UNIWERSYTET PEDAGOGICZNY
im. Komisji Edukacji Narodowej

W KRAKOWIE

Wydział Humanistyczny

Instytut Politologii

Kierunek Administracja

KATARZYNA TABORSKA

STATUS UCHODŹCY JAKO FORMA OCHRONY PRAW CUDZOZIEMCÓW NA TERYTORIUM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Praca licencjacka napisana pod kierunkiem
dr INGI KAWKI

KRAKÓW 2010

WYKAZ SKRUTÓW

Dz. Urz. UE - Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej.

Dz.U. - Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

IRO - Międzynarodowa Organizacja do Spraw Uchodźców (International Refugee Organization).

KG - Konwencja Genewska.

ONZ - Organizacja Narodów Zjednoczonych.

PCK - Polski Czerwony Krzyż.

PIA - Program Indywidualnej Adaptacji.

RP - Rzeczpospolita Polska.

TWE - Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.

UDSC - Urząd do Spraw Cudzoziemców.

UE - Unia Europejska.

UNHCR - Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców (United Nations High Commissioner for Refugees).

URiC - Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców.

Ustawa o cudzoziem. - Ustawa o cudzoziemcach.

Ustawa o pom. społ. - Ustawa o pomocy społecznej.

Ustawa o udz. ochr. - Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

WESA - Wspólny Europejski System Azylowy.

WSTĘP

Temat niniejszej pracy dotyczy ochrony praw cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadawanie im statusu uchodźcy. Zjawisko uchodźctwa obserwowane było od stuleci. Jednak społeczność międzynarodowa zainteresowała się nim dopiero w XX w. Najważniejszym i najtrwalszym wypracowanym przez nią aktem prawnym okazała się być Konwencja Genewska z 1951 r. do początku lat 90. Polska nie była stroną żadnej umowy, międzynarodowej dotyczącej ochrony uchodźców. Jednak po zmianie sytuacji politycznej i przystąpieniu do Konwencji Genewskiej Polska stała się krajem przyjmującym uchodźców i musiała wypracować szereg norm prawnych w zakresie ich ochrony¹.

Przedmiotem prowadzonych badań będzie sytuacja uchodźców w Polsce z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. W oparciu o analizę polskiego ustawodawstwa oraz literatury zajmującej się kwestia uchodźczą, zostanie podjęta próba odpowiedzi na pytania: na jakich zasadach opiera się rozpatrywanie wniosku o nadanie statusu uchodźcy, komu ten status może zostać przyznany, a komu nie, jakie instytucje rządowe zajmują się sprawami uchodźców, w jaki sposób prowadzone jest postępowanie, i wreszcie, jakie prawa
i obowiązki przysługują posiadaczom statusu uchodźcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Oczekiwanym rezultatem pracy jest uzyskanie jasnego obrazu zasad i norm proceduralnych regulujących w Rzeczypospolitej Polskiej problem udzielania cudzoziemcom takiego rodzaju ochrony międzynarodowej, jakim jest status uchodźcy. Na podstawie zgromadzonych materiałów prasowych zostanie również podjęta próba oceny kwestii funkcjonowania w rzeczywistości obowiązujących norm prawnych, oraz odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązania przyjęte w zakresie integracji uchodźców odnoszą pozytywne rezultaty.

Pierwsze próby regulacji kwestii międzynarodowej ochrony uchodźców były podejmowane na długo przed tym, zanim problem ten stał się obiektem zainteresowania organów władzy państwa polskiego, a obecne polskie ustawodawstwo wewnętrzne czerpie
z doświadczeń i norm wypracowanych przez społeczność międzynarodową. W związku
z powyższym, aspektu ochrony uchodźców na terytorium Polski nie można rozpatrywać
w całkowitym oderwaniu od uregulowań międzynarodowych. Dlatego rozdział pierwszy zostanie poświęcony tematyce obecnie obowiązujących umów międzynarodowych zajmujących się kwestia uchodźczą, głównie zaś umów, których stroną jest Rzeczypospolita Polska.

Kolejne rozdziały dotyczyć będą jedynie przepisów obowiązujących na gruncie prawa polskiego. W rozdziale drugim omówione zostaną zasady, według których nadaje się, odmawia nadania, lub pozbawia statusu uchodźcy. Rozdział trzeci dotyczyć będzie instytucji prowadzących postępowanie, a więc Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Rady do Spraw Uchodźców. W rozdziale czwartym znajdą się informacje na temat przebiegu samego postępowania, obowiązujących gwarancji proceduralnych, możliwości wniesienia odwołania, oraz procedury prowadzonej wobec szczególnych grup wnioskodawców. Natomiast rozdział piąty, jako ostatni, będzie poświecony uprawnieniom i obowiązkom cudzoziemców posiadających status uchodźcy, a w szczególności wydawanych im dokumentów i udzielanej pomocy integracyjnej.

Rozdział 1.

PROBLEMATYKA UCHODŹCÓW
W ŚWIETLE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO

Jak do tej pory w prawie międzynarodowym nie funkcjonuje jedna, powszechnie przyjęta definicja uchodźcy. W najbardziej rozpowszechnionym znaczeniu za uchodźcę uważa się osobę, która zmuszona została, na skutek okoliczności od niej niezależnych, do opuszczenia swego miejsca zamieszkania². Zgodnie z tą definicją za uchodźców należałoby uznawać zarówno osoby opuszczające swój kraj z powodu konfliktów zbrojnych, jak i te, które do ucieczki zmusiły klęski żywiołowe. Jednak w prawie międzynarodowym najczęściej przyjmowane są definicje zawężone, które uzależniają uznanie za uchodźcę od spełnienia pewnych kryteriów.

Pierwsze próby definiowania pojęcia podejmowała już Liga Narodów opierając się na kryteriach obywatelstwa lub pochodzenia, albo braku opieki dyplomatycznej ze strony jakiegokolwiek państwa³. W ten sposób, na podstawie umów międzynarodowych przyjętych w okresie dwudziestolecia międzywojennego, wyróżniono następujące kategorie uchodźców: rosyjscy, armeńscy, asyryjscy, asyryjsko-chaldejscy, tureccy, hiszpańscy, niemieccy, austriaccy. Jak zauważa A. Florczak⁴, ówczesna społeczność międzynarodowa uważała uchodźctwo za problem przejściowy, dlatego cechą charakterystyczną tego systemu, oprócz braku uniwersalności w definiowaniu samego pojęcia uchodźcy, była również nietrwałość powoływanych instytucji.

W okresie tuż po II wojnie światowej ujawniła się konieczność powołania organizacji zajmującej się sprawami repatriacji i przesiedlenia. W 1947 r. utworzono Międzynarodową Organizację do Spraw Uchodźców (International Refugee Organization – IRO), która formalnie istniała do 1952 r. W jej statucie zdefiniowano pojęcie uchodźcy, jako osoby przebywającej poza granicami kraju, którego jest obywatelem, lub w którym zamieszkiwała na stałe, i będącej ofiarą reżimów nazistowskich, faszystowskich lub falangistowskich. Pojęcie rozciągnięto również na osoby, które zostały uznane za uchodźców przed wybuchem II wojny światowej z powodu rasy, religii, narodowości lub poglądów politycznych. Ponadto w statucie IRO wskazano kategorie osób, do których pojęcie nie miało zastosowania, oraz okoliczności powodujące wygaśnięcie statusu uchodźcy. Powyższa definicja była pierwszą, która odwoływała się do obiektywnych przesłanek kwalifikowania uchodźców⁵.

Obecnie kwestia uchodźców jest poruszana na forum wielu organizacji międzynarodowych i regulowana w konwencjach i umowach o różnym zasięgu terytorialnym. Dlatego, dla usystematyzowania treści rozdziału, najlepiej odwołać się do systemów ochrony praw człowieka, do których zalicza się przecież prawo jednostki do poszukiwania azylu na terytorium innego państwa. Systemy ochrony praw człowieka można podzielić na powszechny (uniwersalny), regionalne (europejski, afrykański, interamerykański i azjatycki), wewnątrzkrajowe i pozarządowe⁶. W niniejszym rozdziale omówione zostaną jedynie system uniwersalny i systemy regionalne.

1. Regulacje w systemie uniwersalnym Organizacji Narodów Zjednoczonych

Najważniejszymi współczesnymi dokumentami międzynarodowymi dotyczącymi problemu uchodźctwa są Konwencja Genewska i zmieniający ją Protokół Nowojorski. Konwencja dotycząca statusu uchodźców⁷ została uchwalona przez konferencję Pełnomocników Narodów Zjednoczonych dnia 28 lipca 1951 r. w Genewie i zastąpiła wszystkie akty prawa międzynarodowego wypracowane wcześniej w tej dziedzinie.
W rozumieniu niniejszej Konwencji termin „uchodźca” stosuje sie do osoby, która: 1) była uważana za uchodźcę stosownie do Porozumień z dnia 12 maja 1926 r.⁸ i dnia 30 czerwca 1928 r.⁹ lub stosownie do Konwencji z dnia 28 października 1933 r.¹⁰ i dnia 10 lutego 1938 r.¹¹, Protokołu z dnia 14 września 1939 r.¹² lub też Konstytucji Międzynarodowej Organizacji do spraw Uchodźców (…); 2) w rezultacie zdarzeń, jakie nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1951 r., oraz na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując sie na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa¹³.

Konwencja Genewska wprowadza granice czasowe i geograficzne jej stosowania. Granice czasowe zawiera art. 1 A mówiący o wydarzeniach, które nastąpiły przed dniem
1 stycznia 1951 r., natomiast granice geograficzne określa art. 1 B definiujący wydarzenia, które miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1951 r., jako wydarzenia, które nastąpiły
w Europie przed dniem 1 stycznia 1951 r., lub jako wydarzenia, które miały miejsce
w Europie lub gdziekolwiek indziej przed dniem 1 stycznia 1951 r. Zarówno ograniczenia czasowe, jak i geograficzne zostały zniesione w art. 1 Protokołu dotyczącego statusu uchodźców¹⁴, który przyjęto 31 stycznia 1967 r. w Nowym Jorku. Jednakże zniesienie granic geograficznych nie dotyczy tych państw - stron Konwencji Genewskiej, które uprzednio takie ograniczenia przyjęły. Państwa mają możliwość rozszerzenia zobowiązań wynikających
z Konwencji poprzez zawiadomienie o tym Sekretarza Generalnego ONZ¹⁵. Protokół Nowojorski jest formalnie odrębną umową międzynarodowa, dlatego państwa mogą przyjmować zobowiązania wynikające tylko z Konwencji Genewskiej, tylko z Protokołu Nowojorskiego, lub z obu tych dokumentów łącznie.

Konwencja Genewska przyznaje status uchodźcy dwóm kategoriom osób. Po pierwsze osobom, które były uznawane za uchodźców na mocy poprzednich umów międzynarodowych. Są to tzw. uchodźcy statutowi. A po drugie osobom, które spełniają łącznie trzy warunki (tzw. klauzule włączenia): przebywają poza granicami państwa, którego są obywatelami, nie korzystają z ochrony tego państwa i żywią uzasadnioną obawę przed prześladowaniami z powodu rasy, religii, przynależności do określonej grupy społecznej lub posiadanych poglądów politycznych.

Przesłanka przebywania poza terytorium państwa, którego dana osoba jest obywatelem oznacza, że nie można nikomu przyznać statusu uchodźcy tak długo, jak długo znajduje się w granicach państwa swojego obywatelstwa. W przypadku bezpaństwowców oraz osób, których obywatelstwo jest trudne do określenia, brany jest pod uwagę kraj poprzedniego stałego zamieszkania. Przesłanka ta nie oznacza jednak, że osoba ubiegająca się o nadanie statusu uchodźcy musiała opuścić swój kraj z powodu prześladowania. Mogła już wcześniej przebywać poza jego granicami, jednak na skutek zmian, jakie w tym czasie zaszły w państwie, zaczęła żywić uzasadniona obawę, że po powrocie będzie ofiarą prześladowań
z powodów wymienionych w konwencji (tzw. uchodźcy sur place) ¹⁶.

Warunek niemożności korzystania z opieki kraju, którego aplikant jest obywatelem oznacza w praktyce stan wojny, wojnę domowa, zamieszki lub odmowę ze strony państwa udzielenia ochrony¹⁷.

Ostatnia przesłanka, czyli uzasadniona obawa przed prześladowaniami w kraju pochodzenia, zostanie szczegółowo omówiona w kolejnym rozdziale wraz z innymi zasadami dotyczącymi nadawania statusu uchodźcy, funkcjonującymi na gruncie prawa polskiego.

Poza klauzulami włączającymi Konwencja Genewska zawiera również klauzule ustania i klauzule wyłączające. Klauzule ustania, zapisane w art. 1 C, określają, w jakich warunkach osoba uznana za uchodźcę przestaje nim być, natomiast klauzule wyłączające
(art. 1 D – F) wymieniają kategorie osób, którym status ten nie może zostać nadany. Jako że przepisy te zostały implementowane do prawa polskiego, również zostaną szerzej omówione w kolejnym rozdziale.

Poza definicją uchodźcy Konwencja Genewska reguluje także kwestie ochrony uchodźców oraz ich praw i wolności. Jako najważniejsze sposoby ochrony uchodźców należy wymienić dwie gwarancje. Pierwszą nich jest wywodząca się z art. 33 zasada
non-refoulement. Zgodnie z nią żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci
w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne¹⁸. Zgodnie z interpretacją Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców (United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR) uchodźcy przybywający do kraju będącego stroną Konwencji nie powinni spotykać się z sytuacjami odmowy ich przyjęcia na granicy, natomiast ci, którzy legalnie przebywają na terytoriach tych krajów – z wydaleniem lub przymusowym cofnięciem do granic państwa, w którym groziłoby im prześladowanie¹⁹. Zasada
non-refoulement nie obowiązuje bezwzględnie, nie dotyczy bowiem uchodźców, którzy są groźni dla bezpieczeństwa państwa goszczącego, lub którzy są skazani prawomocnym wyrokiem sądu za szczególnie poważną zbrodnię.

Druga z istotnych gwarancji dotyczy sytuacji nielegalnego przekraczania granicy przez uchodźców. Zgodnie z art. 31 państwa – sygnatariusze Konwencji nie powinny nakładać kar na uchodźców przebywających na ich terytorium bez zezwolenia, jeśli przybywają bezpośrednio z kraju, w którym byli narażeni na prześladowania lub niebezpieczeństwo dla ich zdrowia, życia lub wolności. Uchodźcy ci są jednak obowiązani do bezzwłocznego zgłoszenia się do władz państwa i przedstawienia wiarygodnych przyczyn swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu²⁰. W stosunku do tych osób powinno się również nakładać tylko takie ograniczenia dotyczące swobody przemieszczania się, jakie są niezbędne.

Konwencja Genewska gwarantuje uchodźcom szereg praw politycznych
i ekonomicznych, jakie mają zostać im zapewnione w krajach goszczących. Do praw politycznych zaliczyć należy: prawo do stowarzyszania się, prawo do sądu, prawo otrzymania dokumentów tożsamości i dokumentów podróży oraz prawo do wyboru miejsca zamieszkania i swoboda poruszania się w granicach państwa przyjmującego. Natomiast w zakresie praw ekonomicznych wyróżnić można trzy standardy: standard narodowy, traktowanie uchodźców na równi z innymi cudzoziemcami oraz traktowanie ich w sposób uprzywilejowany. Standard narodowy oznacza zrównanie praw uchodźców z prawami obywateli i jest stosowany
w zakresie ochrony własności intelektualnej i przemysłowej, edukacji na poziomie podstawowym, prawa pracy i opieki socjalnej oraz racjonowania towarów deficytowych. Traktowanie uchodźców na równi z innymi cudzoziemcami obowiązuje w takich dziedzinach jak: wykonywanie wolnych zawodów, rolnictwo, handel, rzemiosło, prowadzenie własnej działalności przemysłowej czy szkolnictwo ponadpodstawowe, natomiast traktowanie uchodźców w sposób uprzywilejowany (przyznawanie najkorzystniejszych praw, jakie mają lub będą mieć w przyszłości obywatele innych państw) odnosi się do prawa do zakładania stowarzyszeń, w tym związków zawodowych, oraz prawa do pracy najemnej²¹.

Konwencja Genewska i Protokół Nowojorski gwarantują jedynie minimalny standard traktowania uchodźców. Oznacza to, że państwa mogą w swoim ustawodawstwie wewnętrznym przyjąć dalej idące rozwiązania. Jak uważa A. Florczak, najkorzystniejszą sytuacją dla uchodźców byłoby traktowanie ich na równi z obywatelami kraju przyjmującego.

Definicja uchodźcy określona w Konwencji Genewskiej, dzięki oparciu na obiektywnych przesłankach i wprowadzeniu klauzul wyłączających, pozwala państwom na zachowanie równowagi pomiędzy humanitaryzmem przejawiającym się w udzielaniu ochrony osobom prześladowanym, a obowiązkiem dbania o ład i bezpieczeństwo wewnętrzne realizowanym dzięki możliwości odmowy nadania statusu cudzoziemcom niepożądanym. Jednak od dnia uchwalenia Konwencji minęło niespełna 60 lat, w ciągu których pojawiły się nowe kategorie osób poszukujących schronienia. Przede wszystkim Konwencja nie bierze pod uwagę prześladowania z powodu płci czy orientacji seksualnej. Po drugie nie zajmuje się kwestią uchodźców wewnętrznych, czyli osób, które musiały opuścić miejsce zamieszkania, ale wciąż przebywają w granicach kraju swojego pochodzenia. Osoby te w gruncie rzeczy opuszczają swoje domy z takich samych przyczyn, jak uchodźcy konwencyjni. Po trzecie uregulowania wymaga również sytuacja uchodźców de facto, a więc osób, które nie spełniają kryteriów zapisanych w Konwencji, ale ze względu na zamieszki czy konflikty zbrojne nie mogą powrócić do swoich krajów. Obecnie takim osobom udziela się ochrony uzupełniającej²².

Konwencja Genewska i Protokół Nowojorski są aktami prawa międzynarodowego regulującymi sposób postępowania w stosunku do uchodźców, jako szczególnej kategorii cudzoziemców. Jednak katalog zawartych w nich praw ulega rozszerzeniu dzięki innym regulacjom przyjmowanym przez Organizację Narodów Zjednoczonych, które dotyczą podstawowych praw i wolności przysługujących każdemu człowiekowi. Do najważniejszych aktów z dziedziny praw człowieka należą Powszechna Deklaracja Praw Człowieka
z 10 grudnia 1948 r. oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
z 16 grudnia 1966 r.

