezrobocie na wsi. W 2000r. liczba zarejestrowanych bezrobotnych zamieszkałych na wsi wyniosła ponad 1 min osób. Stanowili oni 44,9% ogółu bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. Bezrobotne kobiety zamieszkałe na wsi stanowiły 56,8% ogółu tej zbiorowości.
Bezrobotni z prawem do zasiłku, w liczbie 484,6 tys. osób, stanowili 23,4% bezrobotnych ogółem. Oznacza to, że pozostała część długotrwale bezrobotnych może korzystać tylko z systemu pomocy społecznej.
Zmiany form własności oraz transformacja gospodarki tworzą dla bezrobotnych bardzo trudną sytuację osobistą. Pomimo znacznej aktywności w poszukiwaniu pracy nie mogą oni jej znaleźć - dochodzi do bezrobocia długotrwałego, wyniszczającego materialnie ich rodziny, szkodliwego również dla więzi rodzinnych. Uwagę zwracają województwa tzw. „ściany wschodniej" oraz warmińsko-mazurskie. Długotrwale bezrobotni świadczą o braku skutecznych działań w tych regionach kraju.
Społeczne konsekwencje bezrobocia wyrażają się w strachu zatrudnionego przed utratą pracy oraz obniżeniem poziomu bezpieczeństwa socjalnego osób pozba-
* Bieżące dane o bezrobociu można znaleźć na stronie: www.mpips.gov.pl
334 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wionych pracy. Bezrobotny powoli traci zasoby materialne, nie ma pieniędzy na porządne ubranie czy na komunikację. Stopniowo w jego życiu pojawia się poczucie zbędności, wyłania się więc grupa ludzi marginalizowanych i trwale wykluczonych z uczestnictwa w życiu społecznym. Grupa ta wyzwala nowe, negatywne zjawiska w postaci patologii społecznych. Skutki społeczne objawiają się w postaci (tab. 10):
1) pogorszenia standardu życia,
2) zagrożenia egzystencji,
3) zagrożenia w sferze psychicznej jednostki,
4) zakłócenia w życiu rodzinnym,
5) szkód moralno-etycznych,
6) powstaniu patologii społecznych,
7) napięć i konfliktów społecznych.
W rodzinie, gdzie choć jedna osoba jest bezrobotna, zmienia się struktura wydatków, występuje ograniczanie wydatków na wyżywienie rodziny, jej odzież, obuwie. Zmniejszają się oszczędności, spadają wydatki przeznaczone na urlop. Gospodarstwo domowe oszczędza na wydatkach na usługi bytowe, tj. np. pralnie, fryzjera, szewca, na zakup prasy, książek, artykułów przemysłowych. Pogorszenie warunków materialnych rodziny w wyniku bezrobocia może powodować wzrost przestępczości (łatwy pieniądz do zdobycia).
Analizując koszty związane z bezrobociem, można wyróżnić ich dwa rodzaje 5.
Z ekonomicznego punktu widzenia, bezrobocie ma wpływ na koniunkturę gospodarczą. Spada bowiem siła nabywcza rodzin, dotkniętych brakiem pracy. Ma to znaczenie dla obniżenia się globalnego popytu, co z kolei powoduje spadek podaży, tj. produkcji. Wytwarzać się może swoista spirala dekoniunktury, która -jeśli nie zostanie przerwana przez odpowiednią politykę ekonomiczną - może prowadzić do depresji. Ekonomiści twierdzą, że bezrobocie oznacza niewykorzystanie podstawowych zasobów społeczeństwa - zasobów ludzkich. Należy pamiętać również o zjawisku wypalania się z powodu relatywnie stale malejących wynagrodzeń, co obejmuje dziesiątki, a nawet setki tysięcy pracujących, np. pracowników służby zdrowia, oświaty.
Bezrobocie oznacza marnotrawstwo kapitału ludzkiego i powoduje, że produkt krajowy brutto jest mniejszy, niż mógłby być dzięki pracy wszystkich. Ponadto zasiłki dla bezrobotnych obciążają zawsze podatnika i budżet państwa.
Bezrobocie posiada także swój wymiar polityczny, może być wykorzystywane jako broń opozycji w walce o władzę. Przy masowym bezrobociu pojawia się zniechęcenie, frustracja, utrata nadziei na znalezienie pracy w przyszłości. Postawy te można wykorzystać w demokratycznych procedurach walki o władzę.
W krajach o gospodarce rynkowej, lub tak jak Polska przechodzących do tej gospodarki z systemu centralnie sterowanego, rosnące bezrobocie może być począt-
Za: Szylko-Skoczny M. (red., 1992) - Społeczne skutki bezrobocia w wymiarze lokalnym, Warszawa, s. 52.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
335
kiem konfliktów społecznych, stanowiąc tym samym zagrożenie dla dokonujących się zmian. Ich źródłem staje się często restrukturyzacja i opór załóg przeciwko zwolnieniom grupowym. Sprzyja temu niewątpliwie istniejąca luka edukacyjna w wykształceniu (ekonomicznym) społeczeństwa. Brak wykształcenia utrudnia wielu ludziom prawidłowe postrzeganie, rozumienie i ocenianie zachodzących zmian, co sprzyja demagogii.
Według danych szacunkowych GUS około 1,4 min bezrobotnych znajduje zatrudnienie w „szarej strefie", w której pracodawcy nie opłacają podstawowych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz na Fundusz Pracy.
Tabl. 10. Koszty i skutki bezrobocia
Koszty bezpośrednie Negatywne skutki społeczno--psychologiczne i moralne Pozytywne aspekty społeczno--ekonomiczne Koszty pośrednie
Wydatki z Funduszu Pracy Pogorszenie standardu życia Postawy wobec pracy Ulgi i zwolnienia fiskalne w rejonach o szczególnym zagrożeniu bezrobociem
Koszty pomocy społecznej dla bezrobotnych i ich rodzin Zagrożenie egzystencji Racjonalizacja zatrudnienia Luka podat-kowo-ubezpie-czeniowa
Koszty wcześniejszych emerytur i świadczeń przedemerytalnych dla bezrobotnych i osób zwalnianych przez zakłady pracy Zagrożenia w sferze psychicznej jednostki Wspomaganie procesów restrukturyzacji Luka czynników wytwórczych (PNB)
Koszty utrzymania instytucji w zakresie obsługi bezrobotnych Zakłócenia w życiu rodzinnym Racjonalizacja wyboru kwalifikacji i zawodu Koszty bezrobocia w szarej strefie gospodarki
Szkody moralno--etyczne
Zjawiska patologii społecznej
Napięcia i konflikty społeczne
Źródło: Zarychta H., Skutki i koszty bezrobocia na lokalnym rynku pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 6/1994, s. 21.
336
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Do roku 1994 polityka walki z bezrobociem sprowadzała się do ograniczonej interwencji na rynku pracy i przewadze tzw. „osłonowego" podejścia, czyli głównie łagodzenia skutków, a nie przyczyn bezrobocia. Polityka ta zakładała, że bezrobocie generowane przez sektor państwowy będzie wchłonięte przez szybko rosnący sektor prywatny, a ewentualne nadwyżki siły roboczej zostaną zagospodarowane przez ograniczoną interwencję państwa na rynku pracy. Teza ta okazała się jednak mylna. Sektor prywatny był ekonomicznie za słaby, by stworzyć nowe miejsca pracy i wchłonąć zwalnianych z sektora państwowego.
Działania na rynku pracy koncentrowane są na promocji zatrudnienia, ochronie zatrudnienia oraz istniejących miejsc pracy, a podmiotom gospodarczym dano samodzielność w decydowaniu o wzroście lub spadku zatrudnienia.
Realizowana aktywna polityka przeciwdziałania bezrobociu opiera się na trzech prymatach:
¦ dochód z pracy przed zasiłkiem dla bezrobotnych,
¦ zatrudnienie przed subsydiowaną formą aktywności,
¦ działania aktywizujące przed osłonowymi.
Aktywna polityka rynku pracy jest realizowana poprzez zwiększenie aktywności bezrobotnych w poszukiwaniu pracy, zróżnicowanie okresu pobierania zasiłku - w zależności od charakteru lokalnych rynków pracy, wzrost zatrudnienia poprzez promocję elastycznych form pracy (np. zwiększenie zatrudnienia krótkookresowego i doraźnego).
Główne elementy strategii rynku pracy zostały zawarte w dwóch, dotychczas mało skutecznych, programach rządowych:
1) promowania produktywnego zatrudnienia i zmniejszenia bezrobocia (1997),
2) promocji aktywności zawodowej młodzieży (1995 i 1997).
Bezrobocie staje się szczególnym wyzwaniem dla polityków w nadchodzących latach wyżu demograficznego. Liczne roczniki urodzone w latach 80. wkroczą na rynek pracy na początku nowego stulecia. Młodzi na rynku pracy będą stanowili wielką szansę dla cywilizacyjnego przyspieszenia Polski w Unii Europejskiej jednakże pod warunkiem, że zostaną dla nich przygotowane miejsca pracy.
W związku z tym Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w 1999r. opracowało Narodową Strategię Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000-2006326. Głównym celem Strategii327 jest osiągnięcie wyższego stopnia udziału zawodowo czynnych na rynku pracy oraz przywrócenie poczucia bezpieczeństwa socjalnego obywatelom RP. Wzorując się na wytycznych, obowiązujących w Unii Europejskiej, w Strategii zostały zapisane cztery główne priorytety328:
Jest to projekt MPiPS, który wejdzie w życie po jego ratyfikacji przez Parlament.
327 Narodowa Strategia Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000-2006, „Rynek Pracy" nr 7/8 z 1999r.,ss. 40-48.
328 Tamże, s. 44.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
337
1. Poprawa zatrudnienia rozumiana jako poprawa zdolności do zatrudniania zwłaszcza dwom grupom: pokoleniu wyżu demograficznego i osobom bezrobotnym.
2. Rozwój przedsiębiorczości, zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw.
3. Promowanie adaptacji przedsiębiorstw i ich pracowników do warunków zmieniającego się rynku, zwłaszcza poprzez ułatwianie pracodawcom kształtowania wielkości i struktury przedsiębiorstw w zależności od zmieniających się wymagań rynku. Ponadto zwrócono uwagę na wspieranie przez państwo rozwoju kwalifikacji pracowników.
4. Wzmocnienie polityki równości szans na rynku pracy. Chodzi tu o stworzenie równości szans na rynku pracy dla kobiet oraz dla młodzieży z terenów wiejskich, terenów o słabo rozwiniętej infrastrukturze edukacyjnej, cywilizacyjnej i kulturowej.
Prezentowana Strategia wytycza kierunki działań Rządu RP w zakresie zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich na lata 2000-2006. Powinna ona być podstawą do tworzenia corocznych planów operacyjnych, dostosowanych do możliwości wykonawczych i finansowych Państwa. Osoby niepełnosprawne329
Polityka społeczna wobec osób niepełnosprawnych to ogół działań podmiotów publicznych i organizacji pozarządowych, mających na celu wyrównywanie nieuzasadnionych różnic socjalnych, asekurowanie wobec ryzyk życiowych oraz tworzenie szans funkcjonowania osób niepełnosprawnych we wszystkich dziedzinach życia gospodarczego i społecznego, umożliwiających ich pełną integrację ze społeczeństwem330.
Niepełnosprawną jest osoba, której stan fizyczny lub(i) psychiczny trwale lub okresowo utrudnia, ogranicza lub uniemożliwia wypełnianie zadań życiowych i ról społecznych zgodnie z normami prawnymi i społecznymi331.
Osoby niepełnosprawne potrzebują odejścia od marginalizacji, od socjalnej izolacji. Ważne staje się więc stałe diagnozowanie sytuacji ludzi niepełnosprawnych.
Funkcje socjalne państwa wynikają z art. 32, 68, 69 Konstytucji RP. Dane o niepełnosprawnych i programach na ich rzecz na stronie: www.mpips.gov.pl
330 Kurzynowski A. (1996) - Osoby niepełnosprawne w polityce społecznej, [w:] Mikulski J., Auleytner J., (red.), Polityka społeczna wobec osób niepełnosprawnych. Drogi do integracji, Warszawa, s. 21. Inne opracowania na ten temat, to np.: Kawczyńska-Butrym Z. (1998) - Niepełnosprawność - specyfika pomocy społecznej, Katowice; Nowe realia, nowe możliwości, Poradnik dla osób niepełnosprawnych - wyd. przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, Warszawa 1999; Potocka A. (1997) - Uprawnienia i obowiązki pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, Warszawa; Program działań na rzecz osób niepełnosprawnych i ich integracji ze społeczeństwem, (1993), MPiPS, Warszawa; Stan zdrowia i potrzeby osób niepełnosprawnych w Polsce w 1996r., (1997) GUS; Szczepankowska B., Mikulski J. (red., 1999) - Osoby niepełnosprawne w środowisku lokalnym. Wyrównywanie szans, Warszawa.
31 Ustawa z 26 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej, DzURP nr 123, poz. 776. Definicję tę opracował zespół ekspertów w Urzędzie Pełnomocnika do spraw Osób Niepełnosprawnych.
338 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Minister Pracy i Polityki Społecznej powinien więc w oparciu o naukowe rozpoznanie tworzyć mechanizmy, ułatwiające tej kategorii integrację społeczną w środowisku zamieszkania, w pracy oraz w społeczeństwie jako całości. Dużą rolę mają tu do spełnienia organizacje pozarządowe, zajmujące się pomocą dla osób niepełnosprawnych i ich rodzin. Mogą one jako partner, a nie klient instytucji i organizacji publicznych, działając w swych środowiskach lokalnych, uzupełniać działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowanego przez Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.
Wśród różnych niepełnosprawności wyróżnia się niepełnosprawność sensorycz-ną, motoryczną i psychiczną.
W wyniku licznych badań, wywiadów z niepełnosprawnymi oraz na podstawie danych statystycznych wyodrębniono 13 grup niepełnosprawności332:
¦ osoby z lekkim niedorozwojem umysłowym,
¦ osoby z trudnościami w nauce szkolnej,
¦ osoby niewidome
¦ osoby niedowidzące,
¦ osoby niesłyszące,
¦ osoby niedosłyszące,
¦ osoby z uszkodzeniami rdzenia kręgowego,
¦ osoby z mózgowym porażeniem dziecięcym,
¦ osoby z zaburzeniami mowy,
¦ osoby po zawale serca,
¦ osoby chore na cukrzycę,
¦ osoby chore na gruźlicę,
¦ osoby społecznie niedostosowane.
W 1996r. szacowano w Polsce liczbę osób niepełnosprawnych na 5,4 min, co stanowiło 14,3% ogółu ludności Polski. Notowano więc wzrost w tej kategorii - w porównaniu z 1988r. - o 9,6%. Wśród mieszkańców miast osoby niepełnosprawne stanowią 13,4%, zaś na wsi 15,8%. Wśród kobiet notuje się 14,5% niepełnosprawnych, zaś wśród mężczyzn 14,0%. Powyżej 15 roku życia było w Polsce w 1996r. ponad 5,1 min niepełnosprawnych333.
Prawie 100 tys. orzeczeń o niepełnosprawności wydano w pierwszej polowie 2000r. Może to świadczyć o zjawisku „ucieczki w niepełnosprawność", gdyż z jednej strony ma się zagwarantowane źródło dochodu, jakim jest renta, a z drugiej strony, dokumenty o uszczerbku na zdrowiu pozornie zwiększają szansę na zdobycie pracy.
Na przejściową lub trwałą niepełnosprawność mają wpływ wiek oraz płeć człowieka. Główną przyczyną niepełnosprawności - wg danych GUS w 1995r. - były choroby (81%), następnie wypadki, zatrucia i urazy (ok. 14%), wady wrodzone
Witkowski T. (1993) - Rozumieć problemy niepełnosprawnych, 13 rodzajów niepełnosprawności, Warszawa, s. 7.
333 Stan zdrowia i potrzeby..., dz. cyt., s. 34.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
339
(5%). Wpływ na wzrost liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie ma również wydłużanie przeciętnego trwania życia.
Choroby częściej stanowią główne źródło niepełnosprawności wśród kobiet, zaś wypadki, zatrucia i urazy częściej (ponad dwukrotnie) dotyczą mężczyzn. Taki stan obserwuje się w mieście, jak i na wsi. Wady wrodzone (6%) dotyczą częściej płci męskiej. Jak wynika z badań334, co trzydziesta osoba stała się niepełnosprawna w dzieciństwie, tzn. przed 15 rokiem życia, a co dwudziesta osoba jako niepełnosprawna rozpoczęła dorosłe życie. Najczęściej niepełnosprawność pojawia się między 40. a 55. rokiem życia. Kobiety częściej niż mężczyźni stają się niepełnosprawne w wieku produkcyjnym, ma to miejsce zarówno w mieście, jak i na wsi335.
Obserwuje się niekorzystną sytuację w zakresie wykształcenia osób niepełnosprawnych. Wśród nich 57,3% posiada wykształcenie podstawowe, zaś 19% zdobyło wykształcenie średnie i policealne. Jedynie 3,5% osób niepełnosprawnych ma wykształcenie wyższe336. Szczególnie niski poziom wykształcenia obserwuje się wśród niepełnosprawnych mieszkańców wsi. Ponad 17,1% niepełnosprawnych mężczyzn oraz 16,6% kobiet to osoby bezrobotne.
Analiza przyczyn inwalidztwa pokazuje, że 75% osób niepełnosprawnych ma inwalidztwo trwałe, 40% to osoby z niepełnosprawnością motoryczną, 11% stanowią osoby z uszkodzonym wzrokiem, 7,3% - cierpi na uszkodzenia słuchu, 2,3% -upośledzeni umysłowo, 45% - z nich nękają choroby układu krążenia.
Tabl. 11. Niepełnosprawni w Polsce w 1996r. wg płci i wieku — w rys.
Ogółem Ogółem Miasto Wieś 18-44 lata 45-59 60-64 65 i więcej
5142,5 2953,1 2189,4 882,2 1750,2 701,6 1770,2
M 2409,8 1340,6 1069,2 472,2 875,8 358,3 679,2
K 2732,7 1612,5 1120,2 410,0 874,4 343,3 1091,0
Źródło: „Rocznik Statystyczny" 1999, GUS, Warszawa tab. 19(135), s. 105; „Mały Rocznik Statystyczny" 2002 nie zamieszcza nowszych danych.
Większość osób niepełnosprawnych jest - nie zawsze ze swojej winy - bierna zawodowo. Na 4,3 min osób niepełnosprawnych (luty 1998) aż 3,5 min (tj. 80%) nie było aktywnych zawodowo. W 1998r. tylko 838 tys. niepełnosprawnych osób pracowało, co oznacza 18,5% aktywności zawodowej zbiorowości niepełnosprawnych. Częściowo ten fakt można usprawiedliwić tym, iż duża część tej grupy jest w wieku poprodukcyjnym. Jednak większość populacji niepełnosprawnych (2,5 min czyli 58%) znajduje się w wieku produkcyjnym. Wyższą aktywnością zawodową charakteryzują się mężczyźni oraz osoby zamieszkujące na wsi. Status na rynku pracy
Za: Stan zdrowia i potrzeby..., dz. cyt.
335 Witkowski J., Kostrubiec S. - Osoby niepełnosprawne w Polsce. Stan i prognozy, [w:] Polityka społeczna..., dz. cyt., s. 61.
336 Stan zdrowia i potrzeby..., dz. cyt., ss. 42-43.
340
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
zmienia się od około 3 lat. W 1995r. wykonywało pracę 741 tys. osób niepełnosprawnych, a w 1998r. już 838 tys. Najliczniejszą grupę pracującą (92%), stanowią osoby z ograniczoną sprawnością fizyczną, najczęściej z powodu uszkodzenia narządu ruchu, schorzeń układu krążenia i schorzeń neurologicznych. Najtrudniej znaleźć pracę osobom z ograniczoną sprawnością umysłową, psychiczną, a zwłaszcza sprzężonych z upośledzeniem fizycznym.
Tabl. 12. Zatrudnienie osób niepełnosprawnych - w tys. i % zatrudnienia ogółem
Wyszczególnienie 1988 1995 1997 1998 2000*
Ogółem 975 26,1% 741 16,9% 856 19,0% 838 18,5% 711
Mężczyźni 588 33,9% 455 21,5% 508 23,7% 506 23,3% 423
Kobiety 387 19,4% 286 12,7% 348 14,8% 332 14,1% 289
Miasto 356 15,7% 314 12,5% 372 14,1% 378 14,0% 384
Wieś 619 42,4% 427 22,9% 484 26,0% 460 25,0% 327
Źródło: „Rynek Pracy" nr 4/1999, s. 13.
* dane za 2000r. - Aktywność ekonomiczna ludności Polski, (2000), GUS, Warszawa, s. 58.
Osoby niepełnosprawne pracują głównie w sektorze prywatnym (w 2000r. 625 tys., czyli ok. 84%)337, zwłaszcza w indywidualnych gospodarstwach rolnych.
Trzy rodzaje działalności (rolnictwo, działalność produkcyjna, handel i naprawy) zapewniają pracę 79% ogółu pracujących osób niepełnosprawnych. Aż 43% pracujących niepełnosprawnych określa swoje zarobki jako złe lub bardzo złe, a pozostali jako średnie, lecz ogólnie trudna sytuacja na rynku pracy zniechęca do poszukiwania lepiej płatnej pracy. Stopa bezrobocia wśród osób niepełnosprawnych była w 1998r. blisko dwukrotnie wyższa niż wśród ogółu ludności.
Większe szanse na znalezienie pracy mają osoby z wyższym wykształceniem. Bezrobocie niepełnosprawnych dotyczy głównie osób z III grupą inwalidzką (80%) i z ograniczoną sprawnością fizyczną (87%)338.
Z preferencyjnego systemu zatrudnienia korzystało w 2000r. 220 tys. osób, zatrudnionych w 3200 zakładach pracy chronionej339.
W ochronie wolności i praw niepełnosprawnych duże znaczenie ma, uchwalona w 1997r., polska Karta Praw Osób Niepełnosprawnych340. Zostały w niej sformułowane takie prawa jak: prawo do niezależnego, samodzielnego i aktywnego życia,
Tamże, s. 67.
Tamże, s. 66.
Za: „Rzeczpospolita" nr 249 z 24 października 2000r.
„Monitor Polski" 1997, nr 50, poz. 475.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
341
dostęp do dóbr i usług, do świadczeń leczniczych, rehabilitacji, nauki, pracy, zabezpieczenia społecznego, udziału w życiu społecznym, publicznym i kulturalnym.
Ustawa z 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych341 zawiera przepisy regulujące kwestie związane z orzekaniem o stopniu niepełnosprawności oraz o zdolności do pracy. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 8 sierpnia 1997r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy do celów rentowych342 reguluje kwestię orzekania o niezdolności do pracy osób ubiegających się o świadczenia, przysługujące na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym i ubezpieczeniu społecznym oraz o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych. Organem orzekającym jest lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Zgodnie z ustawodawstwem renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki:
¦ jest niezdolny do pracy,
¦ ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy,
¦ niezdolność do pracy powstała w okresie ubezpieczenia, albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia.
Najniższa renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wynosi w 2002r. 532,91 zł, a z tytułu częściowej niezdolności do pracy - 409,92 zł*.
Do zadań Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych należy w szczególności: opracowywanie projektów programów rządowych, dotyczących poprawy warunków życia społecznego i zawodowego osób niepełnosprawnych oraz koordynacja działań z nich wynikających, określenie podstawowych założeń polityki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz warunków życia osób niepełnosprawnych.
Wśród podmiotów państwowych ważną rolę spełnia również Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - PFRON, o którym będzie mowa w kolejnym rozdziale.
Pomoc dla niepełnosprawnych świadczona jest na szczeblu powiatu poprzez ośrodki pomocy społecznej oraz Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. W służbie osób niepełnosprawnych działają także liczne organizacje pozarządowe.
Działania na rzecz osób niepełnosprawnych są zadaniem ogólnospołecznym. Zadaniem podmiotów polityki społecznej jest tworzenie podstawowych oraz realnych możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb osób niepełnosprawnych, m.in. w zakresie:
¦ zapobiegania niepełnosprawności,
¦ wczesnego rozpoznawania i diagnozowania niepełnosprawności,
341 DzURP nr 123, poz. 776 z 1997r.
342 DzURP nr 99, poz. 612 z 1997r.
* Dane o najniższych emeryturach na stronie: www.mpips.gov.pl
342
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ rehabilitacji leczniczej, zawodowej, społecznej, środowiskowej i psychologicznej,
¦ dostępu do różnych form edukacji,
¦ doradztwa i szkolenia zawodowego,
¦ zatrudnienia z uwzględnieniem możliwości zdrowotnych i posiadanych umiejętności,
¦ ochrony socjalnej, ekonomicznej i prawnej,
¦ zaopatrzenia w sprzęt umożliwiający lub ułatwiający normalne funkcjonowanie w społeczeństwie, np. sprzęt ortopedyczny, rehabilitacyjny, pojazdy mechaniczne,
¦ usuwania barier architektonicznych, komunikacyjnych i informacyjnych. Jednym ze sposobów pomocy osobom niepełnosprawnym jest integracja społeczna i zawodowa. Integracja343 oznacza scalanie, proces tworzenia całości z części, włączenia jakiegoś elementu w całość. Integracja pozwala więc niepełnosprawnemu być osobą wśród innych. Integracja może mieć zastosowanie do wszystkich sfer życia jednostki niepełnosprawnej - życia rodzinnego, kształcenia ogólnego i zawodowego, pracy, czasu wolnego, aktywności społecznej i politycznej, itp. Działania integracyjne wyrażają zdolność do uznania godności osoby niepełnosprawnej oraz jej prawa do uczestnictwa we wszystkich sferach życia.
Podstawowym celem integracji jest przygotowanie osób poszkodowanych na zdrowiu do normalnego życia w otwartej społeczności, do pełnienia różnorakich ról w życiu rodzinnym, zawodowym i społecznym. Integracja społeczna jest procesem skomplikowanym i wieloczynnikowym. W dużej mierze warunkują ją postawy społeczeństwa wobec niepełnosprawnych i idei integracji, wychowanie dzieci i młodzieży do akceptacji ludzi niepełnosprawnych, polityka oświatowa itp.
Osoby starsze344
Znaczenie polityki społecznej wobec osób starszych wynika ze zmian demograficznych, jakie następują w ostatnim półwieczu w większości krajów europejskich. Ich konsekwencją jest demograficzne starzenie się poszczególnych społeczeństw, wyrażające się we wzroście odsetka osób w wieku 65 i więcej lat (według niektórych demografów - w wieku poprodukcyjnym). Do głównych przyczyn zwiększania się udziału ludzi starych w ogólnej liczbie ludności należą: spadek liczby urodzeń, wydłużenie przeciętnego czasu życia oraz obniżanie się umieralności niemowląt.
Nie ma jednej uznanej definicji polityki społecznej wobec osób starszych. Najogólniej polityka wobec osób starszych określana jest jako polityka realizacji interesów osób starszych345. Ponadto dotyczy potrzeb i warunków bytu ludzi starszych
Balachowicz J. - Wychowanie społeczeństwa a integracja osób niepełnosprawnych, [w:] Polityka społeczna wobec osób niepełnosprawnych..., dz. cyt., ss. 132 -133.
344 Funkcje socjalne państwa ustala art. 67. p.l Konstytucji RP.
45 Błędowski P. - Polityka społeczna wobec osób starszych w Unii Europejskiej i w Polsce, [w:] Społeczne skutki integracji..., dz. cyt., s. 15;. Dyczewski L. (1994) - Ludzie starzy i starość w społeczeństwie i kulturze, Lublin; Graniewska D. (1996) - Warunki życia emerytów i rencistów w pierwszej
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
343
i ma na celu te działania, które w sposób planowy i celowy mają wpłynąć na poprawą sytuacji życiowej starszych ludzi. Służy temu system świadczeń związanych z zabezpieczeniem społecznym.
Polityka społeczna wobec ludzi starych posiada specyfikę, jeśli ją porównamy z polityką społeczną wobec innych kategorii. Przede wszystkim, uwzględniając prawa człowieka starego, powinna chronić w szczególności jego godność. Stosunek do człowieka starego jest miarą humanistycznych stosunków w społeczeństwie. Ostatni etap życia człowieka starego nie musi oznaczać sytuacji, w której czuje się on zbędny, niepotrzebny komukolwiek.
Wg P. Błędowskiego346, polityka społeczna wobec osób starszych obejmuje działania, uwzględniające specyfikę tylko tej grupy i niestanowiące prostej adaptacji rozwiązań stosowanych w przypadku innych grup wiekowych.
Politykę społeczną wobec osób starszych można zdefiniować jako system realizowanych w jej ramach działań, mających na celu wszechstronną kompensację malejących z wiekiem możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb, integrację z lokalną społecznością oraz przygotowanie do starości347.
Zaproponowana przez P. Błędowskiego definicja, kładzie nacisk na trzy podstawowe cele, jakimi są działania na rzecz umożliwienia samodzielnego życia starszych osób na miarę ich możliwości, zapewnienie im trwałej pozycji w strukturze lokalnej społeczności oraz takie przygotowanie do starości, jako etapu w życiu człowieka, który nie tylko umożliwi wykorzystanie posiadanego doświadczenia, ale realizację szans życiowych, odpowiadających wiekowi.
Polityka społeczna wobec osób starszych, obejmuje takie zagadnienia, jak: ochrona zdrowia seniorów, zatrudnienie starszych osób, równouprawnienie pod względem dochodów starszych kobiet, pomoc osobom obłożnie chorym, praca socjalna z osobami starszymi, kształtowanie odpowiednich warunków mieszkaniowych, pomoc instytucjonalna oraz warunki materialne seniorów. W tym kontekście zwraca się uwagę na ubóstwo, jako problem często towarzyszący starości348.
Można wskazać generalnie na dwa cele, stanowiące niejako myśl przewodnią współczesnej polityki społecznej wobec starszych ludzi. Są to: po pierwsze, prawo do samostanowienia i decydowania o swojej przyszłości i kształtowania hierarchii własnych potrzeb; a po drugie - współodpowiedzialność za swoje losy. Od niedawna podkreśla się działania przeciwdziałające marginalizacji tej grupy.
polowie lat dziewięćdziesiątych, Warszawa; Piotrowski J. (1986) - Gerontologia i geriatria, [w;] Encyklopedia seniora, Warszawa; Rysz-Kowalczyk B. (1991) - Społeczne kwestie starości, Warszawa; Szatur-Jaworska B. (2000) - Ludzie starzy i starość w polityce społecznej, Warszawa.
346 Tamże, s. 142.
347 Błędowski P. - Samodzielność osób starszych jako zadanie polityki społecznej, „Gerontologia Polska", nr 6(3-4), s. 49-54.
348 Błędowski P. - Polityka społeczna wobec osób starszych w Unii..., dz. cyt., s. 159.
344
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Osoby starsze występują w każdym społeczeństwie. Stanowią zróżnicowaną populację pod względem cech społecznych, kulturalnych, warunków bytowych i kondycji zdrowotnej. Starzenie się przebiega etapami. Najpierw jest etap starzenia się społecznego, a dopiero później następuje zwykle starzenie się fizyczne. Starzenie zależy również od sposobu i warunków życia. Odmiennie będzie przebiegało u mężczyzn i kobiet, inaczej na wsi i w miastach. Literatura przedmiotu349 wyodrębnia cztery okresy starości:
- 60-69 lat - wiek początkowej starości,
- 70-74 lata - wiek przejściowy między początkową starością a wiekiem o ograniczonej sprawności fizycznej i umysłowej,
- 75-84 lata - wiek zaawansowanej starości,
- 85 lat i więcej - niedołężna starość.
Według L. Dyczewskiego350, ludzie starsi mają aspiracje, wokół których organizują swoją aktywność. Należą do nich: rodzina, zdrowie, wartości materialne. Zwracając uwagę na wszechstronne znaczenie rodziny dla zaspokajania różnych potrzeb człowieka starszego, polityka społeczna powinna mieć więc na celu podtrzymywanie funkcjonowania rodzin wielopokoleniowych. Powinny być realizowane inicjatywy i świadczenia, zachęcające rodziny do zaopiekowania się swoimi seniorami. Według L. Dyczewskiego osoby starsze są kolejnym ogniwem w łańcuchu pokoleń, bez których ten łańcuch nie może istnieć. Życiowa mądrość, doświadczenie, powściągliwość wobec nowinek, wyczucie proporcji między tym co ważne i trwałe, a tym co ulotne - to wartości wnoszone przez ludzi starszych do życia rodzinnego.
Tabl. 13. Emeryci i renciści w tys.
Wyszczególnienie 1990 2000 2001
Ogółem 7104 9412 9311
1. Objęci pozarolniczym systemem ubezpieczeń społecznych w tym pobierający: 5598 7525 7469
emerytury 2353 3574 3612
renty z tyt. niezdolności do pracy 2187 2678 2565
renty rodzinne 1015 1273 1292
2. Rolnicy indywidualni 1506 1887 1842
Źródło: „Mały Rocznik Statystyczny" (2002), GUS, tab. 6(105), s. 170.
Zgodnie z prognozami demograficznymi proces starzenia się społeczeństwa polskiego będzie postępował i w 2010r. odsetek ludności w wieku poprodukcyjnym wzrośnie do 15,2%, a w 2020r. osiągnie 19,4%.
349 Patrz: Szatur-Jaworska B. (1998) - Społeczne problemy ludzi starych, [w:] Frączkiewicz--Wronka A. i Zralek M. (red.), Polityka społeczna, Katowice.
Dyczewski L. (1994) - Ludzie starzy i starość w społeczeństwie i kulturze, Lublin.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
345
Obserwowany wzrost liczby osób starszych przybiera coraz większe tempo na całym świecie i charakteryzuje procesy demograficzne większości rozwiniętych krajów. Na początku lat 90. (1993) w Polsce udział ludności w wieku 65 lat i więcej wynosił 10,8% ogółu społeczeństwa, a np. w Austrii - 15,1%, Bułgarii -14,3%, Danii - 15,4%, we Francji - 14,5%, w Niemczech - 15,1%. W stosunku do państw Europy Zachodniej społeczeństwo polskie pozostaje relatywnie młode.
Do najważniejszych problemów ludzi starszych można zaliczyć samotność, chorobę, inwalidztwo, życie w ubóstwie, poczucie nieprzydatności. Wszystkie te problemy wskazują na istniejącą marginalizację osób starszych jako zbiorowości, czego przykładem może być stopniowe eliminowanie ich z aktywnego życia zawodowego i społecznego w momencie przekraczania granicy wieku emerytalnego.
W połowie lat 90. określono liczbę gospodarstw domowych emerytów i rencistów żyjących poniżej linii ubóstwa351. I tak na poziomie minimum egzystencji w 1994r. żyło 10% emerytów i rencistów, na linii ubóstwa - 13%, na poziomie minimum socjalnego - 38,9%. Jest to spowodowane bardzo niskimi świadczeniami społecznymi wypłacanymi dla tej kategorii osób. Od 1 czerwca 2002r. najniższa emerytura wynosi 532,91 zł*.
Osoby w starszym wieku otrzymują od państwa różne formy wsparcia, między innymi: ulgi w płatnościach za usługi, zwolnienie z niektórych opłat dla tych, którzy ukończyli 75 lat oraz dla kombatantów. Ich emerytury powiększone są o dodatek pielęgnacyjny (136,64 zł w okresie od 1.06.2002r. do 31.05.2003r.), są zwolnieni z opłat za abonament radiowo-telewizyjny i za korzystanie ze środków komunikacji. Kombatantom wojennym przysługuje ponadto 50% zniżki za abonament telefoniczny, ryczałt za gaz i centralne ogrzewanie. Mają dodatkowe ulgi - 10% przy zakupie domu lub mieszkania od skarbu państwa oraz 50% przy rejestracji i ubezpieczeniu samochodu (z których rzadko korzystają, bądź wcale).
Coraz częściej osoby starsze, na skutek zwiększającej się mobilności przestrzennej ludności, nie mają w pobliżu miejsca zamieszkania nikogo z bliskiej rodziny. Należy spodziewać się, że w miarę rozszerzania dostępności rynku pracy poszczególnych krajów dla pracowników z innych krajów unijnych, oddzielne zamieszkiwanie starszych wiekiem rodziców stanie się coraz bardziej powszechne.
Innym problemem wydaje się być relatywnie obniżający się wiek emerytalny. W zestawieniu z przedłużającym się czasem trwania życia oznacza on, że coraz większa część życia kobiet przypada na okres po zaprzestaniu aktywności zawodowej. Polityka społeczna stoi zatem przed wyzwaniem, jakim jest pomoc w organizacji coraz dłuższego i relatywnie częściej niż dawniej samotnego życia, tj. bez fizycznej bliskości najbliższych i krewnych.
351 Za: „Rynek Pracy" nr 9/2000, s. 4. * Strona: www.mpips.gov.pl
346
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W naszym ustawodawstwie reguluje się przede wszystkim zabezpieczenie społeczne na starość, a więc po przejściu na emeryturę (dla kobiet po 60. roku życia, dla mężczyzn po ukończeniu 65 lat życia).
Podstawowym źródłem finansowania ubezpieczeń społecznych jest składka, a utworzenie funduszy emerytalnych oraz Funduszu Rezerwy Demograficznej zapewnić ma w przyszłości możliwość samofinansowania się ubezpieczeń społecznych i zmniejszenie obciążeń budżetu państwa jako gwaranta wypłaty świadczeń.
Ubezpieczenie emerytalne od roku 1999 stanowi obowiązkowy dwufilarowy system emerytalny, obsługiwany przez zreformowany ZUS oraz prywatne instytucje
- powszechne towarzystwa emerytalne, otwarte fundusze emerytalne oraz zakłady emerytalne, które działalność polegającą na wypłacie emerytur rozpoczną w 2007 r.
We wrześniu 1999r. działało 21 funduszy emerytalnych352 związanych z Powszechnymi Towarzystwami Emerytalnymi, do których zapisało się 6,9 min osób353.
Wśród polskich podmiotów państwowych najważniejsze zadania wobec ludzi starych zostały podzielone między dwa resorty, z których:
- Minister Pracy i Polityki Społecznej, odpowiedzialny jest za system ubezpieczeń społecznych, m.in. emerytury, renty oraz koordynuje pomoc społeczną. Od 2002r. włączono w kompetencje tego resortu Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, którego zadaniem jest m.in. organizowanie pomocy socjalnej i opieki zdrowotnej dla kombatantów i innych osób uprawnionych (np. ofiary represji wojennych i powojennych).
- Minister Zdrowia, odpowiada za stan zdrowia oraz leczenie społeczeństwa, Formułowanie celów polityki społecznej wobec osób starszych jest procesem,
wymagającym uwzględnienia nie tylko obiektywnych potrzeb ludzi starszych i ich otoczenia, ale i finansowych możliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację tej polityki. Polityka wobec osób starszych jest obecnie w znacznej mierze sztuką dokonywania wyboru między zwiększaniem obciążeń finansowych ludności pracującej, a poprawą warunków życia starszej ludności. Z natury rzeczy w pierwszej kolejności zaspokajane są najważniejsze potrzeby, związane z warunkami bytu najstarszych i najmniej sprawnych osób.
Mogą być następujące podejścia do pomocy osobom starszym354:
¦ autonomia starszych ludzi, tj. zachowanie przez nich suwerenności w podejmowaniu decyzji o sposobach życia w starości;
¦ integracja, czyli zapewnienie starszej generacji warunków do udziału w życiu społecznym;
¦ opieka, rozumiana jako zapewnienie pomocy w razie wynikającego z wieku lub stanu zdrowia, ubytku sił fizycznych czy psychicznych;
Za: „Rzeczpospolita" z 14 września 1999r., s. E 2.
Tamże, s. E 2.
Za: Błędowski P., [w:] Społeczne skutki integracji..., dz. cyt., s. 152.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
347
¦ organizacja, której zadaniem jest koordynacja działania podmiotów polityki
wobec osób starszych.
Formy pomocy osobom starszym to również zagwarantowanie wystarczającego dochodu oraz dostęp do systemu służb socjalnych. Wśród obszarów, w których powinny być rozwijane usługi dla starszych, wymienione zostały mieszkalnictwo, ochrona zdrowia, organizacja czasu wolnego i kultura.
Polityka społeczna interesuje się także powstawaniem placówek, łączących usługi socjalne i medyczne (właściwie pielęgnacyjnych), umożliwiające szybsze i pełniejsze rozpoznanie potrzeb osoby pielęgnowanej, kompleksowe zaspokojenie jej potrzeb oraz stworzenie warunków do możliwie długiego pozostawania osoby pielęgnowanej w jej środowisku zamieszkania.
13.3.6. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji*
Poczucie bezpieczeństwa plasuje się wysoko w hierarchii potrzeb człowieka. Znaczna odpowiedzialność za realizację tej potrzeby spoczywa na Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji, koordynującym różnorakie działania, mające na celu ochronę przed bezprawnymi zamachami na życie i zdrowie ludzkie, dorobek materialny i kulturalny społeczeństwa, a także zachowanie porządku publicznego. Minister wykonuje także wiele zadań porządkowo-ochronnych i administracyjnych, wśród których wymienić można, m.in. prowadzenie rejestrów stanu cywilnego, ewidencji ludności i dokumentów stwierdzających tożsamość oraz zmiany imion i nazwisk, eksploatację i rozwój Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności oraz jego podsystemów tematycznych.
W strukturze Ministerstwa znajduje się od niedawna Departament Bezpieczeństwa Powszechnego, którego zadaniem jest m.in. zarządzanie kryzysowe w sytuacji zagrożenia klęskami żywiołowymi (zwłaszcza powodzie)355.
Poprzez działający od czerwca 2001r. Urząd ds. Repatriacji i Cudzoziemców, Minister realizuje także politykę państwa w zakresie spraw powracających do kraju rodaków i pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Powstanie Urzędu jest wynikiem przyjęcia nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z dnia U kwietnia 2001 roku. Urząd zajmuje się kompleksowo problematyką cudzoziemców. Departament Migracji i Uchodźstwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji uległ likwidacji. Realizowane dotąd przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zadania w zakresie obywatelstwa, repatriacji, postępowań administracyjnych w sprawach o nadanie statusu uchodźcy oraz o legalizację poby-
Struktura organizacyjna oraz cytat wyróżniony dalej kursywą dostępne na stronie: www.mswia.gov.pl
355 Problematykę tę omawia praca: Konieczny J. (2001) - Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań-Warszawa.
348 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
tu cudzoziemców na terytorium RP zostały przejęte przez Prezesa Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców.
Na polskie rozwiązania prawne i organizacyjne, dotyczące cudzoziemców, coraz większy wpływ wywiera postępująca integracja z Unią Europejską. Po przystąpieniu do UE Polska będzie krajem odpowiedzialnym — w pierwszym rzędzie — za rozpatrywanie wniosków azylowych migrantów np.: wędrujących tranzytem do państw Europy Zachodniej. Przewidując tę sytuację, rząd polski utworzył Urząd, który nawiązuje do rozwiązań przyjętych w państwach Unii Europejskiej, w których funkcjonuje zwykle jeden urząd administracyjny, odpowiedzialny za prowadzenie większości postępowań administracyjnych wobec cudzoziemców (np.: Dania, Finlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Szwecja, Belgia, Portugalia). Praktyka państw Unii wskazuje na to, że prawo europejskie w odniesieniu do cudzoziemców najlepiej i najefektywniej jest stosowane, jeśli zajmuje się tym oddzielny, wyspecjalizowany urząd.
Utworzenie Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców miało także na celu ułatwienie rozwiązywania niełatwych problemów repatriacyjnych, a tym samym przyspieszyć ma procedury repatriacyjne Polaków, którzy chcą się osiedlić w Polsce. Specyfika polskiej sytuacji migracyjnej, zwłaszcza występowanie licznych skupisk Polaków lub osób polskiego pochodzenia, mieszkających za granicą i zainteresowanych powrotem do ojczyzny, nadaje szczególną rangą problematyce repatriacji.
Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach repatriacji, wjazdu cudzoziemców na terytotium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, nadawania statutu uchodźcy i udzielania cudzoziemcom azylu, a także w sprawach związanych z obywatelstwem polskim wynikających z zakresu zadań administracji rządowej.
Prezes Urzędu do spraw Repatriacji i Cudzoziemców ma za zadanie:
• zapewnić koordynację działań organów administracji publicznej w sprawach repatriacji i cudzoziemców,
• przyznawać pomoc ze środków budżetu państwa repatriantom i członkom najbliższej rodziny repatrianta, pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym,
prowadzić postępowania o nadanie statusu uchodźcy lub o udzielenie azylu,
• rozpatrywać odwołania od decyzji podjętych w I instancji w sprawach o uznanie za repatrianta, o stwierdzenie polskiego pochodzenia, o udzielenie wiz przez wojewodów i wiz w celu repatriacji, o wydanie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony i zezwoleń na osiedlenie się,
• prowadzić ośrodki dla cudzoziemców, ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy.
W skład Urzędu wchodzą Departamenty i Biura: Repatriacji i Obywatelstwa; Postępowań Uchodźczych i Azylowych; Legalizacji Pobytu i Wykazu Cudzoziem-
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
349
ców; Ewidencji, Statystyki i Informatyki oraz Integracji Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej.
Z migracjami wiążą się następujące pojęcia:
emigracja - dobrowolne opuszczenie kraju rodzinnego,
imigracja - przybycie do innego kraju i osiedlenie się w nim,
reemigracja - powrót emigranta do ojczyzny,
- repatriacja - powrót do ojczyzny osób przymusowo przebywających za granicą, połączone z przywróceniem obywatelstwa,
- readmisja - przekazanie (najczęściej sąsiadowi) krajowi cudzoziemców, którzy przybyli z jego terytorium,
migracje wewnętrzne - przemieszczanie się obywateli wewnątrz własnego kraju.
Ministerstwo prowadzi także sprawy mniejszości narodowych, których liczbę szacuje się na ok. 1,5-2 min. Istniejące w Polsce mniejszości są zorganizowane. Polska ma nie tylko konstytucyjne, ale i międzynarodowe zobowiązania wobec tych grup. Dotyczą one równoprawnego traktowania mniejszości narodowych i realizacji ich praw politycznych, socjalnych, kulturalnych oraz gospodarczych. Sprawami tymi zajmuje się Międzyresortowy Zespół ds. Mniejszości Narodowych.
13.3.7. Minister Edukacji Narodowej i Sportu*
Ministerstwo jako organ wykonawczy Ministra zajmuje się bardzo ważnym obszarem polityki społecznej, jakim jest polityka edukacyjna - działania państwa, które mają na celu:
¦ realizację konstytucyjnego prawa do nauki,
¦ wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży,
¦ promocję modelu wykształconego obywatela,
¦ wsparcie dla edukacji ustawicznej,
¦ wyzwalanie nowych inicjatyw edukacyjnych, w szczególności realizację reformy edukacji,
¦ pomoc dla dzieci z rodzin patologicznych,
¦ pomoc dla dzieci niepełnosprawnych.
Ranga polityki edukacyjnej jest trudna do przecenienia, ze względu na jej olbrzymie znaczenie zarówno dla rozwoju osobistego człowieka, jak i rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Problematyka społeczno-socjalna, łącząca się z edukacją, występuje w działalności kilku spośród ok. 20 jednostek organizacyjnych Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, stanowiącego aparat wykonawczy Ministra.
* informacje o podstawach działania i strukturze organizacyjnej na stronie: www.menis.gov.pl
350
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Edukacja356 jako istotny segment polityki społecznej
Edukacja rozumiana jest jako wychowanie, wykształcenie, nauka357 oraz proces zdobywania wiedzy, umiejętności, kształcenie358. W rozwoju każdego kraju zasadniczą rolę pełni wykształcenie obywateli. Inwestycje w kwalifikacje człowieka -publiczne i prywatne - są najtańszym sposobem podnoszenia poziomu konkurencyjności gospodarki i przyspieszania tym samym tempa rozwoju gospodarczego. Edukacja w kapitał ludzki oparta jest na czterech zasadach359:
uczyć się, aby wiedzieć,
uczyć się, aby działać,
uczyć się, aby wspólnie żyć,
uczyć się, aby być.
Polityka społeczna jest tą działalnością, która stawia sobie zadania wyrównywania szans edukacyjnych ludzi na różnych etapach ich rozwoju.
Brak powszechności i równości dostępu do szkół rodzi kwestię edukacyjną. Rozumie się ją jako nierówność, ograniczającą z jednej strony szanse jednostki -z drugiej - komplikującą rozwój społeczno-gospodarczy.
W rankingu ONZ, prezentującym wskaźniki rozwoju społecznego360, Polska -dzięki przede wszystkim powszechności dostępu do wykształcenia we wszystkich typach szkół - plasuje się na 38 miejscu, w grupie 45 państw, zaliczanych do najwyżej rozwiniętych. Istnieją jednakże u nas duże różnice regionalne w wyposażeniu i stanie technicznym szkół, kwalifikacjach nauczycieli, dostępie do języków obcych. Różnice te są zwłaszcza widoczne na pograniczu wschodnim Polski.
Głównym problemem edukacji zarówno w Polsce, jak i na świecie, jest nierówny dostęp do niej przez całe życie. Efektem nierównego dostępu do edukacji są zróżnicowane szanse życiowe różnych grup ludności: młodzieży na wsi i w mieście, dziewcząt i chłopców, dorosłych bez wykształcenia i z wykształceniem361.
W Polsce dostęp do kształcenia mierzy się wskaźnikiem skolaryzacji. Jest to odsetek uczących się w stosunku do populacji w danym przedziale wiekowym. Jest on obliczany dla trzech grup wiekowych: 7-14 lat, 15-18, 19-24 lata. Odpowiada on trzem szczeblom nauczania: podstawowemu, średniemu (łącznie z uczniami szkół zasadniczych) i wyższemu.
356 Funkcje państwa w tym zakresie regulują art. 33 p.2; 35 p.2 i 70 Konstytucji RP. 3 Wg Małego słownika języka polskiego, (1993), PWN, Warszawa. 3 8 Według Słownika współczesnego języka polskiego, 1998.
359 Edukacja. Raport dla UNESCO, (1998), Międzynarodowa Komisja ds. Edukacji pod przew. Delors'a J., Warszawa.
360 Humań Development Index 2001, ONZ.
361 Szerzej: Auleytner J. (1998) - Kwestia edukacyjna w polityce społecznej, Poznań; Biała Księga nt. nauczania i uczenia się, (1997), Komisja Europejska; Raport o rozwoju społecznym Polska 98. Dostęp do edukacji, (1998), UNDP, Warszawa; Sławiński S. (1996) - Reforma szkolna w III Rzeczypospolitej, Warszawa; Czapiński J. i Panek T., (red., 2001) - Diagnoza społeczna 2000, Warszawa, rozdz. 6.3.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
351
W latach 1990-1997 przeciętnie wydatki na szkolnictwo wyższe wyniosły w Polsce 0,85% Produktu Krajowego Brutto rocznie. Wydatki na szkolnictwo od początku lat 90. maleją: udział PKB na edukację wynosił w kolejnych latach: 1991 -0,76%, 1994 - 0,55%, 1995 - 0,54%, 1996 - 0,52%, 1997 - 0,51%, 1998 - 0,50%, 2000 - 0,48%.
Trzeba jednak podkreślić, że nie ewidencjonuje się jeszcze danych, dotyczących prywatnych nakładów na naukę, tj. funduszów założycielskich uczelni niepublicznych, inwestycji firm prywatnych oraz czesnego, płaconego przez rodziców i studentów w szkołach niepaństwowych. Uczelnie niepaństwowe zaczęto tworzyć od 1991r.362.
Charakteryzując polski kapitał ludzki pod względem wykształcenia, ograniczę się do następujących stwierdzeń:
¦ liczba osób z wyższym wykształceniem jest zbliżona do liczby osób bez żadnego wykształcenia,
¦ wykształcenia średniego, dającego dostęp do studiów wyższych przez całe życie, nie posiada 60% ludności w wieku aktywności zawodowej,
¦ brak wykształcenia wyższego i co najmniej średniego u blisko 2/3 ludności w wieku aktywności zawodowej ma bezpośredni wpływ na jej ograniczone uczestnictwo w procesie pracy i w życiu społeczno-politycznym,
¦ istnieje nierówna sytuacja w poziomie wykształcenia kobiet i mężczyzn.
Brak wykształcenia oznacza także, że ok. 60% ludności czynnej zawodowo reprezentuje:
¦ ograniczoną podatność na wszelkie innowacje, a nawet strach przed zmianami, jakie niesie postęp,
¦ słabą przyswajalność argumentacji prezentowanej przez elity gospodarcze i polityczne w przedmiocie koniecznych reform,
¦ niezrozumienie procesów społecznych, ekonomicznych i politycznych, związanych z integracją europejską,
¦ brak perspektywy własnego rozwoju.
Ważna staje się identyfikacja barier, ograniczających w Polsce dostęp do wykształcenia oraz grup ludności, mających ograniczony dostęp do studiów.
Pierwszą jest bariera terytorialna. Duża część dzieci, młodzieży i ludności czynnej zawodowo jest jednocześnie odległa od szkół podstawowych, gimnazjów, liceów i uczelni wyższych. W największym stopniu wiąże się z sytuacją ludności małych miasteczek i wsi. Na wsi zamieszkiwało w 1995r. 37,3% ludności kraju w wieku powyżej 15 lat, ale tylko 1,9% ogółu z wyższym wykształceniem, podczas gdy w miastach 9,8%363.
362 Za: „Rocznik Statystyczny", GUS 2000, Warszawa, s. 225. Zob.: Misztal B. (red., 2000) -Prywatyzacja szkolnictwa wyższego w Polsce, Kraków.
363 Dane GUS (1996) - Struktura demograficzno i społeczno-zawodowa ludności, Warszawa, ss. 56, 62, 65.
352
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Współczesny konflikt miasto - wieś ma swój wyraźny kontekst edukacyjny, wynikający z nierównych szans, a pogłębiany dodatkowo okolicznością, że na wsi mieszka około 60% ludności bez wykształcenia podstawowego.
Drugą barierą dostępu do szkół średnich i studiów wyższych są koszty. Przyjęło się np., że tylko nauka dla młodzieży w szkołach i uczelniach publicznych jest bezpłatna. Wszystkie pozostałe formy nauki i studiów - wieczorowe, zaoczne i eksternistyczne są płatne zarówno w uczelniach publicznych, jak i niepaństwowych. Wiedza stała się towarem, na który jest podaż i popyt przy określonej cenie.
Za studia wyższe płaci ponad 60% ogółu studiujących, nie zawsze ze środowisk zamożnych i przeważnie pochodzących z terenów, gdzie nie ma uczelni.
Ugruntowanie zasady podziału na płatną i bezpłatną formę studiów nie jest oparte na argumentacji merytorycznej i różnicuje środowisko studenckie w sposób wybitnie niekorzystny.
Z finansowym dostępem do studiów wyższych bezpośrednio koresponduje ubóstwo ludności, wcześniej opisywane. Szacuje sieje opisowo na ok. 51% ogółu społeczeństwa, osiągającego dochód zbliżony do minimum socjalnego.
Wielkim, a niedostrzeganym, problemem jest edukacja dorosłych. Przyjęło się z latami minionej epoki, że uzyskanie dyplomu stanowi polisę ubezpieczeniową na całe życie zawodowe. Ale wiedza starzeje się w każdym zawodzie. Absolwenci uczelni z lat 50., 60., 70. nie znali komputerów, internetu, języków obcych, które dziś stanowią o warsztacie dobrego pracownika. Kształcenie ustawiczne może stanowić w Polsce atrakcyjną wizję rozwoju dla osób o różnym stażu zawodowym, jeśli stanie się częścią polityki personalnej zakładów pracy. Obecna praktyka wskazuje, że wiedza jest prywatną sprawą obywatela i jego zaradności, natomiast pracodawcy nie muszą planować kosztów (prze)szkolenia swoich pracowników.
Wraz z wejściem w życie reformy oświaty w dniu 1 września 1999r. ponad 2 tys. szkół podstawowych zostało zamkniętych, ponieważ nie spełniały ustawowego wymogu liczby 150 uczniów, przypadających na 1 szkołę. Jakie rezultaty przyniesie ta reforma? Czy będzie podążała w kierunku wyrównywania szans edukacyjnych, czy wręcz odwrotnie. Czy zdoła się przekonać biedotę wiejską, aby posyłała swoje dzieci do gimnazjum? Dla ogromnej rzeszy dzieci wiejskich proces nauczania może się zakończyć na poziomie szkoły sześcioletniej364.
Zgodnie z ustawą o systemie oświaty z 7.09.199Ir.365 tworzą go następujące instytucje: przedszkola oraz szkoły podstawowe i ponadpodstawowe wszystkich typów, placówki oświatowo-wychowawcze, resocjalizacyjne, rodziny zastępcze
Zob. szerzej: Wojnar I. i inni (red., 1999) - Strategia reform oświatowych w Polsce na tle porównawczym, Warszawa.
365 DzURP z 1996r., nr 67, poz. 329 i nr 106, poz. 496, z 1997r., nr 28, poz. 153 i nr 141, poz. 943 oraz z 1998r., nr 117, poz. 759 i nr 162, poz. 1126.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
353
i ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne. Ustawa określa zasady prowadzenia przedszkoli i szkół (publicznych i niepublicznych) oraz formy wypełniania obowiązku szkolnego.
Ustawa z dnia 8.01.1999r.366 wprowadza reformę ustroju szkolnego, zmieniając dotychczasowe szkoły podstawowe na sześcioletnie szkoły podstawowe i trzyletnie gimnazja. Nowy ustrój szkolny obowiązuje od 1 września 1999r. Zgodnie z tą ustawą, zmianie uległy również szkoły średnie, których miejsca zajęły szkoły ponadgim-nazjalne (od 1.09.2002r.), dzielące się na: 3-letnie licea profilowane, umożliwiające naukę na studiach po otrzymaniu egzaminu dojrzałości, 2-letnie szkoły zawodowe, kończące się egzaminem i umożliwiające kształcenie w szkole uzupełniającej, 2--letnie licea uzupełniające, podbudowane szkołą zawodową, kończące się egzaminem dojrzałości.
Cele reformy edukacji są następujące:
¦ upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym,
¦ wyrównanie szans w dostępie do edukacji,
¦ podniesienie jakości edukacji,
¦ dobre efekty edukacji mierzone poziomem wiedzy i umiejętności,
¦ dobre przygotowanie do dorosłego życia,
¦ spadek bezrobocia,
¦ zmniejszenie zjawisk agresji i przemocy.
Bezpośrednio w środowisku lokalnym organem prowadzącym szkołę i placówki oświatowe w gminie jest Rada Gminy, a Zarząd Gminy wykonuje zadania bezpośrednio powiązane z zarządzaniem szkołami oraz placówkami i instytucjami opie-kuńczo-wychowawczymi a także nadzoruje działalność organizacyjną, finansową i administracyjną tych szkół i placówek. Ingerencja gminy jest ograniczona. Gmina dostaje środki na wykonanie zadań oświatowych w postaci subwencji oświatowych. Problemem reformy jest niedoinwestowanie wielu szkół gminnych. Do niedawna jedynym sprzętem dydaktycznym były tam stare liczydła(!) lub globus. W wielu miejscowościach samorządy nie potrafią skutecznie rozwiązać dojazdów do szkół podstawowych. Ponadto w gminach o sprawach rozwoju oświaty decydują często ludzie, którzy nie mają do tego żadnego przygotowania. W gminach, mimo reformy, utrzymają się przez dłuższy czas nierówności edukacyjne367.
W 1997r. było zarejestrowanych w Polsce ponad 16,7 tys. organizacji pozarządowych368, które zajmowały się działalnością edukacyjną, oświatową lub wychowawczą. Największe z tych organizacji to Społeczne Towarzystwo Oświatowe, Towarzystwo Wiedzy Powszechnej, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Federacja Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych, Federacja Spółdzielczości Wiejskiej.
366 DzURP nr 14 z 23 lutego 1999r., poz. 124-134.
367 Putkiewicz E., Zahorska M. (2001) - Społeczne nierówności edukacyjne - studium sześciu gmin, Warszawa, ISP.
368 Informator KLON/JAWOR, dz. cyt.
354
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W gospodarce rynkowej tworzą się mechanizmy zdobywania wykształcenia. W Polsce potwierdza się nowa tendencja do zasadniczej zmiany postaw wobec wykształcenia (wyższego), jako wartości pożądanej w życiu człowieka.
13.3.8. Minister Sprawiedliwości*
W resorcie sprawiedliwości problematyka społeczna koncentruje się w Departamencie Sądów Powszechnych, w którym znajdują się: Wydział Spraw Rodziny i Nieletnich oraz Wydział Zakładów dla Nieletnich. Departament ma następujące zadania:
¦ współpraca z Prokuraturą Krajową w zakresie udziału prokuratora w postępowaniu w sprawach rodzinnych i nieletnich,
¦ opracowywanie projektów kasacji od orzeczeń sądów powszechnych w sprawach karnych i w sprawach nieletnich, rozpoznawanych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego,
¦ sprawowanie nadzoru nad sądowym postępowaniem wykonawczym w sprawach karnych oraz rodzinnych i nieletnich, a w tym:
¦ koordynacja nadzoru sprawowanego przez sędziego penitencjarnego nad wykonywaniem kary pozbawienia wolności, aresztu, tymczasowego aresztowania, zatrzymania oraz środków zabezpieczających, związanych z umieszczeniem w zakładzie karnym,
nadzór nad terminowością kierowania do wykonania wszystkich orzeczeń oraz współpraca z innymi organami wykonującymi te orzeczenia,
przeprowadzanie wizytacji i lustracji w sądach penitencjarnych, zakładach karnych i aresztach śledczych,
nadzór nad czynnościami sądu w egzekucji orzeczeń o kontaktach z dzieckiem i o odebraniu dziecka,
współdziałanie w zakresie wykonywania orzeczonych kar pozbawienia wolności i kurateli penitencjarnej z Centralnym Zarządem Służby Więziennej i z Komendą Główną Policji,
nadzór i określanie kierunków pracy kuratorów i koordynowanie ich pracy, sprawowanie nadzoru i określanie kierunków pracy sądowych ośrodków kuratorskich,
nadzór nad działalnością zakładów dla nieletnich, a w tym:
programowanie pracy resocjalizacyjnej i dydaktycznej w zakładach dla nieletnich i szkołach funkcjonujących w tych jednostkach,
przeprowadzanie doraźnych wizytacji i lustracji w zakładach dla nieletnich i szkołach w nich funkcjonujących,
koordynowanie pracy okręgowych zespołów nadzoru pedagogicznego, prowadzenie doradztwa i instruktażu specjalistycznego dla wizytatorów i kierowników tych zespołów,
* Informacje o podstawach prawnych działania, strukturze organizacyjnej i zadaniach departamen tów na stronie: www.ms.gov.pl
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
355
¦ opiniowanie i zatwierdzanie planów pracy okręgowych zespołów nadzoru pedagogicznego oraz dokonywanie bieżącej analizy protokołów z wizytacji i lustracji zakładów dla nieletnich,
¦ współpraca z prezesami sądów, sędziami i wizytatorami bezpośrednio nadzorującymi zakłady dla nieletnich,
¦ wykonywanie czynności związanych z kierowaniem nieletnich do zakładów poprawczych, przenoszeniem ich do innych zakładów oraz prowadzenie centralnej ewidencji nieletnich skierowanych do zakładów poprawczych,
¦ udział w opracowywaniu projektów aktów prawnych związanych z działalnością sądów i aktów prawnych wykonawczych dotyczących organizacji pracy merytorycznej zakładów dla nieletnich,
¦ organizowanie narad, konferencji i szkoleń z prezesami sądów, wizytatorami, sędziami, kuratorami oraz pracownikami zakładów dla nieletnich,
¦ programowanie pracy rodzinnych ośrodków diagnostyczno-konsultacyjnych oraz współdziałanie w tym zakresie z właściwymi resortami, instytucjami i organizacjami,
¦ dokonywanie wizytacji i lustracji rodzinnych ośrodków diagnostyczno-konsultacyjnych, dokonywanie oceny ich pracy oraz koordynowanie i kontrola pracy wizytatorów w okręgowych zespołach nadzoru pedagogicznego.
Przytaczając powyższe zadania, chcę podkreślić, że Minister nie rozstrzyga za sądy o wysokości kar dla (młodocianych) przestępców. Jego zadaniem jest pomoc wymiarowi sądownictwa w wykonywaniu wyroków (kar).
Więźniowie stanowią wyodrębnioną grupę społeczną, posiadającą swoją specyfikę i wymagającą kontaktów Ministerstwa z Centralnym Zarządem Służby Wię-zienniczej (CZSW). Przestępczość to problem społeczny. Ilość więźniów i aresztowanych tymczasowo, rośnie i w 200Ir. wynosiła ok. 79,6 tys. osób369, z których jedynie 16% pracowało. Szacuje się w CZSW, że dla zapewnienia prawidłowego przebiegu wykonania kary należałoby zatrudnić większość skazanych. Praca więźniów bezpośrednio rzutuje na sytuację finansową skazanych i ich rodzin, umożliwia wywiązywanie się z grzywien, alimentów i opłat sądowych. Liczba pracujących więźniów decyduje o wielkości funduszu pomocy postpenitencjarnej370, ponieważ przeznacza się na jego potrzeby 10% zarobków więźniów. Fundusz ten wynosił w 1997r. 7,4 min zł. Do głównych problemów, związanych z pomocą postpenitencjarną, zalicza się bezrobocie i bezdomność.
Rocznik statystyczny co roku publikuje dane o działalności wymiaru sprawiedliwości, również z obszaru polityki społecznej. Można w oparciu o te dane analizować sprawy z zakresu naruszeń kodeksu pracy (związane z wypowiedzeniem pracy, odszkodowaniami z tytułu wypadków przy pracy, chorób zawodowych), rosz-
„Mały Rocznik Statystyczny", GUS, (2002), Warszawa, s. 106. Ponad polowa podanej liczby to recydywiści.
370 O sytuacji więziennictwa i polityce penitencjarnej pisze w ciekawym artykule Knap W. -Bezpieczeństwo a instytucja penitencjarna, „Rzeczpospolita" nr 193 (4447) z 20.08.1996, s. 13.
356
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
czeń z zakresu ubezpieczeń społecznych, spraw rodzinnych (zawiązywanie rodzin zastępczych, rozwody, alimenty), przestępczości nieletnich. Każda z tych kategorii spraw ma bezpośredni związek ze sprawiedliwością społeczną.
Obserwuje się wyraźną tendencję wzrostu liczby spraw składanych do sądów. Wzrasta bowiem znacząco w ostatnich latach przestępczość nieletnich. Liczba rozwodów po przejściowym zmniejszeniu się, wykazuje ponownie tendencję wzrostu. Liczba spraw spornych w obszarze stosunków pracy nie maleje, ale wręcz przeciwnie, wykazuje tendencję rosnącą.
Konflikty i spory w obszarze polityki społecznej są przenoszone do sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, sądów rodzinnych i sądów opiekuńczych. Transformacja ustrojowa oznacza nie tylko zmiany ekonomiczne. Szereg problemów ma charakter konfliktogenny i siłą rzeczy obciąża wymiar sprawiedliwości.
13.3.9. Minister Zdrowia*
Większość zadań i obowiązków spoczywających na Ministrze Zdrowia mieści się w ramach polityki społecznej i stąd - obok Ministra Pracy i Polityki Społecznej -jest on niewątpliwie jednym z najważniejszych jej podmiotów. Ministra obsługuje, będące urzędem administracji rządowej, Ministerstwo Zdrowia, podzielone na szereg jednostek organizacyjnych, w tym kilkanaście departamentów.
Od początku 1999r. resort zdrowia oprócz działalności rutynowej, związanej z realizacją zadań bieżących, kieruje wdrażaniem gruntownej reformy systemu ochrony zdrowia w Polsce, w tym odpowiada za wprowadzenie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.
Zdrowie371 jako kluczowy segment polityki społecznej
Zgodnie z definicją372 Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), zdrowie oznacza dobre samopoczucie fizyczne, psychiczne i społeczne, pozwalające na prowadzenie przez człowieka produktywnego, sensownego i twórczego życia w sferze tak społecznej, jak i ekonomicznej. Przyjęta zasada równości, sprawiedliwości i zasada partycypacji w zdrowiu stanowią istotną przesłankę w realizacji podstawowego prawa do zdrowia i korzystania z usług służby zdrowia.
Polityka społeczna jako działalność zajmuje się wyrównywaniem dostępu do służby zdrowia oraz tworzeniem warunków dla zdrowia społeczeństwa. Kwestia zdrowia odzwierciedla stan zdrowia społeczeństwa, a z nim się wiąże spełnianie różnorodnych ról życiowych (w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym). Polityka społeczna, badając kwestię zdrowia, rozróżnia trzy jej dziedziny: • profilaktykę - zapobieganie chorobom w społeczeństwie poprzez kształtowanie
odpowiedniego rozwoju człowieka oraz warunków jego życia (pracy, zamiesz-
* Informacje o podstawach działania i o strukturze organizacyjnej na stronie: www.mz.gov.pl
371 Funkcje socjalne państwa ustala art. 68 Konstytucji RP.
372 Za: Frąckiewicz L. (1998) - Polityka społeczna..., dz. cyt., s. 62.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
357
kania, żywienia, spędzania czasu wolnego, stylu życia), wpływających na jego zdrowie,
• lecznictwo - nastawione na człowieka chorego, na rozpoznanie i leczenie chorych,
• rehabilitację - przywracanie do zdrowia, sprawności i przydatności społecznej ludzi dotkniętych kalectwem lub upośledzonych fizycznie, psychicznie, społecznie. W polityce społecznej373 bierze się pod uwagę czynniki ekonomiczne i społeczne,
wpływające na stan zdrowia jednostek, np. warunki zamieszkania, stan ochrony środowiska w miejscu zamieszkania, poziom i styl życia jednostek, sposób odżywiania, higiena osobista, infrastruktura ochrony zdrowia w miejscu zamieszkania, status spo-łeczno-ekonomiczny jednostek, charakter i miejsce pracy, czynniki genetyczne, czynniki związane z indywidualnym przeciwdziałaniem chorobom (profilaktyka, leczenie).
Nauki medyczne, badając stan zdrowia społeczeństwa, uwzględniają następujące czynniki: wyposażenie genetyczne jednostki, dostępne dla jej poziomu warunki zdrowotne, styl życia jednostki, możliwość korzystania przez nią z systemu opieki zdrowotnej i stopnia sprawności tego systemu.
Zagrożenia dla zdrowia i życia ludności związane są z niewłaściwym stylem życia, warunkami bezpieczeństwa pracy, wypadkami drogowymi, złym stanem środowiska naturalnego, z nadużywaniem alkoholu i paleniem tytoniu, narkomanią oraz brakiem powszechnej profilaktyki.
Stan zdrowia ludności Polski wciąż jest niezadawalający. Zachorowalność w 1997r. wynosiła 39,8% ogółu ludności374. Główne choroby to grypa, różyczka, zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych, zatrucia pokarmowe. Szczególnie wysoka zachorowalność utrzymuje się na wirusowe zapalenie wątroby i niektóre choroby zakaźne, np. gruźlicę, salmonellę.
W 2001r. zarejestrowano w Polsce ogółem 363 tys. zgonów, co stanowi 9,4 zgonów na 1000 ludności (spadek o 0,5%o w ciągu dwóch lat). We wszystkich grupach wieku ludności występuje nadumieralnosc mężczyzn, zwłaszcza w grupie wiekowej 20-39 lat375.
Głównymi przyczynami zgonów są choroby cywilizacyjne (układu krążenia, nowotwory oraz urazy i zatrucia), które powodują łącznie ponad 78% ogółu zgonów.
Obserwuje się duże zróżnicowanie terytorialne w zakresie zachorowalności na określone choroby oraz umieralności. Od kilku lat najwyższą ogólną standaryzowaną umieralnością wyróżniają się województwa łódzkie, śląskie i dolnośląskie.
Rekomenduję trzy prace Włodarczyka C. (1996, 1998, 2001) - Polityka zdrowotna w społeczeństwie demokratycznym. Łódź, Kraków, Warszawa; Reforma opieki zdrowotnej w Polsce, Kraków; Systemy zdrowotne. Zarys problematyki, (wspólnie z Poździochem S.) Kraków oraz pracę Frącz-kiewicz-Wronki A. (1999) - Reforma systemu opieki zdrowotnej w perspektywie integracji z Unią Europejską. Wybrane aspekty zachodzących zmian, Katowice.
374 Szczegółowe dane zamieszcza Raport demograficzny Polski (1998), Warszawa.
375 Tamże, ss. 45-46.
358 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Tłumaczyć to można degradacją środowiska naturalnego, rozwojem cywilizacji techniczno-przemysłowej i spowodowanej tym rozwojem ewolucji sposobu życia.
Występują znaczne różnice w stanie zdrowia ludności według miejsca zamieszkania (miasto-wieś) - na niekorzyść ludności wiejskiej.
Duże zagrożenia dla zdrowia i życia ludności stanowią tragiczne skutki wypadków drogowych. Są one również przyczyną wzrostu w naszym kraju liczby osób niepełnosprawnych i o ograniczonej sprawności. W 200Ir. zginęło na drogach 5,5 tys. osób.
Mimo znacznego postępu w zwalczaniu umieralności niemowląt (spadek z 19,3%o w 1990r. do 8,4%o w 200Ir.) Polska nadal zajmuje pod tym względem odległe miejsce w stosunku do innych krajów europejskich.
Zrealizowane badania nt. czterech reform społecznych (w tym ochrony zdrowia) ujawniły, że reforma ochrony zdrowia zachwiała najbardziej w 2000r. poczuciem bezpieczeństwa Polaków, rzutując na stan nastrojów społecznych376.
Problematyka zdrowia ma w Polsce dwa oblicza. Z jednej strony mamy do czynienia z kryzysem służby zdrowia, z pogorszeniem opieki nad pacjentem, z często utrudnionym dostępem do usług zdrowotnych. Z drugiej natomiast strony widoczne są nadużycia, wykorzystanie luk prawnych np. Polacy na zwolnieniach lekarskich przebywają dwa razy częściej niż obywatele innych krajów.
W 1997r. uchwalono nową ustawę o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym377. Ustawa wprowadza powszechne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne, które jest oparte na następujących zasadach: solidarności społecznej, samorządności, samofinansowaniu, prawie wolnego wyboru lekarza i Kasy Chorych, zapewnieniu równego dostępu do świadczeń, działalności Kas Chorych nie dla zysku, gospodarności i celowości działania. Ubezpieczonym przysługują świadczenia, służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia, udzielane w przypadku choroby, urazu, ciąży, porodu, połogu oraz w celu zapobiegania chorobom i promocji zdrowia.
Ustawa z 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa378 uregulowała warunki i wysokość wypłacania świadczeń pieniężnych osobom objętym ubezpieczeniem społecznym w razie choroby i macierzyństwa; które obejmują:
¦ zasiłek chorobowy,
¦ świadczenia rehabilitacyjne,
¦ zasiłek wyrównawczy,
¦ zasiłek porodowy,
¦ zasiłek macierzyński,
¦ zasiłek opiekuńczy.
Nową, ale przejściową, instytucją ubezpieczenia zdrowotnego są Kasy Chorych, które gromadzą środki finansowe, zarządzają nimi oraz zawierają umowy ze świad-
Czapiński J., Panek T. (red.) - Diagnoza społeczna..., dz. cyt., s. 6.
DzURP z 1997r., nr 28, poz. 153 i nr 75, poz. 468, z 1998r., nr 117, poz. 756.
Weszła w życie 1 września 1999r.; cyt. za: „Rzeczpospolita"z 15 lipca 1998r., nr 163(5328), s. CI.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej 359
czeniodawcami. W całym kraju powstało 16 Regionalnych Kas Chorych. Każda działa na obszarze jednego województwa; dodatkowo powstała jedna Branżowa Kasa, do której mogą należeć pracownicy służb mundurowych i ich rodziny. Kasy mająjednak być zlikwidowane w ciągu nadchodzącego roku.
Wśród lokalnych podmiotów, działających na rzecz ochrony zdrowia, znajdują się:
¦ zintegrowane zakłady służby zdrowia stopnia podstawowego, działające na obszarze miasta, dzielnicy lub gminy,
¦ zespoły opieki zdrowotnej (dla ogółu ludności, przemysłowe np. dla górników, dla szkół wyższych),
¦ zakłady służby zdrowia o zasięgu wojewódzkim, np. wojewódzkie szpitale zespolone, specjalistyczne zespoły opieki zdrowotnej, sanatoria, wojewódzkie stacje krwiodawstwa,
¦ zakłady lecznictwa uzdrowiskowego,
¦ zakłady specjalne pomocy społecznej,
¦ apteki.
Polski program pt. „Zdrowie dla wszystkich w roku 2000" zawiera następujące postulaty379:
¦ uznanie zdrowia za jeden z głównych zasobów gospodarki narodowej,
¦ wprowadzenie wieloresortowej odpowiedzialności za stan zdrowia społeczeństwa polskiego oraz wieloresortowej działalności na rzecz jego poprawy,
¦ zaangażowanie całego społeczeństwa w promowanie i ochronę zdrowia, obejmujące zarówno decyzje, jak i odpowiedzialność za skuteczność podejmowanych działań.
Narodowy Program Zdrowia380, opracowany dla Polski przez Biuro Przekształceń Systemowych w Ochronie Zdrowia w 1993r. na lata 1996-2005, zakłada próbę zastąpienia partykularnego podejścia resortu zdrowia wielosektorową współpracą i współodpowiedzialnością za zdrowie publiczne. Celem Programu jest stworzenie warunków oraz kształtowanie motywacji, wiedzy i umiejętności zdrowego stylu życia, a także podejmowanie działań na rzecz zdrowia własnego i innych w szczególności poprzez:
¦ zwiększenie aktywności fizycznej ludności,
¦ poprawę sposobu żywienia ludności i jakości żywności,
¦ zmniejszenie palenia tytoniu,
¦ zmniejszenie i zmianę struktury spożycia alkoholu oraz zmniejszenie szkód zdrowotnych, spowodowanych alkoholem,
¦ ograniczenie używania substancji psychoaktywnych i związanych z tym szkód zdrowotnych,
¦ zwiększenie skuteczności edukacji zdrowotnej społeczeństwa oraz działań w zakresie promocji zdrowia,
¦ promocję zdrowia psychicznego i zapobieganie występowania zaburzeń psychicznych.
Por.: Frąckiewicz L. (1998) - Polityka społeczna..., dz. cyt., s. 89. Program dostępny także na stronie internetowej MZ. 380 Tamże, s. 91.
360
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
AIDS
AIDS (Acquired Immune Deficiency Syndrome) jest nabytym zespołem zaniku odporności, rozwijającym się na skutek upośledzenia ilościowego i jakościowego komórek układu immunologicznego381. Choroba została wykryta na początku lat 80. XX w. Przenosi się drogą kontaktów seksualnych (głównie homoseksualnych), poprzez przetaczanie zakażonej krwi lub od zakażonej matki do płodu. Najczęściej chorują na nią homoseksualiści, narkomani wstrzykujący dożylnie niesterylnymi strzykawkami i igłami środki uzależniające, heteroseksualni partnerzy osób zakażonych, hemofilicy, biorcy transfuzji krwi, dzieci rodziców z grup ryzyka. Choroba prowadzi w ciągu kilkunastu miesięcy do wyniszczenia organizmu na skutek stanów gorączkowych, niedożywienia, uporczywych biegunek, a w końcu do śmierci (okres przeżycia do lat 3)382.
AIDS znajduje się wśród 10 najczęstszych, głównych przyczyn zgonów na świecie.
W Polsce w 2001r. zarejestrowano ok. 100 nowych zachorowań na AIDS, zaś w latach 1991-99 stwierdzono przypadki zakażenia u 4773 osób383.
Od grudnia 1992r., z upoważnienia Ministra Zdrowia, działa Krajowe Centrum ds. AIDS. Do zadań Centrum należy m.in.:
prowadzenie bieżącej analizy i oceny sytuacji epidemiologicznej kraju,
opracowywanie i koordynowanie realizacji Krajowego Programu Zapobiegania
Zakażeniom HIV i Opieki nad Żyjącymi z HIV i Chorymi na AIDS,
koordynowanie działalnością profilaktyczną i leczeniem HIV/AIDS,
opracowywanie standardów leczenia,
finansowanie badań i udział w międzynarodowych badaniach naukowych,
współpraca z organizacjami rządowymi i pozarządowymi na rzecz zwalczania
AIDS.
Zmniejszenie liczby zachorowań zależy od systematycznej promocji prezerwatyw i zwalczaniu narkomanii oraz prostytucji, a także edukacji384 dzieci i młodzieży o zagrożeniach tej choroby.
Z inicjatywy WHO został ogłoszony w Polsce na lata 1999-2003 Krajowy Program Zapobiegania Zakażeniom HIV, Opieka nad Żyjącymi z HIV i Chorymi na AIDS. Dwa główne cele tego Programu to:
1. Ograniczenie rozprzestrzeniania zakażenia HIV w Polsce.
2. Poprawa jakości i dostępności opieki nad ludźmi żyjącymi z HIV i chorymi na AIDS.
Watstein S.B. (po 1998r.) - Słownik AIDS, Warszawa.
Nowa encyklopedia powszechna PWN, (1997), Warszawa, tom I, s. 63.
Na podstawie „Małego Rocznika Statystycznego" 2002, s. 254.
Izdebski Z. (2000) - Wiedza, przekonania o HIV/AIDS w społeczeństwie polskim, Warszawa.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
361
Alkoholizm
Alkoholizm jest to choroba powstająca wskutek nadużywania napojów alkoholowych; w znaczeniu szerszym - jest to całokształt ujemnych następstw, wynikających z nadużywania alkoholu dla jednostki i społeczeństwa. Alkoholizm był znany od bardzo dawna i zawsze stanowił problem socjalny dla kolejnych pokoleń385.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi386 definiuje napój alkoholowy jako produkt przeznaczony do spożycia, zawierający alkohol etylowy w stężeniu przekraczającym 1,5% (art. 46.1).
Źródłem problemów może stać się każde nadużywanie alkoholu, które to sformułowanie oznacza nie tylko nadmierne picie, ale także picie w niewłaściwych okolicznościach.
Najbardziej narażone na alkoholizm są:
¦ środowiska młodzieży szkolnej,
¦ dzieci z rodzin patologicznych,
¦ ludzie o niskim statusie społecznym, bez wykształcenia, o niskich dochodach,
¦ ludzie z małych miejscowości, oddalonych od wielkich aglomeracji, z małymi szansami na zdobycie pracy,
¦ mieszkańcy internatów, hoteli robotniczych,
¦ żołnierze.
Objawy uzależnienia od alkoholu są następujące387:
1. Dominująca chęć do picia (głód alkoholowy); narastające poczucie wewnętrznego przymusu, żeby się napić, któremu towarzyszą doznania podobne do głodu,
2. Utrata kontroli nad piciem - człowiek nie potrafi przewidzieć, kiedy zacznie pić i kiedy przestanie, ani ile wypije,
3. Inna niż dawniej reakcja na alkohol - znacznie słabsza lub o wiele „mocniejsza głowa". Można wypić dużo więcej niż dawniej bez objawów upicia się lub też wystarczy niewielka ilość alkoholu, żeby się poczuć pijanym.
4. Regularne picie („klinowanie") - gdy złe samopoczucie wynikające z nadużycia alkoholu (czyli kaca) leczy się alkoholem,
5. Picie ciągiem - kiedy przez kilka dni lub tygodni pijący właściwie nie trzeźwieje,
6. Utrata pamięci („urwany film") - gdy pijący człowiek normalnie rozmawia i działa, lecz nie jest w stanie odtworzyć w pamięci tego, co zdarzyło się po wypiciu,
7. Próby podejmowania abstynencji zakończone nawrotami picia - nieskuteczne usiłowania, by przekonać siebie i innych, że można zapanować nad chęcią picia,
8. Objawy odstawienia, zwane też objawami abstynencji - charakterystyczne dolegliwości, pojawiające się po przerwaniu dłuższego picia: silny lęk, dreszcze, drżenie kończyn, skurcze mięśni, pocenie się, nudności, wymioty, niekiedy zaburzenia świadomości, a nawet majaczenie.
Fazy rozwoju uzależnienia od alkoholu są następujące388:
Mellibruda J. (1996) - Ludzie z problemami alkoholowymi, Warszawa, s. 3.
DzURP nr 127 z 1996r., poz. 593.
Dodziuk A. (1996) - Trudna nadzieja, Warszawa, s. 14.
Dodziuk A., Kamecki W. (1994) - Wyjść z matni, Warszawa, s. 28.
362
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
1) rozpoznawanie - faza uczenia się, zwłaszcza metodą prób i błędów, co można osiągnąć za pomocą alkoholu. Pije się głównie wtedy, kiedy pojawia się okazja, a nie uzyskując dobrego samopoczucia uznaje się, że nie potrafi się pić,
2) nadużywanie - zyskuje się coraz większą wprawę w posługiwaniu się alkoholem dla wywołania efektu dobrego nastroju. Człowiekowi towarzyszy więc przekonanie, że alkohol pomaga mu i ułatwia życie, dlatego sięga po niego coraz częściej i coraz to w innych sytuacjach.
3) dominacja używki - alkohol stał się głównym sposobem dobrego samopoczucia, łatwym, niezawodnym. Dlatego, jeśli w jakimś obszarze życia pojawia się niedosyt i rozczarowanie, powoduje tylko dalsze sięganie po alkohol. Teraz można już mówić o uzależnieniu. Straty związane z piciem polegają głównie na zawężeniu możliwości życiowych.
4) picie problemowe - alkohol zaczyna być przyczyną poważnych kłopotów w różnych sferach: rodzinnej, zawodowej, towarzyskiej. Przestaje więc być sposobem na życie, staje się lekarstwem na problemy i sposobem zagłuszania związanych z nimi przykrych uczuć. Powstał już mechanizm błędnego koła: im więcej piję, tym więcej mam przykrości, od których muszę uciekać w alkohol.
5) kryzys - pojawia się coraz więcej kłopotów, tak że nie udaje się im zaradzić, ani uciec od nich za pomocą alkoholu. Rozwiązaniem wydaje się być zmiana sposobu picia na taki, który przysparzałby mniej kłopotów, podejmuje się więc próby ograniczenia picia i przerwania na jakiś czas. Okresowa abstynencja pozwala cofnąć się do poprzedniej fazy, by po pewnym czasie znów znaleźć się w kryzysie, zwykle głębszym, niż poprzednio. Polska znajduje się w 3. dziesiątce krajów o najwyższym spożyciu alkoholu. Nie
oznacza to, że poziom krajowego spożycia alkoholu można uznać za stosunkowo niski. W dalszym ciągu średnie spożycie napojów spirytusowych sytuuje Polskę w światowej czołówce.
Z badań przeprowadzonych w 1995r.389 wynika, że ok. 16% osób dorosłych deklaruje abstynencję, zaś ok. 8% wypija ponad połowę wszystkich napojów alkoholowych znajdujących się na rynku.
Mężczyźni piją prawie pięciokrotnie więcej napojów alkoholowych niż kobiety, ale rośnie spożywana przez nie ilość alkoholu. Dane podają, że wśród nałogowych alkoholików mężczyźni stanowią 85%, a kobiety 15%390. Dane statystyczne informują, że:
¦ osoby uzależnione stanowią2-3% dorosłej populacji,
¦ osoby nadużywające alkoholu stanowią 12-15% populacji,
¦ osoby współuzależnione stanowią 3-5% dorosłej populacji,
¦ 70% niepełnoletnich miało kontakt z alkoholem, z czego ponad połowa pije alkohol systematycznie, tzn. co najmniej 1 raz w tygodniu,
¦ co 5 młody człowiek ma poważne problemy z powodu picia alkoholu - ma kłopoty w szkole, popełnia przestępstwa itd.,
¦ wśród uczniów szkół średnich jest zaledwie 15% abstynentów; piwo pije 73% chłopców i 67% dziewcząt, wino - 69% chłopców i 36% dziewcząt, wódkę - 14% chłopców i 7% dziewcząt.
Za: Muszyńska A. (1996) - Niepokój i zmartwienie, Warszawa, s. 34. Tamże.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
363
Co roku Polacy przepijają 4,5 miliarda $, a państwo na przemycie wódki traci ok. 2,2 mld zł, czyli tyle, ile rocznie wydaje na sądy i prokuraturę.
Szacunkowe dane podają, że w 1997r. w Polsce ponad 5 min osób systematycznie nadużywało alkoholu, z tego ponad 1,5 min to nałogowi alkoholicy. W polskim lecznictwie odwykowym corocznie rejestruje się ok. 130 tys. nowych pacjentów z chorobą alkoholową.
Społeczne skutki nadużywania alkoholu sprowadzają się do następujących
391
następstw :
1. Używanie alkoholu powoduje spadek wydajności pracy oraz wzrost kosztów w sferze opieki zdrowotnej, opieki społecznej, transporcie i wymiarze sprawiedliwości.
2. Używanie alkoholu w istotny sposób obciąża system opieki zdrowotnej. Ocenia się, że 6% zgonów wśród ludzi poniżej 75 roku życia i 20% wszystkich nagłych przyjęć do szpitali ma związek z używaniem alkoholu. Poważne problemy zdrowotne, związane z piciem alkoholu, to m.in. nadciśnienie, udar mózgu, nowotwory (zwłaszcza górnych dróg oddechowych oraz przewodu pokarmowego), marskość wątroby, a w dziedzinie zdrowia psychicznego - np. zespół uzależnienia od alkoholu i inne problemy w sferze zachowań.
3. Stwierdzono, że co 5 wypadek drogowy został spowodowany w wyniku spożycia przed jazdą alkoholu. Picie alkoholu jest ponadto istotnym czynnikiem sprzyjającym wypadkom w domu, podczas wypoczynku i w pracy.
4. Alkohol ma związek z wieloma przypadkami łamania prawa, przestępczości, samobójstwami i aktami przemocy (m.in. w rodzinie).
5. Picie alkoholu jest jedną z przyczyn spadku wydajności pracy, powoduje absencję, wypadki i obniżenie jakości pracy.
6. Piciu alkoholu towarzyszy używanie innych substancji uzależniających, co wpływa na wzrost wskaźnika zachorowań i śmiertelności.
7. Nadużywanie alkoholu wpływa ujemne na role, jakie pełni człowiek w społeczeństwie i rodzinie. Ocenia się, że ponad lmln dzieci wychowuje się w rodzinie, gdzie pije co najmniej jedno z rodziców, a 400 tys. wychowuje się w rodzinach nałogowych alkoholików3'2.
Łączna suma kosztów, związanych z leczeniem pacjentów, pomocą rodzinom z problemem alkoholowym oraz pokryciem wydatków związanych z wypadkami komunikacyjnymi, wyniosła w Polsce ponad 6,2 mld zł.
Ministrowi Zdrowia podlega powołana w 1993r. Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA). Powierzono jej obsługę Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (NPPiRPA).
Znowelizowana w 1996r. ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa zadania dla administracji rządowej zarówno szczebla centralnego jak i szczebla wojewódzkiego. Najważniejsze postanowienia dotyczą obowiązku realizacji NPPiRPA, zatwierdzanego przez Radę Ministrów.
Główne punkty wyżej wymienionego programu to:
Za: Mellibruda J. (1996) - Ludzie z problemami alkoholowymi, Warszawa, s. 29.
364
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
1) racjonalne i elastyczne ograniczanie dostępności alkoholu,
2) zmiana struktury spożycia napojów alkoholowych - na rzecz napojów o niskiej zawartości procentowej alkoholu,
3) budowanie skutecznych form kontroli prawnej i społecznej nad szkodliwymi formami postępowania osób nadużywających alkoholu (w szczególności przeciwdziałania przemocy w rodzinach alkoholowych),
4) profilaktyczne programy informacyjne i psychoedukacyjne wpływające na postawy i umiejętności ważne dla zdrowia i trzeźwości, w szczególności wobec młodzieży i grup podwyższonego ryzyka,
5) zwiększenie skuteczności i dostępności terapii dla osób uzależnionych od alkoholu oraz członków ich rodzin,
6) wspieranie działalności środowisk wzajemnej pomocy osób z problemami alkoholowymi oraz stowarzyszeń, prowadzących programy profilaktyczne i naprawcze. Główne cele i metody działania nastawione są na zmniejszenie:
¦ ilości alkoholu spożywanego przez młodzież,
¦ ilości nowych przypadków uzależnienia,
¦ śmiertelności i degradacji wśród alkoholików,
¦ rozmiarów uszkodzeń zdrowia spowodowanych nadużywaniem alkoholu,
¦ ilości i dolegliwości alkoholowych zaburzeń życia rodzinnego,
¦ ilości wypadków oraz strat ekonomicznych spowodowanych nietrzeźwością w miejscu pracy,
¦ udziału nietrzeźwości wśród przyczyn naruszania prawa i porządku publicznego,
¦ rozmiarów naruszeń prawa na rynku alkoholowym.
Zwalczaniu alkoholizmu towarzyszy promowanie postaw społecznych ważnych dla profilaktyki i rozwiązania problemów alkoholowych.
Narkomania
Narkomania pod różnymi postaciami występowała zawsze w dziejach ludzkości, jednak jako zjawisko masowe i dynamiczne przybrało na sile w drugiej połowie XX wieku. Stale obserwuje się wzrastającą liczbę uzależnień od narkotyków nie tylko dorosłych i młodzieży, ale i dzieci.
Według WHO narkomania jest to stan zatrucia okresowego lub chronicznego, spowodowany powtarzającym się przyjmowaniem narkotyków w postaci naturalnej lub syntetycznej. Cechy charakterystyczne tego stanu to:
¦ nieprzezwyciężone pragnienie i potrzeba stałego przyjmowania środka narkotycznego i zdobywania tego środka wszelkimi sposobami niezależnie od sytuacji,
¦ tendencja do zwiększania dawek przyjmowanego środka narkotycznego,
¦ zależność fizyczna i psychiczna organizmu człowieka od tego środka.
Polska ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, z dn. 24.04.1997r., definiuje narkomanię jako stałe lub okresowe używanie w celach niemedycznych środków odurzających lub substancji psychotropowych albo środków zastępczych, w wyniku czego może powstać lub powstało uzależnienie od nich.
Z prawnego punktu widzenia narkotykiem jest każdy środek, charakteryzujący się dużymi możliwościami nadużywania i znaczną tendencją do uzależnienia. Nar-
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
365
kotyki dzieli się na naturalne (np. opium), półsyntetyczne (np. heroina), syntetyczne (np. metadon).
Wyróżnia się następujące przyczyny narkotyzowania się:
1) związane ze środowiskiem rodzinnym:
- konflikty i nieporozumienia,
- trudna sytuacja rodzinna,
- błędy wychowawcze rodziców.
2) związane ze środowiskiem szkolnym:
- niepowodzenia w nauce,
- kłopoty związane ze szkołą
- metody wychowawcze szkoły.
3) związane ze środowiskiem rówieśniczym:
- wzorowanie się na rówieśnikach,
- namawianie przez osoby odurzające się,
- chęć poprawy kontaktów rówieśniczych,
- poszukiwanie akceptacji,
- chęć zaimponowania.
4) związane z modelami życia w społeczeństwie:
- brak dostatecznej wiedzy na temat narkomanii,
- przypadkowy kontakt ze środkiem odurzającym,
- brak możliwości atrakcyjnego spędzania czasu wolnego,
- protest przeciwko rzeczywistości.
5) związane z psychikąjednostki:
- niedojrzałość, mała odporność psychiczna,
- poczucie odrzucenia,
- poszukiwanie wolności,
- skutek porażek życiowych.
Pierwszy kontakt z narkotykiem jest z reguły spowodowany ciekawością. Ciekawość tę mogą pobudzać publiczne dyskusje o narkomanii oraz rozmowy w kręgu znajomych. Jako czynniki sprzyjające narkomanii, wymienia się także upadek autorytetu rodziny i szkoły, brak kontroli środowiska, industrializację i anonimowość życia w miastach.
Wyróżnia się trzy objawy narkomanii: fizyczne, psychiczne i społeczne. Do głównych objawów fizycznych zalicza się:
- ogólne osłabienie fizyczne, chudnięcie, wyczerpanie,
- bóle głowy, stawów, mięśni,
- drżenie kończyn, wypadanie włosów,
- niewydolność nerek, wątroby, serca, oczu,
- brak apetytu, wymioty, dreszcze,
- osłabienie sfery seksualnej, impotencję.
Do objawów psychicznych nadużywania narkotyków należą:
- zaburzenia pamięci, brak koncentracji, halucynacje,
- nerwowość, drażliwość, wybuchowość,
- lęki, depresje, poczucie zmęczenia,
- otępienie, bezsenność,
366
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- tendencje samobójcze,
- brak zainteresowań.
Do objawów społecznych można zaliczyć izolowanie się od innych, poczucie osamotnienia lub nadmierny wzrost kontaktów z otoczeniem. Narkomani są klasycznym przykładem grupy, która podlega marginalizacji społecznej.
Charakterystyczną cechą współczesnej narkomanii jest proporcjonalne zwiększanie się liczby młodych narkomanów do 25. roku życia. Z badań wynika, że ponad 80% osób zażywających narkotyki to ludzie poniżej 25. roku życia, a 60% tej grupy to młodzież, która nie ukończyła jeszcze 18 lat, przeważnie uczniowie szkół ponadpodstawowych. Stale obniża się wiek narkotycznej inicjacji, która coraz częściej dotyka dzieci z pierwszych klas szkoły podstawowej.
Według Ministerstwa Zdrowia, aktualnie w Polsce nałogowo zażywa narkotyki 45 tys. osób, a 250 tys. „eksperymentuje" z nimi, czyli bierze narkotyki okazjonalnie i jest potencjalnymi narkomanami. Liczby te charakteryzują się stałą tendencją wzrostową.
W 1996r. zarejestrowanych było w poradniach odwykowych cywilnej służby zdrowia 102,9 tys. osób, a mieszkańcy miast stanowili 82,2% ogółu uzależnionych.
W 200Ir. policja zanotowała 29,2 tys.393 przestępstw z ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (4-krotny wzrost w ciągu 5 lat). Szczególną uwagę zwraca ponad pięciokrotny wzrost stwierdzonych przypadków udzielenia środka odurzającego innej osobie z chęci zysku.