Powszechna Deklaracja Praw Człowieka zawiera przepisy odnoszące się bezpośrednio do cudzoziemców i gwarantujące prawo do azylu, prawo do swobodnego przemieszczania się oraz prawo do powrotu do swojego kraju. Natomiast niektóre postanowienia Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych mają zastosowanie bezpośrednio do uchodźców. Na uwagę zasługują przede wszystkim: zakaz stosowania tortur oraz okrutnego i poniżającego traktowania, gwarancje dla osób pozbawionych wolności, prawo do swobodnego poruszania się, wyboru miejsca zamieszkania oraz opuszczenia kraju (również własnego), zakaz arbitralnego wydalenia, prawo do rzetelnego procesu sądowego, wolność myśli, sumienia i religii oraz zakaz dyskryminacji²³.

Polska przystąpiła do Konwencji Genewskiej w 1991 r., w czasie uchwalania Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka przez Zgromadzenie Ogólne ONZ wstrzymała się od głosu, a Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowała w 1977 r.

1. Regulacje w systemach regionalnych

Problematyka ochrony uchodźców jest poruszana na forum wielu organizacji międzynarodowych, których dokumenty stanowią podstawę dla regionalnych systemów ochrony praw człowieka. Interpretacja definicji uchodźcy zawartej w Konwencji Genewskiej różni się w zależności od kontynentu i regionu, ponieważ zjawiska uchodźcze determinowane są na danym obszarze przez sytuacje polityczną, gospodarczą i społeczną. Systemy regionalne mają z reguły charakter uzupełniający w stosunku do systemu uniwersalnego ONZ, stanowiąc niejako rozwiniecie lub modyfikację postanowień Konwencji Genewskiej, gdyż nie zawsze odpowiadają one specyfice zjawisk występujących w danym regionie, a przy tym posiadają niejednokrotnie lepsze mechanizmy implementacyjne.

Ochrona w systemie europejskim

Regulacje przyjęte przez Radę Europy

Rada Europy utworzyła system w postaci Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności²⁴ sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej protokołami dodatkowymi. Konwencja ta zawiera szereg przepisów, które odnoszą się bezpośrednio do cudzoziemców. Są to m.in. art. 3, art. 5 ust. 1 p. f i ust. 2 oraz art. 6 ust. 3.

Art. 3 dotyczy zakazu tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka można wnioskować, że wydalenie cudzoziemca do kraju, w którym mógłby się spotkać z jedną z wymienionych sytuacji, jest naruszeniem tego artykułu. Nie można również wydalić cudzoziemca do kraju, w którym groziłaby mu kara śmierci. Z kolei art. 5 gwarantuje prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, wymieniając jednocześnie przypadki, w których ta wolność może zostać ograniczona. W stosunku do cudzoziemców możliwe jest zgodne z prawem zatrzymanie lub aresztowanie osoby, w celu zapobieżenia jej nielegalnemu wkroczeniu na terytorium państwa, lub osoby, przeciwko której toczy się postępowanie o wydalenie lub ekstradycję²⁵. Zatrzymana osoba powinna zostać niezwłocznie poinformowana o przyczynach zatrzymania i stawianych jej zarzutach, a informacja ta musi być udzielona w języku zrozumiałym dla zatrzymanego. Natomiast art. 6, dotyczący prawa do rzetelnego procesu sądowego, gwarantuje cudzoziemcowi prawo do otrzymania informacji na temat rodzaju i przyczyny skierowanego przeciw niemu oskarżenia. Te informacje również są udzielane w języku zrozumiałym dla cudzoziemca. Ponadto umożliwia się mu korzystanie z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeśli nie mówi językiem używanym w sądzie. Protokoły zmieniające Konwencję dodają do tego katalogu prawo do swobodnego poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania oraz zakaz zbiorowego wydalania cudzoziemców.

Z inicjatywy Rady Europy przyjęto także szereg innych dokumentów dotyczących spraw uchodźców, w tym:

• Europejskie Porozumienie w sprawie Zniesienia Wiz dla Uchodźców podpisane
  20 kwietnia 1959 r. w Strasburgu (realizuje prawo uchodźców do swobody przemieszczania się), oraz

• Europejskie Porozumienie o Przekazywaniu Odpowiedzialności za Uchodźców podpisane 16 października 1980 r. w Strasburgu (przekazanie odpowiedzialności może nastąpić dopiero po upływie 2 lat od rzeczywistego i nieprzerwanego pobytu w innym państwie za zgodą jego władz)²⁶.

W 1992 r. Polska przystąpiła do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności, a w 2005 r. do Europejskiego Porozumienia w sprawie Zniesienia Wiz dla Uchodźców i Europejskiego Porozumienia o Przekazywaniu Odpowiedzialności za Uchodźców.

Regulacje przyjęte przez Unię Europejską

Podstawą dla polityki azylowej Unii Europejskiej jest art. 63 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), który stanowi: Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 67, przyjmuje w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie Traktatu
z Amsterdamu: 1) środki dotyczące azylu, zgodnie z Konwencją genewską z 28 lipca 1951 roku i Protokołem z 31 stycznia 1967 roku dotyczącymi statusu uchodźców, jak również
z innymi odpowiednimi traktatami w następujących dziedzinach: kryteria i mechanizmy ustalania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za badanie wniosku o azyl złożonego przez obywatela państwa trzeciego w jednym z Państw Członkowskich, minimalne normy
w sprawie przyjmowania w Państwach Członkowskich osób ubiegających się o azyl, minimalne normy dotyczące warunków, które powinni spełnić obywatele państw trzecich, by mogli ubiegać się o przyznanie statusu uchodźcy, minimalne normy dotyczące procedury przyznania lub cofnięcia statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich; 2) środki dotyczące uchodźców i wysiedleńców w następujących obszarach: minimalnych norm dotyczących przyznania tymczasowej ochrony wysiedleńcom z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państw swego pochodzenia oraz osobom, które z innych powodów potrzebują ochrony międzynarodowej; środków zmierzających do zapewnienia równowagi wysiłków uzgodnionych przez Państwa Członkowskie, związanych z przyjęciem uchodźców
i wysiedleńców oraz z jego następstwami. Realizacja postanowień tego artykułu doprowadziła do utworzenia Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (WESA).

WESA działa zgodnie z postanowieniami Konwencji Genewskiej i Protokołu Nowojorskiego, oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 r., Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania z 1984 r., Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i Konwencji Praw Dziecka z 1989 r., dlatego uznaje się, że dokumenty te wyznaczają granice dla norm unijnych. Są to granice minimalne, gdyż prawodawstwo UE może wyznaczać standardy wyższe, niż przyjęte na gruncie międzynarodowego prawa uchodźczego. Z kolei przepisy unijne stanowią standard minimalny dla ustawodawstwa państw członkowskich²⁷.

WESA obejmuje swym działaniem cztery grupy osób. Po pierwsze, uchodźców konwencyjnych, a wiec cudzoziemców, którym przyznano status uchodźcy na mocy postanowień Konwencji Genewskiej, po drugie, osoby objęte ochroną uzupełniającą, po trzecie, osoby objęte ochroną tymczasową, i po czwarte, osoby dopiero wnioskujące
o udzielenie ochrony międzynarodowej. Należy zaznaczyć, że WESA ma zastosowanie jedynie do obywateli państw trzecich, gdyż art. 63 TWE nie odnosi się do obywateli państw członkowskich UE²⁸.

Instrumentami WESA są przede wszystkim: Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia
27 stycznia 2003 r. w sprawie minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl²⁹, Rozporządzenie Rady WE nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003
w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku azylowego³⁰ (tzw. rozporządzenie dublińskie), Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zakresu tejże ochrony³¹ (zwana dyrektywą kwalifikacyjną), oraz Dyrektywa Rady 2005/58/WE z dnia
1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich³² (dyrektywa proceduralna).

Dyrektywa o przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl dotyczy osób, które złożyły wniosek o nadanie statusu uchodźcy na mocy przepisów Konwencji Genewskiej, i które są obywatelami państw trzecich lub bezpaństwowcami i członkami ich rodzin (jeśli tak stanowi prawo wewnętrzne państwa członkowskiego). Reguluje ona kwestie minimalnych standardów przyjmowania wnioskodawców w czasie od złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy do ostatecznego zakończenia postępowania. Wśród wymienionych w dyrektywie praw wnioskodawcy znajdują się m.in.: prawo do otrzymania dokumentu, który potwierdza jego status, prawo do swobodnego poruszania się po terytorium tego państwa członkowskiego,
w którym został złożony wniosek, prawo do ograniczonego dostępu do rynku pracy, jak również do dostępu do opieki medycznej i dostępu małoletnich do edukacji. Dyrektywa zwraca również uwagę na świadczenia socjalne, które powinny co najmniej zapewnić utrzymanie i zachowanie zdrowia wnioskodawcy³³.

Rozporządzenie dublińskie opiera się na zasadzie jednokrotności składania wniosku azylowego, zgodnie z którą konkretna osoba może złożyć tylko jeden wniosek o udzielenie międzynarodowej ochrony na terenie całej UE. Rozporządzenie to określa kryteria, według których wyznaczane jest państwo właściwe do rozpatrzenia wniosku. Daje również możliwość odesłania wnioskodawcy do państwa trzeciego, jednak musi to być zgodne
z Konwencją Genewską i prawem wewnętrznym państwa członkowskiego³⁴.

Dyrektywa kwalifikacyjna zawiera kryteria kwalifikacji osób jako uchodźców
i kryteria kwalifikacji osób, które nie mogą być uznane za uchodźców, ale które z różnych względów wymagają innego rodzaju ochrony międzynarodowej³⁵. Kryteria te są zasadniczo zbliżone do przyjętych w Konwencji Genewskiej, jednak zawierają również odniesienie do płci i wieku wnioskodawcy, będących czynnikami, które, jako uwarunkowania osobiste, mogłyby narazić go na prześladowania. Postanowienia dyrektywy kwalifikacyjnej wprowadzają także wspólną dla wszystkich państw członkowskich UE interpretację powodów prześladowania wymienionych w definicji uchodźcy zawartej w Konwencji Genewskiej,
i stanowią, że w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy należy brać pod uwagę, czy wnioskodawca mógłby uzus kac w innym państwie obywatelstwo i w ten sposób znaleźć się pod jego ochroną. W przepisach dyrektywy przewidziana została także dodatkowa forma ochrony międzynarodowej, tzw. ochrona uzupełniająca, którą mogą zostać objęte osoby niekwalifikujące się jako uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej, jednak niemające możliwości powrotu do kraju pochodzenia ze względu na ryzyko doznania poważnej krzywdy. Zakres praw przysługujących uchodźcom konwencyjnym i osobom objętym ochroną uzupełniającą jest zróżnicowany jedynie pod względem wydawanych dokumentów, czasu trwania zezwolenia na pobyt i dostępu do pomocy integracyjnej³⁶.

Z kolei dyrektywa proceduralna, jak sama nazwa wskazuje, dotyczy postępowania
w sprawie nadania i pozbawienia statusu uchodźcy. Normuje ona zasady postępowania
w I i II instancji i zawiera szereg gwarancji proceduralnych. Ustawodawstwo polskie jest zasadniczo zgodne z tymi normami, dlatego prze[pisy dyrektywy nie zostaną w tym miejscu omówione.

1.2.2. Ochrona w systemach: afrykańskim, interamerykańskim
i azjatyckim

W systemie afrykańskim funkcjonują dwie umowy międzynarodowe istotne dla problematyki uchodźców. Pierwszą z nich jest Afrykańska Karta Praw Człowieka i Ludów. Została ona przyjęta na spotkaniu szefów państw Organizacji Jedności Afryki w Nairobi,
26 czerwca 1981 r. Karta stanowi, że w sytuacji prześladowań każdy człowiek ma prawo do zwracania się z prośbą o azyl, ale nie zawiera przepisów wprowadzających zasadę
non-refoulement. Drugim ważnym aktem prawnym w systemie afrykańskim jest Konwencja dotycząca specyficznych aspektów problemu uchodźców w Afryce, którą przyjęto
10 września 1969 r. W świetle jej przepisów uchodźcami są nie tylko uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej, ale także osoby zmuszone do opuszczenia swojego miejsca zamieszkania z powodu zdarzeń mających miejsce na całości lub części terytorium państwa obywatelstwa lub stałego zamieszkania. Wśród tych zdarzeń wymieniono agresję, okupację, obcą dominację oraz okoliczności poważnie zakłócające porządek publiczny³⁷.

System interamerykański również posiada dwie istotne regulacje: Amerykańską Konwencję Praw Człowieka oraz Deklarację z Kartageny. Konwencja została przyjęta
22 listopada 1969 r. i gwarantuje każdej osobie prawo do zwracania się z prośbą o azyl na obcym terytorium. Należy zauważyć, że azyl i status uchodźcy nie są w tym systemie odrębnymi instytucjami, w związku z czym pojęcia te stosuje się wymiennie. Karta wprowadza również zasadę non-refoulement i ochronę przed masowym wydaleniem. Z kolei Deklaracja z Kartageny, przyjęta w 1848 r., podobnie jak Konwencja dotycząca specyficznych aspektów problemu uchodźców w Afryce, rozszerza definicję uchodźcy zawartą w Konwencji Genewskiej. Zgodnie z deklaracją za uchodźcę uznawana jest osoba, która z powodu zagrożenia życia, bezpieczeństwa lub wolności opuściła swój kraj.
Za powody zagrożenia dla życia, bezpieczeństwa czy wolności uznano szerzącą się przemoc, obcą agresję, wewnętrzne konflikty, masowe naruszania praw człowieka oraz wszelkie inne okoliczności, które poważnie zakłócają porządek publiczny³⁸.

Natomiast w Azji do tej pory nie wypracowano regionalnego systemu ochrony uchodźców. Co prawda w 1966 r. Afrykańsko – Azjatycki Komitet Konsultacyjny sporządził dokument nazwany Zasadami dotyczącymi Traktowania Uchodźców, który jest w praktyce powtórzeniem postanowień Konwencji Genewskiej, jednak nie ma on mocy wiążącej. Ponadto 15 września 1994 r. w ramach Ligi Państw Arabskich przyjęto Arabską Kartę Praw Człowieka gwarantującą prawo do azylu. Niestety postanowienia tej Karty nie są przestrzegane³⁹.

Na podstawie powyższych rozważań można zauważyć, że problem ochrony uchodźców jest nie tylko problemem Europejskim, ale wręcz ogólnoświatowym, ponieważ kwestia ta została uregulowana niemalże na każdym kontynencie w różnego rodzaju aktach prawnych. Najważniejszymi pozostają nadal Konwencja Genewska i Protokół Nowojorski. Wyznaczają one minimalny standard w zakresie ochrony uchodźców i inne dokumenty do nich się odwołują. Jednak z punktu widzenia uchodźców czy azylantów najważniejsze są regulacje wewnętrzne przyjęte przez poszczególne państwa, gdyż to na ich podstawie otrzymują faktyczna ochronę. Dlatego pozostała część pracy dotyczyć będzie rozwiązań przyjętych przez ustawodawstwo krajowe Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozdział 2.

OGÓLNE ZASADY NADAWANIA, ODMOWY NADANIA ORAZ POZBAWIENIA STATUSU UCHODŹCY

Do 2003 r. w polskim systemie prawnym nie było ustawy, która zajmowałaby się tylko i wyłącznie kwestią ochrony cudzoziemców przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Aspekt ten był początkowo regulowany przez ustawę
o cudzoziemcach z 29 marca 1963 r.⁴⁰ Od chwili nowelizacji tej ustawy w 1991 r. istniały dwie możliwości udzielania ochrony cudzoziemcom. Pierwszą z nich była, zanana już wcześniej ustawodawstwu polskiemu, instytucja azylu, drugą zaś – instytucja statusu uchodźcy, wprowadzona ze względu na postanowienia Konwencji Genewskiej. Podobne rozwiązanie przyjęto na gruncie ustawy o cudzoziemcach z 25 czerwca 1997 r.⁴¹

Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 13 czerwca 2003 r.
o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej⁴² można wyróżnić pięć form zapewniania cudzoziemcom ochrony ze strony państwa polskiego. Do najczęściej stosowanych należą: nadanie statusu uchodźcy i udzielenie ochrony uzupełniającej. Do mniej znanych form ochrony praw cudzoziemców zaliczyć można udzielenie azylu, udzielenie zgody na pobyt tolerowany oraz udzielenie ochrony czasowej⁴³.

Ponadto sytuację materialno prawną uchodźców w Polsce regulują: art. 32 (zakaz dyskryminacji), art. 45 (prawo do sądu) i art. 58 (prawo zrzeszania się) Konstytucji RP, Konwencja Genewska i Protokół Nowojorski, Europejska Konwencja Praw Człowieka, dyrektywa 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. oraz dyrektywa 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r.

Jak stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o udz. ochr.⁴⁴, każdy złożony przez cudzoziemca wniosek o udzielenie ochrony jest traktowany przez organy administracyjne państwa polskiego, jako wniosek o przyznanie statusu uchodźcy. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, gdy cudzoziemiec wyraźnie zaznacza we wniosku, że pragnie się ubiegać
o udzielenie azylu, oraz gdy żądanie ochrony wynika z decyzji Ministra Sprawiedliwości
o odmowie wydania cudzoziemca lub z sądowego orzeczenia o niedopuszczalności jego wydania.

2.1. Zasady nadawania statusu uchodźcy (klauzule włączające); uzasadniona obawa przed prześladowaniami w kraju pochodzenia

Cudzoziemcowi nadaje się status uchodźcy, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju⁴⁵. Jest to najważniejsza zasada określająca podmioty, którym może przysługiwać status uchodźcy. Ze względu na swoją zawiłość wymaga ona szerszego objaśnienia. Przede wszystkim należy zdefiniować pojęcie cudzoziemcy, a następnie wyjaśnić, czym - w świetle przepisów ustawy - są prześladowania oraz uzasadniona obawa przed nimi, jak również, co należy rozumieć pod takimi pojęciami jak: rasa, religia, narodowość czy przekonania polityczne.