Zjawisko narkomanii w Polsce charakteryzuje się:
¦ wzrostem liczby uzależnionych,
¦ koncentracją nałogu w dużych aglomeracjach, choć zauważalna jest tendencja przenoszenia się nałogu do mniejszych miast oraz ośrodków ruchu turystycznego,
¦ różnorodnością zażywania środków,
¦ konfliktami osobistymi i społecznymi osób nadużywających środki narkotyczne,
¦ epidemicznym i grupowym charakterem odurzania. Konsekwencje nadużywania środków odurzających to:
¦ wzmożona umieralność (15 razy większa niż w innych kategoriach społecznych),
¦ zachorowania na AIDS,
¦ zaburzenie normalnego funkcjonowania w społeczeństwie i wypadanie z kolejnych ról: ucznia, syna, córki,
¦ konflikt z prawem.
Narkomania, występująca wśród młodzieży, pogłębia procesy niedostosowania i tym samym marginalizacji społecznej. Młodzi narkomani wcześnie zrywają więzy z rodziną. Narkotyk powoduje większe konflikty z otoczeniem, porzucenie nauki, pracy, wkroczenie na drogę przestępczą (narkomani dopuszczają się często drobnych kradzieży w rodzinie, w miejscu leczenia, w sklepie, włamują się do mieszkań i samochodów, uprawiają prostytucję, żeby zdobyć pieniądze na narkotyki).
„Mały Rocznik Statystyczny" 2002, tabl. 1(46), s. 94.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
367
Wśród państwowych podmiotów na rzecz walki z narkomanią powołano Pełnomocnika Ministra Zdrowia ds. Zapobiegania Narkomanii, który poza nadzorem nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii, odpowiada za leczenie i rehabilitację osób uzależnionych w zakładach psychiatrycznej opieki zdrowotnej, zakładach stacjonarnych leczenia odwykowego dla osób uzależnionych, zakładach społecznych służby zdrowia. Leczenie, rehabilitację oraz readaptację osób uzależnionych od środków odurzających prowadzą placówki lecznicze i rehabili-tacyjno-readaptacyjne.
W zwalczaniu narkomanii dużą rolę odgrywają stowarzyszenia i fundacje, których w ostatnich latach powstaje coraz więcej. Jako pierwszy w Polsce, w sierpniu 198Ir., został zarejestrowany Młodzieżowy Ruch na Rzecz Przeciwdziałania Narkomanii „Monar", którego założeniem było uczestnictwo młodzieży w programie pomocy osobom uzależnionym, tworzenie w szkołach klimatu ograniczającego modę na „ćpanie" oraz resocjalizacja osób uzależnionych394. Oprócz monarowskich istnieją także ośrodki rehabilitacyjno-readaptacyjne innych stowarzyszeń oraz służby zdrowia, których założenia programowe zbliżone są do Monaru, np. Ośrodek Profilaktyki i Leczenia Uzależnień Lekowych, Towarzystwo Zapobiegania Narkomanii, Towarzystwo Rodzin i Przyjaciół Dzieci Uzależnionych „Powrót z U", Towarzystwo św. M. Kolbe i in.
W zapobieganiu uzależnieniom narkotycznym można wyróżnić dwa zasadnicze kierunki:
- oddziaływanie na podaż środków odurzających (ograniczenie dostępności),
- oddziaływanie na popyt (zmniejszenie zapotrzebowania na środki odurzające). Ustawa o zapobieganiu narkomanii kładzie nacisk na akcje informacyjno-uświa-
damiające, które obejmują promocję zdrowia psychicznego, promocję zdrowego stylu życia, informowanie o szkodliwości środków i substancji prowadzących do uzależnienia.
Walka z narkomanią prowadzona jest również na drodze reglamentacji. Począwszy od 199Ir., wprowadzono do uprawy nowe odmiany maku o małej zawartości opium w słomie. Wcześniejsze zostały wycofane z uprawy.
13.3.9.1. Państwowa Inspekcja Sanitarna
Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS) ustawowo39S podlega Ministrowi Zdrowia. Jest ona organem powołanym do nadzoru nad warunkami:
- higieny środowiska,
- higieny pracy w zakładach pracy,
Założyciel ruchu - M. Kotański - zginął w wypadku samochodowym w sierpniu 2002r. 395 Ustawa z dnia 14.03.1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DzURP nr 12 z 27.03.1985 roku oraz zmiany: DzURP nr 35 z 1989 roku, poz. 192; DzURP nr 7 z 1991 roku; DzURP, nr 33 z 1992 roku, poz. 144; DzURP nr 130 z 1995 roku, poz. 629). PIS nie miała własnej strony internetowej (wg stanu na 30 czerwca 2002).
368 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- higieny w szkołach, na uczelniach, w ośrodkach wypoczynku,
- zdrowotnymi żywności i żywienia.
w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych lub uciążliwych, a także w celu zapobiegania powstawaniu chorób zakaźnych i zawodowych. PIS zajmuje się wiec ryzykami związanymi ze zdrowiem człowieka.
PIS asekuruje ludność przed ryzykami zdrowotnymi, sprawując nadzór sanitarny, prowadząc działalność zapobiegawczą i przeciwepidemiczną, a także realizując zadania oświatowo-zdrowotne.
W zakresie działania PIS znajdują się między innymi:
- opinia projektów planów zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,
- opinie projektów norm pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,
- kontrola przestrzegania przepisów z zakresu higieny i zdrowia.
PIS interesuje się higieną środowiska, czystością wód, powietrza, gleby, warunkami przechowywania i sprzedaży żywności, warunkami żywienia zbiorowego, czystością w placówkach edukacyjnych.
Inspekcja sanitarna ustala zakres i terminy szczepień ochronnych, sprawuje nadzór sanitarny nad ruchem pasażerskim i towarowym w portach morskich i lotniczych, a także kieruje akcją sanitarną przy masowych przemieszczeniach ludności, zjazdach i zgromadzeniach.
Państwowy inspektor sanitarny ma w związku z wykonywaną kontrolą prawo wstępu o każdej porze dnia i nocy na teren zakładów pracy, obiektów handlowych, budowlanych, szkolnych i gastronomicznych.
Pion higieny pracy współpracuje również z Państwową Inspekcją Pracy w ramach „ Porozumienia pomiędzy Głównym Inspektorem Pracy i Głównym Inspektorem Sanitarnym zawartym w dniu 8 kwietnia 1992 roku w sprawie zasad współdziałania Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Inspekcji Sanitarnej". Zakres współpracy, jak wynika z informacji PIS, jest raczej jednostronny (szczególnie na szczeblu podstawowym) i polega na przekazywaniu organom PIP informacji o chorobach zawodowych oraz wyników pomiarów narażenia zawodowego.
Służby sanitarno-epidemiologiczne prowadzą nadzór nad warunkami pracy i zdrowia pracowników zatrudnionych we wszystkich zakładach, które stosują promieniowanie jonizujące lub elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące oraz nad ochroną populacji i środowiska przed zbędnym napromieniowaniem i skażeniami promieniotwórczymi.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej 369
13.3.10. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi*
Specyfika polityki społecznej na obszarach wiejskich wiąże się z koniecznością wyrównywania różnic socjalnych i szans życiowych dużej części polskiego społeczeństwa, nieposiadającej - w porównaniu z ludnością miast - jednakowego dostępu do edukacji, pracy, zdrowia, kultury. Sprawami tymi zajmuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Polityka społeczna wobec wsi396
Kwestia rolna (agrarna) to zespół problemów socjoekonomicznych, mających źródło w rolnictwie, których rozwiązanie rzutuje na rozwój całej gospodarki narodowej, zwłaszcza zaś działów nierolniczych. Przez powiązania ekonomiczne z działami pozarolniczymi (podział pracy, obrót towarowy, kredyt itp.) rolnictwo przestaje być sposobem zdobywania środków utrzymania „in natura", a nawet sposobem życia, staje się natomiast biznesem. Pozostając źródłem utrzymania dla rolników, musi ono spełniać pewne zadania wobec pozostałych działów.
Nienadążanie rozwoju rolnictwa za rozwojem całej gospodarki narodowej jest symbolem kwestii rolnej. Specyfika kwestii rolnej w gospodarce rynkowej polega na tym, że między miastem a wsią utrzymuje się sprzeczność interesów oraz dystans społeczny.
Polityka społeczna wobec wsi jest działalnością państwa, które dąży do wyrównywania różnic socjalnych, istniejących wśród ludności wiejskiej w odniesieniu do miasta oraz do asekuracji ryzyk socjalnych istniejących na wsi. Długofalowym celem polityki społecznej jest zrównanie szans ludności miast i wsi.
Charakterystyka kwestii rolnej
W Polsce w 1995r. 38,4% ogółu ludności kraju, tj. blisko 15 min mieszkało na wsi. Od zakończenia II wojny światowej, kiedy to w 1946r. aż 68,2% ludności Polski mieszkało na wsi397, obserwuje się ujemne saldo migracji wewnętrznych, związanych z migracją ze wsi do miasta. Natomiast saldo migracji w miastach jest dodatnie. W migracjach ze wsi do miast przeważa liczba kobiet w stosunku do mężczyzn, np. w 1997r. ze wsi do miast przeprowadziło się 95,7 tys. mężczyzn i 103,6 tys. kobiet.
Informacje o podstawach prawnych działania i o strukturze organizacyjnej na stronie: www.minrol.gov.pl
396 Do tej części wykorzystałem następujące opracowania: Michna W. (1995) - Kwestia rolna w Polsce w l. 1989-94, [w:] Polityka społeczna, stan ;'..., dz. cyt.; Tryfan B. (1997) - Ludność rolnicza i jej problemy socjalne, [w:] Rajkiewicz A. (red.), Społeczeństwo polskie w 1. 1989-95/96, Warszawa; Rozdz. Kwestia rolna, [w:] Polskie kwestie socjalne na przełomie wieków..., dz. cyt.; Aktywność ekonomiczna ludności związanej z rolnictwem, Powszechny Spis Rolny 1996, GUS, Warszawa; Ludność związana z rolnictwem, Powszechny Spis Rolny 1996, (1997), GUS, Warszawa.
397 „Mały Rocznik Statystyczny" 2002, tabl. 1(63), s. 109.
^^^^¦1
370
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Mimo migracji i zmian gospodarczych, z rolnictwa utrzymuje się ponad 25% ludności. W rolnictwie występuje również ukryte bezrobocie. Wieś nie tylko nie jest w stanie go zlikwidować, ale jeszcze go pogłębia. W 1999r. w rolnictwie pracowało 27,1% ogółu zatrudnionych398, którzy wytwarzali 3,4% produktu krajowego brutto399.
Na wsi odsetek ludności w wieku przed- i poprodukcyjnym jest wyższy niż w mieście. Różnica ta wynosiła w 1996r. 6,1%. Zmiany w strukturze ludności wg wieku i płci w przekroju miasto - wieś ilustruje tabela nr 14.
Ludność wiejska doświadczała w latach 90. XX w. szczególnie niepożądanych skutków transformacji ustrojowej. Niezadowolenie mieszkańców wsi przejawiało się m.in. protestami, które miały miejsce latem 1998r. oraz zimą i wiosną 1999r. Charakteryzowały się one wysypywaniem zboża z wagonów kolejowych, blokadami głównych szlaków komunikacyjnych, starciami z policją itp. Podejmowane były w obronie opłacalności prowadzenia gospodarstw oraz dochodów ich rodzin.
Obok problemów rodzinnych gospodarstw rolnych pojawiły się problemy socjalne ludności, związanej z byłymi państwowymi gospodarstwami rolnymi, gdzie występuje duże bezrobocie.
Kolejny problem dotyczył tzw. dwuzawodowców (chłopów-robotników i chło-pów-urzędników), których szanse zatrudnienia poza społecznościami wiejskimi zmniejszyły się w ostatniej dekadzie XX w.
Problemy, jakich doświadczała ludność wiejska, układają się w swoisty syndrom, który można nazwać mianem kwestii wiejskiej w Polsce u progu XXI w.400. Główne problemy społeczne na wsi to401:
- nadmiar rąk do pracy,
- masowe bezrobocie, zwłaszcza na terenach po byłych PGR-ach,
- dominacja małych gospodarstw rodzinnych, stanowiących jedyne źródło utrzymania, mimo szybkich zmian w strukturze własności ziemi,
- trudna sytuacja materialna rolników i ubóstwo (w tym ubóstwo dzieci),
- niska aktywność edukacyjna mieszkańców wsi (edukacyjna zapaść wsi).
Przewiduje się, że zamiast 4 min ludzi pracujących na wsi, w nowym tysiącleciu pozostanie na roli zaledwie 1 milion. Oznacza to, że 70% gospodarstw grozi bankructwo.
Z kwestiami tymi wiążą się również szerzące się patologie społeczne (np. alkoholizm, narkomania), kwestie ochrony zdrowia (brak dostatecznej wiedzy nt. korzystania ze zreformowanej służby zdrowia), niski standard zasobów mieszkaniowych.
398 „Rocznik Statystyczny" 2000, tabl. 6(153).
399 „Rocznik Statystyczny" 2000, tabl. 9(547), s. 531.
400 Gorlach K., Pyć A.M. - Społeczna kwestia wsi polskiej, 2/2000, s. 156.
401 Tamże.
.Problemy Polityki Społecznej" nr
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
371
Tabl. 14. Zmiany w strukturze ludności wg wieku i płci w przekroju miasto - wieś; stan na 31 XII 1999r. - w tys.
Wyszczególnienie Razem Mężczyźni Kobiety
Ludność ogółem 38654,0 100% 18783,5 100% 19868,7 100%
W tym w wieku:
0-17 9614 27% 4925 28,4% 4689 25,6%
18-59/64 23424 59,0% 12083 62,7% 11341 55,6%
60-65 i więcej 5616 14,0% 1776 8,9% 3840 18,8%
Ludność miast
Ogółem 23894,2 100% 11407,9 100% 12496 100%
0-17 5517 25,5% 2825 27,3% 2692 23,9%
18-59/64 15054 61,4% 7565 64,5% 7489 58,5%
60/65 i więcej 3323 13,1% 1018 8,2% 2305 17,6%
Ludność wsi
Ogółem 14759,4 100% 7375,6 100% 7373 100%
0-17 4097 29,3% 2100 30,0% 1997 28,6%
18-59/64 8370 55,3% 4518 60,0% 3852 50,6%
60/65 i więcej 2293 15,4% 758 10,0% 1535 20,8%
Źródło: Według „Rocznika Statystycznego" 2000, GUS, Warszawa, tabl. 5 (118), s. 97.
Ludność wiejska starzeje się. W porównaniu do 1970r. - w 1995r. udział młodzieży na wsi zmalał prawie o połowę, a ludności w wieku przedemerytalnym i emerytalnym wzrósł o 4,5 %. Udział ludności w wieku 18-60 lat zmalał z 52,2% w 1988r. do 5 1,8% w 1995r.
Wieś różni się w stosunku do miast pod względem przyrostu naturalnego, w tym liczby urodzeń oraz liczby zawartych małżeństw i rozwodów. Na wsi jest relatywnie więcej zgonów niż w miastach. W porównaniu z miastem na wsi zawiera się więcej małżeństw aniżeli rozwiązuje (+37,9tys.). W miastach natomiast różnica między małżeństwami zawartymi a rozwiązanymi jest ujemna (-14,7 tys.).
Na wsi rodzi się więcej dzieci, spotkać tam można także więcej rodzin wielodzietnych i wielopokoleniowych zamieszkałych we wspólnym gospodarstwie rolnym.
Przyrost naturalny na wsi jest również większy (88,7 tys.) niż w mieście (68,7 tys.). Ludność wiejska ma jednak gorsze warunki mieszkaniowe, ponad 44% do-
372
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
mów nie ma kanalizacji i wody. Dostęp dzieci do szkolnictwa jest ograniczony, co sprawia, że nierówne są warunki startu życiowego młodzieży ze wsi i miasta.
Warunki środowiska, w których mieszka ludność wiejska, różnią się znacznie od warunków życia w mieście. Inny jest tryb życia i pracy, sposób odżywiania się, odmienna jest struktura demograficzna rodziny.
W dalszym ciągu na wsi dominują rodziny wielopokoleniowe z wyraźnie naznaczonymi zadaniami, prawami i obowiązkami. Układ ten pozwala na przenoszenie takich wartości jak: przywiązanie do tradycji, szacunek dla starszych, pracowitość, więzi rodzinne, kultywowanie zwyczajów itp.
Specyfiką rolnego gospodarstwa rodzinnego jest fizyczna praca dzieci i młodzieży. Kompleksowe badania budżetu czasu uczniów przeprowadzone przez autorów z różnych ośrodków naukowych wskazywały, że czas pracy dziecka wiejskiego wynosi przeciętnie 15,5 godzin tygodniowo i wzrastał wraz z wiekiem. Często dzień dziecka rolnika zaczynał się o godzinie 5 rano, pracą w gospodarstwie przed pójściem do szkoły, a kończył o 21. Psychiczne i fizyczne zmęczenie pracujących dzieci obniża ogólną aktywność młodego organizmu i determinuje niski finalny poziom wykształcenia. Zaangażowanie dziecka w prace w gospodarstwie powoduje w najlepszym przypadku znaczne ograniczenie czasu na zajęcia pozalekcyjne i wypoczynek.
Tabl. 15. Wykształcenie wg miejsca zamieszkania - w 1999 w %
Wykształcenie Ogółem Miasto Wieś
Wyższe 6,8 9,8 1,9
Policealne i średnie 2,6 3,3 1,3
Średnie ogólnokształcące 7,1 9,6 3,0
Średnie techniczne 17,5 21,3 11,2
Zasadnicze zawodowe 25,9 24,6 28,0
Podstawowe 33,7 27,6 43,8
Niepełne podstawowe 6,3 3,6 10,8
Źródło: „Rocznik Statystyczny" 2000, GUS, Warszawa, tabl. 7(120), s. 99.
Rosnący dystans w poziomie wykształcenia ludności wiejskiej i miejskiej ma
miejsce na wszystkich poziomach edukacji, z wyjątkiem zasadniczego. Wyrazem tego jest dysproporcja w wykształceniu wyższym, które ma sześciokrotnie więcej mieszkańców miast niż wsi.
W ostatnim dziesięcioleciu pracę w rolnictwie podejmowało średnio ok. 60 tys. młodych ludzi, z czego tylko 21% legitymowało się przygotowaniem zawodowym w szkołach rolniczych; 41,1 tys. miało ukończone szkoły ponadpodstawowe nierolnicze, a 31,9% ukończoną lub nieukończoną szkołę podstawową402.
Aktywność ekonomiczna ludności związanej z rolnictwem. Powszechny Spis Rolny 1996, (1997), GUS, Warszawa.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
373
Aktywność edukacyjna w grupie wiekowej 20-24 lata jest ponad dwukrotnie większa w dużych miastach (60%) niż na wsi (26%), a także wśród osób w wieku 25 lat i więcej jest najniższa wśród mieszkańców wsi i małych miasteczek 03.
Wyrównywanie szans edukacyjnych między miastem i wsią na poziomie wykształcenia ponadpodstawowego jest możliwe poprzez zrównywanie odsetka młodzieży kończącej edukację na poziomie zasadniczej szkoły zawodowej. Różnice w poziomie wykształcenia są bardzo duże w odniesieniu do szkół wyższych. Dowodzi to pilnej potrzeby wzmocnienia mechanizmów, kierujących większy odsetek młodzieży wiejskiej do liceów i na studia wyższe.
Takie przeorientowanie może stanowić bodziec do ponownego uruchomienia procesu migracji młodzieży wiejskiej do miast i tym samym zmniejszenia liczby ludności wiejskiej w stosunku do całej populacji404.
Ludność wiejska korzysta z usług kulturalnych znacznie rzadziej niż miejska. Wynika to z wielu przyczyn, wśród których można wymienić: ogólnie niski poziom wykształcenia, brak wolnego czasu, niski stan infrastruktury kulturalnej. Najpopularniejszą formą spędzania wolnego czasu stanowi oglądanie programów telewizyjnych i kaset wideo. Zajęciu temu ludność wiejska poświęca 80% czasu wolnego.
Maleje również zasięg czytelnictwa: ponad 3/4 dorosłych mieszkańców wsi nie czyta w ogóle książek, a blisko 1/4 nie ma żadnego kontaktu z prasą.
Nowym zjawiskiem społecznym, towarzyszącym transformacji gospodarki, praktycznie nie znanym społecznościom wiejskim po II wojnie światowej, było pojawienie się bezrobocia, które wywiera wpływ na strukturę społeczno-zawodową wsi, tempo modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa oraz na postawy i zachowania rolników. Transformacja systemu gospodarczego w Polsce wywołała zasadnicze zmiany na rynku pracy.
Nie mogło to pozostać bez wpływu na zatrudnienie i bezrobocie na wsi. Wśród ludności wiejskiej można wyróżnić co najmniej cztery grupy społeczno-zawodowe, istotnie różniące się ze względu na poziom bezrobocia405:
1) pracujący wyłącznie w gospodarstwach rolnych,
2) użytkownicy indywidualnych gospodarstw rolnych, pracujący równocześnie poza gospodarstwem,
3) pracownicy najemni w rolnictwie, pochodzący głównie z dawnych PGR,
4) mieszkańcy wsi zatrudnieni poza rolnictwem (inteligencja, usługi, rzemieślnicy). Z punktu widzenia bezrobocia każda z tych grup stwarza oddzielny problem,
gdyż występuje inna procedura diagnozowania i konieczność zastosowania odpo-
Za: Czapiński J., Panek T. (red.) - Diagnoza społeczna..., dz. cyt., rozdz. 6.3.
404 Tamże.
405 Szerzej: Kolarska-Bobińska L., Rosner A., i Wilkin J. (red., 2001) - Przyszłość wsi polskiej. Wizje, strategie, koncepcje, Warszawa, ISP oraz Chłop, rolnik, farmer? Przystąpienie Polski do UE -nadzieje i obawy polskiej wsi, (2000), Warszawa, ISP.
374
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wiednich metod badawczych. Bezrobocie zwłaszcza trzeciej i czwartej grupy najbliższe jest bezrobociu znanemu w miastach.
Struktura zawodowa ludności wiejskiej, mającej własne źródła utrzymania, w 1995r. była następująca406:
¦ praca najemna - 34,0%,
¦ praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym - 27,4%,
¦ emerytura - 14, 8 %,
¦ renta- 12,4%,
¦ zasiłek dla bezrobotnych - 5,6%,
¦ zasiłek z pomocy społecznej - 0,8%,
¦ pozostałe - 6,0%.
W porównaniu z rokiem 1988 o 7-8% zmalała liczba pracujących, powstała znaczna liczba bezrobotnych i radykalnie zwiększyła się liczba emerytów i rencistów. Bezrobocie na wsi stanowi co najmniej 46% ogólnej stopy bezrobocia w kraju. Według danych spisu ludności z dnia 17 maja 1995r., wśród ogółu ludności wiejskiej ponad 1,6 min osób poszukiwało pracy, z tego około 1,1 min było zarejestrowanych jako bezrobotni.
Do obszarów o najwyższym bezrobociu na wsi należą województwa ściany wschodniej: podlaskie (61,1% ogólnej liczby rejestrowanych bezrobotnych w województwie i 5,5% ogólnej liczby mieszkańców wsi w województwie), podkarpackie (odpowiednio - 63,2% i 8,7%) i lubelskie (63,6% i 7,2%).
Przyczyny utraty pracy przez osoby zamieszkałe na wsi to przede wszystkim likwidacja zakładu pracy lub stanowiska (34,9%) i zakończenie pracy sezonowej (15,2%).
Frustrującym zjawiskiem na wsi jest bezrobocie długotrwałe, trwające ponad 12 miesięcy (21,5% ogółu bezrobotnych na wsi). Znaczna też była liczba bezrobotnych, pozostających bez pracy powyżej dwóch lat (16,9%). Wśród bezrobotnych na wsi przeważają osoby młode w wieku 20-24 lat - stanowią one 26,6% ogólnej liczby bezrobotnych na wsi. Jak wynika z badań nad bezrobociem407, największe trudności ze znalezieniem pracy mają osoby z wykształceniem podstawowym i zasadniczym zawodowym. One to właśnie stanowiły największą grupę wśród bezrobotnych na wsi (75,4%).
W 1998r. w Polsce było ok. 2 min gospodarstw rolnych, ponad 56% z nich miało powierzchnię poniżej 5 ha, a co piąte mniej niż 2 ha. Tylko 8,5% gospodarstw dysponowało powierzchnią powyżej 15 ha408.
Zła sytuacja wsi jest obserwowana od dawna. W okresie poprzedzającym transformację ustrojową ceny żywności zostały uwolnione, a ceny kupowanych przez wieś dóbr nadal dotowane. Relacja tych cen - podstawowy miernik opłacalności
Za: „Rocznik Statystyczny" 2000, tabl. 8(121), s. 99. Brak nowszych danych. Powszechny Spis Rolny 1996..., dz. cyt. „Rocznik Statystyczny" 2000, tabl. 3(352), s. 337.
Państwowe podm ioty polskiej polityki społecznej 375
produkcji rolnej - była bardzo korzystna dla ludności wiejskiej. Rolnicy więc brali tanie kredyty, licząc, że wszystkie wyprodukowane przez nich dobra będą się nadal bardzo drogo sprzedawać. Jednakże w 199Ir. nastąpiło uwolnienie cen towarów przemysłowych, które zdrożały, zaś ceny żywności obniżyły się. Zmalały też państwowe dotacje na rzecz wsi, zaś wzrosło oprocentowanie starych kredytów. Okazało się, że w gospodarce rynkowej wszystkiego na wsi jest za dużo: ludzi, ziemi i płodów (np. w rolnictwie pracuje 4,2 min ludności Polski, a w całej UE tylko 7,5 min). Pojawiły się więc kłopoty z nadmiarem produktów rolnych i problemy z ich sprzedażą za odpowiednią cenę. Niezadowolenie wsi na tle polityki dyskryminującej wieś (także i bogatych rolników) szczególnie mocno wyraża się od początku 1999r. w postaci licznych protestów chłopów. Grupa ta uświadamia sobie swoją siłę i domaga realizacji swoich praw. Wyrazem tego były wybory parlamentarne 200Ir., które doprowadziły do Sejmu dwa ugrupowania chłopskie, które sukces zawdzięczają populistycznym hasłom.
W Konstytucji RP, w art. 23, jest zapis, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, zaś art. 59 zapewnia wolność zrzeszania się w organizacjach społeczno-zawodowych rolników. Oznacza to, że państwo powinno prowadzić racjonalną politykę społeczną wobec wsi.
We wspomnianej wcześniej ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu rozdział 4. poświęcono świadczeniom, przysługującym rolnikom zwalnianym z pracy. Na mocy tej ustawy świadczenia przysługują osobom, które podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników i obejmują: pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, finansowanie kosztów szkolenia w celu podjęcia zatrudnienia lub działalności gospodarczej, świadczenia z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, jednorazową pożyczkę na podjęcie działalności gospodarczej.
Rolnicy posiadają odrębne przepisy ubezpieczeniowe, które reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników409.
Rolnicy tworzą własne organizacje społeczno-zawodowe, np. kobiety mogą działać w Kołach Gospodyń Wiejskich, których jest ponad 31 tys. i zrzeszają ok. 1,1 min kobiet zamieszkałych na wsi410.
W ostatnich latach promuje się na wsi nowe formy zarobkowania. Jest to np. agroturystyka - gospodarstwa wraz ze swym zapleczem - wykorzystywane jako miejsce wypoczynku mieszkańców miast. Inne propozycje to uprawianie ziół lub ekologicznych warzyw.
Problemy wsi stanowią w 2002r. najtrudniejszy rozdział negocjacyjny z UE. Sprawa dopłat bezpośrednich jest przedmiotem konfliktu z lobby rolniczym krajów wysoko rozwiniętych Unii. Rolnictwo polskie choć jest niedoinwestowane, to będzie stanowić silną konkurencję wobec rolnictwa Unii.
409 DzURP z 1998r., nr 7, poz. 25 z późn. zm.; szerzej w rozdz. następnym o KRUS.
410 Woś A. (1998) - Encyklopedia agrobiznesu. Warszawa, s. 424.
376
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
13.3.11. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast*
Centralnym organem administracji rządowej odpowiedzialnym za politykę mieszkaniową jest Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W dotychczasowej strukturze organizacyjnej działa do końca 2002r. W zakresie działania urzędu Ministra leżą następujące sprawy:
¦ inicjowanie i realizowanie polityki mieszkaniowej,
¦ opracowywanie i wdrażanie systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego,
¦ inicjowanie i realizowanie polityki przestrzennej,
¦ zarządzanie istniejącymi zasobami mieszkaniowymi,
¦ rozwój miast.
Budownictwo mieszkaniowe, choć stanowi istotny czynnik rozwoju gospodarczego to w ostatnich latach znajduje się w sytuacji krytycznej. Spadająca z roku na rok liczba oddawanych mieszkań, starzenie się substancji mieszkaniowej oraz dodatkowe potrzeby po powodzi 1997r. stawiają przed tym urzędem wyjątkowe zadania.
O złej sytuacji mieszkaniowej w Polsce świadczą dane statystyczne. Na tysiąc mieszkańców przypada u nas 286 mieszkań, w Danii - 473, we Francji - 470, w Niemczech - 425, w USA- 420, w Bułgarii - 401, na Węgrzech - 388, w Czechach - 360, w Rumunii - 339.
W użytkowaniu znajduje się ok. 11,5 min mieszkań, z czego ok. 3,5 min wymaga remontów i modernizacji. Deficyt mieszkaniowy ocenia się na 1,4-1,6 min mieszkań. Szczególnie dotknięte brakiem mieszkania są młode małżeństwa - ok. 500 tys. nie posiada własnego lokum. Do niedawna spadała liczba budowanych mieszkań - z poziomu 260 tys. w latach 70. do 94,4 tys. w 1993r. i 81 tys. w 1998r. Od 2000r. przybywa oddawanych corocznie mieszkań. W 200Ir. oddano ich 106,0 tys.4". Demografowie sygnalizują na początku nowego wieku kolejny wyż, który już obecnie powinien wymuszać działania wyprzedzające w postaci nowego programu budownictwa mieszkaniowego.
Mimo powołania w 1995r. Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, Kierownik Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie jest jego administratorem.
Mieszkalnictwo jako segment polityki społecznej
Polityka mieszkaniowa jako działalność jest ważnym segmentem polityki społecznej państwa. Jej zadaniem jest przede wszystkim wyrównywanie nieuzasadnionych różnic w dostępie do mieszkania412.
* Informacje o zadaniach, strukturze organizacyjnej i programach na stronie: www.umirm.gov.pl
411 „Mały Rocznik Statystyczny" 2002, tabl. 8(134), s. 224.
412 Habitat a rozwój społeczny, Polska 96, 1996, UNDP, Warszawa; Nieciuński W. (1997) -Mieszkalnictwo, [w:] Społeczeństwo polskie w I. 1989-95/96..., dz. cyt.; Zralek M. (1998) - Polityka mieszkaniowa, [w:] Polityka społeczna..., dz. cyt.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
377
Jako subdyscyplina polityki społecznej diagnozuje ona różnice mieszkaniowe, bada całokształt stosunków mieszkaniowych w aspektach: ekonomicznym, społecznym i technicznym. Zajmuje się ona metodami określania skali potrzeb mieszkaniowych, poziomu ich zaspokajania oraz optymalnego wykorzystania środków publicznych, społecznych i indywidualnych.
Ze społecznego punktu widzenia, badacza problemów mieszkaniowych interesują warunki mieszkaniowe ludności jako jeden z podstawowych elementów warunków bytowych. Stąd też dużą uwagę przywiązuje się do diagnozy sytuacji mieszkaniowej. Głównym źródłem informacji są narodowe spisy powszechne, które pozwalają na poprawną ocenę warunków mieszkaniowych ludności.
Mieszkanie spełnia ważną funkcję społeczną i ekonomiczną: w nim spędza się znaczną część czasu wolnego. Mieszkanie decyduje zarówno o materialnych, jak i społecznych warunkach, w których żyje i rozwija się człowiek413. Od niedawna mieszkanie w coraz większym zakresie służy pracy zarobkowej. Cechy fizyczne mieszkania, jego powierzchnia i układ wewnętrzny, lokalizacja i charakter otoczenia oraz sposób użytkowania tworzą ramy egzystencji jednostki, rodziny i społeczeństwa.
Termin „mieszkanie" oznacza lokal, składający się z jednej lub kilku izb, łącznie z pomieszczeniami pomocniczymi, wybudowany lub przebudowany dla celów mieszkalnych dla jednej rodziny, konstrukcyjnie wydzielony (trwałymi ścianami) w obrębie budynku, do którego to lokalu prowadzi niezależne wejście z klatki schodowej, ogólnego korytarza, wspólnej sieni bądź bezpośrednio z ulicy, podwórza lub ogrodu414.
Rodzaje budownictwa mieszkaniowego415:
¦ spółdzielcze - mieszkania oddane do użytku przez spółdzielnie mieszkaniowe z przeznaczeniem d\a osób będących członkami tych spółdzielni,
¦ komunalne - mieszkania realizowane w całości z budżetu gminy, głównie o charakterze socjalnym lub interwencyjnym,
¦ zakładowe - mieszkania oddane do użytku przez zakłady pracy (sektora publicznego lub prywatnego) z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych pracowników tych zakładów,
¦ przeznaczone na sprzedaż lub wynajem - mieszkania oddane do użytku przez różnych inwestorów w celu osiągnięcia zysku,
¦ spoleczne-czynszowe - mieszkania realizowane przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego z wykorzystaniem kredytu z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego,
413 Za: Nieciuński W. (1996) - Kwestia mieszkaniowa, [w:] Polityka społeczna..., dz. cyt., s. 195.
414 Za: DzURP z 1995r., nr 133, poz. 654.
415 Tamże.
378
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ indywidualne - mieszkania oddane do użytku przez osoby fizyczne, prowadzące i nieprowadzące działalności gospodarczej, kościoły i związki wyznaniowe z przeznaczeniem na użytek własny inwestora, sprzedaż lub wynajem. Sytuacja mieszkaniowa w Polsce charakteryzuje się od dziesięcioleci drastycznym deficytem mieszkań, złym ich stanem technicznym i niedoinwestowaniem osiedli. Liczba oddawanych mieszkań zawsze była, niestety, niższa od liczby zawieranych małżeństw.
Kryzys mieszkalnictwa, jako jeden z najdotkliwszych problemów w Polsce XX w., coraz częściej ujmuje się w kategoriach zagrożenia społecznego.
Kwestia mieszkaniowa ma przede wszystkim charakter ilościowy. Deficyt mieszkaniowy (różnica między liczbą odrębnych gospodarstw domowych, a liczbą mieszkań) sprawia, że bardzo często jedno mieszkanie zajmują dwie lub więcej rodzin, tworząc wielopokoleniowe gospodarstwo domowe, żyjące w warunkach przeludnienia.
Wysoki deficyt mieszkań jest stałą cechą sytuacji mieszkaniowej w Polsce. Według danych GUS416, w 1995r. liczba gospodarstw domowych wynosiła ogółem 12,5 min., a liczba mieszkań 11,5 min. Deficyt wynosił 1 min., na jedno mieszkanie przypadało 3,29 osoby, a na jedną izbę 0,96 osoby. Przeciętna liczba osób w gospodarstwie domowym wynosiła 3,15, a liczba izb w mieszkaniu - 3,45.
Jednakże faktyczny niedobór mieszkań jest większy, niż wskazuje na to prosta statystyka. Na podstawie wyników spisu powszechnego z 1995r. oszacowano potencjalny deficyt mieszkań na 2,1 min., z czego 1,2 min w miastach. Wynika on nie tylko z różnicy między liczbą gospodarstw domowych i mieszkań, ale i faktu, że duża część substancji mieszkaniowej jest bardzo stara.
Tabl. 16. Standard mieszkań w Polsce - stan na 1999r. — w % ogółu mieszkań zamieszkanych
Wyszczególnienie Miasta Wieś
Wodociąg 97,6 82,1
WC 89,4 62,6
Łazienka 87,9 66,4
Gaz z sieci 76,4 15,1
Centralne ogrzewanie 80,3 53,3
Źródło: „Rocznik Statystyczny" 2000, GUS, Warszawa, tab. 16(215), s. 217.
Około 1/4 ludności mieszka w złych warunkach. Mieszkań jest za mało i są one coraz trudniej dostępne, m.in. ze względu na cenę.
Cały czas narastają dysproporcje między kosztami budowy mieszkań, a dochodami pracowniczymi. Aspekt finansowy kwestii mieszkaniowej zaczyna być najważniejszy, obejmuje zarówno wysokie ceny mieszkań, jak i bieżące wydatki mie-
„Rocznik Statystyczny" 1998, GUS, Warszawa, s. 212.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
379
szkaniowe ludności, które dynamicznie rosną. Nawet w zasobach komunalnych, których eksploatacja jest nadal w dużym stopniu dotowana przez gminy, coraz więcej rodzin nie wywiązuje się z opłat za użytkowanie mieszkania.
Warunki mieszkaniowe określa wielkość mieszkań, ich standard (Tabl. 16) oraz wyposażenie w instalacje i urządzenia techniczne. Ważną cechą budynków, zamieszkiwanych przez dużą część ludności, jest ich nieodpowiedni standard, który wiąże się z niedostateczną odnową zasobów mieszkaniowych. W 1995r. regionalne różnice pod względem standardu i wyposażenia mieszkań w instalacje były znacznie większe na wsi niż w miastach. W miastach mieszkania o podstawowym standardzie (łazienka, we) stanowią ponad 85%, natomiast tylko 56% mieszkań wiejskich posiada kanalizację w domu. W ogólnej skali prawie 3% mieszkań w miastach i 24% na wsi nie miało instalacji wodociągowej417.
W polskich miastach 1/3 mieszkańców żyje w przeludnieniu, a 1/10 w skrajnym przeludnieniu, oznaczającym 3 i więcej osób na 1 izbę. W przeludnionych mieszkaniach w miastach mieszkało 33% ludności, a na wsi - 47%.
Ze względu na ceny mieszkań największy popyt jest na małe mieszkania 1- lub 2-pokojowe. Prawie 70% ludności Polski mieszka w warunkach poniżej dopuszczalnych wskazań europejskich, tj. 20 m2 na osobę. Mieszkania w miastach są za małe, by mogły w nich egzystować dwie rodziny. Przeludnione są w większości mieszkania zajmowane przez trzypokoleniowe gospodarstwa domowe: w 1995r. w rodzinach tych przeciętnie było 5,2 osoby, a na 1 osobę przypadało 10 m2.
Postrzeganie problemu mieszkaniowego jako kwestii socjalnej, wymieniane jest na trzecim miejscu wśród najważniejszych problemów ludności Polski (obok bezrobocia i ubóstwa). Dobre warunki zamieszkania sprzyjają integracji rodziny, społeczności lokalnych; złe natomiast dezintegrują i mogą stać się źródłem powstania nowych problemów.
Pogłębiający się od lat kryzys mieszkaniowy, obecnie staje się jednym z najważniejszych źródeł niepokojów społecznych i narastających zjawisk patologicznych. Jest elementem niszczącym warunki bytu rodzin, wiąże się ze złą sytuacją materialną, niskim statusem społecznym i niezaradnością życiową. Zła sytuacja mieszkaniowa stawia jednostkę i jej rodzinę w obliczu niezaspokojenia najważniejszych podstawowych potrzeb, stwarzając przez to zagrożenie dla jej dalszego bytu i rozwoju. Trudne warunki mieszkaniowe nie sprzyjają trwałości rodziny, a przyspieszają jej rozpad, są źródłem procesów dezintegracji rodziny: rozpadu jej wewnętrznych więzi, celów i wartości.
Brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny powoduje załamanie pełnionych przez nią funkcji. Dorosłe dzieci nie mogą się usamodzielnić i zmuszone są do mieszkania razem z rodzicami. Sytuacja ta nierzadko staje się źródłem napięć i konfliktów pomiędzy pokoleniami. Nierozwiązana kwestia mieszka-
417 Nieciuński W. - Kwestia mieszkaniowa..., dz. cyt., s. 201.
380 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
niowa przyczynia się do emigracji zarobkowej ludzi młodych, którzy widzą w niej najszybszą możliwość zdobycia środków na zakup mieszkania.
Rodziny, których poziom życia ulega obniżeniu na skutek pogłębiającej się pauperyzacji, są szczególnie zagrożone ubóstwem i mieszkaniową nędzą. Rosnący poziom ubóstwa społeczeństwa polskiego wiąże się natomiast z koniecznością przeznaczenia coraz większych środków z budżetu państwa na pomoc społeczną i świadczenia socjalne.
Wśród podmiotów, instytucji i grup interesu wpływających na politykę mieszkaniową, istotną rolę odgrywają spółdzielnie mieszkaniowe, budujące mieszkania dla obywateli. W 1993r. utworzono Ogólnopolskie Forum Spółdzielczości Mieszkaniowej, a od 1994r. władze lokalne i samorządowe przejęły kompetencje w sprawie eksploatacji starych i budowy nowych mieszkań. Gminy dysponują jednak ograniczonymi środkami przydzielanymi z budżetu państwa na realizację nowych zadań.
Inną formą są Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS), istniejące w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych lub spółdzielni osób prawnych i prowadzące działalność, polegającą na budowaniu, modernizacji lub nabywaniu domów z mieszkaniami na wynajem i ich wynajmowaniu. Są one przeznaczane dla ludzi nieposiadających własnych mieszkań. Gmina, jako właściciel lub współwłaściciel TBS-ów, może szybciej zaspokajać potrzeby mieszkaniowe swojej społeczności.
Budownictwo mieszkaniowe i niska inflacja mogą być dźwignią rozwoju gospodarczego. Przykładem może być RFN, dla której po II wojnie światowej stało się ono kołem zamachowym koniunktury gospodarczej. Ożywienie budownictwa mieszkaniowego tworzy miejsca pracy i pobudza koniunkturę. W kategoriach ekonomicznych mieszkanie jest towarem, na który istnieje popyt, określony przez sytuację demograficzną. Od państwa zależy jednak, jakie stworzy mechanizmy pobudzające podaż mieszkań.
Polska41*, ze wskaźnikiem około 300 mieszkań na 1000 mieszkańców znajduje się na jednym z ostatnich miejsc w Europie, gdzie wskaźnik ten kształtuje się średnio na poziomie 400 mieszkań...
Pomimo tak ogromnych potrzeb, od dwóch łat wyraźnie spada liczba wydawanych pozwoleń na budowę. W roku 2000 wydano ich o ponad 20% mniej niż w roku poprzednim. W ubiegłym roku te negatywne tendencje zostały jeszcze pogłębione. Konsekwencją tych zjawisk może być drastyczny spadek liczby mieszkań oddawanych do użytku w 2002 roku.
Symptomy dramatycznego załamania obserwuje się także w przemyśle budowlanym. W ciągu ostatniego półtora roku liczba ludzi zwolnionych z przedsiębiorstw budowlanych wyniosła 101 tys., a z przemysłu materiałów budowlanych -7,4 tys. osób. Tempo spadku zatrudnienia w budownictwie (17,5 proc.) było prawie
Tekst wyróżniony kursywą pochodzi ze strony internetowej Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Kopiowałem go 30 czerwca 2002.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
381
dwukrotnie większe niż w całej gospodarce (około 9 proc). Wyniki finansowe przedsiębiorstw budowlanych są coraz gorsze. Na skutek zatorów płatniczych na rynku budowlanym, nasilają się zjawiska patologiczne, polegające na unikaniu terminowych regulacji zobowiązań. W rezultacie, niewypłacalność dotyczy coraz większej liczby firm budowlanych, powodując rosnącą liczbę upadłości.
Do podstawowych barier rozwoju budownictwa mieszkaniowego należy zaliczyć:
• Brak możliwości sfinansowania zakupu mieszkań przez potencjalnych nabywców z uwagi na niski poziom zasobności społeczeństwa oraz wysokie stopy procentowe, które czynią kredyt na zakup mieszkania drogim i niedostępnym dla większości obywateli. Sytuacja ta potwierdza fakt, iż pomimo ogromnego deficytu mieszkań, część mieszkań oddanych do użytku w roku 2001 nie znalazła nabywców.
• Szereg barier administracyjnych wpływających na długi czas uzyskiwania pozwoleń na budowę, co znacząco przyczynia się do opóźnień w rozpoczynaniu inwestycji, a pośrednio prowadzi także do wzrostu ich kosztów.
• Niedostateczne środki finansowe przeznaczone z Budżetu Państwa na rozwój i wspomaganie społecznego budownictwa mieszkaniowego.
• Brak wystarczających rozwiązań prawnych zachęcających do inwestowania w budownictwo mieszkaniowe i do działalności deweloperskiej.
Usunięcie powyższych barier jest niezbędne dla zdynamizowania rozwoju budownictwa mieszkaniowego w Polsce.
Za podstawowe cele w zakresie rozwoju budownictwa mieszkaniowego przyjmuje się:
• Odwrócenie dotychczasowych trendów i uzyskanie znacznego wzrostu liczby mieszkań oddawanych corocznie do eksploatacji.
• Radykalny wzrost liczby mieszkań na wynajem z czynszem regulowanym, budowanych przez Towarzystwa Budownictwa Społecznego i spółdzielnie mieszkaniowe.
• Powstrzymanie spadku zatrudnienia w sektorze budowlano-montażowym i w branżach pokrewnych oraz stworzenie warunków do jego wzrostu.
Działania w zakresie poprawy sytuacji w budownictwie mieszkaniowym będą się koncentrować na trzech obszarach:
• Uruchomienie programu budowy mieszkań w oparciu o kredyt ze stalą stopą procentową.
• Udrożnienie systemu kredytowania czynszowego budownictwa społecznego.
• Usprawnienie procesu budowy mieszkań.
Program budowy mieszkań w ramach budownictwa społecznego został rozpoczęty w roku 1995r. W roku 2000 oddano w tym systemie 8.841 mieszkań, co stanowiło 6% ogółu oddanych lokali. Ilość wybudowanych mieszkań mogłaby być zdecydowanie wyższa, gdyby Krajowy Fundusz Mieszkaniowy dysponował odpowiednią ilością środków finansowych. Niedobór środków KFM narasta od roku 2000 i na koniec 2001 roku wynosił 3,3 miliardy złotych. Ilość nierozpatrzonych wniosków osiągnęła poziom 700.
382
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Planuje się, że udrożnienie systemu kredytów udzielanych przez KFM Towarzystwom Budownictwa Społecznego (TBS) oraz spółdzielniom mieszkaniowym nastąpi poprzez:
• Zapewnienie KFM w najbliższych latach stałej dotacji budżetowej na poziomie minimum 450 milionów złotych. Stabilny gwarantowany poziom finansowania z budżetu będzie podstawą długoterminowej strategii finansowania KFM.
• Dokapitalizowanie BGKpoprzez wniesienie akcji Skarbu Państwa o wartości rzędu 400--500 milionów złotych w celu zwiększenia możliwości zaangażowania BGK w gromadzenie środków pozabudżetowych na cele mieszkaniowe.
• Uzyskanie przez BGK już w 2002 roku pożyczki na rynku finansowym w wysokości 1,5 miliarda złotych.
• Emisję przez BGK/KFM obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa (w roku 2002 na poziomie 400-500 milionów złotych).
• Podjęcie działań umożliwiających angażowanie środków KFM bezpośrednio na dopłaty do odsetek kredytów w bankach komercyjnych, (tj. na pokrycie różnicy pomiędzy rynkowym kosztem pozyskania funduszy przez KFM, a przychodami z odsetek płaconych przez TBS-y od zaciągniętych kredytów) celem rozszerzenia programu budownictwa społecznego.
Nowy schemat pozyskania i wykorzystania środków przez KFM pozwoli w krótkim czasie na uruchomienie znacznych kwot na finansowanie czynszowego budownictwa społecznego.
Do najważniejszych efektów wprowadzenia w życie przedstawionego programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego należy zaliczyć:
• Zwiększenie ilości oddawanych mieszkań rocznie do poziomu 140 tysięcy w roku 2004.
• Szybki wzrost czynszowego budownictwa społecznego - w okresie dwóch najbliższych lat powstanie w tym systemie ok. 45 tys. mieszkań.
• Przyrost zamówień dla przedsiębiorstw realizujących budownictwo mieszkaniowe o 40% w stosunku do poziomu bieżącego.
• Znaczący wzrost zamówień w branżach pokrewnych, takich jak materiały budowlane, infrastruktura budownictwa mieszkaniowego, meble, sprzęt gospodarstwa domowego i inne.
• Stworzenie około 100 tysięcy dodatkowych miejsc pracy w budownictwie i 250 tysięcy miejsc pracy w innych sektorach.
• Wzrost mobilności siły roboczej poprzez zwiększenie dostępności mieszkań, co będzie miało bezpośrednie przełożenie na obniżenie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na spadek kosztów gospodarstw domowych oraz wpłynie na redukcję bezrobocia.
• Wzrost przychodów budżetowych z tytułu podatków pośrednich i bezpośrednich. Ogólnym efektem realizacji programu będzie znaczące pobudzenie gospodarki
narodowej i wzrostu Produktu Krajowego Brutto, ponieważ wzrostowi popytu na mieszkania towarzyszy stosunkowo niska presja na wzrost importu.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
383
13.4. Podmioty kontrolne polityki społecznej 13.4.1. Najwyższa Izba Kontroli - NIK*
NIK jest najwyższym organem kontroli państwowej i podlega Sejmowi. Głównym zadaniem NIK jest kontrola organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. NIK może kontrolować również działalność organów samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych. W kompetencji NIK leży kontrola podmiotów pozapaństwowych, jeżeli:
- wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo,
- wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,
- organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne,
- korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, gwarancji lub poręczenia państwa lub samorządu terytorialnego,
- działają z udziałem mienia państwowego lub komunalnego albo rozporządzają takim mieniem,
- wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.
Powyższe kompetencje NIK dotyczą możliwości kontroli pozapaństwowych podmiotów polityki społecznej, np. w dziedzinie pomocy socjalnej.
Pojęcie kontroli rozumiane jest w doktrynie prawa jako „ badanie i ocena cudzej działalności z określonego punktu widzenia". Kontrola obejmuje ustalenie stanu faktycznego w zakresie działania jednostki kontrolowanej, porównanie stanu faktycznego z obowiązującymi wzorcami działania, ustalenie przyczyn występujących niezgodności, wyciągnięcie wniosków mających na celu zapewnienie zgodności działania419 kontrolowanego podmiotu z obowiązującymi standardami prawnymi.
W przypadku NIK, bada ona realizację ustaw i innych aktów prawnych. Informacje o wynikach kontroli przekazywane są między innymi do Prezydenta, Marszałków Sejmu i Senatu, Premiera, Wicepremierów i Rzecznika Praw Obywatelskich, a także do Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz do Sejmowej i Senackiej Komisji Polityki Społecznej.
Prezes NIK może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o:
- stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego (normatywnego) z Konstytucją,
- ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.
Kontrolerzy NIK mają bardzo szerokie kompetencje, uszczegółowione ustawowo w ramach procedur kontrolnych.
W strukturze organizacyjnej NIK dawne Zespoły uzyskały nazewnictwo departamentów. W sferze polityki społecznej podstawową jednostką organizacyjną jest Departament Pracy, Spraw Socjalnych i Zdrowia. Do jego właściwości należy w szczególności przeprowadzanie postępowania kontrolnego w zakresie:
Informacja o podstawach prawnych działania, organizacji i efektach pracy na stronie: www.nik.gov.pl
419 Galster J., Szyszkowski W., Witkowski Z. (1994) - Prawo konstytucyjne, Toruń, s. 165.
384
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
a) zatrudnienia oraz przeciwdziałania bezrobociu,
b) wynagrodzeń i świadczeń socjalno-bytowych,
c) ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego,
d) pomocy społecznej.
Departament ten kontroluje działalność:
1) Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Pracy, Funduszu Alimentacyjnego, Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Państwowego Funduszu Kombatantów oraz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
2) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie nadzoru sprawowanego nad Prezesem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
3) organów i jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez organy wyżej wymienione.
Wymieniony departament kontroluje także działalność Ministra Zdrowia. Przykładowe tematy kontroli z obszaru polityki społecznej:
1. Kontrola gospodarki środkami funduszu socjalnego oraz stanu i wykorzystania bazy socjalno-bytowej przedsiębiorstw państwowych (1994).
2. Kontrola gromadzenia i wykorzystania środków PFRON w świetle zadań ustawy z dnia 9.05.1991 roku o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (1994).
3. Kontrola zadań ZUS w zakresie uzyskiwania dochodów z tytułu składek na ubezpieczenie (1995).
4. Kontrola realizacji zadań pomocy społecznej przez administrację rządową oraz gminy (1996).
5. Wykonanie budżetu państwa w 1995 r. w części dotyczącej planu finansowego PFRON (lipiec. Materiał na Sejmową Komisję Polityki Społecznej).
6. Kontrola realizacji wydatków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w 1996r. i 2002r.
7. Kontrola wydatków Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (1999r.).
8. Doraźna kontrola kas chorych w 2000r. na wniosek Prezydenta (wykazała zupełną dowolność w kreowaniu wynagrodzeń członków zarządów i brak kwalifikacji u wielu pracowników kas).
Powyższe tematy świadczą o aktualności działań NIK, zaś same informacje o wynikach kontroli są często „świadectwem prawdy" o sposobach gospodarowania publicznym groszem na rzecz grup najsłabszych ekonomicznie. Przykładem mogą być coroczne, negatywne oceny wykonania planu finansowego PFRON. Od 1993r., kiedy powstał ten fundusz, sposób jego wykonania ani razu nie uzyskał akceptacji NIK.
Kontrola realizacji ustawowych zadań państwa w obszarze polityki społecznej była dotychczas najsłabiej naukowo opracowanym obszarem zainteresowań bada-
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
385
czy. Materiały NIK nie były powszechnie dostępne ze względu na imienny rozdzielnik, w którym nie uwzględniano w ogóle instytucji naukowych.
Od niedawna na stronie internetowej NIK można znaleźć wyniki kontroli przeprowadzonych od 1998r., w podziale na kontrole działów i w układzie chronologicznym. W obszarze polityki społecznej przynoszą one subiektywnie wstrząsające opisy krzywdy, czynionej ludziom ekonomicznie najsłabszym, z pogwałceniem prawa. Są one także źródłowym materiałem o mechanizmach wyłudzania państwowych pieniędzy przez zwykłych oszustów (np. w systemie ubezpieczeń społecznych), a także przez urzędników, pozostających poza kontrolą własnego miejsca pracy.
Przekształcenia ustrojowe stworzyły nowe możliwości gospodarowania środkami finansowymi, przeznaczonymi na osłonę grup najuboższych. Powstały jednak także nowe zjawiska patologii instytucji, zwłaszcza w środowisku lokalnym, gdzie dostęp urzędników do środków publicznych (np. w systemie komputerowym) nie zawsze jest właściwie spożytkowany. Powstały możliwości nadużyć, które uderzają w najsłabszych i są świadectwem słabości państwa.
13.4.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO)*
Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich została wprowadzona w Polsce w końcowej fazie funkcjonowania ustroju realnego socjalizmu, w którym prawa człowieka były traktowane instrumentalnie. Pierwszy Rzecznik najczęściej interweniował w obronie praw i wolności politycznych i rzadko występował w sprawach, dotyczących polityki społecznej, w przeciwieństwie do drugiego Rzecznika, któremu przyszło działać w obronie praw socjalnych w warunkach gospodarki rynkowej.
W Europie istnieją różne nazwy dla określenia funkcji Rzecznika. Spotkać można następujące: Obrońca Ludu (Austria, Hiszpania, Rumunia), Mediator Republiki (Francja), (Parlamentarny) Ombudsman (Dania, Finlandia, Holandia, Irlandia, Norwegia, Szwecja, Chorwacja), Rzecznik Sprawiedliwości (Portugalia), Obrońca Publiczny (Gruzja, Macedonia), Rzecznik Praw Człowieka (Rosja, Słowenia)420. Instytucje te działają w ok. 90 krajach świata.
Rzecznika Praw Obywatelskich - zgodnie z art. 209 Konstytucji - powołuje Sejm na 5-letnią kadencję. Rzecznik stoi na straży praw i wolności obywateli.
Podjęcie czynności przez Rzecznika następuje (art. 9 Ustawy):
- na wniosek obywateli lub ich organizacji,
- na wniosek organów samorządów,
- z własnej inicjatywy.
W postępowaniu Rzecznik ma prawo, między innymi:
- zbadać każdą sprawę na miejscu,
* Szczegółowe informacje o podstawach prawnych działania, organizacji pracy rzecznika oraz jego sprawozdania na stronie: www.brpo.gov.pl
420 Ombudsmani krajowi. Zbiór regulacji prawnych (1998), Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa.
386
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych, zawodowych, a także organy samorządu terytorialnego,
- zlecać ekspertyzy i opinie.
Po zbadaniu sprawy Rzecznik może, między innymi:
- wyjaśnić wnioskodawcy brak naruszenia praw (socjalnych) obywatela,
- skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw (socjalnych),
- żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych,
- wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, na prawach przysługujących prokuratorowi,
- wnieść rewizję nadzwyczajną od każdego praworządnego orzeczenia. Instytucje, do których zwraca się Rzecznik, mają do 30 dni na poinformowanie
o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku.
Rzecznik ma szerokie uprawnienia w zakresie ochrony praw. Może on także:
- występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę aktów prawnych w sprawach dotyczących praw obywateli,
- występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego (normatywnego) z Konstytucją,
- występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw,
- występować z wnioskami do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały wyjaśniającej, przepisy prawne budzące wątpliwości.
W Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich istnieją Zespoły, bezpośrednio zajmujące się naruszaniem praw socjalnych obywateli. Są to: Zespół Zabezpieczenia Społecznego, Zespół Prawa Rodzinnego, Zespół Prawa Pracy, Zespół Prawa Administracyjnego i Spraw Mieszkaniowych oraz Zespół ds. Lokalnych, Samorządu Terytorialnego i Ochrony Środowiska.
Rzecznik Praw Obywatelskich, kierując się konstytucyjną zasadą sprawiedliwości, wypełnia funkcje istotne dla polityki społecznej, realizowanej w warunkach socjalnej gospodarki rynkowej: funkcję prewencyjną, diagnostyczną, kontrolną i kreującą.
Funkcja prewencyjna wiąże się z zasadą wczesnego ostrzegania, wprowadzoną przez Rzecznika Praw Obywatelskich II kadencji. Funkcję tę realizuje również obecny rzecznik - prof. A. Zoll.
„ Rzecznik Praw Obywatelskich nie może stać się skrzynką kontaktową do przekazywania skarg lub jeszcze jednym biurem skarg i zażaleń. Właśnie te moje generalne wystąpienia, często ponawiane, bywają skuteczne w tysiącach spraw. Znalazłem się też pod presją sytuacji. Zdawałem sobie sprawę, że prawo musi być zrefor-
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej 387
mowane i konieczny jest doping ze strony mojego urzędu. Dlatego właśnie wprowadziłem zasadę wczesnego ostrzegania. (...) Ustawa o rzeczniku daje mi instrument w postaci wniosków do Trybunału Konstytucyjnego czy pośredniej inicjatywy ustawodawczej, żeby pilnować jak prawo jest przestrzegane, ale także -jak jest tworzone. W ten sposób sygnalizuję, że może nastąpić lub już nastąpiło naruszenie praw obywatelskich. I to jest plus takiego rozwiązania. Słabość polega na tym, że nikogo nie mogę zmusić do proponowanych przeze mnie kroków. Mimo wszystko uważam, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie powinien mieć prawa do inicjatywy ustawodawczej, bo siłą rzeczy musiałby wdawać się w politykę " .
Zasada wczesnego ostrzegania jest ważna dla kształtowania polityki społecznej w okresie transformacji ustrojowej. Rzecznik Praw Obywatelskich II kadencji ostrzegał np.: czym grozi brak działań w dziedzinie: reformowania ubezpieczeń społecznych lub też utrzymywania bezrobocia skazanych. Rzecznik wysuwał konkretne propozycje, aby rozwiązać te kwestie społeczne. Wobec niekorzystnych dla społeczeństwa projektach ustaw czy rozporządzeń, Rzecznik ostrzegał, kierując pisma do organów administracji państwowej, w których pisał, iż po uchwaleniu ich będzie zmuszony zaskarżyć niezgodną z prawem ustawę do Trybunału Konstytucyjnego.
Równie istotną funkcją dla kreowania polityki społecznej jest funkcja diagnostyczna. Pozwala ona na ujawnienie niedoskonałości aktów prawnych.
Rzecznik Praw Obywatelskich dokonuje wizytacji, np. rejonów zagrożonych wysokim bezrobociem. To pozwala na diagnozę kwestii społecznych i wynikiem wizytacji są interwencje w sprawach np. zwiększenia dotacji na pomoc społeczną. Wizytacje są istotne, gdyż Rzecznik „na miejscu" może dowiedzieć się, jak realizowane są ustawy dotyczące polityki społecznej.
„ Wizytacje dają mi przede wszystkim orientację, co się dzieje w kraju i co łudzi interesuje. Chcę także, by mieli oni świadomość, że nie żyją na uboczu, a rzecznik rzecz jasna na miarę swoich możliwości zajmuje się ich sprawami. Toteż z każdej takiej wizyty sporządza się notatki, na ich podstawie przygotowane są wystąpienia. Istniejący w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich wydział ds. kontaktów z terenem przekształca się w zespół. Rozważam też powołanie w przyszłości może na początek eksperymentalnie w niektórych miastach pełnomocników terenowych "4 .
Dla diagnozy problemów społecznych ważny jest fakt, że wyjazdy „w teren" Rzecznika i jego pracowników odbywają się niezależnie od otrzymywanych sygnałów w ramach szerszej działalności, mającej na celu uzyskanie informacji o stanie przestrzegania praw socjalnych obywateli w całym kraju. Rzecznik II kadencji przypisuje swym kontaktom z „Polską prowincjonalną" duże znaczenie, będąc świa-
42lCytat z wywiadu prof. Zielińskiego T. - Nie mogę siedzieć z założonymi rękami, „Rzeczpospolita" z dn. 18.07.1994 roku.
422 Wywiad z drugim Rzecznikiem Praw Obywatelskich Frey D. - Z bliska lepiej widać, „Rzeczpospolita" z dn. 24.10.1994r.
388
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
dom, że dopiero z tej perspektywy może uzyskać pełniejsze rozeznanie sytuacji życiowej i trosk ogółu obywateli.
Istotną funkcją Rzecznika jest funkcja kontrolna - bierna i czynna.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich „ Rzecznik przedstawia Sejmowi i Senatowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności i uwagi o stanie przestrzegania prawa i wolności obywateli". Działalność Rzecznika podlega więc kontroli.
Sprawozdanie Rzecznika podane jest do wiadomości publicznej w formie publikacji w „Biuletynie Rzecznika".
Funkcja kontrolna czynna Rzecznika Praw Obywatelskich to przede wszystkim jego wnioski, kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienia do Sądu Najwyższego z rewizjami nadzwyczajnymi i wnioskami o wykładnię przepisów. Również istotne są wystąpienia do organów rządowych, administracyjnych i prokuratorskich. Urząd Rzecznika, pełniąc funkcję kontrolną, jest skuteczny, ustawicznie „nęka" ministrów różnymi wystąpieniami, współpracując z mass mediami (telewizja, radio) podkreśla wagę podejmowanych przez Rzecznika problemów. Może on również w corocznym sprawozdaniu „wytknąć" ministrowi lub innemu organowi publicznemu bierność wobec swoich wystąpień.
Przykładem z działalności Rzecznika Praw Obywatelskich II kadencji jest wniosek do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej o wyjaśnienie akcji dyscyplinowania bezrobotnych. Chodziło o ich skargi na urzędy pracy, do których bezrobotni musieli zgłaszać się kilka razy w tygodniu i wyczekiwać kilka godzin tylko po to, by dowiedzieć się, że nie ma propozycji pracy. (Informacja „Rzeczpospolitej" nr 199 [4453] z 27.08.1996, s. 11).
Dla funkcji kontrolnej czynnej ważne jest prawo zadawania pytań prawnych.
„Jedynym uprawnieniem, do którego dążyłam i które w końcu otrzymałam, była możliwość stawiania pytań prawnych. To wbrew pozorom bardzo ważny instrument, wręcz broń. Nasze społeczeństwo ubożeje, coraz mniej łudzi stać na procesy sądowe, choć sprawa była tego warta. Przy przegranej sprawie trzeba bowiem zapłacić wyższe koszty. Dlatego niektóre sprawy, nawet ważne nie trafiają do sądów. I wtedy przydają się pytania prawne, które ja mogę zadać np. Sądowi Najwyższemu. Jeżeli mam jego odpowiedź, mogę przesłać ją zainteresowanemu i wtedy on będzie widział sens lub całkowitą niecelowość wytaczania procesu. Nie daję w takich przypadkach ryby, ale solidną wędkę "423.
„ Urząd Rzecznika występuje w charakterze organu kontrolnego. Nie oznacza to oczywiście prawa do wydawania decyzji. Jest jednak „recenzentem wszystkich władz ". Minister Sprawiedliwości np. jako członek rządu nie wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy, która powstała z inicjatywy rządu. Rzecznik nie ma takich zahamowań, jest niezawisły. To powo-
Łętowska E. (1991) - Baba na świeczniku, Warszawa, s. 47.
________________Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej_____________389
duje, że właśnie on zwraca się najczęściej z zastrzeżeniami, wnioskami i protestami w różnych postaciach "424.
Istotną funkcją Rzecznika jest funkcja kreująca. Rzecznik, przedstawiając Sejmowi i Senatowi coroczne sprawozdanie, przestrzega w nim przed popełnianiem błędów w zakresie polityki społecznej.
Rzecznik Praw Obywatelskich II kadencji przedstawiał w sprawozdaniu swoje propozycje, dotyczące instytucji polityki społecznej (np. sugestia przekształcenia ZUS-u w instytucję samofinansującą się).
Dla Rzecznika Praw Obywatelskich II kadencji rozwiązaniem problemu ograniczania przywilejów socjalnych przez państwo jest negocjacyjny sposób realizowania polityki społecznej.
Jak twierdził Rzecznik II kadencji, w sytuacji deficytu budżetowego powinno się prowadzić negocjacje, zmierzające do paktów socjalnych, które w pewnych sferach mogą zawierać ograniczenia przywilejów, lecz z określeniem perspektywy zrekompensowania ich w przyszłości. Praktyki takiej nie ma. Rzecznik Praw Obywatelskich II kadencji podkreślił na posiedzeniu plenarnym Komitetu Problemów Pracy i Polityki Społecznej, że brakuje programów, które powinny być podejmowane przez władzę ustawodawczą, brakuje też programów reformy prawa425.
Rzecznik Praw Obywatelskich II kadencji zwrócił uwagę, iż w krajach zachodnich przewija się idea europejskiej przestrzeni socjalnej. Rzecznik naciskał więc, aby w nowej Konstytucji prawa socjalne zostały zapisane, gdyż nie można brać pod uwagę argumentu, iż państwa nie stać finansowo na realizację praw socjalnych.
Rzecznik starał się również, aby nowa Konstytucja w części praw socjalnych korespondowała z normami prawa międzynarodowego, jak np.: z konwencją 102 MOP, dotyczącą niektórych norm zabezpieczenia społecznego.
Rzecznicy Praw Obywatelskich, pełniąc funkcję prewencyjną, diagnostyczną, kontrolną i kreującą, chronią prawa socjalne i wpływają na kształt polityki społecznej państwa.
Rzecznik Praw Obywatelskich III kadencji również zajmował się obroną praw socjalnych. Zaskarżył on mianowicie do Trybunału Konstytucyjnego przepisy ustawy o służbie cywilnej, różnicujące wiek emerytalny kobiet i mężczyzn. Jego zdaniem, przymusowe odsyłanie na emeryturę kobiety w wieku 60 lat, zatrudnionej w służbie cywilnej, narusza konstytucyjną zasadę równości. Prawo nie może traktować obywateli, należących do tej samej kategorii, w różny sposób z powodu płci. Tego typu praktyka prowadzi do skracania kariery zawodowej urzędniczek i uszczupla ich szanse. Warto przy tym zauważyć, że w takich krajach jak USA, Szwecja,
„Rzeczpospolita" z dn. 12 listopada 1994. Wywiad z prof. Zielińskim T. - Nie będę się odzywał na każdy lemat.
425 Problemy polityki społecznej w działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 10-11/94.
390
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Hiszpania, Japonia, Holandia, Irlandia, Niemcy i Kanada wiek przejścia na emeryturę dla kobiet i mężczyzn jest równy i wynosi 65 lat. Do interwencji Rzecznika III kadencji należy zaliczyć:
¦ zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego przepisu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, pozbawiającego rodziców samotnie wychowujących dzieci uprawnień do preferencyjnego obliczenia podatku, gdy pełnoletnie dziecko otrzymuje rentę rodzinną,
¦ zakwestionowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wprowadzonego z mocą wsteczną rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, wprowadzającego niekorzystne zmiany w sposobie ustalania granicy zarobków, powodującej zmniejszenie lub zawieszenie emerytury i renty.
W ustawie podatkowej w odmienny sposób potraktowano dochody dzieci w postaci alimentów, a inaczej renty rodzinne. W rozumieniu ustawy alimenty nie są przychodem, są nimi natomiast emerytury i renty, w tym renta rodzinna. Doszło więc do nieuzasadnionego pogorszenia sytuacji podatkowej rodzin niepełnych, w których dziecko otrzymuje rentę rodzinną, w stosunku do rodzin pełnych. Alimenty i renta rodzinna spełniają tę samą funkcję: służą zaspokojeniu potrzeb dziecka. Zobowiązuje to do równego traktowania przez prawo podatkowe rodzin niepełnych, w których dzieci otrzymują jedno z tych świadczeń. Rzecznik zauważył, że funkcje ekonomiczne i wychowawcze rodzin pełnych i niepełnych nie są uzależnione od tego, czy dziecko otrzymuje alimenty czy rentę rodzinną. Wprowadzone ustawą zróżnicowanie pomija funkcję socjalną rent rodzinnych, doprowadza do podatkowej nierówności i jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: sprawiedliwości społecznej i równości obywateli426.
Wśród spraw, które w sprawozdaniach RPO dominują, wymienia się skargi na system opieki społecznej427. Wielu osobom utrzymującym rodziny nie była ona w stanie zapewnić poziomu minimum socjalnego. Rzecznik ocenia, że prawie 25% kierowanych do niego listów dotyczy spraw socjalnych i zaopatrzenia społecz-nego428. "
Rzecznik Praw Obywatelskich IV kadencji - prof. dr hab. A. Zoll - wykorzystał znoweli-zowany w 2000r. art. 17a ustawy o RPO i był inicjatorem uruchomienia dwóch programów we współpracy z organizacjami i ruchami społecznymi:
Ruch przeciw bezradności społecznej,
Edukacja dla rozwoju.
Oba te programy mają pobudzić aktywność obywatelską429.
426 „Rzeczpospolita" nr 125 (4682) z 31.5-1.6.97.
42 Zoll A. - Eksperyment wrocławski, czyli jak wspierać rodzinę, „Rzeczpospolita" nr 6(5779) z 8 stycznia 2001.
428 Tenże, Remanent, „Rzeczpospolita" z 14 stycznia 2002, nr 11(6088).
429 Tenże, Przezwyciężanie bezradności, „Rzeczpospolita" nr 258(6031) z 5 listopada 2001. Bliższe informacje i treść tych programów na stronie internetowej Rzecznika.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
391
Z ciekawszych interwencji rzecznika w ostatnich latach warto podkreślić wystąpienia w sprawie:
żebractwa dzieci i osób niezaradnych (do Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz do Komendanta Głównego Policji),
potrzeby działań na rzecz ochrony dzieci przed przemocą, wyzyskiem i demoralizacją,
zasad finansowania rodzin zastępczych, sytuacji socjalnej cudzoziemców i mniejszości narodowych, braku pracy dla skazanych.
13.4.3. Rzecznik Praw Dziecka
Rzecznik Praw Dziecka został powołany ustawą ze stycznia 2000r.430 na pięcioletnią kadencję, z zadaniem działania na rzecz ochrony praw dziecka. Rozpoczął swoje działanie latem 2000r., z opóźnieniem wobec ustaleń Konstytucji, po czym złożył rezygnację. Główne obszary zainteresowania Rzecznika to realizacja prawa dziecka do:
¦ życia i ochrony zdrowia,
¦ wychowania w rodzinie,
¦ nauki,
¦ godziwych warunków socjalnych.
Rzecznik podejmuje działania chroniące dziecko przed przemocą, okrucieństwem, brakiem opieki, wyzyskiem, demoralizacją, zaniedbaniem oraz innym złym traktowaniem. Rzecznik szczególną troską i pomocą otacza dzieci niepełnosprawne.
W związku z prowadzonymi działaniami, rzecznik może przedstawiać innym podmiotom polityki społecznej oceny i wnioski, zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i dobra dziecka. Rzecznik może występować z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej. Współpracuje z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, od którego stopniowo przejmuje dokumentację.
Swoje zadania realizuje Rzecznik poprzez Biuro. Co roku ma przedstawiać Senatowi i Sejmowi informacje o swojej działalności wraz z uwagami o stanie przestrzegania praw dziecka. W swoich działaniach kieruje się ustaleniami Konwencji o Prawach Dziecka z 1989r., ratyfikowanej przez Polskę.
W czerwcu 2002r. Sejmowa Komisja Polityki Społecznej i Rodziny krytycznie oceniła działalność Rzecznika za 2001r., zarzucając mu oddalenie od spraw dzieci i nieznajomość rezultatów własnych interwencji. Komisja rekomendowała Sejmowi odrzucenie informacji o pracy Rzecznika w 200Ir.431.
DzURP, nr 6, poz. 69. Rzecznik Praw Dziecka nie ma strony internetowej (stan na dzień 30.06.2002).
431 Za: „Rzeczpospolita" nr 141(6218) z 19 czerwca 2002.
392
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
13.4.4. Państwowa Inspekcja Pracy*
Państwowa Inspekcja Pracy (PIP) podlega Sejmowi432, a nadzór nad nią sprawuje Rada Ochrony Pracy, powoływana na 4 lata przez Prezydium Sejmu.
PIP analizuje ryzyka socjalne, związane z pracą zawodową i warunkami jej wykonywania.
Inspekcją kieruje Główny Inspektor Pracy, który co roku przedstawia Sejmowi, Radzie Ochrony Pracy przy Sejmie oraz Radzie Ministrów sprawozdanie z działalności. Państwowa Inspekcja Pracy posiada najszerszy zakres uprawnień w zakresie nadzoru nad warunkami pracy. Prowadzi działalność kontrolną, prewencyjną i promocyjną.
Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Pracy należy w szczególności:
- nadzór i kontrola przestrzegania przez zakłady pracy prawa pracy,
- analiza przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, co wiąże się z udziałem w badaniu okoliczności wypadków w pracy,
- orzekanie w sprawach o wykroczenie przeciwko prawom pracownika oraz udział w postępowaniu w tych sprawach przed kolegiami ds. wykroczeń,
- opiniowanie projektów aktów prawnych z zakresu prawa pracy oraz inicjowanie prac legislacyjnych w tej dziedzinie,
- inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie przestrzegania prawa pracy (np. konkursy na najlepsze prace naukowe).
Pracownicy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnieni są do przeprowadzania bez uprzedzenia kontroli przestrzegania przez zakłady pracy przepisów prawa pracy o każdej porze dnia i nocy.
W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do:
- nakazania kierownikowi zakładu pracy usunięcia uchybień w ustalonym terminie,
- nakazania kierownikowi zakładu pracy wstrzymania robót w przypadku zagrożenia życia, skierowania do innych robót pracowników zatrudnionych wbrew przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych,
- nakazania - w szczególnych przypadkach - zaprzestania przez zakład pracy części lub całości działania.
Państwowa Inspekcja Pracy pomaga związkom zawodowym w szkoleniu społecznych inspektorów pracy.
PIP zajmuje się kontrolą wypadków przy pracy. Liczba poszkodowanych obniża się; w 2001 liczba wypadków spadła o ok. 10% w porównaniu z rokiem poprzednim.
Szczegółowe informacje o podstawach prawnych działania i rezultatach pracy na stronie: www.pip.gov.pl
432 Ustawa z dnia 6.03. 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (DzURP z 1985r., nr 54, poz. 276 i zmiana w 1989r., DzURP nr 34, poz. 178 oraz w 1996r., DzURP nr 24, poz. 110).
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
393
Schemat 8. Wypadki śmiertelne przy pracy w latach 1985-2001 (wg danych GUS)
1985 1986 1987 1988 1989 19901991 1992 1993 19941995 19961997 1998 1999 2000 2001 a) b) c)
a) do 1989 r. tylko jednostki produkcji b) bez jednostek małych (2-3% zatrudnienia
materialnej i bez sektora prywatnego siery materialnej)
c) dane wstępne
Źródło: według strony: mpips.gov.pl
PIP monitoruje stosunki pracy i zauważa, iż w tym zakresie pracodawcy obchodzą istniejące prawo pracy.
Choroby zawodowe to kolejny obszar zainteresowań Inspekcji. Do chorób o najwyższym poziomie zapadalności zalicza się:
¦ zawodowe uszkodzenie słuchu,
¦ przewlekłe choroby narządów głosu,
¦ choroby zakaźne i inwazyjne,
¦ pylice płuc,
¦ choroby skóry,
¦ zatrucia i ich następstwa,
¦ zespół wibracyjny.
PIP interesuje się przestrzeganiem prawa pracy. Wyniki kontroli zakładów wskazują na naruszanie przepisów prawa pracy przy zawieraniu umów o pracę, wypłacaniu wynagrodzeń i świadczeń pracowniczych, czasu pracy, ochrony pracy młodocianych, rozwiązywaniu umów o pracę i wydawaniu świadectw pracy.
W realizacji swoich zadań PIP współpracuje z komisjami Sejmu i Senatu, Prezesami NIK, ZUS, KRUS, Ministrami: Zdrowia, Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz z MOP i Unią Europejską (Dyrektoriat ds. Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Pracy).
Szczegółowe i obszerne informacje, dotyczące realizacji zadań i wyników kontroli są corocznie przedstawiane w Sprawozdaniu Głównego Inspektora Pracy z działalności Państwowej Inspekcji Pracy (dostępne na stronie internetowej). PIP wydaje miesięcznik „Inspektor Pracy" i „Zeszyty Prawne".
Rada Ochrony Pracy pozytywnie oceniła działalność PIP w 200Ir.
394
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
13.5. Podmioty sądownicze polityki społecznej
W schemacie państwowych podmiotów (s. 307) ujęto sądownictwo, które ma bezpośredni wpływ na niektóre obszary polityki społecznej. Dotyczy to Trybunału Konstytucyjnego, sądów pracy (kodeks pracy), sądów ubezpieczeń społecznych (decyzje ZUS), sądów rodzinnych i opiekuńczych (kodeks rodzinno-opiekuńczy).
13.5.1. Trybunał Konstytucyjny - TK*
Z punktu widzenia polityki społecznej Trybunał jest instytucją o sądowym statusie433, która orzeka o zgodności z Konstytucją wszelkich aktów ustawodawczych i normatywnych, które regulują kwestie socjalne oraz socjalne prawa obywateli.
Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być wszczęte (art. 3 Ustawy):
- w stosunku do ustaw, których Prezydent nie podpisał z chwilą jego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją,
- w stosunku do ustaw i innych aktów podlegających ogłoszeniu - z chwilą ich ogłoszenia,
- w stosunku do aktów normatywnych, które nie muszą być ogłaszane - z chwilą ich ustanowienia.
Trybunał może więc wpływać na kształt prawa socjalnego prowadząc postępowanie, które ma ustalić o ich zgodności lub niezgodności z Konstytucją. Może on także zawiesić w całości lub części stosowanie aktu prawnego.
Do Trybunału Konstytucyjnego mogą być kierowane pytania prawne co do zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją (np. w sprawie wysokości podatków w ustawie budżetowej).
Trybunał spełnia następujące funkcje:
- orzeczniczą (orzeka o zgodności aktu prawnego ze wzorcem normatywnym lub rozpoznaje pytania prawne co do zgodności aktu mającego być podstawą orzeczenia z wzorcem normatywnym w związku z toczącym się postępowaniem),
- sygnalizacyjną (po 5 latach od ogłoszenia aktu prawnego może zawiadomić organ wydający o uchybieniach, których usunięcie jest niezbędne dla spójności systemu prawnego),
- interpretacyjną (ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw w drodze uchwał).
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są zamieszczane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. TK orzekł, swoim wyrokiem z 11.7.2000r., że art. 152 pkt
Więcej informacji o organizacji, orzecznictwie i biegnących sprawach na stronie: www.trybunal.gov.pl
433 Zob. Galster J., Szyszkowski W., Witkowski Z. (1994) - Prawo..., dz. cyt., s. 156; a także: Sadurski W. - Cala władza w race Trybunału, „Rzeczpospolita" nr 193(4447) z 20.08.1996, s. 5.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
395
1 i 2 ustawy z 17.12.1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 oraz z art. 178 ust. 2 w związku z art. 180 ust. 3-5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej434.
Przykładem działania TK w dziedzinie polityki społecznej może być wiek emerytalny. Problem zróżnicowania wieku emerytalnego był rozpatrywany przez Trybunał Konstytucyjny w 199Ir., kiedy to w wydanym wówczas orzeczeniu stwierdzono, że konstytucyjne gwarancje równouprawnienia kobiet i mężczyzn odnoszą się do równości zawodowej435.
W Trybunale Konstytucyjnym rozpatrzono np. w 1997r. zgodność następujących spraw z zakresu polityki społecznej, z Konstytucją lub z innymi ustawami:
- przepisy o zasiłkach chorobowych i macierzyńskich,
- przepisy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych,
- przepisy o zasiłkach dla bezrobotnych.
Trybunał Konstytucyjny badał w ostatnim czasie konstytucyjność dodatków mieszkaniowych, wypłacanych przez gminy uboższym jej mieszkańcom, niekonsty-tucyjność zasad przyznawania zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz przepisów regulujących mechanizm waloryzacji emerytur i rent.
Przykładem wpływu Trybunału Konstytucyjnego na kształt ustawodawstwa socjalnego jest Orzeczenie TK436 w sprawie ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (z 7.1.1993, znowelizowana w VIII 1996). Ze względu na znaczne rozmiary uzasadnienia tego orzeczenia przedstawiam tylko najważniejsze argumenty stron:
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, po rozpoznaniu 27 maja 1997r. na rozprawie sprawy z wniosku grupy senatorów Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu RP i prokuratora generalnego o zbadanie zgodności art. 1 pkt 2, pkt. 4 lit. b) i c), pkt 5 w zakresie dotyczącym art. 4a ust. 1 pkt 4, art. 2 pkt. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 1, 2 i 4 ustawy z 30 sierpnia 1996r. o zmianie ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. art. 139, poz. 646; dalej w skrócie: upr) z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 84 poz. 426; ze zm.: Dz. U. z 1995r. nr 38 poz.148 i nr 150, poz. 729; Dz.U. z 1996r. nr 106, poz. 488; dalej w skrócie: mała konstytucja) orzekł 28 maja 1997r. (sygnatura akt K. 26/96): 1. Art. 1 pkt 2 upr w zakresie, w jakim uzależnia ochronę życia w fazie prenatalnej od
decyzji ustawodawcy zwykłego, jest niezgodny z art. I oraz art. 79 ust. 1 przepisów
konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 malej konstytucji przez
DzURP, nr 56, poz. 678.
„Rzeczpospolita" nr 83/4640 z 9.4.1997.
Orzeczenie zostało opublikowane w „Rzeczpospolitej" z 19 czerwca 1997 nr 141(4698).
396 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
to, że narusza konstytucyjne gwarancje ochrony życia ludzkiego w każdej fazie jego rozwoju.
2. Art. 1 pkt 4 lit. b) i c) upr nie jest niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji.
3. Art. 1 pkt 5 upr w zakresie dotyczącym art. 4a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 stycznia 1993r: o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. nr 17, poz. 78 i z 1995r. nr 66, poz. 334) jest niezgodny z art. 1 oraz art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji przez to, że legalizuje przerwanie ciąży bez dostatecznego usprawiedliwienia koniecznością ochrony innej wartości, prawa lub wolności konstytucyjnej oraz posługuje się nieokreślonymi kryteriami tej legalizacji, naruszając w ten sposób gwarancje konstytucyjne dla życia ludzkiego.
4. Art. 2 pkt 1 upr nie jest niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji.
5. Art. 2 pkt 2 upr jest niezgodny z art. 1 oraz art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji przez to, że pozbawiając dziecko możliwości dochodzenia swych roszczeń majątkowych wobec matki, ograniczył jego prawa w sposób sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego i z zasadą równości.
6. Art. 3 pkt 1 upr jest niezgodny z art. I oraz art. 79 ust.l przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji przez to, że naruszył gwarancje konstytucyjne odnoszące się do ochrony zdrowia dziecka poczętego i jego niezakłóconego rozwoju.
7. Art. 3 pkt 2 upr nie jest niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji.
8. Art. 3 pkt 4 upr jest niezgodny z art. 1 oraz art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 małej konstytucji przez to, że ograniczył prawną ochronę zdrowia dziecka poczętego do tego stopnia, że pozostałe środki prawne nie spełniają wymogów dostatecznej ochrony tej wartości konstytucyjnej.
Argumenty wnioskodawców
Wnioskodawcy zarzucili kwestionowanym przepisom ustawy, iż naruszają wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zasady tej należy wywieść, iż porządek prawny musi respektować nienaruszalne i przyrodzone prawa człowieka, w tym przede wszystkim prawo do życia. Zmiana zawarta w art. 1 pkt 2 upr praktycznie wykreśla prawo do życia, jako przyrodzone prawo każdej istoty ludzkiej od momentu, od którego życie się zaczyna, a regulacje ochrony prawa do życia powierza kompetencji ustawodawcy zwykłego. Analiza następnych zaskarżonych przepisów prowadzi zaś do wniosku, iż ustawodawca nie tylko pozbawił dziecko poczęte statusu człowieka, ale nadto w pełni uchylił ochronę prawną prawa do życia w fazie przed urodzeniem zarówno, jeśli chodzi o regulacje prawa cywilnego, jak i karnego Wnioskodawcy zarzucili, iż pozbawienie ochrony prawnej dziecka poczętego ma charakter arbitralny, a pozbawienie
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
397
dziecka poczętego zdolności prawnej narusza prawa nabyte, co musi skutkować naruszenie zasad państwa prawnego.
Oceniając regulację prawną wprowadzoną przez art. 1 pkt 5 upr wnioskodawcy stwierdzają, iż przepis ten, zezwalając na przerwanie ciąży w wypadku ciężkich warunków życiowych lub trudnej sytuacji osobistej kobiety ciężarnej, stanowi naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem wnioskodawców ustawodawca w sposób naruszający zasady sprawiedliwości przyznał pierwszeństwo interesom matki związanym z warunkami życiowymi i sytuacją osobistą przed prawem dziecka do życia. Wybór taki stanowi rozstrzygnięcie zabezpieczające potrzeby dobra o mniejszej wartości kosztem dobra o znacznie większej wartości. Wybór taki narusza zasady sprawiedliwości.
Nadto, niezgodnie z zasadą sprawiedliwości, ustawodawca w sposób diametralnie różny potraktował prawa podmiotów w zależności od fazy życia. Ustalenie tych faz jest dowolne i nie ma oparcia w żadnych przesłankach empirycznych.
Zdaniem wnioskodawców zaskarżone przepisy naruszają także art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywatelskie. Kwestionowane przepisy upr pozbawiają określoną grupę podmiotów ich praw przyrodzonych, co stanowi drastyczne obniżenie standardów chronionych praw człowieka. Odwrotnie więc do dyrektywy wynikającej z art. 67 ust 1, regulacje ustawy stanowią regres w zakresie ochrony praw i wolności podstawowych.
Wnioskodawcy zarzucili nadto, iż zaskarżone przepisy ustawy naruszają określoną w art. 67 ust 2 zasadę równości, bowiem rażąco różnicują w zakresie ochrony prawnej sytuację dziecka nienarodzonego w stosunku do już urodzonego. Kryterium urodzenia ma charakter arbitralny i nie może uzasadnić w żaden sposób tak daleko idącej dyskryminacji dziecka nie narodzonego. Dotyczy to w szczególności pozbawienia go zdolności prawnej oraz odebrania ochrony prawa do życia w sytuacji, gdy kobieta ciężarna znajduje się w ciężkiej sytuacji życiowej lub trudnej sytuacji osobistej.
Zdaniem wnioskodawców, doszło także do naruszenia art. 79 ust 1 przepisów konstytucyjnych, przewidującego konstytucyjną ochronę macierzyństwa. Macierzyństwo z istoty swojej stanowić musi związek między matką a jej dzieckiem. Przepisy ustawowe nie mogą mieć na celu ani rozerwania tego związku, ani też nie powinny stymulować takiego rozerwania. Zaskarżone przepisy upr wszakże charakter taki posiadają, co zdaniem wnioskodawców oznacza naruszenie regulacji konstytucyjnej określonej we wspomnianym art. 79 ust. 1.
Przepis ten został pogwałcony także z tego powodu, iż zakwestionowane przez wnioskodawców regulacje ustawy godzą w rodzinę, która na gruncie art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych stanowi wartość konstytucyjną. W kontekście tego przepisu ustawodawca zwykły nie może stanowić regulacji prawnych, które legalizowałyby zamachy na konieczny, osobowy i strukturalny element rodziny, jakim jest dziecko. Pozbawienie dziecka ochrony jest równoznaczne z pozbawieniem ochrony prawnej rodziny.
Ponadto sprzeczna jest z konstytucyjnym charakterem gwarancji prawnych dla rodziny dyskryminacja jednych podmiotów tworzących rodzinę kosztem innych. Zaskarżone przepisy ustawy mają wszakże taki właśnie charakter, skoro legalizują powodowanie śmierci dziecka poczętego, a nadto legalizację tę wprowadzają w celu zabezpieczenia interesów matki związanych z jej sytuacją osobistą i warunkami materialnymi.
398
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Według prokuratora generalnego
1. 2. Prokurator generalny, w swym stanowisku zawartym w piśmie z 12 lutego 1997r., uznał, że wszystkie zaskarżone przez wnioskodawców przepisy upr nie są niezgodne z art. 1, art. 67 ust. 1 i 2 i art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
Przedstawiając argumentację przemawiającą za takim stanowiskiem, prokurator generalny zwrócił uwagę, że przepisy konstytucyjne, a także przepisy karnoprawne nie zawierają norm stanowiących wprost, że życie ludzkie jest objęte ochroną karnoprawną od poczęcia do śmierci. Ponadto ten uczestnik postępowania podkreślił, że akty prawa międzynarodowego, w szczególności art. 2 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 6 ust 1 międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, chociaż nie są jednakowo odczytywane, to według przeważającego poglądu nie wprowadzają zakazu przerywania ciąży w pierwszej fazie rozwoju płodu. Stanowisko to także potwierdzić miały, zdaniem prokuratora generalnego, orzeczenia niektórych europejskich sądów konstytucyjnych.
Prokurator generalny podkreślił, że konsekwentna realizacja wyrażonego przez wnioskodawców poglądu o jedności życia ludzkiego, także w wymiarze społecznym, od poczęcia do śmierci, wymagałaby rozwiązań prawnych podobnych do obowiązujących w Irlandii, przewidujących jednorodzajową odpowiedzialność za zabicie człowieka od jego poczęcia do naturalnej śmierci. Zdaniem prokuratora generalnego ustawa z 7 stycznia 1993r. przed ostatnią nowelizacją, mimo że w art. 1 deklarowała całkowitą ochronę prawną życia istoty ludzkiej od poczęcia, to zarazem dopuszczała, wbrew przyjętej zasadzie, możliwość przerwania ciąży w pierwszej fazie życia płodu w wypadku wskazań terapeutycznych, genetycznych i prawnych, co powodowało jej wewnętrzną niespójność.
Zalegalizowanie w zaskarżonej upr przerwania ciąży ze względów społecznych i osobistych jedynie wyszło naprzeciw występującej tendencji, a dokonana zmiana brzmienia art. 1 miała, zdaniem tego uczestnika postępowania, przywrócić spójność ustawie.
W swym pisemnym stanowisku prokurator generalny powołał się także na poglądy wyrażone w orzecznictwie TK, zgodnie z którymi kontrola konstytucyjności ustaw nie obejmuje ich celowości, a uchwalonym ustawom przysługuje domniemanie ich zgodności z konstytucją i racjonalności.
W konkluzji swego wywodu prokurator generalny stwierdził, że choć na demokratycznym państwie prawnym ciąży obowiązek zapewnienia ochrony życia ludzkiego to jednak zakres tej ochrony oraz jej metody i formy mogą być zróżnicowane, w zależności od preferowanych poglądów społeczno-prawnych, występujących w społeczeństwie oraz od oceny stopnia skuteczności obowiązujących unormowań. Uczestnik uznał zarazem, że brak przesłanek do przyjęcia, że zaskarżone przepisy naruszają art. 67 ust 1 i 2 przepisów konstytucyjnych, skoro uznaje się, że dotyczy on osób - „obywateli" narodzonych. Ponadto odnosząc się do zgodności zaskarżonych przepisów z art. 79 ust 1 przepisów konstytucyjnych, prokurator generalny zauważył, że macierzyństwo wykracza poza instytucję małżeństwa i rodziny, w rozumieniu obowiązującego porządku prawnego, i oznacza bycie matką dziecka narodzonego.
Trybunał Konstytucyjny argumentował w swoim orzeczeniu, że: 1. Demokratyczne państwo prawa jako naczelną wartość stawia człowieka i dobra dla
niego najcenniejsze, do których zalicza się życie. Życie jest takim dobrem, które musi w
demokratycznym państwie prawa pozostawać pod ochroną konstytucyjną w każdym
stadium jego rozwoju.
Państwowe podm ioty polskiej polityki społecznej 399
2. Macierzyństwo oznacza taki związek matki i dziecka, który jest chroniony konstytucyjnie.
3. Zwykły ustawodawca nie może być uprawniony do tego, aby w ustawie zawieszać lub warunkować normy konstytucyjne, a do takich należy życie ludzkie. Tymczasem przerwanie ciąży w sposób konieczny łączy się z pozbawieniem życia rozwijającego się płodu.
4. Ustawa mówiąca o „ciężkich warunkach życiowych" lub „trudnej sytuacji osobistej" jako warunkach przerwania ciąży przedstawia warunki wtórne wobec fundamentalnej wartości jakim jest ludzkie życie. Porównanie tych wartości dyskwalifikuje więc regulacje ustawowe.
Zdania odrębne do orzeczenia TK wniosło trzech sędziów. Ich argumenty były następujące:
1. Konstytucja nie definiuje koncepcji demokratycznego państwa prawa. Trzeba ją natomiast widzieć w kontekście zasady podziału władz i ich równowagi, a nie supremacji jednych w stosunku do drugich. TK jako organ władzy sądowniczej sprawuje tylko kontrolę nad zgodnością z Konstytucją przepisów prawa wydawanych przez parlament. Kryterium tej kontroli stanowi wyłącznie konstytucyjność a nie celowość stanowionego prawa. TK nie może więc zastępować parlamentu jako ustawodawcy ani z nim polemizować.
2. TK nie wypowiada się w kwestiach ogólnych o charakterze politycznym, filozoficznym lub medycznym i nie wikła się w spory. Tym samym nie jest rolą ani zadaniem TK rozwiązywanie kwestii generalnych o charakterze religijnym, filozoficznym czy moralnym, są to bowiem kwestie pozostające poza wiedzą sędziów i kompetencją sądów. Niezależnie od moralnej oceny aborcji TK może orzekać tylko o prawnych aspektach tego zagadnienia.
3. W orzecznictwie konstytucyjnym występują dwa zasadnicze podejścia do problemu przerywania ciąży. Orzecznictwo Sądu Najwyższego USA przyjmuje za punkt wyjścia sytuację kobiety i od 1973r. uznaje istnienie konstytucyjnego prawa matki do usunięcia niechcianej ciąży. Płód w orzecznictwie SN USA nie jest uznawany za osobę w rozumieniu konstytucji. Orzecznictwo państw Europy Zachodniej przyjmuje za punkt wyjścia prawo do życia i jako zasadę - zakaz przerywania ciąży. Przerwanie ciąży może być tylko wyjątkiem prawnie zalegalizowanym.
4. Życia płodu nie można jednak traktować analogicznie jak życia narodzonego. Życie płodu jest bowiem związane z organizmem matki. Prenatalny okres życia jest czymś innym od okresu postnatalnego. Nie ma więc podstaw do zacierania różnic między nimi. Regulacje prawne mogą i powinny dawać wyraz tej różnicy. TK nie różnicuje ochrony życia w tych dwóch okresach. Tymczasem intensywność ochrony życia ludzkiego może przybierać różną postać w zależności od konkretnej sytuacji. TK jednak relatywizuje ochronę życia płodu stwierdzając: „przyjęcie, że życie ludzkie, w tym życie w fazie prenatalnej, stanowi wartość konstytucyjną nie przesądza jeszcze kwestii, iż w pewnych sytuacjach ochrona tej wartości może zostać ograniczona lub nawet wyłączona ze względu na konieczność ochrony lub realizacji innych wartości, praw czy wolności konstytucyjnych".
5. Ocena ustawodawstwa aborcyjnego obraca się wokół konfliktu dóbr. Z jednej strony życie płodu, z drugiej konstytucyjny status kobiety i jej godności odnoszonej do wielu sfer jej sytuacji osobistej, prawnej i społecznej. Jakie kryteria przyjąć dla wyważenia tych wartości?
400
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
6. W poszukiwaniu wspólnego mianownika dla tych różnych sytuacji, w których wzgląd na ochronę innego dobra niż życie matki uzasadnia przerwanie ciąży, należy -jak już była o tym mowa powołać zasadę godności istoty ludzkiej. Z samej istoty tej zasady wynika niemożność żądania od kobiety takich ofiar i poświęceń, które w sposób oczywisty przekroczą zwykłą miarę obowiązków związanych z ciążą porodem i wychowaniem dziecka. Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN w wyroku z 25 lutego 1975r. (BverfGE, t. 39, s. 1 i n.) wskazał m.in.:
„ (...) Przysługujące nienarodzonemu prawo do życia może nakładać na kobietę obciążenia istotnie przekraczające normy przeciętnej ciąży. Jest to kwestia dopuszczalnego poziomu wymagań, innymi słowy pytanie, czy także w takich wypadkach państwo może stosować środki prawa karnego dla wymuszenia donoszenia ciąży. Dochodzi tu do zderzenia szacunku dla nie narodzonego życia oraz prawa kobiety, by w respektowaniu tego dobra prawnego nie być zmuszaną do poświęcania swoich wartości życiowych w stopniu przekraczającym dopuszczalny wymiar (...) Przy ustalaniu materialnej treści kryterium dopuszczalności należy jednak wyłączyć okoliczności, które nie powodują poważnych obciążeń dla osoby zobowiązanej, jako że wynikają z normalnych sytuacji, z którymi każdy musi się uporać. Co więcej, okoliczności te muszą mieć tak poważny charakter, że muszą utrudniać wypełnianie obowiązków w tak nadzwyczajny sposób, by przekroczone zostało to, czego można w sprawiedliwy sposób oczekiwać od osoby zobowiązanej (...) Nie można w szczególności oczekiwać kontynuowania ciąży, gdy okazuje się, że jej przerwanie jest konieczne dla odwrócenia zagrożenia dla życia albo zagrożenia poważnego naruszenia stanu zdrowia kobiety ciężarnej (...) Ponadto (...) można tu wymienić przypadki wskazań eugenicznych, etycznych oraz socjalnych albo dyktowanych sytuacją konieczności (Notlage). Można tu też zaliczyć wskazania generalnej sytuacji nędzy (wskazania socjalne). Ogólne położenie socjalne kobiety ciężarnej oraz jej rodziny może bowiem wywoływać konflikty o takim ciężarze gatunkowym, że nie można -poprzez stosowanie środków prawa karnego — wymagać od kobiety takich poświęceń na rzecz nie narodzonego życia, które przekraczałyby pewien rozmiar (...)". Z kolei w orzeczeniu z 28 maja 1993r. (tezy 5 i 7) Federalny Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż: „Zakres ochrony nie narodzonego życia ludzkiego powinien być z jednej strony określony z punktu widzenia znaczenia i dostateczności ochrony (tego) dobra prawnego, z drugiej strony -pod kątem kolidujących z nim innych dóbr prawnych. Przy czym wchodzą w rachubę takie dobra prawne (...) jak prawo kobiety ciężarnej do ochrony i do poszanowania jej godności człowieczej (...) Muszą zatem istnieć sytuacje, które wymagają takiego poświęcenia własnych wartości życiowych, że nie można tego oczekiwać od kobiety".
Niemiecki FTK uznał, że zasada godności istoty ludzkiej - z punktu widzenia sytuacji prawnej matki - oznacza, że nie można przyszłej matce narzucać takich poświęceń, które istotnie przekraczałyby zwykłą miarę utrudnień i ofiar, jakie wynikają z ciąży, porodu i wychowania dziecka. Zakaz owego narzucania oznacza - zdaniem FTK - zakaz penalizacji przerywania ciąży w pewnych sytuacjach szczególnych, nie oznacza on natomiast, że państwo musi zrezygnować z wszelkich środków zachęcających do doprowadzenia do końca nawet najtrudniejszej ciąży.
Jeżeli przyjąć, że istnieją takie sytuacje, w których ciąża (i jej następstwa) wymagałaby od kobiety poniesienia ofiar istotnie przekraczających zwyczajną miarę, to powstaje pytanie, komu przysługuje kompetencja do określenia katalogu tych sytuacji.
We wszystkich państwach demokratycznych jest oczywiste, iż właściwy może tu być tylko parlament, który w ustawach zwykłych określa, kiedy przerwanie ciąży nie będzie za
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej 401
sobą pociągało sankcji karnych, a jeśli ustawodawca pragnie zapewnić większą sztywność wprowadzanym przez siebie zasadom, to nie ma przeszkód, by nadał im rangę konstytucyjną jak to się stało w 1983r. w Irlandii.
Nie stało się tak natomiast w Polsce, choć w debacie nad sformułowaniami nowej polskiej konstytucji wielokrotnie proponowano i to z bardzo autorytatywnych źródeł - wyraźne unormowanie ochrony życia poczętego. Zostało to jednak odrzucone przez ustawodawcę konstytucyjnego, co pozwala na odczytanie jego intencji. TK nie powinien pomijać tej intencji, tym bardziej że konstytucja została potwierdzona w referendum, a jednym z istotnych argumentów wysuwanych przez jej przeciwników był brak należytej ochrony życia poczętego. Z tego względu za wątpliwe można uważać stwierdzenie TK, iż „podstawa konstytucyjna, na której oparł swoje orzeczenie, znalazła (...) potwierdzenie i wyraźne wyartykułowanie w Konstytucji RP".
7. Godność kobiety w świetle powyższych rozważań nie może być traktowana przedmiotowo.
8. TK orzekł w powyższej sprawie w oparciu o starą konstytucję, nie czekając aż nowa zacznie obowiązywać.
13.5.2. Sądy pracy i ubezpieczeń społecznych
Sądy pracy i ubezpieczeń społecznych (59 jednostek w sądach okręgowych w 2001r.) są ważnymi instytucjami polityki społecznej. Ich działalność ściśle odpowiada definicji, przytoczonej na wstępie. Zajmują się one prawnym wyrównywaniem różnic w położeniu osób dotkniętych zaistniałymi ryzykami socjalnymi, a przez to stwarzają szanse na realizację praw obywatelskich.
Sądy pracy (226 jednostek) funkcjonują w strukturze sądów rejonowych, zaś sądy pracy i ubezpieczeń społecznych występują w strukturze sądów okręgowych oraz w strukturze sądów apelacyjnych. Przedmiotem działania sądów pracy jest rozpoznawanie spraw ze sporów pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Najczęstsze sprawy to odwołania od wypowiedzeń umów o pracę (także bez wypowiedzenia), żądania przywrócenia do pracy lub odszkodowania oraz sprawy związane ze szczególną ochroną pracy.
Intencją ustawodawcy było stworzenie systemu ochrony pracownika, który w stosunku do pracodawcy zawsze pozostaje stroną słabszą, zwłaszcza ekonomicznie. Dlatego pracownik przed sądem pracy jest zwolniony od opłat sądowych. Może on także skorzystać z postępowania pojednawczego.
Pracodawca ponosi odpowiedzialność za wykroczenia przeciw prawom pracownika. W niektórych przypadkach musi on wypłacić pracownikowi odszkodowanie, np. za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę lub niewydanie świadectwa pracy.
W sprawach o ubezpieczenie również mogą pojawiać się sprawy sporne. Należą do nich sprawy: z powszechnego zaopatrzenia emerytalnego, o zasiłek rodzinny, o emeryturę oraz wynikające ze szczególnego zaopatrzenia emerytalnego (obejmującego górników, kolejarzy itp.). W razie sporu pomiędzy osobą zainteresowaną a płatnikiem składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję, od której
402
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
przysługuje odwołanie do sądu okręgowego (w strukturze którego znajduje się sąd ubezpieczeń społecznych). Stronom przysługuje apelacja do sądu apelacyjnego.
W zakresie prawa pracy w sądach I instancji w 1999r. załatwiano blisko 14 tys. spraw.
W zakresie ubezpieczeń społecznych w sądach I instancji procedowano w 1999r. ponad 370 tys. spraw437.
13.5.3. Sądy rodzinno-opiekuńcze
Rozpoznawanie spraw rodzinnych lub związanych ściśle z rodziną przez różne sądy jest trudne do rozstrzygnięcia, ze względu na ich skomplikowany charakter. Przed sądami rodzinnymi (314 jednostek w 200Ir.) stawia się trzy wymagania438:
- w ich kompetencji powinny skupiać się możliwie wszystkie sprawy związane z problematyką rodziny,
- sędziowie orzekający w tych sprawach powinni posiadać wszechstronne kwalifikacje, nie tylko prawnicze, ale i z zakresu socjologii, psychologii i pedagogiki,
- możność korzystania z szerokiego zaplecza pomocniczego, tj. kuratorów i poradni.
Przyjęło się w Polsce, że sądy rodzinno-opiekuńcze działają w strukturze sądów powszechnych i rozpatrują zarówno sprawy procesowe, jak i nieprocesowe. W sprawach, które wynikają z władzy rodzicielskiej i opieki sąd opiekuńczy działa jako mediator. Obok funkcji orzeczniczej pełni on także funkcję profilaktyczno-wycho-wawczą i resocjalizacyjną.
Do spraw procesowych, rozpatrywanych w sądach rodzinnych zalicza się sprawy o rozwód, ustalenie ojcostwa i o alimenty.
Do spraw nieprocesowych, związanych z postanowieniem, zalicza się sprawy opiekuńcze, takie jak: przysposobienie439, ustanowienie opiekuna, wykonywanie, ograniczenie, zawieszenie, pozbawienie i przywrócenie władzy rodzicielskiej, zakazanie osobistej styczności z dzieckiem oraz odebranie dziecka.
Przed sądem opiekuńczym mogą być prowadzone sprawy o ustanowienie kuratora dla dziecka poczętego, a nie urodzonego lub ustanowienie kuratora dla osoby ułomnej.
Duża liczba spraw - karnych i cywilnych - rozpatrywanych przez sądy rodzinno-opiekuńcze (ponad 100 tys. rocznie) dotyczy małoletnich.
Organami pomocniczymi sądów rodzinnych są:
- kuratorzy sądowi - zawodowi i społeczni. Kurator zawodowy musi posiadać specjalistyczne wyższe wykształcenie,
„Rocznik Statystyczny" 2000, GUS, dział wymiar sprawiedliwości, s. 72. 438 Ignatowicz J. (1998) - Prawo rodzinne, Warszawa, ss. 48 i dalsze.
4 Zob. Aneks z treścią Europejskiej Konwencji o Przysposobieniu Dzieci, ratyfikowanej przez Polskę.
Państwowe podmioty polskiej polityki społecznej
403
- kuratorskie ośrodki pracy z młodzieżą,
- rodzinne ośrodki diagnostyczno-konsultacyjne.
Pytania:
1. Prawa socjalne w polskich konstytucjach XX wieku.
2. Omów działalność ustawodawczą Sejmu i Senatu w dziedzinie polityki społecznej.
3. Omów działalność Ministra Pracy i Polityki Społecznej.
4. Przedstaw społeczne znaczenie ZUS.
5. Czy polityka społeczna ma związek z Ministrem Sprawiedliwości?
6. Omów działalność Rządowej Komisji Ludnościowej.
7. Przedstaw działalność Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie polityki społecznej.
8. Przedstaw działalność Państwowej Inspekcji Pracy.
9. Zaprezentuj argumenty „za" i „przeciw" w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o warunkach dopuszczalności przerywania ciąży.
10. Przedstaw konstytucyjny podział podmiotów polityki społecznej.
404 PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
14. Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej
Rozwiązywanie problemów ludzi ekonomicznie najsłabszych, a także wyrównywanie ich sytuacji i szans życiowych wymaga poważnych środków finansowych. W tym celu państwo, angażując się w interwencję socjalną, stopniowo tworzyło fundusze celowe i składkowe, które mają wspomagać jego politykę społeczną. Prawo budżetowe (ustawa z 199Ir.) przewiduje, że: gadanie państwowe może być wyodrębnione z budżetu państwa i finansowane w ramach państwowego funduszu celowego". Polityka społeczna państwa składa się z wielu takich zadań.
Sposób podejścia państwa do finansowania polityki społecznej w okresie transformacji nie zmienił się zasadniczo i jest jedną z głównych przyczyn tzw. dziury budżetowej. Zmieniła się natomiast zasadniczo rola państwa. W okresie socjalizmu realnego państwo było paternalistyczne, gdyż brało na siebie ciężar ryzyk socjalnych440, dostarczając obywatelowi wygodnej pewności swego losu (choć na niskim poziomie zamożności). Po 1989r. pojawiły się ryzyka, bezpośrednio doświadczające obywateli (np. bezrobocie). Ryzyka socjalne częściowo są asekurowane przez państwowe fundusze. Powstał także rynkowy mechanizm wymuszania aktywności i zaradności obywatelskiej, choć jest on zakłócany przez dekoniunkturę gospodarczą.
Fundusze celowe są pozostałością po systemie gospodarowania z okresu PRL. Spełniały one zastępczo funkcję redystrybucyjną budżetu państwa i dlatego nazywano je funduszami „parabudżetowymi"44'. W latach 80. następował wzrost liczby funduszy celowych, co wynikało z presji różnych środowisk i grup społecznych, a także kupowania sobie przez państwo przychylności i dyspozycyjności niektórych grup. W funduszach tworzonych pod własnym kątem grupy te widziały możliwości zagwarantowania sobie lepszej sytuacji finansowej. „Parabudżetowy" fundusz miał wpisany mechanizm automatycznych naliczeń i powiązań z dochodami budżetowymi. Do takich funduszów zaliczano: Fundusze Budowy Mieszkań dla Prokuratorów, Sędziów i Notariuszy, fundusze stypendialne dla środowiska prawniczego, fundusze mieszkaniowe MON i MSW, Fundusz Socjalny Wsi, Fundusz Młodzieży.
Likwidując te fundusze w 1991r., dążono do uproszczenia zasad gospodarki finansowej i zamierzano integrować środki finansowe na zadania socjalne państwa. Używano wówczas argumentu o zbędnym rozszerzaniu ilości zadań finansowanych z funduszy celowych, co nosiło znamiona walki o podział dochodu narodowego w warunkach powszechnych niedoborów. Zwracano także uwagę na rozproszenie środków finansowych i możliwość ich nieracjonalnego wydatkowania poza kontrolą
Szerzej tą problematykę traktuje praca: Culpitt I. (1999) - Social Policy & Risk, London. 441 Wykorzystuję w tym fragmencie tekstu oceny i wnioski z materiału NIK: Uwagi i wnioski wynikające z kontroli NIK dotyczących funduszy celowych, agencji i fundacji władz publicznych, Warszawa 2000, (masz. powiel.).
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej
405
parlamentu. Nie wykorzystano wówczas możliwości, aby idąc w ślad za deklaracją premiera T. Mazowieckiego o tworzeniu socjalnej gospodarki rynkowej stworzyć budżet socjalny, jak ma to miejsce w RFN (zob. rozdz. 5).
Zasada jedności budżetu miała być realizowana poprzez ustawowy obowiązek zamieszczania w ustawie budżetowej planów finansowych państwowych funduszy celowych.
Pojęcie funduszu celowego wpisane zostało w ustawę o finansach publicznych.
Funduszem celowym jest fundusz, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań.
Fundusze na cele polityki społecznej państwa są corocznie publikowane w ustawie budżetowej zarówno z punktu widzenia przewidywanego wykonania poprzedniego roku, jak i planu na rok następny. Niektóre z niżej omawianych funduszów już nie korzystają z dotacji budżetowej (np. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych).
Zarzuca s\ą funduszom, że gospodarka nimi jest nieracjonalna i nie prowadzi do ograniczania wydatków państwa442. Głównym problemem jest to, że zarządzający funduszami konsekwentnie powielają swoje błędy. Wynikają one z braku jednolitych regulacji prawnych dotyczących funduszy. Każdy z nich jest inaczej umocowany; niektóre mają osobowość prawną (PFRON i FGŚP, FSUb.SRol.), a inne jej nie posiadają. Niektóre z funduszy maja ustawowy zapis, iż są „państwowymi funduszami celowymi" (np. Fundusz Pracy, FGŚP, PFRON), ale inne nie mają zapisu o takiej właściwości (FUS, F. Alimentacyjny, Państwowy Fundusz Kombatantów). Prowadzi to do zróżnicowania odpowiedzialności dysponentów tymi funduszami.
W dalszym ciągu omówię dziewięć takich funduszy, z których większość jest ustawowo podporządkowanych Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej poprzez podległe mu jednostki organizacyjne. Czytelnika odsyłam do corocznie publikowanej ustawy budżetowej i do roczników Głównego Urzędu Statystycznego, który zamieszcza dane tylko o 5 funduszach. Informacje o Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Państwowym Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych można uzyskać z periodyków Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej. O Krajowym Funduszu Mieszkaniowym brak jest szerszych opracowań, dlatego wykorzystałem dla jego omówienia opracowanie NIK, zamieszczone na stronie internetowej tej organizacji.
Zob.: Fundusze celowe w systemie budżetowym państwa. Informacja zbiorcza o wynikach kontroli NIK w latach 1991-1996, (masz. powiel.), Warszawa 1996 oraz Malinowska E. - Zatwardziali grzesznicy, „Rzeczpospolita" nr 178 (5648) z 1.8.2000.
406
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
14.1. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP)443
Zmiana ustroju gospodarczego była związana z głęboko idącymi przekształceniami własnościowymi. Doprowadziło to do powstania nowego typu ryzyka społecznego, jakim była utrata wynagrodzenia w związku z niewypłacalnością pracodawcy.
Ryzyko to zostało przez państwo „ubezpieczone" drogą ustawową. Ustawa z końca 1993r. chroni pracobiorców, którzy byli zatrudnieni u niewypłacalnego pracodawcy. Sytuacja niewypłacalności zachodzi, gdy na podstawie prawa upadłościowego:
- ogłoszono upadłość pracodawcy,
- odrzucono wniosek o ogłoszenie upadłości pracodawcy z powodu niezłożenia przez jego wierzyciela zaliczki na koszty postępowania,
- oddalono wniosek o ogłoszenie upadłości pracodawcy, gdyż jego majątek w rzeczywistości nie wystarcza nawet na zaspokojenie kosztów postępowania,
- umorzono postępowanie upadłościowe.
Niewypłacalność pracodawcy, w rozumieniu ustawy, zachodzi także w razie nie-zaspokojenia roszczeń pracowniczych, gdy np. cofnięto koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej lub brakowało środków finansowych po wszczęciu postępowania likwidacyjnego.
Ustawa mówi, że w razie niewypłacenia pracownikom wynagrodzenia za pracę, w związku z utrzymującymi się dłużej niż miesiąc trudnościami finansowymi pracodawcy, Minister Pracy i Polityki Socjalnej w uzgodnieniu z Radą Funduszu może z własnej inicjatywy lub na wniosek pracodawcy albo związku zawodowego zarządzić wypłatę jednorazowych świadczeń w wysokości niewypłaconego wynagrodzenia za pracę. Praktykę taką przyjęto w 1996r. np. w Stoczni Gdańskiej.
Środkami FGŚP dysponował do 2002r. Kierownik Urzędu Pracy, a po likwidacji tego urzędu Minister Pracy i Polityki Społecznej, wykorzystując do tego celu strukturę terenową urzędów pracy.
Fundusz powstał w 1994r., posiada osobowość prawną i jest państwowym funduszem celowym. Rada Funduszu ma zadanie w czasie swojej 4-letniej kadencji kontrolować i pełnić nadzór nad działalnością Funduszu. Rada Funduszu składa się w 2/3 z przedstawicieli organizacji pracodawców i w 1/3 z przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych, które zrzeszają pracowników objętych działaniem ustawy.
Dochodami Funduszu są głównie składki, płacone przez pracodawców (0,5% w 1994 r. i 0,2% od maja 95 do lutego 96r. podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. W 1999r. składki zawieszono na pół roku.). Dochodami są także odsetki od lokat nadwyżek finansowych, zapisy, darowizny, dobrowolne wpłaty
Podstawa prawna: Ustawa o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (z 29.12.1993; DzURP nr 1 z 1994r., poz. 1).
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej 407
pracodawców i zwroty sum wypłaconych tytułem świadczeń pracowniczych. W pierwszych latach działania funduszu był on dofinansowywany z budżetu państwa.
Do dochodów funduszu zalicza się składki od pracodawców (główna część funduszu), odsetki od lokat i odsetki bankowe.
Wypłaty jednorazowych świadczeń z Funduszu w latach 1994-1997 dotyczyły 80160 osób, i tak:
w 1994 - 17 132 pracowników (średnio 329 zł), w 1995 - 21 634 pracowników (średnio 391 zł), w 1996 - 27 897 pracowników (średnio 627 zł),
w 1997 - 13 497 pracowników (średnio 598 zł) wg danych do 16.4.1997, które nie uwzględniają roszczeń z tytułu powodzi.
Z FGŚP wypłaca się także: ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, odszkodowanie za okres wypowiedzenia, odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia, odprawy pieniężne należne w związku z rozwiązaniem stosunku z przyczyn dotyczących pracodawcy i świadczenia należne emerytom i rencistom.
Łącznie w 1995r. skorzystało z różnych tytułów z FGŚP ok. 92,2 tys. osób, co wskazuje, że ta nowa instytucja polityki społecznej państwa ma coraz szerszy zasięg przeciwdziałania negatywnym skutkom transformacji ustrojowej.
Z tego funduszu wypłacono odszkodowania strajkującym pracownikom Stoczni Gdańskiej w 1996r. i Stoczni Szczecińskiej w 2002r.
FGŚP posiadał najlepszą kondycję finansową spośród innych funduszy. Jego przychody w 1999r. były blisko czterokrotnie wyższe niż wydatki, ale w 2002r. zanotowano już deficyt.
Stan funduszu na 1.1.1995r. wynosił 214,4 min zł, a na 1.1.2002 - 1,401,9 min zł, wykazując 6,5-krotny wzrost w cenach stałych. Fundusz nie korzysta z dotacji budżetowej. Ocenia się, że w czasie swego istnienia pozwolił zachować ok. 400 tys. miejsc pracy.
14.2. Fundusz Pracy (FP)444
Fundusz Pracy został utworzony w 1989r., przejmując środki i zobowiązania Państwowego Funduszu Aktywizacji Zawodowej, działającego na mocy ustawy z 1983r.
Dysponentem Funduszu Pracy jest od kwietnia 2002r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, wykorzystując istniejącą strukturę urzędów pracy. Fundusz nie ma osobowości prawnej, działa na bazie składek i dotacji budżetowej. Dotacja budżetowa wyniosła np. w 1994r. 64% ogółu dochodów. Dotacja ta w 1998r. spadła do 17,2%) dochodów Funduszu. W 200Ir. wzrosła ona do poziomu 31,6%, a wraz ze wzrostem bezrobocia w 2002r. planuje się ją na poziomie 37%. Widać więc duże wahania w asekurowaniu przez państwo ryzyka bezrobocia.
Podstawa prawna: Ustawa o zatrudnieniu..., DzURP nr 47 z 1996r. (jednolity tekst). Ustawa ta była nowelizowana wielokrotnie w ostatnich latach.
408 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Składki mają charakter obligatoryjny i są opłacane przez pracodawców i spółdzielczość rolniczą. Od płacenia składek są zwolnione zakłady pracy chronionej oraz podmioty gospodarcze Polskiego Związku Głuchych, Polskiego Związku Niewidomych, Związku Ociemniałych Żołnierzy RP, Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi i Zakład dla Niewidomych.
Największą pozycję w dochodach Funduszu stanowią składki i dotacje budżetowe, a następnie składki i wpłaty partnerów zagranicznych z tytułu rekrutacji pracowników polskich, zatrudnionych w ramach umów międzynarodowych.
Poboru składek na Fundusz Pracy dokonuje ZUS co miesiąc w wysokości 2,45% kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
Fundusz Pracy służy finansowaniu między innymi:
¦ zasiłków dla bezrobotnych, które stanowią największą część wypłat,
¦ zasiłków szkoleniowych i kosztów szkolenia pracowników (np. zagrożonych bezrobociem),
¦ kosztów związanych z robotami publicznymi i pracami interwencyjnymi,
¦ przedsięwzięć związanych z realizacją programów specjalnych,
¦ badań, ekspertyz, analiz, wydawnictw i konkursów dot. rynku pracy,
¦ zatrudnienia absolwentów,
¦ pożyczek na podjęcie działalności na własny rachunek,
¦ pożyczek pracodawcom na zorganizowanie dodatkowych miejsc pracy. Należy podkreślić, że zaplanowana dla Funduszu Pracy w 1998r. dotacja w wys.
2719 min zł została obniżona do 1838 min zł, czyli o 32%. Podobna sytuacja powtórzyła się w 1999r. Dotację budżetową zaplanowano na 789 min zł, a następnie w ciągu roku zmniejszono ją o 116 min zł.
Nieracjonalność działania funduszu ujawnia się przy udzielanych dotacjach. Kwota zrealizowanych w 1998r. dotacji przekroczyła o 116 razy(!) zaplanowany budżet, zaś w 1999r. o 73 razy445. Zauważa się także wyraźny brak związków pomiędzy wielkością bezrobocia a planowaną wysokością wydatków.
W lipcu 2000r. Fundusz Pracy miał zaległości wobec bezrobotnych w powiatach Warmii i Mazur na sumę 37,7 min zł446.
Bierne formy asekuracji bezrobocia to zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki przedemerytalne, świadczenia przedemerytalne itp., które wynosiły w 200Ir. 74% wszystkich wydatków funduszu.
Malinowska E. - dz. cyt.
Za: „Rzeczpospolita" nr 164(5634) z 15-16 lipca 2000.
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej
409
14.3. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS)
FUS jest największym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jego przychody w 2002r. planuje się w ustawie budżetowej na blisko 100 mld zł!
FUS został zreformowany ustawą z 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dysponentem Funduszu jest ZUS. Na przychody Funduszu składają się głównie:
- składka na ubezpieczenie społeczne, niepodlegająca przekazaniu na rzecz otwartych funduszy emerytalnych,
- dotacja celowa z budżetu państwa (w 200Ir. wyniosła 25,4% przychodów funduszu, na 2002r. dotację zaplanowano na poziomie 27,4%)
- odsetki od rachunków bankowych Funduszu,
- wpłaty ze środków Funduszu Rezerwy Demograficznej. Stopy procentowe składek wynoszą:
¦ 19,52% podstawy wymiaru na ubezpieczenie emerytalne,
¦ 13,00% podstawy wymiaru na ubezpieczenie rentowe,
¦ 2,45% na ubezpieczenie chorobowe,
¦ od 0,40% do 8,12% podstawy wymiaru na ubezpieczenie wypadkowe. Ze środków zgromadzonych w FUS pokrywa się przede wszystkim:
- wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego,
- wydatki na prewencją rentową,
W ramach FUS wyodrębnia się fundusze:
¦ emerytalny - finansujący wypłaty emerytur,
¦ rentowy - finansujący wypłaty rent z tyt. niezdolności do pracy, renty szkoleniowe, renty rodzinne, dodatki do rent rodzinnych dla sierot zupełnych, dodatki pielęgnacyjne, zasiłki pogrzebowe oraz koszty prewencji rentowej,
¦ chorobowy,
¦ wypadkowy,
¦ rezerwowy dla uzupełnienia niedoborów funduszy: ubezpieczeń rentowych, chorobowych i wypadkowych.
W 2000r. Komisja Polityki Społecznej negatywnie zaopiniowała sprawozdanie z wykonania budżetu i planów finansowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Również NIK negatywnie oceniał działalność ZUS przez pryzmat Funduszu. Głównym problemem ZUS był brak komputeryzacji danych, który opóźnił reformę emerytalną i terminowe przekazywanie składek do otwartych funduszy emerytalnych.
Wg kontroli NIK z 200Ir., FUS był winien otwartym funduszom emerytalnym 5,5 mld zł zaległych składek i 1,8 mld zł odsetek.
410
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
14.4. Fundusz Rezerwy Demograficznej (FRD)
Dla ubezpieczeń emerytalnych ze środków pozostających 31 grudnia każdego roku na rachunku funduszu emerytalnego (część FUS), pomniejszonych o kwotę niezbędną na zapewnienie wypłat świadczeń przypadających na styczeń kolejnego roku, utworzono Fundusz Rezerwy Demograficznej. FRD został utworzony ustawą z 13.10.1998 o systemie ubezpieczeń społecznych. Może on być także zasilany ze środków z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa oraz odsetek od lokat.
Środki tego funduszu mogą być wykorzystane wyłącznie na uzupełnienie wynikającego z przyczyn demograficznych niedoboru funduszu emerytalnego. FRD posiada osobowość prawną. Organem FRD jest ZUS, który częściowo dysponuje jego środkami. Po 1.1.2002r. zarządzanie środkami FRD (do 15%) miało być, w drodze dwustopniowego przetargu lub negocjacji z zachowaniem konkurencji, powierzone przez ZUS uprawnionemu podmiotowi zewnętrznemu.
Gospodarka finansowa FRD odbywa się na podstawie wieloletniej prognozy kroczącej dochodów i wydatków funduszu emerytalnego oraz powiązanej z nią kompleksowej prognozy demograficznej, sporządzonej przez licencjonowanego aktuariusza.
FRD nie może zaciągać pożyczek lub kredytów; mogła natomiast lokować swoje środki do 31.12.2001r. w bonach i obligacjach skarbowych. Uruchomienie środków z FRD może nastąpić nie wcześniej jak w 2009r.
W 200Ir. wprowadzono ustawową zmianę447, zmniejszając składkę emerytalną o 10 razy (z 1% do 0,1%) podstawy wymiaru składki. W ten sposób oszczędzono 2,2 mld zł na rzecz FUS448.
14.5. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS)
Zupełnie odrębne organizacyjnie rozwiązanie ustawowe dotyczy ubezpieczeń społecznych rolników. Ubezpieczenie realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, którego Prezes jest centralnym organem administracji państwowej, podległym Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kasa prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, wykorzystując Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników.
Interesy ogółu ubezpieczonych i świadczeniobiorców, związane z Kasą, reprezentuje Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników.
Prezesa Kasy powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, złożony w porozumieniu z Radą Ubezpieczenia Społecznego Rolników.
wDzURPnrl54,poz. 1792.
448 Informacja za: „Rzeczpospolita" nr 1(6078) z 2 stycznia 2002.
* Informacje o podstawach działania i strukturze organizacyjnej na stronie: www.krus.org.pl
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej 411
Sama Kasa posiada centralę, oddziały regionalne i placówki terenowe. Kasa nie zajmuje się tylko i wyłącznie wypłatami sum ubezpieczenia. Prowadzi ona działalność na rzecz zapobiegania wypadkom i rolniczym chorobom zawodowym. Oznacza to analizę przyczyn wypadków i chorób, szkolenie i instruktaż dla ubezpieczonych czy upowszechnianie wiedzy o zagrożeniach. Kasa od 1999r. wydaje własny kwartalnik „Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia", w którym można znaleźć opracowania, dotyczące polityki społecznej wobec wsi.
Społeczny nadzór i kontrolę nad Kasą zapewnia wyżej wspomniana Rada Rolników. Ustawodawca określił jej kadencję na 3 lata, a liczebność na 50 członków. Ciekawostką jest informacja, że w skład Rady musi wchodzić co najmniej 10 członków, pobierających emeryturę lub rentę z ubezpieczenia. Członków Rady powołuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po konsultacjach z organizacjami społeczno-zawodowymi rolników.
Schemat 9. Struktura społecznych ubezpieczeń rolników
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
podlega
powołuje
Premier
powołuje
Rada Rolników
opiniuje
¦ł
kontroluje dysponuje
Prezes Kasy
Fundusz Składkowy
Fundusz Emerytalno-Rentowy
Fundusz Administracyjny
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji
Fundusz Rezerwowy
412
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W posiedzeniach Rady Rolników biorą udział z urzędu, z głosem doradczym, 3 ministrowie - Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Finansów oraz Pracy i Polityki Społecznej.
Prezes Kasy zarządza kilkoma funduszami. 1. Fundusz Emerytalno-Rentowy finansowany jest z:
• składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, płaconych przez ubezpieczonych rolników,
• z dotacji z budżetu państwa - dotacja z budżetu państwa stanowi ok. 94% przychodów tego Funduszu i obejmuje:
° dotację uzupełniającą, wynikającą ustawowo z zapisanej gwarancji państwa na wypłatę świadczeń finansowanych z Funduszu Emerytalno-Rentowego. Dotacja uzupełniająca stanowi 80% łącznych przychodów Funduszu Emerytalno-Rentowego,
° dotację celową na wypłatę świadczeń, które zgodnie z obowiązującymi przepisami są finansowane z budżetu państwa. W ramach dotacji celowej finansowane są: dodatki dla byłych żołnierzy-górników, świadczenia dla osób deportowanych do pracy przymusowej przez III Rzeszę i ZSRR oraz świadczenia dla kombatantów,
° dotację celową na pokrycie składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników. Część dotacji wraca do budżetu państwa w postaci podatku dochodowego od wypłaconych świadczeń emerytalno-rentowych. Podatek dochodowy stanowi ok. 4,5% wydatków na te świadczenia,
• refundacji ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na pokrycie świadczeń emerytalno-rentowych przysługujących dla około 300 tys. rolników z pracowniczego systemu ubezpieczeń społecznych tzw. świadczenia zbiegowe. Fundusz Emerytalno-Rentowy przeznacza się na finansowanie świadczeń
z ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz emerytur i rent z innego ubezpieczenia, świadczeń rodzinnych, refundacji kosztów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Fundusz ten tworzy się ze składek (równych dla wszystkich rolników, bez względu na ich efekty pracy), z refundacji z FUS oraz uzupełniających dotacji budżetowych.
2. Fundusz Prewencji i Rehabilitacji przeznaczony jest, zgodnie ze swą nazwą, na finansowanie bezpośrednich kosztów osobowych i rzeczowych. Tworzy się go z odpisów od funduszu składkowego w wysokości 1% planowanych wydatków oraz z dotacji budżetowej (88,5% względem przychodów funduszu w 200 Ir.). Plan finansowy Funduszu jest fragmentem ustawy budżetowej.
3. Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników działa na zasadzie samofinansowania i służy finansowaniu świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego oraz rozwojowi ubezpieczeń dobrowolnych rolników i ich rodzin. Z Funduszu tego finansuje się bezpośrednie koszty funkcjonowania Rady Ubezpieczenia Społecznego Rolników oraz rozwój ubezpieczeń dobrowolnych.
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej 413
4. Fundusz Administracyjny służy finansowaniu kosztów obsługi ubezpieczenia. Tworzy się go z odpisów od Funduszu Składkowego w wys. 4,5% i od Funduszu Emerytalno-Rentowego w wysokości do 3,5% planowanych wydatków. Ewentualny niedobór pokrywany jest z Funduszu Rezerwowego lub - w drugiej kolejności - z Funduszu Składkowego. Fundusz ten jest dofinansowywany z budżetu, jego plan jest częścią ustawy budżetowej.
5. Fundusz Rezerwowy jest przeznaczony na pokrywanie ewentualnych niedoborów Funduszu Administracyjnego oraz Funduszu Prewencji i Rehabilitacji. Liczba osób ubezpieczonych w KRUS spada od kilku lat.
14. 6. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON)449
Intencją ustawodawcy było utworzenie prawno-fmansowego systemu ochrony osób niepełnosprawnych, dającego im szansę wyrównania różnic społecznych z tytułu położenia socjalnego. Niepełnosprawni w Polsce stanowią ok. 11% populacji450. Dlatego z myślą o asekuracji ryzyka niepełnosprawności powołano Fundusz.
Fundusz ten ma osobowość prawną i posiada charakter celowy. Organami Funduszu są Rada Nadzorcza i Zarząd. Prezesa Zarządu powołuje i odwołuje Minister Pracy i Polityki Społecznej na wniosek Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych. Pełnomocnik pełni (na mocy ustawy) funkcję Prezesa Rady Nadzorczej Funduszu. Rada Nadzorcza liczy 7 osób (z Prezesem), powoływanych i odwoływanych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.
Przychodami Funduszu są:
¦ obowiązkowe wpłaty zakładów pracy zatrudniających co najmniej 50 pracowników, z wyłączeniem zakładów, w których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi nie mniej niż 6%,
¦ dotacje z budżetu państwa,
¦ zapisy, darowizny, subwencje i inne dotacje,
¦ dobrowolne wpłaty zakładów pracy,
¦ dochody z oprocentowania pożyczek i odsetek od zakupionych obligacji oraz otrzymane dywidendy,
¦ dochody z działalności gospodarczej.
Środki Funduszu są przeznaczone na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej osób niepełnosprawnych, a w szczególności na: ¦ tworzenie nowych i przystosowanie istniejących miejsc pracy do potrzeb niepełnosprawnych,
449 Podst. prawna: Ustawa z 9.05.1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (DzURP nr 46, z 1.06.1991 r., poz. 201). Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana w minionej dekadzie.
450 Szczepankowska B. i Mikulski J. (red., 1999) - Osoby niepełnosprawne w środowisku lokalnym. Wyrównywanie szans, Warszawa.
414
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ szkolenie i przekwalifikowanie osób niepełnosprawnych,
¦ budowę i modernizację obiektów służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych,
¦ likwidację barier architektonicznych, warsztaty terapii zajęciowej,
¦ programy organizacji pozarządowych zajmujących się niepełnosprawnymi,
¦ turnusy rehabilitacyjne.
Rehabilitacja zawodowa realizowana jest przede wszystkim przez wspieranie osób niepełnosprawnych.
Rehabilitacja społeczna wiąże się przede wszystkim z wydatkami na likwidację barier architektonicznych, programy komunikacyjne, dofinansowania dla organizacji pozarządowych. W 1995r. zrealizowano ok. 77,3% wielkości planowanych wydatków.
Rehabilitacja lecznicza realizowana jest poprzez jednostki służby zdrowia, a dofinansowanie jej pochodzi z Centrali Funduszu.
Fundusz dysponuje potężnymi środkami, które z roku na rok powiększają się. W 1994r. fundusz posiadał środki w wys. 378,9 min zł, na koniec 2002r. planuje 1,5 mld zł. Jednocześnie nie są realizowane ustawowe zadania wyrównywania szans osób niepełnosprawnych. Bardzo krytycznie ocenia się zwłaszcza kolosalny wzrost kosztów utrzymania biura451.
W 1999r. PFRON posiadał 16 oddziałów.
Najwyższa Izba Kontroli od 1993r. corocznie negatywnie oceniała wykonanie planu finansowego PFRON i gospodarowanie środkami.
„ Podział środków, przeznaczonych na tworzenie nowych, ewentualnie przystosowanie dotychczasowych miejsc pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych, odbywał się często w sposób arbitralny i nieracjonalny z naruszeniem ustawowej zasady równego dostępu do środków Funduszu.
Wykorzystanie środków PFRON, w celu podtrzymywania słabych ekonomicznie przedsiębiorstw, tylko z pozoru służyło ratowaniu miejsc pracy, faktycznie zaś odraczało upadłość.
Praktyka zarządzania Funduszem wskazuje na nieprzestrzeganie zasady kolegialnego podejmowania uchwał Zarządu, pomijanie przy wydawaniu decyzji opinii specjalistów i banków, preferowanie określonych środowisk osób niepełnosprawnych.
W świetle wyników kontroli wykonania budżetu PFRON za 1995r. i za 1996, jak również na podstawie ustaleń kontroli z lat poprzednich, stwierdzić należy, że nieprawidłowościom w gospodarowaniu środkami Funduszu sprzyjają niejasne i niespójne przepisy ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.
1 Zielińska A. - Fundusz strat, „Gazeta Wyborcza" z 22 sierpnia 2001, ss. 14-15.
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej
415
Zdaniem NIK - dla zapobieżenia tego typu praktykom w przyszłości — w nowej ustawie o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych należy uwzględnić zmiany, polegające na wprowadzeniu ściśle określonej procedury postępowania w sprawach zarządzania środkami Funduszu, m.in. w celu ustanowienia gwarancji równości, bezstronności i kontroli instancyjnej decyzji"451.
14.7. Fundusz Alimentacyjny453 (do 2001r.) i zmiany ustawowe
Fundusz ten działał od 1974 r. według starych regulacji prawnych i do końca 2001r. administrowany był przez ZUS. Wyodrębniony był on jako fundusz celowy, ale nie posiadał osobowości prawnej i odrębnego Zarządu (jak np. PFRON lub Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych), a także nie miał własnej Rady Nadzorczej.
Intencją ustawodawcy w 1974r. było stworzenie asekuracji finansowej wobec dzieci i innych osób, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, z powodu niemożności wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych. Od 1 stycznia 2002 świadczenia tego funduszu stały się zadaniami własnymi powiatów. Na tym szczeblu powstaje powiatowy fundusz alimentacyjny.
Dochodami (Powiatowego) Funduszu Alimentacyjnego są:
¦ należności ściągnięte od osób zobowiązanych do alimentacji,
¦ środki z budżetu państwa,
¦ wpłaty dobrowolne i inne wpływy.
Świadczenia z funduszu przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie mogą być wyższe niż 30% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pracowników gospodarki uspołecznionej w poprzednim kwartale. To rozwiązanie również oparte jest na sytuacji ustrojowej z lat 70., kiedy tzw. gospodarka nieuspołeczniona stanowiła nieznaczny czynnik w kreowaniu średniej płacy.
Świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego przyznawał ZUS do końca 2001r. na wniosek osoby uprawnionej, ośrodka pomocy społecznej lub właściwej prawnie organizacji społecznej.
Dysponentem Powiatowego Funduszu Alimentacyjnego jest starosta, podstawą działania - plan uchwalony przez radę powiatu. Zadania związane ze świadczeniami z tego funduszu są realizowane przez miejskie ośrodki pomocy społecznej.
Rzeczywiste wpływy Funduszu w 200Ir. wyniosły blisko 2,5 mld zł, z czego 47,8% stanowiła dotacja budżetowa. W 2002r. dotacja ma wynieść 46,7% .
W 1999r. Fundusz posiadał ponad 376 tysięcy dłużników454.
Cytat z materiału NIK, dotyczącego wykonania budżetu państwa w 1995 r. w części dotyczącej planu finansowego PFRON. Materiał dla Sejmowej Komisji Polityki Społecznej (lipiec 1996). Argumentacja NIK w ostatnich latach nie uległa zmianie.
453 Podst. prawna: Ustawa o funduszu alimentacyjnym z 18.07.1974r. (jednolity tekst w DzURP z 1991, nr 45, poz. 200). Ustawowe zmiany w funduszu w 1999r. miały charakter techniczny.
454 Malinowska E. - dz. cyt.
416
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W 200Ir. Sejmowe Komisje Polityki Społecznej oraz Rodziny pozytywnie oceniły wykonanie budżetu, w części dotyczącej Funduszu Alimentacyjnego.
14.8. Państwowy Fundusz Kombatantów
Od 2002r., po włączeniu Urzędu Kombatantów i Osób Represjonowanych do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, fundusz pozostaje pod kontrolą Ministra. Fundusz nie posiada osobowości prawnej. Fundusz ten tworzony jest prawie wyłącznie z dotacji budżetowej (ponad 99% w 200Ir. i 2002r.). W planie na rok 2002 zakłada się ponad 2,5-krotne zmniejszenie dotacji. Plan finansowy Państwowego Funduszu Kombatantów jest częścią ustawy budżetowej.
W miarę wiarygodnym źródłem informacji o kombatantach są dane o liczbie dodatków kombatanckich, wypłacanych razem z emeryturami i rentami przez ZUS, KRUS i niektóre ubezpieczenia resortowe. W 1997r. świadczenia kombatanckie otrzymywało ok. 850-900 tys. osób.
W Polsce istnieje 85 organizacji kombatanckich o zasięgu ogólnokrajowym, 20 regionalnych i 53 inne organizacje, które współdziałają z ruchem kombatantów. Pluralizm środowiska kombatantów ilustrują poniższe dane455:
Żołnierze 1920r.
Żołnierze 1939r.
Żołnierze WP z frontu wschodniego
Polskie Siły Zbrojne na Zachodzie
Żołnierze AK
Żołnierze BCh
Żołnierze AL
Polacy służący w Armii Radzieckiej
NSZ
Więźniowie obozów koncentracyjnych
Dzieci Zamojszczyzny
Utrwalający władzę ludową
Tajne nauczanie
Inne tytuły
- 289
- 96763 -106113
-9455 -30454
- 15905 -8968 -6901
-145
-31091
-4949
- 60678 -1654
-30821
Socjalną problematykę kombatantów reguluje ustawa o kombatantach i osobach represjonowanych456. W ustawie tej uporządkowano uprawnienia pracownicze, emerytalne, prawo do ochrony zdrowia i pomocy socjalnej oraz określono źródła finansowania niektórych świadczeń, wskazując w szczególności na Państwowy Fundusz Kombatantów.
1997.
436
Dane o kombatantach za: Henzler M.- Potyczki weteranów, „Polityka" nr 19(2088) z 10 maja Ujednolicony tekst z 25.04.1997 opublikowano w: „Rzeczpospolita" z 10.7.1997, nr 159(4716).
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej
417
14.9. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM)
Krajowy Fundusz Mieszkaniowy powołany został w 1995r. ustawą o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego457. Powołany Fundusz służy realizacji zadań, wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego.
Krajowy Fundusz Mieszkaniowy wspiera rozwój społecznego budownictwa czynszowego, poprzez udzielanie preferencyjnych kredytów Towarzystwom Budownictwa Społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane: budowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę, modernizację oraz adaptację budynków, w których mieszkania będą przydzielone osobom fizycznym na zasadach lokatorskiego prawa do lokalu lub na zasadach najmu. Również gminy mogą otrzymywać wsparcie na budowę infrastruktury technicznej, towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu.
Rada Ministrów ulokowała Fundusz w Banku Gospodarstwa Krajowego, dostosowując statut Banku do przepisów ustawy. Na Fundusz składają się:
¦ środki budżetowe określone w ustawie budżetowej,
¦ odsetki od udzielonych kredytów i pożyczek,
¦ odsetki od lokat środków Funduszu w bankach,
¦ wpływy z inwestycji środków Funduszu w papiery wartościowe, emitowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski bądź gwarantowane przez Skarb Państwa,
¦ darowizny i zapisy,
¦ spłaty pożyczek udzielonych ze zniesionego centralnego Funduszu Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego, wraz z należnymi odsetkami,
¦ inne wpływy.
Na Fundusz przeznaczono także wpływy z emisji przez BGK obligacji oraz środki z pożyczek zagranicznych przekazane do BGK przez Ministra Finansów. Środki Funduszu przeznaczono między innymi na:
¦ preferencyjne kredyty dla towarzystw budownictwa mieszkaniowego oraz dla spółdzielni mieszkaniowych na budowę lokali mieszkalnych,
¦ pożyczki dla kas mieszkaniowych,
¦ preferencyjne kredyty dla gmin na realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu.
Nadzór nad gospodarowaniem środkami Funduszu ustawowo sprawuje Rada Nadzorcza Banku Gospodarstwa Krajowego, która dla tego celu została poszerzona o dwóch przedstawicieli nieistniejącego już Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
Plan finansowy Funduszu jest wyodrębniony w planie finansowym BGK, a jego opracowanie odbywa się w porozumieniu z Ministrem Finansów.
DzURP nr 133, z 1995r., poz. 654.
418
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Fundusz rozpoczął swoją działalność w 1996r., planując wybudowanie 5000 mieszkań. Kontrola NIK w 1997r. stwierdziła, że wybudowano 38 (!) mieszkań.
NlfC przeprowadziła w drugim półroczu 2001 r. kontrolę organizacji i funkcjonowania Krajowego Funduszu Mieszkaniowego.
Z ustaleń kontroli wynika, że głównym źródłem finansowania KFMbyły środki z budżetu państwa, które stanowiły ponad 78% zwiększeń ogółem Funduszu w 2000r. oraz 67% w I połowie 2001 r. W okresie 1996r. - I połowa 2001 r. przekazane zostały z budżetu państwa środki w wysokości 1.570,9 min zł, z czego w 2000 r. Fundusz otrzymał - 242,5 min zł, awl połowie roku 2001 - 217,9 min zł. Stan Funduszu na dzień 31 grudnia 2000r. wynosił 1.594,9 młn zł, a na dzień 30 czerwca 200Ir. - 1.826,8 min zł.
W latach 1996 - Ipóir. 2001 środkami KFM wspomagano budowę 26.989 mieszkań. W roku 2000 skredytowano budowę 10.124 mieszkań, w tym 7.304 mieszkań budowanych przez TBS-y i 2.820 budowanych przez spółdzielnie mieszkaniowe.
W okresie od 1996 r. do 1999 r. oddano do użytku 7.116 mieszkań, w roku 2000 - 8.441 mieszkań, a w roku 2001 oddano 11.752 mieszkania.
Z kontroli NIK wynikało, że nastąpiła poprawa w działalności KFM. Stworzone zostały korzystniejsze warunki kredytowania, rozszerzona została sieć obsługi kredytowej, powodując znaczący wzrost liczby udzielonych kredytów towarzystwom budownictwa społecznego (TBS) i spółdzielniom mieszkaniowym, realizującym mieszkania na wynajem.
NIK pozytywnie ocenił systematyczne rozszerzanie sieci obsługi kredytów KFM. Brak dostępności potencjalnego kredytobiorcy do kredytu z KFM był podnoszony przez Izbę po przeprowadzeniu kontroli działania Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w 1996r. a stosowny wniosek był skierowany do Zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego.
Począwszy od 2000r. Fundusz dysponował niewystarczającą ilością środków w stosunku do wzrastającego popytu. Zbyt późno podjęto działania dla pozyskania dla KFM nowego źródła finansowania, m. in. pożyczki z Banku Rozwoju Rady Europy.
Na dzień 31 grudnia 2000r. zapotrzebowanie na środki Funduszu, wynoszące 2 mld zł, przekroczyło ponad 12-krotnie wysokość środków pieniężnych, którymi dysponował KFM na koniec 2000r. Natomiast zapotrzebowanie na środki na dzień 30 czerwca 200Ir. przekroczyło ponad 160-krotnie wysokość środków pieniężnych, które pozostały do dyspozycji na koniec I półrocza 2001.
BGK przy umorzeniach kredytów, które otrzymały towarzystwa budownictwa społecznego i spółdzielnie mieszkaniowe przyjmował niejednolitą podstawę dokonywanych umorzeń, a także różne dokumenty potwierdzające zakończenie przedsięwzięcia inwestycyjnego, a nawet protokół odbioru i przekazania do użytku budynku/obiektu, tzw. odbiór techniczny, dokument "wewnętrzny" sporządzany tytko pomiędzy inwestorem a wykonawcą, co było niezgodne z przepisem art. 54 Prawo budowlane.
Stwierdzono także, że Bank Gospodarstwa Krajowego dokonywał umorzeń kredytów pomimo nieterminowego zakończenia inwestycji. Kontrola ujawniła przypadki, gdy inwestorzy nie wywiązali się z zakończenia inwestycji w terminie określonym w umowie kredytowej. Dotyczyło to umorzeń kredytów na łączną kwotę 904.488,4 zł.
Na 34 zbadane przypadki w 15 przypadkach BGK przyjmował jako podstawę do obliczenia wysokości umorzenia planowany koszt przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego,
Kursywą zaznaczono wyciąg z materiałów NIK, opublikowanych na stronie internetowej tej instytucji.
Fundusze celowe i składkowe w polityce społecznej
419
a w 19 przypadkach rzeczywistą wartość poniesionych nakładów na realizację inwestycji. W każdym przypadku uwzględniania była wartość niższa.
W toku przeprowadzonej kontroli ustalono też, że nadal w działalności TBS-ów występują nieprawidłowości stwierdzone w kolejnych kontrolach, tj. pobieranie od przyszłych najemców kaucji i wykorzystywanie tych środków na finansowanie inwestycji mieszkaniowej, czy realizowanie budowy mieszkań wyłącznie na sprzedaż. Na 273 TBS-y — 83 do dnia 30 czerwca 2001r. nie rozpoczęły działalności inwestycyjnej, a pozostałe 190 TBS-y poniosły wydatki w wysokości 4.129,2 min zł, w tym kwota kredytów uzyskanych z KFM wyniosła 1.616,3 min zł. Wiatach 1996 -1 połowa 2001r. TBS-y zbudowały 14.572 mieszkania.
W kontrolowanych spółdzielniach mieszkaniowych realizujących budowę mieszkań na wynajem wystąpiły m. in. nieprawidłowości związane z nieprzestrzeganiem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych i ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.
NIK pozytywnie oceniła funkcjonowanie KFM. Społeczne budownictwo czynszowe, realizowane w oparciu o środki KFM-u, w okresie sześciu lat powiększyło zasoby mieszkaniowe o ponad 27 tys. lokali.
Należy także zauważyć, że fundusze społeczne, wyrównujące szanse życiowe osób ekonomicznie najsłabszych, znajdują się również w gestii zakładów pracy lub związków zawodowych. Są to:
- zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych,
- zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.
Analiza, działających funduszów celowych i składkowych polityki społecznej państwa, świadczy, że nie posiadają one jednolitej organizacji, a ponadto są oparte na różnych rozwiązaniach prawnych i cechują się różną efektywnością działania. NIK co roku zgłasza zastrzeżenia do niektórych z nich, postulując reformę tych instrumentów polityki społecznej państwa. W przypadku Krajowego Funduszu Mieszkaniowego wpływ kończącego w 2002r. działanie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był żaden, gdyż w regulaminie organizacyjnym tego Urzędu pominięto w ogóle fakt istnienia tego Funduszu. Prezes UMiRM nie przejął w tym zakresie uprawnień b. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
W rezerwach celowych budżetu na 2002r. można znaleźć b. wiele tytułów socjalnych, finansowanych kwotą ponad 1 mld zł poza istniejącymi funduszami. Przykładowo są to: skutki powodzi i osuwisk (235,8 min zł), zasiłki z pomocy społecznej (220,0 min zł), pomoc dla repatriantów (25mln zł), dodatki mieszkaniowe (400,0 min zł), dotacje dla placówek opiekuńczo-wychowawczych (52,5), dożywianie uczniów (160 min zł), dofinansowanie kosztów wdrażania oświaty (248,9 min zł).
Wszystko to świadczy o braku racjonalności ekonomicznej w działaniach państwa opiekuńczego i sile biurokracji rządowej, która skutecznie potrafi się opierać finansowej reformie polityki społecznej.
420
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Pytania:
1. Omów organizację i działanie Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
2. Przedstaw znaczenie i działanie Funduszu Pracy.
3. Przedstaw fundusze asekurujące starość, choroby czy inwalidztwo.
4. Jak funkcjonuje Kasa Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych?
5. Co to jest PFRON i jak działa?
6. Omów znaczenie Funduszu Alimentacyjnego.
7. Czy kombatanci mają swój fundusz?
8. Czy Krajowy Fundusz Mieszkaniowy może rozwiązać kwestię mieszkaniową?
PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
421
15. Samorząd terytorialny
jako lokalny podmiot polityki społecznej
15.1. Organizacja idei samorządności
Decentralizacja władzy państwowej oznacza przekazywanie jej uprawnień na szczebel organizacji terenowej, jaką jest wspólnota samorządowa459. Państwo nie jest w stanie w sposób zcentralizowany zaspokajać potrzeby lokalne. Obserwacja ta towarzyszy rozwojowi społeczeństwa od kilkudziesięciu lat i wiąże się z zasadą sub-sydiarności (pomocniczości), która w okresie wielkiego kryzysu monopolu (1929--1934) została sformułowana w encyklice Quadragesimo anno. Jej treść da się sprowadzić do stwierdzenia - tyle społeczeństwa, ile można; tyle państwa, ile konieczne. Zasada ta współcześnie organizuje życie Unii Europejskiej.
Siłę małych środowisk lokalnych dostrzegano znacznie wcześniej. A. Piekara przytacza w swojej pracy szereg cytatów z międzynarodowego dorobku, dotyczącego znaczenia środowiska lokalnego:
>y4 przecież właśnie w gminie tkwi siia wolnych społeczeństw. Instytucje gminne są dla wolności tym, czym dla nauki są szkoły podstawowe: sprawiają że wolność staje się dostępna dla ludu, pozwalają mu zasmakować w swobodnym jej praktykowaniu i przyzwyczajają go do posługiwania się nią"460 (A. de Tocqueville).
Wraz z reformą terytorialną i administracyjną kraju zmieniły się zasadniczo role samorządu. Przedtem działał on w sieci 49 województw, obecnie (od 1999r.) powstało 16 nowych jednostek samorządowo-administracyjnych, odpowiadających za sprawy swojego terytorium. Powstały - jako nowe jednostki administracyjne -powiaty, których nie było od ponad 25 lat.
Mieszkańcy województwa (powiatu) tworzą z mocy prawa regionalną (lokalną) wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny461 ma szeroki zakres działania.
Samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniając w szczególności podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności swojej gospodarki. Prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się np. kreowanie rynku pracy oraz wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia
Hrynkiewicz J. (red., 2001) - Decentralizacja funkcji społecznych państwa, Warszawa oraz Frączkiewicz-Wronka A. (red., 2002) - Samorządowa polityka..., dz. cyt
460 Za: Piekara A. (2000) - Samorządność, samorząd, rozwój, Warszawa, s. 9. W pracy tej autor słusznie zauważa, że do samorządowych tradycji trzeba zaliczyć spółdzielczość i kółka rolnicze.
461 Podstawy działania: Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997, rozdz. VII oraz ustawa o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst w DzURP nr 13, z 1996). Nowe ustawy to: ustawa o samorządzie województwa, ustawa o samorządzie powiatowym - obie z 5 czerwca 1998 (DzURP nr 91, z 18.7.1998) oraz ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r., nowelizowana w 1996r. a później jeszcze 17(!) razy.
422 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
poziomu wykształcenia obywateli. Samorząd wojewódzki wykonuje zadania określone ustawami, które w zakresie polityki społecznej dotyczą:
- edukacji publicznej (kuratorzy oświaty), w tym szkolnictwa wyższego,
- promocji i ochrony zdrowia,
- pomocy społecznej,
- polityki prorodzinnej,
- przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.
Nadzór nad działalnością samorządu wojewódzkiego sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda.
Samorząd powiatowy wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgmin-nym, określone ustawami, które w obszarze polityki społecznej dotyczą:
- edukacji publicznej,
- promocji i ochrony zdrowia,
- pomocy społecznej,
- polityki prorodzinnej,
- wspierania osób niepełnosprawnych,
- przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy,
- współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy. Trzeba zauważyć, że samorząd powiatowy i gminny realizują zadania zlecone i własne, w które wpisano działania, wyrównujące sytuacje i szanse życiowe.
Samorząd gminny realizuje sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności są to sprawy:
- edukacji publicznej,
- polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
- współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym, drogą wyborów lub referendum462 albo za pośrednictwem organów gminy. Referendum może być przeprowadzone w każdej sprawie ważnej dla gminy.
Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (rada miejska), która obraduje na sesjach. Rada gminy kontroluje działalność zarządu i innych jednostek organizacyjnych poprzez powołaną komisję rewizyjną.
W Siedlcu w woj. zielonogórskim odbyło się pierwsze w Polsce referendum, w którym mieszkańcy gminy zdecydowali o dobrowolnym opodatkowaniu się na rzecz służby zdrowia (Informacja z „Rzeczpospolitej" nr 176 [4430] z 30.07.1996). W referendum wzięło wówczas udział 48% uprawnionych do głosowania, tylko 4% głosujących było przeciwnych wspomaganiu gminnej siużby zdrowia co miesiąc dobrowolnym podatkiem w wysokości 2 zł od rodziny. Uzyskane pieniądze przeznaczono na doposażenie trzech gminnych ośrodków zdrowia: w Siedlcu, Belęcinie i Kopanicy.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 423
Organem wykonawczym gminy jest zarząd, któremu przewodniczy wójt albo burmistrz (prezydent miasta). Rada gminy wybiera ten zarząd w liczbie 3-7 osób. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) organizują pracę zarządu, kierują bieżącymi sprawami gminy i reprezentują ją na zewnątrz.
Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy.
Nieco inne nazewnictwo dotyczy wsi. Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Jego pracę wspomaga rada sołecka.
W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (związki komunalne) i stowarzyszenia. W Polsce aktualnie działają:
- Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego,
- Unia Metropolii Polskich,
- Związek Miast Polskich,
- Unia Miasteczek Polskich,
- Związek Gmin Wiejskich RP.
Organy wykonawcze administracji państwowej mają obowiązek współpracy z samorządem terytorialnym. Nadzór nad działalnością komunalną sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda.
Reforma samorządowa postawiła przed środowiskami lokalnymi konieczność samodzielnego rozwiązywania ich lokalnych kwestii socjalnych. Przedtem wspólnoty lokalne oczekiwały interwencji „z góry", co zwalniało je z obowiązku troszczenia się o własne sprawy. Demokracja sprawia, że środowiska lokalne aktywizują się; w wyborach samorządowych wybierani są miejscowi działacze, którzy oferują zaangażowanie na rzecz własnego otoczenia.
Inaczej będzie, w związku z reformą, interpretowana zasada sprawiedliwości. Dawniej odnoszono ją do socjalistycznej równości, związanej ze „średnią" krajową, obecnie pojawiają się oczekiwania kreowania lokalnych relacji społecznych w oparciu o tę zasadę. Pojawia się jednak problem kompetentnych działań socjalnych. Zdecydowana większość środowisk lokalnych dotychczas nie posiada wykwalifikowanych kadr polityków społecznych. W działaniach socjalnych może więc dominować intuicja i dobra wola, które nie zawsze są wystarczającym argumentem na rzecz sprawiedliwości.
W ramach samorządowej polityki społecznej działają Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie (PCPR) mające na celu opracowywanie powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Rodzina jest więc dla nich celem działania.
15.2. Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie a rodzina463
Najogólniej definiuje się rodzinę jako podstawową komórkę społeczną, składającą się z rodziców (rodzica) i dzieci. Istnieje szereg różnych definicji rodziny,
Socjalne funkcje państwa reguluje w tym zakresie art. 18 i 71 Konstytucji RP.
424
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
opisujących ją np. jako konfigurację jednostek powiązanych ze sobą przez małżeństwo lub adopcję, przechodzącą z biegiem czasu przez procesy: tworzenia, rozwoju, konsolidacji, kurczenia się i rozwiązania.
Z drugiej strony spotykamy pojęcie polityki (prorodzinnej), która nie oznacza -wbrew pozorom - tego samego, co polityka społeczna wobec rodziny. Polityka (pro)rodzinna to działalność, mająca na celu rozwój rodziny bez względu na jej status materialny. Wyróżniającą cechą tej polityki jest powszechność oddziaływań, a nie selektywna i przejściowa interwencja socjalna464.
Inne definicje odnoszą się do społecznej akceptacji trwałego obcowania płciowego. W definicjach rodziny podkreśla się instytucjonalną formę małżeństwa, poprzez którą powstaje system pokrewieństwa i dziedziczenia.
Rodzinę traktuje się również jako podmiot gospodarujący, to znaczy zapewniający swym członkom utrzymanie i opiekę, zaspokajający ich potrzeby materialne i przygotowujący dzieci do samodzielnego życia.
Cele polityki społecznej odnoszą się bezpośrednio do rodzin i dotyczą wyrównywania pomiędzy nimi nieuzasadnionych i niezawinionych różnic socjalnych, tworzenia im równych szans oraz asekurowania przed ryzykami życiowymi.
Z punktu widzenia polityki społecznej, kwestia rodzinna stanowi przedmiot poniekąd selektywnego zainteresowania, odnoszonego zwłaszcza do tych rodzin, które stają się na pewnym etapie swojego życia bezradne i marginalizowane. Są to np. rodziny dotknięte katastrofami żywiołowymi465.
Rodzinę wyróżnia wspólnota mieszkaniowa, tworząca najczęściej jedno gospodarstwo domowe, które może obejmować dwa, a nawet trzy pokolenia.
Cechą wspólną wszystkich definicji rodziny jest to, że rodzina zapewnia ciągłość biologiczną społeczeństwa i przekazuje dziedzictwo kulturalne następnym pokoleniom.
Rodzinę charakteryzuje współwystępowanie następujących cech466:
¦ wspólne zamieszkanie członków,
¦ wspólne nazwisko,
¦ wspólna własność,
¦ ciągłość biologiczna,
¦ wspólna kultura duchowa.
464 Szerzej: Auleytner J. - Prorodzinna polityka społeczna, „Życie i Myśl", Zeszyty Problemowe 1999, nr 8; Balcerzak-Paradowska B. (red., 1995) - Rodziny w Polsce. Ewolucja. Zróżnicowanie. Okres transformacji. Warszawa; Danecki J., Rysz-Kowalczyk B. (1994) - Kwestie społeczne i krytyczne sytuacje życiowe u progu lat dziewięćdziesiątych, Warszawa, Kurzynowskl A. (red., 1995) -Rodzina w okresie transformacji systemowej, Warszawa; Lampert H. (1996) - Prioritat fur die Familie, Berlin; Raport o sytuacji polskich rodzin (1998), Pełnomocnik Rządu ds. Rodziny, Warszawa.
465 Kowalski J. (1999) - Sytuacje klęsk żywiołowych. Raport IPiSS, zeszyt nr 18, Warszawa-
466 Kurzynowski A. (1995) - Rodzina w okresie transformacji..., dz. cyt., s.42.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 425
Literatura przedmiotu467 wyróżnia następujące typy rodzin:
1. Rodzina nuklearna - składa się ona z męża, żony oraz dzieci,
2. Rodzina poligamiczna - składa się z kilku związków małżeńskich (najczęściej mężczyzny i kilku kobiet) oraz dzieci,
3. Rodzina poszerzona - wielopokoleniowa, składa się ona najczęściej z dwóch lub więcej rodzin nuklearnych podporządkowanych organizacyjnie jednemu kierownictwu (np. małżeństwo z dziećmi oraz dziadkowie),
4. Zmodyfikowana rodzina poszerzona - składa się ona z kilku rodzin nuklearnych, będących w stanie częściowej zależności od siebie. Poszczególne rodziny nuklearne zachowują tu jednak swą niezależność ekonomiczną,
5. Rodzina zrekonstruowana - drugie małżeństwo z dziećmi z pierwszego małżeństwa,
6. Rodzina bezdzietna - składa się z męża i żony,
7. Rodzina niepełna - brakuje jednego z rodziców,
8. Rodzina zastępcza - między dziećmi i rodzicami brak jest ciągłości biologicznej. W każdym z wyżej wymienionych typów rodzin mogą występować problemy
socjalne, niewynikające z nazwy danego typu.
Rodziny niepełne tworzą się w wyniku różnych czynników:
¦ na skutek śmierci jednego z rodziców,
¦ rozwodu, separacji,
¦ decyzji (świadomej lub nieświadomej) niezamężnej matki o posiadaniu dziec-ka(ci),
¦ ze względu na migrację członka rodziny,
¦ ze względu na pobyt w zakładzie karnym,
¦ ze względu na chorobę i dłuższy pobyt w zakładzie leczniczym.
Rodziny niepełne borykają się z licznymi trudnościami natury socjalno-bytowej, opiekuńczo-bytowej, opiekuńczo-wychowawczej, zdrowotnej i emocjonalnej. Samotni rodzice, pełniący w większości rolę jedynych żywicieli rodziny, nie uzyskują na ogół dochodów, pozwalających na zaspokojenie wszystkich potrzeb rodziny. W rodzinach niepełnych obserwuje się często emocjonalną dysfunkcjonalność rodziny, co jest wynikiem braku drugiego rodzica, ale także silnego skoncentrowania się na bieżących trudnościach materialno-bytowych i mniejszych możliwościach właściwego odczytania i zaspokojenia socjopsychicznych potrzeb dziecka.
Rodzina może być traktowana w kategoriach instytucji społecznej, wówczas mamy na myśli jej formalne ustanowienie i funkcjonowanie wg określonych norm społecznych, w ramach danego systemu społecznej kontroli. Sens rodziny jako instytucji sprowadza się z jednej strony do zaspokajania najgłębszych potrzeb ludzkich, z drugiej do pełnienia przez nią niezbędnych dla rozwoju społeczeństwa funkcji.
Np.: Tyszka Z. (1991) - Stan i przeobrażenia współczesnych rodzin polskich, Poznań.
426
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Funkcje rodziny to cele, do których zmierza życie i działalność rodzinna oraz zadania, jakie pełni rodzina na rzecz swych członków, zaspokajając ich potrzeby. Rodzina jest pierwszą instytucją wychowawczą, w której przebiega proces socjalizacji dzieci, kształtowanie ich osobowości oraz przygotowanie do przyszłych ról społecznych. Rodzina warunkuje prawidłowy rozwój biologiczny i psychiczno-spo-łeczny dziecka. Rodzina oddziałuje na dziecko poprzez określony swoisty układ stosunków społecznych, na których podłożu dziecko przyswaja sobie określone wartości i wzory osobowe.
Każda rodzina tworzy własną, niepowtarzalną atmosferę życia domowego, na którą wpływają między innymi: stosunki wzajemne między małżonkami, miłość rodzicielska do dzieci, codzienne zachowania członków rodziny, kultywowanie tradycji, a także służba uznawanym wartościom. Wychowawcze oddziaływanie rodziny ma istotny wpływ na socjalizację dzieci i młodzieży w drodze nieuświadomionego często przekazywania wiedzy o otaczającym świecie wraz z wartościowaniem go i preferowaniem wzorów zachowań.
Problemy rodziny najwyraźniej widać w środowisku lokalnym. Dlatego ustawa o samorządzie terytorialnym i o opiece społecznej normuje opiekuńczość środowiska lokalnego wobec rodziny.
W 1997r. mieliśmy 2,7 min rodzin wielodzietnych. 53,6% z nich mieszka na wsi. W rodzinach wielodzietnych najczęściej obserwuje się trudności w realizacji funkcji ekonomicznej i opiekuńczej, co wynika z niskiego poziomu dochodu na jednego członka rodziny oraz ograniczonych możliwości poprawy sytuacji materialnej przez podjęcie pracy zarobkowej przez drugiego współmałżonka, który najczęściej zajmuje się dziećmi.
Tabl. 17. Małżeństwa młodociane w latach 1981-1995
Lata Mężczyźni ( 18-20 lat) Kobiety ( 16-17 lat)
w osobach w % ogólnej liczby małżeństw w osobach w % ogólnej liczby małżeństw
1981 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 20 795 19 032 23 428 19 540 18 250 16 231 15 079 13 421 6,4 7,1 9,2 8,4 8,4 7,8 7,3 6,5 6215 6412 7112 6 173 5 500 4 704 4 155 3 501 1,9 2,4 2,8 2,7 2,5 2,3 2,0 1,7
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS.
Kiedy mówi się o rodzinie, często zapomina się o jej zdrowiu fizycznym. Tymczasem w rodzinie, samoistnie bez pomocy państwa, niszczone jest zdrowie. O tej tendencji nie powinno się zapominać, widząc ludzi pijących nadmiernie alko-
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej
427
hol, palących papierosy, niedbających o ruch fizyczny oraz o zdrowie swoich dzieci i współmałżonków. Negatywne tendencje demograficzne w Polsce można ograniczać pod warunkiem większej troski o zdrowie rodziny. Trzeba pamiętać, że postawy związane ze zdrowiem kreowane są w największym stopniu w rodzinie, a nie przez państwo i nie w społeczności lokalnej.
W lokalnej polityce społecznej odrębną grupą stanowią małżeństwa młodociane. Małżeństwa młodociane (niepełnoletni mąż lub {i} żona) są zawierane za zgodą sądu. Wprawdzie nie stanowią one dominującej grupy w naszym kraju, ale wskazują na problem, występujący w środowisku lokalnym (tabl. 17).
Problemem socjalnym są urodzenia pozamałżeńskie. Blisko co piąte dziecko, które się rodzi na północy kraju, to dziecko pozamałżeńskie. W dawnych województwach - koszalińskim, szczecińskim i jeleniogórskim - dane statystyczne ukazują bardzo wysoki odsetek urodzeń dzieci pozamałżeńskich, natomiast najniższy jest w województwie tarnowskim.
Istnieje w Polsce problem marginalizacji rodziny. Wiąże się on z wyłączaniem z uczestnictwa w życiu społeczno-gospodarczym rodzin, szczególnie dotkniętych ryzykiem ubóstwa, bezrobocia, choroby i niepełnosprawności czy patologii. Marginalizowane rodziny, z których większość staje się mimowolnie lub świadomie klientami pomocy społecznej, można podzielić na następujące grupy:
¦ rodziny niepełne,
¦ rodziny wielodzietne,
¦ rodziny patologiczne,
¦ rodziny członków niepełnosprawnych,
¦ rodziny żyjące w ubóstwie,
¦ rodziny bezrobotne,
¦ rodziny dotknięte skutkami katastrof żywiołowych.
W Polsce jest ok. 17% rodzin niepełnych. W skali krajowej widać je przede wszystkim z perspektywy statystycznej. Rodzina niepełna jest najbardziej widoczna w środowisku lokalnym, w gminie i w parafii, gdzie ujawniają się więzi sąsiedzkie i zawodowe. Główny żywiciel albo pracuje na rzecz swojej rodziny, albo jest bezrobotny. Problem rodzin niepełnych wymaga aktywnej polityki społecznej ze względu na konieczność wyrównywania nieuzasadnionych szans i różnic socjalnych, edukacyjnych oraz zawodowych.
Druga kategoria to rodziny wielodzietne. Jest to ok. 20% ogółu rodzin, z tego 14,7% ogółu rodzin w mieście i 29,6% na wsi. Połowa z nich, w zależności od wskaźnika pomiaru, żyje na poziomie ubóstwa lub poniżej. Poniżej relatywnej granicy ubóstwa żyje ponad 38% rodzin, a poniżej minimum egzystencji - 16%468. Rodziny wielodzietne powinny być obiektem szczególnej troski państwa i samorzą-
Na podstawie: Charakterystyka rodzin wielodzietnych (2000), Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa.
428
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
du, stanowią bowiem grupę najbardziej zagrożoną ubóstwem. Na ogół utrzymują się z pracy jednego żywiciela, bowiem matka zajmuje się wychowywaniem dzieci.
Kolejna kategoria to rodziny patologiczne. W rodzinach patologicznych, które najlepiej dają się widzieć przede wszystkim w środowisku lokalnym, mamy przynajmniej trzy bardzo ważne typy rodzin patologicznych: z problemem alkoholowym, przestępczością nieletnich oraz przemocą w rodzinie. W 1997 roku policja w Polsce interweniowała 650 tys. razy w konfliktach rodzinnych, co pokazuje na rangę problemu w skali 11 min rodzin.
Istnieje problem rodzin „osób niepełnosprawnych", inaczej mówiąc rodzin, w których członkowie są inwalidami. Należy zwrócić uwagę na te kategorię rodzin, gdyż ograniczone jest ich prawo uczestnictwa w życiu społecznym. Człowiek niepełnosprawny spotyka liczne bariery architektoniczne. Ludzie niepełnosprawni czują się w Polsce obywatelami drugiej kategorii i mają problemy z pełnym uczestnictwem w życiu społecznym, kulturalnym, politycznym.
Innym problemem wielu rodzin jest ubóstwo. W 1996r. ponad 1,7 min osób żyło w rodzinach ubogich. Co drugi Polak żył w gospodarstwie domowym, w którym poziom wydatków był niższy od minimum socjalnego. Równocześnie wydatki 5,4 min osób nie przekroczyły 50% przeciętnych wydatków ogółu gospodarstw domowych. Czynniki, które powodują taki stan rzeczy to:
¦ niezarobkowe źródła utrzymania,
¦ niski poziom wykształcenia,
¦ teren miejsca zamieszkania: wsie, małe miasteczka i rejony zagrożone wysoką stopą bezrobocia,
¦ rodziny wielodzietne, matki samotnie wychowujące dzieci.
Kolejnym czynnikiem charakteryzującym rodzinę polską lat 90. jest bezrobocie, które dosięgło co trzecią rodzinę polską, czyniąc ją klientem pomocy społecznej.
Ostatnia grupa to rodziny dotknięte skutkami klęsk żywiołowych. Powódź w 1997r. ujawniła w Polsce (a także w 2002r. w Czechach, RFN i Austrii) zbiorowość ludzi dotkniętych nieszczęściem utraty całego dorobku życia i zmuszonych do rozpoczynania od nowa. Doraźna solidarność była widoczna. Pozostaje obszar niewiedzy o sytuacji tych rodzin rok, dwa po powodzi. Czy rodziny te mogą realizować swoje szanse, czy też przeciwnie, zostały one na trwałe zmarginalizowane?
W wyniku transformacji ustrojowej w Polsce od początku lat 90. obserwuje się różne strategie rodzinne. Wyróżnia się rodziny innowacyjne, którym nie potrzebna jest polityka społeczna i świetnie radzą sobie same. Rozdają role swoim członkom, płacą wysokie podatki, są dynamiczne, stanowią przyszłość polskiego kapitału. Można od nich czasami uzyskać pomoc finansową dla tych najbiedniejszych.
Rodziny adaptacyjne to te, które dają sobie radę, ich dochody są na poziomie tzw. minimum socjalnego lub nieco powyżej.
Pozostaje cała grupa rodzin marginalizowanych, spychanych na ubocze, dla których potrzeba nowego podejścia w polityce społecznej państwa. Przydatne stają
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 429
się programy wyrównawcze dla poszczególnych regionów. Oznaczają one, że zasadniczo zmienia się rola administracji rządowej. Środowiska lokalne starają się o finansową realizację określonych programów wyrównawczych, np. dla ludzi niepełnosprawnych, rodzin marginalizowanych. Wymieniona wyżej kategoria rodzin wymaga nowej polityki społecznej, polegającej na wyrównywaniu różnic między poszczególnymi ich grupami.
Stawiając pytania: czy dać rodzinom tylko pieniądze, czy dać tylko prawa, czy dać rodzinom polityczną siłę, uświadamiamy sobie, że pozytywna odpowiedź oznacza powrót do roszczeniowego modelu polityki społecznej wobec państwa i społeczeństwa. Aby zmienić ten model trzeba edukować, ale i jednocześnie asekurować najbiedniejszych (szerzej zob. p. 17.5.1.).
Rozwiązywanie problemów rodzinnych dotyczy głównie działań w środowisku lokalnym, przyjaznym dla prorodzinnej polityki społecznej. Teza wyjściowa to stwierdzenie:
Wszystkie krzywdy ludzkie są widziane w środowisku lokalnym lepiej niż na poziomie państwa. Rozważając prorodzinną politykę społeczną należy ją analizować w modelu współpracy pomiędzy państwem, województwem, powiatem i gminą.
Tabl. 18. Gospodarstwa domowe objęte pomocą społeczną według trudnej sytuacji życiowej (w tys).
Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995
Bezdomność 6,1 12,7 17,7 13,0 11,9
Bezrobocie 250 551 783 785 720
Sieroctwo 9,8 10,5 8,3 8,3 6,9
Alkoholizm 66,8 94 106 123 122
Narkomania 1,4 2,0 2,3 2,4 2,7
Upośledzenie fizyczne lub 201 245 246 259 258
umysłowe
Długotrwała choroba 211 228 246 330 352
Pomoc postpenitencjarna 11,4 16,5 21,3 24,6 24,0
Bezradność w gospodarstwie 127 156 174 262 251
domowym
Wielodzietność 172 245 239 254 226
Niskie dochody 813 914 740
Klęski żywiołowe 3,5 5,6 4,0 0,8 1,3
Rodziny niepełne 144 215 200 229 228
Niepełnosprawność dziecka 10,3 17,4 17,4
Ochrona macierzyństwa 325 240
Źródło: Rąjkiewicz A., (red., 1997) - Społeczeństwo polskie w latach..., dz. cyt., s. 136.
430 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Reasumując kwestię rodziny można wyróżnić następujące zagrożenia:
- biologiczne: spadek liczby urodzeń, spadek dzietności kobiet, spadek liczby nowo zawieranych się małżeństw, wzrost odpływu ludzi ze wsi do miast, nad-umieralność mężczyzn i pogłębianie się procesu starzenia,
- materialne: związane ze wzrostem bezrobocia, sytuacją w miejscu pracy, inflacją, wzrostem cen, zabezpieczeniem społecznym,
- moralne: obniżenie lub brak wartości, osłabienie autorytetu dorosłych, dezorganizacja rodziny w wyniku rozwodów czy dłuższych wyjazdów jednego z małżonków.
Prawa rodziny zostały wpisane w Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy469, w którym uregulowano kwestie związane z:
- małżeństwem (zawarcie małżeństwa, prawa i obowiązki małżonków, stosunki majątkowe między małżonkami, ustanie małżeństwa),
- pokrewieństwem (rodzice i dzieci, pochodzenie dziecka, stosunki między rodzicami i dziećmi, przysposobienie, obowiązek alimentacyjny),
- opieką i kuratelą (nad małoletnim lub ubezwłasnowolnionym). Świadczenia pieniężne na rzecz rodziny przysługują na podstawie ustawodawstwa socjalnego: o ubezpieczeniu i zaopatrzeniu, o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych, o funduszu alimentacyjnym, o planowaniu rodziny i ochronie płodu ludzkiego, o pomocy społecznej. Na tej podstawie rodzinie przysługują następujące rodzaje świadczeń: zasiłek porodowy, macierzyński, wychowawczy, opiekuńczy, rodzinny, pielęgnacyjny, renty rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, stypendia socjalne, świadczenia dla kobiet w ciąży lub wychowujących dziecko.
Zasiłki rodzinne i wychowawcze są świadczeniami socjalnymi, w całości finansowanymi przez budżet państwa470. Od 1 czerwca 1998r. prawo do zasiłku rodzinnego przysługiwało, jeżeli próg dochodowy na osobę w rodzinie nie przekraczał 50% przeciętnego wynagrodzenia za ubiegły rok kalendarzowy, a przy zasiłkach wychowawczych - 25%. Od dnia 1 czerwca 2000r. kryterium dochodowe wynosiło 655 zł i zostało obniżone do 548 zł w 200Ir.
Zasiłek rodzinny może być przyznany na dziecko do ukończenia 16 lat, a jeżeli dziecko uczy się w szkole - do ukończenia 20. roku życia. Zasiłek rodzinny przysługuje na dziecko bez względu na wiek, gdy jest ono niepełnosprawne w stopniu znacznym lub umiarkowanym, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym do zasiłku.
Wysokość zasiłku rodzinnego ustala się na okres roku pomiędzy 1 czerwca a 31 maja następnego roku. Wynosiła ona odpowiednio od dnia 1 czerwca 2000r. do 31 maja 2002r.471:
- 36,90/41,20/ 42,50 zł - na małżonka oraz na pierwsze i drugie dziecko,
9 DzURP z 1990r., nr 34, poz. 198
0 Patrz: DzURP z 1998r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.
1 Za: „Rynek Pracy" nr 9/2000, s. 4; „Monitor Polski" z 22 kwietnia 2002, poz. 273 i 274.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 431
- 45,70/ 51/ 52,60 zł - na trzecie dziecko,
- 57,10/ 63,70/ 65,70 zł - na czwarte i każde kolejne dziecko w rodzinie.
Od 1 grudnia 2000r. zasiłek porodowy wynosił 381,15 zł, ale od 15 stycznia 2002r. został zlikwidowany472. Zastąpiono go macierzyńskim zasiłkiem jednorazowym z pomocy społecznej, w wys. 201 zł (w 2002r.).
Zasiłek wychowawczy wynosi w okresie zasiłkowym 318,10 miesięcznie, ale dla osoby samotnie wychowującej dzieci - 505,80 zł (poprzednio 491 zł) na każde dziecko.
Zasiłki pielęgnacyjne przysługują dla osób niepełnosprawnych.
Jednorazowy zasiłek pogrzebowy wynosił w latach 2001/02/03 - 3811,52/ 4305,98/4311,08 zł473.
Wszystkie zasiłki są co roku waloryzowane o wskaźnik inflacji.
Renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Prawo do renty rodzinnej mają:
¦ dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione,
¦ przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, w tym również w ramach rodziny zastępczej,
¦ małżonek (wdowa-wdowiec),
¦ rodzice (za rodziców w rozumieniu ustawy uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające).
Renta wynosi:
¦ dla 1 osoby uprawnionej - 85% świadczenia, które przysługiwałoby zmarłemu,
¦ dla 2 osób uprawnionych - 90% świadczenia, które przysługiwałoby zmarłemu,
¦ dla 3 i więcej osób uprawnionych - 95% świadczenia, które przysługiwałoby zmarłemu. Rozwiązywanie problemów rodziny wiąże się z pomocą i samopomocą. Samopomoc dotyczy zaradności samej rodziny, jej przezorności i umiejętności radzenia sobie, a także zachowania się w obliczu kłopotów i nieszczęść.
Pomoc rodzinie przychodzi z zewnątrz - od sąsiadów, organizacji pozarządowych, centrów pomocy rodzinie oraz od państwa. Każda pomoc z zewnątrz jest uwarunkowana możliwościami. Celem pomocy rodzinie powinno być wspomaganie jej, a nie zastępowanie w jej funkcjach.
W 1999r. przez Radę Ministrów został przyjęty program polityki prorodzinnej państwa. Wyznacza on cele na najbliższe lata, do których zalicza474:
- pomoc rodzinom w uzyskaniu samodzielności finansowej,
- poprawę warunków mieszkaniowych ludności,
MP nr 39, poz. 771 oraz nowelizacja ustawy z 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezp. społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
4 MP nr 39, poz. 772 oraz strona internetowa MPiPS.
474 Polityka prorodzinna państwa - program (2000), Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Rodziny, Warszawa, s. 7.
432
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- przygotowanie dzieci i młodzieży do pełnienia funkcji rodzinnych i społecznych,
- zahamowanie istniejących negatywnych trendów w rozwoju ludnościowym kraju i poprawę sytuacji demograficznej.
15.3. Pomoc społeczna
W działalności samorządów ważne miejsce zajmuje pomoc społeczna, realizowana w gminie, powiecie i województwie.
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej475 państwa - najczęściej realizowaną w środowisku lokalnym - mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, z wykorzystaniem własnych środków, możliwości i uprawnień.
Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach godnych człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do wyrównywania szans, do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.
Pomoc społeczną na zasadach określonych w ustawie udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu:
¦ ubóstwa,
¦ sieroctwa,
¦ bezdomności,
¦ potrzeby ochrony macierzyństwa476,
¦ bezrobocia,
¦ niepełnosprawności,
¦ długotrwałej choroby,
¦ bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych,
¦ alkoholizmu lub narkomanii,
¦ trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładu karnego,
¦ klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza sumy, opublikowanej w znowelizowanej w 200Ir. ustawie o pomocy społecznej wg następujących zasad: na osobę samotnie gospodarującą, na pierwszą
Treści dot. pomocy społecznej opracowałem w oparciu o: Frączkiewicz-Wronka A. (red., 2002) - Samorządowa polityka..., dz. cyt., oraz na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r., opubl. w DzURP z 1998r.: nr 64, poz. 414, nrl06, poz. 668, nr 117, poz. 756 i nr 162, poz. 1118 i 1126, z 1999r. DzURP nr 20, poz. 170. Ustawa ta była b. często nowelizowana. Ponadto wykorzystałem treści rozdz. I pracy: Auleytner J., Gląbicka K. (2001) - Polskie kwestie..., dz. cyt 476 Rymsza M. (red., 2001) - Samotne macierzyństwo i polityka społeczna. Warszawa.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej
433
osobę w rodzinie, na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat, na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z ww. okoliczności. Wartość dochodu ustalono następująco477:
- osoba samotnie gospodarująca - 447 zl (było 401 zł),
- pierwsza osoba w rodzinie - 406 zł (było 364 zł),
- druga i dalsze osoby w rodzinie powyżej 14 lat - 285 zł (było 256 zł),
- osoby w rodzinie poniżej 15 roku życia - 204 zł (było 183 zł).
Tabl. 19. Mieszkańcy domów pomocy społecznej wg wieku w 1999r.
Wiek %
75 lat i więcej 28,6
61-74 22,9
41-60 26,0
19-40 17,9
Do 18 lat 4,6
Źródło: Główny Urząd Statystyczny (2000), Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia, Warszawa, s. 53.
Liczba osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej zbliża się do 3 min osób.
W końcu 2001r. w Polsce funkcjonowały 983 placówki pomocy społecznej, które dysponowały 86,2 tys. miejsc. W domach pomocy społecznej w 200Ir. przebywało 85,2 tys. mieszkańców (wzrost o 10% w ciągu dwóch lat).
W 1999r. na miejsce w domu pomocy społecznej oczekiwało 13,7 tys. osób (wzrost o 30% w ciągu dwóch lat)478. 70% domów opieki społecznej nie spełnia minimalnych standardów, pensjonariuszy jest za dużo, personelu za mało. Ustawa o pomocy społecznej nakazuje domom pomocy społecznej do 2006r. dostosować się do norm metrażowych479.
Największe zapotrzebowanie na pomoc społeczną występuje w województwach warmińsko-mazurskim, świętokrzyskim, podkarpackim (największe ubóstwo i wysokie bezrobocie), w gospodarstwach rolników, gospodarstwach utrzymujących się z niezarobkowych źródeł, w małych miasteczkach i na wsi, w rodzinach wielodzietnych i niepełnych480.
Zadania pomocy społecznej obejmują w szczególności :
477 Wg znowelizowanej w 200Ir. ustawy o pomocy społecznej i zgodnie z obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 13 kwietnia 2000r. w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2000r., opublikowanym w „Monitorze Polskim" z dnia 19 kwietnia 2000r., nr 11, poz. 234.
478 „Mały Rocznik Statystyczny" GUS, 2002, tabl. 10(157), s. 257.
479 „Rzeczpospolita" z 4 lipca 2001 nr 154(5927).
480 Za: Czapiński J., Panek T. (red.) - Diagnoza społeczna..., dz. cyt., s. 4-5.
481 Art. 8 ustawy o pomocy społecznej..., dz. cyt.
434
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
1. Tworzenie warunków organizacyjnych funkcjonowania pomocy społecznej, w tym rozbudowa niezbędnej infrastruktury społecznej.
2. Analizę i ocenę zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej.
3. Przyznawanie i wypłacanie przewidzianych ustawą świadczeń.
4. Pobudzanie społecznej aktywności w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osobistych i rodzinnych.
5. Pracę socjalną rozumianą jako działalność zawodową skierowaną na pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzenie warunków służących temu celowi.
Zadania własne gminy obejmuj obejmują:
¦ prowadzenie domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki,
¦ przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych)
¦ przyznanie pomocy rzeczowej:
- przyznawanie pomocy w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie,
- przyznawanie pomocy i wypłacanie zasiłków i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie,
¦ inne zadania wynikające z rozeznanych potrzeb gminy,
¦ udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym,
¦ świadczenia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania,
¦ pokrywanie wydatków na świadczenia zdrowotne,
¦ udzielenie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego,
¦ pracę socjalną
¦ zapewnienie środków na wynagrodzenie dla pracowników,
¦ sprawienie pogrzebu,
¦ zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników i warunków realizacji wymienionych zadań.
Zadania zlecone gminie obejmują:
¦ przyznanie i wypłacanie zasiłków stałych (418 zł w 2002r.). Przysługujące do nich dodatki zostały zlikwidowane z końcem maja 2002r.
¦ przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych,
¦ przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej,
¦ przyznanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego,
¦ zadania mające na celu ochronę poziomu życia osób i rodzin,
¦ utworzenie i utrzymanie ośrodka pomocy społecznej i zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników, realizujących zadania z pkt. (1-5),
¦ opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za osoby pobierające zasiłek stały oraz osoby pobierające gwarantowany zasiłek okresowy,
¦ świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego,
¦ organizowanie i prowadzenie środowiskowych domów samopomocy.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 435
Zadania wojewody w zakresie pomocy społecznej
Wojewoda posiada przede wszystkim kompetencje nadzorcze w stosunku do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, a także uprawnienia kontrolne. Art. 12 znowelizowanej ustawy o pomocy społecznej nakłada na wojewodę niżej wymienione obowiązki:
¦ ocenę stanu i efektywności pomocy społecznej w województwie,
¦ ustalanie sposobu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego,
¦ nadzór nad przestrzeganiem wymaganego standardu usług, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej, a także placówki opiekuńczo-wychowawcze oraz odpowiednim poziomem kwalifikacji kadr w tych jednostkach, niezależnie od podmiotu prowadzącego,
¦ kontrolę usług i akceptację programów naprawczych w domach pomocy społecznej, a także ocena stopnia programu naprawczego,
¦ wydawanie i cofanie zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz prowadzenie rejestru domów pomocy społecznej,
¦ koordynowanie działań w zakresie integracji ze społeczeństwem osób, posiadających status uchodźcy.
Zadania powiatu
Całkowicie nową jednostką organizacyjną w systemie pomocy społecznej, realizującą zadania powiatu z tego zakresu jest Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie . Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie oraz jednostki organizacyjne, wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej wykonują zadania własne powiatu, jak i zlecone w zakresie pomocy społecznej.
Powiat opracowuje własną strategię rozwiązywania problemów społecznych, pełni funkcję informacyjną, organizuje specjalistyczne poradnictwo, a ponadto:
¦ udziela schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania, sprawia pogrzeb osobom bezdomnym, przebywającym na terenie powiatu, które zerwały w sposób trwały związki z gminą, na terenie której miało miejsce powodujące bezdomność,
¦ prowadzi ośrodki interwencji kryzysowej,
¦ zapewnia szkolenia i doskonalenia zawodowego kadr pomocy społecznej z terenu powiatu,
¦ doradztwo metodyczne dla ośrodków pomocy społecznej i pracowników socjalnych, finansowanie powiatowych ośrodków wsparcia,
¦ pomaga w integracji ze środowiskiem osób opuszczających niektóre rodzaje placówek opiekuńczo-wychowawczych, zakładów dla nieletnich i rodzin zastępczych,
¦ organizuje i zapewnia usługi w określonym standardzie w domach pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym i specjalistycznym oraz kieruje osoby ubiegające się o przyjęcie do domu pomocy społecznej.
Zadania z zakresu administracji rządowej, które są realizowane przez powiat, określa dodany 3 art. 1 la. Są one następujące:
482 DzURP nr 162, z 30 grudnia 1998r., poz. 1126.
483 Por.: ustawa z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, za: „Rzeczpospolita" z 27 lipca 1998r., nr 174(5034).
436___________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego______________
¦ przyznaje oraz wypłaca ustawowe świadczenia osobom bezdomnym przebywającym na terenie powiatu, które zerwały w sposób trwały związki z gminą, na terenie której miało miejsce zdarzenie powodujące bezdomność,
¦ organizuje i zapewnia funkcjonowanie powiatowych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi,
¦ przyznaje specjalne świadczenia pieniężne dla osób opuszczających niektóre rodzaje placówek opiekuńczo-wychowawczych, zakłady dla nieletnich i rodziny zastępcze,
¦ organizuje opiekę w rodzinach zastępczych oraz udziela pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci,
¦ pomoc uchodźcom (kwota świadczeń dla uchodźców wynosi od 420 do 1200 zł),
¦ organizuje i prowadzi placówki opiekuńczo-wychowawcze,
¦ tworzy i utrzymuje powiatowe centrum pomocy rodzinie i zapewnia środki na wynagrodzenie pracowników, realizujących zadania zlecone,
¦ wytacza, na rzecz obywateli, powództwa o roszczenie alimentacyjne - realizowane przez kierownika centrum pomocy rodzinie,
¦ kieruje wnioski o ustalenie stopnia niesprawności - realizowane przez kierownika centrum pomocy rodzinie,
¦ prowadzi ośrodek interwencji kryzysowej. Przez interwencję kryzysową należy rozumieć świadczenie specjalistycznych usług, zwłaszcza psychologicznych, prawnych, hotelowych, które są dostępne całą dobę - osobom, rodzinom i społecznościom, będącym ofiarami przemocy lub znajdującym się w innej sytuacji kryzysowej. Celem podejmowania takiej interwencji jest zapobieganie powstawania lub pogłębiania się dysfunkcji tych osób, rodzin lub społeczności.
Zadania starosty
Starosta w sprawach indywidualnych wydaje decyzje administracyjne w zakresie pomocy społecznej lub upoważnia kierownika centrum pomocy rodzinie do wydawania decyzji w jego imieniu. Starosta powołuje kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. Na starostę został nałożony także obowiązek organizowania opieki w rodzinach zastępczych484 oraz udzielanie dzieciom w nich umieszczonym pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania. Opieka ta jest organizowana dla dzieci pozbawionych całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej. W rodzinie zastępczej umieszcza się małoletnie dziecko, w celu sprawowania nad nim opieki i jego wychowania, w przypadku, gdy rodzice nie spełniają swojej fUnk-cji485.
Umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Dziecko może zostać również umieszczone w rodzinie zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilno-prawnej powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a właściwym starostą (właściwość według miejsca zamieszkania rodziny zastępczej). Starosta ma obowiązek zawiadomić sąd opiekuńczy
Rozporządzenie Rady Ministrów z 29 września 200Ir. w sprawie rodzin zastępczych (DzURP nr!20,poz. 1284).
485 DzURP z I993r., nr 103, poz. 470 oraz z I994r., nr 139, poz. 751.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 43 7
o zawarciu powyższej umowy, a w razie wątpliwości przekazać sprawę do sądu opiekuńczego. Do jego zadań należy również zapewnienie odpowiedniego przygotowania i szkolenia dla osób i rodzin podejmujących się funkcji rodziny zastępczej.
Starosta, właściwy dla miejsca zamieszkania rodziny zastępczej, udziela pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych. Podstawą przyznania pomocy jest umowa zawarta między starostą a rodziną zastępczą. Średnio na dziecko w rodzinie zastępczej (od lipca 200Ir.) przysługuje 629 zł, a w przypadku dziecka małego, niepełnosprawnego, chorego lub niedostosowanego społecznie - 944 zł lub 1258 zł.
Znane były przypadki nadużywania instytucji rodzin zastępczych dla wyłudzania świadczeń socjalnych.
Od 2002r. starosta dysponuje powiatowym funduszem alimentacyjnym przekazanym z ZUS. Rada powiatu ustala plan wydatków, a zadania związane ze świadczeniami z tego funduszu realizują miejskie ośrodki pomocy społecznej. W zamierzeniu ustawodawcy było przybliżenie do środowiska lokalnego obowiązku solidarnego działania na rzecz osób samotnie wychowujących dzieci. Zadania samorządu województwa
W myśl art. 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa486, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, w zakresie pomocy społecznej. Konkretne zadania określa ustawa o pomocy społecznej. Są to w szczególności zadania o charakterze strategicznym, programowym, promocyjnym oraz wspomagającym gminy i powiaty w realizacji ich zadań.
Do kompetencji samorządu województwa należy więc diagnozowanie sytuacji socjalnej mieszkańców regionu. W tym celu samorząd współpracuje z gminami i powiatami, identyfikując przyczyny ubóstwa. Diagnoza stanowi podstawę dla strategii rozwoju i pozyskiwania środków na pomoc socjalną. Samorząd dba o szkolenie zawodowe kadr pomocy społecznej, ponieważ osoby zatrudnione w tych służbach pracują nad wyrównywaniem poziomu życia mieszkańców województwa. Samorząd inspiruje i promuje nowe rozwiązania w zakresie wojewódzkiej polityki społecznej.