Art. 2 p. 4 ustawy o udz. ochr. powołuje się na definicje cudzoziemcy zawartą
w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach⁴⁶, uznając za cudzoziemca każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego⁴⁷. Cudzoziemcem jest wiec nie tylko osoba posiadająca obywatelstwo innego państwa, ale również osoba, która nie posiada żadnego obywatelstwa (apatryda) oraz osoba, której obywatelstwo jest trudne do ustalenia⁴⁸.

Prześladowanie musi przede wszystkim stanowić poważne naruszenie praw człowieka określonych w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności
z 1950 r. Ustawodawca zwraca tu szczególną uwagę na prawo do życia, którego uchylenie jest - w świetle przepisów tej Konwencji - niedopuszczalne. Do katalogu tych naruszeń zalicza się często także prawa niederogowane zapisane w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych⁴⁹. Prześladowaniem można również nazwać szereg różnego rodzaju działań bądź zaniechań, które są równie dotkliwe w skutkach jak bezpośrednie naruszenie praw człowieka⁵⁰. Do zachowań takich ustawa zalicza przede wszystkim używanie wobec danej osoby przemocy fizycznej (w tym seksualnej) i psychicznej oraz stosowanie różnego rodzaju środków prawnych, administracyjnych, policyjnych lub sądowych⁵¹ w celu dyskryminacji określonych grup społecznych.

Oceniając powody, dla których cudzoziemiec był poddawany prześladowaniom
w kraju pochodzenia należy brać pod uwagę przede wszystkim jego rasę, religię, narodowość oraz przekonania polityczne. Pod pojęciem rasy rozumie się nie tylko kolor skóry, ale również pochodzenie i przynależność do danej grupy etnicznej. Zgodnie z interpretacją UNHCR termin rasa powinien mieć odniesienie do wszystkich rodzajów grup etnicznych
i społecznych, które tworzą mniejszości w większych społecznościach⁵². Za religię uznać należy zarówno przekonanie teistyczne i branie czynnego udziału w sprawowaniu obrzędów religijnych, jak i powstrzymywanie się od takich działań i wyrażanie poglądów nieteistycznych lub ateistycznych⁵³. Z kolei narodowość definiuje ustawa jako przynależność do grupy społecznej, którą cechuje wspólna tożsamość kulturowa, etniczna lub językowa lub wspólne pochodzenie geograficzne lub polityczne, lub powiązanie z ludnością w innym państwie⁵⁴. Nie można więc ograniczyć tego pojęcia jedynie do posiadania lub braku obywatelstwa danego kraju. Jeśli zaś chodzi o przekonania polityczne, dotyczą one
w szczególności posiadania opinii na temat podmiotów takich jak organy władzy publicznej lub ugrupowania, które kontrolują kraj pochodzenia cudzoziemca i które dopuszczają się prześladowania, oraz posiadanie poglądów na temat polityki i metod działania tych podmiotów. Za nieistotne uznaje się w tym przypadku działania cudzoziemca, które byłyby sprzeczne z jego poglądami i przekonaniami politycznymi⁵⁵.

Status uchodźcy przysługuje z mocy prawa również małoletniemu dziecku cudzoziemca, które urodziło się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a którego rodzicowi przyznano status uchodźcy.

Nawet jeśli cudzoziemiec nie posiada cech, które mogłyby być przyczyną prześladowania z powodu rasy, religii, narodowości czy przekonań politycznych, a cechy te są mu przypisywane przez podmioty w kraju jego pochodzenia, może on powoływać się na uzasadnioną obawę przed prześladowaniami⁵⁶. Pojęcie uzasadnionej obawy przed prześladowaniami wprowadziła Konwencja Genewska, traktując ją jako jeden z niezbędnych warunków dla uzyskania statusu uchodźcy. Interpretacja tego sformułowania nastręcza wiele trudności. Po pierwsze obawa jest zawsze odczuciem subiektywnym, co zmusza urzędników wydających decyzję do brania pod uwagę cech osobowości wnioskodawcy, jego doświadczeń, przeżyć, reakcji. Co więcej, obawa ta nie musi koniecznie opierać się na osobistych przeżyciach aplikanta, lecz może wynikać z wiedzy o tym, co przydarzyło się jego krewnym, przyjaciołom, członkom tej samej grupy społecznej itp.⁵⁷ Po drugie obawa przed prześladowaniem musi być uzasadniona, co wprowadza do pojęcia czynnik obiektywny. To uzasadnienie może wynikać np. z oceny sytuacji panującej w kraju pochodzenia aplikanta, lub przedłożonych przez niego dokumentów. Zgodnie z zaleceniami UNHCR wystarczającym uzasadnieniem jest wykazanie przez wnioskodawcę, że dalsze przebywanie w kraju pochodzenia stało się nieznośne z powodów wymienionych w definicji Konwencji Genewskiej⁵⁸.

W sytuacji, gdy cudzoziemiec nie spełnia kryteriów koniecznych do nadania statusu uchodźcy przyznaje się mu ochronę uzupełniającą. Przesłanką do udzielenia tego rodzaju ochrony jest narażenie na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy⁵⁹ po powrocie do państwa pochodzenia, z powodu którego cudzoziemiec nie ma woli lub możliwości korzystania z ochrony tego państwa. Za ryzyko doznania poważnej krzywdy uważa się przede wszystkim wykonanie lub orzeczenie kary śmierci, poddanie torturom i nieludzkiemu traktowaniu, oraz zagrożenie dla zdrowia i życia z powodu przemocy stosowanej wobec ludności cywilnej w czasie działań wojennych⁶⁰.

Uzasadniona obawa przed prześladowaniami oraz rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy mogą być spowodowane wydarzeniami, które nastąpiły po opuszczeniu przez cudzoziemca kraju pochodzenia, zwłaszcza, jeśli były one wyrazem i kontynuacją wcześniej posiadanych przekonań⁶¹.

Decyzja o nadaniu statusu uchodźcy jest aktem indywidualnym dotyczącym konkretnie oznaczonego cudzoziemca, oraz jego małżonka i małoletnich dzieci, jeśli byli objęci wnioskiem. Instytucja ta nie rozwiązuje więc problemu uchodźctwa masowego. Dlatego ustawa o udz. ochr. przewiduje możliwość udzielania cudzoziemcom ochrony czasowej w przypadku, gdy masowo opuścili oni kraj pochodzenia z powodu obcej inwazji, wojny domowej, konfliktów etnicznych itp. Ochrony czasowej udziela się do chwili, gdy powrót cudzoziemca do kraju pochodzenia będzie możliwy, jednak nie dłużej niż na rok
(z możliwością dwukrotnego przedłużenia o 6 miesięcy). Co do zasady ochrona czasowa jest udzielana na podstawie decyzji Rady Unii Europejskiej, jednak Rada Ministrów może niezależnie wydać rozporządzenie o udzieleniu ochrony danej kategorii cudzoziemców⁶².

2.2. Zasady odmowy nadania statusu uchodźcy (klauzule wyłączające)

Obligatoryjna odmowa nadania statusu uchodźcy następuje przede wszystkim
w przypadku bezzasadności wniosku. Sytuacja taka ma miejsce - po pierwsze i najważniejsze – gdy nie istnieje uzasadniona obawa, że cudzoziemiec ulegnie prześladowaniom w kraju pochodzenia, czyli gdy państwo to jest uznane za tzw. bezpieczny kraj pochodzenia. Dzieje się tak w przypadku, kiedy upoważnione podmioty (organy władzy publicznej, ugrupowania kontrolujące kraj, organizacje międzynarodowe) zapewniają ochronę przed prześladowaniami. Podmioty te powinny gwarantować ochronę poprzez zapewnienie skutecznego systemu prawnego⁶³, czyli przez realizację zasady państwa prawa. Koncepcja państwa prawa zakłada związanie państwa i jego organów przepisami stanowionego prawa, prymat norm prawnych nad regułami działania celowego oraz samoograniczenie władzy państwowej i jej działań granicami gestii państwa i kompetencji jego organów⁶⁴. System prawny w państwie pochodzenia powinien umożliwiać wykrywanie i zapobieganie czynom noszącym znamiona prześladowania oraz karanie za takie czyny. Za brak obawy przed prześladowaniami uznaje się również sytuację, gdy na części terytorium kraju pochodzenia nie zachodzą przesłanki uzasadniające tą obawę. Jednak w tym przypadku należy zbadać, czy nie ma przeszkód uniemożliwiających cudzoziemcowi zamieszkanie w tej części kraju⁶⁵.

W literaturze podaje się również inne przesłanki, które uważane są za brak podstaw uzasadniających obawę przed prześladowaniami. Pierwszą z nich jest sytuacja, gdy cudzoziemiec we wniosku o nadanie statusu uchodźcy powołuje się na obawę przed prześladowaniami z przyczyn niewymienionych w Konwencji Genewskiej, lub podaje zupełnie inne uzasadnianie, np. poszukiwanie pracy. Podobnie nie nadaje się statusu uchodźcy cudzoziemcowi, który nie podaje podstawowych informacji dotyczących okoliczności związanych z jego obawą przed prześladowaniami⁶⁶.

Po drugie nie przyznaje się statusu uchodźcy w sytuacji, gdy cudzoziemiec przybył do Polski z bezpiecznego kraju trzeciego i ma prawo powrotu do tego kraju, oraz w sytuacji, gdy na mocy umowy międzynarodowej, właściwe do rozpatrzenia wniosku jest inne państwo – strona Konwencji Genewskiej⁶⁷. Za bezpieczny kraj trzeci uznaje się państwo niebędące krajem pochodzenia cudzoziemca, które ratyfikowało i stosuje Konwencję Genewską oraz Protokół Nowojorski, a w szczególności to państwo, w którym: nie występuje zagrożenie dla życia lub wolności cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy i stosuje się zakaz wydalenia lub zawrócenia cudzoziemca do granic terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo; (…) zapewnia się cudzoziemcom dostęp do postępowania o nadanie statusu uchodźcy; (…) cudzoziemiec ubiegający się o nadanie statusu uchodźcy nie jest narażony na tortury, lub niehumanitarne albo poniżające traktowanie⁶⁸.

Po trzecie statusu uchodźcy nie przyznaje się osobie, która korzysta z ochrony któregoś z organów lub agencji Narodów Zjednoczonych, wyjąwszy Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców, a więc przede wszystkim Agencji Narodów Zjednoczonych do Spraw Odbudowy Korei i Agencji Narodów Zjednoczonych do Spraw Pomocy i Zatrudnienia Uchodźców Palestyńskich na Bliskim Wschodzie. Dodatkowym warunkiem jest w tym przypadku możliwość powrotu cudzoziemca na terytorium, na którym taka ochrona mu przysługuje, przy czym powrót ten nie może zagrażać jego zdrowiu, życiu
i bezpieczeństwu⁶⁹.

Czwarta przesłanka jest zawarta w art. 19 ust. 1 p. 3 i ust. 2 ustawy o udz. ochr. Stanowią one, że nadania statusu uchodźcy odmawia się osobie, która dopuściła się jednego
z wymienionych w nich czynów, podżegała do nich lub brała w nich udział. Pierwszym z tych czynów jest popełnienie zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu prawa międzynarodowego⁷⁰. Art. 6 Karty Międzynarodowego Trybunału Wojskowego⁷¹ podpisanej w Londynie dnia 8 sierpnia 1945 r. podaje definicje wyżej wymienionych zbrodni. Według tego katalogu zbrodnia przeciwko pokojowi to zarówno prowadzenie, jak i planowanie i przygotowywanie wojny napastniczej oraz współudział w zmowie mającej na celu dokonanie jednego z tych czynów. Zbrodnia wojenna to pogwałcenie praw i zwyczajów wojennych. Przepis art. 6 Karty jako przykłady zbrodni wojennych wymienia morderstwa, deportacje ludności cywilnej, mordowanie lub złe obchodzenie się z jeńcami wojennymi, rabowanie własności prywatnej i publicznej, spustoszenia nieusprawiedliwione koniecznością wojenną. Natomiast zbrodnią przeciw ludzkości nazwano morderstwa, wytępianie, obracanie ludzi w niewolników, deportacje i inne czyny nieludzkie⁷² dokonywane na ludności cywilnej, oraz różnego rodzaju prześladowania, niezależnie od tego, czy były one zgodne z prawem obowiązującym na terytorium, na którym ich dokonano, czy nie. Jak zauważa A. Florczak⁷³ rozróżnienie zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości może okazać się problematyczne, gdyż niektóre czyny (zwłaszcza popełniane na ludności cywilnej) są zaliczane do obu tych kategorii.

Statusu uchodźcy nie przyznaje się również osobie, która jest wina działań sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych określonymi w Preambule
i art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych⁷⁴. Zasady, o których mowa w tym przepisie to m.in. pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe, równouprawnienie i suwerenność narodów, poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności, zakaz dyskryminacji ze względu na rasę, płeć, język lub religię, rozwiązywanie sporów międzynarodowych przy pomocy pokojowych środków.

Ostatnim czynem uniemożliwiającym ubieganie się o nadanie statusu uchodźcy jest popełnienie zbrodni o charakterze innym niż polityczny poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przed złożeniem wniosku o nadanie statusu uchodźcy⁷⁵. Skoro zbrodnia ta ma mieć charakter „inny niż polityczny”, należy wnioskować, że ustawodawca ma na myśli poważne przestępstwo pospolite. Oceniając ten czyn należy więc zwrócić uwagę na jego naturę
i przyczyny oraz na pobudki, jakimi kierowała się osoba, która go popełniła. Problematyczne może okazać się zdefiniowanie terminu „poważna” zbrodnia. Za A. Florczak⁷⁶ można przyjąć, że do kategorii poważnych przestępstw pospolitych zalicza się czyny szczególnie niebezpieczne dla społeczności międzynarodowej, których sprawcy są ścigani i karani na podstawie wielostronnych umów międzynarodowych.

Jako piątą przesłankę wymienia się uznanie cudzoziemca przez organy władzy państwa polskiego za osobę posiadającą prawa i obowiązki przysługujące obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie można również nadać statusu uchodźcy cudzoziemcowi, który złożył wniosek po raz kolejny, i który po ostatniej odmowie celowo wytworzył okoliczności uzasadniające obawę przed prześladowaniami w kraju pochodzenia⁷⁷, oraz osobie, która w sposób świadomy wprowadziła w błąd organ prowadzący postępowanie, lub dążyła do nadużycia procedury nadania statusu uchodźcy⁷⁸. Świadome wprowadzenie w błąd organu administracji państwowej ma miejsce, gdy cudzoziemiec nie powiadomił organu o tym, że wcześniej złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy w innym państwie, gdy podał nieprawdziwe informacje co do swojej tożsamości, gdy podał dane lub fakty niewiarygodne, nieprawdopodobne czy też niespójne, gdy przybył do Polski z bezpiecznego kraju pochodzenia, albo gdy w złej wierze zniszczył lub zataił dowody istotne w postępowaniu, oraz gdy złożył wniosek aby uniknąć wydalenia, a miał możliwość złożenia go wcześniej⁷⁹.

Ponadto statusu uchodźcy nie nadaje się, gdy cudzoziemiec uzyskał ten status
w innym państwie, oraz gdy zachodzą okoliczności wyłączające uznanie za uchodźcę wymienione w Konwencji Genewskiej.

2.3. Zasady pozbawiania statusu uchodźcy (klauzule ustania)

Pozbawienie cudzoziemca statusu uchodźcy następuje obligatoryjnie, jeśli po zakończeniu postępowania właściwy organ administracyjny uzna, że cudzoziemiec ten popełnił zbrodnie przeciwko pokojowi lub przeciwko ludzkości albo zbrodnię wojenną, oraz jeśli działał sprzecznie z zasadami określonymi w Karcie Narodów Zjednoczonych. Ponadto statusu uchodźcy pozbawia się cudzoziemca, który w sposób dobrowolny przyjął ponownie ochronę państwa pochodzenia lub powrócił na jego terytorium i który, utraciwszy obywatelstwo państwa pochodzenia, przyjął je ponownie, lub przyjął obywatelstwo innego państwa. Prawo do korzystania z ochrony ze strony Rzeczypospolitej Polskiej w formie statusu uchodźcy jest odbierane również w sytuacji, gdy z powodu ustania okoliczności uzasadniających obawę przed prześladowaniem cudzoziemiec nie może dłużej odmawiać przyjęcia ochrony ze strony państwa pochodzenia. Zmiana tych okoliczności powinna mieć charakter znaczący i trwały⁸⁰. Jednak w przypadkach odnoszących się do zmiany sytuacji
w kraju pochodzenia status uchodźcy nie jest odbierany automatycznie, ze względu na możliwość zaistnienia trwałych urazów w psychice cudzoziemca uniemożliwiających mu powrót do kraju⁸¹.

Przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zasad nadawania statusu uchodźcy opierają się na normach ustanowionych przez Konwencje Genewską, a w szczególności na zawartej w niej definicji uchodźcy. Dlatego w stworzonym przez ustawę systemie można dostrzec podobne wady, m.in. brak uregulowania kwestii prześladowania z powodu płci lub orientacji seksualnej oraz kwestii uchodźców wewnętrznych. Warto przypomnieć, że Konwencja Genewska wyznacza jedynie minimalny standard traktowania uchodźców, nic wiec nie stoi na przeszkodzie, aby rozwiązania przyjęte w polskim systemie prawnym poszły o krok dalej.

Rozdział 3.

INSTYTUCJE ZAJMUJĄCE SIĘ SPRAWAMI UCHODŹCÓW

Postępowania w sprawach uchodźczych, ze względu na swoją wielowątkowość,
są nierzadko niezwykle trudne. Stąd też wynika jedno z zaleceń przyjętych w październiku
1977 r. przez Komitet Wykonawczy UNHCR dotyczące organów rozpatrujących wnioski
o nadanie statusu uchodźcy. Komitet uważa, że najlepszym rozwiązaniem administracyjnym dla rozpatrywania spraw uchodźczych jest powołanie w państwie jednego, centralnego organu, którego zadaniem będzie przeprowadzenie całości postępowania. Wydaje się to być słusznym wyjściem, gdyż taki organ dysponował będzie zarówno wykwalifikowaną kadrą urzędniczą, jak i szeroką baza danych oraz bogatym doświadczeniem, co powinno zapewnić rzetelne i sprawne rozpatrzenie sprawy.