Jak wynika z powyższego, zadania z zakresu opieki społecznej są rozdzielone pomiędzy organy administracji publicznej, w zależności od wielkości jednostki zasadniczego podziału terytorialnego kraju, a tym samym możliwości realizacji tych zadań przez określoną jednostkę.
Województwo, jako największa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, bardziej ogólne, strategiczne i mające na uwadze realizowanie polityki społecznej państwa. Powiat realizuje zadania o charakterze specjalistycznym, np. sprawy dotyczące bezdomnych. Gmina będzie natomiast świadczyła, jak dotychczas, podstawowe usługi w zakresie pomocy społecznej.
DzURPnr91,poz. 576.
438
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Wojewoda, jako organ administracji rządowej na obszarze województwa, czuwa nad realizacją powierzonych zadań i wykonuje kompetencje nadzorcze i inspekcyjne.
W ramach zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych gminom, zadań realizowanych przez powiatowe centra pomocy rodzinie oraz zadań realizowanych wyłącznie przez powiatowe centra pomocy rodzinie, na pomoc społeczną w 1999r. wydano 2,9 mld zł.
Ogółem wydatki publiczne na pomoc społeczną wyniosły w 1999r. 12320,3 min zł i stanowiły 2,0% PKB. Wydatki na pomoc społeczną są rozdzielone pomiędzy administrację szczebla centralnego i wojewódzkiego.
Tabl. 20. Ustawa budżetowa na 2002r. w części dla województw - pomoc społeczna
Opieka społeczna ogółem: Placówki opiekuńczo-wychowawcze Domy pomocy społecznej Ośrodki wsparcia Rodziny zastępcze
Składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane za osoby pobierające niektóre świadczenia z pomocy społecznej
Zasiłki i pomoc w naturze oraz składki na ubezpieczenie społeczne Zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne i wychowawcze
Regionalne ośrodki polityki społecznej Powiatowe centra pomocy rodzinie Ośrodki pomocy społecznej Jednostki specjalistycznego poradnictwa, mieszkania chronione i ośrodki interwencji kryzysowej
Zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności
Ośrodki adopcyjno-opiekuńcze
Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi
opiekuńcze
Pomoc dla uchodźców
Wojewódzkie urzędy pracy
Powiatowe urzędy pracy
Pomoc dla repatriantów
Pozostała działalność
Plan na 2002r.
5 243 370 510 099
1 152 676
90 737
376 904
84 275
1 983 870
159 762
394
34 478
432 268
559
z tego:
Dotacje i subwencje
5 234 939 510 099
1 152 676
89 090
376 904
84 275
1 983 870
156 677
394
34 478
432 268
559
31 501 27 802
8 982 8 982
25 189 25 189
1 645 1 645
45 828 45 828
99 405 299 405
196 196
4 602 4 602
Źródło: Ustawa budżetowa 2002.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 439
Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności, uzasadniających udzielenie pomocy, poza tym świadczenie powinno służyć umacnianiu rodziny.
Wyróżnia się następujące formy pomocy społecznej:
1. Pomoc rzeczowa - polega na udzielaniu schronienia, posiłku lub niezbędnego ubrania, osobie tego pozbawionej. Udzielanie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego (np. w noclegowniach lub domach dla bezdomnych). Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku. Pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić.
2. Usługi opiekuńcze - przysługują osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione lub rodzina nie może takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem.
3. Pomoc instytucjonalna - polega na prowadzeniu domów pomocy społecznej, ośrodków opiekuńczych i dziennych domów pomocy społecznej. Do domów pomocy społecznej mogą być kierowane osoby, które z uwagi na wiek, sytuację życiową, warunki rodzinne, mieszkaniowe, materialne kwalifikują się do korzystania z tej formy pomocy. Są tu kierowane osoby przewlekle chore, których stan zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego, natomiast uzasadnia potrzebę stałej opieki. Domy pomocy społecznej zapewniają całodobową opiekę oraz zaspokajają niezbędne potrzeby bytowe, zdrowotne, edukacyjne, społeczne i religijne.
4. Pomoc finansowa - polega na pokryciu wydatków na świadczenia zdrowotne w publicznych zakładach opieki zdrowotnej - dla osoby lub całej rodziny, jeśli spełnia kryterium dochodowe.
5. Praca socjalna - udzielana jest osobom i rodzinom w postaci poradnictwa prawnego, ekonomicznego, psychologicznego, pedagogicznego, pomoc w załatwianiu trudnych spraw urzędowych, bytowych oraz w utrzymaniu kontaktów z otoczeniem.
6. Ekonomiczne usamodzielnienie się - gmina może udzielić pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie się. Świadczenie to może zostać przyznane w formie pieniężnej lub w naturze. Pomoc w naturze to udostępnienie maszyn i narzędzi pracy, stwarzających możliwości zorganizowania własnego warsztatu pracy. Udostępniane są one na podstawie umowy użyczenia, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego.
Świadczenia pieniężne mogą być przyznawane w postaci jednorazowego zasiłku celowego lub stałego, lub pożyczki nieoprocentowanej, która może zostać umo-
440
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
rzona, jeżeli przyczyni się to do szybkiego osiągnięcia celu pomocy społecznej. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się nie przysługuje, jeżeli osoba otrzymała już pomoc z innego źródła. W sprawach ekonomicznego usamodzielnienia się gmina współpracuje z powiatowym urzędem pracy.
7. Sprawienia pogrzebu - w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.
8. Zasiłki, dodatki i renty:
Zasiłek stały udzielany jest osobom całkowicie niezdolnym do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli nie mają własnych środków utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustalonego kryterium dochodowego. Mogą korzystać z niego inwalidzi, osoby starsze, osoby opiekujące się dzieckiem wymagającym stałej opieki i pielęgnacji oraz osoby, które stały się inwalidami przed 18. rokiem życia.
Przebywający w areszcie karnym otrzymują 30% zasiłku stałego. Inwalidom, osobom powyżej 75. roku życia, kobietom od 18. tygodnia ciąży, ludziom ciężko i przewlekle chorym dolicza się dodatkowo 9% zasiłku. Od dnia 1 czerwca 2002r. zasiłek stały wynosi 418 zł.
Renta socjalna (od 1.06.2002r. - 418 zł) - przysługuje osobie, która jest niezdolna do pracy, a jej inwalidztwo powstało przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki, ale przed ukończeniem 25. roku życia.
Dodatek do renty socjalnej został zlikwidowany od 1.06.2002r.
Zasiłek okresowy udzielany jest osobom lub rodzinie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego, a dochody nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Jest przyznawany głównie w przypadku: niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezrobocia, braku uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwości utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Czas udzielania zasiłku określa ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy.
Gwarantowany zasiłek okresowy jest przeznaczony dla osób, które utraciły prawo do świadczeń dla osób bezrobotnych pobieranych w oparciu o przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jeżeli:
¦ ustało prawo do zasiłku dla bezrobotnych,
¦ dochód w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego w ustawie o pomocy społecznej,
¦ w dniu utraty prawa do zasiłku osoba samotnie wychowywała dziecko, które nie ukończyło 15. roku życia.
Okres od utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a wystąpieniem do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie tego świadczenia nie może być dłuższy niż 30 dni.
___________Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej________44 \
Zasiłek celowy udzielany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ma charakter jednorazowy. Udzielany jest na zaspokojenie określonej potrzeby: ubiór, leki, bilety, opał lub w wyniku klęski żywiołowej.
Tabl. 21. Liczba osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej - 2000r. w tys.
Ogółem Pomoc materialna Pomoc w formie usług
zasiłki stałe okresowe macierzyńskie celowe i w naturze renta socjalna
2875 69 556 127 895 179 103
Źródło: „Mały Rocznik Statystyczny" GUS 2002, Warszawa, tab. 11 (158), s. 258. Jedna osoba może korzystać z więcej niż jednej formy pomocy.
Należy podkreślić, że z roku na rok kurczy się PKB przeznaczony na walkę z ubóstwem, przybywa zaś beneficjentów pomocy społecznej (z 1,6 min w 1990r. do 2,2 min w 1998r. i 2,9 min w 2000r.). Z uwagi na niewystarczające środki z budżetu państwa na cele społeczne w 2000r., pomoc finansowa była blisko czterokrotnie rzadziej udzielana niż wynosiło zapotrzebowanie na nią, pomoc rzeczowa - trzykrotnie rzadziej487.
W przypadku stwierdzenia marnotrawstwa przyznanych świadczeń, braku współdziałania osoby (rodziny) z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trwałej sytuacji, nieuzasadnionej odmowy podjęcia pracy przez osobę bezrobotną kierownik ośrodka pomocy społecznej lub upoważniony przez niego pracownik socjalny może wstrzymać lub ograniczyć świadczenia socjalne. Decyzja ta nie może jednak prowadzić do pogorszenia sytuacji osób, będących na utrzymaniu danej osoby. W przypadku złego wykorzystania przyznanych z pomocy społecznej środków finansowych kierownik może przyznać środki w formie niepieniężnej.
Do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy się kierować dobrem osób korzystających z usług pomocy społecznej, np.: nie podawać do publicznej wiadomości ich nazwisk oraz rodzaju i zakresu przyznawanego świadczenia.
Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w sprawach niecierpiących zwłoki - wg miejsca pobytu tej osoby. Gmina właściwa, ze względu na miejsce zamieszkania, obowiązana jest do zwrotu gminie, która udzieliła pomocy, poniesionych wydatków na świadczenia pomocy społecznej.
Świadczenia pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego bądź innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Decyzja o przyznaniu lub odmowie świadczenia wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Decyzje w sprawach pomocy społecznej są wydawane w
Czapiński J., Panek T. (red.) - Diagnoza społeczna..., dz. cyt., s. 5.
442
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
formie pisemnej. Przy odwołaniu od decyzji w sprawie przyznania świadczeń obowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego488. Wnioskodawca może się odwołać od decyzji ośrodka pomocy społecznej do instytucji nadrzędnej, tj. do wojewódzkiego zespołu pomocy społecznej, a gdy decyzja wydana przez ten organ jest niezadowalająca - do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.
Do realizacji zadań pomocy społecznej, zleconych przez gminę, utworzono ośrodki pomocy społecznej. Rada gminy udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych489. Kierownik składa Radzie coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej. Ośrodek zatrudnia pracowników socjalnych w stosunku jeden pracownik na 2 tys. mieszkańców, nie mniej jednak niż trzech pracowników. Do zadań pracownika socjalnego należy:
1) wspomaganie osób i rodzin wymagających pomocy w osiąganiu aktywności społecznej,
2) udział w rozwijaniu infrastruktury,
3) zapobieganie procesowi marginalizacji osób i grup, a także przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom w środowisku lokalnym.
Pracownik socjalny kieruje się zasadą dobra osób i rodzin, udziela osobom pełnej informacji o przysługujących im świadczeniach, zachowuje w tajemnicy informacje uzyskane w toku czynności zawodowych, chyba że działa to przeciwko dobru osoby lub rodziny. Ponadto jest on zobowiązany do podnoszenia swych kwalifikacji zawodowych.
Pracownicy socjalni mogą być również zatrudniani w innych instytucjach, np. urzędach pracy, zakładach pracy, szpitalach, zakładach karnych.
Pracownik socjalny, podczas wykonywaniu swoich zadań, korzysta z prawa pierwszeństwa w urzędach i instytucjach oraz innych placówkach. Organy administracji rządowej i samorządowej są obowiązane do udzielania pracownikowi socjalnemu pomocy w zakresie wykonywania tych czynności. Przysługuje mu ochrona przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych.
Do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej wojewoda powołuje podlegającą mu bezpośrednio, wyodrębnioną jednostkę budżetową - wojewódzki zespól pomocy społecznej.
Wzrost liczby osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej notuje się szczególnie od 1 stycznia 1999r., kiedy to ustawowo skrócono okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych do 6 miesięcy, a po tym okresie bezrobotny miał prawo korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. W ciągu roku okazało się, że w budżecie 1999 niedoszacowano środki na pomoc i deficyt wyniósł ok. 620 min zł. Ude-
Zgodnie z art. 36, pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, dz. cyt.
Art. 39 ustawy 3 z dn. 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym, dz. cyt.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej
443
rzyło to zwłaszcza w osoby pobierające świadczenia obligatoryjne (deficyt - 500 min zł) i w rodziny zastępcze, którym zabrakło 64 min zł490.
15.4. Ubóstwo w środowisku lokalnym
Pomoc społeczna bezpośrednio wiąże się z ubóstwem491.
Ubóstwo definiuje się w różnorodny sposób. Przytoczyć tu można za W. Toczyskim i A. Zielińską492 dwa uznawane określenia:
a) „ brak dostatecznych środków materialnych do życia, bieda, niedostatek ". Określenie to stawia na równi z ubóstwem pojęcia bliskoznaczne. Warto więc
dodać jeszcze pojęcie „nędzy", intuicyjnie oznaczające gorszy stan od ubóstwa.
b) „ stan poniżej pewnego zmiennego w czasie progu dochodowego lub progu realizacji potrzeb " w odniesieniu do jednostki rodzinnej lub grupy społecznej. Kolejna definicja wiąże ubóstwo z potrzebami, określając je jako:
c) „zjawisko społeczne, polegające na braku dostatecznych środków materialnych dla zaspokojenia potrzeb życiowych jednostki lub rodziny"*93. Prezentowane definicje zwracają uwagę na istnienie w społeczeństwie uznawanego poziomu potrzeb, do którego odnosi się uzyskiwany dochód. Jego niewystarczający poziom oznacza przejściowe lub trwałe ubóstwo jednostki, rodziny lub większej grupy społecznej.
Rodzaje ubóstwa
Ubóstwo absolutne to „stan warunków bytowych (......), który uniemożliwia lub
w istotnym stopniu utrudnia realizacją podstawowych funkcji życiowych"*94. Zwolennicy tego podejścia przyjmują jako kryterium ubóstwa taki poziom egzystencji, który stawia pod znakiem zapytania istnienie samego człowieka lub grupy społecznej.
Inna definicja o szerszym zakresie mówi, że ubóstwo absolutne to „stan niezaspo-kojenia potrzeb uznanych w danym społeczeństwie i czasie za minimalne "495.
490 Dane liczbowe o wydatkach na pomoc społeczną w 1999r. cytowane za materiałem z 30.6.99 przygotowanym przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej na posiedzenie Sejmowej Komisji Rodziny.
491 Andrycz J. (1998) - Poziom życia i jego mierzenie, [w:] Frączkiewicz-Wronki A. i Zrałek M. (red.), Polityka społeczna..., dz. cyt.; Frąckiewicz L. (red., 1993) - Ubóstwo jako problem polityki społecznej, Katowice; Golinowska S. (red., 1996) - Polska bieda. Kryteria. Ocena. Przeciwdziałanie, Warszawa; Kabaj M. (2000) - Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu. Raport IPiSS, z. 19, Warszawa; Rajkiewicz A. (1997) - Dochody i wydatki ludności. Minimum socjalne, [w:] tenże, Społeczeństwo polskie w l. 1989-95/96..., dz. cyt.; Tarkowska E. (red., 2000) - Zrozumieć biednego. O dawnej i nowej biedzie, Warszawa; Toczyski W. (red., 1991) - Natura i kwestia ubóstwa, Gdańsk-- Warszawa; Tymowski A. (1973) - Minimum socjalne, Warszawa.
492 Toczyski W. (red., 1991) - Natura i kwestia..., dz. cyt., s. 12.
493 Encyklopedia PWN, (1997), Warszawa, s. 526.
494 Toczyski W. - dz. cyt., s. 12.
495 Tamże, s. 13.
444
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Ujęcie to odnosi się do istniejących w każdym społeczeństwie wyobrażeń o minimalnym poziomie życia i aspiracji, przyjmowanych jako punkty odniesienia i oceny. Granicą ubóstwa absolutnego jest pewien bazowy poziom dochodów lub konsumpcji, niezwiązany bezpośrednio z przeciętnym poziomem życia.
Ubóstwo absolutne w węższym zakresie czasem łączy się z poglądem o „przymieraniu głodem" - czyli sytuacji niezaspokojenia minimalnych biologicznych potrzeb organizmu ludzkiego.
Ubóstwo względne związane jest z nadmiernymi rozpiętościami w poziomie życia. Ubogimi w społeczeństwie o dużych nierównościach nazywani są najgorzej sytuowani jego członkowie, nawet gdy mają środki, pozwalające zaspokoić więcej niż tylko podstawowe potrzeby. Istotna jest więc nie bezwzględna wysokość dochodów, lecz dystans między nimi. Ustalając granice ubóstwa względnego bierze się pod uwagę przeciętny poziom życia, będący udziałem innych członków społeczeństwa.
Opisowe określenie ubóstwa względnego dotyczy jednostki i rodziny, „których zasoby w danym czasie w istotny sposób spadają poniżej zasobów będących w dyspozycji przeciętnej jednostki lub rodziny w społeczeństwie, do którego należą"*96.
Według innej definicji, „ludzie są dotknięci ubóstwem, kiedy ich dochód -nawet jeśli jest wystarczający na to by przeżyć - spada istotnie poniżej tego, który przeciętnie dostępny jest w danej społeczności. W ten sposób nie mogą oni posiadać tego, co większość społeczności uważa za minimum będące wymogiem przyzwo-itosci .
W obu tych definicjach kładzie się nacisk na posiadane przez jednostkę lub(i) rodzinę zasobów oraz dochodu porównywalnego z innymi.
Ubóstwo relatywne jest sytuacją względnego braku środków na utrzymanie. Jest więc związane ze wskaźnikami poziomu życia społeczeństwa. Generalnie, relatywne granice ubóstwa wyznacza się jako pewien procent średnich wydatków (ewentualnie dochodów) gospodarstw domowych498.
Istnieje spór wokół tego, czy przy diagnozowaniu i prezentacji skrajnych różnic socjalnych, jakie charakteryzują każde społeczeństwo, bazować na wskaźnikach ubóstwa absolutnego, czy względnego. Spór ten ujawnia się każdorazowo przy dyskusjach nad rozmiarami rzeczywistego ubóstwa i bezpośrednio wiąże się z procesami marginalizacji.
W pierwszym przypadku zainteresowanie badaczy, przedstawiających ubóstwo absolutne, ogranicza się do stosunkowo wąskiej grupy ludzi, zwłaszcza w społeczeństwach bogatych, która poprzez brak dochodów i zasobów zostaje trwale zmar-ginalizowana. Do tej grupy można zaliczyć żebraków, eksmitowanych i bezdom-
496 Tamże, s. 15.
497 Tamże, s. 16.
Szukiełojć-Bieńkuńska A. (1996) - Relatywne linie ubóstwa i wyniki ich zastosowania w badaniach budżetów rodzinnych, [w:] Polska bieda..., dz. cyt., s. 53.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 445
nych, ludzi obciążonych trwale patologią, niezaradnych i bez oszczędności, znajdujących się na poziomie (lub poniżej) minimum egzystencji i zdanych wyłącznie na pomoc socjalną. Grupa taka cechuje się nie tylko dotkliwym ubóstwem, ale i trudnościami w realizacji przysługujących im praw (socjalnych).
Druga grupa, którą wyznaczają) wskaźnik(i) ubóstwa względnego, jest bardziej liczna. Kojarzy się ją z minimum socjalnym - standardem wyższym od minimum egzystencji i charakterystycznym tylko dla danej społeczności. Jeżeli dochód jednostki spada poniżej przeciętnie dostępnego w społeczeństwie, wtedy zaczyna się proces marginalizacji, któremu towarzyszą roszczenia - indywidualne i grupowe -adresowane do państwa. Ich treścią są oczekiwania przywrócenia przynajmniej poprzedniego dochodu.
Trzeba podkreślić różnice, istniejące pomiędzy poszczególnymi krajami. Ubogi Niemiec czy Francuz, żyjący na poziomie minimum socjalnego w swoim kraju, może być bogaty w porównaniu ze Słowakiem, Polakiem czy Hindusem. Różnice te w skali międzynarodowej uwidacznia coroczny raport UNDP o rozwoju społecznym świata.
W cytowanej wyżej pracy zwraca się uwagę, że w anglosaskich naukach społecznych występują trzy nurty badawcze, dotyczące przyczyn ubóstwa4 9:
• kulturowy - tłumaczący, że ubóstwo wynika z zachowań indywidualnych o charakterze patologicznym i kryminogennym oraz z mechanicznego dziedziczenia nędzy,
• liberalny - objaśniający źródła ubóstwa przede wszystkim działaniami mechanizmów rynkowych,
• strukturalny - zwracający uwagę na to, że system kapitalistyczny blokuje szanse ekonomiczne niższych warstw, zamykając przed nimi możliwości rozwoju. Nurt liberalny i strukturalny przywiązują zdecydowanie większe znaczenie do
działania praw rynku. To rynek jest niewidzialnym regulatorem jednostkowych dochodów, według osiągniętych sukcesów i porażek. Na rynku występuje konkurencja i ryzyko - dwa czynniki, które obok kapitału określają zdolność jednostki do ucieczki ze strefy ubóstwa.
Uwzględniając podział ubóstwa na absolutne i względne, zwolennicy danego wariantu doszukują się innych przyczyn ubóstwa. Ci, którzy opowiadają się za kategorią ubóstwa absolutnego, uważają, że jego przyczyna leży w takich cechach i zachowaniach ludzi, które uniemożliwiają im uzyskanie sukcesu we współzawodnictwie ekonomicznym. I tak przyczynami ubóstwa są: niechęć do ciężkiej pracy, niedostateczne wykształcenie, brak kwalifikacji zawodowych poszukiwanych na rynku pracy, patologie życia rodzinnego, ułomności fizyczne bądź psychiczne, a co za tym idzie pozostawanie bez pracy. Cechy te decydują o niskich płacach. Sytuację
Por.: Toczyski W. - dz. cyt., s. 52
446
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
pogarsza często państwo, które poprzez system świadczeń, dotacji, zasiłków, regulowanie cen i płac zniechęca do prób polepszenia swojej sytuacji.
Zwolennicy ubóstwa względnego dopatrują się jego przyczyn w sytuacji gospodarczo-społecznej, która nie uwzględnia potrzeb ludzi, a jedynie ich przydatność dla gospodarki. To rynek generuje bezrobocie oraz nadmierne zróżnicowanie płac w zależności od zawodu, miejsca pracy i gałęzi gospodarki.
Wg ekspertów EWG500 przyczynami ubóstwa są: bezrobocie, bezdomność, brak wykształcenia, brak komunikacji społecznej, niewłaściwa i niewystarczająca ochrona socjalna, nadmierne zadłużenie rodzin, odrzucenie pozytywnego modelu rodziny, nieodpowiednie i niewystarczające środki przeznaczone dla ludzi starych.
F. Villa501 opisuje następujący schemat dziedziczenia ubóstwa:
¦ rozpoczęcie pracy w bardzo młodym wieku, z niskim poziomem wykształcenia i bez okresu nauki, zawodu,
¦ wejście na stałe w sferę pracy niewykwalifikowanej i w konsekwencji niemożność dalszego podnoszenia poziomu kwalifikacji i dochodu,
¦ niski dochód, bardzo skromny standard życia, mieszkanie w warunkach o niskim standardzie i częste zmiany miejsca zamieszkania ze względów materialnych, dorywcza praca kobiety poza domem (często w charakterze pomocy domowej), zły stan zdrowia kobiety (wyczerpanie nerwowe),
¦ dzieci: niski poziom wykształcenia, przedwczesne podjęcie pracy, trudności materialne,
¦ utrata głównego źródła dochodu, bardzo niska emerytura, korzystanie z państwowej opieki społecznej, izolacja osoby w podeszłym wieku.
Ubóstwo w Polsce jest pochodną poziomu oficjalnych dochodów oraz w dużej mierze stylu życia. Na czynniki te mają wpływ502: występowanie alkoholizmu w rodzinie, wielodzietność, przeludnienie mieszkań lub wynajmowanie drogiego mieszkania, niezaradność, podeszły wiek i emerytura na starych zasadach, inwalidztwo, pozostawanie w kręgu subkultur ludzi ubogich.
Na rozszerzanie zjawiska ubóstwa w Polsce mają wpływ zarówno uwarunkowania lokalne, jak i rodzinne. Do przyczyn zewnętrznych występowania ubóstwa wśród społeczności lokalnych zaliczamy:
¦ znaczną monopolizację rynku pracy powodującą brak wyboru miejsca zatrudnienia i rodzaju pracy,
¦ brak podstawowych usług,
¦ brak interesującej oferty kulturalnej, co sprzyja prymitywizacji i wulgaryzacji życia oraz rozprzestrzenieniu się postaw patologicznych (zwłaszcza wśród młodzieży),
Por.: Toczyski W. - dz. cyt., s. 61.
Villa F. (1997) - Polityka społeczna, demokracja i praca socjalna, Kraków, s. 94.
Za: Toczyski W. - dz. cyt., s. 63.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 447
¦ uczestnictwo w kulturze oparte jest na modelu telewizyjno-towarzysko-alko-holowym,
¦ trudna sytuacja mieszkaniowa, zły stan techniczno-sanitarny mieszkań oraz mała dostępność samodzielnych mieszkań dla ludzi młodych,
¦ nieakceptowana i niesprawna władza lokalna, powodująca wzrost konfliktów i wycofanie się ludzi z działalności społeczno-publicznej.
Przyczyny wewnętrzne, wpływające na pauperyzację społeczeństwa lokalnego to:
¦ niski poziom wykształcenia większości społeczeństwa, co w warunkach gospodarki rynkowej oznacza brak konkurencyjności jednostki na rynku pracy,
¦ wysokie wydatki rodzin na żywność i używki, co przy niskich dochodach uniemożliwia oszczędności.
Ze względu na przyczyny można wyróżnić w Polsce dwie kategorie ubóstwa:
Ubóstwo zawinione - powstałe z winy osób, których dotyczy. Osoby te cechują się niechlujstwem, pijaństwem, agresją wobec otoczenia, prymitywizmem, brakiem dbałości o dzieci. Ludzie ci nie przyznają się do swego ubóstwa.
Ubóstwo niezawinione - występuje rzadziej, powstaje z przyczyn niezależnych od samych ubogich.
W przypadku ubóstwa zawinionego można eliminować przyczynę sprawczą, wywołując poprawę sytuacji, w przypadku niezawinionego istnieje przekonanie o swego rodzaju skazaniu na ten los i w związku z tym konieczne jest świadczenie pomocy.
Do głównych mierników biedy zalicza się: stopę ubóstwa, jej głębokość oraz zasięg. Stopa ubóstwa informuje jaki procent społeczeństwa danego kraju lub regionu żyje poniżej linii minimalnych dochodów.
Głębokość ubóstwa informuje, jakie jest położenie osób ubogich względem linii ubóstwa. Natomiast zasięg ubóstwa określa przestrzenne występowanie ubóstwa (miasto, wieś, województwo, region).
W Polsce już od lat siedemdziesiątych503 za podstawę określenia tzw. linii ubóstwa przyjęto miernik bezwzględny w postaci minimum socjalnego, czyli najniższego kosztu dóbr i usług, niezbędnych dla zaspokojenia nie tylko potrzeb biologicznych, lecz również najbardziej elementarnych potrzeb kulturalnych oraz tych, które warunkują współżycie zbiorowe. W minimum socjalnym wpisane jest prawo jednostki do uczestnictwa w życiu zbiorowości.
Funkcjonuje również określenie minimum egzystencji, definiowane jako najniższy koszt dóbr i usług, który wyznacza granicę zaspokojenia potrzeb podstawowych, poniżej której następuje degradacja biologiczna jednostki. Koszyk, który ją wyznacza, zawiera tylko dobra niezbędne do przeżycia: żywność, odzież chroniąca przed zimnem, dach nad głową i podstawową pomoc leczniczą. Minimum
Tymowski A. (1973) - Minimum socjalne..., dz. cyt.
448
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
egzystencji nie zapewnia warunków dla rozwoju jednostki i rodziny. Termin „minimum egzystencji" jest stosowany w definiowaniu ubóstwa bezwzględnego.
Minimum egzystencji (biologiczne) wyznacza dolną granicę ubóstwa, zaś minimum socjalne - górną5 4.
Linia ubóstwa wyznacza również poziom najniższej emerytury (w 2000r. -470,51 zł).
Szacowana wysokość minimum socjalnego ma informować o kosztach, zapewniających takie warunki życia, by rodzina czy gospodarstwo domowe mogły zachować siły życiowe, posiadać i wychowywać dzieci oraz utrzymywać więź ze społeczeństwem. Minimum socjalne jest normatywnym miernikiem poziomu życia gospodarstw domowych. Normatywny charakter tej kategorii wynika z faktu, iż jest to ustalony przez ekspertów koszyk towarów i usług, konsumowanych przez dany typ gospodarstwa domowego. Wartość i struktura koszyka minimum socjalnego jest przedmiotem okresowych badań, prowadzonych od 198Ir. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych oraz niezależnie przez GUS. Minimum socjalne jest wartością ustalonego koszyka dóbr i usług, uznanych za niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb człowieka. Zaliczono do nich następujące grupy potrzeb:
¦ żywność,
¦ mieszkanie (w tym eksploatacja i wyposażenie),
¦ oświata i wychowanie,
¦ kultura,
¦ odzież i obuwie,
¦ leki,
¦ higiena,
¦ sport i wypoczynek,
¦ transport,
¦ pozostałe wydatki, czyli rezerwę finansową stanowiącą od 4%-8% wszystkich wydatków, uzależnioną od liczebności gospodarstwa domowego.
Wyróżnia się 6 typów gospodarstw pracowniczych (zależnie od liczby członków gospodarstwa i wieku dzieci) oraz 2 typy gospodarstw emeryckich (jedno- lub dwuosobowe).
Minimum socjalne oblicza i publikuje co kwartał IPiSS505. W grudniu 200Ir. wynosiło ono:
¦ dla jednoosobowych gospodarstw domowych pracowniczych - 758,3 zł,
¦ jednoosobowe gospodarstwo domowe emeryckie - 700 zł,
¦ dwuosobowe gospodarstwo emeryckie - 565,6 zł na osobę, czyli - 1131,1 zł,
¦ dwuosobowe gospodarstwo domowe - 623,3 zł na osobę, czyli 1246,6 zł na dwie osoby,
¦ trzyosobowe gospodarstwo domowe ( kobieta + mężczyzna + dziecko młodsze) - 581,3 zł na osobę, czyli 1743,8 zł na trzy osoby,
¦ trzyosobowe gospodarstwo domowe (kobieta + mężczyzna + dziecko starsze) - 603,1 zł na osobę, czyli 1809,3 zł na trzy osoby,
504 Patrz: „Polityka Społeczna" nr 5-6/1999 oraz Golinowska S. (red., 1996) - Polska bieda..., dz. cyt., s. 181.
505 Opublikowane w „Polityce Społecznej" nr 3/2002, s. 34.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 449
¦ czteroosobowa rodzina - 559,4 zł na osobę, czyli 2237,5 zł na rodzinę,
¦ pięcioosobowa rodzina - 550,1 zł na osobę, czyli 2750,6 zł na rodzinę. Prezentowany poziom minimum socjalnego ma charakter umowny. Jest on uśrednionym obrazem koszyka dóbr i usług, niezbędnych dla funkcjonowania danego gospodarstwa. Istnieją jednak obszary wiejskie i miejskie, które różnią się między sobą w kosztach utrzymania gospodarstw domowych. Różnice te nie znajdują odzwierciedlenia w poziomie wyliczanego minimum.
Minimum nie uwzględnia również sytuacji nietypowych i ekstremalnych. Przykładem może być gospodarstwo domowe osoby niepełnosprawnej, posiadające własną strukturę wydatków, w której występują koszty rehabilitacji lub leczenia, a te przekraczają z kolei standard minimum.
Nie oblicza się minimum socjalnego dla rodzin wielodzietnych, np. z czworgiem i więcej dzieci. Wg informacji GUS506 nt. budżetów rodzinnych, dochody poniżej minimum socjalnego uzyskiwało w 1990r. - 26%; 1992r. - 39 %; 1993r. - 40%; 1998r. - 50,5% ogółu gospodarstw domowych.
Minimum socjalne jest kategorią roszczeniową. Oznacza to, że związki zawodowe w ramach Komisji Trójstronnej, w oparciu o podawany co kwartał poziom minimum socjalnego mogą negocjować podwyżki wynagrodzeń lub(i) świadczeń socjalnych. Minimum socjalne ma charakter informacyjny, dla pracownika pomocy socjalnej oznacza poziom, przy którym potrzebna staje się interwencja ośrodka pomocy społecznej.
Ubóstwo jest postrzegane jako zjawisko, które charakteryzuje współcześnie żyjące liczne grupy ludności, takie jak: rodziny wielodzietne, samotne matki, emeryci i renciści z tzw. starego portfela, bezrobotni, osoby niepełnosprawne oraz z marginesu społecznego. Dotyczy również osób pracujących i otrzymujących najniższe wynagrodzenie. Trzeba jednak pamiętać, że natura ubóstwa zmienia się. Współczesne ubóstwo nie jest porównywalne np. z warunkami życia okresu międzywojennego. Współcześni ubodzy mają w gospodarstwach domowych radia, telewizory, lodówki, czasem stare samochody, a więc sprzęty, które nie występowały dawniej. A jednocześnie ludzie ubodzy mają ograniczone dochody, które nie dają im dostępu do usług socjalnych. Komercjalizacja życia prowadzi do sytuacji, w której zbiorowość ludzi ubogich zaczyna się mocno różnicować wewnętrznie. Pojawiają się bezdomni jako synonim nizin społecznych i nędzy.
W lepszej sytuacji są lokatorzy mieszkań kwaterunkowych, z dochodami na poziomie minimum egzystencji. Można jednak spotkać samotne matki z kilkorgiem dzieci, rodziny wielodzietne, których dochody na głowę są zupełnie niewystarczające. Ich egzystencja ma charakter poniekąd doraźny, od zasiłku do zasiłku, od jednej do kolejnej interwencji organizacji społecznych i sąsiadów. Spośród dzieci w wieku 14 lat co piąte żyje w rodzinach ubogich. W połowie 1999r. 6,5 min Polaków
506 Za: Topińska I. (1996) - Ubóstwo w Polsce na podstawie badań Banku Światowego, [w:] Polska bieda..., dz. cyt., s. 77.
450
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
żyło w niedostatku, 3,5 min w ubóstwie a 2 min w nędzy. Ogółem jest to 12 min osób, czyli 33% ogółu ludności507.
Ubóstwo dotyka zwłaszcza osoby bezrobotne. Wg badań GUS508, ponad 2/3 gospodarstw domowych, doświadczających bezrobocia przez więcej niż 3 miesiące, odczuwa brak środków na bieżące utrzymanie. Ubożeją również rodziny pracowników przedsiębiorstw państwowych o niskiej zdolności konkurencyjnej, zwłaszcza wysoko zadłużonych, stojących u progu bankructwa. Są oni w ciągłym zagrożeniu, godząc się na niskie, nieregularnie wypłacane zarobki.
Około połowy rodzin rolniczych znalazło się w sferze ubóstwa. Dotyczy to regionów Polski, w których zlikwidowano PGR-y. Ponadto bieda tradycyjnie jest widoczna w rejonach południowo-wschodnich (d. woj. bielsko-podlaskie, lubelskie, zamojskie), gdzie przeciętny dochód rolniczych gospodarstw domowych jest dwa razy niższy od średniej.
Zbiorowość ludzi ubogich charakteryzuje się niskim poziomem wykształcenia. 22% gospodarstw domowych, prowadzonych przez osoby niewykształcone, znajduje się w sferze ubóstwa. Wykształcenie wyższe prawie całkowicie odsuwa zagrożenie ubóstwem - w złej sytuacji materialnej znajduje się ok. 1,5% gospodarstw, prowadzonych przez osoby z wykształceniem wyższym.
Wykształcenie ma bezpośredni wpływ na rodzaj wykonywanej pracy - członkowie rodzin pracowników umysłowych w niewielkim stopniu dotknięci są ubóstwem. Jedynie 3-5% należy do grupy najuboższych. Natomiast wskaźnik zasięgu ubóstwa jest trzykrotnie wyższy wśród rodzin pracowników fizycznych i wynosi
Tabl. 22. Wskaźnik ubóstwa wg wykształcenia - w % - stan w 1994r.
Wykształcenie Struktura ludności
w całej populacji w sferze ubóstwa
Wyższe 9,0 0,9
Pomaturalne 1,6 0,6
Średnie 24,7 13,1
Zawodowe 36,0 41,5
Podstawowe 28,5 43,8
Inne 0,2 0,2
Ogółem 100,0 100,0
Źródło: Polska bieda..., dz. cyt., s. 95.
Za: Informacja GUS - czerwiec 1999. Zob. także rozdz. 12 o ubóstwie w UE i krajach aspirujących.
508 Za: Topińska I. - Ubóstwo w Polsce na podstawie..., dz. cyt., s. 69.
509 Tamże, ss. 78-87.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 451
Najbardziej zagrożone ubóstwem są osoby, utrzymujące się z zasiłków pomocy społecznej - 70% tych osób żyje w niedostatku. Również rodziny, których głównym źródłem utrzymania są zasiłki dla bezrobotnych należą do najbiedniejszych - 55% ogółu bezrobotnych rodzin.
Tabl. 23. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem w różnych typach gospodarstwa domowego w 1998r.
Typ gospodarstwa Minimum socjalne Minimum egzystencji Relatywna linia ubóstwa
Ogółem 49,8 5,6 15,8
1-osobowe 25,5 1.6 5,5
2-osobowe 25,9 1,4 5,3
3-osobowe 37,3 2,5 8,4
4-osobowe 50,7 4,0 13,1
5-osobowe 66,4 7,8 23,4
6-osobowe i więcej 78,2 15,8 35,9
Źródło: Kabaj M. (2000) - Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, Warszawa, s. 17, tab. 5.
Tabl. 24. Stopa ubóstwa wg województw w 1998r.
Województwo Stopa ubóstwa
Polska 15,3
Dolnośląskie 14,7
Kujawsko-Pomorskie 18,3
Lubelskie 20,8
Lubuskie 10,9
Łódzkie 15,3
Małopolskie 13,0
Mazowieckie 11,9
Opolskie 13,9
Podkarpackie 24,0
Podlaskie 18,3
Pomorskie 19,1
Śląskie 10,3
Świętokrzyskie 22,9
Warmińsko-Mazurskie 22,8
Wielkopolskie 15,3
Zachodnio-Pomorskie 15,7
Źródło: Kabaj M., dz. cyt., s. 23, tab. 10.
Ubóstwo można także rozpatrywać z punktu widzenia przestrzennego zróżnicowania. Odsetek ludności ubogiej jest najniższy w największych miastach, liczących co najmniej 200 tys. mieszkańców, gdzie wynosi ok. 6%.
452
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W mniejszych miejscowościach i małych miasteczkach zagrożenie ubóstwem jest większe, a na wsi sięga poziomu 22%. Ponad 60% wszystkich ubogich mieszka na wsi. Również regionalne rozpiętości, dotyczące odsetka osób znajdujących się w sferze ubóstwa, są znaczne i wahają się od 10,3% w województwie śląskim do ponad 20% w województwie warmińsko-mazurskim, świętokrzyskim, lubelskim i podkarpackim.
Najtrudniejsza jest sytuacja materialna (dochody, oszczędności, stan posiadania) rolników (i ogólniej - mieszkańców wsi) - rodzin wielodzietnych, rodzin niepełnych i gospodarstw utrzymujących się z niezarobkowych źródeł (bezrobotni, emeryci i renciści). Rzutuje to na mniejsze możliwości zaspokojenia w tych grupach społecznych większości potrzeb (również zdrowotnych i edukacyjnych)510.
Główne skutki życia w ubóstwie to: ograniczenie perspektyw życiowych dzieci oraz powstawanie sytuacji konfliktowych w rodzinie. Dla otoczenia głównym skutkiem ubóstwa jest zagrożenie bezpieczeństwa publicznego i konflikty między ludźmi.
W życiu rodzin ubogich występują elementy niesprzyjające integracji rodziny i budowaniu jej trwałości (strach przed utratą pracy, poszukiwanie zarobku, stresy związane z sytuacją rodzinną, niezaradność). Odczuwany brak perspektyw życiowych i uciążliwości, występujące w środowisku lokalnym, sprzyjają migracji. Członkowie społeczności lokalnej wykazują znaczną bierność i rzadko umieją podejmować skuteczne działania w celu polepszenia sytuacji życiowej rodziny.
Ubóstwo przyczynia się do:
¦ poczucia niesprawiedliwości społecznej,
¦ obniżenia poczucia wartości,
¦ poczucia deprywacji,
¦ niemożności zaspokojenia potrzeb życiowych,
¦ dezintegracji rodziny,
¦ rozwoju przestępczości,
¦ nierównego startu życiowego,
¦ pogorszenia stanu zdrowia,
¦ marginalizacji w życiu społecznym i kulturalnym,
¦ powstawaniu postaw roszczeniowych wobec państwa, samorządów i organizacji pozarządowych.
Kwestia ubóstwa ma charakter światowy, dlatego jej regulacje prawne znajdujemy w różnych aktach prawnych, zarówno międzynarodowych, jak i krajowych, w większości przytoczonych w Aneksie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule mówi o przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Odpowiadają temu zapisy, dotyczące sposobu ochrony i walki z ubóstwem. W rozdziale I art. 67 mówi o prawie obywatela do ubezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz wiek emerytalny. Art. 67., p. 2 głosi, że „obywatelpozostający bez
Czapiński J., Panek T. (red., 2000) - Diagnoza społeczna..., dz. cyt., s. 4.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 453
pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania, ma prawo do zabezpieczenia społecznego".
Walka z ubóstwem nie należy do wyłącznych obowiązków państwa. Kwestia ta jest szczególnie widoczna w gminie i powiecie. Ustawa o pomocy społecznej nakłada obowiązek wykonywania zadań z tego zakresu na gminy i powiaty. Nie mogą one zatem odmówić pomocy osobie potrzebującej. Sposoby rozwiązywania kwestii ubóstwa
Walka z ubóstwem związana jest z przyczynami jego powstania. Mogą to być przyczyny leżące zarówno w psychologicznych postawach jednostki, jak również przyczyny ogólniejsze, wynikające z ładu społecznego i ekonomicznego.
Zwolennicy ubóstwa absolutnego uważają, że likwidacja ubóstwa jest możliwa poprzez zapewnienie wszystkim tylko minimalnego poziomu dochodów. Uważają oni, iż zadaniem państwa powinno być rozbudzenie aktywności, ambicji i przezorności ubogich, zainteresowanie ich udziałem w gospodarce rynkowej, zwiększenie ich produktywności, umożliwienie im zdobycia kwalifikacji zawodowych, poszukiwanych na rynku, walka z patologią społeczną, wzmocnienie roli rodziny.
Inne metody walki z ubóstwem proponują ci, którzy postrzegają je jako zjawisko względne, będące skutkiem niesprawiedliwego systemu gospodarczego. Państwo powinno dokonać korekty podziału zróżnicowanych dochodów ludności poprzez rynek. Temu celowi służą wysokie, progresywne podatki, rozbudowany system świadczeń społecznych, kontrola cen, zagwarantowanie płacy minimalnej, dążenie do pełnego zatrudnienia, dotowanie przez państwo oświaty, służby zdrowia i mieszkalnictwa.
Walka z ubóstwem powinna być oparta na trzech kierunkach działań:
1. Kształcenie zawodowe i edukacja ustawiczna. Uważa się, że bezrobocie, które stanowi ważny czynnik ubóstwa, może być zmniejszane poprzez permanentne kształcenie, dające jednostce umiejętność elastycznego zachowania na rynku pracy.
2. Gwarantowane dochody najniższe, które wystarczą na zaspokojenie podstawowych potrzeb człowieka.
3. Poradnictwo socjalne, świadczone na rzecz ubogiej jednostki.
Coraz liczniej reprezentowana jest w Polsce opinia, że ubóstwo może być skutecznie przezwyciężone tylko przez rozwój gospodarki rynkowej, co wiąże się z prywatyzacją. Może to stworzyć przymus przedsiębiorczości wobec wszystkich podmiotów gospodarczych, pozwalając uzyskać podatki od większej liczby samodzielnie gospodarujących podmiotów. Błędem w myśleniu o walce z ubóstwem jest pogląd, że można je usuwać lub łagodzić tylko przy pomocy dobroczynności.
Próba opracowania programu aktywnego przeciwdziałania ubóstwu została również podjęta w Polsce. W styczniu 2000r. został opublikowany autorski Program
454
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu5", którego celem jest przedstawienie elementów nowej strategii, polityki i metod aktywnego i skutecznego przeciwdziałania ubóstwu i marginalizacji społecznej w Polsce na lata 2000-2005. Polityka taka mogłaby spowodować obniżenie skali ubóstwa do 2005r., wg optymistycznych oczekiwań autora, co najmniej o połowę - czytamy w Programie512.
15.5. Bezdomność jako problem pomocy społecznej
Bezdomność jest problemem513, który rozwiązywany powinien być lokalnie. Wynika on ze złej polityki mieszkaniowej i deficytu mieszkań. Czasem wiąże się z eksmisją, czyli nakazem opuszczenia zajmowanego lokalu.
Bezdomność określa się jako względnie trwałą sytuację człowieka, nieposiada-jącego własnego mieszkania albo w ogóle pozbawionego dachu nad głową514.
Eksmisja dotyka człowieka wbrew jego woli i prowadzi do bezdomności z konieczności. Eksmisji dokonuje się w przypadku nieopłacania czynszu, bezprawnego zajmowania lokalu (np. wygasł stosunek najmu), naruszania porządku w budynku mieszkalnym (np. organizuje częste imprezy nocne), zakłócania porządku życia zbiorowego. Do eksmisji dochodzi na podstawie wydanego wyroku sądu. Jeśli osoba się do niego nie zastosuje, to sąd nadaje wyrokowi klauzulę wykonalności i takim wyrokiem zajmuje się już komornik. Eksmisji „na bruk" (tzn. bez przekwaterowania do innego lokalu) nie wykonuje się w tzw. okresie ochronnym, tj. od 1 listopada do 31 marca515. Proponowane na rok 2006 uwolnienie czynszów może doprowadzić do gwałtownego zaostrzenia kwestii mieszkaniowej i spotęgowania zjawiska bezdomności.
Ponadto wyróżnia się bezdomność sensu stricte (czyli rzeczywistą lub jawną). Oznacza ona brak własnego mieszkania i jednocześnie jakiegokolwiek innego lokalu, przystosowanego do zamieszkania. Sytuacja taka zmusza ludzi do prowadzenia tułaczego trybu życia. Inny rodzaj bezdomności to sensu largo (czyli utajona bądź społeczna). Opiera się ona na ocenie posiadanego lokum jako niespełniającego kryteriów mieszkania ze względu na odstępstwo od minimalnych standardów mieszkaniowych albo ze względu na kulturowo usprawiedliwione aspiracje. Ten typ
Kabaj M. (2000) - Program przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu, Raport IPiSS, z. 19, Warszawa .
512 Tamże, s. 10.
513 Bartosz B., Błażej E. (1998) - O doświadczeniu bezdomności, Warszawa; Dobrowolski P. (red., 1998) - Ubodzy i bezdomni, Katowice; Duracz-Walczak A. (1996) - Bezdomni, Warszawa; Kurzymski Sz. (2000) - Skrzywdzeni przez los - zwierzenia ludzi bezdomnych, Gdańsk; Piekut--Brodzka D. (2000) - O bezdomnych i bezdomności, Warszawa; Porowski M. - Bezdomność, „Polityka Społeczna" nr 7/1999; Sołtysiak T. (red., 1999) - Poczucie nieegalitarności, ubóstwo, bezdomność a zjawiska patologii społecznej w aktualnej rzeczywistości kraju, Włocławek.
514 Bartosz B., Błażej E. - O doświadczeniu..., dz. cyt., s. 6,
515 Eksmisja, stan prawny na dzień 31 grudnia 1999r., (2000), Polskie Stowarzyszenie Edukacji Prawnej, Warszawa, s. 15.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 455
bezdomności jest znamienny dla mieszkańców slumsów, pensjonariuszy różnego rodzaju instytucji opieki społecznej i kwater zastępczych oraz osób nieposiadających własnego gospodarstwa domowego516.
Za prawną przyczynę bezdomności można uznać obowiązującą od 1.04.1995r. ustawę z 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych517, która daje możliwość eksmitowania lokatora za długi i zaległości w płaceniu czynszu.
Przyczyny bezdomności są związane ze zmianami demograficznymi i ruchliwością społeczną, z recesją gospodarczą i bezrobociem, ubóstwem społeczeństwa, kryzysem polityki mieszkaniowej, wzrostem cen mieszkań, z dysfunkcjonalnością instytucji opiekuńczo-resocjalizacyjnych i karnych, które zaniedbują obowiązek opieki następczej. W wyniku wadliwej polityki mieszkaniowej można wyróżnić bezdomnych z przymusu zdolnych do samodzielności życiowej lub niezdolnych do samodzielności życiowej.
Ludźmi bezdomnymi z przymusu stają się najczęściej osoby w starszym wieku, matki z nieletnimi dziećmi i rodziny pełne nieposiadające środków finansowych na opłacenie mieszkania oraz osoby, które opuściły zakłady karne. Bezdomność z konieczności świadczy o słabości instytucji socjalnych państwa i społeczeństwa.
Wśród bezdomnych są ludzie, którzy wybrali taki sposób życia i była to ich własna decyzja, są też bezdomni z konieczności, ta dotyka człowieka wbrew jego woli, np. w wyniku eksmisji.
Bezdomność może być efektem dobrowolnie wybranego stylu życia (np. włóczęgostwo), desperackich decyzji (np. uchodźstwo), własnych bądź cudzych zachowań dewiacyjnych (np. wykwaterowanie, odtrącenie od wspólnego ogniska domowego), zdarzeń losowych (np. trzęsienie ziemi, sieroctwo), wadliwej polityki mieszkaniowej (np. deficyt mieszkań).
Głównymi przyczynami bezdomności o charakterze społecznym są:
• likwidacja państwowych zakładów pracy, a wraz z nimi hoteli robotniczych,
• brak miejsc w szpitalach lub zakładach opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi bądź osób upośledzonych, które nie wymagają ciągłej hospitalizacji,
• brak miejsc dla rencistów, emerytów starców w domach opieki społecznej,
• brak opieki nad wychowankami domów dziecka po ukończeniu osiemnastego roku życia i niezapewnienie im mieszkania,
• brak ośrodków dla osób zarażonych wirusem HIV,
• zdarzenie natury prawnej (przepisy o eksmisji, rozwód),
• zdarzenie natury psychologicznej (wybór innego stylu życia).
Do patologicznych przyczyn bezdomności, występujących razem lub oddzielnie, można zaliczyć:
• alkoholizm,
516 Porowski M. -Bezdomność, „Polityka Społeczna" nr 7/1999.
517 DzURP nr 120, z 1998r., poz. 787.
456
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ przestępczość,
¦ odrzucenie lub brak opieki ze strony najbliższych,
¦ rozwód lub trwały rozpad innych więzi formalnych lub nieformalnych. W przypadku kobiet z dziećmi o przyczynach bezdomności stanowią:
¦ prostytucja,
¦ alkoholizm i psychopatia męża (znęcanie się nad rodziną). Spośród psychologicznych przyczyn bezdomności wyróżnia się:
¦ świadomy wybór innego sposobu życia,
¦ odmienny od powszechnie uznawanego system wartości.
Bezdomność warunkują więc czynniki instytucjonalne, materialne, rodzinne, osobiste, zdrowotne, losowe, środowiskowe.
Istnieje wiele definicji bezdomnego518. Wskazują one, że bezdomny to człowiek, który nie ma gdzie mieszkać, bez wystarczającego schronienia, pozbawiony dachu nad głową, nieposiadający własnego mieszkania, niemający miejsca spełniającego warunki mieszkalne, niemający możliwości lub chęci uzyskania takiego miejsca.
Różnorodność cech demograficzno-społecznych zbiorowości osób bezdomnych, a także przyczyny powodujące wejście w sytuację bezdomności i pozostawanie w niej sprawiają, iż na podstawie tych cech wyróżnia się cztery kategorie bezdomnych:
1) bezdomni z przymusu, zdolni do samodzielności życiowej,
2) bezdomni z przymusu, niezdolni do samodzielności życiowej,
3) bezdomni z wyboru, zdolni do samodzielności życiowej,
4) bezdomni z wyboru, niezdolni do samodzielności życiowej.
Wśród bezdomnych z przymusu, jak i z wyboru są bezdomni przebywający w schroniskach, jak i osoby stale przebywające w jednym miejscu o charakterze niemieszkalnym. Bezdomnymi z wyboru są najczęściej samotni mężczyźni, rzadziej samotne kobiety.
Bezdomność można rozpatrywać jako sytuację życiową konkretnej osoby, która stawiają w pozycji marginalizacji społecznej. Rozmiary bezdomności w Polsce nie są w pełni znane, gdyż trudność w policzeniu osób bezdomnych wynika z ich ruchliwości przestrzennej oraz z powodu braku meldunku. Szacunkowe dane podają liczbę od 45 do 250 tys. osób pozbawionych dachu nad głową i jakiegokolwiek zastępczego mieszkania. Wg organizacji pozarządowych, w 1999r. było ponad 500 tys. bezdomnych.
Dane, dotyczące populacji osób bezdomnych, ustala się przede wszystkim na podstawie raportów Pogotowia Interwencji Społecznej (PIS). Raporty te informują, że wśród osób bezdomnych jest kilkakrotnie mniej kobiet niż mężczyzn. Wiąże się to prawdopodobnie z faktem większego przywiązania kobiet do rodziny i domu, a także z tym, że mniej kobiet odbywa karę pozbawienia wolności, która stanowi jedną z najważniejszych przyczyn tego zjawiska.
Piekut-Brodzka D. (2000) - O bezdomnych..., dz. cyt., ss. 36-37.
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 457
Bezdomnych mężczyzn jest czterokrotnie więcej (79,8%) aniżeli kobiet (21,2%).
Bezdomne kobiety są często osobami młodymi (do 25. roku życia - 65,1%), niezamężnymi (92%); w połowie zbadanej519 zbiorowości legitymują one się pełnym i niepełnym wykształceniem średnim, w połowie pełnym i niepełnym podstawowym; co piąta bezdomna ma wyuczony zawód.
50% bezdomnych kobiet wychowywała się w domach dziecka, pozostałe są odrzucone przez własne rodziny (kobiety te z reguły oczekują dziecka). Wśród bezdomnych kobiet jest nieoszacowana liczbowo grupa chorych psychicznie i upośledzonych umysłowo, uzależnionych od alkoholu lub narkotyków, karanych, uprawiających prostytucję. Ponad 65% bezdomnych porzuca urodzone przez siebie dzieci, nie widząc szans na stabilizację życiową w przyszłości.
W męskiej populacji bezdomnych dominują ludzie starsi (44 lat i więcej). W 1993r. mężczyźni do 30. roku życia stanowili 13% bezdomnych. 75% to kawalerowie i rozwiedzeni, w 50% bezdzietni (tabl. 25 i 26).
Tabl. 25. Stan cywilny bezdomnych
Wyszczególnienie %
Kawaler/panna 45,5
Żonaty/zamężna 10,2
Rozwiedzony/a 35,6
Wdowiec/wdowa 4,5
Nieuregulowany 4,2
Razem 100,0
Źródło: Piekut-Brodzka D. (2000) - O bezdomnych i..., dz. cyt., s. 165, tab. 31. Tabl. 26. Procentowa struktura wieku bezdomnych
Wiek %
Do 25. roku życia 8,5
26-30 10,0
31-40 25,2
41-50 35,3
51-60 10,6
61-65 8,8
65 i więcej 1,6
Razem 100,0
Źródło: Piekut-Brodzka D., dz. cyt., s. 163, tab. 30.
Warszawskie Pogotowie Interwencji Społecznej potwierdza, iż liczni bezdomni nie mają stałego miejsca zamieszkania od bardzo wielu lat. Największy odsetek
Za: Wierzbicka K. (1990) - Problem bezdomności w Polsce, [w.] Sfery niedostatku i nędzy mieszkaniowej w Polsce, pr. zbiorowa, Warszawa, s. 46.
458
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
osób pozostaje w bezdomności kilka lat. Jednakże co 5. bezdomny jest w tej sytuacji już ponad 5 lat. Szczegółowe dane przedstawia tabela nr 27.
Tabl. 27. Czas trwania bezdomności
Okres %
Krócej niż 3 miesiące 8,3
3 miesiące - do 1 roku 24,9
lrok-5 lat 44,6
Ponad 5 lat 22,2
Razem 100,0
Źródło: Tamże, s. 161, tab. 27.
Większość ludzi bezdomnych w Polsce żyje w ubóstwie. Do osób skrajnie ubogich zaliczamy tylko tych, którzy będąc niezdolnymi do samodzielności życiowej nie korzystają z pomocy społecznej. Liczni zaś bezdomni pozostają na całkowitym lub częściowym utrzymaniu schronisk.
Znaczna część bezdomnych utrzymuje się całkowicie lub częściowo z pracy zarobkowej. Przeważnie jest to praca dorywcza, niekwalifikowana i nisko płatna, tylko w nielicznych przypadkach jest ona stała. Najczęstszymi barierami zatrudnienia, które spotykają osoby bezdomne, jest nieufność społeczeństwa wobec ludzi bez stałego miejsca zamieszkania, brak meldunku w miejscu pobytu, brak warunków bytowych, umożliwiających podjęcie pracy (warunki higieniczne).
Sytuacja rodzinna wielu osób bezdomnych jest skomplikowana. Bezdomni wywodzą się z rodzin patologicznych, z marginesu społecznego, z rodzin dotkniętych alkoholizmem oraz karanych sądownie. Taki obraz osób bezdomnych charakterystyczny jest zarówno dla mężczyzn, jak i dla kobiet. Przyczyną bezdomności osób w wieku starszym jest często odtrącenie przez własne, dorosłe dzieci. Samotne osoby bezdomne tylko w nielicznych przypadkach potrzebują pomocy z zewnątrz, by powrócić do rodzinnego domu, gdyż przeważnie powrotu tego nie chce żadna ze stron.
Zjawisku bezdomności często towarzyszy zły stan zdrowia. Warunki życia powodują często pojawienie się wielu chorób, inwalidztwa a nawet przedwczesnej śmierci. Nie istnieją konkretne dane, które określałyby w przybliżeniu liczbę osób bezdomnych, które są przewlekle chore i kalekie.
Ludzie bezdomni postrzegani są przez społeczeństwo jako grupa funkcjonująca na najniższym szczeblu hierarchii społecznej.
Bezdomność jest zwykle powiązana z innymi patologiami, np. 60% ogółu bezdomnych jest uzależniona od alkoholu, a u 90% obserwuje się zaburzenia psychiczne.
Dla społeczności lokalnej bezdomni stanowią zagrożenie: bezpieczeństwa, spokoju oraz epidemiologiczne. Bezdomnym grozi w zimie śmierć (zamarznięcie), co eksponowały środki masowego przekazu na przełomie roku 1998/99. Problem bez-
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 459
domności zalicza się do ważnych problemów polityki społecznej, wymagających interwencji lokalnych służb socjalnych.
Sytuacja prawna osób bezdomnych nie jest uregulowana legislacyjnie. W aktach międzynarodowych, jak i polskich są zapisy nt. prawa każdej osoby do godnych warunków życia, w tym mieszkania, natomiast żadne nie poruszają kwestii bezdomności.
Europejska Karta Społeczna Rady Europy w art. 16 zobowiązuje Układające się Strony do pomocy ekonomicznej, prawnej i społecznej przy budowie mieszkań dostosowanych do potrzeb rodzin, a nowy, zrewidowany art. 31 przyznaje prawo do mieszkania. Artykuł ten nakłada na państwa ratyfikujące jego zapis konieczność uporania się z bezdomnością.
Prawnie osoby bezdomne nie są dyskryminowane, jednak możliwość skorzystania przez nie ze znacznej większości praw związana jest z koniecznością wskazania adresu, czyli miejsca zamieszkania. Nie ma przepisu prawnego, który regulowałby oddzielnie sytuację osób bezdomnych. Problemy osób bezdomnych zostały uwzględnione w ustawie z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, jak i w ustawie z 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. W myśl ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, za osobę bezdomną uznaje się obywatela polskiego, przebywającego w kraju, który nie dysponuje pomieszczeniem ani miejscem spełniającym warunki mieszkalne lub gdy nie jest w stanie korzystać z przysługującego mu miejsca zamieszkania.
Osoba niemieszkająca w mieszkaniu, w którym jest zameldowana, ma prawo wyborcze a także można ustalić jej uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Na podstawie ustawy z 2 lipca 1994r. może ubiegać się o przydział mieszkania socjalnego. Artykuł 4 tej ustawy zobowiązuje wspólnotę samorządową - gminę do zapewnienia osobie bezdomnej możliwości korzystania z lokali socjalnych lub zamiennych. Dotyczy to zwłaszcza osób i rodzin, które w związku z brakiem możliwości finansowych nie uiszczą opłat czynszowych.
Ustawą o najmie lokali został nałożony na gminy, m.in. obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Rada gminy ustala warunki, które trzeba spełniać, aby uzyskać mieszkanie socjalne oraz stawki czynszu. Ustawa z 2 lipca 1994r. w art. 33 dopuszcza możliwość eksmisji tylko na podstawie orzeczenia sądu. Zgodnie z art. 21 pkt. 3 kpa, organem właściwym w sprawach dotyczących osób fizycznych jest organ określony ze względu na miejsce zamieszkania osoby. Organem zobowiązanym do udzielenia wsparcia osobom bezdomnym jest gmina. Zgodnie z art. 25. kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Ustawa o pomocy społecznej przyjmuje, że gmina jest obligatoryjnie zobowiązana do udzielania pomocy i świadczeń osobom bezdomnym przez zapewnienie im: odzieży, gorącego posiłku, usług opiekuńczych, pochówku.
Do świadczeń nieobligatoryjnych, przyznawanych w miejscach pobytu, należą:
460
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ pomoc finansowa na pokrycie wydatków na świadczenia lecznicze,
¦ zasiłek celowy na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych.
Istniejący stan prawny pozbawia osoby bezdomne, przebywające czasowo w schroniskach lub noclegowniach, prawa do innych świadczeń z pomocy społecznej.
Ośrodki pomocy społecznej najczęściej udzielają bezdomnym pomocy w naturze, a nie w postaci przysługujących im zasiłków pieniężnych.
Osoby bezdomne, o ile spełniają kryteria ustawowe, mają prawo do świadczeń emerytalno-rentowych, które nie uzależniają prawa do ich otrzymania od miejsca zamieszkania. Na mocy ustawy o pomocy społecznej mają prawo do ubiegania się o miejsce w domu pomocy społecznej (jeżeli spełniają kryteria art. 19. tej ustawy, tj. gdy wymagają całodobowej opieki ze strony innych osób, a w związku z brakiem miejsca zamieszkania nie istnieje możliwość zapewnienia im usług w domu rodzinnym).
Z budżetów gminnych, poprzez ośrodki pomocy społecznej wydatkowane są fundusze na zapewnienie osobom bezdomnym miejsca schronienia, posiłku czy niezbędnego ubrania.
Większość bezdomnych osób koczuje stale lub okresowo w miejscach niemieszkalnych, najczęściej korzystają z: dworców kolejowych, klatek schodowych, piwnic, altanek na działkach, ławek czy bunkrów ciepłowniczych. Warunki, w których przebywają bezdomni, często urągają godności ludzkiej i uniemożliwiają im zachowanie higieny. Właściwym rozwiązaniem tego problemu jest tworzenie noclegowni w wielkich miastach, w dzień nieczynnych, a oferujących możliwość właściwego wypoczynku oraz zachowania higieny osobistej. Niezbędne w tych właśnie placówkach są łaźnie.
Dla bezdomnych ważna jest również pomoc pozastacjonarna, która ułatwiłaby im załatwienie spraw życiowych. Wielu bezdomnych czuje się bezsilnych w obliczu doświadczanego przez nich nieszczęścia, gdyż nie są w stanie samodzielnie załatwić swych podstawowych spraw, związanych m.in. z otrzymaniem stałej pracy, najczęściej z powodu braku zameldowania.
Współczesne formy bezpośredniej pomocy dla bezdomnych oparte są na systemie różnych zasad finansowania podstawowych potrzeb bezdomnych osób. Istotną rolę w życiu bezdomnych w Polsce odgrywają świadczenia socjalne, które wypłacane są w postaci rent, emerytur, zasiłków. Kobietom bezdomnym przysługują niekiedy alimenty, jak też świadczenia niepieniężne, np. w postaci bonów żywieniowych do barów.
Pieniężne świadczenia socjalne stanowią niewielką, lecz liczącą się pomoc, jednak nie wszystkie osoby je uzyskują na skutek wadliwych przepisów lub niedostatku finansowego gmin. Bywa też, że służby socjalne nie zauważają bezdomnych, a ci nie zawsze wiedzą, że mogą otrzymać pomoc. Większość bezdomnych spoza schronisk korzysta ze świadczeń poza finansowych, tj. wyżywienia, odzieży czy leków. W celu zmniejszenia zjawiska bezdomności ważne jest organizowanie dla
Samorząd terytorialny jako lokalny podmiot polityki społecznej 461
tych osób prac komunalnych czy zawieranie z powiatowymi urzędami pracy umów na prace interwencyjne dla bezdomnych. Tymi właśnie sprawami powinni się zająć kierownicy schronisk czy placówek pomocy społecznej.
Ważna jest również pomoc psychologiczno-prawna, która może przyczynić się do powrotu osób bezdomnych do ich domów. Pomoc ta powinna być nastawiona na odnowienie więzi rodzinnych i kontaktów z dawnym miejscem zamieszkania, które mogłyby zapewnić powrót do domu.
Dobrze zorganizowane poradnictwo może przyczynić się do pobudzenia zaradności życiowej i odkrycia własnych możliwości osoby bezdomnej.
Ważną rzeczą jest, by tworzyć spośród pracowników socjalnych i działaczy społecznych interdyscyplinarne zespoły, w celu rozwiązywania problemów osób bezdomnych. Źródłem zasobów, które można uruchomić w dążeniu do poprawy sytuacji osób bezdomnych są ich własne zdolności i możliwości zaspokajania potrzeb.
Ludzie bezdomni tworzą często specyficzne, wewnętrznie zwarte, zintegrowane środowisko. W przezwyciężaniu trudności widoczna jest ich wzajemna pomoc i zbiorowa zaradność. "Niezbędne w oddziaływaniu na rzecz bezdomnych jest dążenie do zmiany ich systemu wartości, który został wypaczony na skutek znalezienia się w skrajnie trudnej sytuacji.
Co roku notuje się w czasie zimy ok. 100 zgonów bezdomnych z powodu zamarznięcia.
15.6. Zakończenie
Samorząd terytorialny ma swoje zadania nie tylko w zakresie polityki społecznej związane z rodziną, opieką społeczną czy ubóstwem. Część zadań państwa w zakresie zdrowia, edukacji, mieszkalnictwa jest przekazana do realizacji na szczebel gminy, powiatu lub województwa520.
Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego521 w 1993r., której tekst zamieszczono w Aneksie. Karta ta stała się międzynarodowym standardem działania i oceny samorządu terytorialnego.
Wielkie znaczenie ma szkolenie działaczy samorządowych, którzy mogliby w krótkim czasie stać się rzeczywistymi animatorami przemian w środowisku lokalnym. Okres socjalistycznego paternalizmu zablokował na wiele lat szereg inicjatyw lokalnych, jak również nie sprzyjał wyłanianiu się środowiskowych działaczy. W efekcie niewiele osób angażuje się w pracę w środowisku lokalnym i nie bierze udziału w wyborach samorządowych i referendach.
Szerzej: Frączkiewicz-Wronka A. - dz. cyt. ' Zob.: DzURP nr 124, z 25.11.1994 i Aneks
462 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Pytania:
1. Dlaczego samorząd terytorialny jest traktowany jako podmiot polityki społecznej?
2. Dlaczego samorząd lokalny zajmuje się opieką społeczną?
3. Mierzenie ubóstwa w Polsce.
4. Rodzina jako cel działania Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie.
5. Omów podstawowe treści Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
6. Jakie tematy z zakresu polityki społecznej chciałbyś zgłosić do referendum lokalnego w gminie, w której mieszkasz?
7. Socjalne zadania powiatu.
8. Bezdomność jako problem środowiska lokalnego
________PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ 463
16. Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej
Wraz ze zmianą ustroju nastąpił w Polsce przełom w podejściu do organizacji pozarządowych. Przestały one być postrzegane jako potencjalne zagrożenie dla władzy. Jednocześnie zauważono, że najbardziej sprawna administracja rządowa nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb społeczeństwa, a organizacje społeczne mogą szybciej dotrzeć do potrzebujących.
Demokratyzacja życia społecznego wiąże się z wolnością jednostek, która może być realizowana zarówno w formach działań indywidualnych, jak i zbiorowych. Istotą działań w formach zorganizowanych jest naturalna potrzeba rozwiązywania problemów społecznych bez udziału państwa tak długo, jak długo społeczność (lokalna) sama jest w stanie się w nie angażować.
Do pozapaństwowych podmiotów polityki społecznej zalicza się organizacje, które wspierają lub uzupełniają działalność państwa w wyrównywaniu różnic społecznych i szans życiowych jednostek i grup obywateli. Do podmiotów tych zalicza się stowarzyszenia, zrzeszenia, związki i fundacje, grupujące ludzi o podobnych zainteresowaniach, którzy chcą w zorganizowany sposób poprawić sytuację osób, doświadczonych subiektywnie odczuwaną krzywdą522. Organizacje społeczne spełniają komplementarną rolę względem państwa i przyczyniają się do rozwoju gospodarczego i kulturalnego kraju. Mają one wpływ na:
¦ tworzenie miejsc pracy,
¦ aktywizację postaw obywatelskich,
¦ kreowanie modelu życia osób niepełnosprawnych,
¦ obronę interesów obywatelskich względem instytucji państwowych,
¦ obroną socjalnych praw człowieka,
¦ uczestnictwo w tworzeniu i realizacji różnorodnych strategii rozwoju w skali regionalnej i lokalnej.
Wszystkie organizacje społeczne mają swoje programy i zasady działania, a ich członkowie korzystają z określonych praw i obowiązków. Przynależność do organizacji społecznych jest dobrowolna.
Organizacjom społecznym oraz fundacjom zawdzięcza się początki wielu służb i usług, w takich dziedzinach jak edukacja, zdrowie, służby społeczne.
Organizacje społeczne i fundacje propagują ducha solidarności ze słabszymi, chorymi i niepełnosprawnymi, biednymi i wyłączonymi ze społeczności, osobami starszymi, mającymi pracę i jej pozbawionymi, mężczyznami i kobietami oraz pokoleniami.
Organizacje społeczne wnoszą istotny wkład do walki przeciwko społecznej marginalizacji, wyzyskowi kobiet i dzieci, rasizmowi i ksenofobii. Organizują
Auleytner J., Głąbicka K. (2001) - Polskie kwestie..., dz. cyt,
464
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
pomoc humanitarną i żywnościową w przypadku klęski żywiołowej lub w regionach objętych wojną.
Zdaniem pracowników Komisji Europejskiej523, organizacje społeczne posiadają następujące cechy:
¦ przyjęty formalny oraz instytucjonalny status swojego działania,
¦ niedochodowy charakter, czyli cele, którym służą, są inne niż czerpanie zysków ze swej działalności czy od swych członków,
¦ niezależność, w szczególności wobec rządu oraz innych instytucji publicznych,
¦ są zarządzane w sposób bezinteresowny, czyli kierujący tymi organizacjami nie mogą robić tego w nadziei uzyskania osobistych korzyści,
¦ muszą być czynne na arenie publicznej, a ich działalność kieruje się na wnoszenie wkładu w dobro publiczne.
Działające na arenie publicznej organizacje społeczne i fundacje, powinny spełniać jedną lub więcej spośród następujących funkcji524:
¦ dostarczanie oraz zapewnienie usług, polegające na zapewnieniu ich członkom oraz klientom usług, takich jak: opieka zdrowotna, szkolenia, informacja, usługi socjalne, doradztwo bądź inne formy wsparcia,
¦ rzecznictwo, czyli organizowanie kampanii, działalność lobbystyczna lub inne zabiegi, mające na celu ocenę prowadzonej polityki lub jej zmianę,
¦ samopomoc oraz pomoc wzajemna: organizacje tworzone są zazwyczaj przez mające jakieś wspólne interesy lub potrzeby grupy jednostek, w celu zapewnienia sobie wzajemnej pomocy, informacji, wsparcia oraz współpracy,
¦ organizowanie wsparcia oraz koordynacja działań: koordynują czynności lub dostarczają informacje oraz zapewniają wsparcie albo dla pojedynczych organizacji działających w konkretnej dziedzinie, albo dla całego sektora.
Wiele organizacji społecznych oraz fundacji ma zasięg ogólnokrajowy, czy nawet międzynarodowy. Jednakże ogromna większość wykonuje swe czynności lokalnie. Im węższy jest zakres geograficzny organizacji społecznych, tym większa jest ich tendencja do spełniania szerszego zakresu działalności i tym trudniej jest oddzielić pośród tych działalności jedne od drugich. W Polsce niektóre towarzystwa charytatywne łączą się celem zwiększenia skuteczności swoich działań. Tak było np. w lipcu 2000r. na Śląsku, gdzie siedem organizacji stworzyło Śląski Związek Organizacji Samopomocowych525. Na terenie Unii Europejskiej istnieją setki tysięcy autonomicznych grup lokalnych, działających na poziomie osiedlowym, dzielnicowym lub na poziomie niewielkich obszarów wiejskich, które mają na celu podniesienie jakości życia wśród swojej lokalnej społeczności.
Komunikat Komisji w sprawie promowania roli organizacji społecznych oraz fundacji w Europie (1998), [w:] Trzeci sektor w Unii Europejskiej, KLON/JAWOR, Warszawa, s. 36.
524 Tamże, s. 37.
525 Za: „Rzeczpospolita" nr 156(5626), z 6 lipca 2000.
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej
465
Organizacje pozarządowe w Unii Europejskiej zaangażowane są w znaczną liczbę projektów badawczych, finansowanych z funduszów strukturalnych. Parlament Europejski współpracuje z dużą liczbą organizacji społecznych w celu uzyskiwania informacji oraz poznania poglądów, dotyczących szerokiego zakresu zagadnień społecznych.
Organizacje pozarządowe kojarzą się z ruchami społecznymi. Ich klasyfikacja wskazuje, że dzielą się one na ruchy: masowe, rewolucyjne, obywatelskie, protestu, religijne, kontrkulturowe i na organizacje społeczne516.
Ruchem społecznym nazywamy typ zachowania zbiorowego, w którym zachodzą interakcje między uczestnikami ruchu i który kreuje zmiany społeczne w sposób świadomy lub niezamierzony. Ruchy społeczne charakteryzują się: wspólnym celem działania, solidarnością - dającą poczucie wspólnoty oraz działaniami zbiorowymi.
Ruchy społeczne z czasem formalizują swoje działania i stają się organizacjami. Znamiennym przykładem jest ruch „Solidarności". Kiedy powstawał w 1980r. jako masowy wyraz protestu przeciwko degradacji człowieka, liczył ok. 10 min członków. Z czasem formalizował swoje działania i stał się związkiem zawodowym oraz partią polityczną. Tego typu zachowanie prowadzi do sprzeczności w działaniach. Związek zawodowy, który zdobywa władzę, musi ograniczać swoje żądania socjalne, a to oznacza odchodzenie od klasycznej formuły związkowej. Ponadto związki zawodowe w gospodarce rynkowej działają w innych warunkach politycznych niż w socjalizmie, gdzie nie obowiązywał rachunek ekonomiczny. Obecnie związek „Solidarność" przestał mieć masowy charakter.
Uczestnictwo w ruchu daje jego członkom satysfakcję i zaspokaja ich potrzeby.
Organizacje pozarządowe działają w Polsce w oparciu o ustawę z 6.4.1984 o fundacjach oraz ustawę z 7.4.1989 o stowarzyszeniach. Fundacje i stowarzyszenia korzystają z ograniczonych preferencji podatkowych (dochodowy od osób prawnych, opłaty skarbowe, podatek od towarów i usług i akcyzy, tj. VAT oraz ulgi w prawie celnym).
W Polsce od 1.5.1993r. działa niezależne Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO z siedzibą w Warszawie. Centrum działa w ramach Programu Phare - Dialog Społeczny. Przy Centrum działa JAWOR - bank stale aktualizowanych danych o działających w kraju organizacjach pozarządowych. Centrum prowadzi fachową bibliotekę, udziela porad prawnych (np. sposobu postępowania organizacji w sporach cywilno-prawnych), wydaje publikacje z zakresu działania organizacji pozarządowych.
W środkach masowego przekazu prezentuje się często działalność dużych organizacji społecznych, które zwłaszcza podczas powodzi w 1997r. dały się poznać ze swojego dynamizmu działania. W lipcu 1997r. widać było w środkach masowego
Gliński P. - dz. cyt., s. 17.
466
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
przekazu PCK, Caritas, Polską Akcję Humanitarną, Wielką Orkiestrę Świątecznej Pomocy. Organizacje te zbierały środki finansowe; i tak np. Caritas zebrał 20 min zł, które planował wydać w postaci programów długofalowej pomocy dla powodzian.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że równie ważne są działania małych organizacji społecznych527, które wyrównują życiowe szanse ludzi niepełnosprawnych, niedożywionych, chorych, bezdomnych, zdegradowanych, uzależnionych.
W Polsce działa kilkanaście tysięcy528 organizacji pozarządowych. Do największych i najstarszych w obszarze polityki społecznej zalicza się: Patronat, Caritas, Krajowy Fundusz na Rzecz Dzieci, Monar, Polska Akcja Humanitarna, Polski Czerwony Krzyż (PCK), Polski Komitet Pomocy Społecznej (PKPS), Towarzystwo im. Brata Alberta, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci (TPD).
Towarzystwo Opieki nad Więźniami „PATRONAT"529
Pod koniec XIX i na początku XX wieku zaczęły powstawać w wielu krajach stowarzyszenia, które miały opiekować się więźniami po opuszczeniu zakładów karnych. Wpływ na rozwój tej działalności miało dzieło J. Howarda: States ofPri-sons (stan więzień), w którym autor opisał sytuację więźnia i potrzebę wprowadzenia zmian. Pierwszą tego typu organizacją było Towarzystwo Opieki nad Więźniami; powstało w 1776r. w Filadelfii z inicjatywy J. Howarda.
Rozwój i działalność Patronatu530 w Polsce była zależna od sytuacji politycznej w kraju.
Pierwszy Patronat na ziemiach polskich pod zaborem rosyjskim powstał w Warszawie, z inicjatywy adwokatów J. Skokowskiego i L. Supińskiego oraz doktorowej Ciechomskiej. Osoby te związane były z działalnością Koła Obrońców Politycznych, na którego czele stał adwokat S. Patek. Równolegle z tą działalnością udzielano pomocy materialnej, moralnej, sanitarnej więźniom i osobom zwolnionym z więzień oraz ich rodzinom. Działalność tą nazywano Ministerstwem Polskiej Biedy, którą prowadzono w mieszkaniu S. Patka, zwanym „Tamtą Stroną". W
~ Leś E. (2000) - Od filantropii do pomocniczości, Warszawa.
528 Bank Informacji o Organizacjach Pozarządowych, KLON/JAWOR, „Informator" 1997/1998, Warszawa.
29 Tekst o Patronacie jest redakcyjnym skrótem artykułu autorstwa Nowakowskiej A., złożonego do red. „Polityki Społecznej" w 2002r.
530 Bukowski S. (1959) - Apteka na Pawiaku, „Farmacja Polska", nr 21; Eimer A. (1936) -Patronat w służbie wymiaru Sprawiedliwości, „Głos Sądownictwa", nr 9; Pędowski K. (1982) -Patronat - historia i program działania w przyszłości, „Palestra", nr 6-7; Szy ma nówki T. (1989) -Powrót skazanych do społeczeństwa, PWN, Warszawa; Walczak S. (1992) - Postępowanie ze skazanymi w polskim systemie penitencjarnym, UW, Warszawa; Walczak S. (1968) - Prawo penitencjarne PRL, Warszawa; Wanat L. (1958) - Za murami Pawiaka, Warszawa; Wierzbicki P. (1966) -Opieka postpenitencjarna w Polsce, Warszawa; Wierzbicki P. (1990) - Udział społeczeństwa w społecznej adaptacji skazanych, [w:] Marek A. (red.), Księga Jubileuszowa więziennictwa polskiego 1918-1988, Warszawa; Wiewiórska H. (1957) - Patronat to nie filantropia, „Prawo i Życie", nr 8; Zbyszewska Z. (1983) - Ministerstwo Polskiej Biedy, Warszawa, PIW.
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej
467
związku z zagrożeniem działalności Koła Obrońców Politycznych, a tym samym pomocy więźniom, postanowiono zalegalizować ową działalność.
W 1907r. rząd carski wydał ustawę o przedterminowym zwalnianiu niektórych więźniów oraz kierowaniu ich na próbę do pracy. Pojawiła się potrzeba założenia instytucji, która zajęłaby się znajdowaniem pracy dla więźniów, przyuczaniem ich do zawodu. Uzyskano zezwolenie na powołanie do życia instytucji społecznej, mającej nosić nazwę: „Patronat Opieki nad Uwolnionymi z Więzień". Patronat miał nieść pomoc rodzinom, zajmować się resocjalizacją i profilaktyką więźniów. Oficjalnie jednak pierwszy Patronat na ziemiach polskich pod zaborem rosyjskim powstał w 1909 roku. Prowadził rozszerzony zakres działalności, na co wskazywała nowa nazwa: „Patronat Opieki nad Więźniami". Pierwszym prezesem Patronatu został W. Miklaszewski.
Pieniądze przeznaczono na zorganizowanie warsztatów dla rodzin więźniów i dla zwolnionych z więzień. W mieszkaniu przy ul. Krochmalnej 24 działał punkt pomocy dla podopiecznych „Ministerstwa Polskiej Biedy", w którym po skierowaniu przez S. Sempołowską lub Patronat otrzymywali odzież i karty na bezpłatne obiady w tanich kuchniach dla najuboższych mieszkańców miasta. Zwolnionych z więzień kierowano do pracy w fabrykach i warsztatach, dzieci kierowano do szkół, zdolnym wypłacano stypendia z osobistego konta Pawłowskiego w Banku Handlowym.
Zadaniem biura Patronatu było zaspokajanie potrzeb materialnych więźniów (dokonywanie zakupów z pieniędzy, które mieli w depozycie więziennym), zapewnienie im obrony prawnej, pisanie listów i podań zgłaszającym się członkom rodzin uwięzionym, organizowanie nauki zawodu i warsztatów w więzieniach oraz udzielanie pomocy i opieki zwalnianym z więzień.
Zgodnie z ustawą z 1907r. działali społeczni kuratorzy więzienni, którzy mieli głos doradczy w sprawie przedterminowego zwalniania więźniów.
Patronat już przed I wojną światową wprowadził do więzień pracę warsztatową (prace introligatorskie i kilimkarskie) oraz warsztaty pomocnicze w montowaniu maszyn i narzędzi. Zakładał biblioteki więzienne, organizował naukę, dostarczał lekarstw. Początkowo działalność obejmowała tylko Warszawę i okolice, w 1912r. rozszerzyła się na większość miast Królestwa. W 1913r. utworzono filie Patronatu w Kaliszu, Piotrkowie Trybunalskim, Radomiu, Łodzi i Łomży.
Patronat zorganizował w Strudze zakład z internatem i szkołą pracy dla chłopców w wieku 14-18 lat, przebywających w zakładzie za kradzieże. I wojna światowa spowodowała zamknięcie warsztatów patronackich w Strudze. Wobec zarządzeń władz okupacyjnych, które zabroniły dzieciom przebywania z matkami w więzieniach, zorganizowano żłobek, finansowany przez Komitet Szwajcarski i datki od społeczeństwa. Po ustąpieniu okupanta Patronat przeszedł pod opiekę Departamentu Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości.
468
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Po odzyskaniu niepodległości, Minister Sprawiedliwości zatwierdził w 1923r. nowy statut Patronatu, dostosowany do warunków niepodległego i suwerennego państwa. Przyjął on nazwę Towarzystwa Opieki nad Więźniami Zwolnionymi z Więzień i ich Rodzinami. Siedzibą Towarzystwa była Warszawa. Zarząd Główny Patronatu założył 80 oddziałów prowincjonalnych. W 1939r. oprócz Warszawy istniały samodzielne ośrodki: w Krakowie, Lwowie, Łodzi, Lublinie, Wilnie, lecz Patronat Warszawski był największy i najprężniej działający.
Patronat realizował, według § 3 statutu, następujące cele:
1. Poprawa stanu moralnego i bytu materialnego więźniów we współdziałaniu z władzami więziennymi.
2. Wychowanie, nauczanie i uzdolnienie do pracy zarobkowej nieletnich sprawców czynów przestępczych.
3. Dopomaganie uwolnionym z więzień do ustalenia bytu oraz przyjmowanie pod dozór zwolnionych przedterminowo.
4. Wspieranie pod względem moralnym i materialnym rodzin więźniów.
W odniesieniu do nieletnich środki działania Patronatu obejmowały profilaktykę przestępczą, pomoc w rozpatrywaniu przez sądy spraw nieletnich, udział w wykonywaniu środków karno-poprawczych. Patronat pomagał sądom dla nieletnich organizować kadry kuratorów sądowych i sprawował nadzór nad nieletnimi, którzy zostali powierzeni jego opiece przez organy sądowe.
W przypadku osób, które opuściły zakłady karne po odbyciu kary pozbawienia wolności, statut przewidywał pomoc w trzech podstawowych formach:
- pomocy materialnej, rzeczowej lub pieniężnej (zaopatrywanie w odzież, pożywienie, środki lekarskie, udzielanie pożyczek pieniężnych),
- pomocy w zakwaterowaniu,
- pomocy w zdobywaniu pracy zarobkowej.
W statucie przewidziano także formy pomocy dla rodzin więźniów. Patronat miał umieszczać dzieci tych rodzin w schroniskach, szkołach, zakładach lub przytułkach. Ponadto opracowywał i składał władzom więziennym, Ministerstwu Sprawiedliwości i Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej wnioski w sprawach wchodzących w zakres jego działalności o zauważonych zaniedbaniach i nadużyciach.
Głównymi źródłami dochodu Patronatu były składki członkowskie, darowizny, zapisy testamentowe, zbiórki uliczne, dochody z koncertów, odczytów, ze sprzedaży wyrobów wykonywanych w warsztatach. Przewidywano otrzymywanie zapomóg z instytucji rządowych i społecznych.
Realizacją zadań Patronatu, w stosunku do osób znajdujących się pod opieką zajmowali się członkowie, zwani kuratorami, podzieleni na dwie grupy:
1. Kuratorów więziennych, działających na terenie więzień po otrzymaniu zezwolenia od Ministerstwa Sprawiedliwości.
2. Kuratorów okręgowych, działających poza więzieniem w wyznaczonych im okręgach.
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej 469
W ciągu lat międzywojennych statut nie został zmieniony, zmieniono natomiast nazwę organizacji na: „Patronat Towarzystwo Opieki nad Więźniami". Prezesem Patronatu został L. Supiński. Siedziba organizacji mieściła się przy ul. Marszałkowskiej 74.
Działalność Patronatu w Warszawie prowadzona była przez następujące komisje:
1. Komisję Kuratorów Więziennych, którzy opiekowali się więźniami, wspierali ich moralnie i materialnie, nawiązywali kontakty z rodzinami.
2. Komisję Prawniczą, która udzielała więźniom i ich rodzinom porad prawnych, prowadziła im sprawy karne i cywilne.
3. Komisję Opieki nad Rodzinami Więźniów, po dokonaniu wywiadu środowiskowego starała się pomóc rodzinom, udzielając zapomogi pieniężnej, odzież, pracę itp.
4. Komisję Kulturalno-Oświatową, która organizowała w więzieniach liczne odczyty, pogadanki, koncerty, zakładała i kompletowała biblioteczki, prowadziła świetlice i specjalne kursy doszkalające.
5. Poradnię Pedologiczną, która zajmowała się badaniem nieletnich kierowanych przez Sądy, szkoły i instytucje społeczne.
6. Komisję Opieki nad Nieletnimi wraz z Komisją Obrony Nieletnich, która prowadziła ich sprawy w sądach i starała się otoczyć opieką.
Istniały też: Komisja Organizacyjna, Propagandy, Dochodów Niestałych i Komisja Statutowa.
W II dziesięcioleciu międzywojennym Patronat koncentrował swą pracę na akcjach profilaktyczno-resocjalizacyjnych. Był to okres rozwoju sądownictwa dla nieletnich, a skala przestępczości nieletnich była uzależniona od bezrobocia i od organizacji szkolnictwa. Znalezienie pracy dla zwolnionych z więzień i dla członków rodzin, których główny żywiciel przebywał w więzieniu, było bardzo trudne. Obowiązek szkolny kończył się wraz z ukończeniem 14. roku; życia większość szkół była niżej zorganizowana, czyli zatrudniała od 1 do 4 nauczycieli, w ciągu 7 lat przerabiano program 4 lub 5 klas, więc sporo dzieci wchodziło w życie nie ukończywszy 7. klasy. 14-latków nie rejestrowano jako bezrobotnych, nie otrzymywali oni zapomóg, pracy dla nich też nie było. Do szkoły zawodowej nie wszyscy mogli się dostać z braku miejsc, pozostawała im więc droga do przestępczości.
Od 1929r., dzięki prężnie działającej Komisji Opieki nad Nieletnimi, powstał na Okęciu Dom Dziewcząt dla 40 wychowanek od 12. do 20. roku życia, kierowanych tam przez sąd. Większość dziewcząt była prostytutkami. Na miejscu zorganizowano im naukę z zakresu szkoły podstawowej i naukę zawodu (zawody gospodarcze, krawiectwo, ogrodnicze). Opieka trwała do 21. roku życia lub do zamążpójścia.
Patronat zorganizował i prowadził również schronisko na Forcie VI pod Warszawą dla małych dzieci, które ukończyły 1,5 roku i mogły przebywać w więzieniach z matkami tylko do ukończenia 18. miesiąca.
470
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W 1930r. Patronat kupił dom w Zbójnej Górze pod Radością i otworzył tam Dom Dziecka dla 70 wychowanków od 3. do 14. roku życia. Kierowano tam wyłącznie dzieci więźniów - mieszkańców Warszawy. Opiekunami społecznymi domu były: prywatne Gimnazjum Żeńskie im św. Zofii w Warszawie, które dostarczało zabawki, podręczniki, książki, przybory szkolne i Związek Pracowników Ubezpie-czalni Społecznej, pokrywający wydatki związane z zakupem odzieży i obuwia.
W 1932r. Patronat zorganizował Poradnię Wychowawczą dla dzieci trudnych, wchodzących w kolizję z prawem. Kierownikiem był S. Baley, Poradnia prowadziła wywiady środowiskowe i sprawowała opiekę społeczną.
Wraz z rozpoczęciem II wojny światowej większość czynnych działaczy Patronatu rozproszyła się po świecie. W październiku 1939r. podjęto tymczasowe postanowienia, mające na celu ochronę agend Patronatu.
W ramach Patronatu działała na początku wojny Komisja Opieki nad Więźniami, składająca się z dwóch wydziałów: Wydziału Opieki nad Więźniami i Wydziału Opieki nad Rodzinami Więźniów.
W 1940r. w Warszawie czynne były trzy wiezienia: przy ul. Rakowieckiej (Mokotów), przy ul. Daniłłowiczowskiej i przy ul. Dzielnej (Pawiak), z oddziałem kobiecym - „Serbią". Do wszystkich trzech więzień Patronat wprowadził delegatki więzienne. Do zadań delegatek należała pomoc więźniom, dostarczanie żywności, odzieży, lekarstw.
Na przełomie 1939 i 1940r. Patronat uzyskał od władz niemieckich zezwolenie za dostarczanie więźniom paczek żywnościowych (wypisek). Do marca 194Ir. więźniowie mogli kupować paczki za pieniądze, które odebrano im przy spisywaniu personaliów i składano do depozytu, zależnie od zawartości paczki, kosztowały cztery, osiem lub dwanaście złotych, część paczek była bezpłatna. Normy tłuszczu dla więźnia przy ul. Rakowieckiej wynosiły 10 g dziennie, na Pawiaku 20 g, przy ul. Daniłłowiczowskiej 15 g.
W kwietniu 1940 roku Wydział Opieki nad Więźniami zorganizował specjalną kuchnię dla szpitala więziennego i dla izby chorych w szpitalu przy ul. Dzielnej, która dostarczała pożywienia dla 300 osób dziennie. W końcu 1941 r. gestapo zakazało wydawać posiłki z tej kuchni.
Za zaopatrzenie w leki dla więzień była odpowiedzialna apteka Zarządu Więzień. Na Pawiaku opracowano 24 najbardziej typowe odmiany recepturowe, wykonywane przez apteki warszawskie, które dostarczano do wszystkich warszawskich więzień oraz wysyłano do Oświęcimia i na Majdanek. Sekcja sanitarna Patronatu przesyłała do więzień setki kilogramów przypraw z dużą ilością witamin. Patronat dostarczył na Pawiak aparat Roentgena, wyposażenie narzędziowe dla szpitala więziennego i pełne wyposażenie gabinetu dentystycznego.
Komisja Opieki nad Więźniami zajmowała się także zaopatrzeniem więźniów, kierowanych transportami do Oświęcimia i innych obozów koncentracyjnych. Wywożonych więźniów zaopatrywano w żywność, odzież. Specjalną opieką oto-
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej 471
czono celę matek z dziećmi, dostarczano łóżeczka, wyprawki dla niemowląt, odzież, mleko, owoce i zabawki.
Wydział Opieki nad Rodzinami sprawował opiekę przez sekcje wywiadów. Na podstawie jej protokołów decydowano o wysokości i charakterze zapomogi. Sekcja miała pod stałą opieką 465 rodzin - do końca marca 1941 roku. Dostarczano odzież dla dzieci więźniów, zorganizowano poradnictwo pracy dla rodzin aresztowanych, bezpłatną pomoc lekarską, bezpłatnie dostarczano lekarstw.
Pomocy rodzinom więźniów udzielały również Koła Terenowe Opieki nad Rodzinami więźniów, które działały od 1940 roku, a zostały zorganizowane przez członkinie PCK.
Komisja Opieki nad Rodzinami przekazywała łączniczkom nazwiska i adresy osób aresztowanych, których rodziny potrzebowały stałej pomocy i opieki. Koła terenowe brały także udział w akcjach zbiórek pieniędzy i odzieży, organizowanych przez Patronat. Każde koło było samodzielne w zakresie form pracy, dysponowało połową uzbieranych funduszy i produktów. Drugą połowę przekazywano Patronatowi.
Patronat dbał także o stan psychiczny więźniów, sekcja biblioteczna kompletowała w małych szafkach zestawy biblioteczek - po 50 książek każda. Zostawały one na oddziale więziennym do dyspozycji oddziałowego, który w oznaczonych dniach tygodnia wydawał książki. W 1942 roku na polecenie zastępcy komendanta Pawiaka książki zostały zmagazynowane w budynku dla internowanych i spalone w następnym roku
Wielką rolę odegrała Komisja Prawna Patronatu. W pracach komisji pracowało w okresie okupacji ponad 30 adwokatów i 6-8 tłumaczy. Komisja Prawna pomagała rodzinom w ustaleniu miejsca, gdzie przebywa więzień, w czyjej jest dyspozycji, co można mu dostarczyć, ile razy i kiedy można do niego pisać. Czterech adwokatów z Patronatu otrzymało prawo uzyskiwania informacji z kancelarii Sondergerichtu. Podsądnym Sondergerichtu adwokaci pisali pisma procesowe i kierowali ich obroną, chociaż nie mogli występować przed sądem. Komisja zapewniała również obronę ubogun, oskarżonym przez sądy po\sk\e.
Finansową podstawą działalności Patronatu były fundusze zbierane przez Komisję Dochodów Niestałych, która organizowała zbiórki wśród osób i organizacji mających dochody, oraz imprezy dochodowe. W więzieniu kobiecym Patronat zamawiał wyroby ręczne, które sprzedawano na cele dożywiania więźniów, urządzano koncerty w mieszkaniach prywatnych. Wkład finansowy miała także Delegatura Rządu na Kraj, Rada Główna Opiekuńcza, różne instytucje „Społem", Państwowy Zakład Ubezpieczeń Wzajemnych, PCK.
W końcu 194Ir. Patronat został rozwiązany przez władze niemieckie. Agendy jego przejęła Rada Główna Opiekuńcza (RGO). Pod postacią działu IX RGO istniał do wybuchu powstania warszawskiego. Działalność Patronatu skończyła się wraz z wybuchem powstania.
472
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W styczniu 1946r. grupa działaczy Patronatu (podobnie jak działacze PTPS) złożyła wniosek do Wydziału Społeczno-Politycznego Zarządu Miejskiego w Warszawie z prośbą o wpisanie Patronatu do rejestru stowarzyszeń i związków. Czekając na decyzję, nie przerwano działalności. Po 3 latach komitet organizacyjny Patronatu otrzymał zawiadomienie, że wniosek o wpisanie do rejestru stowarzyszeń został oddalony. Próbę podjęcia działalności przez Towarzystwo Opieki nad Więźniami ponowiono dopiero w 1957r. Niestety, nie reaktywowano działalności stowarzyszenia.
Lata 1980-81 to czas zmian w systemie penitencjarnym, związanych z sytuacją w kraju i z powstaniem Solidarności. Zaistniała potrzeba powoływania stowarzyszeń pomocy osobom uwięzionym i ich rodzinom. W Warszawie, w dniu 21 lipca 198Ir., zostało zarejestrowane Stowarzyszenie Pomocy Osobom Uwięzionym i ich Rodzinom. Za główny cel działalności postawiło sobie podobne zadania jak w okresie przedwoj ennym.
Stowarzyszenie miało zasięg ogólnopolski, prace w terenie miały prowadzić oddziały wojewódzkie, w mniejszych miejscowościach komisje informacyjne, powoływane i podległe bezpośrednio zarządowi głównemu Patronatu. Nie udało się Patronatowi nawiązać owocnych kontaktów z resortem sprawiedliwości, od którego zależała praktyczna działalność na terenie zakładów karnych.
19 listopada 198Ir. Patronat zwrócił się z listem otwartym do Sejmu PRL o powołanie specjalnej komisji sejmowej w celu zbadania stanu polskiego systemu penitencjarnego, deklarując pomoc w takiej komisji. List nawiązywał do konfliktów, występujących w zakładach karnych oraz do ujawnionych przypadków maltretowania więźniów we Wronkach i Kamińsku. Jesienią 198Ir. liczbę członków Patronatu oceniano na około 100 osób. Trzon stanowili dawni członkowie i sympatycy Patronatu działającego przed wojną i w czasie okupacji. Przed wprowadzeniem stanu wojennego, Patronat nawiązał współpracę z Polskim Stowarzyszeniem Penitencjarnym.
Krótki okres istnienia Patronatu, który został zawieszony w okresie trwania stanu wojennego, pozwolił na zebranie wielu cennych doświadczeń, które w sprzyjających dla działalności społecznej w dziedzinie pomocy postpenitencjarnej warunkach zadecydowały o kształcie współczesnego modelu pomocy postpenitencjarnej. Stało się to z chwilą zarejestrowania w początku 1989 roku organizacji pod nazwą: Patronackie Stowarzyszenie Penitencjarne, które w grudniu 199Ir. przyjęło nazwę Patronat, co m.in. ma podkreślać, że jest ono kontynuatorem tradycji przedwojennego Patronatu.
Stowarzyszenie, zgodnie z zapisem statutowym, podejmuje starania o humanizację systemu penitencjarnego, popieranie rozwoju nauk penitencjarnych oraz dążenie do kształtowania takich postaw społecznych, które sprzyjałyby postępowym reformom polityki penitencjarnej i adaptacji sprawców przestępstwa w społeczeństwie (art. 8, §1 Statutu). Stowarzyszenie przygotowuje poszczególnych skazanych
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej
473
do readaptacji w społeczeństwie po zwolnieniu z zakładu, zwłaszcza w drodze obejmowania nad nimi opieki indywidualnej,
Ważnym ogniwem w rozwijaniu działalności niesienia pomocy osobom zwolnionym z zakładu karnego jest instytucja patronackich kuratorów penitencjarnych. Funkcje te powierza się członkom Stowarzyszenia, którzy wykazują się znajomością zagadnień penitencjarnych, autorytetem moralnym i dojrzałością społeczną. Kuratorzy działają przy określonych zakładach karnych. Kurator taki występuje z wnioskami interwencyjnymi do władz zwierzchnich w przypadku stwierdzenia zaniedbań lub naruszenia praw osób pozbawionych wolności.
Patronatowi udało się uruchomić dwa schroniska dla bezdomnych - byłych więźniów - w Białymstoku. W 1990r. Stowarzyszenie udzieliło pomocy 1354 osobom, zorganizowało zbiórkę odzieży i podjęło wiele innych działań. Patronat rozpoczął systematyczny przegląd orzeczeń skazujących na szczególnie surowe kary, gdy zachodziło podejrzenie, że wyroki były ferowane z naruszeniem prawa lub zasad humanitarnego postępowania ze sprawcami przestępstw.
Stowarzyszenie podjęło kroki, zmierzające do sporządzenia listy więźniów, którzy zostali skazani na 10 lat i więcej pozbawienia wolności i których nie objęła amnestia. Wykaz tych więźniów obejmuje ponad 700 osób. Ponadto, w związku z koniecznością zmiany represyjnego systemu wychowawczego stosowanego w zakładach poprawczych, Patronat przeprowadził badania ankietowe, dotyczące warunków życia i nauki w siedmiu zakładach poprawczych.
Równolegle do działalności Patronackiego Stowarzyszenia Penitencjarnego funkcjonują ukształtowane i rozwijane wcześniej formy pomocy skazanym, organizowane przez administrację zakładów karnych i poprawczych.
Caritas*
Caritas jest katolicką organizacją o charakterze dobroczynnym, powołaną w Polsce w latach dwudziestych w celu skoordynowania akcji charytatywnej. W latach stalinowskich została upaństwowiona. Po przerwie, od 1992r. działa w Polsce nowa organizacja, powołana z inicjatywy Episkopatu Polski. Caritas realizuje inicjatywy dotyczące: systematycznej i metodycznej działalności osób duchownych i świeckich, analizy przyczyn ludzkiej biedy, zakresu jej występowania, programów i środków zmniejszających jej dolegliwość (i prowadzących do jej usunięcia), organizowanie nadzwyczajnych akcji pomocy na rzecz ofiar klęsk żywiołowych, wojny, epidemii.
Caritas dzieli pomoc charytatywną kierowaną z zagranicy dla Kościoła w Polsce (zasady rozdziału „darów" ustalone są przez Konferencję Episkopatu Polski).
Caritas organizuje i prowadzi między innymi: ¦ jadłodajnie dla ubogich, schroniska dla bezdomnych, świetlice dla dzieci, domy
samotnych matek,
Więcej informacji na stronie: www.caritas.pl
474 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ domy dla dzieci upośledzonych umysłowo,
¦ wypoczynek dla dzieci ubogich.
Krajowy Fundusz na Rzecz Dzieci*
Jest świeckim stowarzyszeniem społecznym, które powstało w 1981 roku. Członkami Funduszu są pracownicy naukowi, lekarze, psychologowie, pedagodzy, artyści, studenci. Działalność Funduszu opiera się na pracy społecznej członków oraz współpracy z wyższymi uczelniami, instytucjami badawczymi, towarzystwami lekarskimi i artystami, społecznym ruchem na rzecz dzieci niepełnosprawnych i instytucjami kulturalnymi.
Dofinansowywany jest z pieniędzy ofiarowanych przez przedsiębiorstwa, banki, instytucje, osoby indywidualne, a także władze państwowe naszego kraju i innych.
Cele Funduszu to:
¦ poprawa opieki zdrowotnej nad dziećmi w Polsce do poziomu odpowiadającego aktualnemu stanowi wiedzy i standardom Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), obniżenie umieralności niemowląt i zachorowalności noworodków,
¦ poprawa warunków rozwoju dzieci i młodzieży, zwiększenie szans rozwoju dzieciom wybitnie uzdolnionym.
Program Funduszu:
1. Poprawa opieki nad noworodkiem. Fundusz wyposaża oddziały dla noworodków, zwłaszcza chorych oraz szkoli lekarzy.
2. Zwiększanie możliwości leczenia dzieci w stanie zagrożenia życia, z chorobą nowotworową, z wadami serca.
3. Poprawa warunków leczenia dzieci w szpitalu poprzez ograniczenie go do przypadków i czasu niezbędnego w leczeniu. Organizacja życia szpitalnego (tworzenie środowiska sprzyjającego dobremu samopoczuciu dziecka).
4. Udzielanie pomocy uczniom ze szkół podstawowych i średnich, cechujących się wybitnymi uzdolnieniami poznawczymi, technicznymi, muzycznymi i plastycznymi.
Formy działania:
¦ pomoc finansowa i rzeczowa placówkom lecznictwa, rehabilitacji i nauczania oraz ruchom społecznym na rzecz dzieci,
¦ pomoc w rozwoju wybitnie uzdolnionym uczniom poprzez organizowanie seminariów, obozów naukowych, koncertów, warsztatów muzycznych i wystaw. Główne instytucje wspierające Fundusz w zakresie opieki nad zdrowiem dzieci
to: Instytut Matki i Dziecka, Polskie Towarzystwo Chirurgów Dziecięcych, Polskie Towarzystwo Neopatologiczne, Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom Chorym i Niepełnosprawnym.
* Więcej informacji na stronie: fundusz.elka.pw.edu.pl
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej 475
Monar*
Pierwszy w Polsce ośrodek leczenia narkomanów „Monar" powstał w Głosko-wie w 1978 roku, stworzony przez psychologa - M. Kotańskiego i jego grupę pacjentów ze Szpitala Psychiatrycznego w Garwolinie. Podstawą programu terapeutycznego była tzw. społeczność (terapia grupowa ) oraz pełnienie przez jej członków powierzonych im ról społecznych. W Głoskowie stworzono zręby polskiego systemu leczenia osób uzależnionych od narkotyków, który w latach 80. przyjął formułę Stowarzyszenia „Monar" i powołał do życia sieć placówek leczniczo--rehabilitacyjnych i poradni ambulatoryjno-diagnostycznych, zwanych punktami konsultacyjnymi.
W ciągu 20 lat istnienia „Monar" dopracował się sieci placówek, które pozwalają na kompleksową obsługę pacjentów, poczynając od dostępu do skupisk osób uzależnionych od narkotyków, udzielania im pomocy socjalnej, motywowania do podejmowania leczenia, działań z zakresu ograniczania szkód (grupy terapeutów ulicznych, pogotowie „Monar", ruchomy punkt konsultacyjny „Profibus-Monar"), poprzez opiekę diagnostyczno-ambulatoryjną (25 punktów konsultacyjnych na terenie całego kraju), następnie leczenie i rehabilitację (8 ośrodków terapii długotrwałej, 6 ośrodków dla dzieci i młodzieży uzależnionej od narkotyków). Monar realizuje opiekę postresocjalizacyjną na bazie 9 hosteli (mieszkań readaptacyjnych).
W ciągu ostatnich czterech lat powołano do życia 37 domów „Monaru", w których poza opieką socjalną, medyczną i pracą prowadzi się różnorodne formy terapii dla ponad 3 000 pacjentów. Około 80% podopiecznych z „Monaru" to byli więźniowie, również wielokrotnie skazani. Pracownicy wszystkich placówek „Monaru" na terenie kraju, poza pracą terapeutyczną, realizują program prewencji i profilaktyki.
Poza działaniami prewencyjnymi „Monaru" wszystkie placówki Stowarzyszenia prowadzą pracę profilaktyczną w społecznościach lokalnych - od popularnych spotkań z młodzieżą szkolną, nauczycielami i mieszkańcami miejscowości, na których terenie znajdują się placówki „Monaru" (około 2 tys. prelekcji rocznie), po „święta dla najuboższych", dni dzielenia się, warsztaty sztuki - „spotkania i tworzenie - positive art." w Poznaniu z udziałem młodzieży szkolnej i akademickiej oraz pacjentów ośrodków monarowskich. Od 5 lat na terenie placówek odbywają się międzynarodowe obozy młodzieżowe. Stowarzyszenie „Monar" podjęło też działania wobec osób uzależnionych od środków odurzających, niemających motywacji do zmiany sytuacji życiowej, traktujących uzależnienie i jego konsekwencje jako sposób na życie. Dla takich grup powstały : 1. Grupy terapeutów ulicznych (aktualnie funkcjonuje 16 takich grup na terenie kraju).
Działają on w dużych skupiskach narkomanów, prowadzą wymiany igieł, strzyka-
* Monar ma lokalne strony internetowe.
476
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wek, rozdają prezerwatywy - informując o możliwości uzyskania pomocy, o sposobach unikania zakażeń. Oferują prostą pomoc medyczną.
2. Ruchomy punkt konsultacyjny „Profibus" - autobus z wyposażeniem, umożliwiający prostą pomoc medyczną (1990-1995).
3. Pogotowie „Monar" działa na terenie Warszawy w ruchu ciągłym, karetka wyposażona w sprzęt medyczny wraz z obsługą penetruje miejsca spotkań narkomanów i bezrobotnych, niosąc pomoc w nagłych wypadkach. Przy pogotowiu funkcjonuje oddział szpitalny (30 miejsc).
4. Noclegownia „Przytulisko" - dysponuje 30 miejscami noclegowymi dla czynnych narkomanów, oferuje 2 ciepłe posiłki, opiekę medyczną, daje możliwość dokonania ablucji i zmiany odzieży.
Z chwilą pojawienia się osób zarażonych wirusem HIV, powołano do życia ośrodek w Zbicku. Aktualnie osoby żyjące z HIV i chore na AIDS, mogą przebywać we wszystkich placówkach „Monaru". W 1989 roku z inicjatywy M. Kotańskiego powstało Stowarzyszenie „Solidarni - Plus", niosące pomoc osobom żyjącym z HIV i chorymi na ADIS, bez względu na przyczynę zarażenia i przynależność środowiskową. Prowadzi ono działania profilaktyczne i prewencyjne (biegi, koncerty, mityngi) oraz informacyjno-terapeutyczne (telefony zaufania we wszystkich punktach konsultacyjnych), szkoli pracowników „Monaru", nauczycieli i pracowników socjalnych. Najważniejsze inicjatywy „Monaru" to:
¦ Ogólnopolski Ruch Przeciw Złu (będący odpowiedzią na rosnącą wśród młodzieży agresję),
¦ Ruch na Rzecz Dzieci Niepełnosprawnych „Wzajemnie Potrzebni" (prowadzi on przedszkola integracyjne, jest w trakcie budowy Centrum Rehabilitacji oraz Ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego dla dzieci niepełnosprawnych). Wszystkie działania „Monaru" realizowane są w oparciu o 250-osobowy zespół
pracowników na terenie całego kraju.
Polska Akcja Humanitarna (PAH)*
Fundacja powstała w grudniu 1994r. Założyli ją pracownicy warszawskiego, toruńskiego i łódzkiego biura Equi Librę, chcąc, by pomoc wysyłana do Bośni, Kazachstanu czy Czeczenii była postrzegana jako pomoc z Polski.
Misją Polskiej Akcji Humanitarnej jest dostarczanie pomocy ofiarom wojen i kataklizmów za granicą i w Polsce, a także trafiającym do naszego kraju uchodźcom. PAH chce przyczynić się do budowy społeczeństwa odpowiedzialnego, zdolnego zarówno do samopomocy, jak i pomagania innym.
Główne cele Polskiej Akcji Humanitarnej to:
¦ udzielanie pomocy humanitarnej w krajach byłej Jugosławii, Czeczenii, Kazachstanie i na Litwie,
* Więcej informacji na stronie: www.pah.ngo.pl
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej
411
¦ propagowanie w szkołach idei humanitaryzmu i tolerancji w ramach programu „Edukacja Humanitarna",
¦ prowadzenie Centrum Pomocy Uchodźcom,
¦ świadczenie pomocy socjalnej,
¦ udzielanie informacji prawnych,
¦ pomoc w załatwianiu formalności w urzędach,
¦ prowadzenie domu dla bezdomnych,
¦ organizowanie akcji pomocy w Polsce, np. dla powodzian, dożywianie dzieci w szkołach.
Polski Czerwony Krzyż (PCK)*
W 1864 roku na konferencji w Genewie 12 państw podpisało porozumienie o ochronie rannych żołnierzy. Patronował temu powstały wówczas Czerwony Krzyż. Znak czerwonego krzyża na białym polu miał odtąd chronić rannych, chorych oraz służbę sanitarną.
Polski Czerwony Krzyż powstał w kwietniu 1919 roku, kilka miesięcy po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Działa odtąd nieprzerwanie, pełnił nawet swoje statutowe funkcje podczas okupacji hitlerowskiej. Był on wówczas jedyną organizacją pod swą tradycyjną nazwą.
Członkiem PCK może zastać każdy, kto chce pomagać w realizacji zadań stowarzyszenia. Członkowie należą do kół PCK w szkołach, zakładach pracy lub środowiskach. Działalność PCK można też wspomagać, nie będąc jej członkiem, poprzez dobrowolne uczestnictwo w organizowanych akcjach, pomoc doraźną w przypadkach katastrof i klęsk żywiołowych czy przekazując pieniądze na określone cele. Podstawowe działania realizowane przez PCK to:
¦ działalność opiekuńcza i pomoc potrzebującym,
¦ propagowanie honorowego krwiodawstwa i pozyskiwanie krwiodawców,
¦ szerzenie oświaty zdrowotnej (w tym profilaktyka AIDS),
¦ szkolenie ludności w zakresie udzielania pierwszej pomocy przedlekarskiej,
¦ prowadzenie Biura Informacji i Poszukiwań, które ewidencjonuje straty wojenne w ludziach i zajmuje się poszukiwaniem zaginionych,
¦ upowszechnianie ideałów Czerwonego Krzyża, jego podstawowych zasad i międzynarodowego prawa humanitarnego,
¦ współpraca zagraniczna i udział w międzynarodowych akcjach pomocy humanitarnej.
PCK liczy prawie 5 min członków. Wraz z 73 stowarzyszeniami z innych krajów jest członkiem Ligi Stowarzyszeń Czerwonych Krzyży. Należą do niej również Czerwone Półksiężyce (w krajach muzułmańskich) oraz stowarzyszenie Czerwonego Lwa i Słońca (w Iranie).
* Informacje na stronie: www.pck.org.pl
478
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Polski Komitet Pomocy Społecznej (PKPS)*
Istnieje od 1958 roku, z siedzibą w Warszawie. Jest to stowarzyszenie ludzi, którzy chcą nieść pomoc potrzebującym. PKPS posiada fundusz, powstały ze składek członków oraz darów od ludzi, instytucji i zakładów pracy. Dzięki tym środkom można ulżyć doli tych, którzy znaleźli się w trudnych warunkach życiowych. Otrzymują oni np.: żywność, odzież. Coraz częściej zdarza się, że pomoc polega na wykonywaniu różnych prac domowych u osób niedołężnych (opiekunki PKPS). Stowarzyszenie to udziela pomocy osobom zwolnionym z więzień i innych zakładów karnych w ich powrocie do społeczeństwa, w trudnym okresie przystosowania się do życia na wolności. Wiele uwagi poświęca pomocy rodzinom więźniów, ich dzieciom oraz generalnie dzieciom z rodzin patologicznych.
W ostatnich latach główną grupą ludzi, dla której pomoc PKPS jest przeznaczona, stanowią osoby w wieku podeszłym. Z myślą o nich powołano do życia pierwsze kluby seniora, dzięki którym ludzie ci mogą uniknąć samotności.
PKPS niesie pomoc ludziom starszym, niedołężnym, przewlekle chorym, inwalidom, rodzinom dotkniętym klęskami żywiołowymi (powodzie, huragany, pożary). PKPS prowadzi również noclegownie dla osób bezdomnych, a także pomaga cudzoziemcom znajdującym się w trudnej sytuacji, ale mającym prawo pobytu na terytorium Polski.
Towarzystwo Pomocy im. Brata Alberta"
Towarzystwo jest organizacją pozarządową, utworzoną w 1978r. Głównym inicjatorem założenia towarzystwa był ks. Jerzy Adam Marszałkowicz. W seminarium był on furtianem (na furcie) - przychodziło do niego wielu ubogich ludzi, prosząc o pomoc. W latach 70. zjawisko bezdomności oficjalnie nie istniało, dlatego też bezdomni oczekiwali pomocy ze strony Kościoła.
Pierwsze próby założenia towarzystwa podjęto już w 1970r. Jednak zarejestrowano je dopiero w 1978r. we Wrocławiu. Ówczesne władze nie chciały zgodzić się na nazwę Towarzystwa, tzn. im. Brata Alberta, więc wypracowano kompromis. Towarzystwu nadano w nazwie Adama Chmielowskiego (gdyż tak nazywał się Brat Albert, zanim wstąpił do zakonu). Pomagał on najuboższym, dla których właściwie nie było już ratunku. Zamienił swoją pracownię malarską na schronisko dla bezdomnych.
Obecnie do schroniska trafiają różni ludzie: osoby, które straciły pracę i mieszkanie wskutek likwidacji przedsiębiorstw i szeroko pojętych zmian społeczno-gospodarczych (wprowadzenie kapitalizmu), a także osoby chore psychicznie (brak miejsc w szpitalach), które stanowią około 10% mieszkańców schroniska. Bezdomni to często ludzie, którzy uciekają przed jakąś odpowiedzialnością, niekoniecznie
Więcej informacji na stronie: www.pkps.org.pl ** Informacje na stronie: www.bratalbert.prv.pl
Pozapaństwowe podmioty polityki społecznej
479
karną, są nieprzystosowani społecznie. Liczba ludzi bezdomnych ciągle wzrasta, co wiąże się np. z brakiem rozwiniętego zaplecza socjalnego.
Dotacje państwowe pokrywają około 50% całkowitych kosztów funkcjonowania ośrodka.
Towarzystwo prowadzi również dom samotnej matki w Laskach, sponsorowany przez osoby prywatne.
Towarzystwo Przyjaciół Dzieci (TPD)*
Jest organizacją społeczną, zajmującą się sprawami opieki i wychowania dzieci i młodzieży. Powstało w 1949 roku w wyniku połączenia Robotniczego Towarzystwa Przyjaciół Dzieci z Chłopskim Towarzystwem Przyjaciół Dzieci. Głównym zadaniem TPD jest organizowanie i prowadzenie różnych placówek opiekuńczo wychowawczych, takich jak: świetlice, place gier i zabaw, kolonie letnie i zimowe, obozy, domy dziecka, przedszkola itp.
Współpracując ściśle z rodzinami i szkołami, TPD stara się w swej działalności zapewnić opiekę dzieciom najbardziej jej potrzebującym. Dzięki TPD powstały Koła Pomocy Dzieciom Specjalnej Troski, które zajmują się dziećmi upośledzonymi umysłowo. Wiele dzieci korzysta z pomocy materialnej, akcji dożywiania itp. Towarzystwo zajmuje się także pracami badawczymi związanymi z rozwojem i potrzebami dzieci i młodzieży. Podejmuje również jednorazowe akcje o charakterze opiekuńczym i zdrowotnym, przedstawiając je społeczeństwu w prasie oraz w wydawanym przez siebie miesięczniku „Przyjaciel Dziecka".
Tę samą nazwę nosi również odznaka, przyznawana przez TPD zasłużonym działaczom.
Pracami TPD kieruje Zarząd Główny poprzez okręgi i oddziały, którym podlegają najmniejsze ogniwa - koła przyjaciół dzieci. W każdym ognisku pracuje kierownik ośrodka, pedagog, instruktorzy, wychowawcy oraz reedukatorzy. Do ognisk dzieci z reguły są kierowane przez pedagogów szkolnych, opiekę społeczną, czasami też przez rodziców. Dzieci, trafiające do tego typu ośrodków, pochodzą z rodzin patologicznych lub wielodzietnych. Średni wiek wychowanków waha się około 12 roku życia, ale bywają również dzieci młodsze - nawet przedszkolaki. Często bywa tak, że wszystkie dzieci rodziny wielodzietnej przebywają w ognisku.
Organizowane są różnego rodzaju gry, zabawy, bale, podwieczorki, gry świetlicowe, teatrzyki. Wydawana jest również gazetka pt. „Ognisko". Teksty zamieszczone w gazetce są redagowane zarówno przez wychowawców, jak i wychowanków. Gazetka spełnia również rolę informatora i łącznika pomiędzy poszczególnymi ogniskami dzielnicowymi, jak i z terenu całej Warszawy. Stanowi swoisty rodzaj kroniki działalności ognisk na terenie Woli. Są w niej zamieszczane zdjęcia z organizowanych przez TPD imprez sportowych czy wyjazdów. Imprezy sportowe odbywają się pod nadzorem Krajowego Komitetu Resocjalizującego, na boiskach szkol-
* Więcej informacji na stronie: www.tpd-zg.prv.pl
480 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
nych bądź na salach gimnastycznych udostępnianych przez kluby sportowe (Sarmata). Sponsorzy i instytucje współpracujące z TPD:
¦ Chrześcijańska Fundacja Dzieciom - organizuje dofinansowanie przez prywatnych sponsorów amerykańskich. Dzieci z ognisk piszą listy do Fundacji, tam poszczególne dzieci są wybierane i każde z nich zyskuje sponsora,
¦ Ośrodki Pomocy Społecznej, Bank Żywności SOS, Amway (przekazuje pomoc materialną, np. środki czystości),
¦ Gminy, dające niewielkie dotacje - 10% w skali rocznej.
Ponadto TPD stara się znaleźć sponsorów każdorazowo na organizowaną przez siebie imprezę.
Powyższe przykłady świadczą, iż w Polsce powstaje szereg nowych, ochotniczych inicjatyw socjalnych, które lepiej niż państwo mogą rozwiązywać problemy swoich członków.
Uważa się, że organizacje pozarządowe są531:
¦ zastępcą i pomocnikiem państwa opiekuńczego,
¦ dzieckiem tradycji politycznych,
¦ dziedziną obywatelskiego udziału we władzy.
W Polsce organizacje pozarządowe mają długą tradycję; znane były już w XIV w.532. Ich szczególne znaczenie dotyczy okresu zaborów, kiedy w sytuacji braku własnego państwa te właśnie organizacje podtrzymywały ducha i rozwiązywały problemy Polaków. Do przykładowo działających zaliczano Towarzystwo Czytelni Ludowych (w zaborze pruskim, popularyzujące język polski), które zostało rozwiązane w 1950r. czy Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności (działające w latach 1815-1950), które angażowało się w pomoc charytatywną533 i promowało działaczy społecznych.
Pytania:
1. Omów socjalne znaczenie organizacji pozarządowych.
2. Przedstaw znaną Ci działalność stowarzyszenia lub fundacji w zakresie spraw społecznych.
'' Szmagalski J. (1996) - Miejsce dla każdego. O sektorze pozarządowym w Polsce, Warszawa.
'" Leś E. (2001) - Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa.
3 Kępski Cz. (1993) - Towarzystwa dobroczynności w Królestwie Polskim (1815-1914), Lublin.
PODMIOTY POLITYKI SPOŁECZNEJ I ICH AKTYWNOŚĆ
481
17. Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej
17.1. Ograniczenia w prognozowaniu
Polityk społeczny, zajmujący się własną dyscypliną naukową, posiada na ogół bieżącą wiedzę o rzeczywistości socjalnej, ugruntowaną przez doświadczenia przeszłości. Kiedy jednak przyjdzie mu odpowiedzieć na pytanie o rozwój polityki społecznej w nadchodzących 20 latach, wówczas pojawia się wątpliwość czy jest to zadanie wykonalne. Punktem odniesienia dla takiej prognozy534 może być np. rok 1980. Wiosną owego roku nikt nie mógłby prognozować zasadniczych zmian polityki społecznej na nadchodzące 20 lat, czyli na okres 1980-2000. Wprawdzie elity intelektualne pracowały nad propozycjami zmian wewnątrz ówczesnego ustroju socjalistycznego, ale żaden z zespołów (np. Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość") nie prognozował szybkiej zapaści ustroju. Na wiosnę 1980r. nikt nie przewidywał rychłego powstania ruchu „Solidarność", ani tym bardziej konsekwencji związanych z jego działaniami. Nikt o zdrowych zmysłach nie mógł wówczas prognozować upadku muru berlińskiego (1989), rozwiązania ZSRR czy pokojowego wejścia Polski do NATO. Do fantazji zaliczyć możnaby wówczas internet czy telefony komórkowe, a przecież dostęp do tych środków komunikowania się stanowi obecnie nowe źródło nierówności socjalnych. Trzeba również zauważyć, że w dorobku nauki o polityce społecznej generalnie brakuje podejść prognostycznych, z wyjątkiem zagadnień demograficznych.
Powyższe okoliczności z pewnością nie zachęcają do prognozowania przyszłości w zakresie polityki społecznej, realizowanej w ustroju demokratycznym. Okolicznością dodatkowo utrudniającą to naukowe zadanie jest zupełna nieprzewi-dywalność zachowań polityków, którzy potrafią w ramach kampanii wyborczych składać różne obietnice, a także zawierać różnorodne kompromisy, a następnie liczyć na krótką pamięć wyborców. Brak racjonalności w państwowej polityce społecznej jest poważnym hamulcem dla prognozowania.
Prognoza, siłą rzeczy, musi pomijać, z jednej strony fluktuacje sceny politycznej, z drugiej - bieżące wyniki sondaży opinii publicznej. Treścią tej prognozy jest przede wszystkim koncentracja uwagi na poszukiwaniu mechanizmów społecznych zmian. W tym celu konieczne jest wykorzystywanie analogii w innych krajach oraz ostrożne czerpanie wiedzy z ich danych statystycznych. Z pewnością Polska nie powtórzy drogi rozwojowej żadnego z krajów UE, ale ich obserwacja może pomóc w kreowaniu własnej strategii polityki społecznej.
Wykorzystany tu został mój materiał, przygotowany w lecie 2000r. dla Komitetu Prognoz Polska 2000+ przy Prezydium PAN.
482 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W prezentowanej prognozie nie założono radykalnych zmian politycznych w środowisku zewnętrznym Polski. Przyjęto, że brak ku temu przesłanek, a ponadto po 1989r. sytuacja w Europie ustabilizowała się i dalsze rozwiązywanie sporów odbywać się będzie - szczególnie w UE - na drodze negocjacji, a nie wojen.
Trzeba również pamiętać, że Polska postrzegana jest przez społeczność międzynarodową jako kraj, zaliczany do grupy 45 państw wysoko rozwiniętych, sklasyfikowany w raporcie o społecznym rozwoju świata przez UNDP na 38 miejscu w 2001r.
Dla potrzeby jednoznacznego rozumienia kategorii „polityka społeczna" przyjmuję definicję z pierwszego rozdziału. Definicja ta milcząco akceptuje naturalną potrzebę oparcia polityki społecznej na gruncie ekonomicznym. Wyznacza on bowiem możliwości działań socjalnych państwa.
W prognozie zajmować się będę przede wszystkim działalnością państwa jako głównego podmiotu polityki społecznej. Przyjmuję, że samorządy zawsze będą pełnić komplementarną rolę wobec państwa, zaś organizacje pozarządowe stanowić będą grupę podmiotów, uzupełniających aktywność obywatelską zarówno wobec państwa, jak i samorządów.
Prognoza oparta została na stwierdzeniu o istnieniu kwestii społecznej, którą odbiera się jako wyraz braku sprawiedliwości i solidarności, a także jako hamulec rozwoju.
W prognozie wskazano na potrzebę zachowania koniecznego dystansu pomiędzy nauką a praktyką, który równocześnie ujawnia trudności aplikacyjne, istniejące pomiędzy ideą (socjalną) a działaniami ją realizującymi.
Nauka o polityce społecznej, w nowym ustroju gospodarki rynkowej, nie musi się już utożsamiać z działaniami państwa, partii politycznych i innych podmiotów; raczej obserwuje je, bada, opisuje i ocenia ich skuteczność według przyjętej przez badacza - świadomie lub mniej świadomie - własnej hierarchii wartości, w ramach której sprawiedliwość jest punktem odniesienia.
Działacz społeczny lub polityczny - w przeciwieństwie do naukowca - chcąc być skutecznym, musi działać szybko i zależy mu przede wszystkim na doraźnym i widocznym efekcie takich działań. Dla działacza sprawą odległą są długofalowe skutki jego decyzji. Przede wszystkim liczy się efekt bieżący. W demokracji wiąże się to jeszcze z obietnicami wyborczymi i walką o władzę lub o dostęp do niej. Taka praktyka wywołuje sama z siebie nowe kwestie socjalne o innej jakości. Doraźnie rozwiązany problem socjalny nie oznacza, że w dłuższej perspektywie nie pojawi się nowa komplikacja w jego realizacji.
W prognozie zauważa się, że niedostrzeganym podmiotem jest polska biurokracja (socjalna), która posiadała bezpośredni i rosnący w minionym dziesięcioleciu wpływ na rozwiązywanie palących potrzeb jednostek i grup. Działania biurokracji opisano wcześniej, nie ma więc potrzeby rozwijać tego wątku. Zauważyć tylko należy, że biurokracja boi się reform, gdyż każda zmiana pociąga za sobą
Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej
483
ryzyko niepowodzenia oraz nieprzewidywalne trudności. Biurokracja po swojemu interpretuje przepisy i trudno ją edukować do zachodzących zmian. Tysiące urzędników na wszystkich szczeblach zarządzania państwem stanowi faktycznie potężną siłę, która generalnie spowalnia i komplikuje reformy*.
Ponadto istnieje konflikt interesów pomiędzy działaczami a anonimową biurokracją, która nie uznaje aksjologii polityków. Biurokracja znajduje się pomiędzy państwem i jego politykami, a człowiekiem biednym, niepełnosprawnym, bezdomnym, bezrobotnym, starym, pokrzywdzonym. To ona decyduje o losie tych ludzi, gdyż jest grupą, rozdzielającą pieniądze oraz dostęp do dóbr i usług. W prognozach polityki społecznej biurokrację należy traktować jako niedoceniany czynnik, który wyraźnie zakłóca wizję postępu, a niekontrolowany w działaniu odpowiada za powiększające się różnice socjalne w społeczeństwie.
Tymczasem nauki społeczne, do których zalicza się naukę o polityce społecznej, mają „luksus" czasu oraz dysponują w ustroju demokratycznym wolnością myśli, obcą cenzurze socjalizmu realnego. Celem jej przedstawicieli nie jest walka o władzę, która rządzi się prawami obcymi nauce, choć przez nią monitorowanymi.
Naukowcy diagnozują socjalne tło rozwoju, dostrzegając sytuację grup ludności, dotkniętych różnymi ryzykami prowadzącymi do nierówności. Cechą omawianej nauki jest poszukiwanie sposobów zapobiegania nowym kwestiom społecznym oraz łagodzenia i eliminowania skutków starych kwestii. Ta osobliwa pozycja nauki daje jej możliwość formułowania prognoz, nieobciążonych myśleniem koniunkturalnym, które zawsze przecież pozostaje uwikłane w bieżącą grę interesów politycznych i personalnych. Z drugiej strony nauka ta nie jest w stanie przewidzieć wpływu koniunkturalnego myślenia polityków na długofalowy rozwój.
17.2. Prognozowanie poprzez scenariusze
W prognozowaniu stosowane są dwa typy metod: intuicyjne i badawcze (eksploracyjne). Wśród metod badawczych istotną rolę pełnią ekstrapolacje trendów oraz scenariusze535. Niniejsza prognoza wykorzystuje metodę badawczą i oparta została na trzech scenariuszach: liberalnym, neoliberalnym i neosolidarności społecznej. Scenariusze te mają swoje głębokie korzenie ekonomiczne. Nie można bowiem prognozować zmian w polityce społecznej bez uwzględniania sytuacji ekonomicznej.
Żaden z powyższych scenariuszy nie musi i nie powinien być dopasowywany do istniejących partii politycznych. Może nawet być tak, że socjaldemokracja będzie realizować program liberalny, zaś obecni liberałowie program solidarnościowy.
* Jedni chcą mieć wpływ na podział pieniędzy z budżetu państwa, a drudzy chcą maksymalnie oszczędzać wydatki na cele socjalne.
35 Kukułka J. (2000) - Teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa, ss. 260-261.
484
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
W scenariuszu liberalnym założono brak zmian i utrzymanie w nadchodzących latach dotychczasowych mechanizmów ustroju gospodarki rynkowej. Konsekwencją takiego scenariusza będzie z jednej strony prawdopodobny, choć coraz wolniejszy wzrost ekonomiczny, mierzony wielkością PKB, z drugiej strony jednak towarzyszący tej tendencji wzrost różnic socjalnych i dalsza, niebezpieczna marginalizacja licznych grup ryzyka socjalnego.
W scenariuszu neoliberalnym (liberalizmu socjalnego) założono zmianę socjoekonomiczną poprzez wprowadzenie powszechnie niedocenianej polityki „stanu średniego". Stan średni może być „kołem zamachowym" gospodarstwa społecznego. Prognoza w tym scenariuszu zakłada stworzenie skutecznego mechanizmu redukowania różnic socjalnych.
W scenariuszu neosolidarności prognoza zakłada rozwój autentycznej samorządności, pozostającej na wszystkich szczeblach poza kontrolą biurokracji. Scenariusz ten odpowiada modelowi godnego społeczeństwa536, jak również kojarzy się z powszechnie akceptowanym partnerstwem pomiędzy klasami, warstwami i grupami społecznymi.
17.3. Warunki prognozowania scenariuszy
Wcześniej, w rozdziale 2, zauważono, że nauka o polityce społecznej nie posiada własnej, napisanej historii kwestii społecznej. Dla prognozowania ma to znaczenie, gdyż rozrywa się naturalny związek pomiędzy refleksją nad doświadczeniem czasu minionego a myślą o teraźniejszości i przyszłości. W efekcie pięć pokoleń Polaków uczyło się polityki społecznej bez głębszej wiedzy o jej przeszłości. Takie traktowanie polityki społecznej sprzyjało utrwalaniu rozwiązań przypadkowych i doraźnych, nieopartych na solidarnym doświadczeniu pokoleń. Na takim podejściu zaważyły w nauce z różnych powodów lata 1939-1989. Faktycznie, 2/3 XX wieku nie sprzyjało kształtowaniu nowoczesnej polityki społecznej.
Ciągłość jest jednym z ważnych warunków prognozowania przyszłych sytuacji. Dotychczasową naukę o polityce społecznej charakteryzuje brak opisów trendów średnio- i długookresowych. Dotyczy to większości kwestii socjalnych, z wyjątkiem demografii. Mówiąc obrazowo - posiadamy z różnych czasów fotografie sytuacji socjalnych, brakuje zaś filmów.
Ponadto trzeba brać pod uwagę w przewidywaniu przyszłości taką szczególną cechę jak wzrastającą wrażliwość polskiego społeczeństwa na problemy dzieci, a zwłaszcza na ich zdrowie.
Współczesna polityka społeczna bazuje na - akceptowanym przez społeczność międzynarodową - personalizmie, asekurowanym poprzez prawa (socjalne) człowieka. W latach 30., zdominowanych przez totalitaryzm w różnych odmianach (np. niemieckiej, rosyjskiej, włoskiej), trudno było prognozować rozwój społeczny
Galbraith J.K.(1999)
- Godne społeczeństwo. Program troski o ludzkość, Warszawa.
Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej
485
w oparciu o uznanie dla praw jednostki. Wpisane one zostały dopiero po II wojnie światowej w liczne, uznawane akty prawa międzynarodowego, a także w większość konstytucji krajów przodujących w rozwoju. Wyznaczają one tym sposobem kierunki zaangażowania rządów, samorządów i organizacji pozarządowych na rzecz sprawiedliwości społecznej i godności osoby ludzkiej.
17.4. Zmiana ustroju jako przesłanka do prognozowania
W 1989r. początek procesu reform w Polsce zaznaczył się gwałtownym obniżeniem aktywności gospodarczej. Czynniki zewnętrzne, jak np. upadek RWPG oraz otwarcie się kraju na nowe, konkurencyjne rynki, przyczyniły się do załamania eksportu i do spadku produkcji, zaś czynniki wewnętrzne - przekształcenia ustroju gospodarczego i prywatyzacja - odegrały istotną rolę w ograniczeniu dostępu do pracy. Ponadto obserwowano znaczący spadek płacy realnej, prowadzący do wyraźnego zmniejszenia konsumpcji prywatnej.
Konieczna po roku 1989 redukcja zatrudnienia w przedsiębiorstwach państwowych stała się siłą napędową nowego zjawiska, nieznanego od czasów międzywojennych, tj. wzrostu bezrobocia w Polsce. Rozpoczęły się zwolnienia grupowe w sektorze państwowym i równoległy proces tworzenia nowych miejsc pracy w sektorze prywatnym, którego tempo było jednak wolniejsze od redukcji zatrudnienia. Wystarczy stwierdzić, że w latach 1990-97 z sektora publicznego odeszło blisko 5 min osób, zaś sektor niepubliczny absorbował w tym czasie nieco ponad 3,2 min osób.
Zachodzące zmiany, oceniane były i są przez pryzmat praw człowieka. To one stanowiły punkt odniesienia dla oceny socjalizmu realnego oraz dla współczesnej sprawiedliwości ustroju gospodarki rynkowej.
W latach 1945-89 w Polsce realizowany był model socjalistycznego „paternalizmu", który owocnie stworzył postawy roszczeniowe wobec państwa. W poprzednim modelu ustrojowym państwo czuło się werbalnie odpowiedzialne za socjalne położenie klas społecznych, „nadając" im przywileje socjalne. Prowadziło to obniżenia indywidualnej przezorności i zaradności obywatelskiej, do tworzenia masowych oczekiwań wobec państwa. Oczekiwania w ustroju socjalizmu realnego dotyczyły przeciętności, która stała się swoistym wzorcem dla oceny położenia życiowego.
W wyniku transformacji ustrojowej zmienił się model polityki społecznej. Współcześnie realizowany jest model, który stanowi mieszankę starej opiekuńczości i nowej pomocniczości. Zasada subsydiarności została wpisana w Konstytucję z kwietnia 1997r. wraz z prawami socjalnymi. Kilkanaście ustaw socjalnych, wydanych po 1989r., nosi jednak charakter opiekuńczy, korygujący stary system, świadcząc o braku wyraźnej, całościowej wizji polityki społecznej państwa.
Istotę zmian w obszarze polityki społecznej stanowią ryzyka życiowe, wpisane w gospodarkę rynkową. Ryzyka te (np. bezdomność, bezrobocie) w ustroju
486
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
socjalistycznego paternalizmu nie istniały, współcześnie mogą być asekurowane i częściowo ograniczane przez państwo.
Stopniowo i powoli dawniej scentralizowane państwo zwalnia siebie od (centralnego) obowiązku bezpośredniego zaspokajania socjalnych potrzeb obywateli, rozkładając ten ciężar solidarnie na samorządy, gminy i samych zainteresowanych. Problem w tym, że za takim postępowaniem państwa nie idą proporcjonalne środki finansowe.
Aksjologia okazuje się politycznie ważna ze względu na solidarnościowy rodowód przemian oraz tradycje chrześcijańskie, historycznie wpisane w mentalność elit politycznych. Szczególnie ważne stało się powszechne uznanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, świadczące deklaratywnie o orientacji persona-listycznej. Konstytucyjny zapis o godności nakłada na państwo obowiązek asekurowania obywateli w obliczu wszelkich ryzyk, które mogłyby zagrozić tej wartości. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, na nowo urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2).
Spór w polityce społecznej toczy się pomiędzy wartościami liberalnymi a solidarnością społeczną. Liberalizm we wszystkich swoich odmianach prowadzi do indywidualizacji zachowań w walce o dochód i konsumpcję. Wartości liberalne wydają się atrakcyjne, bo prowadzą do wyłaniania się elity mocniejszych, bogatszych, zaradnych, bezwzględnych, którzy interpretują sprawiedliwość wedle własnych wpływów i interesów. Elita ta ma dostęp do pieniądza i władzy oraz środków masowego przekazu, kreując i utrwalając wzory zachowań właściwe tylko tej grupie. Kreowany współcześnie przez elity model (pozornie niegroźnych) nierówności jest przekazywany jako rzekomo masowy, stwarzając po upadku socjalizmu realnego wrażenie braku aksjologicznej alternatywy.
Alternatywę stwarza model, być może pozornie utopijny, solidarności społecznej. W przeciwieństwie do Marksa, który opowiadał się za solidarnością klasową (sprowadzaną do wąsko rozumianego interesu grupowego), rzecz idzie o dobro wspólne, wymagające ciągłości solidarności ogółu w działaniach zbiorowych.
Paradoksalnie, model solidarności społecznej może być prognozowany dla nieistniejącej dziś koalicji nowych socjalistów (nieobciążonych zaszłościami) i katolików. Głosowania w komisjach sejmowych nad ustawowymi zapisami problemów socjalnych wskazują na takie rozwiązanie, które przeciwstawia się dominacji wielkiego kapitału, lekceważącego godność i podmiotowość osoby ludzkiej. Można współdziałać w sprawach technicznych, nie zgadzając się ideologicznie - to zdanie posła z sondażu, przeprowadzonego w 1993r. Natomiast programowe łączenie liberałów z nurtem katolicko-solidarnościowym prowadzi - jak pokazuje doświadczenie minionej dekady - do dominacji ekonomii nad człowiekiem.
Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej 487
17.5. Scenariusze polityki społecznej
Punktem wyjścia dla właściwego prognozowania polityki społecznej przyszłości jest diagnoza mechanizmów socjopolitycznych.
Liberalny stosunek do transformacji ustrojowej wszystkich elit, rządzących po 1989r. cechuje powiększanie rozpiętości, a nie wyrównywanie dostępu do dóbr, niezbędnego do zrównoważonego rozwoju. Wytworzony mechanizm kreowania nierówności, pociąga za sobą konieczność uruchomienia pomocy społecznej jako instytucji polityki państwa, która nie nadąża za tworzącymi się dysproporcjami. Powstaje sprzeczność ustrojowa - bogactwo jest niekontrolowanym celem szczególnie uprzywilejowanych, pomoc społeczna podlega redukcjom w miarę jak powiększa się warstwa ubogich.
Celem liberalnego modelu pomocy społecznej jest dystrybucja ograniczonych środków finansowych dla zaspokojenia rosnących potrzeb życiowych, marginalizowanej części społeczeństwa. W taki model polityki społecznej wbudowany został mechanizm wewnętrznego konfliktu pomiędzy potrzebami rozwoju gospodarczego, opartego na inwestycjach, a socjalnymi potrzebami dużej części społeczeństwa, zależnego zawodowo od kapitału. Wraz ze wzrostem bezrobocia i socjalnych patologii stopniowo maleją środki i możliwości pomocy społecznej. Nie są one bowiem współcześnie powiązane z narodowymi programami edukacji ustawicznej, tworzeniem miejsc pracy oraz budową mieszkań dla młodego pokolenia.
Gospodarka rynkowa jest niekwestionowanym faktem - rozwiązaniem, które zastąpiło gospodarkę planową. Wraz z tym procesem przechodzimy jednak na przełomie stulecia od równości w biedzie do niekontrolowanej i nieakceptowanej nierówności w bogactwie. Model socjalnej gospodarki rynkowej, realizowany w RPN od 1948r., mimo deklaracji premiera T. Mazowieckiego z początku lat 90. oraz nowszych (z marca 2000r.) prezesa PSL J. Kalinowskiego, pozostaje u nas zupełnie nieznany, choć dzięki wpisanej w niego solidarności już przyniósł u naszego sąsiada znaczące efekty. Przez dziesięć ostatnich lat minionego stulecia ekipy polityczne wszystkich orientacji, walcząc o władzę, nie rozgrywały argumentu socjalnej gospodarki rynkowej.
Pomoc społeczna w modelu socjalnej gospodarki rynkowej (neoliberalizm) ma wbudowaną zasadę (finansowej) solidarności i powinna w miarę możliwości doprowadzać do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Taka praktyka zakłada finansowe odciążanie państwa i lokalnych podmiotów polityki społecznej, co w konsekwencji powinno prowadzić do zmniejszania liczby klientów pomocy socjalnej, przede wszystkim w wieku produkcyjnym.
Pomoc społeczną udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, trudności w przysto-
488
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
sowaniu się do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wszystkie te sytuacje z pewnością nie zostaną rozwiązane do 2020r.
Opisane sytuacje świadczą o istnieniu procesu marginalizacji licznych grup społecznych, co oznacza wyłączanie ich z aktywnego uczestnictwa w kreowaniu środowiska lokalnego.
Polska wkroczyła w nowe millenium wraz z utrwalającym się mechanizmem powiększania rozpiętości socjalnych.
Brak pracy i mieszkań, utrudniony dostęp do edukacji na poziomie średnim i wyższym, oraz kłopoty ze zdrowiem - wszystko to razem i z osobna prowadzi do ubóstwa dużych grup społecznych, a tym samym do ich marginalizacji, która jest zaprzeczeniem podmiotowości i godności osoby ludzkiej. Zjawiska marginalizacji nie można pomijać w prognozowaniu polityki społecznej do 2020r.
Powyższych kwestii nie rozwiąże dotychczasowy system liberalizacji rynku, który czynnik, ludzki traktuje instrumentalnie.
Scenariusze dalszego rozwoju społecznego Polski zakładać mogą różne rozwiązania, biorąc pod uwagę fakt, że za kilkanaście miesięcy nastąpi włączenie Polski w struktury UE, co w efekcie zawsze doprowadzi do rozpatrywania naszych problemów socjalnych w kontekście bogatszych partnerów. Każda ekipa rządząca będzie pozostawać pod wpływem nacisków zewnętrznych na radykalnie oszczędnościowe rozwiązywanie problemów socjalnych. Takie naciski posiadać będą własną, wewnętrzną argumentację polityków, którzy podkreślać będą potrzebę dogonienia krajów bogatych w UE.
Trzeba tu wyraźnie powiedzieć, że takie kraje jak Grecja, Hiszpania czy Portugalia, które należą do UE dłużej niż 14 lat, do dziś nie nadrobiły dzielącego ich socjoekonomicznego dystansu do takich krajów jak Niemcy, Francja czy Wlk. Brytania. Wejście Polski do UE nie oznacza rozwiązania własnych problemów socjalnych; skomplikuje ono natomiast sytuację naszego kraju ze względu na konfliktogenną- strefę ubóstwa oraz procesy marginalizacji, o czym była wcześniej mowa.
Polska znajdzie się w trzecim koszyku państw o najniższej zamożności, z dużym dystansem do państw obecnie tam najuboższych. Dystansu tego ze względów obiektywnych do 2020r. nie nadrobi, mimo że kraj nasz jest zaliczany, wg klasyfikacji UNDP, do państw wysoko rozwiniętych z Humań Development Index przekraczającym 0,8.
17.5.1. Scenariusz liberalny
Argumentacja tego scenariusza opiera się na znanym z okresu międzywojennego stwierdzeniu, że polskiej gospodarki nie stać na głębsze programy i reformy socjalne. Wprawdzie są one potrzebne, ale brak na to środków. Scenariusz ten nazwiemy wariantem status quo, w którym z różnym nasileniem występują konflikty społeczne.
Zakończenie -prognoza polskiej polityki społecznej
489
Wydatki budżetowe na cele społeczne będą więc przedmiotem permanentnych konfliktów parlamentarnych, aby pozostawać na poziomie niezmienionym, co faktycznie oznaczać będzie ich realny spadek ze względu na inflację. Scenariusz ten może być realizowany przez każdą z partii dochodzących do władzy, nie ze względu na ich oblicze programowe, ale z powodu ich międzynarodowych interesów. Takie rozwiązanie jest możliwe z uwagi na doświadczenia minionych dziesięciu lat transformacji.
Jak wspomniano wyżej, taki scenariusz rozwoju społecznego prowadzić będzie długotrwale bezrobotnych, niepełnosprawnych, ludzi starych, rodziny wielodzietne, młodzież ze środowisk wiejskich itp. do marginalizacji czasowej i trwałej. Strefa ubóstwa - wbrew deklaracjom poszczególnych rządów - zamiast się kurczyć -będzie się powiększać. Wprawdzie będzie to ubóstwo na wyższym poziomie zamożności społeczeństwa, ale jego konsekwencją w każdym razie staną się konflikty społeczne. „Mocniejsze" politycznie grupy, posiadające siłę przebicia, będą uzyskiwać za cenę spokoju przywileje socjalne kosztem słabszych grup, nieposiadających własnych organizacji, ani przełożeń politycznych. Przykład z 1999r. to biegunowy sposób traktowania przez rząd górników i pielęgniarek.
Taki konfliktowy model polityki społecznej, wynikający z liberalnego scenariusza, jest dlatego prawdopodobny, gdyż jest już sprawdzony, opiera się przecież na doświadczeniu rządzących elit oraz biurokracji socjalnej, dla których pozornie nie ma alternatywy dla już realizowanej polityki społecznej. Wynikać to będzie również z braku wykwalifikowanych kadr socjalnych dla jakiegokolwiek innego scenariusza rozwoju.
W aktualnie realizowanym scenariuszu liberalnym zagrożeniem staje się rosnąca biurokratyzacja w relacjach władza - obywatel. Biurokracja jest grupą zawodową, która posiada monopol informacji oraz własną racjonalność, wyrażającą się własnymi, wąskimi interesami. Dobro wspólne jest dla niej pojęciem propagandowym, a nie celem działania. Wyrazem takich tendencji jest wielkie marnotrawstwo środków publicznych.
Dalszą konsekwencją takiego konfliktowego modelu jest i będzie jego przenoszenie w dół i proste odwzorowanie na szczeblu powiatu i gminy. Polityka społeczna na tych szczeblach staje się atrybutem lokalnej władzy - posiadającej środki - nad ludźmi marginalizowanymi, nieposiadającymi ani dostępu do władzy, ani do pieniędzy.
Scenariusz liberalny ma wyraźnie dwubiegunowy charakter; prowadzi on długoterminowo do utrwalania społeczeństwa na część posiadającą i nieposiadającą -majątek, dostęp do praw socjalnych, dóbr i usług. Efektem posiadania i nieposiadania będzie postępujący podział na poinformowanych i niepoinformowanych w związku z dostępem do internetu i nowych technologii komunikowania się ludzi. Ci pierwsi korzystają z atutu dostępu do najnowszej wiedzy, stając się nie tylko jej
490 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
konsumentami, ale także członkami społeczeństwa globalnego; ci drudzy to kategoria „gorszych". Sytuacja taka jest już obserwowana w Polsce.
Scenariusz liberalny ma charakter powszechnie permisywny, oznacza bowiem -w ramach głoszonej wolności jednostki - przyzwolenie na działania, pozwalające również poza prawem na poprawę indywidualnego położenia. W efekcie część bardziej zaradnych marginalizowanych ludzi (najczęściej młodych, których stać na ryzyko) podejmuje działania przestępcze, polegające na zawłaszczaniu własności prywatnej, na handlu narkotykami. Statystyka przestępczości z ostatnich lat potwierdza taką tendencję. Powyższe postawy nie budzą skutecznego przeciwdziałania władzy, należą natomiast do indywidualnych i zbiorowych sposobów przetrwania.
Indywidualne i rodzinne sposoby przetrwania są nowym elementem w scenariuszu liberalnym, zwłaszcza że wiążą się z jedynym, realizowanym wariantem polityki społecznej państwa, oznaczonym poniżej punktem „b". Znane są różne warianty państwowej polityki społecznej. Należą do nich:
a) dać ludziom pieniądze (w efekcie powstaje model społeczeństwa roszczeniowego jak w socjalizmie),
b) dać ludziom prawa {papier wszystko przyjmie),
c) dać ludziom polityczną siłę {co podzieli społeczeństwo na mocnych i słabych),
d) dać ludziom profesjonalną pomoc socjalną lub lepszy dostęp do niej,
e) uświadomić ludziom ideę samopomocy i możliwość jej realizacji dla poprawy własnej sytuacji (modeł społeczeństwa aktywnego).
Faktycznie tylko jeden wariant - „b" - odpowiada liberalizmowi w jego wersji tradycyjnej. W jego ramach od rodziny i jednostki zależy, jak swoje prawa zrealizuje. Jeżeli jest to jednak rodzina lub osoba bez odpowiednich środków finansowych, to swoich praw nie będzie w stanie wyegzekwować.
Wariant „a" - został negatywnie zweryfikowany w okresie socjalizmu realnego, choć wiele rozwiązań z tego czasu wciąż pozostaje.
Wariant „c" oznaczałby daleko idące rozszerzenie władzy, na co obecne elity polityczne nie są nastawione. Zawężanie się elit politycznych prowadzi do wypychania ludzi z polityki, a nie do ich wciągania. Absencja polityczna wiąże się z niechęcią wielu do uczestniczenia w stałych walkach personalnych, które są świadectwem prywaty, a nie troski o dobro wspólne. Walkom tym nie towarzyszą programy sanacji zła i budowy Nowej Polski, które aktywizowałyby zwłaszcza młodzież. Obserwowany jest regres zainteresowania polityką, czego widomym dowodem stała się spadająca frekwencja wyborcza zarówno do Sejmu, jak i samorządów lokalnych. Przeciętny obywatel ma świadomość znikomego lub żadnego wpływu na otaczającą go rzeczywistość. W polskiej tradycji nie ma obowiązku uczestniczenia w wyborach, w przeciwieństwie np. do Belgii czy Grecji.
Wariant „d" pociąga za sobą koszty i nie leży w zainteresowaniach obecnego układu sił.
Zakończenie -prognoza polskiej polityki społecznej
491
Wariant „e" dotyczy polityki społecznej z wbudowaną zasadą solidarności, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań.
Liberalnej polityce społecznej odpowiadają strategie zachowań obywatelskich. Transformacja ustrojowa w Polsce wykreowała trzy reprezentatywne typy rodzin. Spotykamy rodziny innowacyjne, którym zasadniczo niepotrzebna jest polityka społeczna, gdyż radzą sobie bez zewnętrznych interwencji. Są to rodziny, które uzyskują wysokie albo bardzo wysokie dochody i płacą od nich wysokie podatki, wykazują się twórczym dynamizmem swoich członków i stanowią o przyszłości polskiej gospodarki. Podstawą ich sukcesów jest prywatna własność, która ekonomicznie uniezależniła te rodziny od państwa.
Inny typ rodzin to rodziny adaptacyjne, które, osiągając dochody zbliżone do minimum socjalnego, dają sobie jakoś radę. Dostęp tych rodzin do własności prywatnej, będącej podstawą pracy niezależnej, jest ograniczony. Tym samym rodziny te są ekonomicznie uzależnione bądź od państwowego bądź prywatnego pracobiorcy i są beneficjantami polityki społecznej.
Szczególnym przedmiotem naszego zainteresowania w prognozowaniu polityki społecznej pozostaje cała grupa rodzin marginalizowanych przez ubóstwo i całą sekwencję zachowań, wynikającą z braku środków finansowych. Są to więc rodziny bez własności prywatnej. Najczęściej charakteryzuje je bezrobocie oraz niski poziom wykształcenia, wynikający z ograniczeń w dostępie do szkół średnich i wyższych. Rodziny marginalizowane (czasowo i trwale) to rodziny:
niepełne,
wielodzietne,
patologiczne,
posiadające niepełnosprawnych członków oraz,
dotknięte skutkami katastrof żywiołowych.
Grupy takich rodzin występują w każdym społeczeństwie. Rzecz w tym, by były one statystycznie monitorowane. W prognozach interesuje nas bowiem to, czy liczba takich rodzin wzrasta, czy maleje lub czy utrzymuje się na niezmienionym poziomie. W scenariuszu liberalnym działa mechanizm redukcji środków z pomocy społecznej dla rosnącej lub niemalejącej liczby takich rodzin. W efekcie sytuacja ich się pogarsza oraz rośnie liczba rodzin marginalizowanych.
17.5.2. Scenariusz neoliberalny (liberalizm socjalny)
Inny wariant rozwoju wiąże się z realizacją bardziej unowocześnionego modelu społeczno-gospodarczego, zwanego neoliberalizmem. Zmianą może stać się wprowadzenie mechanizmu, ułatwiającego powszechny dostęp do własności prywatnej. Prywatyzacja może być realizowana - jak dotychczas -przez elity ekonomiczno-polityczne z udziałem kapitału zagranicznego, może być jednak - w wariancie neoliberalnym - urzeczywistniana z aktywnym uczestnictwem ludzi dotychczas uzależnionych od państwowego pracodawcy. Wspomniano wyżej o rodzinach
492 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
adaptacyjnych i marginalizowanych. Powinny one być głównym adresatem działań neoliberalnych. Ten kierunek myślenia legł u podstaw „New Deal-u" prezydenta Roosevelta w USA lat trzydziestych, kiedy realizowano program wychodzenia z kryzysu, zwany również programem kapitalizmu ludowego. Jego istotą było zapewnienie dostępu do pracy (poprzez politykę pełnego zatrudnienia) oraz do własności prywatnej.
Liberalizm zostawia problematykę społeczną do rozwiązania przez rynek i jego mechanizmy. Państwo w opisanym wyżej i realizowanym scenariuszu wydaje się być bezradne wobec istniejących kwestii socjalnych i powiększających się różnic społecznych. Bezradność państwa wynika z logiki biurokracji rządowej. Grupa ta bezwzględnie realizuje swoje interesy, wynikające z uprzywilejowanej pozycji dostępu do władzy i pieniądza. W szczególności nie jest ona zainteresowana scenariuszem neoliberalnego rozwoju. Z rosnącą liczbowo biurokracją nie są w stanie walczyć politycy. W latach 90. grupa biurokracji wzrastała szybciej niż stan średni.
Istotą liberalizmu socjalnego jest aktywne angażowanie się państwa - na wszystkich szczeblach jego struktury organizacyjnej - w tworzenie równych szans i warunków dla aktywności obywatelskiej. Neoliberalizm nie neguje żadnej wartości liberalnej, a w szczególności wolności osoby ludzkiej. Stoi on jednak na stanowisku konieczności upowszechnienia tych wartości w społeczeństwie. Neoliberalizm, dostrzegając niebezpieczeństwo monopolizacji władzy ze strony elit, proponuje poszerzanie przestrzeni wolności społeczeństwa, a nie tylko jednostki. W efekcie dotychczasowe elity znacząco powinny się powiększyć.
Co może zmienić aktualną sytuację w takim scenariuszu? Przede wszystkim celem prywatyzacji (i reprywatyzacji) jest zwiększenie liczby ludzi zależnych od swojej zaradności, umiejących podejmować ryzyko w oparciu o swoją własność. W socjalnej gospodarce rynkowej - będącej odmianą europejskiego neoliberalizmu -grupa taka zwana jest stanem średnim. Różni się ona od robotników czy urzędników, pracujących na „państwowym", posiadaniem małej własności prywatnej.
Stan średni to grupa (pracodawcy i pracujący na własny rachunek poza rolnictwem) licząca w 1998r. tylko 9,7% ludności w wieku produkcyjnym537. Za kwestię socjalną uważa się tymczasem fakt istnienia w Polsce 10-12% grupy niepełnosprawnych. Oczywista nieporównywalność niepełnosprawnych i stanu średniego każe nam wszakże zauważyć ewidentne różnice w państwowym podejściu do określonych grup społecznych. Zajmujemy się asekuracją osób niepełnosprawnych ale brak jest jednakowego, ekonomicznego zainteresowania państwa wzmocnieniem stanu średniego.
Niedostrzegany dotychczas w Polsce, stan średni jest podstawową grupą społeczną, która najszybciej pomnaża własność prywatną na drodze swojej aktywności ___________________________
537 Klich J. (red., 2000) - Nadzieja rynku pracy. Małe i średnie przedsiębiorstwa w gospodarce, ISP, Warszawa.
Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej
493
zawodowej, przynosząc państwu dodatkowe dochody w postaci płaconych podatków. Stan średni to przeciwieństwo dawnej klasy robotniczej, gdyż sam tworzy miejsca pracy, odciąża państwo od kosztów bezrobocia i jest źródłem koniunktury gospodarczej.
W Polsce - w przeciwieństwie do Niemiec - brak jest tzw. polityki stanu średniego. W scenariuszu neoliberalnym uruchomienie mechanizmów tworzenia stanu średniego może stanowić atrakcyjną wizję rozwoju, albowiem wiąże się to ze stwierdzeniem, że najlepszą polityką społeczną jest polityka stymulacji wzrostu gospodarczego.
W tym celu potrzebna jest polityczna wola zmiany sposobu finansowania walki z bezrobociem. Obecnie ok. 75% wydatków z Funduszu Pracy idzie na pasywne formy walki z bezrobociem w postaci zasiłków. Polityka budowy stanu średniego wymaga, aby odwrócić strukturę wydatków - skierować większość środków na aktywne formy w postaci inwestycji w miejsca pracy oraz szkolenia. Tą drogą dotychczasowi bezrobotni, zamiast permanentnie pozostawać klientami urzędów pracy i pomocy socjalnej, wchodzić mogą w posiadanie własności prywatnej i w konsekwencji przynosić państwu wymierne korzyści w postaci podatków. Taki kierunek działania leży u podstaw Europejskiego Funduszu Socjalnego, finansowego instrumentu polityki społecznej UE.
Warunkiem zmiany w polityce stanu średniego jest ofensywa edukacyjna w postaci otwarcia powszechnego dostępu do kształcenia ustawicznego oraz finansowanie szkoleń. Taką strategię działania przyjęły w walce z bezrobociem kraje UE. W ofensywie edukacyjnej potrzeba przekazywać szeroką wiedzę o ryzykach rynkowych oraz o sposobach zachowań w grze ekonomicznej.
W rozwoju każdego kraju zasadniczą rolę pełni wykształcenie obywateli. Inwestycje w kwalifikacje człowieka są najtańszym sposobem podnoszenia poziomu konkurencyjności gospodarki i przyspieszania tym samym tempa rozwoju gospodarczego. Prawda ta jest uważana w wielu środowiskach w kraju i zagranicą za truizm, ale w Polsce z trudem i nieśmiało toruje sobie drogę w świadomości elit politycznych.
We współczesnym świecie liczy się mądrość - indywidualna i zbiorowa. Bez permanentnego dostępu do wiedzy nie osiągnie się jej. Wieloletnie, niskie nakłady publiczne na szkolnictwo wyższe w sposób istotny osłabiają konkurencyjność gospodarki, są utajoną i niedocenianą przyczyną trudności integracyjnych Polski z Unią Europejską. Szczegóły opisałem w rozdz. 12.5.1, 12.5.2 i 13.3.7.
Scenariusz neoliberalny zakłada wyjście naprzeciw potrzebom młodzieży, która obecnie, ze względów demograficznych, przez najbliższe 10 lat stanowi największe, historyczne wyzwanie dla polityków. Młodzież może być czynnikiem konkurencyjności Polski w UE, ale obecnie staje się wielką kwestią socjalną w związku z brakiem szans pracy, mieszkania i w konsekwencji rosnącym ubóstwem. Liberałowie
494
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
uważają, że problemy młodzieży rozwiąże automatycznie niewidzialna ręka rynku; jego mechanizmy jakoby samoczynnie regulują życie.
Scenariusz neoliberalny zakłada wciągnięcie do ekonomicznej gry ludzi stojących dotychczas, nie zawsze z własnej winy, na uboczu, marginalizowanych z powodu ubóstwa i braku politycznej woli upowszechnienia dostępu do własności prywatnej. Powszechne marnotrawstwo środków publicznych, obserwowane przez pryzmat funkcjonowania istniejących funduszów socjalnych (np. PFRON) może zostać ograniczone na korzyść nowej polityki społecznej, bazującej na zatrudnieniu. Nie negując potrzeby socjalnej asekuracji grup marginalizowanych, może ona przyjąć następujące, długoterminowe priorytety5 8:
¦ prymat pracy nad bezrobociem, ze szczególnym odniesieniem tej zasady do pierwszej pracy w życiu zawodowym,
¦ prymat dochodu z pracy nad zasiłkiem,
¦ prymat zatrudnienia nad sponsorowaną formą aktywności,
¦ prymat działań aktywizujących nad osłonowymi,
¦ prymat szkolenia nad bezrobociem.
Na razie żaden z tych prymatów nie znalazł skutecznych przełożeń, choć ich celem jest zdecydowane poszerzenie aktywności zawodowej ludności.
Scenariusz liberalizmu socjalnego stanowić może drugi krok w transformacji ustrojowej. Jego komponentami są: liczny stan średni jako podstawowa siła spo-łeczno-ekonomiczna, edukacja permanentna, polityka pełnego zatrudnienia oraz pomocnicza rola państwa. Pomocnicza rola oznacza wyzwalanie inicjatyw obywatelskich, a nie ich zastępowanie, wymuszanie lub ograniczanie. Opisany scenariusz jest podstawą dla płynnego przejścia do scenariusza solidarności społecznej.
W prezentowanym modelu społeczeństwa stan średni pełni ważną rolę społecznego „amortyzatora" konfliktów pomiędzy bogatymi i biednymi. Przy właściwej polityce społeczno-ekonomicznej państwa wobec stanu średniego pojawia się mechanizm awansu, a nie stagnacji lub degradacji socjalnej, widoczny współcześnie. Następuje bowiem płynne przechodzenie poszczególnych jednostek, na ogół do góry. Biedni, poprawiając swoje położenie, stają się członkami stanu średniego, bogatsi wychodzą z niego, stając się przedstawicielami kapitału. Wszyscy jednak ekonomicznie uniezależniają się od państwa, płacąc mu zwiększające się podatki. Te z kolei służą państwu, między innymi, do finansowania programów wyrównywania różnic socjalnych.
Pojawia się pytanie, czy obecnie istnieją siły, które mogłyby wdrożyć scenariusz neoliberalny. Z pewnością nie należy ich szukać po stronie biurokracji. Mogą one natomiast kryć się na zapleczu wszystkich partii, rządzących obecnie i w przyszłości. Potrzebna jest jednak zmiana generacyjna polityków, aby odejść od status quo. Obecni patrzą bardziej wstecz niż naprzód. Ponadto politycy nie mają
Wykorzystuję tu pomysły Kabaja M. z jego ostatnich publikacji.
Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej
495
dostatecznej wiedzy o współczesnych przemianach, aby ją wykorzystać w polskich warunkach.
17.5.3. Scenariusz neosolidarności społecznej
Jednym z warunków jego wdrożenia jest ewolucyjne przejęcie władzy w przyszłości przez opcję nie tylko werbalnie „przyjazną" integracji socjalnej. Scenariusz ten wcale nie musi wiązać się z dotychczasowym rozumieniem „solidarności", ugruntowanym w społeczeństwie po 1980r., ani też z obecnymi układami politycznymi.
Scenariusza neosolidarności społecznej nie można budować w oparciu o zbiorowe zachowania lat 80. Wielu polityków współczesnych nie rozumie, że wówczas istotą solidarności była tylko destrukcja, w postaci zbiorowej woli zniszczenia komunistycznego monopolu władzy.
Przyszłościowo idzie o solidarność, której istotą jest konstrukcja społeczeństwa, opartego na prymacie więzi międzyludzkich przed więziami ekonomicznymi. Solidarność lat 80. była obrócona przeciw ustrojowi i w tym sensie miała charakter destrukcyjny; przyszła solidarność jest trudniejsza; dotyczy zbiorowej troski o uruchomienie mechanizmów integracji socjalnej. Te zaś oznaczają zadowolenie z życia wszystkich obywateli. W scenariuszu neosolidarności nikt nie może być marginalizowany, pozostawać bez mieszkania, środków do życia czy pomocy lekarskiej. Gospodarka powinna opierać się na zasadzie pełnego zatrudnienia i ma stwarzać każdemu szanse udziału i awansu.
Prognozowany model polityki społecznej w tym wariancie opiera się na uniwersalnym aksjomacie z encykliki Laborem exercens - praca jest kluczem do rozwiązania kwestii społecznej. Na pracę składa się równy dostęp do: wiedzy (edukacja), zatrudnienia, zdrowia i mieszkania. Tych, którzy nie mają wiedzy, zatrudnienia, zdrowia czy mieszkania powinna asekurować pomoc społeczna. Państwo zaś jest głównym podmiotem polityki społecznej, który ze względu na troskę o przyszłość, ma obowiązek bieżącego inwestowania w ochronę zdrowia, kwalifikacje pracowników, miejsca pracy i mieszkalnictwo. Wydatki w tym zakresie gwarantują przyszłą wydajność społeczną i przynoszą dodatkowy dochód.
Opisywany scenariusz neosolidarności społecznej nie musi być traktowany jako utopijny; jeżeli zaprojektuje się wizję rozwoju Polski w bieżącym stuleciu, to z całą pewnością można stwierdzić, iż pierwiastek solidarności stanowić będzie o jej atrakcyjności i skuteczności. Wizja wspólnego, europejskiego wykuwania ludzkiego losu, uwzględniająca powszechne partnerstwo Polaków w tym przedsięwzięciu, musi brać pod uwagę zaangażowanie państw na rzecz wyrównywania istniejących różnic socjalnych. Dodatkowym czynnikiem, pozytywnie wpływającym na wprowadzenie scenariusza neosolidarnościowego, może być wola socjalnej integracji UE. Na wysokim poziomie zamożności społeczeństw krajów UE poszukiwać one będą niebawem mechanizmów scalających je, a nie dzielących.
496
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Istotną rolę w urzeczywistnieniu scenariusza neosolidarności spełnia samorząd terytorialny, który na szczeblu lokalnym decyduje już o jakości życia społecznego. Państwo, na szczeblu gminy, nie jest w stanie skutecznie rozwiązywać problemów socjalnych, dlatego też wiele uprawnień organów państwowych zostało wpisanych w kompetencje samorządów terytorialnych (np. ustawa o pomocy społecznej). Takie rozwiązanie świadczy nie tylko o konstytucyjnej decentralizacji władzy, ale także o realizacji zasady pomocniczości państwa. Zasada ta głosi pierwszeństwo dla inicjatyw oddolnych i wyraża się w sentencji „tyle społeczeństwa, ile można; tyle państwa, ile konieczne".
Zasada ta, choć organizuje życie Unii Europejskiej, jest u nas tylko dobrą, teoretyczną podstawą prognozowania nowej polityki społecznej. Na razie bowiem rodzi się lokalna samorządność odgórnie, bardziej z inicjatyw istniejących partii, niż oddolnie, z potrzeby środowiska lokalnego. Jej wyrazem jest znikome uczestnictwo obywateli w życiu środowiska lokalnego; w badaniach z 2000r. okazało się, że tylko 7,5% ogółu badanych deklarowało, iż uczestniczyło w ostatnim roku w życiu swojej wspólnoty lokalnej539.
Oddolna samorządność jest procesem obecnym w wielu krajach UE. W małym środowisku lokalnym istnieje dla niej większe zainteresowanie niż dla spraw bardziej ogólnych, na które nie ma się większego wpływu. Obywatel bowiem zawsze porównuje swoją sytuację z sąsiadem, odnosi swój status społeczny do sytuacji innych członków zbiorowości lokalnej. W środowisku lokalnym nie tylko buduje się więzi międzyludzkie, istnieje tam naturalna, solidarna tendencja do ulepszania otoczenia. Zagrożeniem dla niego są nadmierne różnice socjalne, które prowadzą do patologii.
Jednym ze sposobów wyrównywania różnic jest powszechny dostęp do własności prywatnej. Od dawna wiadomo, że własność prywatna pozytywnie motywuje do jej pomnażania, a więc jest źródłem poprawy własnej sytuacji socjoekonomicznej oraz sposobem na oszczędzanie. W środowisku lokalnym ujednolicanie sytuacji majątkowej sprzyja solidarności.
W scenariuszu neosolidarności społecznej szczególne miejsce przypada młodzieży. Dla gospodarki jest ona najbardziej dynamiczną siłą społeczną, obciążoną wszakże problemami socjalnymi oraz starym sposobem myślenia. Dotyczą jej negatywne tendencje, takie jak spadek liczby urodzin, dziedziczenie biedy, brak pracy i mieszkań, przestępczość nieletnich.
Scenariusz neosolidarności kojarzy się nam z działaniami państwa na rzecz umacniania partnerstwa w postaci porozumień samorządów z pracodawcami oraz krzepnięcia samorządów terytorialnych. W scenariuszu tym sprawiedliwość oznacza uzyskiwanie zgody (a nie jej wymuszanie lub pomijanie) na działania pomiędzy wszystkimi grupami socjo-ekonomicznymi.
Czapiński J. i Panek T. (red.)
- Diagnoza społeczna..., dz. cyt.
Zakończenie - prognoza polskiej polityki społecznej 497
17.6. Zakończenie -jaki wybór?
Polityka społeczna przyszłości, oznaczonej rokiem 2020, zależy od politycznej wizji nowej Polski. Niewątpliwie w nadchodzących latach będziemy obserwować postęp w rozwiązywaniu kwestii podmiotowych i przedmiotowych. Ich wyrazem będą badania i statystyki, świadczące o podnoszeniu się polskiego społeczeństwa na wyższy poziom zamożności. I choć statystyki te nie będą wyjaśniać przyczyn określonych zjawisk i procesów, to pomogą nam w zrozumieniu zachodzących zmian540.
Pozostaje niejasnym, czy dokonujący się postęp będzie udziałem wszystkich czy nielicznych? Czy nierówności socjalne będą społecznie akceptowane, czy przeciwnie, ich rozmiary stworzą napięcia i konflikty, owocujące patologiami zachowań zbiorowych.
Scenariusz status quo oznacza model kapitalizmu peryferyjnego, który dostarcza życiowego zadowolenia nielicznym elitom władzy i pieniądza. Społeczeństwo dzieli się na nielicznych bogatych oraz licznych ubogich lub niezamożnych. Państwo bezpośrednio nie angażuje się w likwidację różnic socjalnych, lecz poprzez swą bezczynność doprowadza do powiększania się istniejących dysproporcji. Państwo faktycznie utrwala model ekskluzji społecznej, pozostający w opozycji do modelu europejskiej spójności socjalnej. Scenariusz ten przysparza obecnie sporo chaosu i kosztów, związanych z utrzymaniem wewnętrznego pokoju. W dłuższej perspektywie integracji z UE ulegnie on niezbędnym modyfikacjom.
Scenariusz neoliberalny zakłada rosnące partnerstwo w stosunkach społeczno--gospodarczych. Wyłania się stan średni, grupa społeczna oparta na własności prywatnej, ekonomicznie niezależna od państwa, która tworzy miejsca pracy, pomnaża zasobność kraju. Grupa ta stanowi naturalny „amortyzator" pomiędzy bogatymi a biednymi, umożliwiając tym drugim szanse awansu w społeczeństwie. W scenariuszu takim państwo nie przeszkadza, jest mecenasem stopniowej inkluzji socjalnej.
Scenariusz neosolidarności wiąże się z procesem stałego zwiększania samorządności, niezależnie od koniecznego awansu stanu średniego. W autentycznej samorządności ukrywa się bowiem niewykorzystana rezerwa obywatelskich motywacji do poprawy lokalnych sytuacji socjalnych. Scenariusz ten wymaga jednakże nowej koncepcji państwa pomocniczego, które konsekwentnie pełniłoby rolę służebną, a nie tylko władczą, wobec obywateli. Państwo silne swą subsydiarnością potrzebne jest nie tylko społeczeństwu, ale także UE, w której trwa dyskusja o znaczeniu dużych struktur organizacyjnych. Nie oznacza to potrzeby odrzucenia własnej
Odwołuję się tu do raportu: Diagnoza społeczna 2000..., dz. cyt. Badania rezonansu społecznego czterech reform oraz tzw. „dobrostanu" społeczeństwa na próbie ponad 3000 gospodarstw domowych zrealizowało Polskie Towarzystwo Statystyczne na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, udostępniając bazę danych na jej stronie internetowej.
498
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
odrębności, wręcz przeciwnie, każdy kraj wnosi do międzynarodowych struktur to, co ma najmocniejsze, a zarazem chroni swoją odrębność, kojarzoną z tożsamością narodową. Przykładem jest Grecja, w której kościół prawosławny jest bardziej wpływowy i demonstracyjnie widoczny niż katolicyzm w Polsce.
Scenariusze: neoliberalny i neosolidarnościowy różnią się między sobą w sprawach samorządności. O ile pierwszy z nich preferuje indywidualizm i kładzie bardziej nacisk na stronę własności prywatnej, to drugi koncentruje się na warunkach autentycznej samorządności, opartej na diagnozie sytuacji lokalnej i zbiorowej mądrości w działaniu. W samorządności tkwi potrzeba uspołecznienia poprzez uzyskiwanie zgody większości. Zgoda wymaga negocjowania i dialogu, odrzuca tym samym monolog jako metodę działania władzy. Aby uzyskać zgodę trzeba na wszystkich szczeblach organizacji państwa informować o istocie działań socjalnych, przekonywać o potrzebie zmian, pozyskiwać do tych działań pojedynczych obywateli. Ważnym argumentem w scenariuszu neosolidarnościowym staje się dobro wspólne, z którym mogą utożsamiać się niepewni i niezdecydowani. W scenariuszu tym jednak potrzebna jest zmiana zasad samorządności. Prawo do głosowania powinno być uzupełnione powszechnym obowiązkiem brania udziału w wyborach, uzupełnionym obywatelską edukacją.
Integracja Polski z Unią Europejską wymaga dyskusji nad koniecznymi scenariuszami wewnętrznego rozwoju, uwzględniającymi koszty, które społeczeństwo będzie gotowe solidarnie zapłacić, aby być razem, zachowując swą tożsamość.
ANEKS
499
Aneks - Międzynarodowe dokumenty dotyczące polityki społecznej
A. Dokumenty ONZ
1. POWSZECHNA DEKLARACJA PRAW CZŁOWIEKA (1948)541
Trzecia Sesja Ogólnego Zgromadzenia ONZ, obradująca w Paryżu, uchwaliła 10 grudnia 1948 roku Powszechną Deklarację Praw Człowieka. Dokument ten stanowi niewątpliwie jedno z największych i najtrwalszych osiągnięć ONZ. Przetłumaczona na większość języków świata Powszechna Deklaracja Praw Człowieka zbiera oraz porządkuje osiągnięcia i postulaty człowieka, który od wielu setek lat toczy nie skończoną jeszcze walkę o swoją wolność i godność.
ZWAŻYWSZY, że uznanie przyrodzonej godności oraz równych i niezbywalnych praw wszystkich członków wspólnoty ludzkiej jest podstawą wolności, sprawiedliwości i pokoju świata.
ZWAŻYWSZY, że nieposzanowanie i nieprzestrzeganie praw człowieka doprowadziło do aktów barbarzyństwa, które wstrząsnęły sumieniem ludzkości, i że ogłoszono uroczyście jako najwznioślejszy cel ludzkości dążenie do zbudowania takiego świata, w którym ludzie korzystać będą z wolności słowa i przekonań oraz z wolności od strachu i nędzy,
ZWAŻYWSZY, że konieczne jest zawarowanie praw człowieka przepisami prawa, aby nie musiał - doprowadzony do ostateczności - uciekać się do buntu przeciw tyranii i uciskowi,
ZWAŻYWSZY, że konieczne jest popieranie rozwoju przyjaznych stosunków między narodami,
ZWAŻYWSZY, że Narody Zjednoczone przywróciły swą wiarę w podstawowe prawa człowieka, godność i wartość jednostki oraz w równouprawnienie mężczyzn i kobiet, oraz wyraziły swe zdecydowanie popierania postępu społecznego i poprawy warunków życia w większej wolności,
ZWAŻYWSZY, że Państwa Członkowskie podjęły się we współpracy z Organizacją Narodów Zjednoczonych zapewnić powszechne poszanowanie i przestrzeganie praw człowieka i podstawowych wolności,
ZWAŻYWSZY, że jednakowe rozumienie tych praw i wolności ma olbrzymie znaczenie dla ich pełnej realizacji, przeto
Zgromadzenie Ogólne
OGŁASZA UROCZYŚCIE niniejszą Powszechną Deklarację Praw Człowieka jako wspólny najwyższy cel wszystkich ludów i wszystkich narodów, aby wszyscy ludzie i wszystkie organy społeczeństwa - mając stale w pamięci niniejszą Deklarację - dążyły w drodze nauczania i wychowywania do rozwijania poszanowania tych praw i wolności i aby zapewniły za pomocą postępowych środków o zasięgu krajowym i międzynarodowym
Zob.: rozdz. 8.8. o katolickim personalizmie społecznym.
500
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
powszechne i skuteczne uznanie i stosowanie tej Deklaracji zarówno wśród narodów Państw Członkowskich, jak i wśród narodów zamieszkujących obszary podległe ich władzy.
Artykuł 1 Wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi pod względem swej godności i swych praw. Są oni obdarzeni rozumem i sumieniem i powinni postępować wobec innych w duchu braterstwa.
Artykuł 2
Każdy człowiek posiada wszystkie prawa i wolności zawarte w niniejszej Deklaracji bez względu na jakiekolwiek różnice rasy, koloru, płci, języka, wyznania, poglądów politycznych i innych, narodowości, pochodzenia społecznego, majątku, urodzenia lub jakiegokolwiek innego stanu.
Nie wolno ponadto czynić żadnej różnicy w zależności od sytuacji politycznej, prawnej lub międzynarodowej kraju lub obszaru, do którego dana osoba przynależy, bez względu na to, czy dany kraj lub obszar jest niepodległy, czy też podlega systemowi powiernictwa, nie rządzi się samodzielnie lub jest w jakikolwiek sposób ograniczony w swej niepodległości.
Artykuł 3 Każdy człowiek ma prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa swej osoby.
Artykuł 4 Nie wolno nikogo czynić niewolnikiem ani nakładać na nikogo służebności; niewolnictwo i handel niewolnikami są zakazane we wszystkich swych postaciach.
Artykuł 5 Nie wolno nikogo torturować ani karać lub traktować w sposób okrutny, nieludzki lub poniżający.
Artykuł 6 Każdy człowiek ma prawo do uznawania wszędzie jego osobowości prawnej.
Artykuł 7 Wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo, bez jakiejkolwiek różnicy, do jednakowej ochrony prawnej. Wszyscy mają prawo do jednakowej ochrony przed jakąkolwiek dyskryminacją, będącą pogwałceniem niniejszej Deklaracji, i przed jakimkolwiek narażeniem na taką dyskryminację.
Artykuł 8 Każdy człowiek ma prawo do skutecznego odwoływania się do kompetentnych sądów krajowych przeciw czynom stanowiącym pogwałcenie podstawowych praw przyznanych mu przez konstytucję lub przez prawo.
Artykuł 9 Nikogo nie wolno samowolnie aresztować, zatrzymać lub wygnać z kraju.
Artykuł 10 Każdy człowiek ma na warunkach całkowitej równości prawo, aby przy rozstrzyganiu o jego prawach i zobowiązaniach lub o zasadności wysuwanego przeciw niemu oskarżenia o popełnienie przestępstwa być wysłuchanym sprawiedliwie i publicznie przez niezależny i bezstronny sąd.
Aneks
501
Artykuł U
1. Każdy człowiek oskarżony o popełnienie przestępstwa ma prawo, aby uznawano go za niewinnego dopóty, dopóki nie udowodni mu się winy zgodnie z prawem podczas publicznego procesu, w którym zapewniono mu wszystkie konieczne środki obrony.
2. Nikt nie może być skazany za przestępstwo z powodu działania lub zaniechania nie stanowiącego w chwili jego dokonania przestępstwa według prawa krajowego lub międzynarodowego. Nie wolno także wymierzać kary wyższej niż ta, która była przewidziana w chwili popełnienia przestępstwa.
Artykuł 12 Nie wolno ingerować samowolnie w czyjekolwiek życie prywatne, rodzinne, domowe, ani w jego korespondencję, ani też uwłaczać jego honorowi lub dobremu imieniu. Każdy człowiek ma prawo do ochrony prawnej przeciwko takiej ingerencji lub uwłaczaniu.
Artykuł 13
1. Każdy człowiek ma prawo swobodnego poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania w granicach każdego Państwa.
2. Każdy człowiek ma prawo opuścić jakikolwiek kraj, włączając w to swój własny, i powrócić do swego kraju.
Artykuł 14
1. Każdy człowiek ma prawo ubiegać się o azyl i korzystać z niego w innym kraju w razie prześladowania.
2. Nie można powoływać się na to prawo w przypadku ścigania wszczętego rzeczywiście z powodu popełnienia przestępstwa pospolitego lub czynu sprzecznego z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych.
Artykuł 15
1. Każdy człowiek ma prawo do posiadania obywatelstwa.
2. Nie wolno nikogo pozbawiać samowolnie obywatelstwa ani nikomu odmawiać prawa do zmiany obywatelstwa.
Artykuł 16
1. Mężczyźni i kobiety bez względu na jakiekolwiek różnice rasy, narodowości lub wyznania mają prawo po osiągnięciu pełnoletności do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny. Mają oni równe prawa w odniesieniu do zawierania małżeństwa, podczas jego trwania i po jego ustaniu.
2. Małżeństwo może być zawarte jedynie za swobodnie wyrażoną pełną zgodą przyszłych małżonków.
3. Rodzina jest naturalną i podstawową komórką społeczeństwa i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa i Państwa.
Artykuł 17
1. Każdy człowiek, zarówno sam jak i wespół z innymi, ma prawo do posiadania własności.
2. Nie wolno nikogo samowolnie pozbawiać jego własności.
Artykuł 18 Każdy człowiek ma prawo wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje swobodę zmiany wyznania lub wiary oraz swobodę głoszenia swego wyznania lub wiary
502
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
bądź indywidualnie, bądź wespół z innymi ludźmi, publicznie i prywatnie, poprzez nauczanie, praktykowanie, uprawianie kultu i przestrzeganie obyczajów.
Artykuł 19 Każdy człowiek ma prawo wolności opinii i wyrażania jej; prawo to obejmuje swobodę posiadania niezależnej opinii, poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i poglądów wszelkimi środkami, bez względu na granice.
Artykuł 20
1. Każdy człowiek ma prawo spokojnego zgromadzania i stowarzyszania się.
2. Nikogo nie można zmuszać do należenia do jakiegoś stowarzyszenia.
Artykuł 21
1. Każdy człowiek ma prawo do uczestniczenia w rządzeniu swym krajem bezpośrednio lub poprzez swobodnie wybranych przedstawicieli.
2. Każdy człowiek ma prawo równego dostępu do służby publicznej w swym kraju.
3. Wola ludu jest podstawą władzy rządu; wola ta wyraża się w przeprowadzanych okresowo rzetelnych wyborach, opartych na zasadzie powszechności, równości i tajności, lub na innej równorzędnej procedurze, zapewniającej wolność wyborów.
Artykuł 22 Każdy człowiek ma jako członek społeczeństwa prawo do ubezpieczeń społecznych; ma również prawo do urzeczywistniania - poprzez wysiłek narodowy i współpracę międzynarodową oraz zgodnie z organizacją i zasobami każdego Państwa - swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla jego godności i swobodnego rozwoju jego osobowości.
Artykuł 23
1. Każdy człowiek ma prawo do pracy, do swobodnego wyboru pracy, do odpowiednich i zadowalających warunków pracy oraz do ochrony przed bezrobociem.
2. Każdy człowiek, bez względu na jakiekolwiek różnice, ma prawo do równej płacy za równą pracę.
3. Każdy pracujący ma prawo do odpowiedniego i zadowalającego wynagrodzenia, zapewniającego jemu i jego rodzinie egzystencję odpowiadającą godności ludzkiej i uzupełnianego w razie potrzeby innymi środkami pomocy społecznej.
4. Każdy człowiek ma prawo do tworzenia związków zawodowych i do przystępowania do związków zawodowych dla ochrony swych interesów.
Artykuł 24 Każdy człowiek ma prawo do urlopu i wypoczynku, włączając w to rozsądne ograniczenie godzin pracy i okresowe płatne urlopy.
Artykuł 25
1. Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodzinie, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny.
2. Matka i dziecko mają prawo do specjalnej opieki i pomocy. Wszystkie dzieci, zarówno małżeńskie jak i pozamałżeńskie, korzystają z jednakowej ochrony społecznej.
Aneks
503
Artykuł 26
1. Każdy człowiek ma prawo do nauki. Nauka jest bezpłatna, przynajmniej na stopniu podstawowym. Nauka podstawowa jest obowiązkowa. Oświata techniczna i zawodowa jest powszechnie dostępna, a studia wyższe są dostępne dla wszystkich na zasadzie równości w zależności od zalet osobistych.
2. Celem nauczania jest pełny rozwój osobowości ludzkiej i ugruntowanie poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności. Krzewi ono zrozumienie, tolerancję i przyjaźń między wszystkimi narodami, grupami rasowymi lub religijnymi; popiera działalność Organizacji Narodów Zjednoczonych zmierzającą do utrzymania pokoju.
3. Rodzice mają prawo pierwszeństwa w wyborze nauczania, które ma być dane ich dzieciom.
Artykuł 27
1. Każdy człowiek ma prawo do swobodnego uczestniczenia w życiu kulturalnym społeczeństwa, do korzystania ze sztuki, do uczestniczenia w postępie nauki i korzystania z jego dobrodziejstw.
2. Każdy człowiek ma prawo do ochrony moralnych i materialnych korzyści wynikających z jakiejkolwiek jego działalności naukowej, literackiej lub artystycznej.
Artykuł 28 Każdy człowiek ma prawo do takiego porządku społecznego i międzynarodowego, w którym prawa i wolności zawarte w niniejszej Deklaracji byłyby w pełni realizowane.
Artykuł 29
1. Każdy człowiek ma obowiązki wobec społeczeństwa, bez którego niemożliwy jest swobodny i pełny rozwój jego osobowości.
2. W korzystaniu ze swych praw i wolności każdy człowiek podlega jedynie takim ograniczeniom, które są ustalone przez prawo wyłącznie w celu zapewnienia odpowiedniego uznania i poszanowania praw i wolności innych i w celu uczynienia zadość słusznym wymogom moralności, porządku publicznego i powszechnego dobrobytu demokratycznego społeczeństwa.
3. Z niniejszych praw i wolności nie wolno w żadnym przypadku korzystać w sposób sprzeczny z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych.
Artykuł 30 Żadnego z postanowień niniejszej Deklaracji nie można rozumieć jako udzielającego jakiemukolwiek Państwu, grupie lub osobie jakiegokolwiek prawa do podejmowania działalności lub wydawania aktów zmierzających do obalenia któregokolwiek z praw i wolności zawartych w niniejszej Deklaracji.
504 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2. PAKTY PRAW CZŁOWIEKA (1966)
Przyjęte i otwarte do podpisu w Nowym Jorku, 16 grudnia 1966r.
{wyjątki)
MIĘDZYNARODOWY PAKT PRAW GOSPODARCZYCH, SPOŁECZNYCH I KULTURALNYCH
Wstęp Państwa-Strony niniejszego Paktu,
zważywszy, że zgodnie z zasadami, które głosi Karta Narodów Zjednoczonych, uznanie przyrodzonej godności oraz równych i niepozbywalnych praw wszystkich członków rodu ludzkiego stanowi podstawę wolności, sprawiedliwości i pokoju na świecie,
uznając, że prawa te wynikają z przyrodzonej godności istoty ludzkiej, uznając, że zgodnie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka ideał wolnych istot ludzkich, korzystających z wolności od lęku i niedostatku, może być osiągnięty jedynie wtedy, gdy zostaną stworzone warunki, w których każdy będzie mógł korzystać ze swych ekonomicznych, społecznych i kulturalnych praw oraz ze swych praw cywilnych i politycznych,
zważywszy, że na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych państwa są zobowiązane popierać powszechne poszanowanie i przestrzeganie praw i swobód człowieka,
świadomi tego, że jednostka, ze względu na obowiązki, jakie ma względem innych jednostek i wspólnoty, do której należy, jest zobowiązana do starań o popieranie i przestrzeganie praw uznanych w niniejszym Pakcie,
wyrażają zgodę na niniejsze artykuły.
CZĘŚĆ I
Artykuł 1
1. Wszystkie ludy mają prawo do samostanowienia. Na mocy tego prawa swobodnie ustanawiają one swój status polityczny i swobodnie kontynuują swój rozwój gospodarczy, społeczny i kulturalny.
2. Wszystkie ludy, zgodnie z własnymi celami, mogą swobodnie dysponować swym bogactwem naturalnym i zasobami, z zastrzeżeniem wszystkich zobowiązań wynikających z międzynarodowej współpracy gospodarczej, opartej na zasadzie wzajemnych korzyści i na prawie międzynarodowym. W żadnym wypadku lud nie może być pozbawiony własnych środków utrzymania.
3. Państwa-Strony niniejszego Paktu, włączając w to te z nich, które ponoszą odpowiedzialność za administrację obszarów niesamodzielnych i powierniczych, będą popierać urzeczywistnienie prawa do samostanowienia i szanować to prawo zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych.
CZĘŚĆ II
Artykuł 2 1. Każde Państwo-Strona niniejszego Paktu zobowiązuje się przedsięwziąć kroki indywidualnie oraz w drodze międzynarodowej pomocy i współpracy, zwłaszcza gospodarczej i technicznej, aż do maksimum dostępnych mu zasobów, celem stopniowego osiągania pełnego urzeczywistnienia praw uznanych w niniejszym Pakcie, przy pomocy wszystkich stosownych środków, włączając w to zwłaszcza środki ustawodawcze.
¦
___________________________________Aneks________________________________505
2. Państwa-Strony niniejszego Paktu zobowiązują się, by prawa obwieszczone w niniejszym Pakcie były wykonywane bez jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na rasę, kolor, płeć, język, religię, poglądy polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, majątek, urodzenie lub inne względy.
3. Państwa rozwijające się, należycie uwzględniając prawa człowieka i swoją gospodarkę narodową, mogą ustalić, w jakim zakresie zapewnić cudzoziemcom prawa gospodarcze uznane w niniejszym Pakcie.
Artykuł 3 Państwa-Strony niniejszego Paktu podejmują się zapewnić równouprawnienie mężczyzn i kobiet w korzystaniu ze wszystkich praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, wymienionych w niniejszym Pakcie.
Artykuł 4 Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają, że korzystanie z uprawnień przyznanych przez państwo zgodnie z niniejszym Paktem, państwo może poddać jedynie takim ogra-niczeniom, jakie przewiduje prawo i tylko o tyle, o ile jest to zgodne z naturą tych upraw-nień i jedynie celem popierania ogólnego dobrobytu w demokratycznym społeczeństwie.
Artykuł 5
1. Nic w niniejszym Pakcie nie może być interpretowane jako domniemane uprawnienia państwa, grupy lub osoby do podjęcia działalności lub dokonania jakiegokolwiek aktu zmierzającego do unicestwienia któregokolwiek z praw lub swobód w nim uznanych lub ich ograniczenia w szerszym stopniu niż to jest zawarowane w niniejszym Pakcie.
2. Niedopuszczalne jest jakiekolwiek ograniczanie lub uchylanie któregokolwiek z podstawowych praw człowieka uznanych lub istniejących w jakimkolwiek kraju na mocy reguł konwencjonalnych, przepisów czy zwyczajów pod pretekstem, że niniejszy Pakt nie uznaje tych praw lub uznaje je w mniejszym zakresie.
CZĘŚĆ III
Artykuł 6
1. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo do pracy, które obejmuje prawo każdego człowieka do możności zdobycia utrzymania przez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą, i podejmą odpowiednie kroki dla zabezpieczenia tego prawa.
2. Środki, jakie podejmie Państwo-Strona niniejszego Paktu dla pełnej realizacji tego prawa, będą obejmowały: techniczne i zawodowe kierownictwo oraz programy szkoleniowe, polityczne i techniczne do osiągnięcia stałego gospodarczego, społecznego i kulturalnego rozwoju oraz pełnego i produktywnego zatrudnienia na warunkach zabezpieczających jednostce podstawowe wolności polityczne i ekonomiczne.
Artykuł 7 Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do korzystania ze sprawiedliwych i nieszkodliwych warunków pracy, które zabezpieczają w szczególności: a. Wynagrodzenie zapewniające wszystkim pracownikom przynajmniej:
1) słuszne płace i równe wynagrodzenie za jednakowo wartościową pracę, bez jakiegokolwiek rozróżnienia; w szczególności zapewnia się kobietom warunki pracy nie gorsze niż te, z jakich korzystają mężczyźni, z równą płacą za równą pracę;
506 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2) przyzwoite utrzymanie dla nich samych i ich rodzin, zgodnie z przepisami niniejszego Paktu;
b. bezpieczne i zdrowe warunki pracy;
c. równe możliwości awansu w pracy do odpowiedniego wyższego poziomu, z zastrzeżeniem niedopuszczalności żadnych innych względów niż staż pracy i kwalifikacje;
d. odpoczynek, wolny czas i rozsądne ograniczenie godzin pracy oraz płatne urlopy okresowe, jak również wynagrodzenie za publiczne dni wolne od pracy.