W Polsce procedurą uchodźczą zajmuje się Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaś odwołania od jego decyzji rozpatrywane są przez Radę do Spraw Uchodźców. Zanim jednak organy te zostaną scharakteryzowane, warto przytoczyć krótką historię rozwoju instytucji zajmujących sie sprawami uchodźców w Polsce.

Początkowo pomocom cudzoziemcom zajmował się Polski Czerwony Krzyż (PCK). Pierwsza wzmianka na ten temat w archiwach PCK pochodzi z przełomu lat 1984/1985.
W 1989 r. utworzono specjalny wydział w ramach tej organizacji, który miał się zajmować pomocom cudzoziemcom. Wszelkie koszty tej pomocy pokrywane były z budżetu PCK. Pierwsze rządowe struktury działające w tym zakresie utworzono w 1990 r. i był to pełnomocnik ministra spraw wewnętrznych do spraw uchodźców. Rok później Polska przystąpiła do Konwencji Genewskiej, a w 1992 r. otwarto w Dębaku pod Warszawą pierwszy ośrodek dla uchodźców⁸².

3.1. Urząd do Spraw Cudzoziemców

3.1.1. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców

Z dniem 20 lipca 2007 r. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały przyznane uprawnienia w zakresie spraw związanych z repatriacją i obywatelstwem, realizowanych dotychczas przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców (URiC). W związku z przeniesieniem kompetencji w zakresie repatriacji Prezes URiC został zastąpiony Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców⁸³.

Na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych ogłaszany jest otwarty
i konkurencyjny nabór na stanowisko Szefa Urzędu. Informacja o nim powinna zostać umieszczona w siedzibie Urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu oraz
w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów powołuje Szefa Urzędu spośród nie więcej niż trzech kandydatów wyłonionych
w drodze naboru. Ma również kompetencje do odwołania Szefa Urzędu⁸⁴. Taka procedura daje szansę objęcia stanowiska osobom posiadającym faktyczną wiedzę i doświadczenie
w zakresie spraw cudzoziemców, i jednocześnie zmniejsza ryzyko jego upolitycznienia, gwarantując pośrednio rzetelność prowadzonych postępowań i wydawanych decyzji.

Od sierpnia 2007 r. stanowisko Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zajmuje Rafał Rogala - urodzony 15 września 1976 r. w Limanowej, absolwent Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego.

Szef Urzędu ds. Cudzoziemców jest centralnym organem administracji rządowej. Pojęcie organu administracji można wyjaśnić, jako prawnie wyodrębnioną część aparatu administracyjnego, działającą w imieniu państwa lub samorządu, w ramach przyznanych kompetencji i upoważnioną do stosowania środków władczych⁸⁵. Organem administracji jest więc podmiot, któremu – na mocy ustawy – przyznano pewne kompetencje w zakresie stosowania prawa administracyjnego. Organy administracji dzielą się na rządowe
i samorządowe, rządowe zaś na naczelne, centralne i terenowe. Wśród organów terenowych również można wyróżnić kilka rodzajów, jednak szczegółowa klasyfikacja organów administracji nie jest przedmiotem pracy. Ze względu na tematykę niniejszego rozdziału, należy jedynie zwrócić uwagę na centralne organy administracji rządowej. Są to organy tworzone na mocy ustawy w ramach określonego działu administracji i funkcjonujące w sposób samodzielny. Ich szefowie nie wchodzą w skład Rady Ministrów, ale zakresem swoich kompetencji obejmują terytorium całego państwa. Podlegają one nadzorowi ze strony właściwego ministra, Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów⁸⁶.

Na mocy art. 141 ustawy o cudzoziem. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest organem właściwym w sprawach wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, nadawania statusu uchodźcy, udzielania cudzoziemcom azylu, wyrażania zgody na pobyt tolerowany oraz udzielania ochrony czasowej. Ponadto do kompetencji Szefa Urzędu należy m.in.: prowadzenie postępowań dublińskich (czyli określanie, jakie Państwo Członkowskie UE jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego), zapewnienie udzielania pomocy dla cudzoziemców, którzy w Rzeczypospolitej Polskiej ubiegają się o nadanie statusu uchodźcy lub korzystają
z ochrony czasowej, faktyczna opieka nad małoletnimi cudzoziemcami przebywającym
w Polsce bez opiekuna ustawowego, wnioskującymi o nadanie statusu uchodźcy lub
o udzielenie azylu⁸⁷. Organ ten posiada również szereg innych uprawnień wynikających m.in. z obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy. Jest także polskim centralnym organem wizowym⁸⁸. Swoje zadania Szef Urzędu wykonuje prze pomocy Urzędu ds. Cudzoziemców, oraz jego delegatur, które mogą być ustanowione przez ministra właściwego ds. wewnętrznych po konsultacji z ministrem właściwym ds. administracji publicznej. Urząd ten jest zaliczany do administracji rządowej⁸⁹.

Nadzór nad Szefem Urzędu jest sprawowany przez ministra właściwego
ds. wewnętrznych⁹⁰. Pojecie nadzoru w prawie administracyjnym oznacza sprawowanie kontroli (sprawdzanie działalności i ocenianie jej) wraz z możliwością wiążącego wpływania na nadzorowane organy lub instytucje. Nadzór może być stosowany tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie i tylko przy użyciu wymienionych w niej środków nadzoru⁹¹.

3.1.2. Struktura organizacyjna Urzędu do Spraw Cudzoziemców

Na kolejnej stronie znajduje się fragment Broszury Urzędu ds. Cudzoziemców przedstawiający jego strukturę organizacyjną. Z uwagi na zakres tematyczny niniejszej pracy należałoby omówić dwie z jego komórek organizacyjnych, a mianowicie Departament Postępowań Uchodźczych oraz Biuro Organizacji Środków dla Cudzoziemców Ubiegających się o Nadanie Statusu Uchodźcy lub Azyl.

Najważniejszym zadaniem Departamentu Postępowań Uchodźczych jest prowadzenie spraw związanych z nadawaniem i pozbawianiem statusu uchodźcy, udzielaniem
i pozbawianiem azylu, udzielaniem ochrony uzupełniającej w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy i pozbawianiem ochrony uzupełniającej udzielonej w tym postępowaniu⁹². Departament ten zajmuje się również udzielaniem ochrony czasowej, udzielaniem
i pozbawianiem zgody na pobyt tolerowany oraz wstrzymywaniem wykonania decyzji
o wydaleniu. Jest też obowiązany do prowadzenia spraw w zakresie określania Państwa Członkowskiego, jakie jest właściwe dla rozpatrzenia wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich UE przez obywatela państwa trzeciego oraz spraw wynikających ze stosowania Europejskiego Porozumienia o przekazywaniu odpowiedzialności za uchodźców, sporządzonego w Strasburgu dnia 16 października 1980 r.⁹³ Są tu także gromadzone, analizowane i udostępniane dane na temat krajów pochodzenia osób, które ubiegają się
o ochronę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub są tą ochroną objęte⁹⁴.

Biuro Organizacji Środków dla Cudzoziemców Ubiegających się o Nadanie Statusu Uchodźcy lub Azyl zajmuje się, jak sama nazwa wskazuje, udzielaniem pomocy różnym grupom cudzoziemców. Należą do nich przede wszystkim osoby ubiegające się o nadanie statusu uchodźcy, oraz te, które wycofały swój wniosek, a także cudzoziemcy korzystający
z ochrony czasowej i małoletni bez opieki starający się o azyl. Dla małoletnich bez opieki Biuro zapewnia również opiekę faktyczną na czas prowadzenia postępowania. Ponadto Biuro jest odpowiedzialne za obsługę logistyczną ośrodków dla cudzoziemców⁹⁵.

Zał. 1. Struktura organizacyjna Urzędu do Spraw Cudzoziemców (źródło: Broszura UDSC http://www.udsc.gov.pl/files/documenty/Urzad_ds_udzoziemcow.pdf 19.06.2010 r.).

3.2. Rada do Spraw Uchodźców

Podobnie jak w wielu krajach zachodnioeuropejskich, w Polsce również funkcjonuje niezależny organ II instancji w sprawach z zakresu postępowań uchodźczych. Jest nim Rada do Spraw Uchodźców. Przyjęte wcześniej rozwiązania, zgodnie z którymi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był, organem kompetentnym do rozpatrywania spraw w I i II instancji, powodowały, że dwuinstancyjność procedury nadawania statusu uchodźcy była
w praktyce iluzoryczna. Powołanie Rady koresponduje z art. 78 Konstytucji oraz zobowiązaniami międzynarodowymi Polski z dziedziny praw człowieka, gwarantującymi dwuinstancyjność postępowania. Ponadto realizuje postulaty UNHCR, dotyczące utworzenia niezależnego organu odwoławczego rozpatrującego sprawy o nadanie statusu uchodźcy
w II instancji⁹⁶.

Rada jest organem kolegialnym i kadencyjnym posiadającym, w świetle przepisów ustawy o udz. ochr. ( art. 89p ust. 2), status organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Składa się z 12 członków powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów spośród osób wyróżniających się wiedzą lub doświadczeniem praktycznym w zakresie problematyki uchodźców⁹⁷. Wymagane jest, aby co najmniej połowa członków posiadała wyższe wykształcenie prawnicze. Kadencja Rady ds. Uchodźców trwa
5 lat. W ustawie przewidziana jest możliwość rozszerzenia składu Rady do czasu zakończenia kadencji, jeśli jest to uzasadnione wzrostem liczby wniosków o nadanie statusu uchodźcy⁹⁸.

Członek Rady ds. Uchodźców może zostać odwołany przez Prezesa Rady Ministrów w czterech przypadkach: jeśli złoży rezygnację z pełnienia funkcji, jeśli zapadnie na chorobę, która trwale uniemożliwi mu wykonywanie obowiązków, jeśli zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub za przestępstwo skarbowe, oraz jeśli zaistnieją inne – nieokreślone w ustawie – okoliczności uniemożliwiające sprawowanie funkcji członka Rady. Nowy członek Rady jest powoływany do końca danej kadencji⁹⁹.

Spośród swojego składu członkowie Rady wybierają przewodniczącego
i wiceprzewodniczącego. Odbywa się to w głosowaniu tajnym, większością głosów, przy obecności co najmniej dwóch trzecich składu. W taki sam sposób Rada może odwołać przewodniczącego i wiceprzewodniczącego¹⁰⁰. Przewodniczący kieruje pracami Rady,
w szczególności: 1) ustala plan pracy Rady; 2) zwołuje posiedzenia plenarne Rady;
3) wyznacza składy orzekające; 4) przydziela składom orzekającym sprawy do rozpatrzenia oraz czuwa nad terminowością ich załatwienia; 5) reprezentuje Radę przed innymi organami
i instytucjami; 6) reprezentuje Radę w postępowaniu przed sądem administracyjnym lub wyznacza w tym celu innego członka Rady; 7) powołuje biegłych lub ekspertów do udziału
w postępowaniu toczącym się przed Radą; 8) wyznacza członkom Rady zadania związane
z działalnością Rady; 9) może powoływać zespoły tematyczne lub grupy robocze do opracowania zagadnień oraz dokonania analiz problemów wynikających z działalności Rady; 10) wykonuje inne zadania wynikające z przepisów prawa¹⁰¹.

Obecna, już trzecia, kadencja Rady rozpoczęła się dnia 13 lutego 2009 r. Członkami Rady są: Anna Lubońska-Rutkiewicz (przewodnicząca), Jolanta Zaborska (wice-przewodnicząca), Hanka Babińska, Jerzy Byczkowski, Paweł Dąbrowski, Grzegorz Dostatni, Paweł Hut, Jacek Jagielski, Sławomir Klimkiewicz, Michał Andrzej Kowalski, Marian Kozłowski oraz Roman Wieruszewski¹⁰².

Rada jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji oraz zażaleń na postanowienia wydawane przez Szefa Urzędu do Spraw i Cudzoziemców w sprawach
o nadanie lub pozbawienie statusu uchodźcy i udzielenie ochrony uzupełniającej. Przysługują jej także uprawnienia do wznowienia postępowania oraz, względem wydanych przez siebie postanowień i decyzji – do ich uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności. W zakresie jej kompetencji mieści się również analizowanie orzecznictwa dotyczącego spraw uchodźczych, zbieranie informacji na temat krajów pochodzenia, rejestrowanie złożonych zażaleń i odwołań, jak również wydanych decyzji i postanowień, oraz współpraca z organami i instytucjami – zarówno polskimi, jak i zagranicznymi – w kwestiach dotyczących uchodźctwa i migracji. Rada nie posiada uprawnień do rozpatrywania spraw dotyczących pomocy dla wnioskodawców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy¹⁰³.

Co do zasady Rada orzeka w składach trzyosobowych. Wyjątkiem jest rozpatrywanie odwołania od decyzji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców uznającej wniosek złożony przez cudzoziemca za oczywiście bezzasadny. Te sprawy rozpatrywane są w pierwszej kolejności
w składzie jednoosobowym. Orzeczenia Rady zapadają większością głosów, a członkom składów orzekających nie przysługuje możliwość wstrzymania się od głosu. Jeśli jednak nie zgadzają się z wydaną decyzja, mogą, podpisując orzeczenie, zgłosić zdanie odrębne. Muszą wtedy podać, w jakim zakresie i w jakiej części kwestionują orzeczenie. Członkowie składów orzekających przy wydawaniu decyzji są związani jedynie przepisami prawa¹⁰⁴.

Rada ds. Uchodźców nie posiada odrębnego, przypisanego jej urzędu. Jej obsługą administracyjną i kancelaryjną zajmuje się Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Powołanie w Polsce dwóch, niezależnych zarówno od władz politycznych, jak i od siebie wzajemnie, organów rozpatrujących sprawy z zakresu nadawania statusu uchodźcy, przyczynia się nie tylko do podniesienia stopnia rzetelności postępowania, ale również do zwiększenia przejrzystości samej procedury. Jest też, z jednej strony, forma realizacji konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, a z drugiej, metodą wywiązywania się Polski z wiążących ją umów międzynarodowych w zakresie praw człowieka.

Rozdział 4.

POSTĘPOWANIE W SPRAWIE NADANIA STATUSU UCHODŹCY

Postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy jest postępowaniem administracyjnym. Dlatego tez, co do zasady, stosuje się do niego przepisy ustawy
z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego¹⁰⁵. Co za tym idzie, do postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy mają zastosowanie takie zasady ogólne, jak m.in.: zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada informowania stron
o ich prawach i obowiązkach, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zasada pisemności, zasada dwuinstancyjności, zasada trwałości decyzji administracyjnej, oraz zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej. Ponieważ jednak temat pracy nie dotyczy postępowania administracyjnego ogólnego, zasady te nie zostaną szerzej omówione.

Jednak postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy cechuje się pewnymi różnicami względem postępowania administracyjnego ogólnego. W toku dalszych rozważań w niniejszym rozdziale, obok ogólnej charakterystyki postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, zostanie podjęta próba wskazania najważniejszych z tych różnic.

4.1. Postępowanie

4.1.1. Wszczęcie postępowania – złożenie wniosku oraz czynności organu przyjmującego wniosek

Postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczyna się na wniosek cudzoziemca¹⁰⁶. Wniosek ten może obejmować małżonka i małoletnie dzieci cudzoziemca, które wraz z nim przyjechały do Polski. Jednak art. 25 ustawy o udz. ochr. stanowi, że małżonek musi wyrazić pisemna zgodę na złożenie wniosku w jego imieniu, a jeśli taką zgodę cofnie, to postępowanie wobec niego i jego dzieci zostanie umorzone.

Wniosek o nadanie statusu uchodźcy jest składany na odpowiednim formularzu, który zawierać musi: dane wnioskodawcy i osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje(…), określenie kraju pochodzenia wnioskodawcy i osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, określenie istotnych zdarzeń będących przyczyną ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy¹⁰⁷. Art. 8 ustawy o udz. ochr. określa podania jakich danych można żądać od cudzoziemca. Są to miedzy innymi: imiona i nazwisko oraz nazwisko poprzednie i rodowe, płeć, data i miejsce urodzenia, odciski linii papilarnych, wizerunek twarzy, obywatelstwo
i narodowość oraz informacje na temat poglądów politycznych, religijnych itp. Wzór formularza wniosku określa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z 04.08.2003 r.¹⁰⁸

W niektórych ustawodawstwach krajowych możliwość złożenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest uzależniona od spełnienia pewnych warunków, np. dotrzymania określonych terminów. Jak uważa Barbara Mikołajczyk¹⁰⁹, wprowadzenie takich ograniczeń nie jest bezzasadne, ponieważ osoba, która rzeczywiście poszukuje ochrony przed prześladowaniami najprawdopodobniej niezwłocznie po przybyciu do kraju zacznie ubiegać się o nadanie statusu uchodźcy. Jednakże nierozpatrzenie lub odrzucenie wniosku wyłącznie
z powodu niedotrzymania terminu jest niedopuszczalne. Oznaczałoby bowiem konieczność wydalenia cudzoziemca do kraju pochodzenia, co mogłoby w konsekwencji doprowadzić do złamania praw człowieka, w tym zakazu tortur oraz okrutnego i poniżającego traktowania¹¹⁰. Polskie ustawodawstwo nie wprowadza w zakresie złożenia wniosku żadnych limitów czasowych.

Wniosek jest składany do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem innych organów. Jeśli cudzoziemiec przebywa legalnie w granicach RP, to w złożeniu wniosku pośredniczy komendant oddziały Straży Granicznej, który swym zasięgiem terytorialnym obejmuje miasto stołeczne Warszawę. Natomiast jeśli cudzoziemiec nie ma prawa wjazdu na terytorium państwa polskiego, to składa wniosek przy kontroli granicznej, za pośrednictwem komendanta placówki Straży Granicznej¹¹¹. Jest to rozwiązanie różne od przyjętego
w ogólnym postępowaniu administracyjnym, gdzie wniosek jest składany bezpośrednio do organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Jednak złożenie wniosku po nielegalnym przekroczeniu granicy nie oznacza jego niedopuszczalności¹¹². Do złożenia wniosku wymagane jest osobiste stawiennictwo wnioskodawcy i osoby, w imieniu której on występuje¹¹³.