Artykuł 8
1. Państwa-Strony niniejszego Paktu zobowiązują się zapewnić:
a. każdemu prawo tworzenia związków zawodowych, przystępowania do związków zawodowych według swego wyboru, z zastrzeżeniem jedynie przepisów odnośnych organizacji, celem popierania i ochrony jego ekonomicznych i społecznych interesów. Wykonywanie tych praw nie może być poddane żadnym ograniczeniom poza tymi, jakie przewiduje prawo i które są niezbędne w demokratycznym społeczeństwie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego albo dla ochrony praw i swobód innych;
b. związkom zawodowym prawo ustanawiania krajowych federacji lub konfederacji, a tym z kolei prawo tworzenia lub przyłączania się do międzynarodowych organizacji związków zawodowych;
c. związkom zawodowym prawo swobodnego funkcjonowania bez żadnych innych ograniczeń niż te, które przewiduje prawo i które są niezbędne w demokratycznym społeczeństwie dla bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego bądź dla ochrony praw i swobód innych;
d. prawo do strajku, z zastrzeżeniem wykonywania go zgodnie z prawem danego kraju.
2. Artykuł ten nie przeszkadza nakładaniu prawnych ograniczeń wykonywania tych praw przez członków sił zbrojnych lub policji bądź administracji państwowej.
3. Nic w niniejszym artykule nie upoważnia państw będących stronami Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1948 roku, dotyczącej wolności zrzeszania się i ochrony prawa do organizowania się, do podejmowania środków ustawodawczych, które by naruszały lub stosowały prawo w sposób mogący naruszyć gwarancje przewidziane w tejże Konwencji.
Artykuł 9 Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne.
Artykuł 10 Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają, że:
1. Należy przyznać możliwie najszerszą opiekę i pomoc rodzinie, która jest naturalną i podstawową komórką społeczną, zwłaszcza dla jej założenia oraz gdy sprawuje opiekę i wychowuje dzieci będące na jej utrzymaniu. Małżeństwo może być zawarte jedynie na podstawie swobodnej zgody przyszłych małżonków.
2. Szczególną opiekę należy zapewnić matkom w odpowiednim okresie przed i po urodzeniu dziecka. W tym czasie matkom pracującym powinien być przyznany płatny urlop lub urlop z odpowiednim zasiłkiem zabezpieczenia społecznego.
3. Szczególne środki opieki i pomocy należy podjąć względem wszystkich dzieci i młodocianych, bez żadnej dyskryminacji ze względu na pochodzenie lub inne okoliczności.
Aneks
507
Dzieci i młodociani powinni być chronieni przed gospodarczym i społecznym wyzyskiem. Zatrudnianie ich w pracy szkodliwej dla ich moralnego i fizycznego zdrowia albo zagrażającej życiu lub też mogącej przeszkadzać ich normalnemu rozwojowi powinno być karane przez prawo. Państwa powinny także ustanowić granice wieku, poniżej którego zatrudnianie zarobkowe dziecka powinno być zakazane i karalne przez prawo.
Artykuł 11
1. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to odpowiednie wyżywienie, ubranie, mieszkanie i do stałej poprawy warunków życia. Państwa-Strony podejmą odpowiednie kroki dla zapewnienia realizacji tych praw, uznając szczególne znaczenie, jakie w tym względzie posiada oparta na swobodnej zgodzie współpraca międzynarodowa.
2. Państwa-Strony niniejszego Paktu, uznając podstawowe prawo każdego do wolności od głodu, podejmą, indywidualnie lub we współpracy międzynarodowej, środki, łącznie z określonymi programami:
a) dla polepszenia metod produkcji, konserwacji i dystrybucji żywności, przy pełnym wykorzystaniu wiedzy technicznej i naukowej, przez rozpowszechnianie znajomości i zasad żywienia i przez rozwijanie i reformę systemów agrarnych w ten sposób, by osiągnąć najbardziej skuteczny rozwój i wykorzystać bogactwa naturalne;
b) dla zapewnienia, stosownie do potrzeb, prawidłowej dystrybucji światowych zasobów żywności, uwzględniając problemy zarówno państw importujących żywność, jak i żywność eksportujących.
Artykuł 12
1. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu zdrowia fizycznego i umysłowego.
2. Środki, jakie powinny podjąć Państwa-Strony niniejszego Paktu dla osiągnięcia pełnego urzeczywistnienia tego prawa, obejmują środki konieczne dla:
a) zapewnienia zmniejszenia poronień oraz śmiertelności dzieci i dla zdrowego rozwoju dziecka;
b) poprawienia pod każdym względem higieny społecznej i przemysłowej;
c) zapobiegania, leczenia i poddawania kontroli chorób epidemicznych, endemicznych, zawodowych i innych;
d) stworzenia warunków zapewniających wszelką pomoc i opiekę lekarską na wypadek choroby.
Artykuł 13 1. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do nauki, uznają one, że nauczanie powinno być skierowane na pełny rozwój osobowości ludzkiej i poczucia jego godności oraz powinno wzmacniać poszanowanie praw człowieka i podstawowych swobód. Zgadzają się dalej, że nauczanie powinno umożliwić wszystkim osobom aktywny udział w życiu wolnego społeczeństwa, popierać porozumienie, tolerancję i przyjaźń między wszystkimi narodami oraz między wszystkimi grupami rasowymi, etnicznymi lub religijnymi oraz wspierać działalność organizacji Narodów Zjednoczonych na rzecz utrzymania pokoju.
508
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają, że aby w pełni urzeczywistnić to prawo:
a) wykształcenie podstawowe będzie obowiązkowe i dostępne bezpłatnie dla wszystkich;
b) wykształcenie średnie w jego różnorodnych formach, włączając w to wykształcenie średnie techniczne i zawodowe, będzie powszechnie osiągalne i udostępniane każdemu przy pomocy wszelkich stosownych środków, w szczególności poprzez stopniowe wprowadzanie bezpłatnego nauczania;
c) wyższe wykształcenie będzie jednakowo dostępne dla wszystkich na podstawie zdolności, przy pomocy wszelkich stosownych środków, a w szczególności przez stopniowe wprowadzanie bezpłatnego nauczania;
d) należy w miarę możności popierać lub ulepszać nauczanie podstawowe tych wszystkich osób, które nie otrzymały lub nie ukończyły pełnego wykształcenia podstawowego;
e) należy aktywnie kontynuować rozwój systemu szkolnictwa wszystkich stopni; należy ustanowić odpowiedni system stypendiów, zaś materialne warunki personelu nauczającego powinny ulegać stałej poprawie.
3. Państwa-Strony niniejszego Paktu zobowiązują się uszanować swobodę rodziców, a w stosownym przypadku prawnych opiekunów, co do wyboru dla ich dzieci szkół innych niż ustanowione przez władze publiczne, a które spełniają minimum poziomu nauczania przepisanego lub zatwierdzonego przez państwo, w celu zapewnienia ich dzieciom religijnego i moralnego wykształcenia zgodnie z ich przekonaniami.
4. Żadna z części niniejszego artykułu nie może być interpretowana tak, by stwarzać przeszkodę dla swobody jednostek lub ciał zbiorowych w tworzeniu i kierowaniu instytucjami oświatowymi, zawsze jednak z zastrzeżeniem przestrzegania zasad, że nauczanie w takich instytucjach będzie odpowiadać minimalnemu poziomowi przepisanemu przez dane państwo.
Artykuł 14 Każde Państwo-Strona niniejszego Paktu, które w chwili, gdy stało się stroną, nie było w stanie zapewnić na obszarze metropolii lub innych terytoriach pod jego jurysdykcją przymusowego bezpłatnego nauczania podstawowego, powinno w ciągu dwóch lat opracować i przyjąć szczegółowy plan działania, zmierzający do stopniowego wypełnienia w rozsądnie określonej w planie ilości lat zasady przymusowego nauczania, bezpłatnego dla wszystkich.
Artykuł 15
1. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do:
c) brania udziału w życiu kulturalnym;
d) korzystania z dobrodziejstw postępu naukowego i jego zastosowań;
e) korzyści wynikających z ochrony duchowych i materialnych interesów z wszelkiej twórczości naukowej, literackiej i artystycznej, której jest autorem.
2. Kroki, jakie powinny przedsięwziąć Państwa-Strony niniejszego Paktu, by osiągnąć pełne urzeczywistnienie tego prawa, powinny objąć środki niezbędne dla zachowania rozwoju i upowszechnienia nauki i kultury.
3. Państwa-Strony niniejszego Paktu zobowiązują się przestrzegać wolności niezbędnej dla badań naukowych i działalności twórczej.
Aneks
509
4. Państwa-Strony niniejszego Paktu uznają korzyści, które będzie można osiągnąć z popierania i rozwoju międzynarodowych kontaktów i współpracy w dziedzinach naukowych i kulturalnych.
CZĘŚĆ IV
Artykuł 16
1. Państwa-Strony niniejszego Paktu zobowiązują się przedkładać, zgodnie z niniejszą częścią Paktu, sprawozdania co do środków, które zastosowały, i co do postępu poczynionego dla zapewnienia przestrzegania praw zawartych w Pakcie.
2. a) Wszystkie sprawozdania należy przedkładać Sekretarzowi Generalnemu Narodów Zjednoczonych, który prześle kopie do Rady Gospodarczo-Społecznej celem rozważenia zgodnie z przepisami niniejszego Paktu.
3. KONWENCJA O PRAWACH DZIECKA (1989)
przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ podaje do powszechnej wiadomości: W dniu 20 listopada 1989r. została przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych Konwencja o prawach dziecka w następującym brzmieniu:
KONWENCJA O PRAWACH DZIECKA PREAMBUŁA
Państwa-Strony niniejszej konwencji,
uważając, że zgodnie z zasadami zawartymi w Karcie Narodów Zjednoczonych uznanie wrodzonej godności oraz równych i niezbywalnych praw wszystkich członków rodziny ludzkiej jest podstawą wolności, sprawiedliwości oraz pokoju na świecie,
mając na uwadze, że ludy Narodów Zjednoczonych potwierdziły w Karcie swą wiarę w podstawowe prawa człowieka oraz w godność i wartość jednostki ludzkiej i postanowiły sprzyjać postępowi społecznemu oraz osiąganiu lepszego poziomu życia w warunkach większej wolności,
uznając, że Narody Zjednoczone w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz w Międzynarodowych Paktach Praw Człowieka zgodziły się i proklamowały, iż każdy człowiek uprawniony jest do korzystania z zawartych w nich praw i wolności, bez względu na jakiekolwiek różnice wynikające z przynależności rasowej, koloru skóry, płci, języka, religii, poglądów politycznych lub innych, narodowego lub społecznego pochodzenia, cenzusu majątkowego, urodzenia oraz jakichkolwiek innych,
przypominając, że w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka Narody Zjednoczone proklamowały, iż dzieci mają prawo do szczególnej troski i pomocy,
wyrażając przekonanie, że rodzina jako podstawowa komórka społeczeństwa oraz naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, powinna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, aby mogła w pełnym zakresie wypełniać swoje obowiązki w społeczeństwie,
uznając, że dziecko dla pełnego i harmonijnego rozwoju swojej osobowości powinno wychowywać się w środowisku rodzinnym, w atmosferze szczęścia, miłości i zrozumienia,
510
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
uważając, że dziecko powinno być w pełni przygotowane do życia w społeczeństwie jako indywidualnie ukształtowana jednostka, wychowana w duchu ideałów zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych, a w szczególności w duchu pokoju, godności, tolerancji, wolności, równości i solidarności,
mając na uwadze, że potrzeba otoczenia dziecka szczególną troską została wyrażona w Genewskiej Deklaracji Praw Dziecka z 1924r. oraz Deklaracji Praw Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne 20 listopada 1959r. i uznanej w Ogólnej Deklaracji Praw Człowieka, w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych (w szczególności w artykułach 23 i 24), w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (w szczególności artykule 10), jak również w statutach i stosownych dokumentach wyspecjalizowanych agencji i międzynarodowych organizacji zajmujących się zapewnieniem dobrobytu dziecku,
mając na uwadze, że -jak wskazano w Deklaracji Praw Dziecko - „dziecko, z uwagi na swoją niedojrzałość fizyczną i umysłową, wymaga szczególnej opieki i troski, w tym uczciwej ochrony prawnej, zarówno przed, jak i po urodzeniu",
przypominając postanowienia Deklaracji Zasad Społecznych i Prawnych, odnoszących się do ochrony i dobra dziecka, ze szczególnym odniesieniem do umieszczania w rodzinie zastępczej oraz adopcji w wymiarze krajowym i międzynarodowym, podstawowe minimum zasad Narodów Zjednoczonych odnośnie do wymierzania sprawiedliwości wobec nieletnich („Zasady Pekińskie") oraz Deklarację o ochronie kobiet i dzieci w sytuacjach nadzwyczajnych i w czasie konfliktów zbrojnych,
uznając, że we wszystkich krajach świata są dzieci żyjące w wyjątkowo trudnych warunkach i że wymagają one szczególnej troski,
biorąc w należyty sposób pod uwagę znaczenie tradycji odrębności kulturowych każdego narodu dla ochrony i harmonijnego rozwoju dziecka,
uznając wagę międzynarodowej współpracy dla poprawy warunków życia dzieci w każdym kraju, szczególnie w krajach rozwijających się,
uzgodniły, co następuje:
CZĘŚĆ I
Artykuł 1 W rozumieniu niniejszej konwencji „dziecko" oznacza istotę ludzką w wieku poniżej osiemnastu lat, chyba że zgodnie z prawem odnoszącym się do dziecka uzyska ono wcześniej pełnoletność.
Artykuł 2
1. Państwa-Strony w granicach swojej jurysdykcji będą stosowały i gwarantowały prawa zawarte w niniejszej Konwencji wobec każdego dziecka, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, niezależnie od rasy, koloru skóry, płci, języka, poglądów politycznych, statusu majątkowego, niepełnosprawności, cenzusu urodzenia lub jakiegokolwiek innego dziecka albo jego rodziców bądź opiekuna prawnego.
2. Państwa-Strony będą podejmował właściwe kroki dla zapewnienia ochrony dziecka przed wszelkimi formami dyskryminacji lub karania ze względu na status prawny, działalność, wyrażane poglądy lub przekonania religijne rodziców dziecka, opiekunów prawnych lub członków rodziny.
Aneks
511
Artykuł 3
1. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka.
2. Państwa-Strony działają na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne.
3. Państwa-Strony czuwają, aby instytucje, służby oraz inne jednostki odpowiedzialne za opiekę lub ochronę dzieci dostosowały się do norm ustanowionych przez kompetentne władze, w szczególności w dziedzinach bezpieczeństwa, zdrowia, jak również dotyczących właściwego doboru kadr tych instytucji oraz odpowiedniego nadzoru.
Artykuł 4 Państwa-Strony podejmą wszelkie właściwe działania ustawodawczo-administracyjne oraz inne dla realizacji praw uznanych w niniejszej konwencji. Odnośnie do praw ekonomicznych, socjalnych oraz kulturalnych Państwa-Strony będą podejmowały takie działania przy maksymalnym wykorzystaniu środków będących w ich dyspozycji oraz - gdy okaże się to konieczne - w ramach współpracy międzynarodowej.
Artykuł 5 Państwa-Strony będą szanowały odpowiedzialność, prawo i obowiązki rodziców lub, w odpowiednich przypadkach, członków dalszej rodziny lub środowiska, zgodnie z miejscowymi obyczajami, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie odpowiedzialnych za dziecko, do zapewnienia mu, w sposób odpowiadający rozwojowi jego zdolności, możliwości ukierunkowania go i udzielenia mu rad przy korzystaniu przez nie z praw przyznanych mu w niniejszej konwencji.
Artykuł 6
1. Państwa-Strony uznają, że każde dziecko ma niezbywalne prawo do życia.
2. Państwa-Strony zapewnią, w możliwie maksymalnym zakresie, warunki życia i rozwoju dziecka.
Artykuł 7
1. Niezwłocznie po urodzeniu dziecka zostanie sporządzony jego akt urodzenia, a dziecko od momentu urodzenia będzie miało prawo do otrzymania imienia, uzyskania obywatelstwa oraz, jeśli to możliwe, prawo do poznania swoich rodziców i pozostawania pod ich opieką.
2. Państwa-Strony zapewnią, aby te prawa stały się zgodne z ich prawem wewnętrznym oraz z ich międzynarodowymi zobowiązaniami w tej dziedzinie, w szczególności w przypadkach, gdyby brak tych uregulowań spowodował, iż dziecko zostałoby bezpaństwowcem.
Artykuł 8 1. Państwa-Strony podejmują działania mające na celu szanowanie praw dziecka do zachowania jego tożsamości, w tym obywatelstwa, nazwiska, stosunków rodzinnych, zgodnych z prawem, z wyłączeniem bezprawnych ingerencji.
512
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2. W przypadku, gdy dziecko zostało bezprawnie pozbawione części lub wszystkich elementów swojej tożsamości, Państwa-Strony okażą właściwą pomoc i ochronę w celu najszybszego przywrócenia jego tożsamości.
Artykuł 9
1. Państwa-Strony zapewnią, aby dziecko nie zostało oddzielone od swoich rodziców wbrew ich woli, z wyłączeniem przypadków, gdy kompetentne władze, podlegające nadzorowi sądowemu, zdecydują zgodnie z obowiązującym prawem oraz stosownym postępowaniem, że takie oddzielenie jest konieczne ze względu na najlepiej pojęte interesy dziecka. Taka decyzja może być konieczna szczególnie w przypadkach nadużyć lub zaniedbań ze strony rodziców, każde z rodziców mieszka oddzielnie, a należy podjąć decyzję odnośnie do miejsca pobytu lub zamieszkania dziecka.
2. W każdym postępowaniu podejmowanym stosownie do ustępu 1 niniejszego artykułu należy umożliwić wszystkim zainteresowanym stronom uczestnictwo w tym postępowaniu oraz wyrażenie przez nie swoich opinii.
3. Państwa-Strony będą szanowały prawo dziecka odizolowanego od jednego lub obojga rodziców do utrzymywania regularnych stosunków osobistych i bezpośrednich kontaktów z obojgiem rodziców, z wyjątkiem przypadków, gdy jest to sprzeczne z najlepiej pojętym interesem dziecka.
4. W przypadku, gdy tego rodzaju separacja jest wynikiem działania podjętego przez Państwo-Stronę, takiego jak zatrzymanie, uwięzienie, wygnanie, deportacja lub śmierć (śmierć spowodowana jakąkolwiek przyczyną podczas zatrzymania przez państwo) jednego lub obojga rodziców lub dziecka, państwo zapewni, na żądanie, rodzicom, dziecku lub - jeżeli będzie to właściwe - innemu opiekunowi rodziny podanie istotnych informacji dotyczących miejsca pobytu nieobecnego(ych) członka(ów) rodziny, jeśli podanie tej informacji nie przyniesie szkody dobru dziecka. Państwa-Strony zapewnią, aby wniesienie takiej informacji samo przez się nie pociągało żadnych ujemnych następstw dla osoby(osób), której(ych) dotyczy.
Artykuł 10
1. Zgodnie z wynikającym z postanowienia artykułu 9, ustęp 1 obowiązkiem Państw-Stron wnioski składane przez dziecko lub przez jego rodziców odnośnie do wjazdu lub opuszczenia Państwa-Strony w celu łączenia rodziny będą rozpatrywane przez Państwa-Strony w sposób przychylny, humanitarny i w szybkim tempie. Państwa-Strony ponadto zapewnią, aby złożenie takiego wniosku nie pociągało za sobą ujemnych skutków dla wnioskodawców oraz członków rodzin.
2. Dziecko, którego rodzice przebywają w różnych państwach będzie miało prawo do utrzymywania regularnych, z wyjątkiem okoliczności nadzwyczajnych, osobistych stosunków i bezpośrednich kontaktów z obojgiem rodziców. W celu oraz zgodnie z obowiązkiem Państw-Stron wynikającym z postanowienia artykułu 9 ustęp 2 Państwa-Strony będą respektowały prawo dziecka oraz jego rodziców do opuszczenia każdego kraju, w tym własnego, oraz powrotu do ich własnego kraju. Prawo do opuszczenia dowolnego kraju będzie podlegać tylko takim ograniczeniom, które są określone przez prawo i które są niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego, zdrowia i moralności społecznej lub praw i swobód innych osób, zgodnych z pozostałymi prawami uznanymi w niniejszej konwencji.
Aneks
513
Artykuł 11
1. Państwa-Strony będą podejmowały kroki dla zwalczania nielegalnego transferu dzieci oraz ich nielegalnego wywozu za granicę.
2. W tym celu Państwa-Strony będą popierały zawieranie odpowiednich umów dwustronnych lub wielostronnych albo przystępowanie do istniejących już umów.
Artykuł 12
1. Państwa-Strony zapewniają dziecku, które jest zdolne do kształtowania swych własnych poglądów, prawo do swobodnego wyrażania własnych poglądów we wszystkich sprawach dotyczących dziecka, przyjmując je z należytą wagą, stosownie do wieku oraz dojrzałości dziecka.
2. W tym celu dziecko będzie miało w szczególności zapewnioną możliwość wypowiadania się w każdym postępowaniu sądowym i administracyjnym, dotyczącym dziecka, bezpośrednio lub za pośrednictwem przedstawiciela bądź odpowiedniego organu, zgodnie z zasadami proceduralnymi prawa wewnętrznego.
Artykuł 13
1. Dziecko będzie miało prawo do swobodnej wypowiedzi; prawo to ma zawierać swobodę poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji oraz idei wszelkiego rodzaju, bez względu na granice, w formie ustnej, pisemnej bądź za pomocą druku, w formie artystycznej lub z wykorzystaniem każdego innego środka przekazu według wyboru dziecka.
2. Wykonywanie tego prawa może podlegać pewnym ograniczeniom, lecz tylko takim, które są przewidziane przez prawo i które są konieczne:
a) dla poszanowania praw lub reputacji innych osób albo
b) do ochrony bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, bądź zdrowia albo moralności społecznej.
Artykuł 14
1. Państwa-Strony będą respektowały prawo dziecka do swobodnych myśli, sumienia i wyznania.
2. Państwa-Strony będą respektowały prawa i obowiązki rodziców lub, w odpowiednich przypadkach, opiekunów prawnych odnośnie do ukierunkowania dziecka w korzystaniu z jego prawa w sposób zgodny z rozwijającymi się zdolnościami dziecka.
3. Swoboda wyrażania wyznawanej religii lub przekonań może podlegać tylko takim ograniczeniom, które są przewidziane prawem i są konieczne do ochrony bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego, zdrowia lub moralności społecznej bądź podstawowych praw i wolności innych osób.
Artykuł 15
1. Państwa-Strony uznają prawa dziecka do swobodnego zrzeszania się oraz wolności pokojowych zgromadzeń.
2. Na wykonywanie tych praw nie mogą być nakładane jakiekolwiek ograniczenia, z wyjątkiem tych, które są zgodne z prawem i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego, ochrony zdrowia bądź moralności społecznej lub ochrony praw i wolności innych osób.
514
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 16
1. Żadne dziecko nie będzie podlegało arbitralnej lub bezprawnej ingerencji w sferę jego życia prywatnego, rodzinnego lub domowego czy w korespondencję ani bezprawnym zamachom na jego honor i reputację.
2. Dziecko ma prawo do ochrony prawnej przeciwko tego rodzaju ingerencji lub zamachom.
Artykuł 17
Państwa-Strony uznają ważną rolę spełnianą przez środki masowego przekazu i zapewnią, aby dziecko miało dostęp do informacji oraz materiałów pochodzących z różnorodnych źródeł krajowych i międzynarodowych, szczególnie do tych, które mają na uwadze jego dobro w wymiarze społecznym, duchowym i moralnym oraz jego zdrowie fizyczne i psychiczne. W tym celu Państwa-Strony będą:
zachęcały środki masowego przekazu do rozpowszechniania informacji i materiałów, korzystnych dla dziecka w wymiarze społecznym oraz kulturalnym, zgodnie z duchem artykułu 29;
zachęcały do rozwoju współpracy międzynarodowej w dziedzinie wytwarzania, wymiany oraz rozpowszechniania tego rodzaju informacji i materiałów, pochodzących z różnorodnych kulturowych źródeł krajowych oraz międzynarodowych;
zachęcały do wydawania i rozpowszechniania książek dla dzieci;
zachęcały środki masowego przekazu, aby w szczególny sposób uwzględniały potrzeby językowe dzieci należących do mniejszości narodowych lub do rdzennej społeczności;
zachęcały do rozwijania odpowiednich kierunków działalności dla ochrony dzieci przed informacjami i materiałami szkodliwymi z punktu widzenia ich dobra, mając na względzie postanowienia artykułów 13 i 18.
Artykuł 18
1. Państwa-Strony podejmą wszelkie możliwe starania do pełnego uznania zasady, że oboje rodzice ponoszą wspólnie odpowiedzialność za wychowanie i rozwój dziecka. Rodzice lub w określonych przypadkach opiekunowie prawni ponoszą główną odpo-wiedzialność za wychowanie i rozwój dziecka. Jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka ma być przedmiotem ich największej troski.
2. W celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi.
3. Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia dzieciom pracujących rodziców prawa do korzystania z usług instytucji i zakładów w zakresie opieki nad dziećmi, do których są one uprawnione.
Artykuł 19 1. Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie właściwe kroki w dziedzinie ustawodawczej, administracyjnej, społecznej oraz wychowawczej dla ochrony dziecka przed wszelkimi formami przemocy fizycznej bądź psychicznej, krzywdy lub zaniedbania bądź złego traktowania lub wyzysku, w tym wykorzystywania w celach seksualnych, dzieci pozostających pod opieką rodzica(ów), opiekuna(ów) prawnego(ych) lub innej osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
Aneks
515
2. Tego rodzaju środki ochronne powinny obejmować, tam gdzie jest to właściwe, skuteczne przedsięwzięcia w celu stworzenia programów socjalnych dla realizacji pomocy dziecku oraz osobom sprawującym opiekę nad dzieckiem, jak również innych form działań prewencyjnych dla ustalania, informowania, wszczynania i prowadzenia śledztwa, postępowania, notowania wymienionych wyżej przypadków niewłaściwego traktowania dzieci oraz tam, gdzie jest to właściwe - ingerencję sądu.
Artykuł 20
1. Dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa.
2. Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą.
3. Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej, Kafala w prawie islamskim, adopcję lub — gdy jest to niezbędne — umieszczenia w odpowiedniej instytucji powołanej do opieki nad dziećmi. Przy wyborze odpowiednich rozwiązań należy w sposób właściwy uwzględniać wskazania w zachowaniu ciągłości w wychowaniu dziecka oraz jego tożsamości etnicznej, religijnej, kulturowej i językowej.
Artykuł 21 Państwa-Strony uznające i/lub dopuszczające system adopcji zapewnią, aby dobro dziecka było celem najwyższym, i będą:
a) czuwać, aby adopcja dziecka odbywała się tylko z upoważnienia kompetentnych władz, które będą decydować - zgodnie z obowiązującym prawem i postępowaniem oraz na podstawie wszelkich stosownych i wiarygodnych informacji - o tym, że adopcja jest dopuszczalna ze względu na sytuację dziecka w odniesieniu do rodziców, krewnych i opiekunów prawnych oraz - w przypadku gdy jest to wymagane - aby osoby zainteresowane świadomie wyraziły zgodę na adopcję po przeprowadzeniu z nimi niezbędnych konsultacji;
b) traktować adopcję związaną z przeniesieniem dziecka do innego kraju jako zastępczy środek opieki nad dzieckiem, jeżeii nie może być ono umieszczone w rodzinie zastępczej lub adopcyjnej albo nie można mu zapewnić w żaden inny odpowiedni sposób opieki w kraju jego pochodzenia;
c) dbać o to, aby dziecko adoptowane do innego kraju miało zabezpieczenie gwarancyjne i poziom życia odpowiednie do tych, które byłyby zapewnione w przypadku adopcji krajowej;
d) podejmować wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia, by w przypadku adopcji do innego kraju osoby w niej zaangażowane nie uzyskały z tego powodu niestosownych korzyści finansowych;
e) sprzyjać osiąganiu celów niniejszego artykułu, tam gdzie jest to stosowne, przez zawieranie dwustronnych lub wielostronnych porozumień lub umów, a także dążyć w ich ramach do zapewnienia, aby umieszczenie dziecka w innym kraju odbywało się za pośrednictwem kompetentnych władz lub organów.
Artykuł 22 1. Państwa-Strony podejmą właściwe kroki dla zapewnienia, aby dziecko, które ubiega się o status uchodźcy bądź jest uważane za uchodźcę w świetle odpowiednich przepisów
516
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
prawa międzynarodowego lub wewnętrznego stosowane do postępowania, w przypadku gdy występuje samo lub towarzyszą mu rodzice bądź inna osoba, otrzymało odpowiednią ochronę i pomoc humanitarną przy korzystaniu z odpowiednich praw zawartych w niniejszej konwencji lub innych międzynarodowych aktach dotyczących praw człowieka i innych dokumentach w sprawach humanitarnych, wspomniane Państwa są Stronami. 2. W tym celu Państwa-Strony zapewnią, w stopniu, jaki prawo uznaje za właściwy, współdziałanie w wysiłkach popieranych przez Narody Zjednoczone i inne kompetentne organizacje międzynarodowe oraz pozarządowe, współpracujące z Narodami Zjednoczonymi, dla udzielenia ochrony i pomocy takiemu dziecku oraz odnalezienia jego rodziców lub innych członków rodziny dziecka uchodźcy w celu uzyskania informacji niezbędnych do ponownego połączenia go z rodziną. W przypadkach gdy nie można odnaleźć rodziców lub innych członków rodziny, dziecko zostanie otoczone taką opieką, jak dziecko pozbawione stale bądź czasowo otoczenia rodzinnego z jakichkolwiek przyczyn, z postanowieniami niniejszej konwencji.
Artykuł 23
1. Państwa-Strony uznają, że dziecko psychicznie chore lub niepełnosprawne powinno mieć zapewnioną pełnię swego życia w warunkach gwarantujących mu godność, umożliwiających osiągnięcie niezależności oraz ułatwiających aktywne uczestnictwo dziecka w życiu społeczeństwa.
2. Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały dotarcie do dostępnych środków, rozszerzenie pomocy uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka będzie udzielana na wniosek tych osób i będzie stosowana do warunków oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują.
3. Uznając szczególne potrzeby dziecka niepełnosprawnego, pomoc, o której mowa w ustępie 2 niniejszego artykułu, będzie udzielana bezpłatnie tam, gdzie jest to możliwe, z uwzględnieniem zasobów finansowych rodziców bądź innych osób opiekujących się dzieckiem, i ma zapewnić, aby niepełnosprawne dziecko posiadało skuteczny dostęp do oświaty, nauki, opieki zdrowotnej, opieki rehabilitacyjnej, przygotowania zawodowego oraz możliwości rekreacyjnych, realizowany w sposób prowadzący do osiągnięcia przez dziecko jak najwyższego stopnia zintegrowania ze społeczeństwem oraz osobistego rozwoju, w tym jego rozwoju kulturalnego i duchowego.
4. Państwa-Strony będą sprzyjać, w duchu współpracy międzynarodowej, wymianie odpowiednich informacji w zakresie profilaktyki zdrowotnej oraz leczenia medycznego, psychologicznego i funkcjonalnego dzieci niepełnosprawnych, w tym rozpowszechnianiu i umożliwianiu dostępu do informacji dotyczących metod rehabilitacji oraz kształcenia i przygotowania zawodowego, w celu umożliwienia Państwom-Stronom poprawy ich możliwości i kwalifikacji oraz w celu wzbogacenia ich doświadczeń w tych dziedzinach. W związku z tym potrzeby krajów rozwijających się będą uwzględniane w sposób szczególny.
Artykuł 24 1. Państwa-Strony uznają prawo dziecka do jak najwyższego poziomu zdrowia i udogodnień w zakresie leczenia chorób oraz rehabilitacji zdrowotnej. Państwa-Strony będą
¦^^¦^¦H
___________________________________Aneks________________________________517
dążyły do zapewnienia, aby żadne dziecko nie było pozbawione prawa dostępu do tego rodzaju opieki zdrowotnej.
2. Państwa-Strony będą dążyły do pełnej realizacji tego prawa, a w szczególności podejmą niezbędne kroki w celu:
a) zmniejszenia śmiertelności wśród noworodków i dzieci;
b) zapewnienia udzielania koniecznej pomocy oraz opieki zdrowotnej wszystkim dzieciom, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju podstawowej opieki zdrowotnej;
c) zwalczania chorób i niedożywienia, w tym - w ramach podstawowej opieki zdrowotnej - przez wykorzystanie między innymi łatwo dostępnych technik oraz przez dostarczanie odpowiednich pożywnych produktów żywnościowych i wody pitnej, z uwzględnieniem niebezpieczeństwa oraz ryzyka zanieczyszczenia środowiska naturalnego;
d) zapewnienia matkom właściwej opieki zdrowotnej w okresie przed i po urodzeniu dziecka;
e) zapewnienia, aby wszystkie grupy społeczne, w szczególności rodzice oraz dzieci, były informowane i posiadały dostęp do oświaty oraz otrzymywały wsparcie w korzystaniu z podstawowej wiedzy w zakresie zdrowia dziecka i karmienia, korzyści z karmienia piersią, higieny i warunków zdrowotnych otoczenia, a także zapobiegania wypadkom;
f) rozwoju profilaktycznej opieki zdrowotnej, poradnictwa dla rodziców oraz wychowania i usług w zakresie planowania rodziny.
3. Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie właściwe i skuteczne kroki na rzecz zniesienia tradycyjnych praktyk przynoszących szkodę zdrowiu dziecka.
4. Państwa-Strony zobowiązują się działać na rzecz sprzyjania i zachęcania do rozwoju współpracy międzynarodowej w ce\u stopniowego osiągania pełnej realizacji praw uznanych w niniejszym artykule. W związku z tym szczególna uwaga będzie zwrócona na potrzeby krajów rozwijających się.
Artykuł 25 Państwa-Strony uznają prawo dziecka, umieszczonego przez kompetentne władze w zakładzie w celach opieki, ochrony bądź leczenia w zakresie zdrowia fizycznego lub psychicznego, do okresowego przeglądu leczenia dziecka i wszelkich innych okoliczności odnoszących się do jego umieszczenia w zakładzie.
Artykuł 26
1. Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki dla osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym.
2. Tam, gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu.
Artykuł 27 1. Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu.
518 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
2. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka.
3. Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
4. Państwa-Strony podejmą wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia łożenia na utrzymanie dziecka ze strony rodziców lub innych osób ponoszących odpowiedzialność finansową za dziecko, zarówno na terenie Państwa-Strony, jak i za granicą. W szczególnych wypadkach, gdy osoba ponosząca odpowiedzialność finansową za dziecko mieszka w państwie innym niż dziecko. Państwa-Strony będą dążyły do przystąpienia do umów międzynarodowych lub do zawarcia takich umów, jak również do zawierania odpowiednich porozumień.
Artykuł 28
1. Państwa-Strony uznają prawo dziecka do nauki w celu stopniowego realizowania tego prawa na zasadzie równych szans, w szczególności:
a) uczynią nauczanie podstawowe obowiązkowym i bezpłatnym dla wszystkich;
b) będą popierać rozwój różnorodnych form szkolnictwa średniego, zarówno ogólnokształcącego, jak i zawodowego, uczynią je dostępnymi dla każdego dziecka oraz podejmą odpowiednie kroki, takie jak wprowadzenie bezpłatnego nauczania oraz udzielanie w razie potrzeby pomocy finansowej;
c) za pomocą wszelkich właściwych środków uczynią szkolnictwo wyższe dostępnym dla wszystkich na zasadzie zdolności:
d) udostępnią wszystkim dzieciom informacje i poradnictwo szkolne i zawodowe;
e) podejmą kroki na rzecz zapewnienia regularnego uczęszczania do szkół oraz zmniejszenia wskaźnika porzucania nauki.
2. Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie właściwe środki zapewniające, aby dyscyplina szkolna była stosowana w sposób zgodny z ludzką godnością dziecka i z niniejszą konwencją.
3. Państwa-Strony będą popierały i rozwijały międzynarodową współpracę w dziedzinie oświaty, w szczególności w celu przyczyniania się do zlikwidowania ignorancji i analfabetyzmu na świecie oraz ułatwienia dostępu do wiedzy naukowo-technicznej i nowoczesnych metod nauczania. W tym zakresie należy w szczególności uwzględniać potrzeby krajów rozwijających się.
Artykuł 29 1. Państwa-Strony są zgodne, że nauka dziecka będzie ukierunkowana na:
a) rozwijanie w jak najpełniejszym zakresie osobowości, talentów oraz zdolności umysłowych i fizycznych dziecka;
b) rozwijanie w dziecku szacunku dla praw człowieka i podstawowych swobód oraz dla zasad zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych;
c) rozwijanie w dziecku szacunku dla jego rodziców, jego tożsamości kulturowej, języka i wartości, dla wartości narodowych kraju, w którym mieszka dziecko, kraju, z którego dziecko pochodzi, jak i dla innych kultur;
Aneks
519
d) przygotowanie dziecka do odpowiedzialnego życia w wolnym społeczeństwie, w duchu zrozumienia, pokoju, tolerancji, równości płci oraz przyjaźni pomiędzy wszystkimi narodami, grupami etnicznymi, narodowymi i religijnymi oraz osobami rdzennego pochodzenia;
e) rozwijanie w dziecku poszanowania środowiska naturalnego.
2. Żadne postanowienie niniejszego artykułu lub artykułu 28 nie może być interpretowane w sposób naruszający wolność osób fizycznych lub ciał zbiorowych do zakładania i prowadzenia instytucji oświatowych, z zastrzeżeniem przestrzegania zasad wyrażonych w ustępie 1 niniejszego artykułu oraz wymogów, aby kształcenie w tego typu inicjatywach odpowiadało minimalnym standardom, które określi dane państwo.
Artykuł 30 W tych państwach, w których istnieją mniejszości etniczne, religijne lub językowe bądź osoby pochodzenia rdzennego, dziecku należącemu do takiej mniejszości lub dziecku pochodzenia rdzennego nie można odmówić prawa do poznania i korzystania z własnej kultury, do wyznawania i praktykowania swojej religii lub do używania własnego języka, łącznie z innymi członkami jego grupy.
Artykuł 31
2. Państwa-Strony uznają prawo dziecka do wypoczynku, czasu wolnego, do uczestniczenia w zabawach i zajęciach rekreacyjnych, stosownych do wieku dziecka, oraz do nieskrępowanego uczestniczenia w życiu kulturalnym i artystycznym.
3. Państwa-Strony będą przestrzegały oraz popierały prawo dziecka do wszechstronnego uczestnictwa w życiu kulturalnym i artystycznym oraz będą sprzyjały tworzeniu równych sposobności dla działalności kulturalnej i artystycznej, rekreacyjnej oraz w zakresie wykorzystania czasu wolnego.
Artykuł 32
1. Państwa-Strony uznają prawo dziecka do ochrony przed wyzyskiem ekonomicznym, przed wykonywaniem pracy, która może być niebezpieczna lub też może kolidować z wykształceniem dziecka, bądź może być szkodliwa dla zdrowia dziecka lub jego rozwoju fizycznego, umysłowego, duchowego, moralnego lub społecznego.
2. Państwa-Strony będą podejmowały kroki ustawodawcze, administracyjne, socjalne oraz środki w dziedzinie i dla zapewnienia realizacji postanowień niniejszego artykułu. W tym celu, mając na uwadze odnośne postanowienia innych dokumentów międzynarodowych, Państwa-Strony w szczególności:
a) ustanowią minimalny poziom lub poziomy wiekowe dla ubiegania się o podjęcie pracy;
b) ustanowią właściwe przepisy odnośnie do wymiaru czasowego oraz warunków zatrudnienia;
c) ustanowią odpowiednie kary lub inne sankcje dla zapewnienia skutecznego stosowania niniejszego artykułu.
Artykuł 33 Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie odpowiednie kroki, w tym środki ustawodawcze, administracyjne, socjalne oraz środki w dziedzinie oświaty, w celu zapewnienia ochrony dzieci przed nielegalnym używaniem środków narkotycznych i substancji psychotropowych, zgodnych zdefiniowaniem w odpowiednich umowach międzynarodowych, oraz
520
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
w celu zapobiegania wykorzystywaniu dzieci do nielegalnej produkcji tego typu substancji i handlu nimi.
Artykuł 34 Państwa-Strony zobowiązują się do ochrony dzieci przed wszelkimi formami wyzysku seksualnego i nadużyć seksualnych. Dla osiągnięcia tych celów Państwa-Strony podejmą w szczególności wszelkie właściwe kroki o zasięgu krajowym, dwustronnym oraz wielostronnym dla przeciwdziałania:
a) nakłanianiu lub zmuszaniu dziecka do jakichkolwiek nielegalnych działań seksualnych;
b) wykorzystywaniu dzieci do prostytucji lub innych nielegalnych praktyk seksualnych;
c) wykorzystywaniu dzieci w pornograficznych przedstawieniach i materiałach.
Artykuł 35 Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie kroki o zasięgu krajowym, dwustronnym oraz wielostronnym dla przeciwdziałania uprowadzeniom, sprzedaży bądź handlowi dziećmi, dokonywanych dla jakichkolwiek celów i w jakiejkolwiek formie.
Artykuł 36 Państwa-Strony będą bronić dziecko przed wszelkimi innymi formami wyzysku w jakimkolwiek aspekcie naruszającymi dobro dziecka.
Artykuł 37 Państwa-Strony zapewnią, aby:
a) żadne dziecko nie podlegało torturowaniu bądź okrutnemu, nieludzkiemu czy poniżającemu traktowaniu lub karaniu. Ani kara śmierci, ani kara dożywotniego więzienia bez możliwości wcześniejszego zwolnienia nie może zostać orzeczona wobec osoby w wieku poniżej osiemnastu lat za popełnione przez nią przestępstwa;
b) żadne dziecko nie zostało pozbawione wolności w sposób bezprawny lub arbitralny. Aresztowanie, zatrzymanie lub uwięzienie dziecka powinno być zgodne z prawem i może być zastosowanej jedynie jako środek ostateczny i na możliwie najkrótszy czas;
c) każde dziecko pozbawione wolności było traktowane humanitarnie i z poszanowaniem wrodzonej godności jednostki ludzkiej, w sposób uwzględniający potrzeby osoby w danym wieku. W szczególności każde dziecko pozbawione wolności zostanie odseparowane od osób dorosłych, jeśli tylko rozwiązanie odwrotne nie będzie uznane za zgodne z najwyższym dobrem dziecka, oraz będzie miało prawo utrzymywać kontakty ze swoją rodziną poprzez korespondencję i wizyty, z wyłączeniem sytuacji wyjątkowych;
d) każde dziecko pozbawione wolności miało prawo do uzyskania niezwłocznego dostępu do prawnej lub innej odpowiedzialnej pomocy, jak również prawo do kwestionowania legalności pozbawienia go wolności przed sądem lub inną kompetentną, niezawisłą i bezstronną władzą oraz domagania się uzyskania szybkiej decyzji w tej sprawie.
Artykuł 38
1. Państwa-Strony zobowiązują się respektować i nakazać respektowanie norm międzynarodowych prawa humanitarnego mających zastosowanie do nich w przypadku konfliktu zbrojnego i odnoszących się do dzieci.
2. Państwa-Strony podejmą wszelkie możliwe kroki dla zapewnienia, aby osoby, które nie osiągnęły wieku piętnastu lat, nie brały bezpośredniego udziału w działaniach zbrojnych.
Aneks
521
3. Państwa-Strony będą powstrzymywały się przed rekrutowaniem do swoich sił zbrojnych jakiejkolwiek osoby, która nie osiągnęła wieku piętnastu lat. Przeprowadzając rekrutację spośród osób, które osiągnęły wiek piętnastu lat, lecz nie osiągnęły jeszcze osiemnastu lat, Państwa-Strony będą starały się brać pod uwagę w pierwszej kolejności osoby starsze wiekiem.
4. Zgodnie ze swoimi zobowiązaniami, wynikającymi z międzynarodowego prawa humanitarnego do ochrony ludności cywilnej w konfliktach zbrojnych, Państwa-Strony będą stosowały wszelkie możliwe do realizacji środki dla zapewnienia ochrony i opieki nad dziećmi dotkniętymi przez konflikt zbrojny.
Artykuł 39 Państwa-Strony będą podejmowały wszelkie właściwe kroki dla ułatwienia przebiegu rehabilitacji fizycznej i psychicznej oraz reintegracji społecznej dziecka, które padło ofiarą jakiejkolwiek formy zaniedbania, wyzysku lub wykorzystania, torturowania lub jakiejkolwiek innej formy okrutnego, nieludzkiego czy poniżającego traktowania albo karania bądź konfliktu zbrojnego. Taka rehabilitacja czy reintegracja przebiegać będzie w środowisku, które sprzyja zdrowiu, zapewnieniu własnego szacunku i godności dziecka.
Artykuł 40
1. Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka podejrzanego, oskarżonego bądź uznanego winnym pogwałcenia prawa karnego do traktowania w sposób sprzyjający poczuciu godności i wartości dziecka, które umacnia w nim poszanowanie podstawowych praw i wolności innych osób oraz uwzględnia wiek dziecka i celowość sprzyjania jego integracji dla podjęcia przez nie konstruktywnej roli w społeczeństwie.
2. W tym celu, a także uwzględniając odpowiednie postanowienia dokumentów międzynarodowych, Państwa-Strony zapewnią w szczególności:
a) aby żadne dziecko nie było podejrzane, oskarżone bądź uznawane winnym pogwałcenia prawa karnego poprzez działanie lub zaniechanie, które nie było zabronione przez prawo wewnętrzne bądź międzynarodowe w momencie jego dokonania;
b) każdemu dziecku, które podejrzewa się, oskarża lub uznaje winnym pogwałcenia prawa karnego, przynajmniej następujące gwarancje:
I) przyznanie domniemania niewinności do chwili udowodnienia winy zgodnie z prawem;
II) niezwłoczne bezpośrednie poinformowanie go o stawianych mu zarzutach lub, w odpowiednich przypadkach, za pośrednictwem jego rodziców albo opiekuna prawnego oraz zapewnienie prawnej lub innej pomocy w przygotowaniu i prezentowaniu jego obrony;
III)rozpatrzenie sprawy bez zwłoki i przez niezawisłą i bezstronną władzę bądź organ sądowy w uczciwym procesie, przeprowadzonym zgodnie z prawem, zabezpieczeniem prawnej lub innej właściwej pomocy oraz w obecności jego rodziców lub opiekunów prawnych, jeśli tylko nie będzie to uważane za niezgodne z najwyższym interesem dziecka z uwagi na jego wiek lub sytuację;
IV)niestosowanie przymusu do składania zeznań lub przyznania się do winy; przesłuchiwanie świadków ze strony przeciwnej i równoprawne uczestniczenie w przesłuchiwaniu świadków w jego imieniu;
V) w przypadku uznania winnym pogwałcenia prawa karnego, posiadanie prawa odwołania się od tego orzeczenia oraz innych związanych z nim środków do
522
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wyższej, kompetentnej, niezawisłej i bezstronnej władzy lub organu sądowego,
zgodnie z prawem; VI)zapewnienia bezpłatnej pomocy tłumacza, jeśli dziecko nie rozumie bądź nie
mówi w danym języku; VII)pełne poszanowanie spraw z zakresu życia osobistego we wszystkich etapach
procesowych.
3. Państwa-Strony będą sprzyjały tworzeniu praw, procedur organów oraz instytucji odnoszących się specjalnie do dzieci podejrzanych, oskarżonych bądź uznawanych winnymi pogwałcenia prawa karnego, a w szczególności:
a) ustanowieniu minimalnej granicy wieku, poniżej której dzieci będą posiadały domniemanie niezdolności do naruszenia prawa karnego;
b) w przypadku gdy jest to właściwe i celowe, stosowaniu innych środków postępowania z takim dziećmi, bez uciekania się do postępowania sądowego, pod warunkiem pełnego poszanowania praw człowieka i gwarancji prawnych.
4. Różnorodność przedsięwzięć, takich jak opieka, poradnictwo, nadzór, probacja, umieszczenie w rodzinie zastępczej, programy edukacyjne i szkolenia zawodowego, oraz inne rozwiązania alternatywne do opieki instytucjonalnej będą dostępne dla zapewnienia właściwego postępowania z dziećmi, w sposób właściwy dla ich dobra, a także proporcjonalny zarówno w stosunku do okoliczności, jak i do popełnionego wykroczenia.
Artykuł 41 Niniejsza konwencja w żaden sposób nie narusza postanowień, które w większym stopniu sprzyjają realizacji praw dziecka i które mogą być zawarte w:
a) prawie Państwa-Strony lub
b) prawie międzynarodowym obowiązującym to Państwo. (...)
Zastrzeżenia:
Ratyfikując Konwencję o prawach dziecka, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r., Rzeczpospolita Polska w oparciu o postanowienia artykułu 51 ustęp 1 tej konwencji zgłasza następujące zastrzeżenia:
- W odniesieniu do artykułu 7 konwencji Rzeczpospolita Polska zastrzega, że prawo dziecka przysposobionego do poznania rodziców naturalnych będzie podlegało ograniczeniu poprzez obowiązywanie rozwiązań prawnych umożliwiających przysposabiającym zachowanie tajemnicy pochodzenia dziecka.
- O granicy wieku, od której dopuszczalne jest powoływanie do służby wojskowej lub podobnej oraz uczestnictwo w działaniach zbrojnych, rozstrzyga prawo Rzeczypospolitej Polskiej. Granica ta nie może być niższa niż przewidziana w artykule 38 konwencji.
Deklaracje:
- Rzeczpospolita Polska uważa, że wykonywanie przez dziecko jego praw określonych w konwencji, w szczególności praw określonych w artykułach od 12 do 16, dokonuje się z poszanowaniem władzy rodzicielskiej, zgodnie z polskimi zwyczajami i tradycjami dotyczącymi miejsca dziecka w rodzinie i poza rodziną.
- W odniesieniu do artykułu 24 ustęp 2 litera f) konwencji Rzeczpospolita Polska uważa, że poradnictwo dla rodziców oraz wychowanie w zakresie planowania rodziny powinno pozostawać w zgodzie z zasadami moralności.
Aneks
523
4. WYKAZ RATYFIKOWANYCH PRZEZ POLSKĘ KONWENCJI MIĘDZYNARODOWEJ ORGANIZACJI PRACY
1. Konwencja Nr 2 dotycząca bezrobocia, przyjęta w Waszyngtonie dnia 28 listopada 1919r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 364).
2. Konwencja Nr 5 w sprawie określenia najniższego wieku dopuszczania dzieci do pracy przemysłowej, przyjęta w Waszyngtonie dnia 28 listopada 1919r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 366).
3. Konwencja Nr 6 w sprawie pracy nocnej młodocianych w przemyśle przyjęta w Waszyngtonie dnia 28 listopada 1919r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 368).
4. Konwencja Nr 7 określająca najniższy wiek dopuszczania dzieci do pracy w marynarce, przyjęta w Genui dnia 9 lipca 1920r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 370).
5. Konwencja Nr 8 w sprawie odszkodowania na wypadek bezrobocia z powodu rozbicia się statku, przyjęta w Genui dnia 9 lipca 1920r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 372).
6. Konwencja Nr 9 w sprawie pośrednictwa pracy dla marynarzy, przyjęta w Genui dnia 10 lipca 1920r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 374).
7. Konwencja Nr 10 w sprawie wieku dopuszczania dzieci do pracy w rolnictwie, przyjęta w Genui w roku 1921 (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 376).
8. Konwencja Nr 11 o prawie zrzeszania się i koalicji pracowników rolnych przyjęta w Genewie dnia 12 listopada 192Ir. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 378).
9. Konwencja Nr 12 w sprawie odszkodowań za nieszczęśliwe wypadki w rolnictwie, przyjęta dnia 12 listopada 192Ir. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 380).
10. Konwencja Nr 13 w sprawie używania bieli ołowianej w malarstwie, przyjęta w Genewie dnia 19 listopada 1921r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 382).
11. Konwencja Nr 14 o odpoczynku tygodniowym w zakładach przemysłowych, przyjęta w Genewie dnia 17 listopada 1921r. (DzU z 1925^,^1 54, poz. 3&4).
12. Konwencja Nr 15 ustalająca najniższy wiek dopuszczania młodocianych do pracy w pomieszczeniach podpokładowych i w kotłowniach, przyjęta w Genewie dnia 11 listopada 1921r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 386).
13. Konwencja Nr 16 o obowiązkowych oględzinach lekarskich dzieci i młodocianych zatrudnionych na statkach, przyjęta w Genewie dnia 11 listopada 1921 r. (DzU z 1925r., Nr 54, poz. 388).
14. Konwencja Nr 17 w sprawie odszkodowania za wypadki przy pracy przyjęta w Genewie dnia 10 czerwca 1925r. (DzU z 1937r., Nr 86, poz. 617).
15. Konwencja Nr 18 w sprawie odszkodowania za choroby zawodowe, przyjęta w Genewie 10 czerwca 1925r. (DzU z 1937r., Nr 86, poz. 619).
16. Konwencja Nr 19 o traktowaniu pracowników obcych na równi z krajowymi w zakresie odszkodowania za nieszczęśliwe wypadki przy pracy, przyjęta w Genewie dnia 10 czerwca 1925r. (DzU z 1928r., Nr 63, poz. 576).
17. Konwencja Nr 22 dotycząca umowy najmu marynarzy, przyjęta w Genewie dnia 24 czerwca 1926r. (DzU z 193Ir., Nr 106, poz. 821).
18. Konwencja Nr 23 dotycząca repatriacji marynarzy, przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 1926r. (DzU z 193Ir., Nr 106, poz. 821).
19. Konwencja Nr 24 dotycząca ubezpieczenia na wypadek choroby pracowników, zatrudnionych w przemyśle i handlu oraz w gospodarstwach domowych przyjęta w Genewie dnia 15 czerwca 1927r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 219).
524 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
20. Konwencja Nr 25 dotycząca ubezpieczenia na wypadek choroby pracowników rolnych, przyjęta w Genewie dnia 15 czerwca 1927r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 221).
21. Konwencja Nr 27 dotycząca wskazywania wagi na ciężkich przesyłkach, przewożonych na statkach, przyjęta w Genewie dnia 21 czerwca 1929r. (DzU z 1932r., Nr 76, poz. 682).
22. Konwencja Nr 29 dotycząca pracy przymusowej lub obowiązkowej, przyjęta w Genewie dnia 28 czerwca 1930r. (DzU z 1959r., Nr 20, poz. 122).
23. Konwencja Nr 35 dotycząca obowiązkowego ubezpieczenia na starość pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach przemysłowych i handlowych, w wolnych zawodach, jak również chałupników i pracowników gospodarstw domowych, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 1933r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 223).
24. Konwencja Nr 36 dotycząca obowiązkowego ubezpieczenia na starość pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach rolnych, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 1933r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 225).
25. Konwencja Nr 37 dotycząca obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek inwalidztwa pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach przemysłowych i handlowych w wolnych zawodach, jak również chałupników i pracowników gospodarstw domowych, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 1933r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 227).
26. Konwencja Nr 38 dotycząca obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek inwalidztwa pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach rolnych, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 1933r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 229).
27. Konwencja Nr 39 dotycząca obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek śmierci pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach przemysłowych i handlowych, w wolnych zawodach, jak również chałupników i pracowników gospodarstw domowych, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 1933r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 231).
28. Konwencja Nr 40 dotycząca obowiązkowego ubezpieczenia na wypadek śmierci pracowników najemnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwach rolnych, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 1933r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 233).
29. Konwencja Nr 42 dotycząca odszkodowania za choroby zawodowe (zrewidowana w 1934r.) przyjęta w Genewie dnia 21 czerwca 1934r. (DzU z 1949r., Nr 31, poz. 235).
30. Konwencja Nr 45 dotycząca zatrudnienia kobiet przy pracach pod ziemią we wszelkiego rodzaju kopalniach, przyjęta w Genewie dnia 21 czerwca 1935r. (DzU z 1958r., Nr 29, poz. 124).
31. Konwencja Nr 62 w sprawie przepisów o bezpieczeństwie w przemyśle budowlanym, przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 1937r. (DzU z 195Ir., Nr 11, poz. 83).
32. Konwencja Nr 68 dotycząca zaopatrzenia w żywność i służby wyżywienia załóg na statkach, przyjęta w Seattle dnia 27 czerwca 1946r. (DzU z 1954r., Nr 44, poz. 194).
33. Konwencja Nr 69 dotycząca świadectwa kwalifikacyjnego kucharzy okrętowych, przyjęta w Seattle dnia 27 czerwca 1946r. (DzU z 1954r., Nr 44, poz. 196).
34. Konwencja Nr 70 dotycząca zabezpieczenia społecznego marynarzy przyjęta w Seattle dnia 27 czerwca 1946r.
UWAGA: Konwencja nie weszła w życie z powodu nieratyfikowania przez wymaganą ilość 7 państw (art. 12, pkt 2 Konwencji). Ratyfikowało ją 6 państw: Polska ratyfikowała Konwencję 4 sierpnia 1956r.
35. Konwencja Nr 73 dotycząca badania lekarskiego marynarzy, przyjęta w Seattle dnia 29 czerwca 1946r. (DzU z 1954r., Nr 44, poz. 198).
Aneks
525
36. Konwencja Nr 74 dotycząca świadectw kwalifikacyjnych starszych marynarzy, przyjęta w Seattle dnia 29 czerwca 1946r. (DzU z 1954r., Nr 44, poz. 200).
37. Konwencja Nr 77 dotycząca lekarskiego badania zdatności do zatrudnienia w przemyśle dzieci i młodocianych, przyjęta w Montrealu dnia 9 października 1946r. (DzU z 1948r., Nr 46, poz. 338).
38. Konwencja Nr 78 dotycząca lekarskiego badania zdatności do zatrudnienia dzieci i młodocianych w zajęciach nieprzemysłowych, przyjęta w Montrealu dnia 9 października 1946r. (DzU z 1948r., Nr 46, poz. 339).
39. Konwencja Nr 79 dotycząca ograniczenia pracy nocnej dzieci i młodocianych w zajęciach nieprzemysłowych, przyjęta w Montrealu dnia 9 października 1946r. (DzU zl948r.,Nr46,poz. 340).
40. Konwencja Nr 80 dotycząca częściowej rewizji konwencji, uchwalonych przez Konferencję Ogólną Międzynarodowej Organizacji Pracy na jej pierwszych dwudziestu ośmiu sesjach, przyjęta w Montrealu dnia 9 października 1946r. (DzU z 1948r., Nr 46, poz. 341).
41. Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11.07.1947 (DzU z 1997r., Nr 72, poz. 450).
42. Konwencja Nr 87 dotycząca wolności związkowej i ochrony praw związkowych, przyjęta w San Francisco dnia 9 lipca 1948r. (DzU z 1958r., Nr 29, poz. 125).
43. Konwencja Nr 90 dotycząca pracy nocnej młodocianych w przemyśle (zrewidowana) przyjęta w San Francisco dnia 10 lipca 1948r. (DzU z 1968r., Nr 37, poz. 259).
44. Konwencja Nr 91 dotycząca płatnych urlopów marynarzy (zrewidowana w 1949r.) przyjęta w Genewie dnia 8 czerwca 1949r. (DzU z 1968r., Nr 39, poz. 277).
45. Konwencja Nr 92 dotycząca pomieszczenia załogi na statku (zrewidowana w 1949r.), przyjęta w Genewie dnia 18 czerwca 1949r. (DzU z 1954r., Nr 44, poz. 202).
46. Konwencja Nr 95 dotycząca ochrony płacy, przyjęta w Genewie dnia 1 lipca 1949r. (DzU z 1955r., Nr 38, poz. 234).
47. Konwencja Nr 96 dotycząca płatnych biur pośrednictwa pracy (zrewidowana w 1949r.) przyjęta w Genewie dnia 1 lipca 1949r. (DzU z 1955r., Nr 38, poz. 236).
48. Konwencja Nr 98 dotycząca stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych, przyjęta w Genewie dnia 1 lipca 1949r. (DzU z 1958r, Nr 29, poz. 126).
49. Konwencja Nr 99 dotycząca metod ustalania płac minimalnych w rolnictwie, przyjęta w Genewie dnia 28 czerwca 195Ir. (DzU z 1977r., Nr 39, poz. 176).
50. Konwencja Nr 100 dotycząca jednakowego wynagrodzenia dla pracujących mężczyzn i kobiet za pracę jednakowej wartości, przyjęta w Genewie dnia 29 czerwca 195 Ir. (DzU zl955r.,Nr38, poz. 238).
51. Konwencja Nr 101 dotycząca płatnych urlopów w rolnictwie, przyjęta w Genewie dnia 26 czerwca 1952r. (DzU z 1958r., Nr 29, poz. 123).
52. Konwencja "Nr \03 dotycząca ochrony macierzyństwa (zrewidowana w \952r.), przyjęta w Genewie, dnia 28 czerwca 1952r. (DzU z 1976r., Nr 16, poz. 99).
53. Konwencja Nr 105 o zniesieniu pracy przymusowej, przyjęta w Genewie dnia 25 czerwca 1957r. (DzU z 1959r., Nr 39, poz. 240).
54. Konwencja Nr 108 dotycząca krajowych dowodów tożsamości marynarzy, przyjęta w Genewie 30 maja 1958r. (DzU z 1994r., nr 103, poz. 501).
55. Konwencja Nr 111 dotycząca dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu, przyjęta w Genewie dnia 25 czerwca 1958r. (DzU z 196Ir., Nr 42, poz. 218).
526
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
56. Konwencja Nr 112 dotycząca najniższego wieku dopuszczania do pracy w rybołówstwie przyjęta w Genewie dnia 19 czerwca 1959r. (DzU z 1966r., Nr 32, poz. 192).
57. Konwencja Nr 113 dotycząca badania lekarskiego rybaków, przyjęta w Genewie dnia 19 czerwca 1959r. (DzU z 1980r., Nr 11, poz. 31).
58. Konwencja Nr 115 dotycząca ochrony pracowników przed promieniowaniem jonizującym, przyjęta w Genewie dnia 22 czerwca 1960r. (DzU z 1965r., Nr 8, poz. 45).
59. Konwencja Nr 116 zmieniająca częściowo konwencje przyjęte przez Konferencję Ogólną Międzynarodowej Organizacji Pracy na jej pierwszych trzydziestu dwóch sesjach, mająca na celu ujednolicenie postanowień dotyczących przygotowywania przez Radę Administracyjną Międzynarodowego Biura Pracy sprawozdań o stosowaniu Konwencji, przyjęta w Genewie dnia 26 czerwca 196Ir. na czterdziestej piątej Konferencji Ogólnej Międzynarodowej Organizacji Pracy (DzU z 1964r., Nr 21, poz. 131).
60. Konwencja Nr 119 dotycząca zabezpieczenia maszyn przyjęta w Genewie dnia 25 czerwca 1963r. (DzU z 1977r., Nr 14, poz. 53).
61. Konwencja Nr 120 dotycząca higieny w handlu i biurach, przyjęta w Genewie dnia 8 lipca 1964r. (DzU z 1968r., Nr 37, poz. 261).
62. Konwencja Nr 122 dotycząca polityki zatrudnienia, przyjęta w Genewie dnia 9 lipca 1964r. (DzU z 1967r., Nr 8, poz. 31).
63. Konwencja Nr 123 dotycząca najniższego wieku dopuszczenia do pracy pod ziemią w kopalniach, przyjęta w Genewie dnia 22 czerwca 1965r. (DzU z 1970r., Nr 8, poz. 62).
64. Konwencja Nr 124 dotycząca badania lekarskiego zdatności młodocianych do pracy pod ziemią w kopalniach, przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 1965r. (DzU z 1968r., Nr 37, poz. 163).
65. Konwencja Nr 127 dotycząca ciężaru maksymalnego ładunków, dozwolonego przy przenoszeniu przez jednego pracownika, przyjęta w Genewie dnia 28 czerwca 1967r. (DzU z 1973r., Nr 25, poz. 142).
66. Konwencja Nr 129 dotycząca inspekcji pracy w rolnictwie, przyjęta w Genewie dnia 25.06.1969r. (DzU z 1997r, Nr 72, poz.452),
67. Konwencja Nr 133 dotycząca pomieszczenia załogi na statku (postanowienia uzupełniające), przyjęta w Genewie dnia 30 października 1970r. (Konwencja ta nie uzyskała wymaganej liczby ratyfikacji w celu wejścia w życie).
68. Konwencja Nr 134 dotycząca zapobiegania wypadkom marynarzy przy pracy, przyjęta w Genewie dnia 30 października 1970r. (DzU z 1980r., Nr 28, poz. 117).
69. Konwencja Nr 135 dotycząca ochrony przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień, przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 197Ir. (DzU zl977r.,Nr39,poz. 178).
70. Konwencja Nr 137 dotycząca społecznych następstw wprowadzenia nowych metod w czynnościach manipulacyjnych ładunkami w portach, przyjęta w Genewie dnia 25 czerwca 1973r. (DzU z 1979r., Nr 10, poz. 60).
71. Konwencja Nr 138 dotycząca najniższego wieku dopuszczenia do zatrudnienia, przyjęta w Genewie dnia 26 czerwca 1973r. (DzU z 1978r., Nr 12, poz. 53).
72. Konwencja Nr 140 dotycząca płatnego urlopu szkoleniowego, przyjęta w Genewie dnia 24 czerwca 1974r. (DzU z 1979r., Nr 16, poz. 100).
Aneks 527
73. Konwencja Nr 141 dotycząca organizacji pracowników rolnych i ich roli w rozwoju gospodarczym i społecznym, przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 1975r. (DzU zl994r.,Nr22,poz. 76).
74. Konwencja Nr 142 dotycząca roli poradnictwa i kształcenia zawodowego w rozwoju zasobów ludzkich, przyjęta w Genewie dnia 23 czerwca 1975r. (DzU z 1979r., Nr 29, poz. 164).
75. Konwencja Nr 144 dotycząca trójstronnych konsultacji w celu popierania wprowadzania w życie międzynarodowych norm pracy, przyjęta w Genewie 21 czerwca 1976r.
76. Konwencja Nr 145 dotycząca ciągłości zatrudnienia marynarzy, przyjęta w Genewie dnia 28 października 1976r. (DzU z 1979r., Nr 29, poz. 166).
77. Konwencja Nr 147 dotycząca minimalnych norm na statkach handlowych, przyjęta w Genewie dnia 29.10.1976r. (DzU z 1997r, Nr 72, poz.454).
78. Konwencja Nr 149 dotycząca zatrudnienia oraz warunków pracy i życia personelu pielęgniarskiego, przyjęta w Genewie dnia 21 czerwca 1977r. (DzU z 198Ir., Nr 2, poz. 4).
79. Konwencja Nr 151 dotycząca ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, przyjęta w Genewie dnia 27 czerwca 1978r. (DzU z 1994r., Nr 22, poz. 78).
80. Konwencja Nr 160 dotycząca statystyki pracy, przyjęta w Genewie dnia 25 czerwca 1985r. (DzU z 1994r., Nr 60, poz. 246).
81. Konwencja Nr 176 dotycząca bezpieczeństwa i zdrowia w kopalniach, przyjęta przez Konferencję Ogólną MOP w Genewie dnia 22 czerwca 1995r. (Dz. U. z 2000, Nr 60, poz. 699).
82. Konwencja Nr 178 dotycząca inspekcji warunków pracy i życia marynarzy, przyjęta w Genewie dnia 22 października 1996r. (Dz. U. z 2001, Nr 125, poz. 1365).
83. Akt poprawki do Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy, przyjęty w Genewie 24 czerwca 1986r. (jeszcze niepublikowany).
84. Konwencja Nr 182 dotycząca zakazu i natychmiastowych działań na rzecz eliminowania najgorszych form pracy dzieci, przyjęta w Genewie 17 czerwca 1999r (DzU z 2001, Nr 125, poz. 1364.
Uwaga: Wykaz nie uwzględnia Konwencji Nr 48 w sprawie ustanowienia międzynarodowego systemu zachowania uprawnień w ubezpieczeniu na wypadek inwalidztwa, starości i śmierci, przyjętej w Genewie dnia 22 czerwca 1935r. (DzU z 1939r., Nr 21, poz. 13) - która została wypowiedziana dnia 9 czerwca 1973r., uchwałą Rady Państwa Nr 11 /U/73. Wypowiedzenie weszło w życie dnia 10 sierpnia 1974r.
W Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej trwają prace nad ratyfikacją Konwencji Nr 150 z 1978r. o roli, zadaniach i organizacji administracji pracy, Konwencji Nr 159 z 1983r. o rehabilitacji zawodowej i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Konwencji Nr 173 z 1992r. o roszczeniach pracowników w przypadku niewypłacalności pracodawcy.
Konwencje MOP, zaznaczone tłustym drukiem, uważane są za kluczowe w międzynarodowej polityce społecznej.
B. Dokumenty Rady Europy
Podstawowe dokumenty Rady Europy, dotyczące polityki społecznej, to:
1. (Zrewidowana) Europejska Karta Społeczna, uchwalona w nowym kształcie w 1996r,
2. (Zrewidowany) Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego (przyjęty w nowym kształcie w 1990r.),
528 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
3. Europejska Konwencja o Zabezpieczeniu Społecznym (przyjęta w 1972r.),
4. Europejska Konwencja o Pomocy Społecznej i Medycznej (z 1953r.),
5. Europejska Konwencja o Statusie Prawnym Pracowników Migrujących (z 1977r.),
6. Europejska Karta Społeczna (z 1961r.),
7. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (z 1985r.),
8. Europejska Konwencja o Statusie Prawnym Dziecka Pozamałżeńskiego (z 1975r.),
9. Europejska Konwencja o Przysposobieniu Dzieci (z 1967r.)
10. Konwencja ramowa o Ochronie Mniejszości Narodowych (z 1995r.),
11. Europejska Konwencja o Wykonywaniu Praw Dzieci (z 1996r.). Polska ratyfikowała dokumenty oznaczone numerami 6-11.
1. EUROPEJSKA KARTA SPOŁECZNA (1961-1996)
(uchwalona 18.10.1961, weszła w życie 26.2.1965, ratyfikowana przez Polskę w 1997, fragmenty ratyfikowane zostały zaznaczone pogrubioną czcionką. Zrewidowana EKS została zaznaczona kolorem żółtym, co umożliwia Czytelnikowi ocenę odstępu pomiędzy tekstem ratyfikowanym przez Polskę a zrewidowanym przez Radę Europy wl996r.)
Rządy Państw - sygnatariuszy niniejszej Karty, członkowie Rady Europy,
zważywszy, że celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedności między jej członkami dla zagwarantowania i urzeczywistnienia ideałów i zasad, które są ich wspólnym dziedzictwem oraz ułatwienia ich postępu gospodarczego i społecznego, w szczególności poprzez utrzymanie i dalszy rozwój praw człowieka i podstawowych wolności;
zważywszy, że w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 14 listopada 1950r. i w Protokole do niej podpisanym w Paryżu 20 marca 195Ir. Państwa Członkowskie Rady Europy zgodziły się zapewnić swej ludności prawa i wolności obywatelskie i polityczne w nich określone;
zważywszy, że korzystanie z praw społecznych powinno być zapewnione bez dyskryminacji ze względu na rasę, kolor i płeć, religię, poglądy polityczne, pochodzenie narodowe lub społeczne;
zdecydowane podjąć wspólnie wszelkie wysiłki dla polepszenia poziomu życia i popierania dobrobytu społecznego zarówno ludności miejskiej, jak i wiejskiej za pomocą odpowiednich instytucji i działań,
uzgodniły, co następuje:
CZĘŚĆ I
Układające się Strony przyjmują za cel swej polityki, która będzie wykonywana za pomocą wszelkich odpowiednich środków, zarówno o charakterze krajowym, jak i międzynarodowym, osiągnięcie warunków, w których następujące prawa i zasady mogą być skutecznie realizowane:
1. Każdy będzie miał możliwość zarabiać na życie w swobodnie wybranym zawodzie.
2. Wszyscy pracownicy mają prawo do odpowiednich warunków pracy.
3. Wszyscy pracownicy mają prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.
4. Wszyscy pracownicy mają prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia, wystarczającego do zapewnienia im i ich rodzinom godziwego poziomu życia.
5. Wszyscy pracownicy i pracodawcy mają prawo do swobodnego zrzeszania się w organizacjach krajowych lub międzynarodowych w celu ochrony swych interesów ekonomicznych i społecznych.
6. Wszyscy pracownicy i pracodawcy mają prawo do rokowań zbiorowych.
___________________________________Aneks________________________________529
7. Dzieci i młodociani mają prawo do szczególnej ochrony przed zagrożeniami fizycznymi i moralnymi, na które są narażeni,
8. Kobiety pracujące, w razie macierzyństwa, oraz inne kobiety pracujące, w uzasadnionych przypadkach, mają prawo do szczególnej ochrony swej pracy.
9. Każdy ma prawo do odpowiednich ułatwień w zakresie poradnictwa zawodowego w celu pomocy w wyborze zawodu odpowiadającego jego osobistym uzdolnieniom i zainteresowaniom.
10. Każdy ma prawo do odpowiednich ułatwień w zakresie szkolenia zawodowego.
11. Każdy ma prawo do korzystania z wszelkich środków pozwalających na osiągnięcie możliwie najlepszego zdrowia.
12. Wszyscy pracownicy i osoby będące na ich utrzymaniu mają prawo do zabezpieczenia społecznego.
13. Każdy nie mający wystarczających zasobów ma prawo do pomocy społecznej i medycznej.
14. Każdy ma prawo do korzystania ze służb opieki społecznej.
15. Osoby niepełnosprawne mają prawo do szkolenia zawodowego, rehabilitacji oraz readaptacji zawodowej i społecznej, bez względu na przyczynę i rodzaj ich inwalidztwa.
16. Rodzina, jako podstawowa komórka społeczeństwa, ma prawo do odpowiedniej ochrony społecznej, prawnej i ekonomicznej dla zapewnienia jej pełnego rozwoju.
17. Matki i dzieci, niezależnie od stanu cywilnego i stosunków rodzinnych, mają prawo do odpowiedniej ochrony socjalnej, prawnej i ekonomicznej.
18. Obywatele każdej z Układających się Stron mają prawo do prowadzenia wszelkiej działalności zarobkowej na terytorium innej Układającej się Strony, na zasadzie równości z obywatelami tej ostatniej, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z ważnych powodów ekonomicznych lub społecznych.
19. Pracownicy migrujący, którzy są obywatelami Układającej się Strony oraz ich rodziny mają prawo do ochrony i pomocy na terytorium każdej innej Układającej się Strony.
20. Wszyscy pracownicy mają prawo do równych szans i do równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu, bez dyskryminacji ze względu na płeć.
21. Pracownicy mająprawo do informacji i konsultacji w przedsiębiorstwie.
22. Pracownicy mają prawo do brania udziału w określaniu i polepszaniu warunków pracy i środowiska pracy w przedsiębiorstwie.
23. Każda osoba w podeszłym wieku ma prawo do ochrony socjalnej.
24. Wszyscy pracownicy mają prawo do ochrony w przypadku zwolnienia z pracy.
25. Wszyscy pracownicy mają prawo do ochrony ich roszczeń w przypadku niewypłacalności pracodawcy.
26. Wszyscy pracownicy mająprawo do poszanowania ich godności w pracy.
27. Wszystkie osoby mające obowiązki rodzinne i pracujące lub mające zamiar podjąć pracę, mają do tego prawo, bez dyskryminacji i w takim zakresie, w jakim jest to możliwe, bez konfliktu między pracą a obowiązkami rodzinnymi.
28. Przedstawiciele pracowników w przedsiębiorstwie mają prawo do ochrony przed działaniami krzywdzącymi ich i powinni mieć zapewnione odpowiednie ułatwienia dla wykonywania ich funkcji.
29. Wszyscy pracownicy mająprawo do informacji i konsultacji w toku postępowania związanego ze zwolnieniami zbiorowymi.
30. Każdy ma prawo do ochrony przed ubóstwem i marginalizacją społeczną.
530 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
31. Każdy ma prawo do mieszkania.
CZĘŚĆ II
Układające się Strony uznają się, jak przewidziano w Części III, za związane zobowiązaniami określonymi w następujących artykułach i ustępach.
Artykuł 1 Prawo do pracy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do pracy, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Przyjąć, jako jeden z ich zasadniczych celów i obowiązków, osiągnięcie i utrzymanie możliwie najwyższego i stabilnego poziomu zatrudnienia w celu osiągnięcia pełnego zatrudnienia;
2. Skutecznie chronić prawo pracownika do zarabiania na życie poprzez pracę swobodnie wybraną;
3. Ustanowić lub utrzymywać bezpłatne służby zatrudnienia dla wszystkich pracowników;
4. Zapewnić lub popierać odpowiednie poradnictwo zawodowe, szkolenie i readaptację zawodową.
Artykuł 2 Prawo do odpowiednich warunków pracy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do odpowiednich warunków pracy Układające się Strony zobowiązują się:
1. Określić rozsądny dzienny i tygodniowy czas pracy, stopniowo skracać tygodniowy czas pracy do takiego wymiaru, na jaki pozwala wzrost wydajności oraz inne związane z tym czynniki;
2. Zapewnić płatne dni świąteczne;
3. Zapewnić coroczny, co najmniej dwutygodniowy (czterotygodniowy) płatny urlop;
4. Zapewnić pracownikom zatrudnionym przy określonych pracach, niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia, bądź skrócenie czasu pracy, bądź dodatkowe płatne urlopy.
5. Usunąć zagrożenia związane z wykonywaniem prac niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia, a tam, gdzie nie jest to jeszcze możliwe usunięcie lub wystarczające zmniejszenie tych zagrożeń, zapewnić bądź skrócenie czasu pracy, bądź dodatkowe płatne urlopy dla pracowników zatrudnionych przy takich pracach.
6. Zapewnić tygodniowy wypoczynek, który będzie, w miarę możliwości, zbiegał się z dniem uznanym za dzień wolny od pracy zgodnie z tradycją lub zwyczajem danego kraju lub regionu.
7. Zapewnić, by pracownicy byli informowani na piśmie, tak wcześnie, jak to możliwe, i w każdym przypadku najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy po rozpoczęciu przez nich pracy, o zasadniczych elementach ich umowy o pracę lub stosunku pracy.
8. Zapewnić, by pracownicy wykonujący pracę nocną korzystali ze środków uwzględniających szczególny charakter tej pracy.
Aneks
531
Artykuł 3 Prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do bezpiecznych i higieni-cznych warunków pracy, Układające się Strony zobowiązują się: (w porozumieniu z organizacjami pracodawców i pracowników)
1. Określić, realizować i okresowo dokonywać przeglądu spójnej polityki krajowej w dziedzinie bezpieczeństwa, zdrowia pracowników i środowiska pracy. Polityka ta będzie miała za główny cel poprawę bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zapobieganie wypadkom i zagrożeniom dla zdrowia wynikającym z pracy, związanym z pracą lub występującym w trakcie pracy, zwłaszcza poprzez ograniczenie do minimum przyczyn zagrożeń związanych ze środowiskiem pracy.
1. Wydać przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy;
2. Zapewnić środki kontroli stosowania tych przepisów;
3. Konsultować się, gdy zachodzi potrzeba, z organizacjami pracodawców i pracowników w sprawach środków zmierzających do poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy.
4. Popierać stopniowy rozwój służb medycyny pracy dostępnych dla wszystkich pracowników, które będą miały przede wszystkim zadania prewencyjne i doradcze.
Artykuł 4 Prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do sprawiedliwego wynagrodzenia, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Uznać prawo pracowników do takiego wynagrodzenia, które zapewni im i ich rodzinom godziwy poziom życia.
2. Uznać prawo pracowników do zwiększonej stawki wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, z zastrzeżeniem wyjątków w przypadkach szczególnych;
3. Uznać prawo pracowników, mężczyzn i kobiet, do jednakowego wynagrodzenia za pracę jednakowej wartości;
4. Uznać prawo wszystkich pracowników do rozsądnego okresu wypowiedzenia w razie zwolnienia z pracy;
5. Zezwolić na dokonywanie potrąceń z wynagrodzeń tylko na warunkach i w zakresie przewidzianym w ustawodawstwie krajowym lub ustalonym w układach zbiorowych pracy lub orzeczeniach arbitrażowych.
Wykonywanie tych praw powinno być zapewnione w drodze bądź swobodnie zawartych układów zbiorowych pracy, bądź w drodze prawnie określonych mechanizmów ustalania wynagrodzeń bądź za pomocą innych środków, odpowiednich dla warunków krajowych.
Artykuł 5 Prawo do organizowania się
W celu zapewnienia lub popierania swobody pracowników i pracodawców tworzenia lokalnych, krajowych lub międzynarodowych organizacji w celu ochrony ich interesów ekonomicznych i społecznych oraz wstępowania do tych organizacji, Układające się Strony zobowiązują się, że ustawodawstwo krajowe nie będzie naruszać ani też nie będzie stosowane w sposób, który naruszałby tę swobodę. Zakres, w jakim
532
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
gwarancje przewidziane w niniejszym Artykule będą miały zastosowanie do policji, będzie określony przez ustawodawstwo krajowe. Zasada dotycząca stosowania tych gwarancji do członków sił zbrojnych i zakres, w jakim będą one miały zastosowanie do tej grypy osób, zostaną również określone przez ustawodawstwo krajowe.
Artykuł 6 Prawo do rokowań zbiorowych
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do rokowań zbiorowych, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Popierać wspólne konsultacje pomiędzy pracownikami i pracodawcami;
2. Popierać, kiedykolwiek jest to konieczne i właściwe, mechanizm dobrowolnych negocjacji między pracodawcami lub organizacjami pracodawców z jednej strony a organizacjami pracowników z drugiej strony, dla uregulowania w drodze układów zbiorowych pracy, warunków zatrudnienia;
3. Popierać ustanawianie i wykorzystywanie właściwych mechanizmów pojednawczych oraz dobrowolnego arbitrażu dla rozstrzygania sporów zbiorowych
oraz uznają:
4. Prawo pracowników i pracodawców do zbiorowego działania w przypadku konfliktów interesów, włączając w to prawo do strajku, z zastrzeżeniem zobowiązań, jakie mogłyby wyniknąć z wcześniej zawartych układów zbiorowych pracy.
Artykuł 7 Prawo dzieci i młodocianych do ochrony
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa dzieci i młodocianych do ochrony, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Ustalić, że wiek 15 lat będzie minimalnym wiekiem dopuszczenia do zatrudnienia, z zastrzeżeniem wyjątków wobec dzieci zatrudnionych przy określonych, lekkich pracach, nieszkodliwych dla ich zdrowia, moralności lub kształcenia.
2. Ustalić wyższy minimalny (na 18 łat) wiek dopuszczenia do zatrudnienia w niektórych, określonych zawodach, uznanych za niebezpieczne lub szkodliwe dla zdrowia.
3. Zabronić, by dzieci, które podlegają jeszcze obowiązkowemu nauczaniu, były zatrudniane przy pracach, które uniemożliwiałyby im pełne korzystanie z tego nauczania.
4. Ograniczyć czas pracy pracowników mających mniej niż 16(18) lat, tak by odpowiadał potrzebom ich rozwoju, a szczególnie potrzebie ich szkolenia zawodowego.
5. Uznać prawo pracowników młodocianych i praktykantów do sprawiedliwego wynagrodzenia lub do innych odpowiednich zasiłków.
6. Przewidzieć, że czas poświęcany przez młodocianych na szkolenie zawodowe podczas zwykłego czasu pracy będzie, za zgodą pracodawcy, traktowany jako stanowiący część dnia pracy.
7. Ustalić, że osoby zatrudnione mające mniej niż 18 lat uprawnione będą do corocznego płatnego urlopu, nie krótszego niż trzy tygodnie.
8. Zabronić zatrudniania osób mających mniej niż 18 lat przy pracy nocnej, z wyjątkiem pewnych zawodów, określonych przez ustawodawstwo krajowe.
9. Ustalić, że osoby mające mniej niż 18 lat wykonujące niektóre, określone przez ustawodawstwo krajowe zawody będą podlegały regularnej kontroli lekarskiej.
Aneks
533
10. Zapewnić szczególną ochronę przed fizycznymi i moralnymi zagrożeniami, na które narażone są dzieci i młodociani, a szczególnie przed tymi, które bezpośrednio lub pośrednio wynikają z ich pracy.
Artykuł 8 Prawo pracownic do ochrony (macierzyństwa)
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa zatrudnionych kobiet do ochrony, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Zapewnić kobietom przed i po urodzeniu dziecka urlop w wymiarze całkowitym co najmniej 12(14) tygodni bądź poprzez płatny urlop, bądź poprzez odpowiednie świadczenia z ubezpieczenia społecznego lub z funduszów publicznych.
2. Uznać bezprawne wypowiedzenie przez pracodawcę pracy kobiecie w okresie jej nieobecności z powodu urlopu macierzyńskiego lub dokonanie wypowiedzenia w takim terminie, że okres wypowiedzenia wygaśnie w trakcie takiej nieobecności.
3. Zapewnić matkom karmiącym swoje dzieci wystarczające przerwy w tym celu;
4. a) uregulować zatrudnienie kobiet przy pracy nocnej w przemyśle,
b) zakazać zatrudniania kobiet (będących w ciąży, bezpośrednio po urodzeniu lub karmiących) w kopalniach pod ziemią oraz, jeżeli ma to miejsce, przy wszelkich pracach nieodpowiednich dla nich z powodu niebezpiecznego, niezdrowego lub uciążliwego charakteru oraz podejmować odpowiednie środki na rzecz ochrony praw tych kobiet w dziedzinie zatrudnienia.
Artykuł 9 Prawo do poradnictwa zawodowego
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do poradnictwa zawodowego, Układające się Strony zobowiązują się zapewnić lub popierać, w miarę potrzeby, służby, które będą udzielać pomocy wszystkim osobom, w tym osobom niepełnosprawnym, w rozwiązaniu problemów dotyczących wyboru zawodu i awansu zawodowego, uwzględniając indywidualne predyspozycje oraz związek tych predyspozycji z możliwościami zatrudnienia; pomoc ta będzie dostępna bezpłatnie, zarówno dla młodzieży, w tym dla dzieci w wieku szkolnym, jak i dla dorosłych.
Artykuł 10 Prawo do szkolenia zawodowego
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do szkolenia zawodowego, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Zapewnić lub popierać, w miarę potrzeby, szkolenie techniczne i zawodowe wszystkich osób, w tym osób niepełnosprawnych, w porozumieniu z organizacjami pracodawców i pracowników oraz umożliwić oparty jedynie na kryterium uzdolnień indywidualnych dostęp do wyższego nauczania technicznego i uniwersyteckiego.
2. Zapewnić lub popierać system przysposobienia zawodowego oraz inne systemy szkolenia młodych chłopców i dziewcząt w różnych zawodach.
3. Zapewnić lub popierać, w miarę potrzeby:
a) odpowiednie i dostępne ułatwienia w celu szkolenia dorosłych pracowników,
b) specjalne ułatwienia w celu przeszkolenia dorosłych pracowników, niezbędne ze względu na postęp techniczny lub nowe trendy na rynku pracy.
534
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
4. Zapewnić lub popierać, w miarę potrzeby, szczególne środki szkolenia i reintegracji długoterminowo bezrobotnych.
5. Popierać pełne wykorzystywanie ułatwień zapewnianych poprzez odpowiednie środki, takie jak:
a) obniżenie lub zniesienie wszelkich kosztów lub opłat;
b) przyznanie, w uzasadnionych przypadkach, pomocy finansowej;
c) włączenie do zwykłego czasu pracy czasu spędzanego na zawodowym szkoleniu uzupełniającym, podjętym w okresie zatrudnienia przez pracownika na życzenie jego pracodawcy.
d) zapewnienie, poprzez odpowiedni nadzór, w porozumieniu z organizacjami pracodawców i pracowników, skutecznego systemu przysposobienia zawodowego i każdego innego systemu szkolenia dla młodych pracowników oraz, w sposób ogólny, odpowiedniej ochrony młodych pracowników.
Artykuł 11 Prawo do ochrony zdrowia
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do ochrony zdrowia, Układające się Strony zobowiązują się podjąć, bądź bezpośrednio, bądź we współpracy z organizacjami publicznymi albo prywatnymi stosowne środki zmierzające zwłaszcza do:
1. Wyeliminowania tak dalece, jak to możliwe, przyczyn chorób;
2. Zapewnienia ułatwień w zakresie poradnictwa oraz oświaty dla poprawy zdrowia i rozwijania indywidualnej odpowiedzialności w sprawach zdrowia;
3. Zapobiegania, tak dalece jak to możliwe, chorobom epidemicznymi, endemicznymi i innym.
Artykuł 12 Prawo do zabezpieczenia społecznego
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Ustanowić lub utrzymywać system zabezpieczenia społecznego.
2. Utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadawalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (Nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, (...ratyfikowania Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego).
3. Zabiegać o stopniowe podnoszenie poziomu systemu zabezpieczenia społecznego.
4. Podjąć kroki, poprzez zawarcie odpowiednich porozumień dwustronnych i wielostronnych lub za pomocą innych środków, i z zastrzeżeniem warunków ustanowionych w takich porozumieniach, w celu zapewnienia:
a) równego traktowania własnych obywateli i obywateli innych Układających się Stron, jeżeli chodzi o uprawnienia z tytułu zabezpieczenia społecznego, w tym zachowanie korzyści wynikających z ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, bez względu na zmiany miejsca pobytu na terytoriach Układających się Stron, które mogłyby podjąć osoby chronione.
b) przyznawania, zachowania i przywracania uprawnień z tytułu zabezpieczenia społecznego za pomocą takich środków jak zliczanie okresów ubezpieczenia lub
Aneks
535
zatrudnienia, wypełnionych zgodnie z ustawodawstwem każdej z Układających się Stron.
Artykuł 13 Prawo do pomocy społecznej i medycznej
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do pomocy społecznej i medycznej, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Zapewnić, by każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, została przyznana odpowiednia pomoc oraz w wypadku choroby opieka konieczna ze względu na jej stan;
2. Zapewnić, by osoby otrzymujące pomoc nie doznawały z tego względu ograniczenia ich praw politycznych lub społecznych;
3. Przewidzieć, by każdy mógł otrzymać od właściwych służb publicznych lub prywatnych taką poradę i osobistą pomoc, jaka może być konieczna dla zapobieżenia, usunięcia lub ulżenia sytuacji osobistej lub rodzinnej;
4. Stosować postanowienia przewidziane w ustępach 1, 2 i 3 niniejszego artykułu na równi wobec swoich obywateli i wobec obywateli innych Układających się Stron, znajdujących legalnie na ich terytorium, zgodnie z ich zobowiązaniami wynikającymi dla Stron z Europejskiej Konwencji o Pomocy Społecznej i Medycznej, podpisanej w Paryżu 11 grudnia 1953r.
Artykuł 14 Prawo do korzystania z służb opieki społecznej
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do korzystania ze służb opieki społecznej Układające się Strony zobowiązują się:
1. Popierać lub organizować służby posługujące się metodami właściwymi dla pracy socjalnej oraz które przyczyniają się do dobrobytu i rozwoju zarówno jednostek, jak i grup w społeczeństwie, oraz do ich adaptacji środowisku społecznym.
2. Zachęcać do uczestnictwa jednostek i organizacji dobroczynnych lub innych w ustanawianiu i utrzymaniu takich służb.
Artykuł 15 Prawo osób niepełnosprawnych do samodzielności, integracji społecznej i do udziału w życiu wspólnoty
W celu zapewnienia osobom niepełnosprawnym fizycznie lub umysłowo skutecznego wykonywania prawa do szkolenia zawodowego, rehabilitacji oraz readaptacji zawodowej i społecznej, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Podjąć konieczne środki w celu zapewnienia osobom niepełnosprawnym ułatwień szkoleniowych, w tym jeżeli to konieczne, środki w celu utworzenia wyspecjalizowanych instytucji publicznych lub prywatnych.
2. Podjąć odpowiednie środki w celu zatrudniania osób niepełnosprawnych, takie jak wyspecjalizowane służby pośrednictwa pracy, ułatwianie podejmowania pracy chronionej oraz środki dla zachęcenia pracodawców do zatrudniania osób niepełnosprawnych.
536
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
3. Popierać ich dostęp do zatrudnienia w drodze wszelkich środków mogących zachęcać pracodawców do zatrudnienia lub utrzymywania zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zwykłym środowisku pracy oraz do dostosowywania warunków pracy do potrzeb tych osób lub, w przypadku braku możliwości ze względu na niepełnosprawność, w drodze dostosowywania lub tworzenia miejsc pracy chronionej, w zależności od stopnia niepełnosprawności. Środki te mogą usprawiedliwiać, w niektórych przypadkach, odwołanie się do wyspecjalizowanych służb pośrednictwa pracy oraz do innych służb związanych z nimi.
4. Popierać ich pełną integrację i pełny udział w życiu wspólnoty, szczególnie w drodze środków, w tym w drodze pomocy technicznej, mających na celu pokonywanie przeszkód w porozumiewaniu się i przemieszczaniu się oraz poprzez umożliwianie im korzystania ze środków transportu, mieszkań, działalności kulturalnej i rozrywek.
Artykuł 16 Prawo rodziny do ochrony społecznej, prawnej i ekonomicznej
W celu zapewnienia warunków niezbędnych dla pełnego rozwoju rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa, Układające się Strony zobowiązują się popierać ekonomiczną, prawną i społeczną ochronę życia rodzinnego poprzez takie środki jak świadczenia społeczne i rodzinne, rozwiązania podatkowe, zachęcanie do budowania mieszkań dostosowanych do potrzeb rodzin, świadczenia dla młodych małżeństw oraz wszelkie inne stosowne środki.
Artykuł 17 Prawo matek i dzieci do ochrony społecznej i ekonomicznej
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa matek i dzieci do ochrony społecznej i ekonomicznej, Układające się Strony zobowiązują się podejmować wszelkie konieczne i odpowiednie środki w tym celu, w tym ustanowienie lub utrzymywanie odpowiednich instytucji lub służb.
Artykuł 17 Prawo dzieci i młodocianych do ochrony socjalnej, prawnej i ekonomicznej
W celu zapewnienia dzieciom i młodocianym skutecznego wykonywania prawa do rozwoju w środowisku sprzyjającym rozwijaniu ich osobowości oraz zdolności fizycznych i umysłowych, Strony zobowiązują się podejmować, bądź bezpośrednio, bądź we współpracy z organizacjami publicznymi lub prywatnymi, wszelkie konieczne i odpowiednie środki zmierzające do:
1. a. zapewnienia dzieciom i młodocianym, z uwzględnieniem praw i obowiązków rodziców, leczenia, pomocy, kształcenia i szkolenia, które są im niezbędne, szczególnie przewidując utworzenie lub utrzymanie odpowiednich i wystarczających instytucji lub służb w tym celu,
b. ochrony dzieci i młodocianych przed zaniedbywaniem, przemocą lub wyzyskiem,
c. zapewnienia ochrony i specjalnej pomocy państwa dzieciom i młodocianym czasowo lub stale pozbawionym wsparcia ze strony ich rodziny.
2. Zapewnienia dzieciom i młodocianym bezpłatnego kształcenia na szczeblu podstawowym i średnim, jak i podejmowania środków w celu popierania regularnego uczęszczania do szkoły.
Aneks 537
Artykuł 18
Prawo do prowadzenia działalności zarobkowej
na terytorium innych układających się stron
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do prowadzenia działalności zarobkowej na terytorium każdej innej Układającej się Strony, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Stosować istniejące regulacje prawne w duchu liberalnym;
2. Uprościć obowiązujące formalności oraz zmniejszyć lub znieść opłaty administracyjne i inne opłaty, nakładane na pracowników zagranicznych lub ich pracodawców;
3. Liberalizować, indywidualnie lub zbiorowo, regulacje prawne dotyczące zatrudnienia pracowników zagranicznych
oraz uznają
4. Prawo do opuszczenia kraju przez swych obywateli, pragnących wykonywać działalność zarobkową na terytorium innych Układających się Stron.
Artykuł 19 Prawo pracowników migrujących oraz ich rodzin do ochrony i pomocy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa pracowników migrujących i ich rodzin do ochrony i pomocy na terytorium każdej innej Układającej się Strony, Układające się Strony zobowiązują się:
1. Utrzymywać lub zapewnić odpowiednie i bezpłatne służby zobowiązane do udzielania pomocy takim pracownikom, szczególnie udzielania im dokładnych informacji oraz podejmowania wszelkich odpowiednich środków, tak dalece jak zezwala na to ustawodawstwo krajowe, przeciwko mylącej propagandzie dotyczącej emigracji i imigracji.
2. Przyjąć, w ramach swej własnej jurysdykcji, odpowiednie środki dla ułatwienia wyjazdu, podróży i przyjęcia takich pracowników i ich rodzin oraz zapewnić im, w ramach własnej jurysdykcji, odpowiednią opiekę sanitarną i medyczną oraz dobre warunki higieniczne w trakcie podróży.
3. Popierać współpracę, kiedy to właściwe, między służbami socjalnymi, publicznymi lub prywatnymi krajów emigracji i imigracji.
4. Zapewnić takim pracownikom, przebywającym legalnie na ich terytoriach, tak dalece jak reguluje to ustawodawstwo lub podlega kontroli władz administracyjnych, traktowanie nie mniej korzystne niż własnych obywateli w zakresie następujących spraw:
a) wynagradzania oraz innych warunków zatrudnienia i pracy;
b) członkostwa w związkach zawodowych oraz korzystania z dobrodziejstw rokowań zbiorowych;
c) zakwaterowania;
5. Zapewnić takim pracownikom, przebywającym legalnie na ich terytoriach, traktowanie nie mniej korzystne niż ich własnych obywateli jeśli chodzi o podatki, opłaty łub składki płatne z tytułu zatrudnienia.
6. Ułatwić, w możliwym zakresie, połączenie rodziny pracownika migrującego, któremu zezwolono na osiedlenie się na danym terytorium.