Organ, który przyjmuje wniosek jest zobowiązany do wykonania szeregu czynności przed przekazaniem go Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców. Przede wszystkim organ przyjmujący sprawdza, czy wniosek został prawidłowo wypełniony. Musi ustalić tożsamość zarówno wnioskodawcy, jak i osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, sfotografować ich i pobrać odciski linii papilarnych. Konieczne jest również uzyskanie informacji na temat: kraju pochodzenia, wiz lub zezwoleń, jakie zostały wydane cudzoziemcowi w innych państwach, trasy przejazdu do granicy RP i miejsca jej przekroczenia, oraz faktu ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy na terytorium innego kraju¹¹⁴. Ponadto organ przyjmujący wniosek ma prawo przeszukania cudzoziemca i jego bagażu w celu wykluczenia możliwości popełnienia przestępstwa¹¹⁵. Do obowiązków organu należy również ustalenie, czy wnioskodawca ma prawo wjazdu na terytorium RP, lub czy przebywa na nim legalnie. Może również zapewnić przeprowadzenie badania lekarskiego
i zabiegów sanitarnych ciała i odzieży wnioskodawcy, aby wykluczyć choroby zakaźne, czy też określić ich aktywność lub nosicielstwo¹¹⁶.

Zarówno wnioskodawca, jak i osoba, w imieniu której występuje, są zobowiązani do poddania się tym czynnościom. Jeżeli jednak odmówią, wniosek zostaje pozostawiony bez rozpatrzenia¹¹⁷.

Badaniom - w celu ustalenia rzeczywistego wieku - może być również poddany cudzoziemiec podający się za małoletniego, jeśli organ ma wątpliwości co do jego wieku. Wymagana jest w tym przypadku zgoda przedstawiciela ustawowego. Jeśli takiej zgody nie ma, to cudzoziemca uważa się za osobę pełnoletnią¹¹⁸.

Poza uzyskaniem wyżej wymienionych informacji, organ przyjmujący jest zobowiązany do pouczenia wnioskodawcy o zasadach i trybie postępowania, oraz o tym, jakie prawa mu przysługują, jakie obowiązki na nim ciążą i jakie są skutki ich niewykonania.

Organ przyjmujący przekazuje wniosek Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców niezwłocznie, najpóźniej w ciągu 48 godzin¹¹⁹. Wniosek niezawierający imienia i nazwiska wnioskodawcy lub kraju jego pochodzenia, jeżeli braków tych nie udało się organowi przyjmującemu uzupełnić, Szef Urzędu pozostawia bez rozpoznania¹²⁰.

4.1.2. Skutki prawne wszczęcia postępowania

Złożenie wniosku o nadanie statusu uchodźcy niesie za sobą pewne skutki prawne. Przede wszystkim, wobec wnioskodawcy i osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, powoduje ono ex lege:

1. unieważnienie wizy,

2. wygaśnięcie decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

3. wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu¹²¹.

Wykonanie decyzji o wydaleniu jest wstrzymywane do czasu, kiedy cudzoziemcowi zostanie dostarczona ostateczna decyzja w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Ponadto w toku sprawy zabrania się organom administracji wydawania i przedłużania wizy oraz wydawania decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP i decyzji o wydaleniu¹²².

Cudzoziemiec, któremu nie przysługuje prawo pobytu na terytorium RP, może zostać zatrzymany i umieszczony w ośrodku strzeżonym lub w areszcie w celu wydalenia. Decyzję w tej sprawie podejmuje sąd rejonowy na okres 30 dni. Po uprawdopodobnieniu okoliczności, które przemawiałyby za udzieleniem statusu uchodźcy, wnioskodawca zostaje zwolniony
z ośrodka strzeżonego lub aresztu. Następuje to na mocy decyzji Szefa Urzędu
ds. Cudzoziemców¹²³. Jeśli jednak okoliczności uprawniające nadanie statusu uchodźcy nie zachodzą, to sąd może przedłużyć czas pobytu cudzoziemca w areszcie do chwili wydania ostatecznej decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy i do czasu, gdy decyzja o wydaleniu zostanie wykonana¹²⁴.

Natomiast jeżeli po uprzednim otrzymaniu decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy cudzoziemiec złoży ponowny wniosek, to decyzja o wydaleniu nie ulega wstrzymaniu, a nadto decyzja taka oraz zobowiązanie do opuszczenia terytorium RP mogą zostać wydane.

Szef Urzędu ds. Cudzoziemców może jednak, na wniosek cudzoziemca, wstrzymać wykonanie decyzji o wydaleniu do dnia doręczenia ostatecznej decyzji w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o wydaleniu powinien zostać złożony za pośrednictwem organu przyjmującego, razem z wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy. Jeśli jednak decyzja o wydaleniu została wydana po ponownym złożeniu wniosku o udzielenie statusu uchodźcy, to wniosek o wstrzymanie decyzji składa się bezpośrednio do Szefa Urzędu¹²⁵.

Szef Urzędu wstrzymuje wykonanie decyzji o wydaleniu jeśli przemawia za tym słuszny interes strony (co powinno być uzasadnione we wniosku), jeśli nie jest to sprzeczne
z interesem społecznym oraz jeśli złożenie ponownego wniosku o nadanie statusu uchodźcy nie nastąpiło w celu opóźnienia wydania lub wykonania decyzji o wydaleniu¹²⁶.

Decyzja w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu powinna zostać wydana w ciągu 5 dni od dnia otrzymania wniosku przez Szefa Urzędu. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia również ma 5 dni (od dnia doręczenia decyzji) na zwrócenie się do Szefa Urzędu z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku¹²⁷.

Decyzja o wstrzymaniu wykonania decyzji o wydaleniu wygasa – z mocy ustawy –
w dniu, w którym doręczono cudzoziemcowi ostateczną decyzję w sprawie o udzielenie statusu uchodźcy. Ponadto Szef Urzędu ma uprawnienie do uchylenia lub zmiany decyzji
w dowolnym czasie, jeżeli okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji uległy zmianie¹²⁸.

4.1.3. Tryby postępowania. Przesłuchania

Wnioski o nadanie statusu uchodźcy rozpatruje Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. Postępowanie w tych sprawach może zakończyć się w trojaki sposób: umorzeniem, wydaniem decyzji odmownej w trybie przyspieszonym oraz wydaniem decyzji
w rozszerzonej procedurze statusowej.

Umorzenie postępowania następuje, jeśli organ prowadzący uzna wniosek za niedopuszczalny. Przesłanki niedopuszczalności wniosku podaje art. 40 ustawy o udz. ochr.
i są to: przyznanie statusu uchodźcy w innym państwie, złożenie ponownego wniosku opartego na tych samych podstawach – gdy cudzoziemiec otrzymał uprzednio decyzję odmowną, oraz złożenie wniosku przez osobę, w imieniu której jako wnioskodawca występuje już małżonek (chyba, że zachodzą okoliczności dotyczące tej osoby i uzasadniające taki wniosek). Natomiast art. 42 stanowi, że organ prowadzący umarza postępowanie również wtedy, gdy cudzoziemiec złoży oświadczenie, że cofa wniosek o nadanie statusu uchodźcy, gdy bez usprawiedliwienia opuści ośrodek na dłużej niż 7 dni, lub bez zgody Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców opuści miejscowość, w której nakazano mu przebywać, gdy wyjedzie
z terytorium RP oraz gdy nie stawi się na przesłuchanie (chyba, że w terminie 7 dni od daty przesłuchania wykaże, iż nie ponosi odpowiedzialności za okoliczności, które uniemożliwiły mu dopełnienie obowiązku). Jednakże w tych przypadkach cudzoziemiec może, w ciągu 2 lat, wystąpić z wnioskiem o wznowienie procedury, a czynności podjęte w postępowaniu umorzonym pozostają w mocy.

Zastosowanie procedury przyspieszonej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy jest
w polskim ustawodawstwie dopuszczalne tylko w przypadku bezzasadności wniosku¹²⁹. Zakwalifikowanie wniosku jako bezzasadny stawia cudzoziemca w trudniejszej sytuacji, gdyż w rzeczywistości postępowanie przyspieszone ma na celu szybkie i sprawne odrzucenie wniosku¹³⁰.

Cudzoziemiec, którego wniosek jest rozpatrywany w trybie przyspieszonym dysponuje takimi samymi prawami, jak osoba, której sprawa toczy się zwykłym trybem. Również może składać zeznania i przedstawiać dowody potwierdzające zasadność jego obawy przed prześladowaniami. Jest więc wzywany na krótki wywiad, podczas którego jest pytany o przyczyny wyjazdu z kraju i przybycia do Polski, o rodzinę, sytuację ekonomiczną itp.¹³¹. Jednakże jeżeli osoba składająca wniosek podała inne przyczyny niż prześladowania
z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej (np. przyczyny ekonomiczne), albo nie podała żadnych okoliczności uprawdopodobniających jej obawę przed prześladowaniami i nie jest małoletnim bez opieki, to nie przeprowadza się przesłuchania¹³².

Jak widać procedura przyspieszona nie zaniedbuje kwestii merytorycznego rozpatrzenia sprawy, chyba że uniemożliwia to sam wnioskodawca, np. nie stawiając się na wezwanie, nie informując o zmianie miejsca zamieszkania itp.

W rozszerzonej procedurze statusowej przesłuchanie wnioskodawcy trwa znacznie dłużej. W tym przypadku również jest pytany o kwestie zasadnicze, jednak później zadaje się pytania bardziej szczegółowe, np. o to, czy był szykanowany lub torturowany, czy przebywał w areszcie, jakie warunki tam panowały itd. Następnie urzędnik powinien przejść do pytań
z pozoru niezwiązanych ze sprawą i dowiedzieć się np. jaka jest zabudowa miasta, z którego pochodzi cudzoziemiec, jakie są jego tradycje rodzinne, zwyczaje narodowe itp. Pytania te mają na celu ustalenie wiarygodności wnioskodawcy¹³³. Warto nadmienić, że w obu procedurach przesłuchanie odbywa się bez obecności osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, o ile organ prowadzący postępowanie nie uzna, że jej obecność jest konieczna dla wyjaśnienia sprawy.

Osoby przeprowadzające wywiad musza być zaznajomione z sytuacją w kraju pochodzenia cudzoziemca, z jego tradycją i kulturą, ponieważ w oparciu o te wiedzę weryfikują zeznania i sprawdzają wiarygodność wnioskodawcy¹³⁴.

Wywiadu nie trzeba przeprowadzać, gdy wydanie decyzji jest możliwe na podstawie zebranego materiału dowodowego, oraz gdy wnioskodawca nie jest w stanie uczestniczyć
w przesłuchaniu ze względu na swój stan zdrowia – zarówno fizycznego, jak
i psychicznego¹³⁵.

Przesłuchanie powinno się odbywać bez obecności osoby, w imieniu której wnioskodawca występuje, chyba że organ prowadzący uzna jej obecność za konieczną dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Może natomiast uczestniczyć w nim pełnomocnik, który ma prawo reprezentować cudzoziemca, a którym może być każda osoba dorosła. Pełnomocnik ma ponadto uprawnienia do składania pism w imieniu mocodawcy, przeglądania akta sprawy, sprawdzania zapisu protokołu¹³⁶.

Po ukończeniu wywiadu cudzoziemiec powinien zapoznać się z protokołem i złożyć pod nim podpis. Może tego odmówić, jeśli nie zgadza się z jego treścią.

Jak widać, ustawa o udz. ochr. nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, co jest kolejnym wyjątkiem od postanowień kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie może się również zakończyć zawarciem ugody.

4.1.4. Wydanie decyzji i możliwość jej wzruszenia

Osoba, która przeprowadzała z wnioskodawcą wywiad wydaje także orzeczenie
w sprawie nadania mu statusu uchodźcy. Pisze ona projekt, który jest przekazywany naczelnikom i dyrektorom poszczególnych wydziałów, którzy go weryfikują. Następnie projekt trafia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, który ma prawo go zakwestionować. Wówczas urzędnik musi go poprawić opierając się na przeprowadzonych wywiadach uzupełniających.
Jeżeli organ prowadzący postępowanie zamierza nadać status uchodźcy wnioskodawcy lub osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje, musi upewnić się, czy nie zachodzą okoliczności obligujące go do odmowy nadania tego statusu. W tym celu zwraca się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz – w razie potrzeby – do innych organów o udzielenie informacji dotyczących tych okoliczności. Zarówno Szef ABW, jak
i inne organy, powinny udzielić niezbędnych informacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych – w terminie do 3 miesięcy¹³⁷.

Co do zasady w decyzji o nadaniu statusu uchodźcy orzeka się również o udzieleniu tego statusu osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje. Jednak jeżeli ta osoba korzysta z ochrony lub pomocy organów lub agencji Narodów Zjednoczonych innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców, jest uważana przez organy władzy Rzeczypospolitej Polskiej za osobę posiadającą prawa i obowiązki z tytułu obywatelstwa polskiego, lub istnieje poważna podstawa aby sądzić, że dopuściła się zbrodni wojennych, zbrodni przeciwko ludzkości, działań sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych itp. (art. 19 ust. 1 p. 2 – 4 ustawy o udz. ochr.), to status uchodźcy nadaje się tylko wnioskodawcy. Warto nadmienić, że możliwa jest również odwrotna sytuacja, kiedy to status uchodźcy przyznaje się tylko osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje, zaś wnioskodawcy nie¹³⁸.

Decyzja w sprawie udzielenia lub odmowy udzielenia statusu uchodźcy jest zatwierdzana przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców¹³⁹. W przypadku decyzji odmownej orzeka się o udzieleniu cudzoziemcowi ochrony uzupełniającej, lub – jeśli nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie ochrony uzupełniającej – zgody na pobyt tolerowany¹⁴⁰. Ochrony uzupełniającej udziela się, gdy cudzoziemiec nie spełnia kryteriów wymaganych do uznania za uchodźcę, ale jednocześnie, z powodu zagrożenia orzeczeniem lub wykonaniem kary śmierci, torturami, poniżającym traktowaniem, albo narażeniem na niebezpieczeństwo jego życia lub zdrowia, nie może powrócić na terytorium kraju pochodzenia. Cudzoziemcy objęci ochroną uzupełniającą posiadają takie same prawa, jak uznani uchodźcy¹⁴¹. Prawa te zostaną omówione w kolejnym rozdziale. Natomiast udzielenie zgody na pobyt tolerowany gwarantuje cudzoziemcowi posiadanie takich samych praw, jak
w przypadku przyznania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Są to m.in. dostęp do rynku pracy, edukacji, służby zdrowia, oraz prawo do podróżowania po terenie UE bez wiz (do 3 miesięcy)¹⁴². Ponadto cudzoziemcowi przysługuje karta pobytu o rocznym terminie ważności, a organy administracji nie mogą wydać względem niego decyzji o wydaleniu, ani decyzji o nakazie opuszczenia terytorium RP¹⁴³.

W rozszerzonej procedurze statusowej decyzja powinna zostać wydana w ciągu
6 miesięcy od dnia złożenia wniosku¹⁴⁴. Jest to wiec kolejna różnica względem postępowania administracyjnego ogólnego, w którym sprawy wymagające przeprowadzenia przesłuchania powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowane – w ciągu 2 miesięcy. Odwołanie od decyzji Szefa Urzędu można wnieść do Rady ds. Uchodźców. Jeżeli rozpatrując je Rada stwierdzi, że wnioskodawca lub osoba, w imieniu której występuje, nie mogą wrócić do kraju pochodzenia ze względu na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, a nie zachodzą okoliczności uzasadniające nadanie im statusu uchodźcy, może orzec o udzieleniu ochrony uzupełniającej¹⁴⁵. Natomiast w przypadku rozpatrywania sprawy w trybie przyspieszonym organ prowadzący postępowanie ma 30 dni na wydanie decyzji
o odmowie nadania statusu uchodźcy. W decyzji tej powinno być zaznaczone, iż wniosek był rozpatrywany jako oczywiście bezzasadny¹⁴⁶. Odwołanie również wnosi się do Rady
ds. Uchodźców - w terminie 5 dni od dnia doręczenia decyzji. Rozpoznanie następuje
w pierwszej kolejności w składzie jednoosobowym¹⁴⁷.

Jeśli udzielenie ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany nie jest uzasadnione, w decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy orzeka się również o wydaleniu wnioskodawcy i osoby, w imieniu której występuje. Cudzoziemiec jest zobowiązany do opuszczenia terytorium RP w ciągu 30 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Jednak przed upływem terminu może on powiadomić pisemnie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców
o zamiarze dobrowolnego opuszczenia granic Polski. Wtedy jego pobyt w kraju zostaje przedłużony do dnia wyjazdu zorganizowanego przez Szefa Urzędu¹⁴⁸.

4.2. Postępowanie wobec szczególnych grup wnioskodawców

Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony przewiduje również dwa typy postępowań prowadzonych w szczególny sposób ze względu na specyficzne cechy wnioskodawców. Postępowania te dotyczą małoletnich bez opieki oraz osób niepełnosprawnych lub poddanych przemocy.

4.2.1. Małoletni bez opieki

Pod szczególną ochroną ze strony państwa polskiego znajdują się małoletni bez opieki, czyli cudzoziemcy, którzy nie ukończyli 18 roku życia i przebywają na terytorium RP bez opiekuna ustawowego.

Organ przyjmujący wniosek o nadanie statusu uchodźcy jest obowiązany wystąpić do sądu opiekuńczego o ustanowienie kuratora. Właściwość sądu ustala się na podstawie miejsca pobytu małoletniego¹⁴⁹. Zadaniem kuratora jest reprezentowanie małoletniego
w postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy, poprzez uczestniczenie we wszystkich czynnościach podejmowanych przy udziale małoletniego. Ponadto organ przyjmujący wniosek doprowadza osobę nieletnią do placówki opiekuńczo-wychowawczej lub do niespokrewnionej z nią, zawodowej rodziny zastępczej. Przebywa tam ona do czasu wydania orzeczenia przez sąd opiekuńczy, a koszty pobytu są pokrywane z budżetu państwa¹⁵⁰.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o udz. ochr. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców powinien postarać się o odnalezienie rodziny małoletniego bez opieki, dbając przy tym aby organy lub instytucje publiczne kraju pochodzenia nie uzyskały informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy. Ponadto, na czas trwania postępowania, Szef Urzędu wyznacza spośród pracowników urzędu osobę, która ma sprawować faktyczna opiekę nad dzieckiem. Do jej zadań należy sprawowanie pieczy nad osobą i jej majątkiem,
a w szczególności: czuwanie nad zapewnieniem odpowiednich warunków mieszkaniowych, dostępu do nauki i opieki medycznej; współdziałanie w organizowaniu wolnego czasu; udzielanie pomocy w kontaktowaniu się z krajowymi i międzynarodowymi organizacjami, do których zadań statutowych należą sprawy małoletnich lub uchodźców¹⁵¹. Opiekunem faktycznym małoletniego może zostać jedynie osoba posiadająca kwalifikacje pracownika socjalnego określone w ustawie z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zawiadomienie o terminie i miejscu przesłuchania jest doręczane kuratorowi najpóźniej na 7 dni przed przesłuchaniem. Kurator powinien w tym czasie poinformować małoletniego o tym, jakie znaczenie ma przesłuchanie, jak powinien się do niego przygotować, oraz jakie mogą być jego skutki. Z kolei Szef Urzędu poucza małoletniego
o okolicznościach – zarówno faktycznych, jak i prawnych – które mogą mieć wpływ na wynik postępowania.