7. Zapewnić takim pracownikom, znajdującym się legalnie na ich terytoriach, traktowanie nie mniej korzystne niż swych własnych obywateli w zakresie
538
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
postępowania sądowego, dotyczącego spraw powołanych w niniejszym artykule.
8. Zapewnić, by tacy pracownicy, mieszkający legalnie na ich terytoriach, nie mogli być wydaleni, o ile nie zagrażają bezpieczeństwu państwa lub nie naruszają interesu publicznego lub dobrych obyczajów.
9. Zezwolić, w granicach ustalonych przez ustawodawstwo, na przekazywanie takiej części zarobków i oszczędności pracowników migrujących, jakiej mogą oni sobie życzyć.
10. Rozszerzyć ochronę i pomoc przewidzianą w niniejszym artykule na pracowników migrujących pracujących na własny rachunek tak dalece jak środki te mają wobec nich zastosowanie.
11. Popierać i ułatwiać nauczanie pracowników migrujących i członków ich rodzin języka państwa przyjmującego lub, jeśli jest ich kilka, jednego z nich.
12. Popierać i ułatwiać, w możliwym zakresie, nauczanie dzieci pracownika migrującego języka ojczystego tego pracownika.
Artykuł 20
Prawo do równych szans i do równego traktowania w zatrudnieniu
i wykonywaniu zawodu, bez dyskryminacji ze względu na płeć
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do równych szans i do równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu, bez dyskryminacji ze względu na płeć, Strony zobowiązują się uznać to prawo i podejmować odpowiednie działania dla jego zagwarantowania oraz popierania stosowania w następujących dziedzinach:
¦ dostępu do zatrudnienia, ochrony przed zwolnieniem i reintegracji zawodowej,
¦ poradnictwa i szkolenia zawodowego, przekwalifikowania i readaptacji zawodowej,
¦ warunków zatrudnienia i pracy, w tym wynagradzania,
¦ przebiegu kariery zawodowej, włączając w to awansowanie.
Artykuł 21 Prawo do informacji i konsultacji
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa pracowników do informacji i konsultacji w przedsiębiorstwie, Strony zobowiązują się podejmować lub popierać środki umożliwiające pracownikom lub ich przedstawicielom, zgodnie z ustawodawstwem i praktyką krajową:
a) regularne lub w stosownym czasie oraz w przystępny sposób, uzyskiwanie informacji o sytuacji gospodarczej i finansowej zatrudniającego ich przedsiębiorstwa, przy założeniu, że niektóre informacje, których ujawnienie mogłoby przynieść przedsiębiorstwu szkodę, mogą nie podlegać ujawnieniu lub będą ujawniane z zastrzeżeniem poufności,
oraz
b) konsultowanie, we właściwym czasie, przewidywanych decyzji, które mogą istotnie wpłynąć na interesy pracowników, a zwłaszcza tych decyzji, których skutki mogą mieć poważny wpływ na stan zatrudnienia w przedsiębiorstwie.
Artykuł 22 Prawo do brania udziału w określaniu i polepszaniu warunków pracy i środowiska pracy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa pracowników do brania udziału w określaniu i polepszaniu warunków pracy i środowiska pracy w przedsiębiorstwie, Strony
Aneks
539
zobowiązują się podejmować i popierać środki , które umożliwią pracownikom lub ich przedstawicielom, zgodnie z ustawodawstwem i praktyka krajową, przyczyniania się do:
a) określania i polepszania warunków pracy, organizacji pracy i środowiska pracy,
b) ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w przedsiębiorstwie,
c) organizowania służb i ułatwień socjalnych oraz socjalno-kulturalnych w przedsiębiorstwie,
d) kontroli przestrzegania przepisów w tych sprawach.
Artykuł 23 Prawo osób w podeszłym wieku do ochrony socjalnej
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa osób w podeszłym wieku do ochrony socjalnej, Strony zobowiązują się podejmować lub popierać bądź bezpośrednio, bądź we współpracy z organizacjami publicznymi lub prywatnymi, stosowne środki mające, w szczególności, na celu:
umożliwienie osobom w podeszłym wieku pozostanie pełnoprawnymi członkami społeczeństwa tak długo, jak to możliwe, poprzez:
a) zapewnianie odpowiednich zasobów umożliwiających im godziwą egzystencję i aktywny udział w życiu publicznym, społecznym i kulturalnym,
b) dostarczanie informacji o usługach i ułatwieniach dostępnych dla osób w podeszłym wieku oraz o możliwościach korzystania z nich,
umożliwienie osobom w podeszłym wieku swobodnego wyboru sposobu życia oraz niezależnej egzystencji w znanym im środowisku tak długo, jak długo będą sobie tego życzyły i będą do tego zdolne, poprzez:
a) zapewnienie mieszkań dostosowanych do ich potrzeb i stanu ich zdrowia lub zapewnienie stosownej pomocy przy adaptacji ich mieszkań,
b) opiekę medyczną i usługi, których wymaga ich stan,
zagwarantowanie osobom w podeszłym wieku, przebywającym w domu opieki, stosownego wsparcia, z poszanowaniem ich prywatności oraz zagwarantowanie im udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących warunków życia w takiej instytucji.
Artykuł 24 Prawo do ochrony w przypadku zwolnienia z pracy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do ochrony w przypadku zwolnienia z pracy, Strony zobowiązują się uznać:
a) prawo pracowników do nie bycia zwolnionym bez uzasadnionego powodu związanego z ich predyspozycjami lub zachowaniem, lub opartego na konieczności związanej z działalnością przedsiębiorstwa, zakładu lub służby,
b) prawo pracowników zwolnionych bez uzasadnionego powodu do odpowiedniego zadośćuczynienia lub do innego odpowiedniego wynagrodzenia szkody.
W tym celu Strony zobowiązują się zapewnić, by pracownik, który uważa, że zwolniony został bez uzasadnionego powodu, miał prawo odwołania się do bezstronnego organu.
Artykuł 25 Prawo pracowników do ochrony ich roszczeń w przypadku niewypłacalności pracodawcy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa pracowników do ochrony ich roszczeń w przypadku niewypłacalności pracodawcy, Strony zobowiązują się przewidzieć,
540
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
że roszczenia pracowników wynikające z umów o pracę lub ze stosunków pracy będą gwarantowane przez instytucję gwarancyjną lub w drodze jakiejkolwiek innej skutecznej formy ochrony.
Artykuł 26 Prawo do poszanowania godności w pracy
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa wszystkich pracowników do ochrony ich godności w pracy, Strony zobowiązują się, w porozumieniu z organizacjami pracodawców i pracowników:
1. Popierać uczulanie, informowanie i zapobieganie w kwestii molestowania seksualnego w miejscu pracy lub w związku z pracą oraz zobowiązują się podejmować wszelkie odpowiednie kroki w celu ochrony pracowników przed takimi zachowaniami.
2. Popierać uczulanie, informowanie i zapobieganie w kwestii czynów karalnych lub wyraźnie nieprzyjaznych i obraźliwych, skierowanych przeciw poszczególnym pracownikom w miejscu pracy lub w związku z pracą oraz zobowiązują się podejmować wszelkie odpowiednie kroki w celu ochrony pracowników przed takimi zachowaniami.
Artykuł 27 Prawo pracowników mających obowiązki rodzinne do równości szans i do równego traktowania
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa pracowników obojga płci mających obowiązki rodzinne do równości szans i do równego traktowania oraz między tymi pracownikami a innymi pracownikami, Strony zobowiązują się:
1. Podejmować odpowiednie środki:
a) umożliwiające pracownikom mającym obowiązki rodzinne podejmowanie i kontynuowanie pracy, jak również powrót do niej po okresie przerwy spowodowanej wykonywaniem tych obowiązków, w tym środki w dziedzinie poradnictwa i szkolenia zawodowego,
b) uwzględniające ich potrzeby jeżeli chodzi o warunki zatrudnienia i zabezpieczenie społeczne,
c) aby rozwijać lub popierać służby, publiczne lub prywatne, w szczególności służby dziennej opieki nad dziećmi i inne sposoby sprawowania opieki.
2. Przewidzieć, w stosunku do każdego rodzica, w okresie następującym po urlopie macierzyńskim, możliwość uzyskania urlopu rodzicielskiego w celu zajęcia się dzieckiem; długość i warunki urlopu powinny być ustalone przez ustawodawstwo krajowe, układy zbiorowe pracy lub praktykę.
3. Zapewnić, by obowiązki rodzinne nie stawały się, same w sobie, uzasadnionym powodem dla zwolnienia z pracy.
¦
Aneks
541
Artykuł 28 Prawo przedstawicieli pracowników do ochrony w przedsiębiorstwie i udzielania im ułatwień
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa przedstawicieli pracowników do wypełniania ich roli przedstawicieli pracowników, Strony zobowiązują się zapewnić, że w przedsiębiorstwie:
a) korzystać będą ze skutecznej ochrony przed działaniami krzywdzącymi ich, w tym przed zwolnieniami, i które byłyby spowodowane ich statusem lub działalnością jako przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwie,
b) uzyskają odpowiednie ułatwienia w celu umożliwienia im spełniania szybko i skutecznie obowiązków, z uwzględnieniem systemu stosunków zawodowych obowiązującego w kraju, jak i potrzeb, wielkości i możliwości zainteresowanego przedsiębiorstwa.
Artykuł 29
Prawo do informacji i konsultacji w toku
postępowania związanego ze zwolnieniami zbiorowymi
W celu skutecznego wykonywania prawa pracowników do informacji i konsultacji w przypadkach zwolnień zbiorowych, Strony zobowiązują się zapewnić, że pracodawcy będą informować i konsultować przedstawicieli pracowników, we właściwym czasie przed zwolnieniami zbiorowymi, w sprawie możliwości uniknięcia zwolnień zbiorowych lub ograniczenia ich zakresu oraz złagodzenia ich konsekwencji, na przykład w drodze posłużenia się wspierającymi działaniami socjalnymi, mającymi zwłaszcza na celu udzielenie pomocy w przekwalifikowaniu lub reintegracji pracowników, których dotyczy zwolnienie.
Artykuł 30 Prawo do ochrony przed ubóstwem i marginalizacją społeczną
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do ochrony przed ubóstwem i marginalizacją społeczną, Strony zobowiązują się:
a) podejmować działania, w ramach ogólnego i skoordynowanego podejścia, w celu popierania rzeczywistego dostępu osób oraz ich rodzin znajdujących się lub zagrożonych znalezieniem się w sytuacji marginalizacji społecznej lub ubóstwa, zwłaszcza do zatrudnienia, mieszkań, szkolenia, kształcenia, kultury, pomocy społecznej i medycznej.
b) dokonywać, o ile to konieczne, przeglądu tych działań w celu ich dostosowywania do sytuacji.
Artykuł 31 Prawo do mieszkania
W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do mieszkania, Strony zobowiązują się podejmować działania zmierzające do: \. Popierania dostępu do mieszkań o odpowiednim standardzie.
2. Zapobiegania i ograniczania bezdomności w celu jej stopniowego likwidowania.
3. Uczynienia koszów mieszkań dostępnymi dla tych, którzy nie mają wystarczających zasobów.
542____________Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego_______________
CZĘŚĆ III (wyjątki)
Artykuł A - Zobowiązania
1. (...) każda ze stron zobowiązuje się:
a) uznać Część I niniejszej Karty za deklarację celów, do osiągnięcia których dążyć będzie przy pomocy wszelkich stosownych środków, (...),
b) uznać się za związaną przez co najmniej pięć z siedmiu (sześć z dziewięciu) artykułów części II Karty: artykuły 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 i 20.
c) w uzupełnieniu artykułów wybranych przez nią zgodnie z poprzednim punktem, uznać się za związaną taką liczbą artykułów lub(i) numerowanych ustępów Części II Karty, które wybierze, pod warunkiem, że ogólna liczba artykułów i numerowanych ustępów, którymi się zwiąże, nie będzie mniejsza niż 10(16) artykułów lub 45(63) numerowanych ustępów.
2. EUROPEJSKA KARTA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO (1985)
sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985r.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ podaje do powszechnej wiadomości: W dniu 15 października 1985 r. została sporządzona w Strasburgu Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w następującym brzmieniu: Przekład:
EUROPEJSKA KARTA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
PREAMBUŁA
Państwa członkowskie Rady Europy, sygnatariusze niniejszej Karty,
zważywszy, iż celem Rady Europy jest zacieśnienie więzi pomiędzy państwami członkowskimi w celu ochrony i urzeczywistnienia idei oraz zasad, które stanowią ich wspólny dorobek;
zważywszy, że jednym ze środków służących realizacji tego celu jest zawieranie umów w dziedzinie administracji;
zważywszy, że społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego;
zważywszy, że prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy;
przekonane, że to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni;
przekonane, że istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela;
świadome faktu, że ochrona i ugruntowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach Europy przyczyniają się w poważnym stopniu do budowy Europy w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji władzy;
przyznając, że jest to możliwe przy założeniu, że społeczności lokalne wyposażone są w organy decyzyjne ukonstytuowane w sposób demokratyczny i korzystają z szerokiej auto-
Aneks
543
nomii odnośnie do kompetencji, sposobów ich wykonywania oraz środków niezbędnych do realizacji ich zadań,
uzgodniły, co następuje:
Artykuł 1 Strony zobowiązują się do uznania poniższych artykułów za wiążące w sposób i w zakresie przewidzianym w artykule 12 niniejszej Karty.
CZĘŚĆ I
Artykuł 2 Podstawa konstytucyjna i prawna samorządu terytorialnego
Zasada samorządności terytorialnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji.
Artykuł 3 Koncepcja samorządu terytorialnego
1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.
Artykuł 4 Zakres działania samorządu terytorialnego
1. Podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem.
2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
3. Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności.
4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.
5. W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych.
544
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących.
Artykuł 5 Ochrona granic społeczności lokalnych
Każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeśli ustawa na to zezwala.
Artykuł 6 Dostosowanie struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych
1. Jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowawcze do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie.
2. Status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnianie pracowników wysoko wykwalifikowanych, w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji; w tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego.
Artykuł 7 Warunki wykonywania uprawnień na szczeblu lokalnym
1. Status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu.
2. Status ten powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.
3. Funkcje lub działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych mogą być określone jedynie przez ustawę lub wynikać z podstawowych zasad prawnych.
Artykuł 8 Kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych
1. Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie.
2. Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane.
3. Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Aneks
545
Artykuł 9 Zasady finansowania społeczności lokalnych
1. Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień.
2. Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo.
3. Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą.
4. Systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień.
5. Ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub działania tego typu nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych.
6. Społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów.
7. O ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia NN\asT\ej coUtyki w zakresie przyznanych jej uprawnień.
8. Dla potrzeb finansowania nakiadów inwestycyjnych spo\ecznośc\ \oWa\ne povj\twvy m\eć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem.
Artykuł 10 Prawo społeczności lokalnych do zrzeszania się
1. Wykonując swoje uprawnienia, społeczności lokalne mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszać się z nimi - w granicach określonych prawem - w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania.
2. Prawo społeczności lokalnych do przystąpienia do stowarzyszenia w celu ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz prawo do przystąpienia do międzynarodowego stowarzyszenia społeczności lokalnych będzie uznane w każdym państwie.
3. Społeczności lokalne mogą współpracować ze społecznościami innych państw na warunkach przewidzianych prawem.
Artykuł 11 Prawna ochrona samorządu terytorialnego
Społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.
546
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
CZĘŚĆ II (przepisy różne)
Artykuł 12 Zobowiązania
1. Każda ze Stron zobowiązuje się do uznania za wiążące co najmniej dwudzie zawartych w części I Karty, z których co najmniej dziesięć zostanie wybran następujących ustępów:
- art. 2,
- art. 3 ustępy 1 i 2, -art. 4 ustępy 1, 2 i 4,
- art. 5,
- art. 7 ustęp 1,
- art. 8 ustęp 2, -art. 9 ustępy 1, 2 i 3, -art. 10 ustęp 1, -art. 11.
2. Każde umawiające się państwo w chwili składania dokumentu ratyfikacyjnej lub zatwierdzenia powiadamia Sekretarza Generalnego Rady Europy o ustępach, zgodnie z przepisem ustępu 1 niniejszego artykułu.
3. Każda ze Stron może w jakimkolwiek późniejszym terminie powiadomić Generalnego, iż uznaje za wiążący każdy z pozostałych ustępów niniejszej rego dotychczas jeszcze nie przyjęła, zgodnie z przepisem ustępu 1 niniejsze Te późniejsze zobowiązania będą uznane za integralną część ratyfikacji, p zatwierdzenia Strony składającej powiadomienie i będą miały ten sam skute! od pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od mania powiadomienia przez Sekretarza Generalnego.
Artykuł 13 Społeczności, do których Karta ma zastosowanie
Zasady samorządności terytorialnej zawarte w niniejszej Karcie mają zastc wszystkich kategorii społeczności lokalnych istniejących na terytorium Stron każda ze Stron - może - w momencie składania dokumentu ratyfikacyjnego, p zatwierdzenia - wskazać te kategorie społeczności lokalnych lub regionalnych, zamierza ograniczyć stosowanie niniejszej Karty, lub te, do których Karta nie b zastosowania. Strona może również włączyć inne kategorie społeczności lol regionalnych do zakresu stosowania Karty w drodze późniejszego powiadom Sekretarza Generalnego Rady Europy.
Artykuł 14 Przekazywanie informacji
Każda Strona przekazuje Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy wszelkie dotyczące przepisów prawnych oraz innych rozwiązań, które zostały zastosow dostosowania się do postanowień niniejszej Karty.
Aneks
547
CZĘŚĆ III
Artykuł 15 Podpisanie, ratyfikacja, wejście w życie
1. Niniejsza Karta jest otwarta do podpisu dla państw członkowskich Rady Europy. Podlega ratyfikacji, przyjęciu lub zatwierdzeniu. Dokument ratyfikacyjny, przyjęcia lub zatwierdzenia zostanie zdeponowany u Sekretarza Generalnego Rady Europy.
2. Niniejsza Karta wejdzie w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia wyrażenia zgody na związanie się Kartą przez cztery państwa członkowskie Rady Europy, zgodnie z przepisem poprzedniego ustępu.
3. W stosunku do każdego państwa członkowskiego, które wyrazi w późniejszym terminie zgodę na związanie się Kartą wejdzie ona w życie w pierwszym dniu miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia lub zatwierdzenia.
Artykuł 16 Klauzula terytorialna
1. Każde państwo może przy podpisywaniu albo w momencie składania dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia określić terytorium lub terytoria, na których Karta będzie stosowana.
2. Każde państwo może w jakimkolwiek późniejszym terminie, w drodze oświadczenia skierowanego do Sekretarza Generalnego Rady Europy, rozszerzyć stosowanie niniejszej Karty na każde inne terytorium wskazane w tym oświadczeniu. W stosunku do tego terytorium Karta wejdzie w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania oświadczenia przez Sekretarza Generalnego.
3. Każde oświadczenie sporządzone na podstawie przepisów dwóch poprzednich ustępów może być wycofane odnośnie do każdego terytorium wskazanego w tym oświadczeniu, w drodze powiadomienia skierowanego do Sekretarza Generalnego. Wycofanie to nabierze mocy pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie sześciu miesięcy od dnia otrzymania powiadomienia przez Sekretarza Generalnego.
Artykuł 17 Wy po wiedzenie
1. Żadne państwo nie może wypowiedzieć niniejszej Karty przed upływem pięciu lat od dnia wejścia dla niego w życie niniejszej Karty. Sekretarz Generalny Rady Europy zostanie powiadomiony o wypowiedzeniu z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem. Wypowiedzenie takie nie wpływa na ważność Karty w stosunku do innych Stron pod warunkiem, że ich liczba nie będzie mniejsza niż cztery.
2. Każda Strona może zgodnie z przepisami zawartymi w poprzednim ustępie wypowiedzieć każdy z przyjętych ustępów części I Karty, pod warunkiem że liczba i kategoria ustępów, do których przestrzegania Strona będzie zobowiązana, są zgodne z przepisem artykułu 12 ustęp 1. W stosunku do każdej Strony, która w wyniku wypowiedzenia któregoś ustępu nie zastosuje się do przepisu artykułu 12 ustęp 1, przyjmuje się, że Strona ta wypowiedziała także Kartę.
548
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 18 Notyfikacje Sekretarz Generalny Rady Europy powiadamia państwa członkowskie Rady o następujących faktach:
a) każdym podpisaniu Karty;
b) złożeniu każdego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia lub zatwierdzenia;
c) każdej dacie wejścia w życie niniejszej Karty, zgodnie z artykułem 15;
d) każdym powiadomieniu otrzymanym w związku z zastosowaniem przepisów artykułu 12 ustępy 2 i 3;
e) każdym powiadomieniu otrzymanym w związku z zastosowaniem przepisów artykułu 13;
f) każdej innej czynności, powiadomieniu lub informacji, które mają związek z niniejszą Kartą.
Na dowód czego niżej podpisani, właściwie do tego upełnomocnieni, podpisali niniejszą Kartę.
Sporządzono w Strasburgu dnia 15 października 1985r. w językach angielskim i francuskim, przy czym obydwa teksty mają jednakową moc, w jednym egzemplarzu, który zostanie złożony w archiwum Rady Europy. Sekretarz Generalny Rady Europy przekaże uwierzytelnione kopie wszystkim państwom członkowskim Rady Europy.
Po zaznajomieniu się z powyższą Kartą, w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej oświadczam, że:
- została ona uznana za słuszną w całości, jak i każde z postanowień w niej zawartych,
- jest przyjęta, ratyfikowana i potwierdzona,
- będzie niezmiennie zachowywana.
Na dowód czego wydany został akt niniejszy, opatrzony pieczęcią Rzeczypospolitej Polskiej.
OŚWIADCZENIE RZĄDOWE*
z dnia 14 lipca 1994r.
w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,
sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r.
Podaje się niniejszym do wiadomości, że zgodnie z artykułem 15 ustęp 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r., złożony został dnia 22 listopada 1993r. Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy, jako depozytariuszowi powyższej Karty, dokument ratyfikacyjny Rzeczypospolitej Polskiej do wymienionej Karty.
Zgodnie z artykułem 15 ustęp 3 Karty weszła ona w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 1 marca 1994r.
Jednocześnie podaje się do wiadomości, co następuje: 1. Zgodnie z artykułem 15 ustęp 2 Karty weszła ona w życie dnia 1 września 1988r.
Nie zamieszczam oświadczeń poszczególnych państw o ratyfikacji poszczególnych artykułów Karty.
Aneks
549
Następujące państwa stały się jej Stronami, składając dokumenty ratyfikacyjne lub przystąpienia w niżej podanych terminach:
Austria 23 września 1987r.
Cypr 16 maja 1988r.
Dania 3 lutego 1988r.
Finlandia 3 czerwca 199Ir.
Grecja 6 września 1989r.
Hiszpania 8 listopada 1988r.
Holandia 20 marca 199 Ir.
Islandia 25 marca 199Ir.
Lichtenstein 11 maja 1988r.
Luksemburg 15majal987r.
Malta 6 września 1993r.
Norwegia 26majal989r.
Polska 22 listopada 1993r.
Portugalia 18 grudnia 1990r.
Republika Federalna Niemiec 17majal988r.
Szwecja 29 sierpnia 1989r.
Turcja 9 grudnia 1992r.
Węgry 21 marca 1994r.
Włochy 11 majal990r.
3. EUROPEJSKA KONWENCJA O STATUSIE PRAWNYM DZIECKA POZAMAŁŻEŃSKIEGO (1975)
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
podaje do powszechnej wiadomości:
W dniu 15 października 1975r. została sporządzona w Strasburgu Europejska konwencja o statusie prawnym dziecka pozamałżeńskiego w następującym brzmieniu: (wyjątki)
Państwa członkowskie Rady Europy, sygnatariusze niniejszej konwencji,
uznając, że celem Rady Europy jest osiąganie większej jedności między jej członkami, zwłaszcza poprzez przyjmowanie wspólnych zasad w dziedzinie prawa,
stwierdzając, że w wielu Państwach członkowskich uczyniono lub czyni się wysiłki dla poprawy statusu prawnego dzieci pozamałżeńskich przez ograniczenie niekorzystnych różnic miądzy ich statusem prawnym \ społecznym a statusem dzieci pochodzących z mahżeństwa,
uznając jednak, że ciągle utrzymują się duże różnice między przepisami prawa Państw członkowskich w tej dziedzinie,
w przekonaniu, że sytuacja dzieci pozamałżeńskich powinna ulec poprawie oraz że stworzenie wspólnych zasad dotyczących ich statusu prawnego będzie sprzyjać osiągnięciu tego celu i jednocześnie wpłynie na harmonizację przepisów prawnych Państw członkowskich w tej dziedzinie,
uznając zarazem, że jest niezbędne umożliwienie stopniowego wprowadzenia konwencji przez Państwa, które stoją na stanowisku, że nie mogą przyjąć natychmiast pewnych jej postanowień,
uzgodniły, co następuje:
550
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 1 Każda z Umawiających się stron podejmie działania dla zapewnienia zgodności przepisów prawa wewnętrznego z postanowieniami niniejszej konwencji i poinformuje Sekretarza Generalnego Rady Europy o podjętych w tym celu środkach.
Artykuł 2 Pochodzenie dziecka pozamałżeńskiego od matki ustala się wyłącznie na podstawie faktu jego urodzenia.
Artykuł 3 Pochodzenie dziecka pozamałżeńskiego od ojca może być stwierdzone lub ustalone na podstawie dobrowolnego uznania lub orzeczenia sądu.
Artykuł 4 Dobrowolne uznanie ojcostwa nie może być przedmiotem sprzeciwu ani zaskarżenia, chyba że prawo wewnętrzne przewiduje taką możliwość w przypadku, gdy osoba, która chce uznać ojcostwo lub je uznała, nie jest biologicznym ojcem dziecka.
Artykuł 5 W postępowaniu o ustalenie pochodzenia dziecka od ojca należy dopuścić dowody naukowe, które mogą pomóc w ustaleniu lub wykluczeniu ojcostwa.
Artykuł 6
1. Ojciec i matka dziecka pozamałżeńskiego mają w zakresie jego utrzymania takie same obowiązki, jakby pochodziło ono z małżeństwa.
2. Jeżeli prawo nakłada na niektórych członków rodziny ojca lub matki obowiązek utrzymania dziecka pochodzącego z małżeństwa, obowiązek taki powinien obejmować także dziecko pozamałżeńskie.
Artykuł 7
1. Jeżeli pochodzenie dziecka pozamałżeńskiego zostało ustalone w odniesieniu do obojga rodziców, władza rodzicielska nie może być przyznana z mocy prawa wyłącznie ojcu.
2. Władza rodzicielska może zostać przekazana innej osobie; prawo wewnętrzne powinno określać przypadki jej przekazania.
Artykuł 8 Ojciec lub matka dziecka pozamałżeńskiego, któremu lub której nie przysługuje władza rodzicielska, względnie nie wykonuje tej władzy, może uzyskać prawo do kontaktów z dzieckiem w określonych przypadkach.
Artykuł 9 Dziecko pozamałżeńskie ma takie same prawa do dziedziczenia po ojcu i matce, a także po członkach ich rodzin, jak dzieci pochodzące z małżeństwa.
Artykuł 10 Zawarcie małżeństwa między ojcem i matką dziecka pozamałżeńskiego nadaje takiemu dziecku status prawny dziecka pochodzącego z małżeństwa. (.......)
Aneks
551
4. EUROPEJSKA KONWENCJA O PRZYSPOSOBIENIU DZIECI (1967)
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ podaje do powszechnej wiadomości: W dniu 24 kwietnia 1967r. została sporządzona w Strasburgu Europejska konwencja o przysposobieniu dzieci w następującym brzmieniu: {Wyjątki)
Państwa członkowskie Rady Europy, sygnatariusze niniejszej konwencji,
uznając, że celem Rady Europy jest dążenie do większej jedności pomiędzy jej członkami, aby w szczególności tworzyć sprzyjające warunki dla postępu społecznego;
uznając, że chociaż instytucja przysposobienia dzieci istnieje we wszystkich Państwach członkowskich Rady Europy, to jednak występuje w tych Państwach zróżnicowanie poglądów na założenia rządzące przysposobieniem, a także różnice w zakresie postępowania w sprawach o przysposobienie i jego skutkach prawnych;
uznając, że przyjęcie wspólnych zasad i praktyki w sprawach o przysposobienie dzieci pozwoli na zmniejszenie trudności wynikających z tych różnic, a tym samym będzie sprzyjać dobru dzieci przysposobionych,
uzgodniły, co następuje:
Część I Zobowiązania i zakres stosowania
Artykuł 1 Każda z Umawiających się Stron zobowiązuje się do podejmowania działania zmierzające do zapewnienia zgodności swojego prawa z postanowieniami części II niniejszej konwencji i powiadomić Sekretarza Generalnego Rady Europejskiej o podjętych w tym celu środkach.
Artykuł 2 Każda z Umawiających się Stron zobowiązuje się rozważyć zastosowanie postanowień zawartych w części III niniejszej konwencji oraz powiadomić Sekretarza Generalnego Rady Europy o każdym przypadku wdrożenia tych postanowień albo, po ich wdrożeniu, o każdym przypadku zaprzestania ich stosowania.
Artykuł 3 Niniejsza konwencja ma zastosowanie wyłącznie do przysposobienia dziecka, które w chwili wystąpienia przez przysposabiającego z wnioskiem o przysposobienie nie ukończyło 18 lat, nie zawarło związku małżeńskiego ani też nie jest przez prawo uważane za pełnoletnie.
Część II Postanowienia zasadnicze
Artykuł 4 Przysposobienie jest ważne jedynie w wyniku orzeczenia organu sądowego lub administracyjnego (zwanego dalej „właściwym organem").
552
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 5
1. Z zastrzeżeniem ustępów 2-4 niniejszego artykułu, orzeczenie przysposobienia może nastąpić tylko wtedy, gdy co najmniej następujące osoby wyraziły na to zgodę i jej nie cofnęły:
a) matka oraz, jeżeli ojcostwo dziecka jest ustalone, także ojciec; albo w sytuacji, gdy ani ojciec ani matka nie może wyrazić zgody - osoba lub instytucja, która została upoważniona do wykonania władzy rodzicielskiej w tym zakresie;
b) małżonek przysposabiającego.
2. Właściwy organ nie może:
a) zrezygnować z uzyskania zgody którejkolwiek z osób wymienionych w ustępie 1 niniejszego artykułu, ani
b) nie uwzględnić odmowy wyrażenia zgody przez którąkolwiek z osób lub instytucji, o której mowa we wspomnianym ustępie 1,
z wyjątkiem szczególnie uzasadnionych przypadków określonych przez prawo.
3. Jeżeli ojciec lub matka zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej nad dzieckiem albo w każdym razie uprawnienia do wyrażenia zgody na przysposobienie, prawo może stanowić, że ich zgoda nie jest konieczna.
4. Nie można uznać zgody matki na przysposobienie jej dziecka, jeżeli została ona wyrażona przed upływem określonego w prawie okresu od urodzenia dziecka, nie krótszego jednak niż sześć tygodni, albo - jeżeli prawo takiego terminu nie przewiduje - przed upływem czasu, który jest zdaniem właściwego organu niezbędny do odzyskania przez matkę dostatecznego stanu równowagi po urodzeniu dziecka.
5. W rozumieniu niniejszego artykułu pojęcie „ojciec" i „matka" oznaczają osoby uznane przez prawo za rodziców dziecka.
Artykuł 6
3. Prawo nie powinno dopuszczać innej możliwości przysposobienia dziecka, jak tylko bądź przez dwie osoby pozostające w związku małżeńskim, niezależnie od tego, czy przysposabiają one równocześnie czy kolejno, bądź przez jedną osobę.
4. Prawo nie powinno zezwalać na ponowne przysposobienie dziecka, z wyjątkiem jednej lub więcej następujących sytuacji:
a) przysposobienia przez małżonka przysposabiającego,
b) śmierci dotychczasowego przysposabiającego,
c) rozwiązania dotychczasowego przysposobienia,
d) ustania dotychczasowego przysposobienia.
Artykuł 7
1. Dziecko może być przysposobione jedynie w przypadku, gdy przysposabiający osiągnął określony w tym celu wiek minimalny, który nie może być niższy niż 21 lat i wyższy niż 35 lat.
2. Prawo może jednak zezwolić na odstąpienie od wymogu wieku minimalnego:
a) gdy przysposabiającym jest ojciec lub matka dziecka lub
b) w szczególności uzasadnionych okolicznościach.
Artykuł 8 1. Właściwy organ nie może orzec o przysposobieniu, jeżeli nie doszedł do przekonania, że przysposobienie następuje dla dobra dziecka.
Aneks
553
2. W każdym przypadku właściwy organ powinien zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie dziecku, poprzez przysposobienie, stabilnego i harmonijnego środowiska rodzinnego.
3. Właściwy organ nie powinien, kierując się generalną zasadą uznawać za zgodną z powyższymi przesłankami sytuacji, w której różnica wieku między przysposabiającym a dzieckiem jest mniejsza niż zwykła różnica wieku między rodzicami a ich dziećmi.
Artykuł 9
1. Właściwy organ nie może orzec o przysposobieniu bez przeprowadzenia stosownego wywiadu dotyczącego przysposabiającego, dziecka i jego rodziny.
2. Wywiad taki, w zależności od okoliczności sprawy, powinien obejmować między innymi ustalenia dotyczące:
a) osobowości, stanu zdrowia i sytuacji majątkowej przysposabiającego, jego sytuacji rodzinnej, warunków mieszkaniowych oraz zdolności do wychowania dziecka;
b) motywów, z racji których przysposabiający występuje o przysposobienie;
c) przyczyn, dla których, w przypadku wystąpienia o przysposobienie przez jednego z małżonków nie przyłącza się do wniosku;
d) wzajemnego dopasowania przysposabiającego i dziecka, a także okresu, w jakim dziecko znajdowało się pod jego pieczą;
e) osobowości i stanu zdrowia dziecka, a także w zakresie dopuszczanym przez prawo -jego wstępnych;
f) stosunku dziecka do proponowanego przysposobienia;
g) przekonań religijnych przysposabiającego i dziecka, jeżeli takie istnieją.
3. Przeprowadzenie wywiadu powierza się osobie lub instytucji wskazanym przez prawo albo upoważnionym do tego przez organ sądowy lub administracyjny. W miarę możliwości wywiady powinny być przeprowadzone przez pracowników socjalnych, którzy z racji wykształcenia lub doświadczenia posiadają szczególne kwalifikacje w tej dziedzinie.
4. Postanowienia niniejszego artykułu nie naruszają uprawnień lub obowiązków właściwych organów do uzyskiwania informacji lub dowodów, które mogłyby być im przydatne, niezależnie od tego, czy wchodzą w zakres takiego wywiadu.
Artykuł 10
1. Przez przysposobienie przysposabiający nabywa wobec przysposobionego wszelkie prawa i obowiązki, jakie mają ojciec lub matka wobec ich dziecka pochodzącego z małżeństwa.
Przez przysposobienie przysposobiony nabywa wobec przysposabiającego wszelkie prawa i obowiązki, jakie ma dziecko pochodzące z małżeństwa w stosunku do swojego ojca lub swojej matki.
2. Z chwilą powstania praw i obowiązków, o których mowa w ustępie 1 niniejszego artykułu, ustają wszelkie prawa i obowiązki tego samego rodzaju między przysposobionym ajego ojcem lub matką oraz jakąkolwiek inną osobą lub organem. Jednakże prawo może przewidywać, że małżonek przysposabiającego zachowuje prawa i obowiązki względem przysposobionego, jeżeli przysposobiony jest jego dzieckiem pochodzącym z małżeństwa, pozamałżeńskim lub przysposobionym.
554
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Ponadto prawo może zachować obowiązek rodziców łożenia na utrzymanie i zaspokajanie potrzeb dziecka oraz obowiązek jego wyposażenia, w razie gdy przysposabiający nie wypełnia tych obowiązków.
3. Jako ogólną zasadę przyjmuje się, że przysposobiony powinien mieć możliwość nabycia nazwiska przysposabiającego albo dodania jego nazwiska do nazwiska własnego.
4. Jeżeli jedno z rodziców dziecka pochodzącego z małżeństwa posiada prawo dysponowania majątkiem dziecka, prawo przysposabiającego do dysponowania majątkiem przysposobionego, niezależnie od postanowień ustępu 1 niniejszego artykułu, może być ograniczone przez prawo.
5. W sprawach spadkowych, w zakresie, w jakim prawo spadkowe przyznaje dziecku pochodzącemu z małżeństwa prawo do dziedziczenia po ojcu lub matce, dziecko przysposobione traktowane jest pod tym względem tak, jakby było dzieckiem przysposabiającego pochodzącym z małżeństwa.
Artykuł 11
1. Jeżeli przysposobione dziecko, w przypadku przysposobienia przez jedną osobę, nie posiada obywatelstwa przysposabiającego, a w przypadku przysposobienia przez małżeństwo - nie posiada ich wspólnego obywatelstwa, Umawiająca się Strona, której obywatelem lub obywatelami są przysposabiający, ułatwi nabycie ich obywatelstwa przez dziecko.
2. Utrata obywatelstwa, która może nastąpić w następstwie przysposobienia, powinna być uwarunkowana posiadaniem lub nabyciem obywatelstwa.
Artykuł 12
1. Prawo nie może ograniczać liczby dzieci, które mogą być przysposobione przez jednego przysposabiającego.
2. Prawo nie może zakazać przysposobienia wyłącznie na tej podstawie, że przysposabiający ma lub mógłby mieć dzieci pochodzące z małżeństwa.
3. Jeżeli przysposobienie poprawia sytuację prawną dziecka, prawo nie może zakazać przysposobienia własnego dziecka pozamałżeńskiego.
Artykuł 13
1. Przed uzyskaniem przez przysposobionego pełnoletności przysposobienie może zostać rozwiązane wyłącznie przez orzeczenie sądu lub organu administracyjnego z ważnych powodów i tylko wtedy, gdy rozwiązanie przysposobienia na tej podstawie jest dopuszczalne przez prawo.
2. Postanowienia ustępu poprzedzającego nie dotyczą sytuacji, gdy:
a) przysposobienie jest nieważne;
b) przysposobienie wygasa na skutek ustalenia pochodzenia dziecka od przysposabiającego.
Artykuł 14 Jeżeli wywiady, dokonane zgodnie z artykułem 8 i 9 niniejszej konwencji, dotyczą osoby, która mieszka lub mieszkała na terytorium innej Umawiającej się Strony, Strona ta podejmuje na podstawie stosownego wniosku wszelkie starania zmierzające do dostarczenia żądanych informacji. W tym celu kompetentne organy mogą porozumiewać się bezpośrednio miedzy sobą.
Aneks
555
Artykuł 15 Przepisy powinny uniemożliwić uzyskiwanie bezpodstawnych korzyści finansowych w związku z przysposobieniem dziecka.
Artykuł 16 Każda z Umawiających się Stron zachowuje prawo przyjęcia przepisów korzystniejszych dla przysposobionego dziecka.
Cześć III Postanowienia uzupełniające
Artykuł 17 Przysposobienie może być orzeczone tylko w przypadku, gdy dziecko przebywało pod pieczą przysposabiającego przez czas wystarczający do tego, aby właściwy organ mógł zasadnie przewidzieć, jak kształtować się będą ich przyszłe stosunki, jeśli przysposobienie byłoby orzeczone.
Artykuł 18 Organy władzy powinny zapewnić proponowanie i funkcjonowanie organizacji publicznych lub prywatnych, do których mogłyby się zgłaszać osoby, w celu uzyskania pomocy lub porady, które chcą przysposobić dziecko lub spowodować przysposobienie dziecka.
Artykuł 19 Problematykę społeczną i prawną przysposobienia należy włączyć do programu szkolenia pracowników socjalnych.
Artykuł 20
1. Należy wydać przepisy umożliwiające orzeczenie przysposobienia bez ujawniania rodzinie dziecka tożsamości przysposabiającego.
2. Należy wydać przepisy nakazujące lub umożliwiające prowadzenie postępowania o przysposobieniu z wyłączeniem jawności.
3. Przysposabiający i przysposobiony powinni mieć prawo uzyskania dokumentów z aktu stanu cywilnego stwierdzających fakt, datę i miejsce urodzenia przysposobionego, nie ujawniających jednak wprost faktu przysposobienia ani tożsamości rodziców naturalnych.
4. Akta stanu cywilnego będą przechowywane i odpisy z nich wydawane co najmniej w taki sposób, aby osoby nie mające w tym interesu prawnego nie mogły dowiedzieć się, że dana osoba była przysposobiona, albo jeżeli ten fakt jest znany - ustalić tożsamości rodziców naturalnych.
556
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
5. KONWENCJA RAMOWA
O OCHRONIE MNIEJSZOŚCI NARODOWYCH
sporządzona w Strasburgu dnia 1 lutego 1995r.
W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ podaje do powszechnej wiadomości: W dniu 1 lutego 1995r. została sporządzona w Strasburgu Konwencja ramowa o ochronie mniejszości narodowych, w następującym brzmieniu:
Państwa członkowskie Rady Europy oraz inne państwa - sygnatariusze niniejszej konwencji ramowej,
zważywszy, że celem Rady Europy jest osiągniecie większej jedności jej członków w celu ochrony i urzeczywistnienia ideałów i zasad, które są ich wspólnym dziedzictwem;
zważywszy, że jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu jest ochrona oraz rozwój praw człowieka i podstawowych wolności;
pragnąc wypełniać Deklarację Szefów Państw oraz Szefów Rządów Państw - Członków Rady Europy przyjętą w Wiedniu dnia 9. 10. 1993r.;
zdecydowanie chronić, w ramach swych terytoriów, istnienie mniejszości narodowych;
zważywszy, że burzliwe wydarzenia europejskiej historii udowadniają, iż ochrona mniejszości narodowych jest niezbędna dla stabilizacji, bezpieczeństwa demokratycznego i pokoju na tym kontynencie;
zważywszy, że pluralistyczne i prawdziwie demokratyczne społeczeństwo powinno nie tylko szanować etniczną, kulturalną, językową i religijną tożsamość każdej osoby należącej do mniejszości narodowej, lecz także tworzyć odpowiednie warunki pozwalające im wyrażać, zachowywać i rozwijać tę tożsamość;
zważywszy, że tworzenie klimatu tolerancji i dialogu jest konieczne, aby zróżnicowanie kulturowe nie było źródłem i czynnikiem podziałów, lecz wzbogacenia każdego społeczeństwa;
zważywszy, że osiągnięcie tolerancyjnej i cieszącej się dobrobytem Europy nie zależy jedynie od współpracy pomiędzy państwami, lecz wymaga również współpracy transgra-nicznej - bez uszczerbku dla struktury i integralności terytorialnej każdego państwa -pomiędzy władzami lokalnymi i regionalnymi;
mając na uwadze Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wraz z Protokołami dodatkowymi;
mając na uwadze zobowiązania odnoszące się do ochrony mniejszości narodowych zawarte w konwencjach i deklaracjach Narodów Zjednoczonych oraz dokumentach Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, zwłaszcza w Dokumencie kopenhaskim z dnia 29 czerwca 1990r.;
zdecydowane na określenie zasad, które powinny być respektowane, a także wynikających z nich zobowiązań, w celu zapewnienia w Państwach członkowskich oraz tych państwach, które mogą stać się stronami niniejszego dokumentu, skutecznej ochrony mniejszości narodowych i praw osób należących do tych mniejszości, w ramach rządów prawa, przy poszanowaniu integralności terytorialnej i suwerenności państw;
zdecydowane realizować zasady określone w niniejszej konwencji ramowej w ramach ustawodawstwa krajowego i stosownych programów rządowych, uzgodniły, co następuje:
Aneks
557
Dział I
Artykuł 1 Ochrona mniejszości narodowych oraz praw i wolności osób należących do tych mniejszości stanowi integralną część międzynarodowej ochrony praw człowieka i, jako taka, wchodzi w zakres współpracy międzynarodowej.
Artykuł 2 Postanowienia niniejszej konwencji ramowej będą stosowane w dobrej wierze, w duchu zrozumienia i tolerancji oraz w zgodzie z zasadami dobrego sąsiedztwa, przyjaznych stosunków i współpracy pomiędzy państwami.
Artykuł 3
1. Każda osoba należąca do mniejszości narodowej ma prawo do swobodnej decyzji o traktowaniu jej jako osoby należącej bądź nie należącej do takiej mniejszości, a wybór taki lub korzystanie ze związanych z tym wyborem praw nie pociągnie za sobą jakichkolwiek niekorzystnych skutków.
2. Osoby należące do mniejszości narodowych mogą korzystać z praw i wolności wynikających z zasad zawartych w niniejszej konwencji ramowej indywidualnie, jak też wspólnie z innymi.
Artykuł 4
1. Strony zobowiązują się zagwarantować osobom należącym do mniejszości narodowych prawo do równości wobec prawa oraz jednakową ochronę prawa. W tym względzie jakakolwiek dyskryminacja wynikająca z przynależności do mniejszości narodowej jest zabroniona.
2. Strony zobowiązują się do przyjęcia, tam gdzie to konieczne, odpowiednich środków w celu popierania, we wszystkich sferach życia ekonomicznego, społecznego, politycznego i kulturalnego pełnej i rzeczywistej równości pomiędzy osobami należącymi do mniejszości narodowej a osobami należącymi do większości. W tym względzie wezmą pod uwagę specyficzne warunki osób należących do mniejszości będą uważane z akt narodowych.
3. Środki przyjęte zgodnie z ustępem 2 nie będą uważane za akt dyskryminacji.
Artykuł 5
1. Strony zobowiązują się wspierać tworzenie warunków koniecznych do utrzymywania i rozwijania przez osoby należące do mniejszości narodowych ich kultury, jak również zachowania zasadniczych elementów ich tożsamości, to jest ich religii, języka, tradycji i dziedzictwa kulturowego.
2. Bez uszczerbku dla środków podejmowanych stosownie do ich generalnej polityki integracyjnej, Strony powstrzymają się od działań lub praktyk mających na celu asymilację osób należących do mniejszości narodowych wbrew ich woli i będą chronić te osoby przed jakimkolwiek działaniem mającym na celu taką asymilację.
Artykuł 6 1. Strony będą umacniać ducha tolerancji oraz dialog międzykulturowy i podejmą skuteczne środki w celu wspierania wzajemnego poszanowania, zrozumienia i współpracy pomiędzy wszystkimi osobami żyjącymi na ich terytoriach niezależnie od ich tożsamoś-
558
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
ci etnicznej, kulturalnej, językowej i religijnej, zwłaszcza w zakresie edukacji, kultury i środków przekazu. 2. Strony zobowiązują się podjąć odpowiednie środki chroniące osoby, które mogą być obiektem zastraszania bądź też aktów dyskryminacji, wrogości lub przemocy będących skutkiem ich etnicznej, kulturalnej, językowej i religijnej tożsamości.
Artykuł 7 Strony zapewniają poszanowanie praw każdej osoby należącej do mniejszości narodowej do swobodnego, pokojowego zgromadzania się, swobodnego stowarzyszania się, wolności wyrażania opinii, wolności myśli, sumienia i religii.
Artykuł 8 Strony zobowiązują się uznać, że każda osoba należąca do mniejszości narodowej ma prawo do uzewnętrzniania jego/jej religii lub przekonań, jak również prawo do zakładania instytucji, organizacji i stowarzyszeń religijnych.
Artykuł 9
1. Strony zobowiązują się uznać, że prawo każdej osoby należącej do mniejszości narodowej do wolności wyrażania opinii obejmuje wolność posiadania własnych opinii oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei w języku mniejszości bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Strony zapewnią, w ramach ich systemów prawnych, że osoby należące do mniejszości narodowej nie będą dyskryminowane w dostępie do środków przekazu.
2. Ustęp 1 nie wyklucza prawa Stron do poddania procedurze koncesjonowania - wykluczającej dyskryminację i opartej o obiektywne kryteria - rozgłośni radiowych i stacji telewizyjnych lub przedsiębiorstw kinematograficznych.
3. Strony nie będą zabraniać tworzenia i wykorzystywania przez osoby należące do mniejszości narodowych drukowanych środków przekazu. W ramach uregulowań prawnych odnoszących się do rozgłośni radiowych i stacji telewizyjnych zapewnią, na tyle, na ile to możliwe, oraz uwzględniając postanowienia ustępu 1, że osoby należące do mniejszości narodowych będą miały możliwość tworzenia i używania ich własnych środków przekazu.
4. W ramach swoich systemów prawnych Strony przyjmą stosowne środki w celu ułatwienia osobom należącym do mniejszości narodowych dostępu do środków przekazu oraz w celu wspierania tolerancji i ułatwienia pluralizmu kulturowego.
Artykuł 10
1. Strony zobowiązują się uznać, że każda osoba należąca do mniejszości narodowej ma prawo do swobodnego używania, bez jakiejkolwiek ingerencji, jego/jej języka mniejszości, zarówno prywatnie, jak i publicznie, ustnie oraz pisemnie.
2. Na obszarach zamieszkałych tradycyjnie lub w znaczącej ilości przez osoby należące do mniejszości narodowej, o ile osoby te tego sobie zażyczą, i tam, gdzie takie życzenie odpowiada rzeczywistym potrzebom, Strony będą starać się zapewnić, na tyle, na ile to możliwe, warunki, które umożliwią używanie języka mniejszości w stosunkach pomiędzy tymi osobami a organami administracyjnymi.
3. Strony zobowiązują się zagwarantować prawo każdej osoby należącej do mniejszości narodowej do niezwłocznego poinformowania, w języku dla niego(niej) zrozumiałym, o przyczynach jego(jej) zatrzymania i o wszystkich oskarżeniach wysuniętych przeciw-
Aneks
559
ko niemu(niej) oraz do obrony przez niego samego/nia samą w tym języku, także, jeśli to konieczne, przy bezpłatnej pomocy tłumacza.
Artykuł 11
1. Strony zobowiązują się uznać, że każda osoba należąca do mniejszości narodowej ma prawo do używana jego(jej) nazwiska (patronimiku) i imion w języku mniejszości oraz ich oficjalnego uznania zgodnie z trybem przyjętym w ich ustawodawstwie.
2. Strony zobowiązują się uznać, że każda osoba należąca do mniejszości narodowej ma prawo do umieszczania w jego lub jej języku znaków, napisów i innych informacji o charakterze prywatnym w sposób widoczny dla osób postronnych.
3. W rejonach tradycyjnie zamieszkałych przez znaczącą ilość osób należących do mniejszości narodowej Strony będą starać się - zgodnie z obowiązującym prawem, w tym także, tam gdzie to stosowne, umowami z innymi państwami oraz przy uwzględnieniu ich specyficznych warunków - umieszczać również w języku mniejszości tradycyjne nazwy lokalne, nazwy ulic i inne oznakowania topograficzne o charakterze publicznym, o ile istnieje tam wystarczające zapotrzebowanie na takie oznakowania.
Artykuł 12
1. Strony podejmą, tam gdzie jest to właściwe, środki w zakresie oświaty i badań naukowych, w celu szerzenia wiedzy o kulturze, historii, języku i religii ich mniejszości narodowych oraz większości ludności.
2. W związku z tym Strony, między innymi, zapewnią odpowiednie możliwości kształcenia nauczycieli i dostępu do podręczników oraz ułatwią kontakty pomiędzy uczniami a nauczycielami z różnych środowisk.
3. Strony zobowiązują się popierać równy dostęp osób należących do mniejszości narodowych do oświaty na wszystkich poziomach.
Artykuł 13
1. W ramach swoich systemów oświatowych Strony uznają prawo osób należących do mniejszości narodowej do zakładania i prowadzenia ich własnych, prywatnych instytucji oświatowych i szkoleniowych.
2. Wykonywanie tego prawa nie pociąga za sobą żadnych zobowiązań finansowych Stron.
Artykuł 14
1. Strony zobowiązują się uznać prawo każdej osoby należącej do mniejszości narodowej do nauki jego(jej) języka mniejszości.
2. W rejonach zamieszkałych tradycyjnie przez znaczącą ilość osób należących do mniejszości narodowych, o ile jest na to wystarczające zapotrzebowanie, Strony będą starać się zapewnić, na tyle, na ile to możliwe, w ramach swoich systemów oświatowych osobom należącym do tych mniejszości odpowiednie możliwości uczenia się języka mniejszości lub nauki w tym języku.
3. Ustęp 2 niniejszego artykułu będzie realizowany bez uszczerbku dla nauki języka oficjalnego lub nauczania w tym języku.
Artykuł 15 Strony stworzą warunki niezbędne dla rzeczywistego uczestniczenia przez osoby należące do mniejszości narodowych w życiu kulturalnym, społecznym i gospodarczym, jak również w sprawach publicznych, zwłaszcza tych, które ich dotyczą.
560
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 16 Strony powstrzymają się od stosowania środków zmieniających proporcje narodowościowe ludności w rejonach zamieszkałych przez osoby należące do mniejszości narodowych i mających na celu ograniczenie praw i wolności wynikających z zasad zawartych w niniejszej konwencji ramowej.
Artykuł 17
1. Strony zobowiązują się nie ingerować w prawo osób należących do mniejszości narodowych do ustanawiania i utrzymywania swobodnych i pokojowych kontaktów poprzez granice z osobami legalnie przebywającymi w innych państwach, w szczególności z tymi, z którymi łączy ich tożsamość etniczna, kulturalna, językowa lub religijna albo też wspólne dziedzictwo kulturowe.
2. Strony zobowiązują się nie ingerować w prawo osób należących do mniejszości narodowych do uczestniczenia w działaniach organizacji pozarządowych zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym.
Artykuł 18
1. Strony będą starać się zawierać, tam gdzie to konieczne, dwustronne i wielostronne porozumienia z innymi państwami, w szczególności z państwami sąsiedzkimi, w celu zapewnienia ochrony osobom należącym do mniejszości narodowych.
2. Tam, gdzie to stosowne, Strony podejmą środki zachęcające do współpracy transgra-nicznej.
Artykuł 19 Strony zobowiązują się do poszanowania i realizacji zasad zawartych w niniejszej konwencji ramowej i wprowadzania, tam gdzie to konieczne, tylko takich ich ograniczeń, restrykcji lub odstępstw, które są przewidziane w międzynarodowych instrumentach prawnych - w szczególności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - w takim zakresie, w jakim odpowiadają one prawom i wolnościom wynikającym z powyższych zasad.
Artykuł 20 Każda osoba należąca do mniejszości narodowej, korzystająca z praw i wolności wynikających z zasad zawartych w niniejszej konwencji ramowej, zobowiązana jest respektować ustawodawstwo krajowe oraz prawa innych osób, w szczególności należących do większości lub innych mniejszości narodowych.
Aneks
561
6. EUROPEJSKA KONWENCJA O WYKONYWANIU PRAW DZIECI
sporządzona w Strasburgu dnia 25 stycznia 1996 r.
(DzURP z dnia 7 grudnia 2000r.) W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej PREZYDENT RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ podaje do powszechnej wiadomości: W dniu 25 stycznia 1996 r. w Strasburgu została sporządzona Europejska konwencja o wykonywaniu praw dzieci w następującym brzmieniu: Przekład:
EUROPEJSKA KONWENCJA O WYKONYWANIU PRAW DZIECI Preambuła
Państwa członkowskie Rady Europy i inne Państwa-Sygnatariusze niniejszej konwencji;
zważywszy, że celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedności jej członków;
mając na względzie Konwencję Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka, a w szczególności jej art. 4, który wymaga, aby Państwa-Strony podjęły wszelkie środki prawne, administracyjne i inne, niezbędne dla wprowadzenia w życie praw uznanych w wyżej wymienionej konwencji;
biorąc pod uwagę Rekomendancję nr 1121 (1990) Zgromadzenia Parlamentarnego o prawach dzieci;
w przekonaniu, że prawa i dobro dzieci powinny być chronione i promowane i że w tym celu dzieci powinny mieć możliwość wykonywania swoich praw, w szczególności w toku dotyczących ich postępowań w sprawach rodzinnych;
uznając, że dzieci powinny otrzymywać istotne informacje, aby ich prawa i dobro mogły być promowane i że trzeba przykładać należytą wagę do stanowiska dzieci;
uznając ważną rolę rodziców w ochronie oraz promowaniu praw i dobra dzieci, i zważywszy, że jeżeli jest to konieczne, państwa powinny również brać udział w tej ochronie i promocji;
zważywszy jednak, że w przypadku konfliktu pożądana jest próba osiągnięcia porozumienia wewnątrz rodziny, zanim sprawa zostanie przedstawiona organowi sądowemu;
uzgodniły, co następuje:
Rozdział I Zakres i przedmiot konwencji oraz definicje
Artykuł 1 Zakres i przedmiot konwencji
1. Niniejsza konwencja ma zastosowanie do dzieci, które nie ukończyły 18 roku życia.
2. Celem niniejszej konwencji jest promowanie - dla dobra dzieci - ich praw, przyznanie dzieciom praw procesowych oraz ułatwienie ich wykonywania poprzez zapewnienie, że dzieci, osobiście albo za pośrednictwem innych osób lub instytucji, będą informowane i uprawnione do uczestniczenia w dotyczących ich postępowaniach przed organem sądowym.
3. W rozumieniu niniejszej konwencji za postępowanie przed organem sądowym dotyczące dzieci uważa się postępowanie w sprawach rodzinnych, w szczególności odnoszące się do wykonywania odpowiedzialności rodzicielskiej, takie jak w sprawie miejsca pobytu dziecka i prawa styczności z nim.
562
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
4. Każde państwo powinno, przy podpisywaniu konwencji albo składaniu dokumentów ratyfikacyjnych, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, poprzez oświadczenie skierowane do Sekretarza Generalnego Rady Europy, określić co najmniej trzy rodzaje spraw rodzinnych rozpoznawanych przed organem sądowym, do których będzie stosować niniejszą konwencję.
5. Każda ze Stron może, poprzez późniejsze oświadczenie, określić dodatkowe rodzaje spraw rodzinnych, do których będzie stosować niniejszą konwencję, albo przekazać informacje dotyczące stosowania art. 5, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 i art. 11.
6. Niniejsza konwencja nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przez Strony korzystniejszych zasad promowania i wykonywania praw dzieci.
Artykuł 2 Definicje
W rozumieniu niniejszej konwencji:
a) wyrażenie „organ sądowy" oznacza sąd lub organ administracji mający takie same kompetencje;
b) wyrażenie „osoby, na których spoczywa odpowiedzialność rodzicielska" oznacza rodziców lub inne osoby albo instytucje upoważnione do wykonywania w części lub w całości odpowiedzialności rodzicielskiej;
c) wyrażenie „przedstawiciel" oznacza osobę takąjak adwokat albo instytucję wyznaczoną do działania przed organem sądowym w imieniu dziecka;
d) wyrażenie „istotne informacje" oznacza informacje, odpowiednie ze względu na wiek i rozeznanie dzieci, których należy im udzielić dla umożliwienia pełnego wykonywania ich praw, chyba że byłoby to sprzeczne z ich dobrem.
Rozdział II
Środki procesowe dla promowania wykonywania praw dzieci
A. Prawa procesowe dziecka
Artykuł 3 Prawo do bycia informowanym i do wyrażania stanowiska w toku postępowania
Dziecko, uznane według prawa wewnętrznego za mające wystarczające rozeznanie, w dotyczącym go postępowaniu przed organem sądowym powinno mieć przyznane i samo może żądać przyznania następujących praw:
a) do otrzymywania wszystkich istotnych informacji;
b) do pytania go o zdanie i do wyrażania swojego stanowiska;
c) do bycia informowanym o ewentualnych skutkach jego stanowiska oraz o ewentualnych skutkach każdej decyzji.
Artykuł 4 Prawo do żądania wyznaczenia specjalnego przedstawiciela
1. Z zastrzeżeniem postanowień art. 9, w postępowaniu dotyczącym dziecka przed organem sądowym, kiedy zgodnie z prawem wewnętrznym osoby, na których spoczywa odpowiedzialność rodzicielska, nie mogą reprezentować dziecka ze względu na konflikt interesów pomiędzy nimi a dzieckiem, ma ono prawo - osobiście lub za pośrednictwem innych osób albo instytucji - do żądania wyznaczenia specjalnego przedstawiciela do reprezentowania go w tym postępowaniu.
Aneks
2. Państwa mogą ograniczyć stosowanie prawa, o którym mowa w uznanych według prawa wewnętrznego za mające wystarczające ro
Artykuł 5 Inne możliwe prawa procesowe
W dotyczących dzieci postępowaniach przed organem sądov powinny rozważyć przyznanie dzieciom dodatkowych praw, w szczegół
a) do żądania pomocy wskazanych przez nie osób, które mogłyby t stanowiska;
b) do żądania, osobiście lub za pośrednictwem innych osób lub ins osobnego przedstawiciela;
c) do ustanowienia własnego przedstawiciela;
d) do korzystania ze wszystkich lub niektórych praw strony w takich p<
B. Zadania organów sądowych
Artykuł 6 Proces podejmowania decyzji
W postępowaniach dotyczących dzieci organ sądowy przed podje nien:
a) rozważyć, czy posiada wystarczające informacje, aby podjąć decyz dziecka, a jeżeli jest to konieczne - zażądać dodatkowych informacji osób, na których spoczywa odpowiedzialność rodzicielska;
b) w sprawach dzieci uznanych według prawa wewnętrznego za m rozeznanie:
- upewnić się, czy dziecko otrzymało wszystkie istotne informacje;
- w stosownych przypadkach, jeżeli to konieczne - nieformaln; samego dziecka, osobiście albo za pośrednictwem innych osób li sób odpowiedni do rozeznania dziecka, chyba że byłoby to ocz; jego dobrem;
- umożliwić dziecku przedstawienie jego stanowiska;
c) przykładać należytą wagę do stanowiska wyrażonego przez dziecko.
Artykuł 7 Obowiązek szybkiego działania
Prowadząc postępowanie dotyczące dziecka, organ sądowy ma obi działania w celu uniknięcia nieuzasadnionej zwłoki, a także niezbędne pisów zapewniających bezzwłoczne wykonanie orzeczeń. W przypadk sądowy powinien mieć, jeżeli zachodzi taka potrzeba, prawo zarządzenia wykonania orzeczeń.
Artykuł 8 Wszczęcie sprawy z urzędu W postępowaniu dotyczącym dzieci organ sądowy powinien mieć pi sprawy z urzędu w przypadkach określonych przez prawo, jeżeli poważ dobro dziecka.
564 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 9 Ustanawianie przedstawicieli
1. W postępowaniach dotyczących dzieci, kiedy zgodnie z prawem wewnętrznym osoby, na których spoczywa odpowiedzialność rodzicielska, nie mogą reprezentować dziecka ze względu na konflikt interesów między nimi a dzieckiem, organ sądowy powinien mieć prawo do wyznaczenia specjalnego przedstawiciela reprezentującego dziecko w tych postępowaniach.
2. Państwa-Strony rozważą przyznanie organowi sądowemu w postępowaniach dotyczących dzieci prawa do wyznaczania odrębnego przedstawiciela reprezentującego dziecko, w uzasadnionych przypadkach - adwokata.
C. Zadania przedstawicieli
Artykuł 10
1. O ile nie byłoby to oczywiście sprzeczne z dobrem dziecka, w dotyczących dziecka postępowaniach przed organem sądowym przedstawiciel powinien:
a) dostarczać dziecku wszystkich istotnych informacji, jeżeli jest ono uznane według prawa wewnętrznego za mające wystarczające rozeznanie;
b) dostarczać dziecku wyjaśnień dotyczących ewentualnych skutków jego stanowiska i czynności dokonywanych przez przedstawiciela, jeżeli jest ono uznane według prawa wewnętrznego za mające wystarczające rozeznanie;
c) określić stanowisko dziecka i przedstawić je organowi sądowemu.
2. Państwa-Strony rozważą możliwość rozszerzenia postanowień ust. 1 na osoby, na których spoczywa odpowiedzialność rodzicielska.
D. Rozszerzone stosowanie niektórych przepisów
Artykuł 11 Państwa-Strony rozważą rozszerzenie stosowania przepisów art. 3, 4 i 9 na dotyczące dzieci postępowania przed innymi organami oraz na dotyczące dzieci sprawy, które nie są przedmiotem jakichkolwiek postępowań.
E. Organy krajowe
Artykuł 12
1. Państwa-Strony powinny wspierać promowanie i wykonywanie praw dzieci poprzez instytucje, które będą wykonywać między innymi zadania wymienione w ust. 2.
2. Zadaniami tymi są:
a) formułowanie propozycji umacniania prawa odnoszącego się do wykonywania praw dzieci;
b) wydawanie opinii do projektów aktów prawnych dotyczących wykonywania praw dzieci;
c) dostarczanie ogólnych informacji dotyczących wykonywania praw dzieci środkom masowego przekazu, opinii publicznej oraz osobom i instytucjom zajmującym się problematyką związaną z dziećmi;
d) badanie opinii dzieci i przekazywanie im istotnych informacji.
Aneks
565
F. Inne zagadnienia
Artykuł 13 Mediacja i inne metody rozwiązywania sporów
Aby zapobiegać sporom i rozstrzygać je oraz aby unikać wszczynania dotyczących dzieci postępowań przed organami sądowymi, Państwa-Strony powinny popierać wprowadzanie mediacji oraz innych form rozstrzygania sporów, a także korzystanie z tych metod w celu doprowadzenia do ugody we właściwych rodzajach spraw, określonych przez Strony.
Artykuł 14 Prawo do przedstawiciela z urzędu i bezpłatnego doradztwa prawnego
Jeżeli przepisy prawa wewnętrznego przewidują prawo do przedstawiciela z urzędu oraz bezpłatnego doradztwa prawnego w dotyczących dzieci postępowaniach przed organem sądowym, przepisy te mają zastosowanie w przypadkach, o których mowa w art. 4 i 9.
Artykuł 15 Stosunek konwencji do innych aktów prawa międzynarodowego
Niniejsza konwencja nie ogranicza stosowania żadnego innego aktu prawa międzynarodowego dotyczącego szczegółowych kwestii związanych z ochroną dzieci i rodziny, którego stronąjest lub będzie Państwo-Strona niniejszej konwencji.
Rozdział III Stały Komitet
Artykuł 16 Powołanie i zadania Stałego Komitetu
1. Dla realizacji celów niniejszej konwencji tworzy się Stały Komitet.
2. Stały Komitet rozpatruje problemy wynikające z niniejszej konwencji. Może on w szczególności:
a) rozważać zagadnienia związane z interpretacją lub wykonywaniem niniejszej konwencji. Wnioski Stałego Komitetu dotyczące wykonywania niniejszej konwencji mogą przyjąć formę zaleceń; zalecenia te przyjmuje się większością 3/4 oddanych głosów;
b) wnosić propozycje zmian, do niniejszej konwencji i badać propozycje zgłoszone zgodnie z art. 20;
c) zapewniać doradztwo i pomoc instytucjom krajowym mającym zadania wymienione w art. 12 ust. 2 oraz popierać międzynarodową współpracę pomiędzy tymi instytucjami.
Artykuł 17 Skład
1. Każda ze Stron może być reprezentowana w Stałym Komitecie przez jednego lub więcej delegatów. Każde Państwo-Strona ma jeden głos.
2. Każde państwo, o którym mowa w art. 21, nie będące Stroną niniejszej konwencji, może być reprezentowane na posiedzeniach Stałego Komitetu przez obserwatora. To samo dotyczy innych państw i Wspólnoty Europejskiej po ich zaproszeniu do przystąpienia do niniejszej konwencji, zgodnie z przepisami art. 22.
3. O ile Państwo-Strona, na co najmniej miesiąc przed posiedzeniem, nie zgłosi swojego sprzeciwu Sekretarzowi Generalnemu, Stały Komitet może zaprosić w charakterze
566
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
obserwatora na wszystkie swoje posiedzenia, na jedno z nich, bądź na jego część następujące podmioty:
- każde państwo nie wymienione wyżej w ust. 2;
- Komitet Praw Dziecka Narodów Zjednoczonych;
- Wspólnotę Europejską;
- międzynarodową instytucję rządową;
- międzynarodową instytucję pozarządową, która wykonuje zadania określone w art. 12 ust. 2;
- krajową instytucję rządową lub pozarządową, która wykonuje zadania określone w art. 12 ust. 2.
4. Stały Komitet może wymieniać informacje z właściwymi organizacjami zajmującymi się wykonywaniem praw dzieci.
Artykuł 18 Posiedzenia
1. Sekretarz Generalny Rady Europy zwołuje posiedzenie Stałego Komitetu na koniec trzeciego roku następującego po dniu wejścia w życie niniejszej konwencji oraz, z własnej inicjatywy, w każdym późniejszym terminie.
2. Stały Komitet może podejmować decyzje, jeżeli na posiedzeniu są obecni przedstawiciele co najmniej połowy Państw-Stron.
3. Z zastrzeżeniem postanowień art. 16 i 20, decyzje Stałego Komitetu będą podejmowane zwykłą większością głosów obecnych na posiedzeniu członków.
4. Z zastrzeżeniem postanowień niniejszej konwencji, Stały Komitet sporządza regulamin swojej działalności, jak również regulaminy grup roboczych, które może powoływać do wykonywania poszczególnych zadań wynikających z konwencji.
Artykuł 19 Sprawozdania Stałego Komitetu
Po każdym posiedzeniu Stały Komitet przesyła Państwom-Stronom i Komitetowi Ministrów Rady Europy sprawozdanie z dyskusji i z podjętych na posiedzeniu decyzji.
Rozdział IV Zmiany konwencji
Artykuł 20
1. Każdą zmianę przepisów konwencji proponowaną przez Stronę lub przez Stały Komitet przedstawia się Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy, który przekazuje ją, co najmniej dwa miesiące przed najbliższym posiedzeniem Stałego Komitetu, państwom członkowskim Rady Europy, wszystkim sygnatariuszom, Stronom, wszystkim państwom, które zaproszono do podpisania konwencji zgodnie z przepisami art. 21 oraz każdemu państwu i Wspólnocie Europejskiej, zaproszonym do przystąpienia do niniejszej konwencji zgodnie z przepisami art. 22.
2. Stały Komitet bada wszystkie zmiany proponowane zgodnie z przepisami ustępu poprzedzającego i przedkłada tekst zaakceptowany większością 3/4 głosów do zatwierdzenia Komitetowi Ministrów. Po zatwierdzeniu tekst ten przekazuje się Stronom do zaakceptowania.
¦ HM
___________________________________Aneks________________________________567
3. Zmiany wchodzą w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie okresu jednego miesiąca od dnia, w którym wszystkie Strony poinformowały Sekretarza Generalnego o zaakceptowaniu tych zmian.
Rozdział V Postanowienia końcowe
Artykuł 21 Podpisanie, ratyfikacja i wejście w życie
1. Niniejsza konwencja jest otwarta do podpisu dla państw członkowskich Rady Europy, a także dla państw nie będących członkami Rady Europy, biorących udział w jej opracowaniu.
2. Konwencja podlega ratyfikacji, przyjęciu lub zatwierdzeniu. Dokumenty ratyfikacyjne, przyjęcia lub zatwierdzenia składa się Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy.
3. Niniejsza konwencja wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie okresu trzech miesięcy od dnia, w którym trzy państwa, w tym co najmniej dwa państwa członkowskie Rady Europy, wyraziły zgodę na związanie się konwencją zgodnie z przepisami ust. 2.
4. W stosunku do innych sygnatariuszy, którzy następnie wyrażą wolę związania się konwencją, wchodzi ona w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia dokumentów ratyfikacyjnych, przyjęcia lub zatwierdzenia.
Artykuł 22 Państwa niebędące członkami Rady Europy i Wspólnota Europejska
1. Po wejściu w życie niniejszej konwencji Komitet Ministrów Rady Europy, z własnej inicjatywy lub z inicjatywy Stałego Komitetu i po porozumieniu się ze Stronami, może zaprosić do przystąpienia do konwencji każde państwo niebędące członkiem Rady Europy, które nie brało udziału w opracowaniu konwencji, jak również Wspólnotę Europejską, podejmując decyzję w tym przedmiocie większością głosów określoną w art. 20 pkt d) Statutu Rady Europy, przy jednomyślnej zgodzie przedstawicieli Umawiających się Stron uprawnionych do zasiadania w Komitecie Ministrów.
2. W stosunku do państw przystępujących oraz do Wspólnoty Europejskiej konwencja wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy dokumentów przystąpienia.
Artykuł 23 Zakres terytorialny
1. Każde państwo, w chwili podpisywania lub składania dokumentów ratyfikacyjnych, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia, może określić zakres terytorialny obowiązywania konwencji.
2. Każda ze Stron może w dowolnym późniejszym terminie, poprzez oświadczenie skierowane do Sekretarza Generalnego Rady Europy, rozszerzyć stosowanie niniejszej konwencji na wszystkie inne, określone w oświadczeniu terytoria, za których stosunki międzynarodowe jest odpowiedzialna albo w których imieniu może podejmować zobowiązania. W stosunku do takiego terytorium niniejsza konwencja wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania oświadczenia przez Sekretarza Generalnego.
568 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
3. Każde oświadczenie złożone stosownie do ustępów poprzedzających może być, w stosunku do każdego wymienionego w nim terytorium, wycofane przez notyfikację skierowaną do Sekretarza Generalnego. Wycofanie wywiera skutek pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania notyfikacji przez Sekretarza Generalnego.
Artykuł 24 Zastrzeżenia
Składanie jakichkolwiek zastrzeżeń do niniejszej konwencji nie jest dopuszczalne.
Artykuł 25 Wypowiedzenie
1. Każda ze Stron może wypowiedzieć niniejszą konwencję w drodze notyfikacji skierowanej do Sekretarza Generalnego Rady Europy.
2. Wypowiedzenie wywiera skutek pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania notyfikacji przez Sekretarza Generalnego.
Artykuł 26 Zawiadomienia
Sekretarz Generalny Rady Europy informuje państwa członkowskie Rady, wszystkich sygnatariuszy, każdą ze Stron, inne państwa i Wspólnotę Europejską, które zaproszono do przystąpienia do konwencji:
a) o każdym podpisaniu konwencji;
b) o złożeniu dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia;
c) o terminie wejścia w życie niniejszej konwencji zgodnie z przepisami art. 21 i 22;
d) o zmianach konwencji przyjętych zgodnie z art. 20 i o dacie ich wejścia w życie;
e) o oświadczeniach złożonych na podstawie przepisów art. 1 i 23;
f) o każdym wypowiedzeniu dokonanym stosownie do przepisów art. 25;
g) o każdej innej czynności, notyfikacji lub informacji odnoszącej się do niniejszej konwencji.
Na dowód powyższego niżej podpisani, właściwie do tego upoważnieni, podpisali niniejszą konwencję.
Sporządzono w Strasburgu dnia 25 stycznia 1996 r. w językach angielskim i francuskim, przy czym oba teksty są jednakowo autentyczne, w jednym egzemplarzu, który zostanie złożony w archiwum Rady Europy. Sekretarz Generalny Rady Europy przekaże uwierzytelnione kopie dokumentu państwom członkowskim Rady Europy, państwom, które nie są członkami, ale brały udział w opracowaniu niniejszej konwencji, Wspólnocie Euro-pejskiej i każdemu państwu, które zaproszono do przystąpienia do niniejszej konwencji.
Po zapoznaniu się z powyższą konwencją oświadczam, że:
- została ona uznana za słuszną w całości, jak i każde z postanowień w niej zawartych,
- jest przyjęta, ratyfikowana i potwierdzona,
- będzie niezmiennie zachowywana.
Na dowód czego wydany został akt niniejszy, opatrzony pieczęcią Rzeczypospolitej Polskiej.
Dano w Warszawie dnia 29 lipca 1997 r.
Aneks
569
C. Dokumenty Unii Europejskiej
1. KARTA SOCJALNA WSPÓLNOTY EUROPEJSKIEJ (1989)
Przywódcy państw i rządów Wspólnoty Europejskiej przyjęli na posiedzeniu w Strasburgu w dniu 9 grudnia 1989r. poniższą deklarację, stanowiącą „Kartę podstawowych praw socjalnych pracobiorców w krajach Wspólnoty Europejskiej":
TYTUŁ I PODSTAWOWE PRAWA SOCJALNE PRACOBIORCÓW
Swoboda poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania
1. Każdy pracobiorca w państwach Wspólnoty Europejskiej ma prawo do swobodnego poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania na całym obszarze Wspólnoty, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z zasad zachowania porządku publicznego, bezpieczeństwa oraz zdrowia.
2. Prawo do swobodnego poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania umożliwia każdemu pracobiorcy wykonywanie każdego zawodu lub każdego zajęcia we Wspólnocie, przy czym w odniesieni do dostępności zatrudnienia, warunków pracy oraz ochrony socjalnej w kraju przyjmującym obowiązuje zasada równego traktowania.
3. Prawo do swobodnego poruszania się obejmuje ponadto:
- zharmonizowanie warunków pobytu we wszystkich krajach członkowskich, szczególnie w odniesieniu do łączenia rodzin;
- usunięcie przeszkód, wynikających z nieuznawania dyplomów lub równorzędnych świadectw, uprawniających do wykonywania określonego zawodu;
- poprawę warunków życia i pracy osób mieszkających po jednej, a zatrudnionych po drugiej stronie granicy.
Zatrudnienie i wynagrodzenie za pracę
4. Każdy ma prawo do swobodnego wyboru i wykonywania zawodu zgodnie z obowiązującymi w danym zawodzie przepisami.
5. Każde zatrudnienie powinno być sprawiedliwie wynagradzane. W tym celu zaleca się, aby, zgodnie z warunkami danego kraju,
- pracobiorcy mieli zagwarantowane sprawiedliwe płace, tzn. takie, które im zapewnią godziwy poziom życia;
- pracobiorcy, którzy nie są zatrudnieni na podstawie bezterminowej umowy o pracę, otrzymywali sprawiedliwe wynagrodzenie;
- wypłata wynagrodzenia mogła być wstrzymana, lub też wynagrodzenie mogło być zajęte lub odstąpione tylko na podstawie przepisów obowiązujących w danym państwie; według tych przepisów pracobiorcy należy pozostawić środki niezbędne do zapewnienia utrzymania jemu i jego rodzinie.
6. Każdy pracobiorca ma prawo do bezpłatnego korzystania z usług urzędów pracy.
Poprawa warunków życia i pracy
7. Powstanie rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej powinno doprowadzić do poprawy warunków życia i pracy pracobiorców na jej obszarze. Proces ten dokona się poprzez zrównanie tych warunków na drodze postępu; obejmie on w szczególności czas pracy i jego organizację, jak również formy zatrudnienia różniące się od beztermino-
570
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
wy eh umów o pracę, takie jak zatrudnienie okresowe, w niepełnym wymiarze godzin, „wypożyczanie" siły roboczej oraz pracę sezonową. Poprawa ta powinna w razie potrzeby doprowadzić do rozbudowania pewnych dziedzin prawa pracy, takich jak postępowanie przy zwolnieniach grupowych lub przy bankructwach.
8. Każdy pracobiorca we Wspólnocie Europejskiej ma prawo do wypoczynku w ciągu tygodnia i do płatnego urlopu w ciągu roku; w ramach dokonującego się postępu należy dążyć do ujednolicenia długości okresów wypoczynku w państwach Wspólnoty, z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych krajów.
9. Warunki pracy każdego zatrudnionego pozostającego w stosunku pracy we Wspólnocie Europejskiej powinny być uregulowane przez ustawę, umowę zbiorową lub umowę o zatrudnieniu zgodnie z warunkami panującymi w poszczególnych krajach.
Ochrona socjalna
10. Zgodnie z warunkami panującymi w poszczególnych krajach
- każdy pracobiorca w ramach Wspólnoty Europejskiej ma prawo do odpowiedniej ochrony socjalnej i powinien otrzymywać świadczenia socjalne w odpowiedniej wysokości niezależnie od swego stanowiska oraz od wielkości przedsiębiorstwa, w którym pracuje;
- wszyscy, którzy znajdują się poza rynkiem pracy ponieważ nie uzyskali do niego dostępu, lub nie zdołali ponownie wejść na ten rynek, i którzy nie dysponują środkami utrzymania, powinni uzyskiwać wystarczające świadczenia i zapomogi odpowiadające ich sytuacji osobistej.
Swoboda zrzeszania się i negocjowanie umów zbiorowych
11. Pracodawcy i pracobiorcy we Wspólnocie Europejskiej mają prawo do swobodnego zrzeszania się w celu tworzenia odpowiadających ich potrzebom stowarzyszeń i związków zawodowych, mających reprezentować ich interesy ekonomiczne i społeczne. Przystępowanie do tych organizacji związane jest z dobrowolną decyzją każdego pracodawcy i pracobiorcy, i nie może za sobą pociągać żadnych ujemnych skutków osobistych lub zawodowych.
12. Pracodawcy i związki pracodawców z jednej strony oraz związki pracobiorców z drugiej mają prawo, zgodnie z obowiązującymi w danym kraju przepisami prawnymi i zwyczajami, prowadzić rokowania taryfowe i zawierać umowy zbiorowe. Rozwijający się ogólnoeuropejski dialog między partnerami socjalnymi może, jeśli uznają oni za stosowne, doprowadzić do zawierania umów zbiorowych, zwłaszcza na płaszczyźnie ponadbranżowej i sektorowej.
13. Prawo do podejmowania działań zbiorowych w przypadku zaistniałego konfliktu interesów obejmuje również prawo do strajku, z uwzględnieniem zobowiązań wynikających z regulacji w poszczególnych państwach oraz z umów zbiorowych. Przy rozwiązywaniu sporów zbiorowych należy ułatwiać wprowadzenie i stosowanie pośrednictwa, arbitrażu i postępowania pojednawczego na odpowiednim szczeblu, zgodnie ze zwyczajami przyjętymi w danym kraju.
14. Ustawodawstwo wewnętrzne krajów członkowskich określa, w jakich warunkach i w jakim zakresie prawa wynikające z artykułów 11-13 mają zastosowanie do sił zbrojnych, policji i służb publicznych.
___________________________________Aneks________________________________571
Kształcenie zawodowe
15. Każdy pracobiorca we Wspólnocie Europejskiej powinien mieć dostęp do kształcenia zawodowego i możliwość korzystania z niego podczas całego okresu pracy zarobkowej. Niedopuszczalne jest dyskryminowanie w dostępie do kształcenia zawodowego w związku z obywatelstwem pracobiorcy. Odpowiednie lokalne ciała publiczne, przedsiębiorstwa lub partnerzy socjalni powinni w granicach swoich kompetencji tworzyć przesłanki do dokształcania się i do podnoszenia kwalifikacji, umożliwiające każdemu pracobiorcy przekwalifikowanie się, zwłaszcza w ramach urlopu szkoleniowego, dokształcanie i przede wszystkim zdobywanie nowej wiedzy odpowiadającej rozwojowi techniki.
Równe traktowanie mężczyzn i kobiet
16. Należy zagwarantować równe traktowanie mężczyzn i kobiet. Należy w dalszym ciągu poszerzać równość szans mężczyzn i kobiet. W tym celu należy wzmocnić tam, gdzie jest to konieczne, wszelkie środki gwarantujące realizację równości mężczyzn i kobiet, przede wszystkim w dziedzinie dostępu do zatrudnienia, wynagrodzenia za pracę, ochrony socjalnej, kształcenia ogólnego i zawodowego, jak również awansu zawodowego. Należy również wzmocnić przedsięwzięcia, stwarzające mężczyznom i kobietom możliwość lepszej harmonizacji obowiązków zawodowych i rodzinnych.
Informowanie, uwzględnianie opinii pracobiorców i współdziałanie
17. Informowanie pracobiorców, wysłuchiwanie ich opinii i współdziałanie z nimi powinny być odpowiednio rozszerzane przy uwzględnianiu zwyczajów istniejących w poszczególnych państwach członkowskich. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw, posiadających zakłady produkcyjne lub przedsiębiorstwa w kilku krajach członkowskich Wspólnoty Europejskiej.
18. Informowanie, uwzględnianie opinii pracobiorców i współdziałanie z nimi powinno być przewidziane w odpowiednim czasie przede wszystkim w następujących przypadkach:
- przy wprowadzaniu zmian technologicznych w przedsiębiorstwie, jeśli zmiany te w radykalny sposób wpływają na warunki pracy i organizację pracy pracobiorców;
- przy restrukturyzacji lub łączeniu przedsiębiorstw, jeżeli wpływa to na zatrudnienie pracobiorców;
- przy zwolnieniach grupowych;
- w przypadku pracobiorców, szczególnie takich, którzy pracują po drugiej stronie granicy, jeśli zostaną oni objęci przedsięwzięciami dotyczącymi zatrudnienia w przedsiębiorstwie, w którym pracują.
Ochrona zdrowia i bezpieczeństwo w pracy
19. Każdy pracobiorca musi znaleźć w swoim środowisku pracy zadowalające warunki ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa. Należy podjąć odpowiednie środki w celu harmonizacji istniejących w tej dziedzinie warunków na drodze dalszego postępu. Przy podejmowaniu tych środków należy szczególnie uwzględnić konieczność uświadamiania, informowania, uwzględniania opinii i wyważonego współdziałania pracobiorców w sprawach związanych z zagrożeniami, na które są oni narażeni w miejscu pracy, i ze środkami, które są podejmowane w celu usuwania lub zmniejszania tych zagrożeń. Przepisy dotyczące tworzenia rynku wewnętrznego Wspólnoty powinny przyczynić się do wzmocnienia tej ochrony.
572
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Ochrona dzieci i młodzieży
20. Granica wieku dopuszczalnego przy podejmowaniu pracy zawodowej nie może być niższa od wieku, w którym wygasa obowiązek szkolny, i w żadnym wypadku niższa niż 15 lat. Wytyczna ta nie narusza korzystniejszych przepisów dotyczących młodocianych, szczególnie takich przepisów, które gwarantują ich włączenie do życia zawodowego przez szkolenie zawodowe. Możliwe są tu wyjątki, dotyczące wyłącznie pewnych ściśle określonych lżejszych prac.
21. Każdy młodociany, wykonujący jakąś pracę, musi otrzymywać godziwe wynagrodzenie, odpowiadające zwyczajom w poszczególnych państwach.
22. Należy podjąć odpowiednie kroki w celu takiego przekształcania przepisów prawa pracy dotyczących młodocianych, aby odpowiadały one wymogom ich indywidualnego rozwoju i ich potrzebom związanym z kształceniem zawodowym i dostępem do zatrudnienia. W szczególności należy ograniczać czas pracy pracobiorców poniżej 18 roku życia - bez możliwości obchodzenia tego zakazu przez stosowanie godzin nadliczbowych - i zakazać pracy nocnej; w tym przypadku możliwe są wyjątki w postaci określonych czynności zawodowych, ujętych w poszczególnych państwach w przepisach prawnych i odpowiednich regulacjach.
23. Po wygaśnięciu obowiązku szkolnego młodociani powinni mieć możliwość odpowiednio długiego zasadniczego kształcenia zawodowego, które umożliwiłoby im sprostanie wymogom przyszłego życia zawodowego; w przypadku młodocianych pracobiorców szkolenie to powinno odbywać się w godzinach pracy.
Ludzie starsi
Odpowiednio do uwarunkowań w poszczególnych krajach
24. Każdy pracobiorca na obszarze Wspólnoty Europejskiej powinien w chwili przejścia na emeryturę dysponować środkami zapewniającymi mu odpowiedni poziom życia.
25. Każda osoba, która po osiągnięciu wieku emerytalnego nie ma uprawnień emerytalnych lub też nie dysponuje innymi wystarczającymi środkami utrzymania, powinna korzystać z zapomóg, świadczeń pomocy społecznej i świadczeń rzeczowych w przypadku choroby, odpowiednio do jej indywidualnych potrzeb.
Niepełnosprawni
26. Wszyscy niepełnosprawni muszą mieć możliwość korzystania z konkretnych uzupełniających środków, ułatwiających ich integrację zawodową i społeczną, niezależnie od przyczyn i rodzaju upośledzenia. Środki te, zmierzające do poprawy warunków życia powinny w zależności od możliwości osób niepełnosprawnych obejmować ich kształcenie zawodowe, ergonomię, możliwości poruszania się i dostępność, środki komunikacji i mieszkanie.
TYTUŁ II
ZASTOSOWANIE KARTY
27. Odpowiedzialnymi za realizację podstawowych praw socjalnych tej Karty i wdrażanie odpowiednich przedsięwzięć socjalnych, koniecznych do niezakłóconego funkcjonowania rynku wewnętrznego w ramach strategii integracji ekonomicznej i społecznej są państwa członkowskie, przy czym uwzględnia się zwyczaje krajowe, a w szczególności przepisy prawne i umowy zbiorowe.
Aneks 573
28. Rada Europy zwraca się do Komisji z apelem o jak najszybsze przedstawienie aktów prawnych, podlegających zgodnie z istniejącymi umowami jej kompetencji; dotyczy to aktów prawnych, z pomocą których prawa, należące do kompetencji Wspólnoty, mogłyby być skutecznie wdrażane podczas tworzenia rynku wewnętrznego.
29. Komisja przygotowuje w ostatnim kwartale każdego roku sprawozdanie z realizacji Karty przez państwa członkowskie i Wspólnotę Europejską.
30. Sprawozdanie Komisji zostanie przedłożone Radzie Europy, Parlamentowi Europejskiemu oraz Komisji Ekonomicznej i Socjalnej.
2. WYCIĄG Z TRAKTATU
USTANAWIAJĄCEGO WSPÓLNOTĘ EUROPEJSKĄ (AMSTERDAM 1997)
(Wyjątki dotyczące szeroko rozumianej polityki społecznej)
CZĘŚĆ I
Zasady
Artykuł 2(2) Zadaniem Wspólnoty jest, poprzez ustanowienie wspólnego rynku oraz unii gospodarczej i walutowej oraz poprzez realizację wspólnych polityk lub działań określonych w artykułach 3 i 4, przyczynianie się w całej Wspólnocie do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju działań gospodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości pomiędzy mężczyznami a kobietami, trwałego i nieinflacyjnego wzrostu, wysokiego stopnia konkurencyjności i zbieżności przedsięwzięć gospodarczych, wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, podnoszenia standardu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między państwami członkowskimi.
Tytuł VIII (Via) Zatrudnienie
Artykuł 125(109n) Państwa Członkowskie i Wspólnota, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu pracują na rzecz rozwoju skoordynowanej strategii zatrudnienia, w szczególności popierając wykwalifikowaną, przeszkoloną i mającą możliwości dostosowawcze siłę roboczą oraz rynki pracy podatne na zmiany gospodarcze, dążąc do osiągnięcia celów określonych w artykule 2 Traktatu o Unii Europejskiej i w artykule 2 niniejszego Traktatu.
Artykuł 126(109o)
1. Państwa Członkowskie, poprzez ich polityki zatrudnienia, przyczyniają się do osiągnięcia celów przewidzianych w artykule 125, w sposób zgodny z ogólnymi wytycznymi polityk gospodarczych Państw Członkowskich i Wspólnoty (...).
2. Państwa Członkowskie, biorąc pod uwagę krajowe praktyki odnoszące się do obowiązków pracodawców i pracowników, uznają popieranie zatrudnienia za sprawę wspólnego zainteresowania i koordynują swoje działania w tym zakresie w ramach Rady, zgodnie z postanowieniami artykułu 128.
574
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Artykuł 127(109p)
1. Wspólnota przyczynia się do osiągania wysokiego poziomu zatrudnienia poprzez zachęcanie do współpracy między Państwami Członkowskimi, wspieranie i, jeśli to niezbędne, uzupełnianie ich działań. Działając w ten sposób zapewnia się poszanowanie uprawnień Państw Członkowskich.
2. Cel w postaci osiągnięcia wysokiego poziomu zatrudnienia jest brany pod uwagę w formułowaniu i realizowaniu polityk oraz działań Wspólnoty (...).
Artykuł 130(109s)
Rada, po porozumieniu z Parlamentem Europejskim, tworzy Komitet ds. Zatrudnienia o charakterze doradczym w celu popierania współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi w dziedzinie polityk zatrudnienia i rynku pracy.
Do zadań Komitetu należy:
¦ śledzenie sytuacji w zakresie zatrudnienia i polityk zatrudnienia w Państwach Członkowskich oraz we Wspólnocie,
¦ nie naruszając postanowień artykułu 207, formułowanie opinii na żądanie Rady lub Komisji oraz z własnej inicjatywy, a także uczestniczenie w przygotowaniu postępowań Rady przewidzianych w artykule 128.
W wypełnianiu swojego mandatu Komitet porozumiewa się z pracodawcami i pracownikami.
Każde Państwo Członkowskie i Komisja mianują dwóch członków Komitetu.
Tytuł XI(VIII) Polityka społeczna, edukacja, szkolenie zawodowe i młodzież
Rozdział 1 Postanowienia dotyczące zagadnień socjalnych
Artykuł 136(117)
Celem Wspólnoty i Państw Członkowskich, świadomych istnienia podstawowych praw socjalnych, które zostały określone w Europejskiej Karcie Społecznej podpisanej w Turynie w dniu 18 października 196Ir. i we Wspólnotowej Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników z 1989r., jest popieranie zatrudnienia, poprawy warunków życia i pracy, pozwalających na ich harmonizowanie w ramach postępu, właściwa ochrona socjalna, dialog pomiędzy pracodawcami a pracownikami, rozwój zasobów ludzkich umożliwiających utrzymywanie wysokiego poziomu zatrudnienia i zwalczanie izolacji społecznej.
W tym celu Wspólnota i państwa członkowskie wprowadzają środki, które uwzględniają zróżnicowane formy krajowych praktyk, w szczególności w dziedzinie stosunków umownych, i potrzebę utrzymania konkurencyjności gospodarki Wspólnoty.
Uważają one, że taki rozwój będzie rezultatem zarówno działania wspólnego rynku sprzyjającego zharmonizowaniu systemów społecznych, jak też procedur przewidzianych w niniejszym Traktacie oraz zbliżania przepisów, ustaw, rozporządzeń i aktów administracyjnych.
Artykuł 137(118) 1. Dążąc do osiągnięcia celów przewidzianych w artykule 136, Wspólnota popiera i uzupełnia działania Państw Członkowskich w następujących dziedzinach:
¦ poprawy w szczególności środowiska pracy dla ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników;
¦ warunków pracy;
Aneks 575
¦ informowania i porozumiewania się z pracownikami;
¦ integrowania osób wyłączonych z rynku pracy, nie naruszając postanowień artykułu 150;
¦ równości pomiędzy mężczyznami i kobietami w zakresie możliwości na rynku pracy i traktowania w pracy.
2. W tym celu Rada może przyjąć, w drodze dyrektyw minimalne wymagania stopniowo wprowadzane, biorąc pod uwagę warunki i normy techniczne istniejące w każdym Państwie Członkowskim. Dyrektywy te nie będą narzucać ograniczeń administracyjnych, finansowych i prawnych w sposób, który utrudniałby tworzenie i rozwój małych i średnich przedsiębiorstw.
Rada działa zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów.
Rada, działając zgodnie z tą samą procedurą przyjmuje środki zmierzające do zachęcania do współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, poprzez inicjatywy ukierunkowane na podnoszenie poziomu wiedzy, rozwijanie wymiany informacji i najlepszych praktyk, promowanie nowatorskich poglądów oraz ocenę doświadczeń w zakresie walki ze społeczną izolacją.
3. Jednakże Rada działa jednomyślnie na wniosek Komisji i po porozumieniu z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów w następujących dziedzinach:
¦ ubezpieczeń społecznych i ochrony socjalnej pracowników;
¦ ochrony pracowników w przypadku rozwiązania umowy o pracę;
¦ reprezentowania oraz zbiorowej ochrony interesów pracowników i pracodawców, włączając współzarządzanie, z zastrzeżeniem postanowień ustępu 6;
¦ warunków zatrudnienia dla obywateli państw trzecich legalnie przebywających na terytorium Wspólnoty;
¦ finansowego uczestnictwa w popieraniu zatrudnienia i tworzenia miejsc pracy, nie naruszając postanowień dotyczących Funduszu Socjalnego. (...)
Artykuł 138(118a) 1. Zadaniem Komisji jest popieranie konsultacji pomiędzy pracodawcami i pracownikami na poziomie Wspólnoty i podejmowanie wszelkich odpowiednich środków do ułatwienia pomiędzy nimi dialogu poprzez zapewnienie zrównoważonego poparcia. (...)
Artykuł 139(118b) 1. Jeśli pracodawcy i pracownicy pragną tego, dialog między nimi na poziomie Wspólnoty może doprowadzić do stosunków umownych, włączając w to porozumienie. (...)
Artykuł 140(118c) Dla osiągnięcia celów określonych w artykule 136 i nie naruszając innych postanowień niniejszego Traktatu, Komisja zachęca do współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi i ułatwia koordynowanie ich działań we wszystkich dziedzinach polityki społecznej określonych w niniejszym rozdziale, w szczególności w sprawach dotyczących:
¦ zatrudnienia,
¦ prawa pracy i warunków pracy,
¦ ubezpieczenia społecznego,
¦ zapobiegania wypadkom i chorobom zawodowym,
¦ higieny pracy,
576
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
¦ prawa zrzeszania się i zawierania umów zbiorowych między pracodawcami a pracownikami.
W tym celu Komisja działa w ścisłym porozumieniu z Państwami Członkowskimi, prowadząc badania, udzielając opinii i organizując konsultacje, zarówno w związku z problemami wynikającymi na płaszczyźnie krajowej, jak też interesującymi organizacje międzynarodowe.
Przed udzieleniem opinii przewidzianych w niniejszym artykule Komisja porozumiewa się z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (...).
Artykuł 141(119)
1. Każde Państwo Członkowskie zapewni zastosowanie zasady jednakowego wynagrodzenia dla mężczyzn i kobiet za jednakową pracę lub za pracę o tej samej wartości.
2. Pod pojęciem „wynagrodzenia" należy rozumieć zwykłą płacę podstawową lub minimalną, jak również inne formy wynagrodzenia tak w gotówce, jak i w naturze, otrzymywane przez osobę zatrudnioną od jej pracodawcy bezpośrednio lub pośrednio w związku ze świadczoną pracą.
Równość wynagrodzenia bez dyskryminacji ze względu na płeć oznacza:
a) w przypadku pracy na akord określenie jednakowej jednostki rozliczeniowej za jednakową pracę;
b) w przypadku wynagrodzenia za czas pracy wypłacanie jednakowego wynagrodzenia za pracę na rym samym stanowisku (...).