Przesłuchanie odbywa się w języku zrozumiałym dla małoletniego bez opieki,
w sposób dostosowany do jego wieku, stopnia dojrzałości i rozwoju umysłowego,
z uwzględnieniem okoliczności, że może mieć on ograniczoną wiedzę o faktycznej sytuacji
w kraju pochodzenia¹⁵². Małoletni ma prawo wskazać osobę dorosłą, w obecności której chce składać zeznania. Jeśli nie utrudni to postępowania, osoba ta uczestniczy w przesłuchaniu. Poza nią obecny jest także kurator mający uprawnienie do zadawania pytań i zgłaszania uwag, oraz pedagog lub psycholog, którego zadaniem jest sporządzenie opinii na temat stanu psychofizycznego małoletniego¹⁵³.

W przypadku wydania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, małoletni pozostaje w placówce opiekuńczo-wychowawczej do czasu, gdy zostanie przekazany organom lub organizacjom kraju pochodzenia zajmującym się sprawami nieletnich¹⁵⁴.

4.2.2. Osoby, które były poddane przemocy lub są niepełnosprawne

Istnieją przypadki, gdy osoba starająca się o udzielenie statusu uchodźcy informuje organ prowadzący postępowanie o tym, że jest niepełnosprawna lub została poddana przemocy. W takich sytuacjach, jak również wtedy, gdy stan psychofizyczny wnioskodawcy stwarza domniemanie, że był on ofiarą przemocy, Szef Urzędu jest zobowiązany do zapewnienia przeprowadzenia odpowiednich badań psychologicznych i lekarskich. Badania takie mają potwierdzić wyżej wymienione okoliczności, lub im zaprzeczyć¹⁵⁵.

W razie potwierdzenia tych okoliczności, czynności w postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy są wykonywane w warunkach zapewniających cudzoziemcowi swobodę wypowiedzi, w sposób szczególnie taktowny i dostosowany do jego stanu psychofizycznego¹⁵⁶, w terminie, który nie koliduje z datami korzystania przez cudzoziemca ze świadczeń zdrowotnych i uwzględnia jego stan psychiczny i fizyczny. W przesłuchaniach musi uczestniczyć psycholog lub lekarz¹⁵⁷. Jeśli stan zdrowia wnioskodawcy nie pozwala mu stawić się na przesłuchanie, to może być ono przeprowadzone w miejscu jego pobytu. Ponadto cudzoziemiec ma prawo wskazać płeć osoby, która będzie dokonywać czynności
w postępowaniu oraz czynności związanych z udzielaniem pomocy w ośrodku, w którym wnioskodawca przebywa.

4.3. Gwarancje rzetelności postępowania

Postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy jest postępowaniem administracyjnym, a więc charakteryzuje się pewną dozą uznaniowości organu wydającego decyzję oraz jego przewagą nad jednostką. Dlatego konieczne jest ustanowienie minimalnych standardów i zasad gwarantujących wnioskodawcy przeprowadzenie rzetelnego postępowania. Komitet Wykonawczy UNHCR przyjął w październiku 1977 r. szereg zaleceń dotyczących tych gwarancji¹⁵⁸. Do podstawowych zasad postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy należą: możliwość pozostania na terytorium państwa schronienia w czasie trwania postępowania, zasada niedyskryminacji oraz możliwość wzruszenia decyzji organu
I instancji.

Osoba, która opuściła swój kraj pochodzenia uciekając przed prześladowaniami
i poszukuje ochrony międzynarodowej, oczekuje, że będzie mogła pozostać na terytorium państwa schronienia przynajmniej w czasie trwania postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy. Dlatego, jak uważa Barbara Mikołajczyk, możliwość pozostawania na terytorium, lub choćby na granicy państwa goszczącego, jest podstawową gwarancją rzetelności postępowania¹⁵⁹. W polskim porządku prawnym gwarancję tą zawiera art. 33 ustawy
o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Stanowi on, że wszczęcie postępowania o nadanie statusu uchodźcy powoduje z mocy prawa wygaśnięcie decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wstrzymanie wykonania decyzji
o wydaleniu do dnia doręczenia cudzoziemcowi ostatecznego rozstrzygnięcia jego wniosku. Przepis ten można rozumieć, jako zagwarantowanie cudzoziemcowi możliwości przebywania na terytorium RP w trakcie postępowania zarówno w I, jak i w II instancji.

Postępowanie to powinno być zorganizowane w taki sposób, aby zapewnić wszystkim wnioskodawcom możliwość realizacji ich prawa do poszukiwania azylu w jednakowym stopniu. Dlatego nie można dopuszczać do dyskryminacji cudzoziemców przez organy władzy państwowej ze względu na: płeć, rasę, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej, stan zdrowia, kolor skóry, etniczne lub społeczne pochodzenie, cechy genetyczne, język, religię lub przekonanie, opinie polityczne lub wszelkie inne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek, orientację seksualną lub kraj pochodzenia¹⁶⁰.

Gwarancja co najmniej dwuinstancyjności postępowania jest zawarta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 78, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji,. Gwarancja ta dotyczy zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców, a jej odzwierciedleniem w procedurze nadania statusu uchodźcy– o czym już pisano - jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców do Rady ds. Uchodźców.

W zaleceniach Komitetu Wykonawczego UNHCR podaje się również wymogi dotyczące organu prowadzącego postępowanie. Przede wszystkim urzędnik przyjmujący na granicy wniosek o nadanie statusu uchodźcy powinien dysponować jasnymi i wyraźnymi instrukcjami, co do sposobów postępowania w takiej sytuacji. Ponadto, z uwagi na nierzadko skomplikowany charakter spraw uchodźczych, konieczne jest zapewnienie prowadzenia postępowania przez kompetentnych urzędników. Dlatego powinien istnieć jeden, precyzyjnie określony i niezależny organ, zajmujący się sprawami uchodźców. W Polsce są to: Szef Urzędu ds. Cudzoziemców – w I instancji – i Rada ds. Uchodźców – w II. Pracownicy Urzędu ds. Cudzoziemców i członkowie Rady powinni mieć dostęp do szerokiej, aktualnej
i precyzyjnej bazy danych pochodzących z różnych źródeł, dotyczących sytuacji zarówno
w kraju pochodzenia wnioskodawcy, jak i w państwach tranzytowych¹⁶¹.

Do wymagań stawianych organom prowadzącym postępowanie należy ochrona danych cudzoziemca. Niedopuszczalne jest np. proszenie przedstawicielstwa dyplomatycznego czy też konsularnego państwa pochodzenia o zweryfikowanie zeznań cudzoziemca składanych w związku z ubieganiem się przez niego o status uchodźcy¹⁶².
Art. 9 ustawy o udz. ochr. zakazuje udostępniania organom i instytucjom publicznym kraju pochodzenia danych, na podstawie których można ustalić przebieg postępowania oraz informacji o udzieleniu lub odmowie udzielenia statusu uchodźcy, azylu, zgody na pobyt tolerowany lub ochrony uzupełniającej. Na mocy art. 39 danych tych można udzielać UNHCR i organizacjom działającym na rzecz uchodźców, jednak tylko w celach określonych w art. 35 Konwencji Genewskiej¹⁶³.

Kolejna grupa gwarancji dotyczy praw przysługujących wnioskodawcy
w postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy. Między innymi cudzoziemiec powinien otrzymać niezbędne wskazówki dotyczące procedury, mieć możliwość skorzystania z pomocy kompetentnego tłumacza podczas dokonywania czynności w postępowaniu, oraz zostać poinformowany o uznaniu go za uchodźcę i otrzymać dokumenty potwierdzające jego status¹⁶⁴. Prawa te zostaną szerzej omówione w dalszej części rozdziału.

4.4. Prawa i obowiązki wnioskodawcy

Najważniejszym prawem, jakim dysponuje osoba składająca wniosek o nadanie statusu uchodźcy, jest prawo do uzyskiwania od organów władzy publicznej informacji na temat swoich praw i obowiązków, oraz na temat zasad i trybu postępowania. W momencie składania wniosku organ przyjmujący wręcza wnioskodawcy pisemne pouczenie na ten temat, które jest sporządzone w kilku wersjach językowych. Podobnie formularze wniosku są spisane w kilku językach i zawierają informacje o tym, co wniosek powinien zawierać¹⁶⁵. Jest to równocześnie realizacja prawa cudzoziemca do komunikowania się z urzędnikami – na każdym etapie postępowania – w języku dla niego zrozumiałym. Nie musi to być język ojczysty. Wystarczy, jeśli wnioskodawca jest w stanie porozumiewać się w tym języku. Może również korzystać z pomocy kompetentnego tłumacza, zwłaszcza w czasie przesłuchania. Koszty zatrudnienia tłumacza są pokrywane z budżetu państwa.

Ponadto wnioskodawcy przysługuje dostęp do akt sprawy na każdym etapie postępowania, prawo ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, prawo do otrzymania pisemnej informacji – w języku zrozumiałym –
o wyniku postępowania i przysługujących środkach odwoławczych, a w przypadku nadania statusu uchodźcy – o związanych z tym prawach i obowiązkach. W toku sprawy cudzoziemiec może również swobodnie kontaktować się z przedstawicielami UNHCR
i innych organizacji zajmujących się sprawami uchodźców oraz wyrazić zgodę na udzielanie przedstawicielowi UNHCR informacji na temat przebiegu postępowania, a także na umożliwienie mu przeglądania akt sprawy i robienia z nich notatek i odpisów¹⁶⁶.

Jak już pisano, wnioskodawca ma prawo do przebywania na terenie RP w czasie trwania procedury statusowej i przysługuje mu ochrona danych osobowych. Może również korzystać z pomocy socjalnej i medycznej, a także z pomocy w dobrowolnym opuszczeniu granic państwa polskiego¹⁶⁷. Ponadto w przypadku, gdy procedura statusowa trwa dłużej niż
6 miesięcy, cudzoziemiec i jego małżonek objęty wnioskiem mają, za zgodą Szefa Urzędu
ds. Cudzoziemców, prawo do podjęcia pracy na terytorium RP¹⁶⁸.

Natomiast do obowiązków wnioskodawcy należy - w czasie składania wniosku - poddanie się fotografowaniu i pobraniu linii papilarnych, badaniom lekarskim, zabiegom sanitarnym ciała i odzieży oraz kontroli osobistej i kontroli bagażu, które są przeprowadzane, aby wykluczyć możliwość próby popełnienia przestępstwa, lub w celu ustalenia tożsamości. Ponadto składając wniosek cudzoziemiec jest obowiązany do podania organowi przyjmującemu informacji dotyczących kraju pochodzenia, trasy przejazdu do granicy
i miejsca jej przekroczenia, okoliczności dotyczących ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy w innym państwie, wiz i zezwoleń na pobyt w innych krajach, jak również danych osobowych członka rodziny przebywającego w jednym z państw członkowskich¹⁶⁹.

Z kolei w czasie trwania postępowania wnioskodawca i osoba, w imieniu której występuje mają obowiązek: przedstawić informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dotyczące wieku, pochodzenia, tożsamości, obywatelstwa, krewnych, kraju i miejsc poprzedniego pobytu, wcześniejszych wniosków, trasy podróży oraz powodów złożenia wniosku; udostępnić posiadane dowody potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku; przekazać do depozytu Szefowi Urzędu swój dokument podróży (…), za pośrednictwem organu przyjmującego wniosek; stawiać się na wezwanie organu prowadzącego postępowanie w celu przesłuchania lub złożenia wyjaśnień; zawiadomić o każdej zmianie swojego miejsca pobytu (…); przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy¹⁷⁰.

Po oddaniu w depozyt dokumentu podróży, cudzoziemiec otrzymuje od organu przyjmującego wniosek tymczasowe zaświadczenie tożsamości. Są w nim zawarte takie dane, jak: imiona i nazwisko posiadacza, imiona jego rodziców, data urodzenia bądź wiek oraz miejsce urodzenia, obywatelstwo, fotografia i podpis. Jeśli wniosek obejmuje również małoletnie dzieci cudzoziemca, to w zaświadczeniu tożsamości umieszcza się również ich imiona i nazwiska oraz daty urodzenia. Ponadto zaświadczenie zawiera również nazwę organu wydającego, datę wydania i datę ważności¹⁷¹.

Pierwszy dokument jest wydawany z urzędu i ważny przez 30 dni. Po upływie tego okresu należy złożyć wniosek do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców o wydanie nowego zaświadczenia, które jest ważne nie dłużej niż 6 miesięcy.

Tymczasowe zaświadczenie tożsamości jest dokumentem potwierdzającym tożsamość posiadacza i uprawniającym go do pobytu na terytorium RP¹⁷² w czasie trwania postępowania. Cudzoziemiec jest wiec zobowiązany zwrócić je po otrzymaniu ostatecznej decyzji w sprawie o nadanie statusu uchodźcy.

Zał. 2. Wzór tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca (źródło: http://www.abc.com.pl 17.05.2010 r.).

Tabela 1. Liczba osób, które w latach 2003 – 2009 złożyły wnioski o nadanie statusu uchodźcy w RP i którym nadano status uchodźcy w postępowaniu w I instancji (opracowanie własne na podstawie danych Urzędu
ds. Cudzoziemców).

Tabela 2. Liczba osób, które w latach 2003 – 2009 złożyły odwołania do Rady ds. Uchodźców, i którym nadano status uchodźcy w postępowaniu w II instancji (opracowanie własne na podstawie danych Urzędu
ds. Cudzoziemców).

Zamieszczone powyżej wykresy dotyczą ilości osób, które w latach 2003 – 2009 –
a więc w okresie obowiązywania ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - uzyskały
w Polsce status uchodźcy. Wnioski były najczęściej składane przez obywateli takich państw jak Rosja (znaczna większość), Białoruś, Ukraina czy Pakistan. Jak widać, najwięcej decyzji pozytywnych wydano w 2006 r. (łącznie 485), najmniej zaś w 2009 (łącznie 133). Liczba osób składających wnioski o udzielenie statusu uchodźcy, pomimo okresowych wahań, stale rośnie. Jest to najprawdopodobniej spowodowane znaczną poprawą sytuacji gospodarczej kraju (w stosunku do lat dziewięćdziesiątych XX w.), oraz przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Jednak prawdopodobieństwo otrzymania w RP statusu uchodźcy jest nikłe, ponieważ tylko niewielki procent postępowań (zarówno w I, jak i w II instancji) kończy się pozytywnym rozpatrzeniem wniosku.

Rozdział 5.

PRAWA I OBOWIĄZKI CUDZOZIEMCÓW POSIADAJĄCYCH STATUS UCHODŹCY

Zgodność postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy z przepisami prawa międzynarodowego nie jest jedynym warunkiem gwarantującym uchodźcom ochronę na terytorium RP. Drugim z nich jest możliwość rozpoczęcia w Polsce samodzielnego życia.

Dlatego też w 1994 r. uruchomiono pierwsze rządowe inicjatywy integracyjne – wcześniej uchodźcom pomagały organizacje pozarządowe, takie jak Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Polska Akcja Humanitarna i Caritas Polska. Programy rządowe były finansowane przez UNHCR i polegały na wypłacaniu uchodźcom jednorazowych kwot na zagospodarowanie, które najczęściej pokrywały wydatki związane z wyjazdem na Zachód. Dwa lata później Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji uruchomiło Program Indywidualnej Adaptacji (PIA), który miał na celu wsparcie uznanych uchodźców w procesie adaptowania się do samodzielnego życia¹⁷³. W ramach PIA uchodźcom przysługiwała jednorazowa pomoc na zagospodarowanie (200 – 300 zł na osobę) oraz kwota 250 – 450 zł wypłacana co miesiąc przez 15 miesięcy. Jednak PIA nie rozwiązywał wszystkich problemów uchodźców, ponieważ nie pomagał ani w znalezieniu pracy, ani w wynajęciu mieszkania.
W 1997 r. PIA przestał funkcjonować, a w 1998 r. kwestią integracji uchodźców zajęło się Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej. W 2000 r. przyjęło ono rozporządzenie o pomocy integracyjnej dla uchodźców, na mocy którego pomocy uchodźcom udzielają powiatowe centra pomocy rodzinie realizując indywidualne programy integracyjne¹⁷⁴. Indywidualne programy integracyjne zostaną dokładnie omówione w dalszej części rozdziału.

Również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o udz. ochr. udzielenie cudzoziemcowi statusu uchodźcy wiąże się nie tylko z tym, że zostaje on objęty międzynarodową ochroną ze strony Rzeczypospolitej Polskiej, ale również
z przyznaniem mu na terytorium RP szeregu praw, oraz z nałożeniem wiążących się z nimi obowiązków. Co do zasady cudzoziemcowi, który posiada status uchodźcy lub korzysta
z ochrony uzupełniającej, przysługują uprawnienia cudzoziemca, któremu udzielono zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony¹⁷⁵. Tak więc uchodźcy maja prawo do podejmowania pracy na takich samych zasadach, jak obywatele polscy, czyli bez konieczności uzyskania specjalnego zezwolenia na pracę, prawo do prowadzenia działalności gospodarczej – również na zasadach równych z obowiązującymi obywateli RP, prawo do otrzymywania różnego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej, prawo do posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, prawo do nauki (także w szkołach wyższych), możliwość podróżowania za granicę¹⁷⁶, jak również prawo do swobodnego poruszania się po terytorium RP i do wyboru miejsca zamieszkania, jeśli posiadają środki wystarczające do samodzielnego utrzymania się¹⁷⁷.

Jednak ze względu na swój specyficzny status uchodźcy posiadają również pewne dodatkowe uprawnienia. Dlatego, podobnie jak to miało miejsce w toku postępowania, ochronie podlegają dane cudzoziemca, na podstawie których można ustalić, że nadano mu status uchodźcy lub udzielono ochrony uzupełniającej. Informacje te nie mogą znaleźć się
w posiadaniu władz bądź instytucji publicznych kraju pochodzenia uchodźcy¹⁷⁸.

Cudzoziemcowi posiadającemu status uchodźcy przysługuje również ochrona przed wydaleniem z terytorium RP. Na mocy 89g ustawy o udz. ochr., bez uprzedniego pozbawienia statusu uchodźcy nie można wydać ani decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP, ani decyzji o wydaleniu. Jedyne okoliczności umożliwiające wydalenie cudzoziemca poza granice państwa polskiego zapisano w Konwencji Genewskiej i dotyczą względów bezpieczeństwa państwowego i porządku publicznego. Jednakże zgodnie
z postanowieniami Konwencji polskie władze powinny zapewnić uchodźcy odpowiedni czas do starania się o legalne przyjęcie w innym państwie¹⁷⁹, dlatego decyzji o wydaleniu nie można nadać rygoru natychmiastowej wykonalności¹⁸⁰.

Inne prawa przysługujące cudzoziemcom z tytułu posiadania statusu uchodźcy to prawo do otrzymania pomocy integracyjnej oraz do otrzymania karty pobytu i dokumentu podróży.

5.1. Pomoc w zakresie integracji

Zgodnie z art. 89e ustawy o udz. ochr. cudzoziemcowi, który posiada status uchodźcy lub korzysta z ochrony uzupełniającej, udziela się pomocy w celu wspierania procesu jego integracji ze społeczeństwem. Tryb i zasady udzielania tego rodzaju pomocy są określone
w rozdziale 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej¹⁸¹. Program integracji ma na celu udzielenie cudzoziemcowi wsparcia w początkowym okresie życia w Polsce, wskazanie możliwości służących poprawie jego sytuacji, aktywizację do działań, które w konsekwencji przyczynią się do jego samodzielności ekonomicznej i pełnej integracji społecznej¹⁸².

Pomoc ta jest udzielana przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uchodźcy na okres do 12 miesięcy i obejmuje: świadczenia pieniężne, opłacanie składek na ubezpieczenia zdrowotne, pracę socjalną, poradnictwo specjalistyczne (np. porady prawnika, psychologa), pomoc w kontaktach z różnego rodzaju instytucjami i organizacjami, oraz wszelkie inne działania, których celem jest podniesienie stopnia integracji cudzoziemca. Należy jednak zaznaczyć, że wspomniane wyżej świadczenia pieniężne (w wysokości od 446 do 1175 zł miesięcznie na osobę) nie mogą być przeznaczone na dowolny cel. Z tych środków cudzoziemiec ma pokryć wydatki na żywność, odzież i obuwie, środki higieniczne, opłaty mieszkaniowe oraz wydatki na naukę języka polskiego¹⁸³.

Tego rodzaju pomocy udziela się jedynie na wniosek uchodźcy, chyba że jest on małoletnim bez opieki – wtedy starosta zapewnia mu pomoc z urzędu. Wniosek należy złożyć do starosty za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie w terminie 60 dni od dnia uzyskania statusu uchodźcy. Wniosek o udzielenie pomocy obejmuje małżonka
i małoletnie dzieci cudzoziemca, jeśli również przyznano im status uchodźcy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że pomoc nie przysługuje cudzoziemcowi, którego małżonkiem jest obywatel polski¹⁸⁴.

Przewidziana w ustawie pomoc dla uchodźców jest realizowana przy pomocy indywidualnego programu integracji. Program ten jest uzgadniany z cudzoziemcem przez powiatowe centrum pomocy rodzinie. Określa się w nim, na podstawie indywidualnej sytuacji uchodźcy i jego rodziny, wysokość świadczeń oraz ich rodzaj i formę. W ramach tego programu powiatowe centrum pomocy rodzinie zobowiązuje się do udzielania cudzoziemcowi informacji dotyczącej pomocy określonej w programie oraz warunkach jej wstrzymania lub odmowy udzielenia, do współdziałania z cudzoziemcem oraz wspierania go w kontaktach ze środowiskiem lokalnym, (…) do pomocy w uzyskaniu możliwości zamieszkania, (…) do prowadzenia z cudzoziemcem pracy socjalnej, do innych uzgodnionych z cudzoziemcem działań wynikających z indywidualnej sytuacji życiowej cudzoziemca, oraz do wskazania pracownika, (…) uzgadniającego z cudzoziemcem program oraz wspierającego cudzoziemca w okresie realizacji tego programu¹⁸⁵. Z kolei do obowiązków cudzoziemca wynikających
z indywidualnego programu integracji należy: zameldowanie się w miejscu zamieszkania
i zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy (oraz aktywne poszukiwanie pracy), uczestnictwo w kursach języka polskiego, kontaktowanie się w wyznaczonym terminie
z pracownikiem powiatowego centrum pomocy rodzinie realizującym program oraz przestrzeganie wszelkich innych zobowiązań zawartych w programie¹⁸⁶.

W związku z tym, że cudzoziemiec przebywający w ośrodku dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy jest zobowiązany do opuszczenia tego ośrodka po upływie 2 miesięcy od dnia otrzymania ostatecznej decyzji w sprawie, powiatowe centrum pomocy rodzinie, współpracując z właściwym wojewodą i gminą, pomaga mu w znalezieniu mieszkania. Jeśli jest to możliwe bierze się pod uwagę, jakie miejsce zamieszkania wybrał, jednak cudzoziemiec, chcąc korzystać z indywidualnego programu integracyjnego, musi zamieszkać w miejscu wskazanym przez wojewodę. Co więcej, w ciągu 12 miesięcy nie może go samowolnie opuścić i zmienić miejsca zamieszkania, gdyż oznaczałoby to jednoczesną rezygnację z dalszego uczestnictwa w programie. Ustawa o pom. społ. przewiduje jednak szczególne okoliczności dopuszczające zmianę miejsca zamieszkania uchodźcy przed upływem roku. Są to: uzyskanie mieszkania lub podjęcie pracy, któremu towarzyszy możliwość zamieszkania na terenie innego powiatu, łączenie rodzin cudzoziemców lub konieczność zapewnienia specjalistycznej opieki medycznej¹⁸⁷.

Jeśli cudzoziemiec nie będzie się wywiązywał ze swoich zobowiązań, zawartych w programie  możliwe jest wstrzymanie udzielanej pomocy, zwłaszcza w przypadku braku aktywnego udziału w procesie swojej integracji, uporczywego i zawinionego niewykonywania zobowiązań przez cudzoziemca, wykorzystania pomocy niezgodnie z celem, w jakim została udzielona, podania nieprawdziwych danych odnośnie sytuacji życiowej (…). Udzielanie pomocy wstrzymuje się również wówczas, gdy cudzoziemiec przebywa ponad 30 dni
w zakładzie opieki zdrowotnej (…) oraz gdy przeciwko cudzoziemcowi jest wszczęte postępowanie karne (…)¹⁸⁸. Pomoc jest przywracana po upływie określonego terminu lub po ustaniu wymienionych przesłanek, a więc, w przypadku niewykonywania zobowiązań lub wykorzystywania pomocy do innych celów niż ustalone – po upływie 30 dni, w przypadku udzielania nieprawdziwych informacji – do chwili wyjaśnienia okoliczności, w jakich tych informacji udzielono, w przypadku pobytu w zakładzie opiekli zdrowotnej – do czasu jego opuszczenia, a w przypadku wszczęcia postępowania karnego – do momentu jego prawomocnego zakończenia. Jednak jeśli cudzoziemiec został skazany za przestępstwo umyślne, jeśli po przywróceniu pomocy nadal dopuszcza się powyższych działań, lub jeśli pozbawiono go statusu uchodźcy, odmawia się udzielania mu dalszej pomocy w ramach indywidualnego programu integracji¹⁸⁹.

5.2. Dokument podróży przewidziany w Konwencji Genewskiej i karta pobytu

Zgodnie z art. 89i ust. 1 ustawy o uch. ochr. cudzoziemcowi, któremu nadaje się status uchodźcy, wydaje się dokument podróży przewidziany w Konwencji Genewskiej (art. 28)
i kartę pobytu. Oba te dokumenty są wydawane i wymieniane przez Szefa Urzędu
ds. Cudzoziemców. Dokument podróży jest ważny przez 2 lata od dnia jego wydania. Umieszcza się w nim dane i informacje wymienione w załączniku do Konwencji Genewskiej. Dane te są wymienione w załączonym poniżej wzorze dokumentu podróży. Co do zasady cudzoziemiec odbiera swój dokument osobiście i – po sprawdzeniu, czy zawarte w nim dane są zgodne ze stanem faktycznym – potwierdza ten fakt własnoręcznym podpisem. Małoletni, którzy ukończyli 13 lat i osoby ubezwłasnowolnione również odbierają dokument osobiście, jednak w obecności jednego z rodziców lub opiekunów, natomiast w przypadku małoletnich, którzy nie ukończyli 13 roku życia dokument wydawany jest rodzicom lub opiekunom¹⁹⁰.

Cudzoziemiec jest zobowiązany wymienić dokument podróży z chwilą upływu terminu jego ważności, w przypadku zmiany danych, które są w nim zawarte, oraz
w przypadku uszkodzenia go w takim stopniu, że utrudnione jest posługiwanie się nim lub ustalenie tożsamości osoby¹⁹¹.

Zał. 3. Wzór dokumentu podróży (źródło: http://www.abc.com.pl 17.05.2010 r.).

Karta pobytu jest dokumentem potwierdzającym tożsamość posiadacza i – wraz
z dokumentem podróży - uprawniającym go do przekraczania granic RP. Okres jej ważności trwa 3 lata od dnia wydania. Cudzoziemiec jest zobowiązany do wymienienia jej po upływie terminu ważności¹⁹² oraz w następujących przypadkach: zmiany danych, zmiany wyglądu utrudniającej ustalenie tożsamości, uszkodzenia w stopniu utrudniającym posługiwanie się nimi, utraty lub zniszczenia¹⁹³.

Zał. 4. Wzór karty pobytu (źródło: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
12 sierpnia 2003 r. w sprawie wzorów karty pobytu i dokumentów w sprawach cudzoziemców, formularzy wniosków o ich wydanie lub wymianę oraz fotografii dołączanych do wniosku¹⁹⁴).

W razie zgubienia lub utraty karty pobytu bądź dokumentu podróży cudzoziemiec powinien poinformować o tym Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, który wydaje nowy dokument. Jeśli zgubiony dokument zostanie znaleziony po wydaniu nowego, należy zwrócić go do Szefa Urzędu. Wymiana lub wydanie nowego dokumentu podróży albo karty pobytu następuje zawsze na wniosek cudzoziemca¹⁹⁵.

Karta pobytu i dokument podróży podlegają zwrotowi do Szefa Urzędu – niezwłocznie po otrzymaniu przez cudzoziemca decyzji o pozbawieniu statusu uchodźcy, lub do komendanta placówki Straży Granicznej – jeśli podjęto decyzję o wydaleniu cudzoziemca zgodnie z przepisami Konwencji Genewskiej¹⁹⁶.

Integracja uchodźców w Polsce napotyka na szereg problemów. Do najważniejszych należą: problemy ze znalezieniem mieszkania o stosunkowo niskim czynszu, trudności ze znalezieniem pracy, nieznajomość języka oraz problemy z dokonywaniem czynności
w urzędach wynikające m.in. z nieprzygotowania urzędników do pracy z cudzoziemcami. Co więcej, jak do tej pory polskie ustawodawstwo nie definiuje terminu integracja, co stwarza problemy w ustaleniu, komu pomoc integracyjna przysługuje, a komu nie. Z kolei brak funduszy i zbyt małe doświadczenie pracowników powiatowych centrów pomocy rodzinie prowadzi do utrudnienia udzielania systematycznej pomocy uchodźcom¹⁹⁷. Ponadto Polska jest często traktowana jako kraj tranzytowy, gdyż w państwach Europy Zachodniej uchodźcy mogą liczyć na wyższe zasiłki i korzystać z tanich mieszkań. Co więcej, zdaniem ekspertów programy integracyjne nie są wystarczająco zindywidualizowane i trwają zbyt krótko. Jednak obecnie obowiązujące przepisy ścisłej wiążą uchodźców z Polską, przede wszystkim dlatego, że nie gwarantują im prawa do podejmowania pracy na terenie UE. Ponadto Europejski Zautomatyzowany System Identyfikacji Odcisków Palców w znacznym stopniu ułatwia zawracanie do Polski uchodźców, którzy nielegalnie przekroczyli naszą zachodnią granicę¹⁹⁸.

ZAKOŃCZENIE

Jak już kilkakrotnie wspomniano, polskie normy prawne dotyczące ochrony uchodźców bazują na przepisach międzynarodowych, przede wszystkim zaś na dorobku ONZ w postaci Konwencji Genewskiej i Protokołu Nowojorskiego, oraz na prawodawstwie unijnym. Konwencja Genewska i Protokół Nowojorski zdają się budzić pewne wątpliwości co do aktualności ich unormowań, zwłaszcza w zakresie powodów prześladowań wymienionych w definicji uchodźcy. Brak ten uzupełniają niejako dyrektywy unijne wprowadzając instytucję ochrony uzupełniającej w stosunku do osób, które nie spełniają wymogów podanych w Konwencji Genewskiej. Ustawodawstwo polskie powiela to rozwiązanie, jednakże nie jest ono wystarczające, gdyż osoby objęte ochroną uzupełniającą nie są równouprawnione
w stosunku do uchodźców konwencyjnych, a wiec ich sytuacja życiowa jest znacznie gorsza.

Samo postępowanie jest zorganizowane w sposób jasny i łatwy do zrozumienia. Jasno określone zostały miejsca składania wniosku o nadanie statusu uchodźcy, organy prowadzące postępowanie, jego przebieg, uprawnienia i obowiązki ustawodawców. Jednak w praktyce przepisy ustawy o udz. ochr. nie zawsze są przestrzegane, zwłaszcza w aspekcie czasu trwania postępowania. Powinno się ono zakończyć w ciągu 6 miesięcy (w I instancji). Tymczasem niejednokrotnie trwa latami. Sytuacja wnioskodawców w czasie trwania postępowania również pozostawia wiele do życzenia. Co prawda mają zagwarantowane mieszkanie w ośrodkach dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy, jednak nie mają prawa do pracy. To zmusza ich do bezczynności i sprawia, że niejednokrotnie popadają w depresję¹⁹⁹.

Jeśli uda im się otrzymać status uchodźcy, niemalże z dnia na dzień muszą opuścić ośrodek, znaleźć sobie pracę i mieszkanie. A to nie jest łatwe, ponieważ nie znają języka, nie wiedzą co, gdzie i jak mają załatwić. Przeciwdziałać temu mają programy integracyjne, jednak ze względu na brak funduszy na etaty dla wykwalifikowanych pracowników ograniczają się jedynie do wypłaty środków pieniężnych²⁰⁰.

Dlatego przepisy dotyczące programów integracyjnych koniecznie powinny zostać zmienione tak, aby integracja rozpoczynała się już w ośrodku dla cudzoziemców i trwała do czasu usamodzielnienia się uchodźców. Zmianie musi również ulec nastawienie Polaków do obcokrajowców. Obywatele polscy powinni umożliwić uchodźcom wynajęcie mieszkania
i znalezienie pracy, i w ten sposób pomóc im rozpocząć normalne życie na przyzwoitym poziomie.

BIBLIOGRAFIA

Literatura:

• Borawska – Kędzierska E., Strąk K., Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa
  i Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Polityka Wizowa, Azylowa i Imigracyjna, Warszawa 2009.

• Chmaj M., Wolności i prawa człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 2006.

• Florczak A., Uchodźcy w Polsce. Między humanizmem a pragmatyzmem, Toruń 2003.

• Hryniewicz J., Uchodźcy w Polsce – teoria a rzeczywistość, Toruń 2005.

• Mikołajczyk B., Osoby ubiegające się o status uchodźcy. Ich prawa i standardy traktowania, Katowice 2004.

• Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2004.

• Florczak A., Problem uchodźców we współczesnym świecie, [w:] Prawa człowieka
  a stosunki międzynarodowe, B. Bolechow, A. Florczak (red.), Toruń 2006.

• Grzybowski M., Państwo prawa [w:] Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce,
  B. Szmulik, M. Żmigrodzki (red.), Lublin 2003.

• Siarkiewicz A., Pomoc socjalna i integracyjna dla uchodźców w Polsce, [w:] Ochrona uchodźców. Dziesiąta rocznica przystąpienia Polski do Konwencji Genewskiej,
  G. Mioduszewska (red.), Warszawa 2002.

Artykuły:

• Grzymała – Kazłowska A., Stefańska R., Uchodźcy w Polsce, [w:] Infos. Zagadnienia społeczno-gospodarcze, Biuro Analiz Sejmowych, nr 19(43), 23.10.2008 r.

• Olszewska M. O., Czeczeńskie błędne koło, http://wyborcza.pl (22.12.2009 r.)

• Wojciechowski M., Niedostateczna pomoc dla uchodźców, http://wyborcza.pl (16.12.2009).

Akty prawa:

• Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, sporządzona w Paryżu dnia 10 grudnia
  1948 r.

• Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona
  w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61 poz. 284).

• Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca
  1951 r. (Dz. U. 1991 Nr 119, poz. 515).

• Europejskie Porozumienie w sprawie Zniesienia Wiz dla Uchodźców, sporządzone
  w Strasburgu dnia 20 kwietnia 1959 r. (Dz.U. 2005 Nr 225 poz. 1929).

• Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, sporządzony w Nowym Jorku dnia 16 grudnia 1966 r. (Dz.U. 1977 Nr 38 poz. 167).

• Protokół dotyczący statusu uchodźców, sporządzony w Nowym Jorku dnia
  31 stycznia 1967 r. (Dz. U. 1991 Nr 119, poz. 517).

• Europejskie Porozumienie o Przekazywaniu Odpowiedzialności za Uchodźców sporządzone w Strasburgu dnia 16 października 1980 r. (Dz.U. 2005 Nr 225
  poz. 1931).