Artykuł 142(119a) Państwa członkowskie będą dążyły do utrzymania istniejącej równowagi w dziedzinie płatnych urlopów.
Artykuł 143(120) Komisja przygotowuje corocznie raport w sprawie postępu w osiąganiu celów określonych w art. 136, uwzględniając sytuację demograficzną w ramach Wspólnoty. (...)
Artykuł 145(122)
W swym rocznym sprawozdaniu dla Parlamentu Europejskiego Komisja poświęci specjalny rozdział rozwojowi sytuacji społecznej na terenie Wspólnoty.
Parlament Europejski może zwrócić się do Komisji o przygotowanie sprawozdań dotyczących szczegółowych problemów związanych z sytuacją społeczną.
Rozdział 2 Europejski Fundusz Socjalny
Artykuł 146(123) W celu zwiększenia możliwości zatrudnienia pracowników na rynku wewnętrznym i przyczynienia się w ten sposób do podniesienia poziomu życia, na podstawie poniższych przepisów zostanie utworzony Europejski Fundusz Socjalny mający ułatwiać zatrudnianie pracowników i zwiększać ich geograficzną i zawodową mobilność wewnątrz Wspólnoty oraz ułatwiać im dostosowywanie się do zmian w przemyśle i systemach produkcyjnych, zwłaszcza poprzez kształcenie zawodowe i przekwalifikowanie.
Artykuł 147(124) Funduszem zarządza Komisja.
Aneks
577
Komisja będzie przy sprawowaniu swej funkcji wspomagana przez Komitet działający pod przewodnictwem członka Komisji i złożony z przedstawicieli rządów, związków zawodowych i organizacji pracodawców.
Artykuł 148(125) Rada, działając zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, podejmuje decyzje wykonawcze dotyczące Europejskiego Funduszu Socjalnego.
Rozdział 3 Edukacja, szkolenie zawodowe i młodzież
Artykuł 149(126)
1. Wspólnota przyczynia się do podnoszenia poziomu edukacji, zachęcając Państwa Członkowskie do współpracy oraz, jeśli jest to konieczne, wspierając i uzupełniając ich działalność, jednocześnie całkowicie respektując odpowiedzialność Państw Członkowskich za treści nauczania, organizację systemów edukacyjnych i ich różnorodność kulturową i językową.
2. Działalność Wspólnoty ma na celu:
¦ rozwój europejskiego wymiaru edukacji, zwłaszcza poprzez nauczanie i rozpowszechnianie języków Państw Członkowskich;
¦ popieranie wymiany studentów i nauczycieli, między innymi poprzez zachęcanie do uznawania na uczelniach dyplomów i okresów studiów;
¦ wspieranie współpracy pomiędzy instytucjami oświatowymi;
¦ rozwój wymiany informacji i doświadczeń w kwestiach wspólnych dla systemów oświatowych państw członkowskich;
¦ popieranie rozwoju wymiany młodzieży i wymiany instruktorów społeczno-oświa-towych;
¦ popieranie rozwoju kształcenia zaocznego.
3. Wspólnota i Państwa Członkowskie sprzyjają współpracy z krajami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi zajmującymi się oświatą, a zwłaszcza z Radą Europy (...).
Artykuł 150(127)
1. Wspólnota realizuje politykę kształcenia zawodowego, wspierającą i uzupełniającą działalność Państw Członkowskich, jednocześnie w pełni respektując odpowiedzialność państw członkowskich za treści i organizację kształcenia zawodowego.
2. Działalność Wspólnoty ma na celu:
¦ ułatwianie przystosowania się do zmian w przemyśle, zwłaszcza poprzez kształcenie zawodowe i przekwalifikowanie;
¦ podnoszenie poziomu kształcenia zawodowego początkowego i ustawicznego w celu ułatwiania integracji zawodowej i reintegracji na rynku pracy;
¦ ułatwianie dostępu do kształcenia zawodowego i popieranie mobilności instruktorów i uczniów, zwłaszcza młodzieży;
¦ pobudzanie współpracy w zakresie kształcenia pomiędzy instytucjami oświatowymi lub instytucjami szkolenia zawodowego a przedsiębiorstwami;
¦ rozwój wymiany informacji i doświadczeń w kwestiach wspólnych dla systemów kształcenia Państw Członkowskich.
578
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
3. Wspólnota i Państwa Członkowskie sprzyjają współpracy z krajami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi w zakresie kształcenia zawodowego (...).
Tytuł XII(IX) Kultura
Artykuł 151(128)
1. Wspólnota przyczynia się do rozkwitu kultur Państw Członkowskich, respektując ich narodową i regionalną różnorodność, jednocześnie uwypuklając wspólne dziedzictwo kulturowe.
2. Działalność Wspólnoty ma na celu zachęcanie do współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i, jeśli jest to konieczne, wspieranie i uzupełnianie ich działań w następujących dziedzinach:
- podnoszenia poziomu wiedzy i szerzenie kultury i historii narodów europejskich;
- zachowania i ochrony dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim;
- niekomercyjnej wymiany kulturalnej;
- twórczości artystycznej i literackiej, w tym także audiowizualna.
3. Wspólnota i Państwa Członkowskie sprzyjają współpracy z krajami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi w sferze kultury, zwłaszcza z Radą Europy.
4. Wspólnota bierze pod uwagę aspekty kulturalne w swoich działaniach podejmowanych, na podstawie pozostałych postanowień niniejszego Traktatu, w szczególności w celu poszanowania i popierania różnorodności kultur wchodzących w jej skład. (...)
Tytuł XIII(X) Ochrona zdrowia
Artykuł 152(129)
1. W formułowaniu i wprowadzaniu wszelkich polityk oraz działań Wspólnoty zapewniany jest wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.
Działanie Wspólnoty, które uzupełnia polityki narodowe, ukierunkowane jest na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i epidemiom dotykającym ludzkość oraz przyczynom zagrożeń zdrowia ludzkiego. Działanie to obejmuje również walkę z największymi plagami, poprzez popieranie badań dotyczących ich przyczyn, sposobów przenoszenia oraz zapobiegania im, a także informowanie i edukację w zakresie zdrowia.
2. Wspólnota uzupełnia działania Państw Członkowskich zmierzające do ograniczenia uszczerbków zdrowia wynikłych z używania narkotyków, włączając w to informację oraz zapobieganie.
Wspólnota zachęca do współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi w dziedzinach objętych niniejszym artykułem oraz, jeśli okaże się to konieczne, udziela im wsparcia w ich działaniu.
Państwa członkowskie, w łączności z Komisją, koordynują swoje polityki i programy w dziedzinach przewidzianych w ustępie 1. Komisja, działając w ścisłym kontakcie z Państwami Członkowskimi, może podjąć każdą inicjatywę przydatną do poparcia takiej koordynacji.
3. Wspólnota i Państwa Członkowskie sprzyjają współpracy z krajami trzecimi oraz właściwymi organizacjami międzynarodowymi w dziedzinie zdrowia publicznego (...).
Aneks
579
Tytuł XIX (XVI) Środowisko naturalne
Artykułl 74(130r) Polityka Wspólnoty dotycząca środowiska naturalnego przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:
¦ zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego;
¦ ochrony zdrowia człowieka;
¦ rozważnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych;
¦ wspierania działań na poziomie międzynarodowym, dotyczących regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego (....).
Tytuł XX(XVII)
Współpraca w zakresie rozwoju
Artykułl 77(130u) 1. Polityka Wspólnoty w dziedzinie współpracy w zakresie rozwoju, która uzupełnia polityki realizowane przez Państwa Członkowskie, popiera:
¦ trwały rozwój społeczno- gospodarczy krajów rozwijających się, a zwłaszcza tych najmniej uprzywilejowanych (...);
¦ walkę z ubóstwem w krajach rozwijających się.
580
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
BIBLIOGRAFIA POLSKA
Abramowski Edward (1924) - Pisma, T. 1-4, Warszawa.
Albinowski Stanisław (1996) -Bogactwo i nędza narodów, Warszawa.
Anioł Włodzimierz (1989) - Geneza i rozwój procesów globalizacji, Warszawa.
Anioł Włodzimierz (1996) - Europejski fin de siecle, Warszawa.
Auleytner Julian (1993) - Państwo, Kościół, Społeczeństwo, Warszawa.
Auleytner Julian (1994) - Polityka społeczna pomiędzy ideą a działaniem, Warszawa.
Auleytner Julian (1996) - Instytucje polityki społecznej, Warszawa.
Auleytner Julian (2000) - Polityka społeczna. Teoria i organizacja, Warszawa.
Auleytner Julian (red., 1990) - Nauka o polityce społecznej. Wybrane problemy teorii i praktyki, UW, Warszawa.
Auleytner Julian (red., 1995) - Polityka społeczna. Stan i perspektywy, Warszawa.
Auleytner Julian, Danecki Jan (red., 1999) - Teoretyczne problemy nauki o polityce społecznej, Warszawa.
Auleytner Julian, Głąbicka Katarzyna (2001) - Polskie kwestie socjalne na przełomie wieków, Warszawa.
Balicka-Kozłowska Helena (1966) - Konstanty Krzeczkowski — badacz życia społecznego. Z prac IGS, Warszawa.
Barr Nicholas (1993) - Ekonomika polityki społecznej, tłum. M. Żukowski, Poznań.
Błędowski Piotr (2002) - Lokalna polityka społeczna wobec ludzi starych, Monografie i Opracowania nr 510, SGH, Warszawa.
Bronikowski Wiktor (1934) - Drogi postępu chłopa polskiego, Warszawa.
Bronikowski Wiktor (1938) - Agronomia społeczna jako środek polityki rolniczej, Warszawa.
Chłop, rolnik, farmer (2000) - Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
Czajkowski Michał (1904) - Socjalizm a państwo, Lwów, (pseud. E. Abramowskiego).
Czapiński Janusz, Panek Tomasz (2001) -Diagnoza społeczna 2000, Warszawa.
Czerniakiewicz Jan (1987) - Repatriacja ludności polskiej z ZSRR 1944-1949, Warszawa.
Czerwiński Mirosław (1996) - Poglądy spoleczno-ekonomiczne Ferdynanda Zweiga, Katowice.
Dahrendorf Ralf (1993) - Nowoczesny konflikt społeczny, Warszawa.
Danecki Jan (red., 1981) - Perspektywiczna polityka społeczna, Warszawa.
Danecki Jan (red., 1997) - Kwestie społeczne w doświadczeniu lokalnym, Warszawa.
Danecki Jan, Rysz-Kowalczyk Barbara (red., 1992) — Kwestie społeczne i krytyczne sytuacje życiowe u progu lat 90-tych, Warszawa.
Daszyńska-Golińska Zofia (1898) - Zarys ekonomii społecznej, Lwów.
Daszyńska-Golińska Zofia (1927) - Zagadnienia polityki populacyjnej, Warszawa.
Daszyńska-Golińska Zofia (1932) - Podstawy teoretyczne polityki społecznej w zarysie, Warszawa.
Daszyńska-Golińska Zofia (1933) - Polityka społeczna, Warszawa.
Dmowski Roman (1926) - Kwestia robotnicza wczoraj i dziś, Warszawa.
Dmowski Roman (1993) - Kościół, Naród, Państwo, Warszawa.
Dyczewski Leon (1994) - Rodzina, społeczeństwo, państwo, KUL, Lublin.
Bibliografia
581
Dzieci w trudnych sytuacjach, Raport IPiSS (1996), Warszawa.
Dziewięcka-Bokun Ludmiła (2000) - Systemowe determinanty polityki społecznej, Wrocław.
Edukacja dla Europy. Raport Komisji Europejskiej (1999), Warszawa. Komitet Prognoz 2000+ przy Prezydium PAN.
Elementy systemu zabezpieczenia społecznego w warunkach społecznej gospodarki rynkowej. Przykład RFN (1994) - w tłum. P. Woźniczaka, Robert-Bosch Stiftung.
Encykliki Leona XIII (1997), dwie części, Słupsk.
Ewolucja nauki społecznej Kościoła. Od Rerum novarum do Centesimus annus (1997), Łódź.
Firlit Elżbieta, Jarmoch Edward ks., Rosa Krzysztof, Zdaniewicz Witold ks. (1990) -Rola parafii w organizacji życia społecznego na szczeblu lokalnym, Warszawa.
Firlit-Fesnak Grażyna (red., 1998) - Kwestie społeczne na przełomie stuleci, UW, Warszawa.
Frąckiewicz Lucyna (red., 1996) - Rozwój społeczny województwa katowickiego, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna (1983) - Sfery niedostatku, Warszawa.
Frąckiewicz Lucyna (1998) - Polityka społeczna, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna (red., 1993) - Ubóstwo jako problem polityki społecznej, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna (red., 1998) - Przeobrażenia demograficzne kraju i ich konsekwencje dla polityki społeczne, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna (red., 1999) - Niepełnosprawni w środowisku społecznym, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna (red., 2001) - Przeszłość dla przyszłości, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna (red., 2002) - Polska a Europa. Procesy demograficzne u progu XXI wieku, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna, Frączkiewicz-Wronka Aldona (red., 1999) - Polityka społeczna wobec reform, Katowice.
Frąckiewicz Lucyna, Koczur Wiesław (red., 1998) - Reformy społeczne i zagrożenia ich realizacji, Katowice.
Frączkiewicz-Wronka Aldona (1999) - Reforma systemu opieki zdrowotnej w perspektywie integracji z Unią Europejską. Wybrane aspekty zachodzących zmian, Katowice.
Frączkiewicz-Wronka Aldona (red., 2002) - Samorządowa polityka społeczna, Warszawa.
Fronczak Wacław (1965) - Międzynarodowa Organizacja Pracy, Warszawa.
Frossard Andre (1982) - Rozmowy z Janem Pawłem II, Watykan (tłum. A. Turowiczowa).
Fudali Irena (1993) - Myśl społeczna S. Wyszyńskiego - Prymasa Polski, Kielce.
Fuszara Małgorzata (1994) - Rodzina w sądzie, Warszawa.
Galbraith John Kenneth (1999) - Godne społeczeństwo. Program troski o ludzkość, Warszawa.
Gardawski Juliusz (2001) - Związki zawodowe na rozdrożu, Warszawa.
Gąciarz Barbara i Panków Włodzimierz (red., 2001) - Dialog społeczny po polsku -fikcja czy szansa (2001)
Giddens Anthony (1999) - Trzecia droga. Odnowa socjaldemokracji, Warszawa.
Glemp Józef ks. (1982) - Przez sprawiedliwość ku miłości, Warszawa.
Głąbicka Katarzyna (1999) - Rynek pracy w Unii Europejskiej. Stan i perspektywy, Warszawa.
Głąbicka Katarzyna (2001) - Polityka społeczna w Unii Europejskiej, Warszawa.
Głąbicka Katarzyna (red., 1999) - Społeczne skutki integracji Polski z Unią Europejską, Warszawa.
582
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Gląbiński Stanisław (1913) - Wykłady z ekonomiki społecznej, Lwów.
Gląbiński Stanisław (1928) - Narodowa polityka ekonomiczna, Lwów.
Gląbiński Stanisław (1939) -Historia ekonomiki, Lwów.
Glówczyk Jan (1996) - Kapitalizm po polsku, Warszawa.
Golinowska Stanisława (red., 1996) - Polska bieda. Kryteria. Ocena. Przeciwdziałanie, Warszawa.
Górka Kazimierz, Poskrobko Bazyli, Radecki Wojciech (2001) - Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, Warszawa.
Grewiński Mirosław (2001) - Europejski Fundusz Społeczny jako instrument integracji socjalnej Unii Europejskiej, Warszawa.
Grzybowski Stefan (1948) - Wstąp do nauki polityki społecznej, Kraków.
Hałas Elżbieta (red., 1999) - Pomiędzy etyką a polityką, Lublin.
Hayek Friedrich August (1987) - Konstytucja wolności, Wrocław.
Heydel Adam (1927) - Filozofia społeczna Forda, Kraków.
Heydel Adam (1927) - Kapitalizm i socjalizm wobec etyki, Kraków.
Historia katolicyzmu społecznego w Polsce 1832-1939, (1981), Warszawa.
Historia Polski w liczbach, (1998), GUS, Warszawa.
Hochfeld Julian (1963) - Studia o marksistowskiej teorii społeczeństwa, Warszawa.
Hrynkiewicz Józefina (1988) - Kwestia społeczna w pracach L. Krzywickiego, UW, Warszawa.
Hrynkiewicz Józefina (1990) - Zieloni. Studia nad ruchem ekologicznym w Polsce 1980--1989, UW, Warszawa.
Hrynkiewicz Józefina (red., 2001) - Mierniki i wskaźniki w systemie ochrony zdrowia, Warszawa.
Hrynkiewicz Józefina, (red., 2001) - Decentralizacja funkcji społecznych państwa, Warszawa.
Ignatowicz Jerzy (1998)-Prawo rodzinne, Warszawa.
Jan Paweł II - Centesimus annus. Tekst i komentarze (1998), Lublin.
Jarosz Maria (red., 2000) - Dziesięć lat prywatyzacji bezpośredniej, Warszawa.
Kabzinski Krzysztof (1985) - Funkcja społeczno-wychowawcza i oświatowa Towarzystwa Czytelni Ludowych (1880-1939), Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź.
Kaczmarek Tadeusz (1997) - Cud gospodarczy Niemiec, Warszawa.
Katolicka myśl społeczna (1938) - Warszawa.
Kępski Czesław (1991) - Dziecko sieroce i opieka nad nim w Polsce w okresie międzywojennym, Lublin.
Kępski Czesław (1993) - Towarzystwa dobroczynności w Królestwie Polskim (1815-1914), Lublin.
Kępski Czesław (2002) - Idea miłosierdzia a dobroczynność i opieka, Lublin.
Klich Jacek (red., 2000) — Nadzieja rynku pracy. Małe i średnie przedsiębiorstwa w gospodarce, Warszawa.
Klimczak Bożena, Olszewski Leon, Pisz Zdzisław (red., 1999) - Integracja europejska. Transformacja systemowa w Polsce, procesy dostosowawcze, Wrocław.
Kolankiewicz Maria (red., 1998) - Zagrożone dzieciństwo. Rodzinne i instytucjonalne formy opieki, Warszawa.
Kolarska-Bobińska Lena, Rosner Andrzej, Wiłkin Jerzy, (red., 2001) - Przyszłość wsi polskiej. Wizje, strategie, koncepcje, Warszawa.
Bibliografia
583
Korporacjonizm (1939) - pr. zbiorowa, Lublin.
Kowalak Tadeusz (1996) - Problemy społeczne Stanów Zjednoczonych, Warszawa. Kowalak Tadeusz (1998) - Marginalność i marginalizacja społeczna, Warszawa. Kowalak Tadeusz (1998) - Podmioty sfery polityki społecznej w Stanach Zjednoczonych
i ich wzajemne stosunki, Warszawa. Kroll Bogdan (1977) - Opieka i samopomoc społeczna w Warszawie 1939-1945, Warszawa. Kroll Bogdan (1985) -Rada Główna Opiekuńcza 1939-1945, Warszawa. Kroszel Janusz (1997) - Podstawy polityki społecznej, Poznań - Wrocław. Kroszel Janusz (red., 1995) - Rodzina, społeczeństwo, gospodarka rynkowa, Opole. Krucina Jan (1972) - Dobro wspólne. Teoria i jej zastosowanie, Wrocław. Krucina Jan (red., 1983) - Laborem e.rercens —powołany do pracy, Wrocław. Krzeczkowski Konstanty (1947) - Polityka społeczna, Łódź. Krzywicki Ludwik (1926) - Wstęp do historii ruchów społecznych, Warszawa. Krzywicki Ludwik (1936) - praca zbiorowa poświęcona jego życiu i twórczości, Warszawa. Krzywicki Ludwik (1951)- Studia socjologiczne, Warszawa.
Księżopolski Mirosław (1999) - Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Katowice. Księżopolski Mirosław, Supińska Jolanta (red., 1993) - Zagrożenia i szanse polityki
społecznej w Polsce w okresie transformacji, Fund. im. F. Eberta, Warszawa. Kubow Adam, Michalczyk Tadeusz, Slodczyk Janusz (red., 2001) - Ekonomia. Polityka.
Społeczeństwo. Księga Jubileuszowa poświęcona prof zw. dr hab. J. Kroszelowi w
70 -tą rocznicę urodzin. Kurzynowski Adam (red., 1995) - Rodzina w okresie transformacji systemowej, Warszawa. Kurzynowski Adam (red., 2002) - Polityka społeczna, Warszawa.
Kwaśniewski Jerzy (red., 1997) - Kontrola społeczna procesów marginalizacji, Warszawa. Lange Oskar (1973) - Socjalizm. Dzieła, Warszawa. Leś Ewa (2000) - Od filantropii do pomocniczości, Warszawa. Leś Ewa (2001) - Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa. Liberalizm i katolicyzm dzisiaj (1994), Friedrich Naumann Stiftung, Lublin. Lisowski Adam (1995) - Bezrobotni i ubodzy w średnim mieście, SGH, Warszawa. Łopatka Adam (1962) - Państwo socjalistyczne a związki zawodowe, Poznań. Majka Józef (1980) - Etyka życia gospodarczego, Warszawa. Majka Józef (1987) - Katolicka nauka społeczna, Rzym. Malanowski Jan (1981)- Polscy robotnicy, Warszawa. Mariański Janusz (1994) - Ethos pracy bezrobotnych, Lublin. Mayor Federico (2001) - Przyszłość świata, Fundacja Studiów i Badań Edukacyjnych,
Warszawa. Micewski Andrzej (1982) - Kardynał Wyszyński, Prymas i Mąż Stanu, Paryż. Mich Włodzimierz (1996) - Między integryzmem a liberalizmem. Polscy konserwatyści
wobec kapitalizmu, Lublin. Michalak Józef, Żukowski Maciej (1991) - Integracja a polityka społeczna. Europejska
polityka społeczna, Poznań. Michalczyk Tadeusz (1995) - Wybrane zagadnienia z patologii społecznej, Opole. Miejsce dla każdego. O sektorze pozarządowym w Polsce (1996) - Wyd. Centrum Informacji
dla Organizacji Pozarządowych BORDO, Warszawa.
584
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Mikulski Jerzy, Auleytner Julian (red., 1996) — Polityka społeczna wobec osób niepełnosprawnych, Warszawa.
Milczarek Dariusz (red., 1996) - Subsydiarność,Warszav/a.
Miłkowski Stanisław (1988) - Pisma publicystyczne 1930-1939, Warszawa.
Muszalski Wojciech (1988) — Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia społecznego, Warszawa.
Muszalski Wojciech {1999) - Prawo socjalne, Warszawa.
Nauczanie i uczenie się. Na drodze do uczącego się społeczeństwa (1995), Komisja Europejska. Licencja na polskie tłumaczenie - WSP TWP, Warszawa 1997.
Neusch Marcel (1980) - U źródeł współczesnego ateizmu, Paryż (tłum. A. Turowiczowa).
Olędzki Michał (1979) - Szkice z teorii polityki społecznej socjalizmu, SGPiS, Warszawa.
Olędzki Michał (1981) - Wstęp do teorii polityki społecznej. Propozycje wyjścia z kryzysu, Warszawa.
Olędzki Michał (red., 1978) - Nauki o polityce społecznej i pracy w SGPiS w latach 1958--1978, Monografie i Opracowania nr 66, SGPiS, Warszawa.
Olszewski Henryk (1982) - Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa.
Ombudsmani krajowi. Zbiór regulacji prawnych (1998), Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa.
Ossowski Stanisław (1967) -Dzieła, Warszawa.
Ostasiewicz Walenty, Pisz Zdzisław (red., 2000) - Sytuacja społeczna Dolnego Śląska, Opole.
Papuziński Andrzej (red., 2000) - Polityka ekologiczna III Rzeczypospolitej, Bydgoszcz.
Piekara Andrzej (2000) - Samorządność. Samorząd. Rozwój, Warszawa.
Piekara Andrzej (red., 1991) - Terenowa polityka społeczna. Problemy rozwoju i postępu społecznego w mikroskali, UW, Warszawa.
Piekara Andrzej (red., 1995) — Funkcje samorządu terytorialnego a lokalna jakość życia, UW, Warszawa.
Piekara Andrzej, Supińska Jolanta (red., 1985) - Polityka społeczna w okresie przemian, Warszawa.
Piekut-Brodzka Danuta (2000) - O bezdomnych i bezdomności, Warszawa.
Pisz Zdzisław (red., 1995) — Wybrane problemy polityki społecznej, Wrocław.
Pisz Zdzisław (red., 1996, 1999) - Zadania społeczne, Wrocław.
Polityka społeczna państwa polskiego 1918-1935 (1935), Warszawa.
Polityka społeczna XX wieku. Wacław Szubert (1997), PTPS, Katowice - Warszawa.
Polityka społeczna, służby socjalne i kształcenie pracowników socjalnych w Europie (1998), Warszawa.
Porównanie warunków życia ludności we Francji i w Polsce (2000), GUS, Warszawa.
Possenti Vittorio (2000) - Katolicka nauka społeczna wobec dziedzictwa Oświecenia, Kraków.
Praca i polityka społeczna w Polsce współczesnej. Zbiór opracowań (1987), Warszawa.
Prawa człowieka w społeczeństwie obywatelskim (1993), Warszawa.
Problemy polityki społecznej. Studia i dyskusje (roczniki 1999-2001), Warszawa.
Przeciszewski Tadeusz (1987) - Planowanie społeczne a polityka społeczna, Warszawa.
Przybysz Kazimierz (1992) - Wizje Polski. Programy polityczne lat wojny i okupacji 1939--1944, Warszawa.
Przybysz Kazimierz (2000) - Polska myśl polityczna 1939-1945, Warszawa.
Bibliografia
585
Raina Peter (1979, 1986 i 1988) - Kardynał Wyszyński, T. 1-3, Londyn.
Rajkiewicz Antoni (red., 1979) - Polityka społeczna, Warszawa.
Rajkiewicz Antoni (red., 1997) - Społeczeństwo polskie w latach 1989-1995/96, Warszawa.
Raport o stanie polityki społecznej w Polsce (1981), Warszawa.
Raport o sytuacji polskich rodzin (1998), Pełnomocnik Rządu d/s Rodziny, Warszawa.
Rauziński Robert (red., 2000) - Polityka społeczna na Śląsku — wybrane problemy, Opole.
Rawls John (1994) — Teoria sprawiedliwości, Warszawa.
Renz Regina, Meducka Marta (red., 1994) - Spoleczno-kulturalna działalność Kościoła katolickiego w Polsce XIX i XX wieku, Kielce.
Rosner Jan (1967) - Międzynarodowa polityka społeczna. Tendencje i rozwiązania. Z prac IGS, Warszawa.
Rosner Jan (1978) - Polityka społeczna w pracy socjalnej, Warszawa.
Rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce (1991), Ossolineum.
Rychliński Stanisław (1938) - Polityka społeczna, „Wiedza i Życie" nr IV.
Rychliński Stanisław (2001) - Lustracje społeczne, Warszawa.
Rydlewski Grzegorz (2002) - Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne okresu transformacji, Warszawa.
Rymsza Marek (1998) - Urynkowienie państwa czy uspołecznienie rynku?, Warszawa.
Rymsza Marek (red., 2001) - Samotne macierzyństwo i polityka społeczna, Warszawa.
Rysz-Kowałczyk Barbara (red., 1991) - Studia o kwestiach społecznych, UW, Warszawa.
Rysz-Kowalczyk Barbara (red., 2002) - Leksykon polityki społecznej, Warszawa.
Rządowy raport o stanie gospodarki (1981)- Warszawa.
Schooyans Michel (1991) - Aborcja a polityka, KUL, Lublin.
Secomski Kazimierz (1978) - Polityka spoleczno-ekonomiczna. Zarys teorii, Warszawa.
Seidler Grzegorz Leopold (1985) - Przedmarksowska myśl polityczna, Kraków.
Seniorzy w polskim społeczeństwie (1999), GUS, Warszawa.
Skarżyński Ryszard (1994) - Państwo i społeczna gospodarka rynkowa. Główne idee polityczne ordoliberalizmu, Warszawa.
Skorowski Henryk (1996) - Moralność społeczna, Warszawa.
Skorowski Henryk (1996) - Problematyka praw człowieka, Warszawa.
Socjalna gospodarka rynkowa. Jak to robią Niemcy (1992), F. Ebert Stiftung, Warszawa.
Społeczeństwo polskie wobec wyzwań transformacji systemowej (Problemy społeczne i demograficzne w perspektywie przyszłości świata i Polski) (1998), Komitet Prognoz „Polska w XXI w.", Warszawa.
Spór o związki zawodowe (1982)- Warszawa.
Strzelecki Edward (red., 1965) - Polityka społeczna. Materiały do studiów, Warszawa.
Strzeszewski Czesław (1978)- Ewolucja katolickiej nauki społecznej, Warszawa.
Strzeszewski Czesław (1978) - Praca ludzka, zagadnienia spoleczno-moralne, Lublin.
Strzeszewski Czesław (1995) - Na przełomie czasów, Lublin.
Supińska Jolanta (1991) - Dylematy polityki społecznej, Warszawa.
Szacki Jerzy (1980) - Spotkania z utopią, Warszawa.
Szacki Jerzy (1994) - Liberalizm po komunizmie, Kraków.
Szatur - Jaworska Barbara (2000) - Ludzie starzy i starość w polityce społecznej, Warszawa.
Szczepański Jan (1978) - Rozważania o konsumpcji i polityce społecznej, Warszawa.
586
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Szczepański Jan (1981) - Konsumpcja a rozwój człowieka. Wstęp do antropologicznej teorii konsumpcji, Warszawa.
Szczurkiewicz Tadeusz (1969) - Studia socjologiczne, Warszawa.
Szpor Grażyna, Nitecki Stanisław, Martysz Czesław (1998) - Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk.
Sztetyłlo Janusz (red., 1992) - Nędza i dostatek na ziemiach polskich od średniowiecza po wiek XX., PAN, Warszawa.
Szturm de Sztrem Tadeusz (1959) - Instytut Gospodarstwa Społecznego, Warszawa.
Szubert Wacław (1973) - Studia z polityki społecznej, Warszawa.
Szumlicz Tadeusz (1994) - Modele polityki społecznej, SGH, Warszawa.
Szylko-Skoczny Małgorzata (red., 1992) - Społeczne skutki bezrobocia w wymiarze lokalnym, wyd. Fund. F. Eberta, Warszawa.
Szylko-Skoczny Małgorzata (red., 1999) - Różne oblicza bezrobocia, Warszawa.
Szymański Antoni (1925) - Polityka społeczna, Lublin.
Szymański Antoni (1939) - Zagadnienia społeczne, Lublin.
Szymborski Janusz, K. Szamotulska Katarzyna, Sito Aldona (red., 2000) - Zdrowie naszych dzieci, Instytut Matki i Dziecka, Warszawa.
Świątkowski Andrzej Marian (1999-2000) - Europejskie prawo socjalne, Warszawa. T. I--III.
Święcicki Maciej (1960) - Instytucje polskiego prawa pracy w latach 1918-1939, Warszawa.
Tarkowska Elżbieta (red., 2002) - Przeciw biedzie. Programy, pomysły, inicjatywy. Warszawa.
Teoretyczne podstawy polityki społecznej (1981), „Studia i Materiały IPiSS" nr 1/145.
Theiss Wiesław (1997) - Radlińska, Warszawa.
Thurow Lester C. (1999) -Przyszłość kapitalizmu, Wrocław.
Tokarczyk Roman (1987) - Współczesne doktryny polityczne, Lublin.
Tymowski Andrzej (1973) — Minimum socjalne, Warszawa.
Ubóstwo 1990-1995, (1995) „Bibliografie" (51) Głównej Biblioteki Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa.
Ubóstwo 1996-1997, (1998) „Bibliografie" (69) Głównej Biblioteki Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa.
Ulicka Grażyna (1993) - Nowe ruchy społeczne. Niepokoje i nadzieje współczesnych społeczeństw, Warszawa.
Villa Francesco (1997) - Polityka społeczna, demokracja i praca socjalna, Kraków.
Wakar Aleksy (1939)-Prace ekonomiczne W. Zawadzkiego, „Ekonomista", T. 1.
Warunki życia i pracy w Polsce międzywojennej. Wybór tekstów (1978), Warszawa.
Warzywoda-Kruszyńska Wielisława (red., 1999) - (Żyć) Na marginesie wielkiego miasta, Łódź.
Warzywoda-Kruszyńska Wielislawa, Grotowska-Leder Jolanta (red., 2000) - Ryzyka transformacji systemowej, Łódź.
Wiatr Jerzy (1973) - Marksistowska teoria rozwoju społecznego, Warszawa.
Widmaier Hans-Peter (1995) - O ładzie społecznym. Demokratyczna polityka społeczna. Logika biurokracji, Warszawa.
Wiśniewski Zenon (1994) - Polityka zatrudnienia i rynku pracy w Republice Federalnej Niemiec, Toruń.
Bibliografia
587
Włodarczyk Cezary (1996) - Polityka zdrowotna w społeczeństwie demokratycznym, Łódź, Kraków, Warszawa;
Włodarczyk Cezary (1998) - Reforma opieki zdrowotnej w Polsce, Kraków.
Włodarczyk Cezary (2001) - Systemy zdrowotne. Zarys problematyki, (wspólnie z Poździo-chem Stefanem), Kraków.
Wnuk-Lipiński Edmund (1996) - Demokratyczna rekonstrukcja. Z socjologii radykalnej zmiany społecznej, Warszawa.
Wnuk-Lipiński Edmund, Ziółkowski Marek, (red., 2001) - Pierwsza dekada niepodległości. Próba socjologicznej syntezy, Warszawa.
Wolert Władysław (1930) - Demokracja i kultura. Praca oświatowa za granicą, Warszawa.
Wójcik Przemysław (1976) - Z rodowodu socjalistycznej polityki społecznej. Koncepcje i poglądy St. RyMińskiego, Warszawa.
Wójcik Przemysław (red., 1978) - Rychliński Stanisław - Wybór pism, Warszawa.
Wójcik Stanisław (1995) - Ekonomia społeczna według koncepcji Stanisława Grabskiego, Lublin.
Wóycicki Aleksander (1929) - Dzieje robotników przemysłowych w Polsce, Warszawa.
Wyszyński Stefan (1957) - Duch pracy ludzkiej, Warszawa, U wyd.
Wyszyński Stefan (1974) - Kazania świętokrzyskie, Rzym.
Wyszyński Stefan (1981) - Kościół w służbie Narodu, Rzym.
Zabłocki Grzegorz (2002) - Rozwój zrównoważony — idee, efekty, kontrowersje, Toruń.
Zagórski Krzysztof, Strzeszewski Michał (red., 2000) - Nowa rzeczywistość. Oceny i opinie 1989-1999, Warszawa.
Zawadzki Władysław (1927) - Polska polityka socjalna a gospodarstwo społeczne, Kraków.
Zieliński Henryk (1983) - Historia Polski 1914-1939, Warszawa.
Zieliński Tadeusz (1981) - Polityka społeczna a reforma gospodarcza [w:] „Z problematyki prawa pracy i polityki socjalnej", T. IV, Uniw. Śląski, nr 424.
Zieliński Tadeusz (1994) - Ubezpieczenia społeczne pracowników, Warszawa, Kraków.
Zienkowski Leszek (1979) - Poziom życia. Metody mierzenia i oceny, Warszawa.
Znaniecki Florian (1984) - Społeczne role uczonych, Warszawa.
Zweig Ferdynand (1932) - Cztery systemy ekonomii, Kraków.
Zweig Ferdynand (1938) - Zmierzch czy odrodzenie liberalizmu, Lwów - Warszawa.
Żyro Tomasz (2002) - Ideologia Americana, Warszawa
588
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Wydawnictwa periodyczne
1. „Critical Social Policy" - kwartalnik,
2. „Global Social Policy" - 3 razy w roku,
3. „Journal of European Social Policy" - kwartalnik,
4. "Niepełnosprawność i Rehabilitacja" - kwartalnik,
5. „Polityka Społeczna" - miesięcznik,
6. „Praca Socjalna" - kwartalnik,
7. „Praca i Zabezpieczenie Społeczne" - miesięcznik,
8. „Problemy Polityki Społecznej. Studia i Dyskusje" - rocznik,
9. „Rynek Pracy" - miesięcznik,
10. „Społeczeństwo" - kwartalnik,
11. „Studia i Materiały Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych" - kilkanaście zeszytów rocznie,
12. „Wiadomości Statystyczne" - miesięcznik.
Bibliografia
589
BIBLIOGRAFIA OBCOJĘZYCZNA
Achinger H. (1963) - Sozialpolitik und Wissenschaft, Stuttgart.
Achinger H. (1979) - Sozialpolitik ais Gesellschaftspolitik, Frankfurt/M.
A lenia n n U., (1987) - Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen.
Asam W, Heck M. (1985) - Subsidaritdt und Selbsthilfe (Kommunale Sozialpolitik 1),
Munchen. Auleytner J. (red., 1999) - Lifelong Learning. Links Between West and Central Europę,
Warsaw. Backer G, Bispinck R., Hofemann K., Naegele G (1989) - Sozialpolitik und soziale Lagę
in der BRD, Koln. Bank H-P (1975) - Rationale Sozialpolitik. Ein Beitragzum Begriffder Rationalitat, Berlin. Baum D. (1988) - Blirokratie und Sozialpolitik, Berlin. Becher H. (1982) - Die Neue Soziale Frage. Zum soziologischen Gehalt eines sozialpoliti-
schen Konzeptes. Beitrdge zur sozialwissenschaftlichen Forschung. Band 40,
Opladen. Berthold H. (1968) - Sozialethisches Probleme des Wohlfahrtsstaates, Gutersloh. Betriebliche Sozialpolitik (1993), Hamburg.
Bohnisch L. (1982) - Der Sozialstaat und seine Padagogik, Neuwied, Darmstadt. Brakelmann G (1971) - Die soziale Frage des 19. Jahrhunderts/4 AuflJ, Witten. Braun H., Johnę G (1993) - Die Rolle sozialer Dienste in der Sozialpolitik, Frankfurt/M. Bruck G (1981) - Allgemeine Sozialpolitik, Koln. Buscher H. (1981) - Axiomatische Grundlagen einer gesellschaftspolitischen Konzeption
nach Weisser, Sozialer Fortschrift Ig 30 H., 5 Berlin. Chancen und Grenzen des Sozialstaates. Staatstheorie, Politische Ókonomie, Politik, Tubin-
gen 1983. Christniann A. (i inni) (1974) - Sozialpolitik: Ziele und Wege, K6ln. Cochrane A., Ciarkę J., Gewirtz S., (red., 2001) - Comparing Welfare States, SAGĘ
Publications, London, Newbury, New Delhi. Coleman J. (1986) -Die asymmetrische Gesellschaft, Weinheim und Basel. Crossing the Divide. Dialogue among CMlizations, South Orange, New Jersey (USA) 2001. Culpitt I. (1999) - Social Policy & Risk, London. Dahrendorf R. (1987) - Fragmente eines neuen Liberalismus, Stuttgart. Deacon B., Hulse M., Stubbs P. (1997) - Global Social Policy. International Organiza-tions
and the Futurę of Welfare, London, Thousand Oaks, New Delhi. Dettling W. i inni (1976) - Die Neue Soziale Frage und die Zukunft der Demokratie, Bonn. Die Spitzenverbdnde der Freien Wohlfahrtspflege - Aufgabe und Finanzierung (1985)
(Lambertus), Freiburg im Breisgau. Dieck M., Schreiber T. (1979) - Gerontologie und Gesellschaftspolitik, Berlin. Doring D., Hanesch W. i inni (red.), (1990) - Armut im Wohlstand, Frankfurt/M. Eckhardt Th. (1997) - Arm in Deutschland. Eine sozialpolitische Bestandsaufnahme,
Munchen und Landsberg am Lech. Ehling M. (1982) - Theoretische Ansatze in der Sozialpolitik (Untersuchung zum geschicht-
lichen und aktuellen Einfluss der Soziologie aufdie Sozialpolitik), Frankfurt/M.
590
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Engelhardt W. (1978) - Alte und neue soziale Fragen - zu ihrem begrifflichen, historischen, zeitanalytischen und systematischen Zusammenhdngen, [in:] Zur Neue Sozialen Frage (pod red. Widmaier H-P), Berlin.
Engelke E. (1992) - Soziale Arbeit ais Wissenschaft, Freiburg/B.
Ferber Ch. von; Standfest E. i inni (1977) - Sozialpolitik und Selbstvenvaltung. Zur De-mokratisierung des Sozialstaats, Koln.
Ferber Ch., von u.a. (1969) - Sozialpolitik und persónliche Existenz (Festgabe fur H. Achinger anlafilich seines 70 Geb., Berlin.
Ferber Ch, von, Kaufmann F-X (1977) - Soziologie und Sozialpolitik. Kolner Zeitschrift fur Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 19, Koln, Opladen.
Ferguson I., Lavalette M., Mooney GL (red., 2002) - Rethinking Welfare, Sagę Publications.
Fischer W. (1962) - Armut in der Geschichte, Gottingen.
Flora P., Heidenheimer A. (1984) - The Development of Welfare States in Europę and America, New Brunswick, London.
Frerich J. (3 wydania - 1987, 1990, 1996) - Sozialpolitik, Oldenbourg, Munchen, Wien.
Geissler H. (1976) - Die Neue Soziale Frage, Freiburg/Br.
George V., Wilding P. (1976) - Ideology and Social Welfare, London.
Gladen A. (1974) - Geschichte zur Sozialpolitik in Deutschland, Wiesbaden.
Greffe X. (1975) - Lapolitique sociale, Paris.
Griswelle D. (1996) - Sozialpolitik der Zukunft. Grundsatze sozialpolitischer Gestaltung, Munchen.
Gunter A. (1994) - Sozialamt. Eine historisch-systematische Einfuhrung in seine Ent-wicklung, Weinheim, Basel.
Ha min W. (1981) - Erfahrungen mit der Mitbestimmung in der Bundesrepublik Deutschland, Ziirich.
Heimann E. (1980) - Soziale Theorie des Kapitalismus, Frankfurt.
Heinze R. (1989) — Neue Subsidaritat: Leitideefur eine zukiinftige Sozialpolitik, Opladen.
Hentschel V. (1983) - Geschichte der deutschen Sozialpolitik- 1880-1980, Frankfurt/M.
Herder-Dorneich Ph. (1982) - Der Sozialstaat in der Rationalitdtenfdlle. Grundlagen der sozialen Steuerung, Stuttgart.
Herder-Dorneich Ph. (red., 1981) - Dynamische Theorie der Sozialpolitik. Schriften des Vereinsfiir Sozialpolitik (N.E 123), Berlin.
Herr Th. (1987) - Katholische Soziallehre. Eine Einfuhrung, Paderborn.
Heusgen Ch. (1981) - Ludwig Erhards Lehre von der Sozialen Marktwirtschaft, Bern, Stuttgart.
Heyde L. (1966) - Abrifi der Sozialpolitik (12 Auf), Heidelberg.
Hoffner J. (1983) - Christliche Gesellschaftslehre, Kevelear.
Honneth A. (red., 1993) — Kommunitarismus. Eine Debatte iiber die moralischen Grundlagen moderner Gesellschaft, Frankfurt/M.
Huber J. (1985) - Die Regenbogengesellschaft. Ókologie und Sozialpolitik, Frankfurt/M.
Humań Development Report (1999), New York.
Huster E-U (1996) - Armut in Europa, Opladen.
Join-Lambert M-T i inni (1997) - Politiąues sociales, Paris, II ed.
Kaim-Caudle P.R. (1973)- Comparative Social Policy and Social Security, A Ten-Country Study, London.
Bibliografia
591
Kaiser J-Ch, Loth W. (1997) - Soziale Reform im Kaiserreich. Protestantismus, Katholi-
zismus und Socialpolitik, Stuttgart, Berlin, Koln. Karrenberg F., Albert H. (1963) - Sozialwissenschaft und Gesellschaftsgestaltung, Berlin. Kaufmann F. (1979) - Biirgernahe SozialpoUtik, Planung, Organisation und Yermittlung
sozialer Leistungen auflokaler Ebene, Frankfurt, New York. Klees B., Motz H. (1985) - Sozial Reader. Beitrdge zur Wirtschafts- und SozialpoUtik nach
der „ Wende ", Braunschweig. Kleinhenz G (1970) - Probleme wissenschaftlicher Beschaftigung mit der SozialpoUtik,
Berlin. Kleinhenz G (1986) - Der wirtschaftliche Wert der SozialpoUtik, [in:] „Sozialpolitik in der
Beschaftigungskrise I. Schriften des Vereins fiir Socialpolitik N.F.B.", 152/1,
Berlin. Kleinhenz G (red. 1991)- Sozialpolitik im vereinten Deutschland I, Berlin. Kleinhenz G (red. 1995) - Soziale Ausgestaltung der Marktwirtschaft. Festschrift zum
65. Geburtstagfiir Prof Dr. H. Lampert, Berlin. Kleinhenz G (red. 1996) - Soziale Integration in Europa II. Berlin. Kniger J., Stresser H. (1986) - Soziale Ungleichheit und Sozialpolitik. Legitimation,
Wirkung, Programmatik, Regensburg. Kołakowski L. (1974) — Marxismus, Utopie undAnti-Utopie, Stuttgart. Selbstverantwortung in der Solidargemeinschaft (1981)- Konrad-Adenauer-Stiftung, Baden-
-Baden. Die Neue Soziale Frage - Theoretische Grundlagen und empirische Befund, (1979) -
Konrad-Adenauer-Stiftung, St. Augustin. Koslowski P. (1982) - Gesellschaft und Staat. Ein unvermeidlicher Dualismus, Stuttgart. Kretschmar G (1972) - Der evangelisch-soziale Kongress. Der deutsche Protestantismus
und die soziale Frage, Stuttgart. Kruger J. (1975) - Wissenschaftliche Beratung und sozialpolitische Praxis, Stuttgart. Kruger J. (1976) - Staatliche Sozialpolitik und Staatstheorie — Zur jiingeren sozialwissen-
schaftlichen Thematisierung der Sozialpolitik in der BRD, „Zeitschrift fur
Soziologie", Vol. 5 (SS. 152-166). Kriisselberg H-G (1977) - Die vermógenstheoretische Dimension in der Theorie der
Sozialpolitik. Ein Kooperationsfeld fiir Soziologie und Ókonomie K.Z.F.S.S.; „Son-
derheft" 19/232-259/. Kiilp B., Stiitzel W. (1973) - Beitrdge zu einer Theorie der Sozialpolitik. Festschrift fur El.
Liefmann-Keil zum 65. Geburtstag, Berlin. Lampert H. (1980, 1985, 1994, 1998) - Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin, N. York, Tokyo. Lampert H. (1990), Die Wirtschafts- und Sozialordnung der BRD W Aufl.I, Miinchen,
Wien. Lampert H. (1992) - Sozialstaat, Deutschland: Entwicklung, Gestalt, Probleme, Miinchen. Lampert H. (1996) - Prioritdt fiir die Familie. Plddoyer fur eine rationale Familienpolitik,
Berlin. Lavalette M. i Pratt A. (red., 1997) - Social Policy. A Conceptual and Theoretical
Introduction. Lavalette M., Pratt A. (1997) - Social Policy, London. Leenen W. (1978) - Tausendundeine Definition: Was ist Sozialpolitik?, „Sozialer Fort-
schritt"Ig27Hl,Berlin.
592
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Lewis G, Gewirtz Sh. & Ciarkę J. (red., 2000) - Social Policy, London.
Liefmann-Keil E. (1961) - Ókonomische Theorie der Sozialpolitik, Heidelberg.
Lund B. (2002) - Understanding State Welfare. Social Justice or Social Exclusion?, London,
Thousand Oaks, New Delhi. MAN-environment and development: towards a global approach (1991), Nova Spes Inter.
Found., Roma. Messner J. (1964) - Die Soziale Frage, Wien, Munchen. Messner J. (1966) - Das Naturrecht, Munchen.
Midgley J., Trący M.B., Livermore M., (red., 2000) - Handbook of Social Policy, Thousand Oaks, London, New Delhi. Mitzscherling P. (1978) - Zweimal deutsche Sozialpolitik, Berlin. Molitor B. (1976) - Sozialpolitik aufdem Priifstand, Hamburg. Mosdorf S. (1980) - Die sozialpolitische Herausforderung: Wohlfahrtstaatskritik. Neue
soziale Frage und die Zukunft der Sozialpolitik, Koln. Mosdorf S. (1982) - Sorge urn den Sozialstaat (Bilanz nach Hundert Jahren), Stuttgart. Muller A. (1983) - Sozialpolitik und Wirtschaftsordnung, Frankfurt/M. Muller J. (1971) - Bediirfnis und Gesellschaft. Bediirfnis ais Grundkategorie im
Liberalismus, Konservatismus und Sozialismus, Stuttgart. Mundt J. (1983) - Grundlagen lokaler Sozialpolitik (Sozialokologische Beitrdge zur
Entwicklung von Alternativen, Weinheim und Basel. Miissiggang A. (1968) - Die soziale Frage in der historischen Schule der deutschen
Nationalókonomie, Tubingen. Nell-Breuning O., von (1969) - Mitbestimmung: wer mit wem?, Freiburg/Br. Nell-Breuning O., von (1970) -Aktuelle Fragen der Gesellschaftspolitik, Koln. Nell-Breuning O., von (1981) -Drei Generationen in Solidaritdt, Koln. Nell-Breuning O., von (1985) - Gerechtigkeit und Freiheit. Grundziige katholischer Sozial-
lehre, Munchen. Nell-Breuning O., von, Lutz H. (1969) - Katholische und evangelische Soziallehre. Ein
Fergleich, Recklinghausen. Normen der Gesellschaft. Festgabe fur O. v. Nell-Breuning zu seinem 75. Geburstag (1965),
Mannheim. Overcoming Humań Poverty (1998), New York.
Peters F. (1983) - Gemeinwesenarbeit in Kontext lokaler Sozialpolitik, Bielefeld. Peterson R. (1973) - 777e Industrial Order und Social Policy, New York. Pfaff A., Pfaff M. (1981) - Alternativen Rollen der Sozialpolitik in der Sozialen
Marktwirtschaft [w]: Issing O. (red.) Zukunftsprobleme der Sozialen
Marktwirtschaft, SVSP Bd. 116 NF, Berlin. Pfaff M., Voigtlander H. (1978) - Sozialpolitik im Wandel. Von der selektiven zur inte-
grierten Sozialpolitik, Bonn. Pfeffer M.E. (1972) - Kleines Worterbuch zur Arbeits - und Sozialpolitik, Freiburg, Basel,
Wien. Pilz F. (1985) - Sozialstaat und Sozialpolitik, Munchen. Popper K. (1970) - Die offene Gesellschaft und ihre Feinde (2. T), (2. Aufl.), Bern,
Munchen. Preller L. (1962) - Sozialpolitik. Theoretische Órtung, Tubingen.
#i'Mbgrą/Ta
593
Preller L. (1963) - Sozialpolitik ais Strukturpolitik, [w:] Sozialwissenschaft und Gesell-
schaftsgestaltung. Festschrift fiir Gerhard Weisser (red. Karrenberg R, Albert
H.), Berlin. Preller L. (1970) - Praxis und Problem der Sozialpolitik (2 Bandę), (SS. XXVIIII + 754),
Tubingen/Zurich. Rauscher A. (1980) - Christliche Soziallehre unter verschiedenen Gesellschaftssystemen. Rauscher A. (1981) - Der Soziale undpolitische Katholizismus, Munchen/Wien. Rauscher A. (1983) -Die Entwicklung der katholischen Soziallehre von „Rerum novarum"
bis „Laborem exercens" aus katholischer Sicht, [w:] Kirche und Gesellschaft, K-
Adenauer-Stiftung, Melle. Rauscher A. (1995) - Welche Zukunft hat die Familie?, Koln. Rauscher A. (red.) (1985) - Selbstinteresse und Gemeinwohl. Beitrdge zur Ordnung der
Wirtschaftsgesselschaft, Berlin. Rauscher A., Roos L. (1977) - Die soziale Verantwortung der Kirche (Wege und Erfahrun-
gen von Ketteler bis heute), Koln. Roth R., Rucht D, (1987) - Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepublik Deutschland,
Bonn. Ruppe H. (1983) - Sozialpolitik und Umverteilung. Eine kritische Analyse der ókonomi-
schen undjuristischen Probleme aus osterreichischer Sicht, Wien. Ruther GL (1986) - Geschichte christlich-demokratischen und christlich-sozialen
Bewegungen in Deutschland, Koln. Schachtschabel H. (1983) - Sozialpolitik, Stuttgart. Schmidt M. (1987) - Sozialpolitik in der Krise, Frankfurt. Shonfield A., Shaw S. (1972) - Social Indicators and Social Policy, London. Spieker M. (1986) - Legitimitatsprobleme des Sozialstaats/Konkurriende Sozialstaatskon-
zeptionen in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart. Steithofen H. (1976) - Die Grenzen des Sozialstaates, Stuttgart. Stollreither K. (1975) - Mitbestimmung. Ideologie oder Partnerschaft?, Miinchen. Taylor-Gooby P. (red., 2001) - Welfare States under Pressure, SAGĘ Publications, London,
Thousand Oaks, New Delhi. Tennstedt R (1981) - Sozialgeschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Gottingen. Thiemeyer Th. (red., 1990) - Theoretische Grundlagen der Sozialpolitik, Berlin. Vilmar R, Runge B. (1986) - Auf dem Wegzur Selbsthilfegesellschaft, Essen. Weber M. (1953) - Zum Begriff der Sozialpolitik, [in:] Wirtschaftstheorie und Wirtschafts-
politik. Festschrift fur Alfred Ammon zum 70. Geburtstag, Bern. Weidenholzer J. (1985) - Der sorgende Staat, Wien, Miinchen, Ziirich. Weisser GL (1978) - Beitrdge zur Gesellschaftspolitik, Gottingen. Wetzel W. (1986) - Die Sozialpolitik des NeoUberalismus. Analyse und Kritik aus der Sicht
christlicher Sozialethik, Tubingen. Widmaier H. (1976) - Sozialpolitik im Wohlfahrtstaat, Reinbeck, Hamburg. Wilensky H. (1975) - The welfare state and eąuality. Structural and Ideological Roots of
public expenditures, Berkeley. Zapf W. (1974-1975) - Soziale Indikatoren: Konzepte und Forschungsansatze (3 Bde),
Frankfurt/M. Zerche J., Griindger R (1996) - Sozialpolitik. Eine Einfuhrung in die ókonomische Theorie
der Sozialpolitik, Dusseldorf.
594
Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
INDEKS NAZWISK
A
Abramowski E. (pseud. Czajkowski M.) 55, 56, 164, 169, 171, 172, 173, 191
Achinger H. 25, 36
Adamski W. 219
Adenauer K. 86
Alemann U. 66
Ammon A. 42
Andrycz J. 443
Anioł W. 37
Arnold R. 277
Auleytner J. (J.A.) 18, 28, 39, 52, 53, 59, 137, 207, 208, 230,232, 235, 239, 241,305, 321, 330, 337,350, 424, 432,463
B
Bakunin M. 171
Balcerowicz L. 151
Balcerzak-Paradowska B. 424
Baley S. 470
Balicka-Kozłowska H. 25
Bałachowicz J. 342
BankH-P. 146
BarrN. 20, 115
BartelK. 133
Bartosz B. 454
Batory Stefan 28
Bauer M. 296, 297, 299
BenderR. 213
Beveridge W.M. 116
Bismarck O. 21,22, 55, 115,212
Błażej E. 454
Błędowski R 342, 343, 346
Borowicz R. 74
Bożyk R 88, 150
Bronikowski W. 157, 159
BucharinM. 176
Bukowski S. 466
Burkę E. 160, 161
Buscher H. 48
Butler 117
Buzek J. 322
Bu(3 F.J. 62
C
CaroL. 219
ChadwickE. 115
Chmielowski A. (Brat Albert) 478
Chojnecki T. 260
Chopin R 256
Christmann A. 45
Ciechomska 466
Cieszkowski A. 55, 211
Coleman J.S. 64
Costigan M.E. 206
Culpitt I. 404
Czajka S. 38
Czajkowski M. —> patrz Abramowski E.
Czapiński J. 350, 358, 373, 433, 441, 452,
496 Czepczyński W. 213 Czerkawski W. 28 Czyżowska Z. 36 D
Dahrendorf R. 73, 149, 150 Danecki J. 33, 34, 36, 52, 86, 87, 424 Daszyńska-Golińska Z. 27, 28, 29, 58, 169,
182, 183, 184, 185, 191 Dąbrowski M. 156 Deacon B. 78, 247 Delors J. 350 Dembowski E. 211 Dmowski R. 152, 155, 156, 168
Indeks
595
Dobrowolski P. 454
DodziukA. 361
Drachpach N. 279
Drewnowski J. 270
Duracz-Walczak A. 454
Dyczewski L. 324, 344
Dziewięcka-Bokun L. 37
E
Ehling M. 52
Eimer A. 466
Engels F. 173, 187,237
Erhard L. 122
Esping-Andersen G. 270
F
FergusonI. 174
Ficek J. 212
FordH. 141, 142
FoucaultM. 81
Fourier Ch. 169
Frąckiewicz L. 20, 72, 356, 359, 443
Frączkiewicz-Wronka A. 344, 357, 421,
432,443,461 Frerich J. 22, 32 FreyD. 387 Frieske K. 62 G
Galbraith J.K. 484 Galster J. 383, 394 Gardawski J. 177 Gąciarz B. 326 Geissler H. 62
Giddens A.G. 117, 169, 189, 190, 191, 233 Gierek E. 150 Gilejko L. 177 Glemp J. 230
Gliński P. 233, 240, 241,465 Głąbicka K. 20, 38, 39, 80, 272, 293, 300,
330, 432, 463
Głąbiński S. 23, 24, 28, 58, 61, 101, 108, 152, 153, 154, 155, 168
Godlewski M. 212
Golinowska S. 443,448
Gorlach K. 370
Górski L. 219
Grabski W. 157
Graniewska D. 342
Grewiński M. 292
Grzybowski S. 28, 29, 30, 32, 58
Griindger F. 50
H
Hałas E. 28
HammW. 125
HansenA. 220
Hardawiryana R. 206
HayekF.A. 110, 111, 112, 113
HeimannE. 30, 169, 178, 179, 180, 181, 182, 191
HentschelY 51
HenzlerM. 416
Heyde L. 46
HeydelA. 28, 140, 141, 142, 151
Hlond A. 197
HochfeldJ. 101, 108, 169, 187, 188, 189
Howard J. 466
Hrynkiewicz J. 24, 233, 421
Huber J. 240
Hulse M. 78, 247
I
Ignatowicz J. 402
InglehartR. 190
Izdebski Z. 360
J
Jan Paweł II 69, 75, 201, 202, 203
Jan XXIII 199, 200
Jan Kazimierz 28
Join-Lambert M-T 44, 62, 63, 284
596
Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
K
Kabaj M. 330, 332, 443, 451, 454, 494
Kalinowski J. 487
KameckiW. 361
Kawczyńska-Butrym Z. 337
Kazimierz Wielki 155
KąkolK. 31
KettelerW. 194
Keynes J.M. 116, 144,210
Kępski Cz. 82, 480
KieżuńW. 149
Kleinhenz G. 43
Klich J. 492
Knap W. 355
Kołakowski L. 104
Kolarska-Bobińska L. 373
KolpingA. 195
Konieczny J.232, 347
Kopernik M. 256
Korniłowicz K. 28
Kostrubiec S. 339
Kościałkowski Z. 135
Kotański M. 367, 475, 476
Kowalski J. 424
Kozłowski S. 232, 241
Krahelska H. 83
KropotkinP. 171
Kroszel J. 49
Kryńska E. 330
Krzeczkowski K. 24, 25, 26, 27, 28, 30,42,
58, 108, 169,185,186,187,191 Krzywicki L. 24, 25, 27, 28, 50, 55, 56, 58,
73 Krzyżanowski A. 139 Księżopolski M. 36, 38, 282 Kukułka J. 483
Kurzynowski A. 20, 321, 337, 424 Kwaśniewski A. 321 Kwaśniewski J. 81
L
Lampert H. 22, 36, 41, 49, 62, 424
Lange O. 171
Lavalette M. 23
Legrand D. 429
LegutkoR. 101
Lenin W. 177
Leon XIII 195, 196, 197, 202, 203
Leś E. 466, 480
Liefmann-Keil E. 50
Lund B. 80
Ł
Łapińska-Tyszka K. 74
ŁętowskaE. 388
Łopatka A. 174, 176, 177
M
Machiavelli N. 58
Machińska H. 272
Macieja D. 148
Majka J. 194, 197, 198
Malanowski J. 145
Malinowska E. 405, 408, 415
ManningH. 194
Marcinkowski K. 55, 212
Mardas GD. 39
Marek A. 466
Maritain J. 198
Marks K. 157, 173, 174, 178, 187, 237
Marshall GC. 121
Marszałkowicz JA. 478
Matka Teresa z Kalkuty 207
Matsaganis M. 299
Mayor F. 77, 296
Mazowiecki T. 405,487
MellibrudaJ. 361,363
MengerK. 185
Messner J. 62, 68, 69, 70, 75
MicewskiA. 219
Mich W. 159, 160, 162
Indeks 597
Michna W. 369
Michnowski L. 232
Mickiewicz A. 256
Miklaszewski W. 467
Mikulski J. 337,413
Miller L. 322
MiłkowskiS. 157, 158, 159
Misztal B. 351
Mojkowski J. 246
Moraczewski J. 130
MounierE. 198, 199
Muszalski W. 51
Muszyńska A. 362
Muller- Armack A. 121, 122
Muller E. 45
Mussiggang A. 62
MylikM. 196
N
Nell-Breuning O. 45, 46, 51,125, 150
Nieciuński W. 376, 377, 379
Nobel A. 262, 267
Nowakowska A. 466
NeuschM. 187
O
Obuchowski K. 52
Olczyk E. 148
Olędzki M. 32, 33, 36
Orczyk J. 37, 123
Ossowski S. 57, 108
OsytekM. 110
Owen R. 54, 115, 170,249
P
Panek T. 350, 358, 373, 433, 441,452, 496
Pańków W. 326
Papuziński A. 231
Parijs Ph. 297
Patek S. 56, 249, 466
Paweł VI 75, 201
Pawlicki S. 28, 196
Pawłów I. 44
Pawłowski 467
Pędowski K. 466
Piekara A. 71,421
Piekut-Brodzka D. 454,456, 457
Piłsudski J. 130,132,133, 134
Piotrowski J. 343
Pius XI 167, 197,218
Piwowarczyk J. 219
Pleśniak R. 148
Polański E. 22
Porowski M. 454, 455
PossentiV. 194
Potocka A. 337
Poździoch S. 357
Pratt A. 23
Przeciszewski T. 36
Przybysz K. 92
Przyłucki L. 213
PutkiewiczE. 353
PyćA.M.370
R
Radlińska H. 28, 56
RaiffeisenF. 212
RainaP. 219
Rajchman L. 56, 260
Rajkiewicz A. 33, 36, 50, 59, 369,429, 443
Rauziński R. 72
RawlsJ. 112,113
Restrepo S.B. 206
Riehl W.H. 22
Roosevelt D. 492
Rosner A. 33
Rosner J. 35, 373
Roszkowski A. 219
Roth R. 66
Rucht D. 66
Rybiński M. 286
Rychliński S. 24, 26, 27, 159
RydlewskiG.321
Rymsza M.432
598
Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Rysz-Kowalczyk B. 20,86, 343, 424
S
Sabourin L. 206
Sadurski W. 394
Saint-Simon H. 169
Sawicki F. 218
Schmitter Ph.C. 296, 297, 299
SchmollerG 154
Secomski K. 36
SeidlerGL. 105, 159, 160, 161, 169
Semeneńko P. 196
Sempołowska S. 467
Singh S. 278
Skarżyński R. 124
Skokowski J. 466
Sławiński S. 350
Sokal F. 56, 249
Sołtysiak T. 454
SorelG 171
Stefański W. 211
StefczykF. 212
StirnerM. 170
Strzelecki E. 32
Strzeszewski Cz. 216, 218, 219
Strzeszewski M. 51
Srubbs P. 78, 247
Subotić M. 148
Supińska J. 36, 38
Supiński L. 466, 469
Sutton E. 277
Szacki J. 104, 105
Szamarzewski A. 55, 212
Szatur-Jaworska B. 343, 344
Szczepankowska B. 337, 413
Szczepański J. 52, 102
Szczurkiewicz T. 107
Szlapnikow 176
Szmagalski J. 480
Szturm de Sztrem T. 27
Szubert W. 31,32, 33, 35, 58
Szukiełojć-Bieńkuńska A. 444
Szumlicz T. 38, 50
Szylko-Skoczny M. 74, 330, 334
Szymanowski T. 466
Szymański A. 24, 28, 29, 58, 214, 215, 218,
219 Szyszkowski W. 383, 394 Ś
Ściegienny P. 211 Śpiewak P. 160
Święcicki M. 84, 131, 132, 133, 135 T
Tarkowska E. 443 Thiemeyer T. 39 ThurowL.C. 150 Tischner J. 221 Tocqueville A. 421 Toczyski W. 443, 445, 446 Tokarczyk R. 170, 173, 175, 176 Tomasz z Akwinu 196, 197 Topińska I. 449, 450 Trocki L. 176, 177 TryfanB. 369 Tuho Ch.V. 206 Turo wieżowa A. 187 Tymowski A. 321,447 Tymowski A. 321, 443 Tyszka Z. 425 U
UlickaG66, 180 V
Vanderborgh Y. 297 Villa F. 20, 40, 446 VogelsangK. 195 W
WakarA. 136 Walczak S. 466 Wałęsa L. 42,321 Wanat L. 466
Indeks
599
Warzywoda-Kruszyńska W. 71 WaśA. 375 Watstein S.B. 360 Wawrzyniak P. 55, 212, 213, 219 Weber M. 25, 26,42, 46, 47, 58, 108 Weisser G. 47, 48, 49, 150 WidmaierH.P. 148 Wierzbicka K. 457 Wierzbicki P. 466 Wiewiórska H. 466 Wilkin J. 373 Wincławski W. 28 Witkowski T. 338, 339, 383, 394 Witkowski Z. 383, 394 Włodarczyk C. 357 Wnuk-Lipiński E. 39 Wojnar I. 352 Wojtyła K. 221 Wolert W. 44 Woroniecki J. 218 Wójcik P. 50
Wóycicki A. 28, 82, 214, 218, 219 Wyszyński S. 35, 55, 217, 219, 220, 228, 229, 230
Z
ZabłockiG. 231
Zagórski K. 51
Zahorska M. 353
Zakrzewski A. 321
Zamagni S. 206
ZapfW. 50
ZarychtaH.335
Zawadzki W. 28,29, 114, 133, 136, 137, 138,
139, 140, 142, 144, 151, 156, 167 Zbyszewska Z. 466 Zerche J. 50 Zielińska A. 443 Zieliński H. 133 Zieliński T. 387, 389,414 Zienkowski L. 50 Znaniecki F. 103, 104 Zoll A. 386, 390 Zrałek M. 344, 376,443 Zweig F. 28, 114, 142, 143, 144, 145, 151, 164 Ż
Żółtowski J. 56 Żyro T. 249
600
Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
INDEKS RZECZOWY
A
Aborcja, przerywanie ciąży 209,270, 394-400
Agraryzm 98, 152, 156, 157, 158, 159, 168
Agronomia społeczna 159,
AIDS 209,258,261,264, 360, 366,476,477
Akcja Katolicka 217, 218
Alimenty 402, 460
Alkoholizm 223, 235, 321, 429, 432, 446,
455,456,458, 487
-fazy 361, 362
- skutki 363 Analfabetyzm 77, 82, 97, 157, 159, Anarchizm —> socjalizm Asymilacja 265
B
Bezdomność 71, 79, 85, 87, 429, 435, 436, 446, 454,455,456,458,462,485,
Bezpieczeństwo i higiena pracy 133,
Bezradność 87,429, 492
Bezrobocie 21, 73, 74, 77, 78, 82, 83, 84, 87, 98, 123, 125, 135, 147, 156, 163,165, 166, 185,202,206,216,235,237,285, 291, 295,296, 317, 320, 331, 332, 333, 334,335,336, 340,404,408,428,429, 433,446,453,455,485,491,493,494,
Biała Księga edukacji i kształcenia 273, 300-302, 350
Biurokratyzacja polityki społecznej 145-151
Budownictwo mieszkaniowe 376, 382
- rodzaje 377
Budżet socjalny 17, 123, 124,405
C
Caritas 127, 128, 466, 473
Centesimus annus 168, 203, 204,
Centralny Instytut Ochrony Pracy 326
Centralny Zarząd Służby Więziennej 307
Centrum Informacji dla Organizacji
Pozarządowych „Bordo" 465 Centrum ONZ ds. Osiedli Ludzkich -
Habitat 265, 376 Centrum Partnerstwa Społecznego „Dialog"
326
Centrum Rozwoju Służb Społecznych 326 Chrześcijańska Demokracja (ChD) 132 Czas pracy 50, 66, 82, 84,93, 130, 144,
170, 220, 225 D
Demografia 50, 51,224 Dialog społeczny (socjalny) - trójstronność
306, 326,465, 498 Doktryna społeczna Kościoła Katolickiego
192, 193, 195, 197,201,203,205,
207,209 Doktryna społeczna prawosławia 17,207-210 Doradztwo 88, 127, 291,435,464 Dyktatura proletariatu 157, 180, Dyskryminacja 128, E Edukacja 98, 117, 118, 119, 159,240,284,
299, 300, 301, 302, 306, 350, 453,
464, 477, 494, Ekonomika społeczna 23, 28, Ekorozwój - rozwój zrównoważony 231,
232,241 Ekskluzja - marginalizacja 484 Eksmisja 454
Emerytura 320, 341, 345, 395,416,446 Emigracja 84,
Encykliki społeczne 195, 206 Episkopat Polski 220-223, 228 Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji
Rolnej 287, 293 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego
272 Europejska Karta Społeczna 272, 459 Europejska Konwencja o:
- Przysposobieniu Dzieci 272
- Statusie Prawnym Dziecka Pozamatżeńskiego 272
- Wykonywaniu Praw Dzieci 272 Europejska polityka społeczna 272, 293 Europejski Fundusz Socjalny (Społeczny)
285,287,292,295,305,493
Indeks
601
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
285, 287, 293 Europejskie fundusze strukturalne 287
- cele 267-292 F
FAO 78, 247, 248, 252, 253, 254, 256, 264,
268,270 Filantropia 21, 150, 165, 168, Front Odrodzenia Polski 96 Fundusz Alimentacyjny 415, 416, 420, 430,
437 Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych 405, 406, 420 Fundusz ONZ dla Rozwoju Kobiet -
UNIFEM 246, 264 Fundusz ONZ ds. Działalności Populacyjnej
- UNFPA 246, 256, 269, 271 Fundusz Pracy 329, 335, 405,407, 408,
420, 493 Fundusz Rezerwy Demograficznej 410 Fundusz Spójności 287, 289 Fundusz Ubezpieczeń Społecznych 409,
412 Fundusze celowe i składkowe 404 Fundusze emerytalne 346 G Główna Biblioteka Pracy i Zabezpieczenia
Społecznego 326 Gmina 185, 186, 205, 285, 310, 437, 439,
440,441,459 Godność 21, 94, 104, 172, 179, 198, 201,
205,206,221,308,343,401 H
Humań Development Index 350, 488 Humanizacja polityki społecznej 187 I
Imigracja 278, 349 Inflacja socjalna 120 Inkluzja (włączenie) 295, 300 Instytut Gospodarstwa Społecznego (IGS)
24, 27, 32, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (IPiSS)
424, 443, 448, 454 Instytut Spraw Społecznych (ISS) 28, Integracja 38, 299, 342, 346, 498
Interes 23,26,40,46,47,48,51,55,62,63, 64,65,66,67,72,75,76,78, 88, 89, 90,94,97, 101, 104, 105, 108, 110, 112,114,127,131,132,133, 138,139, 141, 142, 144, 149, 152, 154, 155, 156, 162, 172, 173, 174, 176, 177, 180, 185, 186, 187, 188, 189, 196,204,208,225, 235,236,238,241,248,282, 308,314, 369,380,397,410,463,464,483,486, 489,494
K
Kapitalizm 21, 30, 31,69, 105, 112, 114, 145, 155, 158, 161, 162, 164, 169, 175, 176, 178, 179, 183, 191,247, 478,492,497
Karta Podstawowych Praw Socjalnych
Pracobiorców w krajach Wspólnoty Europejskiej 273
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego 410
Kasy Chorych 307
Katolicka Szkoła Społeczna 211 -230
Katolicki Uniwersytet Lubelski (KUL) 214, 219
Katolicki Związek Mężów 218
Katolicki Związek Młodzieży Męskiej 218
Katolicki Związek Młodzieży Żeńskiej 218
Katolicyzm społeczny 207, 211,215,216
Klub Inteligencji Katolickiej 219
Kodeks pracy 221, 229, 319, 394
Koło Poselskie „Znak" 219
Komisje sejmowe 307, 318
Komisje senackie 307
Komitet Ekonomiczno-Społeczny 280
Konfederacja Narodowa 94
Konflikt(y) społeczny(e) 149, 241, 266, 270, 286, 326, 334, 335, 352, 356, 366, 375, 399, 400,452,472,483, 487,488,489, 494, 497
Konserwatyzm 99, 152, 159, 160, 162, 164, 166, 168, 190, - zasady 161
Konstytucja 56,110,122, 132,254, 308, 309, 310, 389,395, 399,401,404,421
Konwencja o Prawach Dziecka 246
602
Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
Konwencja Ramowa o Ochronie
Mniejszości Narodowych 272
Konwencje MOP 250
Kooperatywa —> patrz socjalizm bezpaństwowy
Kościół katolicki 55, 192, 193, 194, 195, 197, 199, 201, 202, 204, 206, 207, 210, 219, 220, 222-225, 228-230
Krajowy Fundusz Mieszkaniowy 405, 417, 418,419,420
Krajowy Fundusz na Rzecz Dzieci 466,474
Kształcenie ustawiczne 352, 454
Kwestia robotnicza 22, 24, 63, 82, 155,
Kwestia socjalna 21, 49, 61, 66, 75, 76, 97,
- ewolucjonizm 62-64
- przedmiot nauki 62
Kwestia społeczna 23, 24, 424, 443, 454
- definicje 86-88
- dolegliwość 71
- naukowa tradycja 22-23
- podejście podmiotowe 80-83
- podejście przedmiotowe 83-96
- wymiary 71-78, 90 L
Laborem exercens 221
Liberalizm 110, 112, 114, 121, 133, 136,
137, 138, 139, 140, 142, 143, 144,
145,151
-nurty 110, 114
- socjalny 115, 126 M
Marginalizacja (ekskluzja, wykluczenie) 77,
87,484 Mater et magistra 198, 199, 201, Mieszkalnictwo 124,495 Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP)
248, 249, 250, 251, 252, 270, 326,
389,393 Międzynarodowe Biuro Pracy 249, 250 Międzynarodowy Bank Odbudowy
i Rozwoju 248, 259 Międzynarodowy Fundusz Walutowy 248,
260 Międzynarodowy Program ONZ ds.
Kontroli Narkotyków - UNDCP
246, 267
Migracja 50, 79, 84,
Minimum 21, 38, 62, 63, 85, 93, 95, 113,
116, 137, 166, 172, 328, 345, 382,
444,445,449,491
- egzystencji 21, 63, 116, 424,445, 447,449,451
- biologiczne,
- socjalne 38, 62, 85, 352, 390, 428, 443,447,448, 449, 451,491
Minister Edukacji Narodowej i Sportu 349
Minister Finansów 324
Minister Pracy i Opieki Społecznej (do
1939) 131, Minister Pracy i Polityki Społecznej 307,
325, 327, 338, 346,406,407, 416 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi 307,
369,411 Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji 307, 347 Minister Sprawiedliwości 307, 354, 388,468 Monar 244, 367, 466, 475,476 Mniejszości narodowe 80, 81, Myśl narodowa 152, 153, 155, 157, 159,
161, 163 N
Nadumieralność 357 Najwyższa Izba Kontroli (NIK) 307, 383,
404,405,409,415,418,419 Narkomania 210, 364, 366, 370, 429, 432,
475,476,487
- objawy 364, 365
- konsekwencje 366
Narodowa Demokracja (endecja) 155, 193, Nauka społeczna Kościoła katolickiego 193, 194,206,210,218
- wymiary 193, -metodologia 193,
- przedmiot 194
- zasady: 197-206
dobra wspólnego 204
pomocniczości 205
solidarności 205
uczestnictwa 205, 206, Neoliberalizm 142, 143, 144, 145, Neosolidarność 483, 484, 495-498 Niepełnosprawność 79, 338, 339,
Indeks
603
Nierówność 21, 24, 41, 54, 56, 57, 64, 65, 66,90, 111, 112, 113, 114, 140, 145, 151, 152, 153, 155, 154, 157, 161,
164, 189,204,235,350 O
Ochotnicy ONZ - UNV 246, 264 Ochotnicze Hufce Pracy (OHP) 326, 327 Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) 232,245,246,247,248,252,253,254, 257,259,260,261,262,264,265,267, 268,269,270,295, 350 Organizacja Socjalistyczna „Wolność" 92 Organizacje społeczne 57, 244, 463, 464,
465 Osoby starsze 342, 344, 345, 440 Ośrodek pomocy społecznej 440 P
Pacem in terris 199, 200, 201, 204, 210, Państwo 29, 32,40, 55, 57, 59, 67, 70, 75, 85, 90,93,94,95,96,97, 110, 113, 115--117, 120-123, 126,129, 134, 135, 137, 138, 144, 145, 150, 152, 156, 164,
165, 166, 168, 170, 171, 172, 174-177, 180-182,184-187, 189, 190, 191, 195-199, 202, 204, 205, 209, 215,224, 227, 229, 230, 241, 251, 284,285,286, 293, 312, 314, 315, 337, 363, 375, 383, 389, 400.404,406,407,421,427,446,453, 480,485,486,492,493,495,496,497 -funkcje 306
- instrumenty 306
- opiekuńcze, 117, 189, 286, 287, 306
- socjalna rola 122, 189, 306 Państwowa Agencja Rozwiązywania
Problemów Alkoholowych (PARPA)
363 Państwowa Inspekcja Pracy 392, 403 Państwowa Inspekcja Sanitarna 367 Państwowy Fundusz Kombatantów 327,
416 Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych 325, 326, 330,
341,384,405,413,420,493 Parlament Europejski 280, 281, 292 Paternalizm 41, 126, 140, 141, 142, 146,
147
Patologie społeczne 50, 53, 210, 370, 445
Personalizm 96, 198, 199,
Polityka socjalna 22, 36, 43, 45, 47, 136, 137, 178, 179.
Polityka społeczna 21,22,23,24,26,27,28, 30-37, 39,40-44,46,48,49,51,52, 60, 61, 67, 85, 86,92,93, 94,98,99, 101, 109, 114, 122, 123, 124, 134, 136, 139, 140, 144, 146, 151, 152, 153, 154, 156,166, 174,181, 184, 197,204,206, 214,220,243,245,272,283,293,294, 295, 300,321, 328, 330, 334,337, 343, 345. 356,359, 369, 376,377,403,404, 421,424,428,482,484,489,491,497
- definicje 35-36, 39
- doktryny 99-IW
- geneza 21-22
- humanizacja 187-189 -jako działalność 21-59
- jako nauka 21 -59 -jako socjotechnika 34
- modele 115-126
- podmioty 306-403, 463-480
- prognozowanie 481-487
- programy 45-47
- scenariusze 483-484
- subdyscypliny 51-53
- szkoły 37-42
- teorie 29-30
- wobec wsi 369-375
- w systemie nauk 49-53
Polityka 21, 23, 27, 44, 53, 78, 95, 105, 116, 122, 136, 137, 138, 139, 146, 147, 153, 171,202 Polska Akcja Humanitarna 476 Polska Partia Socjalistyczna (PPS; 93 Polski Czerwony Krzyż 477 Polski Komitet Pomocy Społecznej 478 Polskie Stronnictwo Demokratyczne 93 Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej
(PTPS) 28, 472 Pomoc społeczna 337, 395,
- zadania 433,434, 435,436,438,443
- rzeczowa 434, 435, 439
- instytucjonalna 434, 435 -finansowa 434, 435, 439
604
Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
- socjalna 424
- praca socjalna 439
- usługi opiekuńcze 435
- sprawienie pogrzebu 434 Populorum progressio 201, 202, 210 Poradnictwo 128, 435, 453, 461, 471 Postęp 27, 30, 33, 34, 36, 37, 61, 62, 66, 71,
84,88, 103, 105, 111, 133, 139, 144,
158,159, 161, 180,181,182, 184,185,
188, 200, 214, 220, 228, 294, 308 Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie 424,
435 Powszechna Deklaracja Praw Człowieka
246 i Aneks Praca organiczna 211 Pracownik socjalny 441, 442 Prawa socjalne 40, 56, 107, 210, 284, 394,
403 Prawo pracy 133, 393 Prawosławie - doktryna socjalna, 192, 209,
210 Prekursorzy polityki społecznej 53-58, 60 Prezes Rady Ministrów 221, 226, 227, 307,
410,423 Prezydent 307, 320, 394, 423, 492 Prognozowanie 483 Program działań socjalnych 163 Program ONZ ds. Rozwoju - UNDP 245 Proletaryzm 69, 197,216 Przerywanie ciąży —> aborcja
Q
Quadragesimo anno 45, 196
R
Rada Europy 272
Rada Gospodarczo-Społeczna ONZ 248
Rada Ministrów 261, 282, 307, 417
Rada Społeczna 216
Rada Unii Europejskiej 275
Radykalizm chrześcijański 211, 230
Readmisja 349
Reemigracja 349
Referendum 401, 422, 462
Rehabilitacja 414
- zawodowa 414
- społeczna 414
- lecznicza 414
Rekomendacje MOP 250, Aneks Renta 21, 150,395,426,431,440,441 Repatriacja 349
Rerum novarum 195, 196, 201, 203, 210 Rewolucja 153, 164, 170, 171, 172, 174, 176, 178, 179, 183, 184, 191, 194, 199,209,211 Rodzina 33, 53, 56, 57, 64, 80, 81, 83, 84, 85, 94, 95, 96, 97, 98, 116, 123, 126, 142, 156, 158, 159, 191, 195, 196, 200, 205, 206, 208, 219, 224, 225, 226, 227, 228, 302, 321, 423, 424, 426, 448, 449, 462, 468, 479, 490
- adaptacyjne 492
- funkcje 426-427
- innowacyjne 428
- marginalizowane 492
- niepełne 425, 427, 432, 487
- niepełnosprawne 428
- patologiczne 428
- typy 425
- wielodzietne 310, 426, 432, 433 Równość 57, 82, 83, 93, 104, 111, 113, 132,
145, 146, 147, 163, 164, 169, 190,
191,300,301 Równouprawnienie kobiet 279 Ruchy społeczne 66, 180, 465 Ryzyko socjalne 21, 36, 41, 59, 115, 483,
484, 485, 493 Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (RCSS) 322
Rzecznik Praw Dziecka 391 Rzecznik Praw Obywatelskich 385, 403
-funkcje 385 S
Samopomoc 180, 181, 182 Samorząd terytorialny 395, 421, 424, 426,
435, 452, 459, 461, 462, 482, 485,
486, 490, 496
- gminny 422
- powiatowy 422
- województwa 421, 422, 437 Sądy pracy i ubezpieczeń społecznych 307,
401 Sądy rodzinno-opiekuńcze 307, 402
Indeks
605
Scenariusze polityki społecznej 483, 487, 488,498
Sejm 56, 131, 132,133, 134, 135,207,317, 391,392, 393, 395,403,427,472,490
Senat 391, 392, 393, 395,403
Sieroctwo 50, 429, 455
Sobór Watykański II 196, 201,
Socjalizacja kapitalizmu —> Społeczna
teoria kapitalizmu
Socjalizm 30, 31, 32, 34, 35, 36, 41,42, 54, 56,68,69,71,74,79,89,99, 103, 105, 106, 108, 109, 145, 155, 157, 158, 162, 168, 169, 171, 174, 177, 180, 182, 183, 185, 187, 195, 196, 197, 199, 203, 204, 221, 241, 244, 404,465,483, 485,486,490
- bezpaństwowy 171, 172
- gminny 185, 187, -utopijny 169-170
- anarchizm 169, 170, 171, 175, 191
- marksizm 173-174
- reformizm 192-195
- trzecia droga 189-192 Socjalna gospodarka rynkowa 121, 124,
- pluralizm 126-130
- zasady 122-128
Solidarność 229,230, 300, 428, 465,481,495 Sollicitudo rei socialis 202, 203, 210 Społeczna teoria kapitał izmu 178-182 Spółdzielczość 93, 98, 158, 165, 421 Sprawiedliwość 58, 104, 112, 113, 146, 147,
158, 196, 200, 201, 202, 206, 246,
482,486,496 Stan średni 80, 81, 124, 125, 151, 164, 168,
484, 492, 493, 494,497 Starość 74, 79, 116, 166,420 Stowarzyszenie Robotników
Chrześcijańskich 212 Stronnictwo Demokratyczne 93, Stronnictwo Ludowe „Roch" 97 Stronnictwo Narodowe 94, 95, Stronnictwo Pracy 96, 161, Struktura społeczna 26, 38, Stypendia 296, 297, 298, 404, 430, 467
S
Śląski Związek Organizacji
Samopomocowych 464 Świadczenia 116, 123, 139,407,412,415,
416, 430,431, 434,436,438,440,
441,442,443,460
- przedemerytalne 408
- rehabilitacyjne 413-415, 419 Światowy Program Żywnościowy - WFP
247, 254, 256, 264, 267, 268 T Teorie kwestii społecznych (socjalnych) 63,
64,65,66,67,68,89,91, -
- asymetrii 63
- nierówności 64
- sprzeczności 67
- zawodność 68 Towarzystwa Budownictwa Społecznego
(TBS)418,419 Towarzystwo Czytelni Ludowych 56, Towarzystwo im. Brata Alberta 466, 478,
479 Towarzystwo Opieki nad Więźniami
„Patronat" 466, 469 Towarzystwo Pożyczkowe Przemysłowców
217 Towarzystwo Przyjaciół Dzieci 466, 479 Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych 320 Trójstronność —» dialog społeczny Trybunał Konstytucyjny 307, 394, 395, 398,
400 Trybunał Sprawiedliwości 276, 278 U Ubezpieczenie społeczne 116, 117, 134,
166, 167, 172, 185,409 Ubóstwo 53, 77, 78, 82, 116, 154, 163, 207,
428, 433, 443, 445, 446, 449, 450,
451,452,453,454
- absolutne 443, 444
- dziedziczenie 424
- niezawinione 447
- przyczyny 437
- względne 444
- zawinione 447
606 Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
UNESCO 247, 248, 251, 254, 255, 256,
261,264,270 UNHCR 247, 264, 265, 266, 267, 271 Unia Europejska (UE) 82,272,274,294,295,
296,297,299,300,301, 302,404, 305 UNICEF 246, 256, 260, 261, 264, 265 Uniwersytet ONZ - UNU 247 Uniwersytet Otwarty (UO) 117, 118, 119, 120, Urząd ds. Kombatantów i Osób
Represjonowanych 327 Urząd ds. Repatriacji i Cudzoziemców 347 Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast 376 Urząd Pracy 328
- Krajowy 328
- Powiatowy 328
- Wojewódzki 328 Ustawy socjalne 319, 320, 325 W
Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności 56,
Wartości (idee) 24,29,41,42,43,44,47,48, 49,54,57,58,68,75,76,78,89,94, 97,99-106, 111, 112, 113, 124, 138, 145, 146,147, 152,156, 158, 159,160, 161,169, 171,177,178,179,180,182, 183, 187-190, 193, 198-203,206,210, 217, 220, 221, 225, 230, 240, 241, 243, 246,248,254,258,259,284,289,300, 308, 309,313, 344, 372, 379,382, 396, 397,399,400,426,430,448,452,456, 461,482,486,492
WHO 247, 248, 251, 254, 256, 257, 258, 259,261,264,265,270
Wolność 35, 38, 57, 59,93, 104, 106, 110,
111, 112, 113, 114, 158, 164, 171,179, 190,198,203,205,206,236, 301,311, 312,313,314,315,316,375,421
Wspólnota 96, 287, 421, 424
Wykluczenie społeczne (marginalizacja,
ekskluzja) 77, 87, 484, 488-492, 494
Wymiary kwestii społecznej 71, 90,
- globalny 76, 77
- lokalny 71
- narodowy 73 Z
Zabezpieczenie społeczne 123, 278, 309,
335, 343, 346 Zakład Ubezpieczeń Społecznych 325, 326,
329, 346, 384, 389, 393, 394,403 Zasada pomocniczości (subsydiarności)
205, Zasady działania 97 Zasiłek 401
- chorobowy 358, 394
- dla bezrobotnych 374, 394
- celo wy 441,460
- macierzyński 358, 394
- okresowy 434, 440
- opiekuńczy 358
- pielęgnacyjny 431, 394
- porodowy 358, 430, 431 -rodzinny 401, 430, 394
- stały 434, 440
- wychowawczy 431
- wyrównawczy 358
- z pomocy społecznej 374 Zatrudnienie 33, 74, 83, 116, 123, 148, 170,
189, 199,202,276,295,301 Zdrowie 33, 98, 123, 147, 201, 209, 240,
258, 259, 263, 276, 283, 284, 306,
344, 347, 356, 357, 359, 368,426,
427, 463, 474, 484, 488 Zieloni - ruch socjopolityczny 233, 234,
235, 236, 237, 238, 239, 240 Związek Katolickich Towarzystw
Robotników Polskich 213 Związek Ludowo-Narodowy (ZLN) 132 Związek Polsko-Katolickich Towarzystw
Dobroczynnych 213 Związek Pracy Ludowej „Orka" 97 Związek Syndykalistów Polskich 94 Związki zawodowe 21,80,97,134,141,
144, 167, 171, 175, 177, 185,465
Spis tabel, wykresów i schematów_____________________607
SPIS TABEL, WYKRESÓW I SCHEMATÓW TABELE
Tabela 1. Stopnie dotkliwości kwestii socjalnej................................................................. 87
Tabela 2. Pomoc w ramach Planu Marschalla - kwiecień 1948
- czerwiec 1952 (w min $ USA)....................................................................... 121
Tabela 3. Socjalne cechy klasycznej demokracji i neoliberalizmu................................... 189
Tabela 4. Rozwój społeczny niektórych krajów ONZ w 1989r..................................262-263
Tabela 5. Wydatki z funduszy strukturalnych wg celów i krajów w 1. 2000-2006
w min euro......................................................................................................... 288
Tabela 6. Euro-Stypendium ograniczone do Unii 15 krajów (w min 6,1997)................... 297
Tabela 7. Rozszerzenie Euro-Stypendium na Unię 22 krajów.......................................... 298
Tabela 8. Zestawienie praw socjalnych w Polsce w XX wieku........................................ 310
Tabela 9. Ważniejsze ustawy socjalne w okresie transformacji........................................ 319
Tabela 10. Koszty i skutki bezrobocia............................................................................... 335
Tabela 11. Niepełnosprawni w Polsce w 1996r. wg płci i wieku - w tys.......................... 339
Tabela 12. Zatrudnienie osób niepełnosprawnych — w tys. i % zatrudnienia ogółem....... 340
Tabela 13. Emeryci i renciści w tys................................................................................... 344
Tabela 14. Zmiany w strukturze ludności wg wieku i płci w przekroju miasto-wieś
-stan na 31 XII 1999r. -w tys......................................................................... 371
Tabela 15. Wykształcenie wg miejsca zamieszkania — w 1999 — w %............................ 372
Tabela 16. Standard mieszkań w Polsce - stan na 1999r. -
w % ogółu mieszkań zamieszkanych................................................................ 378
Tabela 17. Małżeństwa młodociane w latach 1981-1995.................................................. 426
Tabela 18. Gospodarstwa domowe objęte pomocą, społeczna, według trudnej
sytuacji życiowej (w tys.).................................................................................. 429
Tabela 19. Mieszkańcy domów pomocy społecznej wg wieku w 1999r........................... 433
Tabela 20. Ustawa budżetowa na 2002r. w części dla województw - pomoc społeczna.. 438 Tabela 21. Liczba osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej - 2000r. w tys. 441
Tabela 22. Wskaźnik ubóstwa wg wykształcenia - w % - stan w 1994r..........................450
Tabela 23. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem w różnych typach
gospodarstwa domowego w 1998r................................................................... 451
Tabela 24. Stopa ubóstwa wg województw w 1998r......................................................... 451
Tabela 25. Stan cywilny bezdomnych............................................................................... 457
Tabela 26. Procentowa struktura wieku bezdomnych.......................................................457
Tabela 27. Czas trwania bezdomności............................................................................... 458
WYKRESY
Wykres 1. Stopa bezrobocia ogółem i osób z wykształceniem wyższym
w latach 1992-2001........................................................................................ 333
608 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
SCHEMATY
Schemat 1. Zwia.zki polityki społecznej z innymi naukami......1 nlb......................(po s. 50)
Schemat 2. Siły napędowe rozwoju społecznego......................2 nlb.....................(po s. 52)
Schemat 3. Układ społeczny i procesy marginalizacji oraz inkluzji................................. 80
Schemat 4. Polityka społeczna w ONZ ............................................................................245
Schemat 5. Instytucje Unii Europejskiej ..........................................................................274
Schemat 6. Komponenty demokratycznego państwa (opiekuńczego)
socjalnego.......................................................................................................306
Schemat 1. Państwowe podmioty polityki społecznej .....................................................307
Schemat 8. Wypadki śmiertelne w latach 1985-2001 ......................................................393
Schemat 9. Struktura społecznych ubezpieczeń rolników ...............................................411
Sum/nary
609
Summary
Social Policy —taming of social chaos consists of two parts and 17 chapters. The main claim of the authors is that the science of social policy is regarded as a theory of broadly understood social service.
The first part, Theoretical foundations of the science of social policy, consists of a systematic presentation of main European ideologies which are present in Poland, also being adapted in a critical way. This part of the book shows the science of social policy as a set of various ordered systems of propositions.
The first two chapters focus on identity of the described field of science. Over the last century the latter is created by German, British, French, and Polish traditions of social policy. We included definitions of social policy as practice and as a scientific discipline. The interdisciplinarity of the described field is also taken into account by pointing out threads leadings to other humanities. We also consider historical struggles concerning the object of research in the science of social policy. The main point is tradition and various definitions of the social ąuestion (soziale Frage) as a leading object of research both in Poland and Germany.
As the book is mainly targeted at Polish students, in chapter 3 we presented Polish social thought under the German occupation in order to prove the continuity of the science concerning social conditions in Poland.
The next chapter, concerning doctrines of social policy, focuses on two main ways of viewing social problems. The first. "technicai" one answers the ąuestion: which means and methods are to be used in order to solve a particular ąuestion? The second is about why and according to which values the state, local self-government and independent organisations are engaged in improving social conditions? The second problem is morę complicated and blended with humanist thought. It is involved in the plurality of views, which is present in every society. Herę we discuss the functions of doctrines of social policy (diagnosing, evaluation, unmasking, ordering, radiation, confronting of values, producing of utopian illusions).
The following sections deal with axiological systems underlying liberał, socialist, agrarist, conservatist, nationalist, Catholic, Orthodox and sustainable development doctrines. We explicitly describe European and Polish schools in each doctrine. The latter are directly connected with models of government taking part in removing social ineąualities.
The social policy tradition has its extremes: the idea that government should completely withdraw from the process of forming social relations (early, orthodox liberalism and some Socialist schools), and the contrary view that all civil activities should be replaced by an omnipresent state (paternalism, state Socialism). Ideas resulting from a search for a middle way are located between these extremes. The
610 Polityka społeczna, czyli ujarzmianie chaosu socjalnego
compromise means the building of hybrid structures (institutions of self-government and independent organisations) which would be closer to people of Iow social status.
We highlights vałues such as justice, equality, freedom, solidarity, and the common good which determine people's attitudes and are fundamental for social policy models.
In the second part, The institutions of social policy and their work, we try to look at social policy as ubiquitous bureaucratic activities. We attempt to show national and international structures of social policy which emerged in the 20'h century parallel to the science of social policy. This answers the social needs of large and smali communities. An ordered knowledge concerning these structures becomes an integral part of the science of social policy.
We described some groups of social policy institutions: UN, the Council of Europę, the EU, Polish government agencies with special and contribution funds targeted at social policy, as well as social competences of self-government and independent organisations. The section on UN covers the activities of ILO, UNESCO, WHO, FAO, IMF, IBRD also such programs as UNICEF, UNDP, Habitat, UNHCR, UNDCP, WFP and UNFPA. We" have two European-wide international organisations - the Council of Europę, and the EU. We describe their significance and activities, focusing on gradually developed legał standards and how they relate to European social reality.
Government actors of social policy in Poland are numerous and influential which means that we encounter a model of strong, centralised social activities. The social policy in Poland is viewed according to the Constitution (social laws) and to the classical division of actors into legislative, executive, controlling and judicial ones. They are provided with financial resources by nine special and contribution funds. The latter are run by government bureaucracy, however, the efficiency of the management is not always perfect.
A separate chapter covers the Fund of Guaranteed Performances for Workers', Labour Fund, Social Insurance Fund, Demographic Reserve Fund, Contribution Fund of Social Insurance of Framers, State Revalidation Fund, Alimony Fund, State Yeterans' Fund, and National Housing Fund.
Our survey of performance of the Polish institutions of social policy leads to a conclusion that their activities and resources are too centralised, contrary to the subsidiarity principle which is included in the Constitution.
The last two chapters cover local activities of self-government which is regarded as an institution of local social policy, as well as non-government organisations. We describe how local social practice interacts with theory. We show that social policy can be viewed as a field for genuine new agents. The experience of the ten years of Polish transformation of Socialist economy into a free-market one has proven that
Summary
611
social organisation structures between the government and the citizen have emerged and endured.
The book is concluded with a forecast for Polish social Policy in the perspective of the next 20 years. It is presented in three scenarios, namely: a liberał one (traditionally based on the status quo of social ineąualities); a social-liberal one -including active formation of the middle class, which could ease tensions between the rich and the poor being able to serve as a economic bridge leading to the EU membership; and a scenario of new solidarity, which is founded upon extended civil participation in local self-government as well as in non-government organisations.
We added an annex concerning the UN, Council of Europę and EU documents on social policy.
wmmim