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483).

• Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz. Urz. UE 2003 L 31/18).

• Rozporządzenie Rady WE nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku azylowego (Dz. Urz. UE 2003 L 50/1).

• Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2003 Nr 128 poz. 1175
  z późn. zm.).

• Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2003 Nr 128 poz. 1176 z późn. zm.).

• Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 Nr 64 poz. 593
  z późn. zm.).

• Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zakresu tejże ochrony (Dz. Urz. UE 2004 L 304/12).

• Dyrektywa Rady 2005/58/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy
  w państwach członkowskich (Dz. Urz. UE 2005 L 326/13).

Strony Internetowe:

• http://refugee.pl – Gazeta Uchodźców, wydanie Internetowe.

• http://www.abc.com.pl – ABC a Wolters Kluwer business.

• http://www.rada-ds-uchodzcow.gov.pl - oficjalna strona Rady ds. Uchodźców.

• http://www.udsc.gov.pl – oficjalna strona Urzędu ds. Cudzoziemców.

• http://www.udsc.gov.pl/files/documenty/Urzad_ds_udzoziemcow.pdf - Broszura Urzędu ds. Cudzoziemców.

• http://www.wcpr.pl – oficjalna strona Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie.

• http://www.wosna5.pl - Grządziel M., Rodzaje systemów ochrony praw człowieka.

SPIS TREŚCI

WYKAZ SKRUTÓW 2

WSTĘP 3

Rozdział 1.

PROBLEMATYKA UCHODŹCÓW W ŚWIETLE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO 5

1.1. Regulacje w systemie uniwersalnym Organizacji Narodów Zjednoczonych 6

1.2. Regulacje w systemach regionalnych 11

1.2.1. Ochrona w systemie europejskim 11

1.2.1.1. Regulacje przyjęte przez Radę Europy 11

1.2.1.2. Regulacje przyjęte przez Unię Europejską 13

1.2.2. Ochrona w systemach: afrykańskim, interamerykańskim i azjatyckim 16

Rozdział 2.

OGÓLNE ZASADY NADAWANIA, ODMOWY NADANIA ORAZ POZBAWIENIA STATUSU UCHODŹCY 18

2.1. Zasady nadawania statusu uchodźcy (klauzule włączające); uzasadniona obawa przed prześladowaniami w kraju pochodzenia 19

2.2. Zasady odmowy nadania statusu uchodźcy (klauzule wyłączające) 22

2.3. Zasady pozbawiania statusu uchodźcy (klauzule ustania) 25

Rozdział 3.

INSTYTUCJE ZAJMUJĄCE SIĘ SPRAWAMI UCHODŹCÓW 27

3.1. Urząd do Spraw Cudzoziemców 28

3.1.1. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców 28

3.1.2. Struktura organizacyjna Urzędu do Spraw Cudzoziemców 30

3.2. Rada do Spraw Uchodźców 32

Rozdział 4.

POSTĘPOWANIE W SPRAWIE NADANIA STATUSU UCHODŹCY 35

4.1. Postępowanie 36

4.1.1. Wszczęcie postępowania – złożenie wniosku oraz czynności organu przyjmującego wniosek 36

4.1.2. Skutki prawne wszczęcia postępowania 38

4.1.3. Tryby postępowania. Przesłuchania 40

4.1.4. Wydanie decyzji i możliwość jej wzruszenia 42

4.2. Postępowanie wobec szczególnych grup wnioskodawców 44

4.2.1. Małoletni bez opieki 44

4.2.2. Osoby, które były poddane przemocy lub są niepełnosprawne 46

4.3. Gwarancje rzetelności postępowania 46

4.4. Prawa i obowiązki wnioskodawcy 49

Rozdział 5.

PRAWA I OBOWIĄZKI CUDZOZIEMCÓW POSIADAJĄCYCH STATUS UCHODŹCY 54

5.1. Pomoc w zakresie integracji 56

5.2. Dokument podróży przewidziany w Konwencji Genewskiej i karta pobytu 58

ZAKOŃCZENIE 63

BIBLIOGRAFIA 65

Katarzyna Taborska Kraków, dnia..................................

OŚWIADCZENIE

Świadoma odpowiedzialności oświadczam, że przedłożona praca dyplomowa
pt.: Status uchodźcy jako forma ochrony praw cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została napisana przeze mnie samodzielnie.

Jednocześnie oświadczam, że w/w praca nie narusza praw autorskich w rozumieniu Ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 2006
Nr 90 poz. 631 z późn. zmianami) oraz dóbr osobistych chronionych prawem cywilnym.

Przedłożona praca nie zawiera danych empirycznych ani też informacji, które uzyskałam w sposób niedozwolony. Stwierdzam, iż przedstawiona praca w całości ani też
w części nie była wcześniej podstawą żadnej innej urzędowej procedury związanej
z uzyskiwaniem dyplomu ani też nadania tytułów zawodowych.

……….........................................................

(podpis)

OŚWIADCZENIE

Oświadczam, iż wyrażam zgodę na udostępnienie

mojej pracy licencjackiej

Kraków, dnia........................................... ………...………………………………….

(podpis)

............................................................

(poświadczenie wierzytelności podpisu)

---

1. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce. Między humanizmem a pragmatyzmem, Toruń 2003, s. 7.↩

2. A. Florczak, Problem uchodźców we współczesnym świecie, [w:] Prawa człowieka a stosunki międzynarodowe, red. B. Bolechow, A. Florczak, Toruń 2006, s. 281.↩

3. B. Wierzbicki, Ewolucja pojęcia „uchodźca” w prawie międzynarodowym, „Państwo i Prawo” 1989, zeszyt 11, za: A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 15.↩

4. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 282.↩

5. Ibidem, s. 283.↩

6. M. Grządziel, Rodzaje systemów ochrony praw człowieka, http://www.wosna5.pl (15.06.2010 r.).↩

7. Dz.U. 1991 Nr 119 poz. 515.↩

8. Układ z 12 maja 1926 r. w sprawie wystawiania dokumentów tożsamości rosyjskim i ormiańskim uchodźcom.↩

9. Porozumienie z 30 czerwca 1928 r. dotyczące rozszerzenia na inne kategorie uchodźców pewnych ustaleń przyjętych w stosunku do uchodźców rosyjskich i ormiańskich.↩

10. Konwencja z 28 października 1933 r. dotycząca międzynarodowego statusu uchodźców.↩

11. Konwencja z 10 lutego 1938 r. o statusie uchodźców przybywających z Niemiec.↩

12. Protokół dodatkowy z 14 września 1939 r. do Konwencji z 10 lutego 1938 r., dotyczący uchodźców pochodzących z Austrii.↩

13. Art. 1 A Konwencji Genewskiej.↩

14. Dz.U. 1991 Nr 119 poz. 517.↩

15. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 16.↩

16. Ibidem, s. 20.↩

17. Ibidem.↩

18. Art. 33 ust. 1 KG.↩

19. Report of the UNHCR, document UN GA A/42/12, Supplement No 12, za: A. Florczak, Problem uchodźców… s. 291.↩

20. Art. 31 ust. 1 KG.↩

21. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 292.↩

22. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 27 i 28.↩

23. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 294.↩

24. Dz.U. 1993 Nr 61 poz. 284.↩

25. Art. 5 ust. 1 p. f Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.↩

26. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 298.↩

27. E. Borawska - Kędzierska, K. Strąk, Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Polityka Wizowa, Azylowa i Imigracyjna, Warszawa 2009, s. 128.↩

28. Ibidem, s. 129 – 130.↩

29. Dz. Urz. UE 2003 L 31/18.↩

30. Dz. Urz. UE 2003 L 50/1.↩

31. Dz. Urz. UE 2004 L 304/12.↩

32. Dz. Urz. UE 2005 L 326/13.↩

33. E. Borawska - Kędzierska, K. Strąk, Przestrzeń Wolności… s. 136 – 137.↩

34. Ibidem, s 131 - 135.↩

35. Ibidem, s. 138.↩

36. Ibidem, s. 138 – 143.↩

37. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 298.↩

38. Ibidem, s. 299.↩

39. Ibidem, s. 300.↩

40. Tekst jednolity: Dz.U. 1992 Nr 7 poz. 30.↩

41. Dz.U. 1997 Nr 114 poz. 739.↩

42. Dz.U. 2003 Nr 128 poz. 1176 z późn. zm.↩

43. Art. 3 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.↩

44. Ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.↩

45. Art. 13 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

46. Dz.U. 2003 Nr 128 poz. 1175 z późn. zm.↩

47. Art. 2 ustawy o cudzoziemcach.↩

48. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 180.↩

49. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 286.↩

50. Art. 13 ust. 3 p. 2 ustawy o udz. ochr.↩

51. Art. 13 ust. 4 p. 2 ustawy o udz. ochr.↩

52. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 19.↩

53. Art. 14 ust. 1 p. 2 ustawy o udz. ochr.↩

54. Art. 14 ust. 1 p. 3 ustawy o udz. ochr.↩

55. Art. 14 ust. 1 p. 4 ustawy o udz. ochr.↩

56. Art. 14 ust. 3 ustawy o udz. ochr.↩

57. Handbook of Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, UNHCR, Geneva, January 1988, s. 11 – 13, [za:] A. Florczak, Problem uchodźców… s. 285.↩

58. Ibidem.↩

59. Art. 15 ustawy o udz. ochr.↩

60. Art. 15 p. 3 ustawy o udz. ochr.↩

61. Art. 17 ustawy o udz. ochr.↩

62. M. Chmaj, Wolności i prawa człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 2006, s. 113.↩

63. Art. 16 ust. 2 ustawy o udz. ochr.↩

64. M. Grzybowski, Państwo prawa [w:] Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik,
    M. Żmigrodzki, Lublin 2003, s. 111.↩

65. Art. 18 ustawy o udz. ochr.↩

66. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 181.↩

67. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 105.↩

68. Ibidem.↩

69. Art. 19 ust. 1 p. 3 ustawy o udz. ochr.↩

70. Art. 19 ust. 1 p. 3 lit. a ustawy o udz. ochr.↩

71. Dz.U. 1947 Nr 63 poz. 367.↩

72. Art. 6 lit. c Karty Międzynarodowego Trybunału Wojskowego.↩

73. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 25.↩

74. Art. 19 ust. 1 p. 3 lit. b ustawy o udz. ochr.↩

75. Art. 19 ust. 1 p. 3 lit. c ustawy o udz. ochr.↩

76. B. Wierzbicki Uchodźcy w prawie międzynarodowym, Warszawa 1993, s. 41, [za:] A. Florczak, Uchodźcy
    w Polsce… s. 25.↩

77. Art. 19 ust. 3 ustawy o udz. ochr.↩

78. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 181.↩

79. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 104.↩

80. Art. 21 ustawy o udz. ochr.↩

81. A. Florczak, Problem uchodźców… s. 288.↩

82. A. Siarkiewicz Pomoc socjalna i integracyjna dla uchodźców w Polsce, [w:] Ochrona uchodźców. Dziesiąta rocznica przystąpienia Polski do Konwencji Genewskiej, red. G. Mioduszewska, Warszawa 2002, s 178.↩

83. Broszura Urzędu ds. Cudzoziemców: http://www.udsc.gov.pl/files/documenty/Urzad_ds_udzoziemcow.pdf (11.04.2010 r.).↩

84. Art. 142 ustawy o cudzoziem.↩

85. E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s. 45.↩

86. Ibidem, s. 166.↩

87. Broszura UDSC: http://www.udsc.gov.pl/files/documenty/Urzad_ds_udzoziemcow.pdf (11.04.2010 r.).↩

88. Art. 143 ust. 1 p. 5a ustawy o cudzoziem.↩

89. Art. 142 ust. 3 i 5 i art. 146 ustawy o cudzoziem.↩

90. Art. 142 ust. 2 ustawy o cudzoziem.↩

91. E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, s. 40.↩

92. http://www.udsc.gov.pl (11.04.2010 r.).↩

93. Dz.U. 2005 Nr 225 poz. 1931.↩

94. http://www.udsc.gov.pl (11.04.2010 r.).↩

95. Ibidem.↩

96. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 195.↩

97. Art. 89r ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

98. Art. 89r ust. 4 ustawy o udz. ochr.↩

99. Art. 89t ustawy o udz. ochr.↩

100. Art. 89u ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

101. Art. 89w ustawy o udz. ochr.↩

102. http://www.rada-ds-uchodzcow.gov.pl (12.04.2010 r.).↩

103. Ibidem (12.04.2010 r.).↩

104. Art. 89z ustawy o udz. ochr.↩

105. Tekst jednolity: Dz.U. 2003 Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.↩

106. Art. 23 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

107. Art. 27 ustawy o udz. ochr.↩

108. Dz.U. 2003 Nr 150 poz. 1458.↩

109. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się o status uchodźcy. Ich prawa i standardy traktowania, Katowice 2004, s. 158.↩

110. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się… s. 158.↩

111. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 97.↩

112. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się… s. 159.↩

113. Art. 28 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

114. Art. 29 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

115. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 98.↩

116. Ibidem.↩

117. Art. 29 ust. 4 ustawy o udz. ochr.↩

118. Art. 30 ust. o ustawy ochr.↩

119. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 99.↩

120. Art. 32 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

121. Art. 33 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

122. Art. 33 ust. 3 ustawy o udz. ochr.↩

123. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 102.↩

124. Ibidem, s. 103.↩

125. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

126. Ibidem, (05.06.2010 r.).↩

127. Art. 33 ust. 7 i 8 ustawy o udz. ochr.↩

128. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

129. Kryteria uznania wniosku za bezzasadny zostały już omówione w rozdziale 2.↩

130. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się… s. 162.↩

131. J. Hryniewicz, Uchodźcy w Polsce – teoria a rzeczywistość, Toruń 2005, s. 46.↩

132. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

133. J. Hryniewicz, Uchodźcy w Polsce… s. 49.↩

134. Ibidem.↩

135. Art. 43 ust. 2 ustawy o udz. ochr.↩

136. J. Hryniewicz, Uchodźcy w Polsce… s. 50.↩

137. Art. 45 ustawy o udz. ochr.↩

138. Art. 46 i 47 ustawy o udz. ochr.↩

139. J. Hryniewicz, Uchodźcy w Polsce… s. 50.↩

140. Art. 48 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

141. A. Grzymała - Kazłowska, R. Stefańska, Uchodźcy w Polsce, [w:] Infos. Zagadnienia społeczno-gospodarcze, Biuro Analiz Sejmowych, nr 19(43), 23.10.2008 r.↩

142. Ibidem.↩

143. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 111.↩

144. Art. 35 ust. 1 ustawy o uch. ochr.↩

145. Art. 53 ust. 3 ustawy o uch. ochr.↩

146. Art. 34 ust. 2 p. 2 i 3 ustawy o udz. ochr.↩

147. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

148. Ibidem (05.06.2010 r.).↩

149. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

150. Art. 62 i 63 ustawy o udz. ochr.↩

151. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 101.↩

152. Art. 65 ust. 3 ustawy o udz, ochr.↩

153. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

154. M. Chmaj, Wolności i prawa… s. 101.↩

155. Ibidem, s. 102.↩

156. Art. 68 ust. 2 p. 1 ustawy o udz, ochr.↩

157. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

158. Official Records of the General Assembly, Thirty – Second Session, Supplement No. 12 (A/32/12/Add. 1)
     p. 53 (6) (e), za: A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 186.↩

159. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się… s. 171.↩

160. Ibidem, s. 177.↩

161. Ibidem, s. 178.↩

162. Ibidem, s. 180.↩

163. Art. 35 KG: 1. Umawiające sie Państwa zobowiązują sie do współpracy z Urzędem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (…) w pełnieniu jego funkcji, a w szczególności dla ułatwienia jego obowiązku nadzorowania stosowania postanowień niniejszej Konwencji. 2. Aby umożliwić UNHCR (…) przedstawianie sprawozdań właściwym organom Narodów Zjednoczonych, Umawiające się Państwa zobowiązują się dostarczać (…) żądane informacje i dane statystyczne (…).↩

164. A. Florczak, Uchodźcy w Polsce… s. 186.↩

165. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się… s. 180.↩

166. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

167. Ibidem, (05.06.2010 r.).↩

168. Art. 36 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

169. http://www.udsc.gov.pl (05.06.2010 r.).↩

170. Art. 37 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

171. Art. 56 ust. 1 ustawy o udz. ochr.↩

172. Art. 55 ust. 6 ustawy o udz. ochr.↩

173. A. Siarkiewicz Pomoc socjalna… s. 184.↩

174. Ibidem, s. 177 – 188.↩

175. Art. 89f ustawy o udz. ochr.↩

176. http://refugee.pl (16.05.2010 r.).↩

177. B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się… s. 196.↩

178. http://www.udsc.gov.pl (16.05.2010 r.).↩

179. Art. 32 i 33 KG.↩

180. Art. 89h ust. 2 ustawy o udz. ochr.↩

181. Dz.U. 2004 Nr 64 poz. 593 z późn. zm.↩

182. http://www.wcpr.pl (17.05.2010 r.).↩

183. Art. 92 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.↩

184. http://www.udsc.gov.pl (16.05.2010 r.).↩

185. Art. 93 ust. 1 p. 1 ustawy o pom. społ.↩

186. Art. 93 ust. 1 p. 2 ustawy o pom. społ.↩

187. Art. 94 ust. 1 - 4 ustawy. o pom. społ.↩

188. http://www.udsc.gov.pl (16.05.2010 r.).↩

189. Art. 95 ust. 1 - 4 ustawy o pom. społ.↩

190. Art. 89i – 89ib ustawy o udz. ochr.↩

191. http://www.udsc.gov.pl (17.05.2010 r.).↩

192. Ibidem.↩

193. Art. 77 ustawy o cudzoziem.↩

194. Dz.U. 2003 Nr 150 poz. 1461.↩

195. http://www.udsc.gov.pl (17.05.2010 r.).↩

196. Art. 89l ustawy o udz. ochr.↩

197. A. Siarkiewicz Pomoc socjalna… s. 186.↩

198. A. Grzymała - Kazłowska, R. Stefańska, Uchodźcy w Polsce.↩

199. M. O. Olszewska, Czeczeńskie błędne koło, http://wyborcza.pl (22.12.2009 r.)↩

200. M. Wojciechowski, Niedostateczna pomoc dla uchodźców, http://wyborcza.pl (16.12.2009).↩